La Méthode et l’Architecture des Réformes La réforme de l’État et de la Fonction Publique en Italie: 1996-2001 Par Franco BASSANINI ancien Ministre italien

La Mthode et lArchitecture des Rformes La rforme de ltat et de la Fonction Publique en Italie: 1996-2001 Par Franco BASSANINI ancien Ministre italien de la Fonction publique et de la Rforme de ltat Prsident de ASTRID www.bassanini.itwww.bassanini.it www.astrid.eu www.astrid.eu www.bassanini.itwww.astrid.eu Chantillly, 3 Juillet 2006

2 Lexprience italienne partir de 1990 jusqu 2001 un vaste et tumultueux processus de rforme de ltat et de ladministration publique a boulevers lItalie. Il a enregistr des succs et des checs. On peut en tirer beaucoup de leons (Attention: la plupart de ces leons sont valables seulement pour lItalie)

3 Un tat dlabr: lItalie au dbut des annes 90 Une administration obsolte: aucune rforme denvergure depuis 1865Une administration obsolte: aucune rforme denvergure depuis 1865 Un tat bureaucratis, interventionniste, rigide et centralisUn tat bureaucratis, interventionniste, rigide et centralis Une administration inefficace, malgr quelques cas d excellenceUne administration inefficace, malgr quelques cas d excellence Une administration coteuse: urgence de rquilibrer le budget public et de rduire la detteUne administration coteuse: urgence de rquilibrer le budget public et de rduire la dette

4 Un tat dlabr: Dette publique jusqu 1994 (% du PIB) Source: Ministre du Trsor

5 Au dbut du nouveau millnaire: la rforme mi-course En 2001 (changement de gouvernement et de majorit parlementaire, du centre-gauche au centre-droit de M. Berlusconi), la Rforme italienne tait encore inacheve. En 2001 (changement de gouvernement et de majorit parlementaire, du centre-gauche au centre-droit de M. Berlusconi), la Rforme italienne tait encore inacheve. Beaucoup de changements avaient t apports surtout dans la lgislation: mais la phase cruciale de la mise en oeuvre des lois de rforme tait encore mi-chemin Beaucoup de changements avaient t apports surtout dans la lgislation: mais la phase cruciale de la mise en oeuvre des lois de rforme tait encore mi-chemin (... changer les lois et les rglements ne suffit pas pour changer les administrations et la vie des citoyens...). (... changer les lois et les rglements ne suffit pas pour changer les administrations et la vie des citoyens...). Toutefois quelques premiers rsultats pouvaient tre dj enregistrs en 2001 Toutefois quelques premiers rsultats pouvaient tre dj enregistrs en 2001

6 Dette publique (% of PIB) de 1990 2000 Source: ISTAT

7 Dficit public (% du PIB) de 1990 2000 Source: ISTAT

8 Cot du personnel public (% du PIB) de 1990 2001 Source: OCDE et ISTAT

9 Fonctionnaires publics en 2001 une comparaison entre lItalie et la France (Source:OCDE et ISTAT)

10 Dpense primaire publique en Italie et en UE 1990-2000 (% du PIB) Source: ISTAT et Comm. Europenne

11 La simplification des lois:1997-2000 Rduction du stock normatif suite la simplification (n. darticles) introduits abrogs

12 La simplification 1997-2000 procdures pour la cration dentreprises Source: OCDE, Service de la gestion publique, 2000

13 Rduction du poids de la bureaucratie: 1996-2000 certificats dlivrs par an (remplacs par dclarations sur lhonneur) Source: Dpartement de la Fonction publique-Italie

14 Rduction du poids de la bureaucratie: 1996-2000 signatures certifies conformes dlivres par an (remplaces par dclarations sur lhonneur et photocopie du document didentit) Source: Dpartement de la Fonction publique-Italie

15 Combien apprciez-vous lintroduction de la possibilit de lauto certification? Base: 2.010 CAS POPULATION Base: 1.018 CAS ENTREPRISES Source: CIRM 2001 Rduction du poids de la bureaucratie l opinion des citoyens-usagers

16 Progrs dans la qualit de la rglementation OCDE, Rapport sur la Reforme de la Rglementation en Italie, Paris 2001 (p. 53): Le graphique suivant montre que lutilisation de cinq outils de qualit essentiels recommands par lOCDE a augment Depuis 1997, dans le cadre des rformes Bassanini, de nombreuses mesures concrtes ont t prises. Il en rsulte que lItalie fait des rapides progrs dans lutilisation des outils relevant des meilleures pratiques en matire de qualit rglementaire. Le graphique suivant montre que lutilisation de cinq outils de qualit essentiels recommands par lOCDE a augment de manire importante en Italie au niveau national entre 1998 et 2000

17 Indicateurs de capacit rglementaire 1998-2000 Source: OCDE, Service de la gestion publique, 2000 Italie 2000 Italie 1998

18 Ladministration lectronique les premiers rsultats (2001) Impts en ligne : ds 2001 toutes les dclarations de revenus (30 millions par an) sont envoyes lautorit fiscale par voie tlmatique et sont traites lectroniquementImpts en ligne : ds 2001 toutes les dclarations de revenus (30 millions par an) sont envoyes lautorit fiscale par voie tlmatique et sont traites lectroniquement En 2001, 80% des documents cadastraux sont envoys aux bureaux et traits lectroniquementEn 2001, 80% des documents cadastraux sont envoys aux bureaux et traits lectroniquement Signature lectronique (ayant valeur lgale depuis 1998) certifie par 14 socits privesSignature lectronique (ayant valeur lgale depuis 1998) certifie par 14 socits prives Appels doffre lectroniques et mandats de paiement lectroniques partir de 1999Appels doffre lectroniques et mandats de paiement lectroniques partir de 1999 Carte didentit lectronique: dlivre en voie exprimentale partir de 2000Carte didentit lectronique: dlivre en voie exprimentale partir de 2000

Customer Satisfaction: % dopinions positives propos de lefficacit de lAdministration Publique italienne: 1997-2001 (Source:ISPO)

20 La mthode de la rforme: 1996-2001 un projet global et organique une approche multidisciplinaire un engagement direct du premier ministre un leadership claire une mthode bipartisan une coopration quotidienne avec les administrations rgionales et locales et les organisations des travailleurs et des entrepreneurs la mobilisation des agents sur la ncessit et les objectifs de la rforme

21 La mthode de la rforme: 1996-2001 Un projet global: rformer ltat moderniser lorganisation changer les rgles de fonctionnement des administrations.....mais aussi: rinventer les missions des institutions publiques changer la culture des administrations et des fonctionnaires

22 Les parcours parallles de la Rforme Dans les annes 1990-2001 la Rforme de ltat a suivi en Italie deux voies parallles: Rforme de la ConstitutionRforme de la Constitution Rforme de ltat et de lAdministration publique par voie lgislative et rglementaireRforme de ltat et de lAdministration publique par voie lgislative et rglementaire Mmes objectifs, diffrents sujets, diffrents parcours

23 La rforme de la Constitution La rforme constitutionnelle a partiellement choue. En 1997 un projet organique approuve par une Commission spciale a t bloqu par les partis du centre-droit. En 2006, un projet approuv par ceux-ci, a t repouss par un rfrendum Nanmoins: rforme quasi-fdraleEn 2001, le Parlement et le corps lectoral (avec un rfrendum) ont approuv une rforme quasi-fdrale des pouvoirs des Rgions (mme si elle doit tre encore complte par la rforme du Snat, sur le modle franais) fdralisme administratif et fiscalCette rforme constitutionnelle a renforc le processus de dcentralisation entam par voie lgislative ( fdralisme administratif et fiscal ), autrement vou rester incomplet et prcaire

24 Les Chapitres de la Rforme Un tat lger: rduire le primtre de laction publiqueUn tat lger: rduire le primtre de laction publique La rforme de la rglementation: allger les dmarches administrativesLa rforme de la rglementation: allger les dmarches administratives La rforme de lemploi public: encourager le professionnalisme et le mriteLa rforme de lemploi public: encourager le professionnalisme et le mrite Une administration oriente vers les performancesUne administration oriente vers les performances Une Administration en ligneUne Administration en ligne La rforme du budget: autonomie et responsabilit dans la gestion des ressourcesLa rforme du budget: autonomie et responsabilit dans la gestion des ressources La rforme de lAdministration centrale: de 22 12 ministresLa rforme de lAdministration centrale: de 22 12 ministres La dcentralisation (vers un tat fdral) : rapprocher le gouvernement aux citoyensLa dcentralisation (vers un tat fdral) : rapprocher le gouvernement aux citoyens

25 Rinventer la mission des institutions Un tat lger (mais efficace) La subsidiarit horizontale - Un Etat qui fait moins pour le faire mieux... la mission de ltat se concentre sur son core-business: la mission de ltat se concentre sur son core-business: privatisation dactivits et services non essentiels gestion en outsourcing des services publics libralisation des services publics (public utilities)

26 Un tat plus lger libralisation et privatisation (1990-2001) 231 licences de tlcommunication et 174 oprateurs au lieu du monopole de Telecom Italia (dsormais totalement privatise) 231 licences de tlcommunication et 174 oprateurs au lieu du monopole de Telecom Italia (dsormais totalement privatise) ENEL (partiellement privatise) au dessous de 40% du march de la production dlectricit ds 2003 (90% en 1990) ENEL (partiellement privatise) au dessous de 40% du march de la production dlectricit ds 2003 (90% en 1990) Libralisation des activits de commerce de dtail et des activits productives en 30 secteurs (pas plus de licences et autorisations) Libralisation des activits de commerce de dtail et des activits productives en 30 secteurs (pas plus de licences et autorisations) Privatisation des services publics, entre autres: ENI, BNL, INA,ENEL, Telecom, Autostrade Privatisation des services publics, entre autres: ENI, BNL, INA,ENEL, Telecom, Autostrade Le programme de privatisation le plus large parmi les pays OECD: entres pour environ 103 mld. dEuros fin 1999 Le programme de privatisation le plus large parmi les pays OECD: entres pour environ 103 mld. dEuros fin 1999

27 Privatisations Revenus gnrs par les privatisations dans les Pays de lOCDE (1993 - 1999) Source: OECD

28 Capitalisation de bourse/PIL 1992-2000 Le programme de privatisation et de libralisation a contribu la croissance du march actionnaire italien

29 Un tat plus lger difficults et rsistances Des rsistances culturelles et idologiques puissantes ont frein le processus de privatisation et libralisation... Des rsistances culturelles et idologiques puissantes ont frein le processus de privatisation et libralisation... -dans les administrations, -dans les administrations, -dans les organes juridictionnels et de contrle, -dans les organes juridictionnels et de contrle, -dans les forces politiques de droite et de gauche -dans les forces politiques de droite et de gauche Cest pour cela que la rforme connat aussi des checs: Cest pour cela que la rforme connat aussi des checs: - on naboutit pas approuver les lois de libralisation des activits professionnelles et des services publics locaux - les Rgions ont beaucoup retard la mise en uvre de la loi de libralisation du commerce de dtail, promulgue par le Gouvernement en 1998

30 Simplification et drglementation Inflation lgislative:Inflation lgislative: plus de 35.000 lois (de ltat et des Rgions) Cots de la rglementation:Cots de la rglementation: rigidit et poids inutiles sur les citoyens, les entreprises et les Administrations Publiques "Pollution" lgislative:"Pollution" lgislative: ambiguts, contradictions, stratification des rgles Rduire le poids de la bureaucratie et le cot de lexcs de rglementation: un pilier central de la rforme

31 Simplification et drglementation les instruments "Auto-certifications" au lieu de 95% des certificats"Auto-certifications" au lieu de 95% des certificats "Dclaration de dbut dactivit" et silence-consentement au lieu dactes administratifs dautorisation"Dclaration de dbut dactivit" et silence-consentement au lieu dactes administratifs dautorisation Une "confrence de services" au lieu de plusieurs actesUne "confrence de services" au lieu de plusieurs actes administratifs administratifs Quelques textes uniques pour remplacer des milliers de loisQuelques textes uniques pour remplacer des milliers de lois et dcrets et dcrets "Lois annuelles de simplification" identifiant les procdures, autorisations et licences que le Gouvernement est autoris supprimer ou simplifier par dcret"Lois annuelles de simplification" identifiant les procdures, autorisations et licences que le Gouvernement est autoris supprimer ou simplifier par dcret

32 Simplification et drglementation les premiers rsultats 1998-2001 298 procdures auparavant rglementes par des lois, maintenant dlegifies et simplifies par le Gouvernement 298 procdures auparavant rglementes par des lois, maintenant dlegifies et simplifies par le Gouvernement 113 autorisations supprimes 113 autorisations supprimes 8 textes uniques rassemblant plus de 5.000 normes lgislatives 8 textes uniques rassemblant plus de 5.000 normes lgislatives 3 guichets uniques pour les tablissements productifs, pour les travaux de btiment, pour la circulation et la proprit des voitures 3 guichets uniques pour les tablissements productifs, pour les travaux de btiment, pour la circulation et la proprit des voitures

33 Lexemple du guichet unique non seulement un seul accs mais aussi une seule rponse Depuis 1999 une seule procdure pour louverture dtablissements productifs, remplaant 43 autorisations; toutes les comptences attribues aux Communes Depuis 1999 une seule procdure pour louverture dtablissements productifs, remplaant 43 autorisations; toutes les comptences attribues aux Communes Avant: de 2 5 ans pour avoir la rponse finale Avant: de 2 5 ans pour avoir la rponse finale Maintenant: pas plus que 3 mois dans la plupart des cas, max. 11 mois Maintenant: pas plus que 3 mois dans la plupart des cas, max. 11 mois Un seul bureau pour les relations avec les entreprises et un nouveau rle pour les Communes, dans le dveloppement de leur territoire Un seul bureau pour les relations avec les entreprises et un nouveau rle pour les Communes, dans le dveloppement de leur territoire Une structure tlmatique, accessible par le net Une structure tlmatique, accessible par le net

34 Lexemple du guichet unique les premiers rsultats Dure moyenne des procdures de 100 guichets uniques:Dure moyenne des procdures de 100 guichets uniques: 56,6 56,6 jours de la prsentation de la demande guichets uniques ralissguichets uniques raliss (jusquau 10/01/2001) 48,7%68,6% 48,7% des Communes avec 68,6% des rsidents contrats clefs en main pour la fourniture de 109 autres guichets uniques couvrant 785 municipalitscontrats clefs en main pour la fourniture de 109 autres guichets uniques couvrant 785 municipalits

35 Vtre entreprise a-t-elle utilis le guichet unique pour les activits productives? Base: 568 entreprises connaissant le G.U. tes-vous satisfait de la possibilit dutiliser le guichet unique? Base: 101 entreprises ayant utilis le G.U. Source: CIRM Lexemple du guichet unique lopinion des entrepreneurs

36 Simplification une politique spcifique pour la meilleure rglementation Analyse de limpact de la rglementationAnalyse de limpact de la rglementation pour mesurer limpact en termes de cots des nouvelles rgles sur les citoyens et les entreprises LUnit pour la simplification de la rglementationLUnit pour la simplification de la rglementation une commission centrale dexperts pour la qualit de la rglementation ConsultationConsultation lObservatoire pour la simplification: un organisme consultatif entre ltat, les collectivits locales et les partenaires sociaux

37 La Rforme de lAdministration centrale la stratgie gnrale La premire rforme structurelle depuis 1865La premire rforme structurelle depuis 1865 Fusion des administrations avec des missions similaires: limination des doublons et des fragmentationsFusion des administrations avec des missions similaires: limination des doublons et des fragmentations Rduction des Ministres: 22 en 1990, 18 avant la rforme, 12 en 2001 (14 aujourdhui) Rduction des Ministres: 22 en 1990, 18 avant la rforme, 12 en 2001 (14 aujourdhui) Labandon du modle ministriel pyramidal comme modle gnral dorganisationLabandon du modle ministriel pyramidal comme modle gnral dorganisation Une organisation interne dlgifie et plus flexible Une organisation interne dlgifie et plus flexible

38 La Rforme de lAdministration centrale la rforme des services du Premier Ministre Une structure plus lgre mais plus incisive: Responsabilits spcifiques des services du P.M. Responsabilits spcifiques des services du P.M. rformes de ltat, qualit de la rglementation, fonction publique, dialogue avec les Autorits supra- et infra- nationales (UE, Rgions, Communes) Renforcement du rle de direction et coordination Renforcement du rle de direction et coordination Transfert de toutes les fonctions oprationnelles aux Administrations de secteur

39 La Rforme de lAdministration centrale les nouvelles structures Les Agences: organismes agiles pour les activits techniques et oprationnellesLes Agences: organismes agiles pour les activits techniques et oprationnelles (Agences: des recettes, du domaine de ltat, des douanes, des industries de la dfense, de la proprit industrielle, de la protection civile) Les "Bureaux Territoriaux de ltat": les Prfectures deviennent les structures interministrielles de priphrie et incorporent les structures et les services priphriques de 8 Ministres (Sant, Transports, Travaux publics, Environnement, Politiques agricoles, Politiques sociales et de lemploi, Industrie et Commerce, Tlcommunications)Les "Bureaux Territoriaux de ltat": les Prfectures deviennent les structures interministrielles de priphrie et incorporent les structures et les services priphriques de 8 Ministres (Sant, Transports, Travaux publics, Environnement, Politiques agricoles, Politiques sociales et de lemploi, Industrie et Commerce, Tlcommunications)

La dcentralisation: approcher le gouvernement au citoyens Le gouvernement des socits complexes, dans lge de la globalisation et des technologies informatiques, exige un bon partage de tches et responsabilits entre les institutions centrales, rgionales et locales. Lconomie de la connaissance na pas rduit le rle culturel et social de la proximit. Au contraire. Les exigences de coordination que la centralisation des dcisions sur les politiques publiques assurait auparavant, trouvent aujourdhui une rponse dans la coordination entre gaux (peer to peer) assure par les technologies informatiques. La pluralit des centres de dcision nest plus une source danarchie, mais la garantie dune bonne adhrence aux besoins et aux demandes des citoyens.

41 Vers ltat fdral la stratgie gnrale Renforcement de la stabilit des Gouvernements locauxRenforcement de la stabilit des Gouvernements locaux lection directe des Maires (depuis 1993), des Prsidents de Provinces (depuis 1993), et des Prsidents des Rgions (depuis 2000) Renforcement de l efficacit des administrations localesRenforcement de l efficacit des administrations locales rforme des mcanismes de contrle, city-managers recruts aussi dans le secteur priv, salaires lis aux performances Renforcement de lautonomie financire: le fdralisme fiscalRenforcement de lautonomie financire: le fdralisme fiscal transformation des transferts financiers de ltat aux collectivits locales en recettes locales ou participation aux impts de ltat (TVA, impt sur les revenus) Renforcement de la souverainet et des pouvoirs rgionauxRenforcement de la souverainet et des pouvoirs rgionaux transfert de pouvoirs lgislatifs et administratifs gnraux aux Rgions et de trs larges pouvoirs administratifs aux Communes et aux Provinces

42 Dcentralisation Premire tape: le fdralisme administratif 1997: la loi de dlgation n. 59 identifie les fonctions administratives gardes par ltat et prvoit le transfert de toutes les autres fonctions aux Rgions et aux collectivits locales 1997-2000: 5 dcrets dlgus et 103 dcrets du Premier Ministre identifient en dtail les fonctions spcifiques du ressort de ltat et les ressources humaines et financires transfrer lunanimit Tous ces dcrets ont t approuvs lunanimit par la Confrence permanente tat-Rgions-Autonomies locales et ont obtenu un consensus parlementaire bipartisan

43 Dcentralisation Premire tape: le fdralisme administratif Ltat garde comptence administrative exclusive en matire de politique trangre, dfense et forces armes, justice, monnaie, prquation des ressources financires, ordre public et scurit des citoyens, protection du patrimoine culturel, ducation nationale, recherche scientifique et universit, immigration, scurit sociale, tlcommunications Les Rgions et les collectivits locales obtiennent la comptence administrative et rglementaire en toutes les autres matires, avec pouvoirs tout fait nouveaux en matire de travail, industrie, quipement (par exemple:plus de 60% des routes de ltat sont transfres aux Rgions et dlgues ensuite aux Provinces; les Communes reoivent toutes les comptences pour le cadastre et pour les autorisations pour les nouveaux tablissements industriels).

44 Vers ltat fdral la rforme constitutionnelle de 2001 Ltat garde la comptence lgislative exclusive dans un petit nombre de matires, numres dans la Constitution Il reste aussi ltat le pouvoir dtablir avec ses lois les principes fondamentaux dans les matires partages entre ltat e les Rgions Les comptences lgislatives sur toutes les autres matires appartiennent aux Rgions Les pouvoirs rglementaires sont toujours attribus aux Rgions, sauf pour les matires de comptence exclusive de ltat Les pouvoirs administratifs appartiennent aux Communes et aux Provinces, sauf exceptions tablies par les lois de ltat ou des Rgions (principes de subsidiarit et de proportionnalit)

45 Vers ltat fdral le pouvoir lgislatif de l tat Parmi les matires qui restent dans la comptence lgislative exclusive de l tat : politique trangre et relations internationales de l'tat; immigration; dfense et forces armes; scurit de l'tat; armes, munitions et explosifs; monnaie, protection de l'pargne et marchs financiers; protection de la concurrence; prquation des ressources financires; ordre public et scurit, l'exclusion de la police administrative locale; juridiction et rgles de procdure; loi civile et loi pnale; justice administrative; et encore.....

46 Vers ltat fdral le pouvoir lgislatif de ltat Parmi les matires de comptence lgislative exclusive de ltat figurent aussi: la fixation des niveaux essentiels des prestations se rapportant aux droits civils et sociaux qui doivent tre garantis sur l'ensemble du territoire national les normes gnrales en matire d'ducation; la scurit sociale; la lgislation lectorale, les organes et les fonctions fondamentales des Communes, des Provinces et des Villes Mtropolitaines; la coordination des informations, la coordination statistique et informatique des donnes des administrations centrales et locales; la protection de l'environnement, de l'cosystme et du patrimoine culturel.

47 Vers ltat fdral les pouvoirs lgislatifs partags Parmi les matires partages entre ltat e les Rgions: les relations des Rgions avec l'Union europenne; le commerce extrieur; la protection et la scurit du travail; l'ducation scolaire, sans prjudice pour l'autonomie des tablissements scolaires; les mtiers; la recherche scientifique et technologique et le soutien l'innovation pour les secteurs productifs; la protection de la sant; l'alimentation; la scurit sociale complmentaire et supplmentaire la protection civile;....et encore

48 Vers ltat fdral les pouvoirs lgislatifs partags Parmi les matires partages entre ltat et les Rgions aussi: l'amnagement du territoire; les ports et les aroports civils; les grands rseaux de transport et de navigation; le systme des communications; la production, le transport et la distribution nationale de l'nergie; l'harmonisation des budgets publics et la coordination du systme fiscal; la mise en valeur des biens culturels et environnementaux et la promotion et l'organisation d'activits culturelles; les caisses d'pargne, les caisses rurales, les tablissements bancaires caractre rgional.

49 Vers ltat fdral les contrles Pas de contrles pralables sur les lois rgionales de mme que les lois de ltat, les lois rgionales doivent tre conformes la Constitution, aux traits internationaux et aux rglements et directives europennes Pas de contrles pralables sur les actes administratifs des Rgions et des pouvoirs locaux La constitutionnalit des lois rgionales est juge a posteriori par la Cour constitutionnelle, la lgitimit des actes administratifs est juge a posteriori par le tribunaux administratifs et le Conseil dtat mais

50 Vers ltat fdral les contrles substitutifs......le Gouvernement peut se substituer aux organes des Rgions, des Villes Mtropolitaines, des Provinces et des Communes en cas de: non-respect des normes et des traits internationaux ou des normes communautaires, ou de danger grave pour la scurit publique, ou bien encore quand cela est requis afin d assurer l'unit juridique ou l'unit conomique et, notamment, afin de protger les niveaux essentiels des prestations en matire de droits civiles et sociaux, indpendamment des limites territoriales des pouvoirs locaux.

51 Vers ltat fdral la garantie de lunit nationale Lunit et lindivisibilit de la Rpublique (affirmes par lart. 5 de la Constitution) sont ainsi assures: - par lobligation des lgislateurs rgionaux de respecter la Constitution et le normes communautaires; - par lexercice de la comptence exclusive de ltat dans des matires-cl (ex.: toutes les fonctions rgaliennes de ltat) et dans des matires transversales : fixation des niveaux essentiels des prestations, protection de la concurrence, droit civil, protection de lenvironnement; emploi priv et public - par la dtermination des principes fondamentaux dans les matires de comptence partage; - par lexercice par le Gouvernement des pouvoirs de contrle substitutif. Le Parlement a aussi les pouvoirs ncessaires pour dfendre lautonomie des Communes et des Provinces contre les tentations centralisatrices des Rgions Pas de contrles pralables sur les actes administratifs des Rgions et des pouvoirs locaux La constitutionnalit des lois rgionales est juge a posteriori par la Cour constitutionnelle, la lgitimit des actes administratifs est juge a posteriori par le tribunaux administratifs et le Conseil dtat mais

52 le fdralisme fiscal Communes, Provinces et Rgions ont autonomie financire des recettes et des dpenses; les recettes doivent tre suffisantes pour financer intgralement toutes les fonctions qui leur sont attribues. Elles tablissent et appliquent des impts et des recettes propres, suivant les principes de coordination des finances publiques et du systme fiscal tablis par une loi de l tat. Elles disposent de co-participations aux recettes fiscales du Trsor public rapportables leur territoire. Un fonds de prquation et des ressources additionnelles affectes par loi de l tat servent raliser un rquilibre entre les Rgions riches et les Rgions plus pauvres. Communes, Provinces et Rgions ne peuvent avoir recours l'endettement que pour le financement des dpenses d'investissement. Toute garantie de la part de l'tat sur les prts qu'elles contractent est exclue.

53 Vers ltat fdral Achever et raliser la rforme Pour achever la rforme fdrale, presque toutes les forces politiques (communistes exclus) jugent ncessaire de rformer le Snat sur le modle franais en lui donnant la tche de faire participer les Rgions et les collectivits locales aux dcisions nationalesPour achever la rforme fdrale, presque toutes les forces politiques (communistes exclus) jugent ncessaire de rformer le Snat sur le modle franais en lui donnant la tche de faire participer les Rgions et les collectivits locales aux dcisions nationales La ralisation de la rforme demande beaucoup de lois de mise en uvre ( pour l'harmonisation des budgets publics et la coordination des finances publiques et du systme fiscal;La ralisation de la rforme demande beaucoup de lois de mise en uvre ( pour l'harmonisation des budgets publics et la coordination des finances publiques et du systme fiscal; pour la dtermination des niveaux essentiels des prestations; pour la fixation des nouveaux principes fondamentaux de la lgislation partage, etc.)

54 e-Gouvernement Les technologies de linformation et de la communication (TIC): la plus puissante ressource pour un bond en avant dans la qualit de ladministration et du service publicla plus puissante ressource pour un bond en avant dans la qualit de ladministration et du service public un outil capital pourun outil capital pour - rinventer lEtat (reinventing Government) - rinventer lEtat (reinventing Government) - rorganiser les procdures de dcision et de mise en uvre - rorganiser les procdures de dcision et de mise en uvre - exprimenter de nouveaux modles oprationnels - exprimenter de nouveaux modles oprationnels

55 e-Gouvernement Les instruments de rglementation Il faut avoir et mettre en uvre un mcanisme fiable dauthentification pour laccs aux services en ligne et aux donnes personnellesIl faut avoir et mettre en uvre un mcanisme fiable dauthentification pour laccs aux services en ligne et aux donnes personnelles ..pour assurer que les services et les donnes seront dlivrs ceux qui ont le droit de les recevoir ..pour assurer que les services et les donnes seront dlivrs ceux qui ont le droit de les recevoir Les cartes lectroniques peuvent aider rsoudre le problme, avec une bonne rglementation des cartes didentit ou des cartes de signature lectroniqueLes cartes lectroniques peuvent aider rsoudre le problme, avec une bonne rglementation des cartes didentit ou des cartes de signature lectronique

56 e-Gouvernement les cartes lectroniques Les cartes lectroniques (cartes didentit ou de signature). .. peuvent tre employes pour identifier le citoyen qui demande daccder aux services et aux donnes de ladministration en ligne .. permettront ainsi tout le monde dobtenir tout service public en sadressant aux guichets tlmatiques .. peuvent tre employes pour signer valablement toutes les demandes et les contrats lectroniques avec les administrations publiques et les particuliers

57 e-Gouvernement le Plan dAction de lItalie Les objectifs: Les citoyens pourront obtenir tout service public en sadressant aux guichets tlmatiquesLes citoyens pourront obtenir tout service public en sadressant aux guichets tlmatiques Ils devront communiquer une seule fois ladministration la variation dune information personnelleIls devront communiquer une seule fois ladministration la variation dune information personnelle Chaque administration devra reprer en ligne toutes les informations demandesChaque administration devra reprer en ligne toutes les informations demandes Tous les services administratifs, si techniquement possible, seront dlivrs en ligneTous les services administratifs, si techniquement possible, seront dlivrs en ligne

58 e-Gouvernement le points du Plan dAction Portails dinformations Portails dinformations Portails de services Portails de services Impts en ligne Impts en ligne Administrations locales en ligne Administrations locales en ligne Bureaux de ltat civil en ligne Bureaux de ltat civil en ligne Registre de ltat civil national Registre de ltat civil national Systme dchange dinformations pour les cadastres lectroniques Systme dchange dinformations pour les cadastres lectroniques Carte didentit lectronique Carte didentit lectronique Promotion des signatures lectroniques Promotion des signatures lectroniques Protocoles informatiques Protocoles informatiques Appels doffre en ligne Appels doffre en ligne Formation initiale Formation initiale Formation continue Formation continue

59 La nouvelle administration publique la distinction entre Politique et Administration Les Autorits politiques sont responsables des politiques:Les Autorits politiques sont responsables des politiques: le Ministre dfinit les politiques et les stratgies, value les rsultats, nomme les directeurs gnraux mais il na plus des pouvoirs de gestion directe dans ladministration Les fonctionnaires sont responsables de la gestion administrative.mais aussi des performancesLes fonctionnaires sont responsables de la gestion administrative.mais aussi des performances les cadres suprieurs ont plus de pouvoirs mais aussi plus de responsabilits. Ils ont des salaires plus levs mais aussi lis aux performances

60 La nouvelle administration publique La qualit et les performances Labandon dune approche formelle et juridiqueLabandon dune approche formelle et juridique Une nouvelle vision oriente vers les usagers et les performances de ladministration publiqueUne nouvelle vision oriente vers les usagers et les performances de ladministration publique Ladministration publique proche des citoyens et des entrepreneurs:Ladministration publique proche des citoyens et des entrepreneurs: - conditionne le dplacement des investissements - acquiert une efficacit internationale - perd en partie sa connotation de pouvoir autoritaire

61 La qualit et les performances le nouveau systme de contrle de performances Dfinition dindicateurs de performance pour chaque administrationDfinition dindicateurs de performance pour chaque administration Dfinition annuelle des objectifs par chaque ministreDfinition annuelle des objectifs par chaque ministre Une unit dvaluation dans chaque Ministre ou AgenceUne unit dvaluation dans chaque Ministre ou Agence Contrle stratgique et contrle de gestionContrle stratgique et contrle de gestion chartes des services et mesure de la satisfaction du citoyen usagerchartes des services et mesure de la satisfaction du citoyen usager Coordination des services du Premier Ministre sur lvaluation et le contrle stratgiqueCoordination des services du Premier Ministre sur lvaluation et le contrle stratgique Banque de donnes des directives des Ministres et des indicateurs de performancesBanque de donnes des directives des Ministres et des indicateurs de performances

62 La qualit et les performances le nouveau management Cration dun corps interministriel unique de tous les hauts fonctionnaires de ltat, peu dexceptions prs (juges, prfets, ambassadeurs)Cration dun corps interministriel unique de tous les hauts fonctionnaires de ltat, peu dexceptions prs (juges, prfets, ambassadeurs) Accs par concours national unique (sauf 5% recruts du secteur priv par contrat temporaire)Accs par concours national unique (sauf 5% recruts du secteur priv par contrat temporaire) Fin des affectations vie: affectation, responsabilits, et rsultats attendus (ainsi que les ressources) font lobjet dun contrat individuel terme (de 2 7 ans dans la rforme de 1998)Fin des affectations vie: affectation, responsabilits, et rsultats attendus (ainsi que les ressources) font lobjet dun contrat individuel terme (de 2 7 ans dans la rforme de 1998)

63 La qualit et les performances les traitements de la haute fonction publique Avant: pas de distinctions parmi les traitements des hauts fonctionnaires en considration des responsabilits et des performancesAvant: pas de distinctions parmi les traitements des hauts fonctionnaires en considration des responsabilits et des performances Maintenant: les traitements prennent en compte les responsabilits et les rsultats obtenus.Maintenant: les traitements prennent en compte les responsabilits et les rsultats obtenus. Pour les meilleurs, les primes de poste et de rsultat peuvent plus que redoubler le traitement de base Pour les meilleurs, les primes de poste et de rsultat peuvent plus que redoubler le traitement de base

64 Le rapport entre le salaire fixe et variable avant et aprs la Rforme (hauts fonctionnaires des Autonomies Locales) Avant le dcret lgislatif n. 29/93 Aprs le dcret lgislatif n. 29/93 Source: Dpartement de la Fonction publique-Italie

65 La Rforme de lemploi public la privatisation Droit priv pour les fonctionnaires publicsDroit priv pour les fonctionnaires publics Le rapport demploi ( lexception des magistrats, prfets, diplomates et militaires) est soumis au droit civil et ladministration a les mmes pouvoirs que lemployeur priv Juge unique pour lemploiJuge unique pour lemploi la juridiction sur lemploi public est transfre du juge administratif au juge judiciaire; solutions extrajudiciaires des diffrends

66 La Rforme de lemploi public la contractualisation Les contrats de travailLes contrats de travail depuis 1993 la ngociation collective niveau national et local et la ngociation complmentaire dans chaque administration remplacent la loi dans la dtermination des tches, des salaires et du rgime demploi des fonctionnaires Individualisation du contrat et introduction de lintressement individuel pour la promotion de lefficience et du professionnalisme des fonctionnaires (y compris les directeurs gnraux) A.R.A.N. A.R.A.N. une Agence qui reprsente ltat dans les ngociations syndicales Rforme de la reprsentation syndicaleRforme de la reprsentation syndicale pour chaque secteur public (Ministres, ducation, Sant ), seuls les syndicats reprsentant au moins le 5% de travailleurs de chaque secteur peuvent participer aux ngociations avec ltat

67 Une rvolution culturelle On a compris ds le dbut que l e succs de la rforme dpendait de la capacit des administrations et des fonctionnaires de changer leur culture cest--dire d acqurir et diffuser la mentalit: cest--dire d acqurir et diffuser la mentalit: de linnovation technologique et organisationnellede linnovation technologique et organisationnelle de la simplification (ne pas imposer des charges administratives indues)de la simplification (ne pas imposer des charges administratives indues) de la qualit des services et des prestationsde la qualit des services et des prestations de la satisfaction des citoyens-usagersde la satisfaction des citoyens-usagers de la valorisation du professionnalisme et du mritede la valorisation du professionnalisme et du mrite de la capacit de promouvoir, soutenir, librer les nergies des citoyens et des entreprises, plus que dimposer des rgles et obligations bureaucratiquesde la capacit de promouvoir, soutenir, librer les nergies des citoyens et des entreprises, plus que dimposer des rgles et obligations bureaucratiques

68 La qualit et les performances les rsistances Contradictions et incohrences ont frein la mise en uvre de la rforme. Par exemple: lattitude des syndicats:lattitude des syndicats: Le choix, en principe, en faveur du professionnalisme et du mrite, de la responsabilit et de la dcentralisation est parfois contredit lattitude des politiciens, des fonctionnaires et des managers publics:lattitude des politiciens, des fonctionnaires et des managers publics: augmentations salariales gnralises dfense des privilges et de la jungle des salaires le comportement du Parlement:le comportement du Parlement: Le choix en faveur de la mritocratie et de la qualit est contredit par trop de lois en faveur de corporations et lobbies bureaucratiques: avancements ope legis, recrutement sans concours etc.

69 2001-2005: retour au pass? La rforme 1996-2001 avait t projete et approuve avec un soutien bipartite. Malgr cela, le Gouvernement Berlusconi a frein de faon sensible le processus de mise en uvre de la rforme et a remis en question certains de ses piliers, avec: Le partage des tches et des responsabilits de la rforme entre quatre ministres (manque de coordination dans sa mise en oeuvre) Un spoils system gnralis (directeurs et sous-directeurs) et la prcarisation des hauts fonctionnaires Une soumission sans limite des structures administratives au pouvoir politique Le recul de lorientation aux performances et des instruments de promotion du professionnalisme et du mrite La suppression du corps unique des hauts fonctionnaires (des administrations centrales plus cloisonnes) Et le nouveau gouvernement Prodi a augment par dcret les ministres des 14 18

70 Facteurs de russite un consensus presque universel une coalition trs large Malgr cela, plusieures parties de la rforme ont survcu aux changements des gouvernements et des majorits: un Etat et une fonction publique dlabrs ont dsormais accept le dfi de la modernisation Le premier facteur de russite a t le consensus presque universel dont la rforme a bnfici La construction dune large coalition pour la rforme a t le premier engagement du Ministre dlgu la rforme de lEtat et la Fonction Publique

71 Facteurs de russite: le cadre politique et social Le programme de rformes a t fortement soutenu: par le Premier Ministre (la rforme comme point fort du plan daction du Gouvernement) par les Rgions et les administrations locales par les partis politiques de la majorit et de lopposition par les forces productives par les citoyens par les mdias

72 ..le cadre au niveau des administrations Le programme de rforme a t compris et soutenu par: Une fonction publique en qute de reconnaissance sociale Des syndicats (au moins au niveau central) conscients des potentialits positives de la rforme Comment avons-nous russi btir une coalition aussi large?

73 Demande de rforme et consensus Dans les annes 90, la construction dun large consensus pour la rforme trouvait un terrain favorable dans la crise de ltat. Celle-ci alimentait un fort besoin de changement et une trs forte demande d une rforme radicale parmi: Dans les annes 90, la construction dun large consensus pour la rforme trouvait un terrain favorable dans la crise de ltat. Celle-ci alimentait un fort besoin de changement et une trs forte demande d une rforme radicale parmi: Les CitoyensLes Citoyens Les EntreprisesLes Entreprises Les SyndicatsLes Syndicats Le Parlement (un consensus bipartisan)Le Parlement (un consensus bipartisan) Premires leons tires de lexprience italienne: Premires leons tires de lexprience italienne: - plus un tat est dlabr, plus il est facile de trouver le consensus ncessaire pour le rformer; - plus un tat est dlabr, plus il est facile de trouver le consensus ncessaire pour le rformer; - pour btir une large coalition il est en tout cas ncessaire de dramatiser la gravit de la crise et lurgence de la rforme

74 La construction du consensus: une rforme vaste et une approche partage - Dans un processus la fois: top-down (cadrage, gnralisation), et bottom-up (consultations, librations dnergie et d ides) . . tous les acteurs doivent tre impliqus ds le dbut et pouvoir apporter leur contribution (ou, au moins, avoir limpression davoir contribu); et surtout .il faut convaincre tous les acteurs quil vont participer la ralisation dun projet dcisif pour lavenir de la nation

75 Formation du consensus/soutien Il faut le soutien des agents et des syndicats, mais aussi dautres milieux. Si les association dusagers, le monde de lconomie, les mdia se mobilisent et sapproprient les rformes, leur soutien peut faire flchir les rsistances aux changements Pour obtenir ce consensus plus large, il faut commencer par des mesures trs simples mais trs apprcies par les usagers: par ex. en Italie lauto certification (dclarations sur lhonneur)

76 Formation du consensus/soutien En Italie les principaux syndicats de la fonction publique ont accept et soutenu au moins, au niveau national - les mesures de rforme les plus rigoureuses telles que: la dcentralisation, le statut de droit priv des fonctionnaires, les primes lies la performance, les contrles des cots et des rsultats Nous avons russi faire partager la conviction que la rforme de ladministration tait la condition ncessaire pour la valorisation du travail public et du rle des fonctionnaires Mais les syndicats italiens reprsentent la fois les travailleurs de la fonction publique et ceux du secteur priv (les agents et les usagers de ladministration publique)

77 Mobilisation des agents Il faut que les agents soient convaincus de la ncessit de la rforme, mais aussi des objectifs de politique publique que doivent tre raliss par leur administration Il faut traduire ces objectifs en indicateurs de performance et cibles de programme claires et ralistes de sorte que chaque agent sache quil peut avoir une part dans le projet et y russir Il faut que les moyens et les ressources soient adquats aux cibles fixes Le succs doit tre reconnu et prim. Les prix moraux sont parfois plus importants que les prix matriels

78 Leadership, motivation, conduite du changement Le processus en cascade peut marcher. Mais il faut que chaque couche sache que la couche suprieure est vraiment convaincue, et quau sommet il y a une rsolution forte et constante davancer sur une ligne directrice ferme La mise en oeuvre des rformes doit sappuyer sur des leaders/agents du changement, qui soient profondment convaincus et qui connaissent les techniques pour faciliter le processus de changement

79 Changement de culture Montrer/dmontrer constamment qu il y a des avantages dans le changement Faire comprendre que dans certaines situations pour prserver lacquis il faut le remettre en discussion En cas de difficults, tre prts modifier les modalits de mise un uvre, mais pas remettre en cause les raisons dtre de la rforme Utiliser la fiert des rles et la transformer en facteur de changement

80 Communication Un message clair et constant: changer les media, ne pas changer le message Miser sur la mesurabilit des bnfices Bidirectionnalit de la communication Tous les leaders/agents de changement doivent tre capables de communiquer avec la mme force et efficacit

81 Des rsistances redoutables et parfois caches de la vieille nomenklatura bureaucratique et des juges administratifs La ncessit daller vite (difficult de digestion) Une rforme pousse aussi par des impratifs budgtaires. Ressources limites pour faire agir les leviers motivationnels montaires La taille des rformes: trop de chantiers ouverts tous ensemble, y compris des changements constitutionnels Facteurs de faiblesse dans la rforme italienne

82 Facteurs de faiblesse Qualit et performances:une rvolution culturelle encore accomplir La culture de lvaluation et du mrite reste encore minoritaireLa culture de lvaluation et du mrite reste encore minoritaire Beaucoup dadministrations et de juges gardent encore une position lgaliste et centralisatriceBeaucoup dadministrations et de juges gardent encore une position lgaliste et centralisatrice La dfense de la scurit de lemploi et de lirresponsabilit des hauts fonctionnaires se cache derrire la dfense de la neutralit de la fonction administrativeLa dfense de la scurit de lemploi et de lirresponsabilit des hauts fonctionnaires se cache derrire la dfense de la neutralit de la fonction administrative

83 Ce que jai appris Il faut dabord bien comprendre (pour bien communiquer) la nature mme du changement. Sagit-il dun changement de transformation/ /volution ou dun changement radical (re- invention)? Les rformes, une fois passe leuphorie de la conception et des premiers dbuts, doivent tre prsides, protges et mises en oeuvre, jour aprs jour Les rsistances au changement sont dordres trs diffrents. Pour chacune dentre elles il faut un remde spcifique

84 Larchitecture du changement Niveau Politique Leadership Soutien Premier Ministre Principes de rfrence Pouvoir de Coordination Niveau Organisations Partager les valeurs -Des raisons pour y croire -Motivations y compris montaires et parcours de carrire -Miser sur les pionniers mais ne pas oublier les suiveurs Niveau usagers Des rsultats rapides l o ils sont plus attendus (mesures-phares, ex: auto certification) Des services et des produits innovants (ex: guichets uniques, dclarations des revenus lectroniques) Communiquer les russites, faire comprendre les raisons des difficults -associer citoyens et entrepreneurs -

85 Les thmes cls: rsum Leadership, motivation, conduite du changement Formation du consensus/soutien Mobilisation des agents Changement de culture Communication

Documents

La Méthode et l’Architecture des Réformes La réforme de l’État et de la Fonction Publique en Italie: 1996-2001 Par Franco BASSANINI ancien Ministre italien