La discipline budgétaire de l’UEM au regard du Pacte de stabilité et

de croissance

Introduction • Signature du Pacte budgétaire vendredi 2 mars 2012 par les 25 pays membres de

l’Union européenne pour le renforcement de la gouvernance économique de la zone

• Enjeu sortir de la ‘crise de la dette’

• Pourtant dès 1992 lors du traité de Maastricht la question de l’instauration de la discipline budgétaire était déjà au cœur du débat

• Cela amène à questionner le cadre d’application des politiques budgétaires et les procédures de sanctions mis en place dès 1997

• Dans quelle mesure le Pacte de stabilité et de croissance n’a pas su imposer un cadre normatif assez incitatif et cohérent pour normaliser ou faire respecter complètement la discipline budgétaire au sein de l’UEM?

PLAN

I Les origines du PSC et les premières critiques

II Le PSC un problème de design

III Le problème de la crédibilité des sanctions et leur application

IV La réforme du PSC de 2005

V Conclusion

I Les origines du Pacte de stabilité et logiques sous-jacentes

• Idée de convergence économique instaurée dès 1992

• Critère de sélection des pays adhérents à la future UEM en 1999 – Ratification du traité d’Amsterdam en 1997

• Adoption d’une politique monétaire commune, mais persistance de la politique budgétaire au niveau national

• Impératif de stabilisation des finances publiques nationales, de réductions des déficits et de mettre en place une coordination budgétaire

• Nécessité d’insuffler une discipline budgétaire pour contre balancer les effets des externalités négatives possibles au sein de l’UEM

• Proscription des déficits excessifs

Le PSC

• Volet préventif

- surveillance multilatérale - programme de stabilité

- programme de convergence

• Volet dissuasif

- procédure de déficit excessif - circonstances « exceptionnelles

et temporaires » - sanctions

Les objectifs du PSC en résumé

• Transparence sur les objectifs budgétaires nationaux

• Maintient des déficits et de la dette publique en dessous de 3% et 60% du PIB - Focalisation principalement sur le critère de déficit

• Equilibre budgétaire à moyen terme

Permettant ainsi de :

• Limiter les risques de free-rider d’un Etat membre

• Assurer la solvabilité des Etats et la soutenabilité de la dette

Analyse de la discipline budgétaire de l’UEM au regard de la littérature ancienne

- Optimalité des seuils et leur justification économique Imposition de seuils arbitraires Remise en question du DEBT CRITERION

- Pas d’informations précise des finances publiques Remise en question des indicateursLe problème de la dette nette et de la dette brute

- Interrogation sur le caractère pro cyclique de la politique budgétaireCaractère pro-cyclique du PacteManque de flexibilité

- Mise en avant Ambigüité de la marche à suivre en cas de dépassement des seuilsDes taux de croissance et des différentiels d’inflation Des surplus primairesDes différents types de dépensesLe problème de l’application laxiste et trop forte tolérance malgré le non respect des seuils Le financement des systèmes de pensions peuvent affecter les dépenses sur le long terme

Excessive Deficits : Sense and Non sense in the Treaty of Maastricht; Buiter, Corsetti, Roubini (1993)

Debt and Deficit Ceilings, and Sustainability of Fiscal Policies : an Intertemporal Analysis; Uctum, Wickens (1996)

Une réduction des déficits pendant la décennie 1990, mais persistance des niveaux de dette importants

Mise en place de l’UEM

Source : Public Finance in EMU 2000

II Le PSC un problème de design

Patching Up The Pact, Buiter and Grafe (2003)

Dette du gouvernement

Deficit criterion

Cyclically adjusted criterion

Debt criterion

→ Les auteurs posent la question de la solvabilité du gouvernement et de la soutenabilité de la dette

• « Un programme budgétaire est soutenable s’il assure la solvabilité du gouvernement »

Selon la Permanent Balance Rule, la solvabilité du gouvernement dépend de 4 paramètres fondamentaux :

Encours de la dette, ratio dette/PIB Surplus primaire ratio SP/PIB Taux d’intérêt réel de long terme Taux de croissance réel de long terme

• Démonstration avec les pays U et I - U : faible stock de K secteur pub/ faible engagement futur de l’Etat (retraites) - I : gd stock de K initial/ grand engagement futur de l’Etat

Les insuffisances généralement soulignées du Pacte (Nouvelle littérature) :

- La prise en compte de la conjoncture et le flou des définitions (circonstances exceptionnelles)

- Le problème de l’élargissement et du choix des indicateurs

- La prise en compte des spécificités nationales

- Le problème des engagements implicites futurs

- La question de la différenciation des investissements publics et des dépenses courantes

- Désincitation à la mise en place de réformes structurelles

Une discipline budgétaire difficile à satisfaire

Source : OCDE 2009Source : Public Finance in EMU 2000

Dépenses publiques et recettes des pays de l’OCDE

Une application des règles budgétaires variée au sein de la zone euro

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Belgique 0 0,4 -0,1 -0,1 -0,3 -2,7 0,1

Estonie -0,2 -0,1 0,3 1,7 1,6 1,6 2,5

Irlande 4,7 0,9 -0,4 0,4 1,4 1,7 2,9

Espagne -0,9 -0,5 -0,2 -0,3 -0,1 1,3 2,4

Pays Bas 2 -0,2 -2,1 -3,1 -1,7 -0,3 0,5

Autriche -1,7 0 -0,7 -1,5 -4,4 -1,7 -1,5

Slovénie -3,7 -4 -2,4 -2,7 -2,3 -1,5 -1,4

Allemagne 1,1 -3,1 -3,8 -4,2 -3,8 -3,3 -1,6

France -1,5 -1,5 -3,1 -4,1 -3,6 -2,9 -2,3

Portugal -2,9 -4,3 -2,9 -3 -3,4 -5,9 -4,1

Italie -0,8 -3,1 -3,1 -3,6 -3,5 -4,4 -3,4

Grèce -3,7 -4,5 -4,8 -5,6 -7,5 -5,2 -5,7Source : Eurostat

Source: OECD Economic Outlook, No. 86, 2009

Dette brute en % du PIB Financial and primary balance in the euro area

Des performances en termes de déficit et de dette qui restent médiocres sur le long terme

Une application molle ou le problème de la crédibilité des sanctions

• La règle budgétaire « idéale » selon Kopits et Symansky (1998) Définition claire Transparence des comptes publics Simplicité Flexibilité (en réponse aux chocs) Pertinence de la politique économique au regard des objectifs Possibilité d’application et de sanction en cas de non respect des règles Cohérence avec les autres objectifs et règles des politiques publiques Accompagnement d’autres politiques (réformes structurelles)

• Difficulté et complexité des procédures du PSC • Pas de sanctions automatiques (Harald Uhlig, 2002)• « Le principal problème du pacte de stabilité n’est pas la déficience du

contenu économique des règles mais le manque d’application» Calmfors (2005)

La crédibilité du PSC une question centrale :

What Remains of the Stability Pact and What Next? Lars Calmfors (2005)

- Le PSC serait-il inapplicable?

• Plus d’incitations en faveur du non respect des règles :

- Faible incitation à la politique budgétaire d’austérité pendant les booms - La menace des sanctions n’est pas crédible (pas d’automatisme) - Plus d’incitations à lutter contre les règles plutôt que de les respecter - Problème de collusion et d’alliances entre les ministres des finances - L’application peut être mise de côté par peur de blocages institutionnels

futurs au sein de l’UEM

La non application de la procédure de déficits excessifs : le cas de la France et de l’Allemagne

Source : Public finance in EMU 2003

2001 2002 2003 2004 2005 2006

Allemagne -3,1 -3,8 -4,2 -3,8 -3,3 -1,6

59,1 60,7 64,4 66,3 68,6 68,1

France -1,5 -3,1 -4,1 -3,6 -2,9 -2,3

56,9 58,8 62,9 64,9 66,4 63,7

Source Eurostat

→ Prise en compte des disfonctionnements observés depuis la création de l’UEM, de la non application des règles (Allemagne, France, Portugal, Italie), des problèmes de surveillance (Grèce en 2004) et de l’élargissement en 2004 à 10 nouveaux pays• Modification du volet préventif

Définition d’un objectif de moyen terme spécifique aux pays

Accord sur l’effort budgétaire annuel minimal à effectuer pour les pays qui n’ont pas encore atteint leur objectif de moyen terme

Renforcement du rôle de la Commission pour encourager les pays à réaliser leurs ajustements

Traitement des réformes structurelles

• Modification du volet dissuasif

Définition claire des « déficits excessifs », du concept de « récession économique sévère » et du rôle des « autres facteurs pertinents »

Extension de la deadline à un an pour corriger un déficit excessif

Prise en considération des réformes des systèmes de pension dans les PDE

Concentration sur la soutenabilité budgétaire et la dette

IV La réforme du PSC de 2005

Une réforme nécessaire qui reste insuffisante

• Des avancées notables ont été réalisées

- La prise en compte de la conjoncture - Le problème de l’élargissement et du choix des indicateurs - La prise en compte des spécificités nationales - Le problème des engagements implicites futurs- La question de la différenciation des investissements publics et des dépenses courantes

• Certaines insuffisances et interrogations persistent

Le problème de l’application des règles stricto sensus par les EtatsLa difficulté d’appliquer des sanctions à des Etats déjà en difficulté Le rejet d’un organisme de surveillance indépendantPas de dispositif spécifique en cas de crise Pas de dispositif spécifique en cas de faillite d’un Etat

Conclusion • Le PSC s’avérait nécessaire voire essentiel à la mise en place de l’UEM afin de

limiter les externalités négatives lié à la zone

• La controverse au final porte plus sur le « comment faire » que sur le « pour quoi faire »

• Les incitations en vue d’un respect strict des règles de disciplines budgétaires restent insuffisantes et expliquent la limite de leur application par les Etats membres

• Ce manque de discipline, le non respect des règles, et les failles du PSC ont été mis en avant lors de la crise de la dette

• Les modifications sur les règles budgétaire se poursuivent aujourd’hui pour pallier le manquement de certains Etats

Bibliographie Patching Up The Pact, Buiter and Grafe (2003)Excessive Deficits : Sense and Non sense in the Treaty of Maastricht; Buiter, Corsetti, Roubini (1993) Debt and Deficit Ceilings, and Sustainability of Fiscal Policies : an Intertemporal Analysis; Uctum, Wickens

(1996)What Remains of the Stability Pact and What Next? Lars Calmfors (2005)Public finance in EMU 2000Public Finance in EMU 2003Public Finance in EMU 2005One money, but Many Fiscal Policies in Europe :What are the Consequences? Harald Uhlig (2002)Fiscal Policy in EMU : Towards a Sustainability and Growth Pact? Coeuré, Pisani-Ferry (2005)Questions européennes, Rapport du CAE (2000)Fiscal Discipline and Coordination in the Eurozone : Assessment and proposals, Pisani-Ferry, (2002)Le Pacte de Stabilité en débat, La Documentation française (2005)Réformer le Pacte de stabilité, Mathieu, Sterdyniack, Revue de l’OFCE 84 (2003)Economic Outlook, OCDE, 2009L’Europe en quête de discipline budgétaire, Annett, Jaeger, Finances et Développement, 2004

Site internet : Eurostat Europa