La gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences

dans les trois fonctions publiques.

Collection Gestion publique

dirigée par Serge Salon

Syndicalisme et participation dans la fonction publique, Robert Christien, 1988.

La modernisation d'un service public, l'exemple de France Télécom, Patricia Bidondo-Tallimi, 1996.

Gestion des ressources humaines, Joël Cauden, 2e édition à paraître en 1997.

• Série : « Guides d'action »

Retraites et pensions des agents des trois fonctions publiques, Pierre Chauleur, 1996.

Les agents non titulaires des trois fonctions publiques, Pascale .Pelletier, Régis Thual, 1996.

Les obligations des fonctionnaires des trois fonctions publiques, Pierre Bandet, 1996.

L'action disciplinaire dans la fonction publique, Pierre Bandet, à paraître.

Comment rédiger les textes normatifs. Lois, décrets, arrêtés, circulaires..., Catherine Bergeal, à paraître.

Serge Vallemont

La gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois

et des compétences

dans les trois fonctions publiques

Berger-Levrault

© Berger-Levrault, novembre 1996 5, rue Auguste-Comte, 75006 Paris

ISBN 2-7013-1152-7

I N T R O D U C T I O N

I n t r o d u c t i o n

L'exigence d'une gestion prévisionnelle des ressources humaines dans la fonction publique a été suffisamment soulignée par de nombreux rapports — voir notamment, l'extrait du rapport « Efficacité de l'État » de la commission du X Plan, consacré à la mise en place d'une gestion prévisionnelle des agents et des emp lo i s — et affichée comme une priorité par plusieurs Premiers min i s t r e s pour qu'il soit inutile dans cette introduction de s 'étendre trop longtemps sur les raisons qui la fondent.

Rappelons brièvement que, dans l'Administration d'aujourd'hui, la gestion des ressources humaines est en train de devenir une des fonctions essentielles dont la bonne prise en charge par nos services conditionne leur propre adaptation. Mais la gestion des ressources humaines ne se limite pas à la seule administration du personnel. Il ne s'agit plus seulement d'administrer au quotidien — bien que cette activité reste importante — mais aussi d'anticiper sur l'évolution des effectifs et des personnes. On sait la très forte inertie qui affecte la gestion des effectifs et des compétences dans l'Administration, plus encore que dans toute autre organisation, en raison même des principes sur lesquels est fondé le statut général de la fonction publique : recrutement par concours, garantie de l'emploi, principe de la carrière. Cela se traduit par des évolutions très lentes tant du point de vue du turn-over lié aux recrutements, aux promotions et aux départs en retraite, que de celui des qualifications. D'où l'exigence pour l'Administration de se doter d'une capacité à gérer les flux de ses personnels pour, d'une part, assurer la meilleure adaptation possible des besoins et des ressources compte tenu de l'évolution des missions et, d'autre part, pouvoir anticiper sur les départs.

Pour aider à la mise en place d'une gestion prévisionnelle dans l'Administration, on va s'efforcer de décrire les démarches à conduire, les instruments à utiliser, les conséquences à en tirer en terme de gestion tant collective que personnalisée, en termes de recrutement et de formation et, enfin, les compétences nécessaires à mettre au service de ce qui doit devenir une gestion dynamique des ressources humaines.

Commission du Xe Plan Extrait du rapport « Efficacité de l'État »

Mettre en place une gestion prévisionnelle des agents et des emplois

Le statut général de la fonction publique devrait, en principe, faciliter une gestion prévisionnelle active des métiers et des emplois publics : en contrepartie d'un devoir d'adaptation, de mobilité et de reconversion permettant de faire face à l'évolution des missions publiques, il apporte aux agents la garantie d'emploi. En fait, sauf dans de rares secteurs, l'État a jusqu'ici cru pouvoir se dispenser de cette exigence de prévision : avec des budgets en expansion, il s'autorisait à créer de nouvelles activités sans redéployer les anciennes. Cela ne l'a pourtant pas empêché de prendre du retard dans les compétences de pointe, en perpétuelle évolution, par exemple en informatique. Si elle n'appelle pas une remise en cause du statut général de la fonction publique, la gestion prévisionnelle des métiers et fonctions exigera en revanche une lutte opiniâtre contre les multiples cloisonnements et pratiques qui ont rigidifié l'Administration. La multitude des statuts particuliers, l'absence de passerelles suffisantes entre eux freinent les adaptations et la mobilité nécessaires. Il faut dépasser les nomenclatures actuelles trop souvent fondées sur la seule qualification initiale, négocier des regroupements progressifs en tenant compte des intérêts légitimes des agents, redessiner les corps pour constituer de nouveaux groupes de profession et de fonctions plus modernes et suffisamment homogènes. Cette gestion prévisionnelle doit, en premier lieu, s'appuyer sur une connaissance statistique, économique et sociologique approfondie du monde des fonctionnaires ; de la composition sociodémographique des effectifs ; des pyramides d'âges dans les différents corps ; des inquiétudes et aspirations des hommes et des femmes qui travaillent dans l'Administration. La commission a été frappée par la grande faiblesse et la dispersion des efforts que l'État consacre à la connaissance de ses personnels et, d'une manière générale, à celle de son fonctionnement interne. L'excellente information que réunit la Direction du budget est difficilement accessible et peu diffusée. Les rapports des corps d'inspection et de la Cour des comptes ne sont pas exploités de manière cumulative. La commission demande qu'une action coordonnée soit lancée pour réunir, exploiter et compléter les données disponibles. La création d'un observatoire des structures administratives pourrait répondre à ce besoin. Si ce redressement n'était pas entrepris, l'absence de moyens d'appréciation convenables risquerait de ruiner tout effort de gestion rationnelle des personnels dans l'Administration. L'objectif de prévision doit, en second lieu, dépasser l'analyse des évolutions spontanées de la population des agents publics pour prendre en compte les évolutions délibérées. Il s'agit de prévoir, selon des méthodes à définir, l'apparition et les effets des divers facteurs qui agissent sur l'évolution réelle : introduction de technologies nouvelles ; modifications de qualifications, utiles pour faire face aux nouvelles tâches; changements dans la législation et les missions des services liés, par exemple, aux conséquences de la décentralisa- tion ou à celles de l'Acte unique européen... La gestion prévisionnelle doit

progressivement s'intégrer à la stratégie de modernisation qu'engagera chaque ministère; des bilans prévisionnels évolutifs et tenus à jour permettront de tenir compte de ces divers facteurs de transformation et d'adapter constam- ment les effectifs existants aux nouveaux besoins d'emplois. Dès lors, l'Administration n'aura plus besoin de recourir massivement, comme elle l'a fait dans le passé et continue à l'occasion de le faire, à des collaborateurs non titulaires pour pourvoir à des tâches ordinaires. Le recrutement de non-titulaires pourra enfin être réservé, comme il doit l'être, à des tâches temporaires et spécifiques. À ce propos, la commission tient à rappeler que le recours à des contractuels et autres collaborateurs en situation précaire ne doit pas permettre à l'Administration de traiter, dans nombre de cas, ces personnels moins bien que ne le font les entreprises soumises en ce domaine aux règles du Code du travail. De nouvelles exigences de mobilité, de reconversion et de formation naîtront de cette prévision raisonnée et ordonnée des besoins. Il faut les anticiper pour ne pas acculer brusquement les personnels à des changements non préparés. L'effort de prévision permettra d'engager en temps utile la négociation avec les représentants des personnels. L'inquiétude actuelle des agents publics se nourrit de leurs incertitudes : les fonctionnaires pressentent des transformations profondes; ils les savent inévitables et, d'ailleurs, souhaitables; mais ils n'en perçoivent pas toujours la nécessité et ne voient pas quel sort ces transformations leur réservent. Tracer des perspectives pour l'avenir de leurs activités : c'est l'un des buts essentiels du projet que formule la commission. La politique de l'autruche n'est pas de mise : ignorer les reconversions indispensables, refuser d'indiquer à temps à quels nouveaux besoins l'action publique devra désormais répondre entacherait la crédibilité de toute l'action gouvernementale à venir en ce domaine. La commission recommande la clarté et le débat public, comme cela a été pratiqué dans le cas des PTT. Tout cet effort d'anticipation doit déboucher sur l'examen comparé des qualifications existantes et des qualifications attendues des agents publics au cours des dix ou quinze prochaines années et sur la mise au point d'une stratégie d'adaptation négociée qui permettra de passer des premières aux secondes. C'est donc un véritable « volet social » de la modernisation que la commission invite les pouvoirs publics à élaborer.

NOTES

1. Voir également :

— Rapport du X I Plan « État, Administration et services publics de l'an 2000 », la poli- tique de l'emploi dans les services publics : Gérer l'emploi public.

— Rapport de la DGAFP : réflexions et prospective sur l'évolution des emplois et des qua- lifications.

2. Circulaire du Premier ministre du 29 février 1989 relative au renouveau du service

public. — Circulaire du Premier ministre du 11 août 1993.

— Conférence de presse du ministre de la Fonction publique, de la Réforme de l'État et de la Décentralisation, sur la réforme de l'État, le 1 juillet 1996 : voir la fiche n° 16 relative à l'évolution des métiers de l'État et à sa parution.

Chapitre 1 Les différentes composantes

d'une gestion prévisionnelle des ressources humaines

Parce que la gestion prévisionnelle des ressources humaines est un concept relativement nouveau dans la fonction publique, il n'est pas inutile d'en préciser les différentes composantes qui vont de la gestion quantitative à la gestion qualitative et de la gestion collective à la gestion personnalisée.

1. La gestion prévisionnelle quantitative ou gestion prévisionnelle des effectifs.

La structuration de la fonction publique par corps et l'obligation d'offrir à chaque fonctionnaire une possibilité de carrière par le biais de la promotion interne donnent une importance toute particulière aux aspects quantitatifs des recrutements.

C'est ainsi par exemple qu'une inflation de recrutements au bas de la hiérarchie des corps va avoir pour conséquence de diminuer les chances de promotion aux grades supérieurs et donc de réduire consi- dérablement l'attractivité des carrières.

Aussi la gestion prévisionnelle des effectifs s'impose-t-elle dans la fonction publique : elle consiste à développer une approche démographique et quantitative des ressources humaines dont l'objectif sera d'éclairer les décisions en matière de recrutement dans chaque corps, voire de modi- fications statutaires, en prenant en compte les flux de promotion et de sortie et l'évaluation des besoins compte tenu des compétences nécessaires découlant d'une approche qualitative de la gestion prévisionnelle.

2. La gestion prévisionnelle qualitative ou gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

Les problèmes que pose la gestion prévisionnelle ne sont pas seulement d'ordre quantitatif. L'introduction des nouvelles technologies dans les tâches administratives, la mise en place de nouvelles pratiques professionnelles fondées sur plus d'autonomie, plus de responsabilisation vont réaqir sur

le contenu des emplois. Les besoins nouveaux à satisfaire, une nouvelle conception du rôle des services publics et de la relation avec les usagers exigent des qualifications différentes.

C'est la nécessité d'anticiper sur les compétences à réunir et sur les métiers de demain qui justifie que l'Administration dépasse la seule dimension quantitative de la gestion prévisionnelle et intègre cette seconde dimension — la dimension qualitative — beaucoup plus complexe à concevoir et à mettre en œuvre.

La gestion prévisionnelle qualitative va donc consister à évaluer les qualifications existantes et à conduire des analyses sur l'évolution des emplois commandée par celle des missions du service. Elle vise une double anticipation :

■ quelles compétences sont nécessaires compte tenu des évolutions prévisibles ?

■ avec quels profils et avec quels corps allons nous répondre à ces besoins ?

3. La ges t ion prévis ionnel le collective et la ges t ion prévis ionnel le p e r s o n n a l i s é e .

003. L'articulation de la gestion prévisionnelle des effectifs avec les résultats des études relevant de la gestion prévisionnelle qualitative va déboucher sur une gestion prévisionnelle des emplois budgétaires par corps que nous pouvons qualifier de gestion prévisionnelle collective.

La gestion prévisionnelle collective recouvre, outre la gestion bud- gétaire par corps, la gestion prospective des carrières en permettant pour chaque corps une approche prévisionnelle des recrutements, des rythmes d'avancement, des politiques de formation tant initiale que continue à mettre en place, des mobilités fonctionnelles à assurer, liées à la gestion des carrières.

La gestion prévisionnelle personnalisée va, elle, reposer sur une approche nominative fondée sur une parfaite connaissance des personnes sur le plan professionnel, sur une évaluation de leurs résultats et de leur potentiel. Elle exige la prise en considération des aspirations des agents. Elle débouche sur la gestion individualisée des carrières impliquant l'agent dans le cadre d'un projet individuel d'évolution professionnelle.

L'objectif est d'atteindre « une gestion individualisée performante dans le cadre d'une gestion collective maîtrisée » 1

Ces différentes composantes de la gestion prévisionnelle des ressources humaines sont résumées dans le tableau de la figure 1.

Figure 1. Les différentes composantes de la GPRH.

C o n t e n u O b j e c t i f

Gestion prévisionnelle Approche démographique et quan- Éclairer les décisions en matière

quantitative titative des ressources humaines. d'effectifs à recruter dans chaque

corps.

Gestion prévisionnelle Évaluation des qualifications exis- Éclairer les décisions sur la défini-

qualitative tantes et des compétences néces- tion des profils à recruter et sur les

saires pour satisfaire les besoins formations professionnelles à met-

prévisibles. tre en œuvre.

Gestion prévisionnelle Cadre de référence pour la gestion Permettre une adéquation progres-

collective de chaque corps en termes d'évo- sive des caractéristiques du corps

lution des effectifs budgétaires, des (effectifs, qualifications) avec les

niveaux de recrutement, des nouvelles fonctions dévolues à ses

rythmes d'avancement, des poli- membres.

tiques de formation.

Gestion prévisionnelle Gestion individualisée de la car- Valoriser les compétences acqui-

personnalisée rière de l 'agent en fonction de son ses et détecter les potentiels.

potentiel et de ses aspirations.

NOTE

1. Gérer l'emploi public, Éd. La Documentation française.

C h a p i t r e 2 La ges t i on p r é v i s i o n n e l l e des e f f ec t i f s

La gestion prévisionnelle des effectifs repose sur une approche quantitative qui doit s'appuyer au départ sur la connaissance des ressources humaines disponibles en distinguant les corps, grades, échelons, emplois et leurs caractéristiques propres, âge, sexe, ancienneté. Elle exige la mise en place de systèmes d'information, le traitement de ces informations devant permettre, tant au niveau global qu'aux différents niveaux opérationnels, d'effectuer les projections nécessaires et d'anticiper en simulant différentes hypothèses d'évolution.

Il s'agit d'une première étape absolument indispensable en matière de gestion prévisionnelle. Son caractère uniquement quantitatif, s'il ne peut être considéré comme suffisant pour une gestion dynamique de l'emploi, n'en constitue pas moins un cadrage démographique nécessaire à la mise en œuvre d'une politique de ressources humaines.

1. L ' inventaire d e s r e s s o u r c e s e x i s t a n t e s .

Faire cet inventaire exige d'abord de s 'entendre sur ce que l'on va recenser :

■ effectifs budgétaires ? ■ effectifs réels ?

■ effectifs dits autorisés ou implantés suivant la terminologie retenue par les ministères? L'effectif budgétaire recouvre non seulement l'effectif des agents

occupant un emploi au sein du ministère considéré mais aussi celui des personnels pouvant être placés dans des positions particulières telles que :

■ les agents mis à disposition gratuitement hors ministère; ■ les élèves en cours de scolarité lorsque l'affectation dans un

premier poste est précédée d'une formation initiale dans une école ou un institut.

Ajoutons que des postes peuvent aussi servir de support budgétaire pour recruter des contractuels à durée déterminée ou pour accueillir en détachement d'autres fonctionnaires. Certains peuvent être

mis en réserve, voire « gelés » dans le cadre d'une politique de réduction des effectifs 1

Enfin, l'effectif budgétaire comprend les postes devant être ouverts au concours tant externe qu'interne dans l'année en cours.

La plus grande partie des effectifs budgétaires correspond bien entendu à l'effectif des agents occupant un poste au sein du ministère considéré. La répartition de ces personnels dans les différents services se fait — ou devrait se faire — dans le cadre d'une procédure annuelle de notification d'effectifs ouvrant droit à affection d'agents de telle ou telle catégorie. Il s'agit alors d'effectifs qualifiés, suivant les ministères, d'autorisés, d'implantés, ou d'effectifs de référence. La somme des effectifs ainsi distribués au début de chaque année doit, bien sûr, rester dans l'enveloppe budgétaire de çhaque corps. Elle résulte de la différence entre l'effectif budgétaire du corps et l'effectif correspondant aux différentes positions décrites ci-dessus.

Dans un service donné, à côté de l'effectif notifié et ouvrant droit à affectation, il y a l'effectif réel correspondant aux agents effectivement en poste. L'écart entre les deux constitue le taux des vacances, celui-ci étant un premier indicateur permettant d'apprécier la performance de la gestion prévisionnelle quantitative. Une bonne connaissance des effectifs et de la dynamique des flux débouche sur une politique de recrutement optimisant les effectifs budgétaires et concourant à la réduction des délais de vacance entre la libération des emplois et l'affectation des nouveaux agents recrutés. On verra dans le chapitre 5 que la déconcentration de la gestion des personnels permet aussi de réduire les délais de procédure liés aux concours.

La gestion prévisionnelle quantitative suppose donc, en premier lieu, de rassembler les informations permettant de connaître les effectifs réels et toutes les données qui s'y rapportent afin d'en déduire les flux prévisionnels de sortie.

Cet inventaire des ressources humaines portant sur les personnes réellement en poste doit être fait au niveau disposant des informations les plus personnalisées. Elles porteront pour chaque catégorie entendue au sens large (corps, grade, etc.) sur les âges, le sexe, l'ancienneté, mais aussi sur les flux enregistrés au cours des dernières années en établissant des états rétrospectifs couvrant les cinq dernières années. L'analyse de ces derniers et les informations recueillies auprès des agents sur leurs projets personnels (mutation, promotion, retraite...) à l'occasion des entretiens d'évaluation doivent permettre d'effectuer des projections d'évolution quantitative de la population observée répartie selon les corps et les grades sur le court et moyen terme.

La nature des informations à recueillir conduit à recommander que la démarche de gestion prévisionnelle des effectifs parte des unités

opérationnelles. Par unité opérationnelle, on entend aussi bien le service déconcentré que la Direction d'administration centrale ou le service central.

L'architecture du processus devra permettre une consolidation au niveau du ministère des données recueillies afin d'apporter les éclairages nécessaires aux prises de décisions en matière de politique de ressources humaines.

La réussite d'une telle démarche va dépendre pour beaucoup de la fiabilité des informations provenant des unités opérationnelles. Elle sera obtenue dans la mesure où ces informations répondront aux propres attentes des responsables de ces unités. Ceux-ci devront pouvoir à leur niveau disposer des outils d'exploitation et d'analyse des informations recueillies pour :

■ d'une part, assumer les responsabilités de gestion qui leur sont déléguées dans le cadre des politiques de déconcentration ;

■ d'autre part, leur permettre d'exprimer leurs besoins au niveau de l'administration centrale dans un cadre pluriannuel défini de façon contractuelle suivant une procédure de fixation d'objectifs et d'allocation de moyens.

2. Le fichier du p e r s o n n e l , outil de b a s e pour la ge s t i on prévis ionnel le d a n s s e s d i f fé ren tes d i m e n s i o n s .

Avant de décrire les méthodes et les outils à mettre en place pour appréhender la gestion prévisionnelle des effectifs, il nous faut insister sur la priorité qu'il convient de donner à l'outil qui sera à la base de toute gestion prévisionnelle tant quantitative que qualitative ou personnalisée; nous voulons parler du fichier du personnel.

Certes, les fiches individuelles des agents sont couramment utilisées par les gestionnaires de personnel. Mais si l'on veut en faire un instrument de la gestion prévisionnelle des ressources humaines, ces fiches ne doivent pas se limiter à récapituler les seules informations à caractère administratif. Elles doivent être élargies aux caractéristiques professionnelles propres à chaque agent, notamment sur le plan des compétences acquises, des tendances d'évolution professionnelle, des formations suivies...

L'entretien annuel d'évaluation sera l'instrument privilégié pour alimenter ces fiches individuelles grâce à sa dimension prospective qui permet de déceler le capital de connaissance des agents, leurs besoins en formation, leurs désirs d'aller vers d'autres tâches.

Les fiches individuelles doivent comprendre au moins les rubriques suivantes :

■ renseignements généraux : □ état civil, □ état administratif ; ■ déroulement de la carrière : □ emplois occupés (localisation, services); ■ formation : □ niveau de formation initiale et évolutions par acquisition de diplômes, □ formations suivies (indiquer de préférence les capacités acquises

plutôt que les titres de stage) ; ■ évolution/promotion : □ courbe des indices, □ souhaits d'orientation.

Figure 2. Exemple d ' u n e fiche individuel le .

3. Les méthodes et les outils à mettre en place pour appréhender la gestion prévisionnelle des effectifs.

Les tableaux de bord des stocks.

La connaissance des ressources humaines disponibles exige au départ de pouvoir rassembler les données chiffrées propres à chaque catégorie de personnels afin de présenter à un moment donné l'état des effectifs en termes de stocks par corps et grades, et les différentes positions dans lesquelles sont placés les fonctionnaires.

Cela se fera sous la forme de tableaux de bord régulièrement alimentés par les fichiers de personnel dont la présentation la plus simple et la plus agrégée est illustrée par le tableau de la figure 3.

Figure 3. Tableau de bord simplifié.

1. PNA : position normale d'activité. 2. non rémunérés sur l'effectif budgétaire.

La pyramide des âges.

La pyramide des âges est un outil classique de la gestion prévisionnelle. Elle est établie en portant en ordonnées les groupes d'âges et en abscisses les effectifs correspondants aux groupes d'âges.

La pyramide des âges donne une vision synthétique de la population en cause en indiquant globalement les âges (ou groupes d'âges) dominants :

■ les creux possibles ; ■ les écarts d 'âges ; ■ les équilibres et déséquilibres entre les tranches d'âges.

L'avantage d'une présentation sous forme de pyramide est de permettre de visualiser d'un seul coup d'œil une situation démographique actuelle ou projetée. La projection dans le temps d'une pyramide des âges — toutes choses égales par ailleurs — permet de visualiser le vieillissement des populations étudiées ; c'est donc un outil de simulation particulièrement intéressant.

Figu re 4 A. La pyramide en « champignon »

Interprétation :

— Situation :

• peu de jeunes ;

• une majorité de personnels âgés. — Points faibles :

• reconversion du personnel difficile et résistances au changement.

— Points forts : • accumulation d'expérience ; • nombreux départs à la retraite dans les années à venir,

et, donc, marge de manœuvre pour renouveler la popu- lation selon les caractéristiques souhaitées.

B. La pyramide en « poire »

Interprétat ion : — Situation : • majorité de jeunes ; • peu de personnels âgés. — Points forts : • potentiel d'évolution élevé.

— Points faibles :

• peu de possibilités de promotion à long terme ; • charges de formation importantes ; • peu de culture commune et risque de non-transfert

d'expérience.