La politique canadienne d'aide à la région soudano-sahélienne

Canadian Public Policy

La politique canadienne d'aide àla région soudano-sahélienneAuthor(s): Jacques HenrySource: Canadian Public Policy / Analyse de Politiques, Vol. 2, No. 3 (Summer, 1976), pp. 466-481Published by: University of Toronto Press on behalf of Canadian Public PolicyStable URL: http://www.jstor.org/stable/3549707 .

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La politique canadienne d'aide a la r6gion soudano-sah61ienne *

JACQUES HENRYt / Departement de Science Economique, Universit& d'Ottawa

La region soudano-sahblienne possede quatre caracteristiques dont toute politique d'aide exterieure devrait tenir compte: desarticulation, d6pendance, vulnerabilite et decumulation recurrente. Ces caracteristiques, selon l'auteur, suggerent six legons qui devraient guider la politique canadienne d'aide au d6veloppement de cette region: (I) les modalites de l'aide doivent refleter les particularites ecologiques, economiques et structurelles de la r6gion; (2) l'aide doit prioritairement stimuler l'integration r6gionale et favoriser ensuite l'articulation nationale; (3) l'aide qui est surtout fond~e sur une philosophie sentimentale-emotive est un echec; (4) la politique d'aide ne doit pas devenir un simple instrument de la politique etrangire; (5) l'assistance technique deli6e doit Stre la principale composante du programme d'aide; (6) l'aide doit valoriser et mobiliser les ressources humaines et physiques de la region.

The soudano-sahl61ian region has four major characteristics which must be taken into account by foreign aid policy: lack of a unifying force, dependance, vulnerability and continual deterioration. These characteristics, according to the author, suggest six lessons which should guide Canadian foreign aid policy towards that region: (I) the conditions of aid must reflect the ecological, economic and structural characteristics of that region; (2) foreign aid must aim at integration first at regional and then at national levels; (3) foreign aid will end in failure if it is mainly based on sentimentality and emotionalism; (4) foreign aid policy must not be too narrowly subservient to foreign policy in general; (5) untied technical assistance must remain the key element in any aid program to that region; (6) foreign aid must mobilize and give value to the human and physical resources of the region.

La thborie economique a surtout &td d6velopp6e pour expliquer l'dchange. Jusqu'a tout r&cemment, I'economiste n'acceptait de traiter du don qu'en le

* Version revisbe d'un texte presente a la Conference de l'Association candienne des Etudes africaines sur le theme: 'La pens6e sociale et politique africaine: croyance, politique et pratique,' York University, Toronto, I9-22 f6vrier,

I975. t Note du r6dacteur: Monsieur Henry a travaill6 a titre de conseiller a la presidence de la R6publique du Niger en 1972. CANADIAN PUBLIC POLICY-ANALYSE DE POLITIQUES, II: 3

summer/6t6 1976 Printed in Canada/Imprim6 au Canada



Aide t la r6gion soudano-sahl61ienne /467

parachutant dans l'analyse de fagon exoghne, comme un simple transfert

param6trique. C'est sans doute pourquoi la politique du don est aujourd'hui plus difficile g analyser que la politique de l'dchange. En effet, comme les motifs qui expliquent le don font toujours place h un certain degr6 d'altruisme, on accepte mal que l'analyse d6borde le cadre des intentions pour s'interroger sur les r6sultats. De plus, i cause de l'importante dimension humaine du don, qui contraste avec l'impersonalit6 de l'6change, le d6cideur s'identifie volontiers avec la politique qui r6git le don, ce qui rend dl61icate la t~che de critiquer la seconde sans risquer d'offusquer le premier.'

Le but de cet article est de tirer six 'legons' concernant l'aide canadienne aux pays africains de la r6gion soudano-sahblienne.2 Par 'legon,' il faut en- tendre une conclusion g6ndrale sugg6r6e par une exp6rience concrete, et non un thborkme pr6cis auquel l'analyse d'un module formalis6 permet d'arriver.

Sur le plan collectif, le don trouve son expression la plus parfaite dans la politique d'aide du d6veloppement. L'expression 'aide au d6veloppement' recouvre deux notions indissociables: elle d6signe d'abord l'acte de partager certaines ressources r6elles avec un tiers, et elle pr6cise ensuite que la finalit6 du partage est le d6veloppement du tiers b6ndficiaire. D'autres formes d'aide peuvent exister qui se distinguent de l'aide au d6veloppement par leur finalit6 propre. Ainsi, dans l'aide militaire, la finalit6 du partage est d'assurer la

s•curit6 d'un tiers avant l'6clatement d'un conflit, ou d'obtenir la victoire une fois la paix troubl6e, et l'importance ainsi que la nature des ressources partagees sont dictbes par les exigences de la situation. Il en va de mbme pour l'aide au d6veloppement: il est difficile pour un donateur de d6finir une politique d'aide au d6veloppement sans qu'au pr6alable le b6ndficiaire ait

pr6cis6 quelle est sa notion du d6veloppement; ici encore, l'importance ainsi que la nature des ressources partag6es d6pendra du type de d6veloppement souhait6.3

Or, un problkme crucial se pose dans l'analyse du don lorsque le donateur et le benbficiaire ne partagent pas la mime notion de ce qui constitue le d6veloppement. Ce serait sombrer dans le nbo-colonialisme pour le donateur que d'imposer sa propre conception du d6veloppement, et tomber dans le paternalisme que d'accepter servilement celle du b6nificiaire. Il serait futile de chercher A formuler ici une d6finition pr6cise du ph6nombne complexe qu'est le d6veloppement. Cependant, comme chaque donateur entretient

g6n6ralement des relations de don avec plusieurs b6n6ficiaires dont la notion de d6veloppement peut Stre diffirente, et comme certains b6n6ficiaires peuvent ne pas avoir d'id6es trbs pr6cises sur le type de d6veloppement qu'ils souhaitent, il est important pour le donateur d'articuler sa politique de don a la

I Un proverbe Haoussa exprime admirablement bien cette id6e: 'Qui aime dire la v6rit6 doit avoir un cheval pour fuir.'

2 Cette r6gion se compose de trois zones distinctes: la zone sous-saharienne (qui regoit moins de ioo mm de pluie chaque annie), la zone sahl61ienne (qui regoit entre Ioo mm et 500 mm de pluie chaque annie), et la zone soudanaise (qui regoit entre 5oo mm et 600oo mm de pluie par annie). La r6gion s'6tend sur 7 pays: Mauritanie, S6n6gal, Gambie, Haute-Volta, Mali, Niger et Tchad.

3 Voir: Agence canadienne de D6veloppement international, Canada: Stratigie de Coopdration au Ddveloppement international, 1975-1980, Direction g6ndrale des Communications, ACDI, 122 rue Bank, Ottawa, septembre

I975.



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lumiere d'une definition minimale des types de ddveloppement auxquels il est prit i contribuer.

La ddmarche suggdrde au donateur dans cet expos6 consiste simplement i

rdpondre a la question suivante: pour qui le ddveloppement? Cet expos6 repose sur une notion du processus de ddveloppement congu comme un complexe intdgr6 d'actions entreprises par et pour les autochtones, certes non exclusivement par eux ni exclusivement pour eux, mais pourtantjamais sans eux nijamais exclusivement pour d'autres qu'eux. Tout diveloppement qui ne respecte pas ces normes distributives constitue un ddveloppement par spoliation, qui est le mode le plus primitif de ddveloppement. II s'agit de cerner la notion de ddveloppement par la biais de l'identification des agents qui en bdnificient. S'il paraissait au lecteur que mon expos6 p~che a l'occasion par un manque de tact et de diplomatie, j'espbre seulement qu'il tdmoignera d'une certaine empathie i l'endroit du sujet trait6.4

Tout comme il est important d'identifier les agents qui bdndficient du

ddveloppement, de m~me il est important pour le donateur de s'assurer que sa politique d'aide tienne effectivement compte des effets qu'elle exerce sur ceux au ddveloppement desquels elle cherche i contribuer positivement. Ce serait l61uder une question importante que de prdtexter que jamais le donateur ne doit s'immiscer dans les affaires internes du rdcipiendaire, i moins bien entendu de vouloir se cantonner dans une vision riifibe du processus de developpement; dans ce cas, I'analyse porterait 6videmment sur la thborie des transferts de ressources rdelles, et non sur la thborie de l'aide au developpement.5 Une rapide comparaison entre les continents latino- americain et africain, sous trois rapports diffdrents, fera saisir la ndcessit6 d'adapter la politique d'aide i la condition spdcifique de ceux qui sont censds Stre les principaux acteurs et b6ndficiaires du ddveloppement sans spolisa- tion.

Considdrons en premier lieu le style d'intervention de l'aidant. En Ambrique Latine, I'administrateur canadien d'un programme d'aide dialogue gindralement avec des 'cousins' dont les anchtres, comme les n6tres, ont 'ddcouvert' le continent, en ont pris possession au nom d'une puissance europdenne, et l'ont ensuite d6velopp6 en 6vacuant l'autochtone. En Afrique, au contraire, l'administrateur d'un programme d'aide doit le plus souvent dialoguer avec les autochtones mbmes qui ont rdcemment acquis leur indipendance de nos 'oncles' europdens. Voili une rdalit6 qui devrait im- primer un style diffdrent aux politiques d'aide canadiennes.

Examinons en deuxibme lieu la nature des interventions financdes par l'aide extirieure. En Amerique Latine (comme au Canada), l'Indien n'a jamais particip6 de fagon significative i la mise en valeur du continent qu'il habite depuis plusieurs millinaires; au contraire, le ddveloppement du continent latino-ambricain depuis la conqubte s'est accompagn6 d'une marginalisation accentude de l'Indien. En Afrique au contraire, it quelques exceptions temporaires pros,6 le ddveloppement et la mise en valeur du continent se fait depuis l'inddpendance par et pour les Africains eux-mbmes, mais non exclu-

4 Voir a ce sujet Streeten (I974). 5 La majeure partie de la littbrature portant sur l'aide au d6veloppement n'est malheureusement

qu'une application pure et simple de la thborie des transferts exogenes. 6 L'Afrique du Sud et la Rhod6sie ne constituent, a mon avis, que des exceptions temporaires.



Aide h la r6gion soudano-sahl61ienne /469

sivement par, ni exclusivement pour eux; mal parti sous le r6gime colonial, le continent africain se donne actuellement un second d6part avec

l'ind6pendance et la d6colonisation. A ce titre 6galement, il est ais6 de deviner que la nature des interventions financ6es de l'extbrieur ne peut &tre la mbme en Afrique et en Amirique Latine.

Enfin, le contexte dans lequel les aides extbrieures exercent leurs effets est radicalement diffbrent en Ambrique Latine et en Afrique. L'Ambrique Latine est relativement bien dot6e en ressources humaines et institutionnelles; en effet, plusieurs pays du continent latino-ambricain sont d'importants expor- tateurs de capital humain, et ils sont par ailleurs dot6s d'institutions relativement bien adaptbes b la r6alit6 'nationale.' L'Afrique, au contraire, est pauvre en ressources humaines et la plupart des pays africains sont encore i la recherche d'institutions bien adapt6es a leur r6alite 'nationale'; plusieurs institutions en Afrique sont soit 'transnationales,' soit 6trangbres, et elles sont souvent le fruit de transplantations europ6ennes sans modifications autres que marginales. Le contexte socio-6conomique dans lequel s'insbrent les interventions d'aide est done fort different en Afrique et en Ambrique Latine.

On peut aller plus loin et se demander s'il est concevable de d6finir une politique d'aide au d6veloppement qui serait applicable a tout le continent africain. La r6ponse h cette question est bien entendu n6gative. Comme le propos sp6cifique de cet article est la politique canadienne d'aide au

d6veloppement de la r6gion soudano-sahl61ienne, voyons maintenant quelles sont les principales caract6ristiques de cette r6gion dont la politique d'aide devrait explicitement tenir compte.

Les 6conomies de cette r6gion posshdent quatre caract6ristiques fondamentales (United Nations, 1974): d6sarticulation, d6pendance, vulnbra- bilit6 et d6cumulation r6currente. Desarticulation: les divers secteurs de

l'6conomie n'ont entre eux que trbs peu de liens organiques; les secteurs sont souvent juxtapos6s sans poss6der de liens fonctionnels d'interd6- pendance. Cette d6sarticulation crie un 6tat de ddpendance, en ce sens que l'Etat est virtuellement impuissant i exercer une action systimatique sur plus d'un secteur i la fois et que les impulsions engendr6es i l'int6rieur d'un secteur de l'Cconomie ne se r6percutent g6n6ralement pas de fagon sensible aux autres secteurs. Cette impuissance de l'Etat i exercer une action durable

l 1'intbrieur s'accompagne par contre d'une grande vulndrabilitd i l'endroit des impulsions originant de l'extirieur: au fond, cette vuln6rabilit6 est le reflet d'une asym6trie fondamentale selon laquelle la d6sarticulation de l'6conomie empiche les impulsions expansionnistes de se r6percuter dans le reste de l'6conomie, tandis que l'assuj6tissement de tous les secteurs aux mimes contraintes fondamentales (e.g. les alkas climatiques) et au reste du monde fait que les impulsions contractionnistes ont des effets cumulatifs. Enfin, cette vuln6rabilit6 se traduit par la ddcumulation rdcurrente qui se manifeste B l'occasion de ph6nomhnes tels les s6cheresses, ce qui explique pourquoi le niveau actuel de vie du paysan moyen dans cette r6gion est sans aucun doute inf6rieur h celui de ses anchtres. Loin de rem6dier, mbme partiellement, h ces distortions, la colonisation les a peut-&tre rendues plus s6vbres. A l'6poque de la d6colonisation, il est impbrieux de s'assurer que les politiques d'aide au d6veloppement ne r6phteront pas les erreurs du colonialisme.7

7 Voir Sheets and Morris (1974), Comit6 Information Sahel (I974).



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Les quatre caractbristiques bribvement d6crites ci-haut suggbrent que toute politique d'aide destinbe i la r6gion soudano-sahl61ienne doit poss6der deux qualit6s principales: elle doit Stre gindreuse, car elle s'adresse aux 'tri6s' du d6veloppement, et elle doit Stre souple, car les structures d'accueil et d'encadrement dans cette r6gion sont inexistentes, ou bien, lorsqu'elles exis- tent, elles sont s~rieusement d6ficientes. I1 ne fait aucun doute que l'aide canadienne a cette r6gion est relativement g6n6reuse, du moins si l'on en juge superficiellement par le total des ressources r6elles qu'elle peut th~oriquement permettre de transfbrer: cette aide totalisera la somme d'environ $250 millions pour la p6riode I976-1981. Cependant, cette aide a 6t6 rarement souple dans le pass6. En fait, I'ACDI apparait comme un or- ganisme au sein duquel les responsabilit6s de planification et de d6cision sont trbs fortement centralisbes i Ottawa.s Cette centralisation marquee ne cons- tituerait sans doute pas un d6faut majeur si elle ne s'accompagnait dans son ensemble d'une orientation trop exclusivement op6rationnelle des cadres et de carences notables du point de vue de la planification et de la conception des actions de d6veloppement.

Ayant soulign6 les raisons pour lesquelles toute politique d'aide doit s'adapter aux conditions particulibres du milieu dans lequel un certain d6veloppement doit &tre suscit6, je tirerai maintenant six legons pour la politique canadienne d'aide au d6veloppement de la r6gion soudano- sah6lienne.

PREMIERE LECON: la condition et les particularitis de la rigion soudano-sahilienne exigent que l'aide qui lui est destinde soit assortie de modalite~s uniques.

a) Particularitd ecologique Depuis l'ind6pendance, le d6veloppement dans cette rgion s'est accom- pagn6 d'un appauvrissement du paysan moyen caus6 par le ph6nombne r6current de d6cumulation massive 6voqu6 pr6c6demment. Depuis l'ind6pendance 6galement, ces pays ont accordi la priorit6 a l'aminagement de l'Etat moderne et a la r6alisation de l'intigration politique. Contrairement ia l'exp~rience ailleurs dans le monde oi, selon les 6tudes de Chenery (1971), l'accumulation de capital s'est aver6e plus facile i r6aliser que la transformation de la soci6t6, l'expbrience soudano-sah6lienne de transformation structurelle a &tC littbralement bloqu6e par un ph6nombne r6current de d6cumulation massive. Le problkme majeur auquel la r6gion fait face est un problkme de survie, et les plus lucides parmi les aides extbrieures se sont r6cemment interrog6es sur les chances rbelles de survie de cette r6gion. L'on peut dire sans exag6rer que les r6sultats qu'obtiendront les aides extbrieurs dans cette r6gion constitueront un vbritable test du rfle que joue l'aide disintbressie en matibre de d6veloppement 6conomique et social.

L'aide canadienne doit done priviligier les projets qui constituent une

8 Faisant face au mbme problme et suite aux recommandations duSelect Committee in Overseas Aid, I'Angleterre a d6cid6 en I972 de d6centraliser les operations de son Overseas Development Administration en augmentant a cinq le nombre de ses bureaux r6gionaux qui sont situ6e h Beyrouth, Barbados, Nairobi, Blantyre et Bangkok.



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assurance veritable contre la ddcumulation piriodique et l'appauvrissement rdcurrent. Par exemple, il faut 6viter d'entreprendre des projets coiiteux qui, soit a cause de la fagon dont ils ont 6t6 conqus, soit t cause de l'absence de projets compl6mentaires dont la rbussite des premiers d6pend, deviendront vraisemblablement 'inopbrants' la prochaine s6cheresse venue9; il faut de plus concevoir des projets qui contribueront mbme modestement t bloquer l'avance autonome du d6sert, tout en d6courageant les activit6s humaines qui tendent i acc616rer cette avance; enfin, il faut 6viter que les d6penses r6currentes engendr6es par les projets financ6s par le Canada ne grevent trop lourdement le budget national, surtout en piriode de s6cheresse, alors que les sources fiscales normales se tarissent et que les obligations de l'Etat

s' accroissent.1o

b) Particularitd &conomique Contrairement h la situation qui existe en Ambrique Latine, oi plusieurs pensent que l'Climination de la pauvret6 extreme serait possible si la volont6 y 6tait (Diaz-Alejandro, 1972:244), de telle sorte que les aides extbrieures peuvent se fixer comme objectifprincipal de briser les contraintes externes et d'appuyer les mesures de redistribution interne, la r6gion soudano-sahl61ienne est encore beaucoup trop pauvre pour retirer quoi que ce soit de l'approche purement redistributive, En d'autres termes, il y a tout lieu de croire que l'61imination de la pauvret6 extreme dans cette r6gion n'est pas pour ce sibcle, t moins bien entendu que quelque 'miracle' ne se produise dans le secteur

primaire. Il est done important de s'assurer que l'aide extirieure canadienne ne serve

pas j financer des projets dont l'intention seraitpurement redistributive, dont les rdsultats prdvisibles seraient d'accentuer la maldistribution actuelle11, et dont les effets nets seraient de contribuer inopindment i ddt~iriorer la situation relative du paysan moyen. 2

9 Il est 6vident que tout projet de navigation sur un fleuve dont le d6bit n'est pas artificiellement r6gularis6 en vue de faciliter la navigation et qui, mbme en piriode de pluies abondantes, permet i peine aux barques de circuler en plusieurs endroits, deviendra sans doute 'inop~rant' au cours d'une s6cheresse qui r6duit considbrablement le d6bit du fleuve. Or, c'est pr6cis6ment en piriode de crise semblable que les projets de d6veloppement devraient d6montrer leur utilit6. La situation est encore plus grave pour le pays si le projet en question est financ6 par un prbt, mime g nbreux, et non par un don. Cet exemple permet de reprendre la question: pour qui les projets de diveloppement? Pour rehausser le bien-2tre des 'coopbr6s' ou maintenir la 16gende des 'coopbrants'?

Io Sur ce point, il faut admettre que l'aide frangaise est mieux adapt6e i la r6alit6 sahl61ienne, car elle comporte des modalit6s qui permettent aux budgets nationaux de maintenir au moins partiellement les projets finances par la France. Malheureusement, ce type d'aide est encore consid6r6 comme un vestige colonial.

II Pour 6viter de tels r6sultats, Galbraith a formul6 son 'critbre de la consommation populaire,' dont l'utilisation se fonde sur l'id6e que c'est le 'consommateur type' qui doit btndficier du d6velop- pement. (Galbraith, 1971:196)

12 C'efit sans doute Ct& ce qu'aurait donni le programme de 'francophonisation des masses' qu'envisageait le Gouvernement du Niger il y a quelques annies. Le projet reposait sur I'hypo- these implicite que le paysan nigirien devait 'se d6velopper' en frangais, langue coloniale qu'une bonne partie de la population ne maitrise pas, mime rudimentairement. On trouvera une excellente analyse de ce projet ainsi que l'6bauche d'une approche alternative dans Amyot etal (1974).



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c) Particulariti structurelle Le modile dualiste n'est pas applicable t la r6alit6 soudano-sahl61ienne. Les 6conomies de ces pays sont virtuellement monosectorielles: le seul secteur complet est le secteur rural traditionnel. D'une part, l'agriculture sidentaris6e n'a encore connu aucune r6volution verte, et la production agricole demeure A la merci des albas climatiques. D'autre part, le nomadisme pastoral, en d6pit de son inefficacit6, t6moigne de la capacit6 d'adaptation de l'homme de cette r6gion face a un environnement trbs pauvre; cependant, nous connaissons trbs mal ce mode de vie et il nous est difficile de suggbrer les moyens d'en ambliorer les rendements sans le d6truire.13 Or, dans l'imm6diat, il semble que les meilleurs espoirs r6sident dans l'articulation de l'agriculture sidentarisbe et du nomadisme pastoral, qui sont les deux pivots du seul grand levier autonome dont disposent ces pays a l'heure actuelle.

Donc, I'aide extirieure doit contribuer prioritairement e rdaliser l'articulation de l'agriculture et du pastorat, elle doit en consequence chercher t valoriser les centres ruraux pour emp cher le gonflement inordonnd des agglomerations urbaines 14, et elle ne peut rOaliser ces objectifs ii moins de rdussir en m~me temps & valoriser les ressources et la technologie locales1". La r6forme radicale du systeme d'6ducation et sa rborientation en fonction des besoins du secteur traditionnel est appelbe ajouer un grand r6le a cet egard. Ce dont cette r6gion a besoin, ce sont des projets articulants, dont les proportions seront rarement modestes et qui exigeront un degre de coordination jamais atteint dans le pass6, et non des projets spectaculaires qui vehiculent la plus r~cente technologie occidentale. Les projets articulants sont les seuls qui peuvent r6pondre aux besoins prioritaires de la r6gion et ambliorer le sort du paysan moyen.

En resumb, l'aide canadienne doit privil6gier avant tout les projets- assurances, dont la majorit6 des effets i court et a moyen terme b6ndficient en priorite au paysan moyen, et dont les r6sultats nets consistent h valoriser les ressources et la technologie locales tout en articulant l'6conomie interne. Pour peu que l'on s'en donne la peine, il s'av6rera facile de rationnaliser les choix budg6taires en fonction de ces objectifs.

DEUXIEME LECON: l'aide extirieur destinde b la region soudano- sahdlienne doit ctre intigrante sur le plan rigional d'abord et articulante sur le plan national ensuite.

Dans cette region, tout developpement economique congu dans un cadre uniquement national est soit vou6 i l'6chec ou, s'il est possible, il sera lent,

13 Nos theories et nos techniques ayant 6te d6veloppees en vue de l'aminagement de r6alit6s 'fixes,' nous devons admettre que nous ne connaissons presque rien des '6conomies ambulantes,' si ce n'est que leur 'capital sur pattes' est mal exploits.

14 Les centres ruraux sont vraiment les centres 'where the action ought to be.' C'est lh la principale implication que tire Todaro (1969) pour 6clairer la politique d'emploi.

15 Il faut abandonner cette notion selon laquelle la technologie est essentiellement une r6alit6 qui est envelopp6e de m6tal et munie d'un moteur. De plus, si l'on cesse d'6valuer les ressources locales en fonction des exigences de la technologie 'moderne' et des besoins des march6s mondiaux, on commencera sans doute a les trouver plus 'ad6quates.'



Aide a la r6gion soudano-sahl61ienne / 473

extr~ment cofiteux et pourra difficilement b6ndficier prioritairement au paysan moyen.

Il est bien connu que les frontibres politiques 16gu6es par la colonisation ont 6t6 d6finies en fonction des exigences des m6tropoles europ6ennes et ne tiennent nullement compte de la r6alit6 africaine. II est done important d'Cviter que les frontibres politiques ne soient effectivement reconnues comme des contraintes inaltirables i l'intbrieur desquelles les aides extirieures se croient oblig6es de planifier leurs interventions, m~me s'il faut par ailleurs reconnaitre qu'il est 16gitime pour les Africains eux-mimes de chercher t r6aliser 'l'unit6 nationale' i l'intbrieur des frontibres dont ils ont h6rit6. En d'autres termes, il s'av6rera souvent arbitraire de calculer sur la base nationale les avantages nets d6coulant de projets importants. Par ailleurs, les projets les plus articulants sur le plan national sont le plus souvent sinon de nature essentiellement r6gionale, du moins n6cessitant une coordination r6gionale; I'aminagement des parcours de transhumance, la cr6ation de certaines industries (Economist Intelligence Unit, 1969), la construction de centrales hydroblectriques, et l'6tablissement d'institutions d'enseignement superieur en sont des exemples parmi beaucoup d'autres.

Il est importante de reconnaitre que les gouvernements de cette r6gion ont un intbrit bien 16gitime a pr6server le fractionnement de la region en unites nationales distinctes. Cependant, les aides extirieures doivent se garder d'encourager chacun de ces pays i se cantonner exclusivement dans le dialogue bilateral avec chaque source d'aide s6par6ment, dans l'espoir de maximiser les apports extdrieurs enjouant au besoin sur les antagonismes qui peuvent exister entre les divers donateurs. Aussi longtemps que les r6cipiendaires poursuivront systematiquement une telle strat6gie, les donateurs auront intbr~t a coordonner entre eux leurs interventions, avec le

rqsultat malheureux que la coordination se fera a Paris, Ottawa ou Washing-

ton et non pas en Afrique. Le Canada devrait done rdsolument prendre les devants et aider par tous les moyens les Etats de la r6gion soudano-sahl61ienne Sse doter d'institutions efficaces de coordination et de planification, quitte a accepter volontairement de faire rationnaliser par ces organismes les interventions qu'il finance afin de valoriser ces organismes regionaux. Dans l'immidiat, c'est sans doute en mettant I'emphase sur les projets r6gionale- ment int6grants qu'on ambnera le plus facilement les Etats de cette r6gion a reconnaitre l'urgence de mettre sur pieds des structures regionales de coordination et de planification.

TROISIEME LECON: toute aide ci la rigion soudano-sahilienne qui est fondle sur une philosophie sentimentale-&motive continuera de s'avdrer un dchec politique, un non-sens dconomique et une aberration sur le plan du ddveloppement.

Selon une telle philosophie, le donateur justifie ses interventions par le fait que le r~cipiendaire partage avec lui certains attributs, ou qu'il se trouve aujourd'hui dans une situation analogue t celle dans laquelle le donateur se trouvait lorsqu'il a lui-mbme amorce son propre d6collage &conomique. Une



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telle optique paternaliste s'inspire des theories nboclassiques dites du d6veloppement-retard et sont maintenant rejet6es.16

Ainsi, pour certains, la participation du Canada a la Francophonie constitue le 'prolongement du bilinguisme canadien sur le plan international,' et l'inser- tion de la Francophonie comme 616ment permanent de la politique 6trangbre canadienne a permis d'approfondir et d'Clargir des 'liens d'origine surtout affective et historique.' (De Goumois, 1974:353)

Cette philosophie trop fortement sentimentale a tout particulibrement teinte l'aide canadienne au Niger, et I'on peut mbme soupponner qu'elle a influe indirectement sur les criteres d'acceptation de certains projets financ6s par l'ACDI. Ainsi le projet RUNAC17, bien que voulu par le Niger decoule essentiellement d'une 'vision' canadienne et vise a faire pour le Niger dans les annees I970 ce que le chemin de fer transcontinental a fait pour le Canada dans les annees I870, tout en permettant a un groupe restreint de Canadiens d'utiliser le Niger comme laboratoire pour revivre un moment important de leur histoire.'s L'avenir indiquera sans doute que, compte tenu de la somme totale engloutie dans ce projet financ6 par un prat canadien, il eut 6t6 plus economique et sans doute plus efficace, au lieu de construire une route bitumbe entre Goure et N'guigmi, de relier ces deux points dans le d6sert par une 'caravane permanente' de chameaux.19

Comment expliquer que l'aide canadienne aux pays de l'Afrique francophone ait pu a l'occasion 8tre 6tablie sur une base aussi peu serieusement scientifique? Cela est sans doute df a l 'euphorie inevitable et fort compr6hen- sible de la mission Chevrier qui 6tablit en I968 les premieres bases de l'aide canadienne a l'Afrique francophone, qui avait jusque lia 6t6 n6gligee par l'ExternalAid Office. La mission Chevrier a sembl6 operer selon la 'm6thode du cafetiria': menu flexible, avec addition des coiots a la caisse (environ $40 millions) sans integration des projets. Heureusement, I'aide canadienne est maintenant 6tablie sur une base plus s~rieuse, et il faut esperer que le Canada perdra rapidement la reputation qu'il s'est merit~e dans ce coin du monde d'8tre aussi genereux que naif. I1 est vrai que depuis le debut de la periode coloniale, l'Afrique a toujour suscite une veritable ruee. Le Canada ayant 'd6couvert' l'Afrique francophone vers la fin des annees 1960, il aura donc, en y intensifiant rapidement son programme d'aide, participe avec presque un siecle de retard au 'scramble for Africa.'2?

16 L'utilite reelle de ces theories se limite a l'usage p6dagogique qu'on peut en faire au tableau noir dans un cours de croissance economique.

17 Route de l'Unite et de l'Amitie Canadienne, appelee simplement RU a l'origine. A noter qu'il eut ete moins ambigu de l'appeler: 'Route de l'Unitenigdrienne et de l'Amitie canadienne' (RUNAC).

18 Une semblable Route de l'Unite fut construite au Maroc en 1957 avec des travailleurs volontaires: il s'agissait d'un exercise de mobilisation des masses, non par la contrainte, mais par un appel a la participation. Le Niger aurait done emprunt6 l'id6e au Maroc, I'analogie historique au Canada, la technologie a une firme canadienne et la main d'oeuvre a son armde.

19 La distance entre Goure et N'guigmi est environ 450 kilometres. En supposant que le prix d'un chameau est 30,000 francs CFA et en laissant entre chaque chameau un espace de quatre metres, il en cofiterait environ $13,500oo.oo00 pour maintenir une caravane permanente entre Gour6 et N'guigmi! Pour actionner la caravane dans les deux sens, il suffit de laisser un espace de huit metres entre chaque chameau! Or, la route bitumee construite par le Canada cofitera plus de $13.5 millions et benificiera sans doute davantage au Nigeria qu'au Niger.

20 ' "Scramble" suggests rapid and confused activity and, in this particular instance, a rush forward, a sort of treasure hunt.' Betts (I972:VII)



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QU ATRIEME LE CON: bien qu'il soit ndcessaire de situer la politique d'aide au ddeveloppement dans le cadre plus vaste des relations internationales, il faut iviter de la rdduire au simple statut d'instrument de la 'grande politique dtrangkre.'21

Le cas du Niger est r~vblateur. Au cours des ann6es qui ont suivi l'ind6pen- dance, l'Etat a cherch6 h r6aliser l'unit6 nationale et h consolider le pouvoir politique, tout en multipliant les institutions gouvernementales. En mime temps que le processus de d6colonisation d6bouchait in&vitablement sur une contestation normale et fort compr6hensible du rble traditionnel jou6 par la France, l'accent 6tait mis sur la cr6ation de nouvelles 'amiti6s' internationales et sur la maximation des apports ext6rieurs, ce qui conduisit malheureusement h un saupoudrage le plus souvent non coordonn6 des actions de d6ve- loppement financ6es de l'extbrieur.

C'est dans ce contexte, en 1967, que le G6n6ral de Gaule eut, sur le balcon de l'H~tel de Ville de Montr6al, cette phrase historique qui suscita h Ottawa un raidissement exag6r6 qui contribua h d6finir le climat de tension que les

d616gations fbdirale et qu6b6coise transporterent avec elles h la confbrence du Niamey en 1969. Sans l'habile intervention du pr6sident Diori, cette conf&rence aurait pu se solder par une rupture des relations diplomatiques entre la France et le Canada. Ce fut lb le d6but de l'amitie 'particulibre' nig6ro-canadienne, exploit6e par la suite habilement et avec succes par le pr6sident Diori pour recevoir du Canada un traitement g6nbreux en matiere d'aide. Pendant les ann6es qui suivirent22, la politique canadienne d'aide au d6veloppement du Niger a souvent obei beaucoup plus a des preoccupations politiques qu'i des impiratifs d'ordre socio-economique, a telle enseigne qu'il semblait parfois suffire qu'un projet eut &te rejet6 par la France pour que le Canada considare s~rieusement en assumer les frais. De cette fagon, le Canada rendait pour ainsi dire au Genbral sa monnaie! Heureusement, cette periode a officiellement pris fin avec le voyage de M. Trudeau en Erance en novembre I974.

Sans doute les antagonismes entre pays donneurs sont in6vitables, et la fagon dont on les ragle en pratique t6moigne de la qualit6 des relations internationales du moment. Aussi longtemps que les r6actions que suscitent ces antagonismes sont orchestr6es au niveau de la 'grande politique 6tran- gere,' tout est normal et les diplomates trouvent l'occasion d'exercer leurs talents. Mais lorsque ces antagonismes d6teignent concrbtement sur le programme d'aide, affectent le choix des projets de d6veloppement, d6terminent le recrutement des assistants techniques et influent en g6ndral sur le compor- tement des coopbrants23, le programme d'aide tout entier prend alors une orientation qui risque de n6gliger les besoins prioritaires du paysan moyen, mame si les '61ites' politiques chez le donateur et le r6cipiendaire peuvent s'en donner a coeur joie.

21 Sur les relations entre 'low foreign policy' et 'high foreign policy' voir Cooper (I972-73). 22 Ce fut la deuxibme piriode des relations nigtro-canadiennes, dite 'pbriode du Phre NoEl,' qui

faisait suite a la 'pbriode du caf~tdria' 6voquie tout h l'heure. 23 Un seul exemple suffira. Un coopirant canadien 'plus 6gal' que les autres &crivit un jour un

rapport visant a d6noncer un desjeunes 6conomistes envoyis par l'Universit6 de Montreal, pour la seule raison qu'il avait le d6faut d'Etre Frangais et done non facilement distinguable des 'coopdrants' envoy6s par l'ancienne metropole!



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La legon qu'il faut tirer est que L'aide canadienne e l'Afriquefrancophone ne doit plus servir b sermonner l'ancienne mitropole. La d6colonisation est I'affaire des Africains, non des Canadiens, qui n'ont d'ailleurs sur ce plan aucune expbrience concrete. La prostitution du programme d'aide au profit de la 'grande politique 6trangbre' serait-elle evitde si 1'ACDI se transformait en ministbre de plein droit? Je le crois, car le problkme consisterait alors pour tous les ministres responsables i harmoniser au niveau du cabinet les politiques dont ils sont charg6s, sans risquer de sacrifier syst6matiquement I'int6- grits de la 'petite' aux int~r~ts de la 'grande.'24

CINQUIEME LE CON: l'elldment-clef de toute politique d'aide a la region soudano-sahdlienne demeurera encore pendant longtemps l'assistance technique.

D6poss6d6es d'une partie de leurs ressources humaines par la traite des noirs et marginalisbes sur le plan humain, 6conomique et social par la colonisation, plusieurs parties du continent africain sont aujourd'hui trbs pauvrement do- tees en ressources humaines et institutionnelles. Cependant, il faut se garder de conclure, du simple fait que l'assistance technique est un prit de capital humain, que cette forme d'aide est n6cessairement bindfique au rdcipiendaire. En pratique, I'assistance technique peut facilement devenir l'une des formes d'aide les plus inefficaces25, surtout si elle consiste a faire embaucher par le rdcipiendaire les 'chiens de garde' d6signis par le donateur et remune- res grice a des fonds prit6s par le second au premier.

II existe une abondante littbrature sur les 'expatries' temporaires oi0 l'on

trouvera d'excellentes analyses. Je me bornerai ici i 6numbrer quelques aspects du problkme qui me semblent particuliers a quelques pays du Sahel et qui n'ont pas et& suffisamment traitds dans la littbrature specialis6e.

En premier lieu, l'assistance technique devrait en grande partie Stre de- lice26, au moins sur une base continentale, afin de permettre aux pays reci- piendaires d'africaniser le plus rapidement leurs cadres. Le dbliement de l'assistance technique permettrait t un rdcipiendaire d'ameliorer les conditions dans lesquelles ses propres cadres nationaux doivent travailler, de rapatrier ses nationaux qui oeuvrent a l'etranger, et d'attirer chez lui les nationaux des pays voisins oi0 leur offre est excddentaire, intensifiant ainsi la

24 C'est un secret de polichinelle que le programme d'aide au diveloppement, dans n'importe quel pays, constitue, potentiellement le nid de patronage par excellence. Parmi toutes les depenses f6dirales, les d6penses d'aide au diveloppement sont celles qui peuvent en theorie le plus facilement faire place au patronage, a la corruption, au nipotisme, etc. ... Si toutefois la creation d'un Ministbre f~ddral de la Cooperation facilitait le contr6le de l'utilisation qui est faite des sommes supposiment consacrees au ddveloppement, ce serait lI un argument important militant en faveur d'une transformation de l'ACDI en ministere de plein droit.

25 Sur l'assistance technique en gdniral: 'These people are usually too young or too old, too sickly or lazy or incompetent for their jobs, and yet (the recipient country) must pay and house them as a condition for receiving aid.' (Bronfenbrenner, 1972:3o7) Voir aussi: Helleiner (I968).

26 A la limite, la liaison de l'assistance technique peut inciter un donateur a refuser de financer les projets qui exigent une expertise qu'il ne possede pas, mime si ces projets sont prioritaires pour le pays beneficiaire.



Aide h la region soudano-sahl61ienne / 477

cooperation 'horizontale' h l'6chelle r6gionale.27 Cependant, le ddliement de l'assistance technique ne devraitpas se faire sans contr6le, afin d'6viter qu'il ne d6g6nbre en subvention directe aux 'mercenaires' du m6tier, problbme sur lequel il convient maintenant de s'attarder.

Le d6sir de plusieurs pays africains de faire d61ier l'assistance technique donts ils b6ndficient se manifeste par leur d6cision d'embaucher

t leursfrais certains 'expatribs' qui ne donnent suppos6ment pas prise aux dangers de la 'double all6geance.' Ces mercenaires ont jou6 un r6le important dans plusieurs pays (e.g. la C6te d'Ivoire et le Niger) depuis l'ind6pendance, et leur

pr6sence s'expliquait sans doute h l'origine par l'absence de 'Kissingers nationaux.' Cependant, peu de pays africains ont les moyens financiers de verser h ces individus les salaires 'occidentaux' qu'ils exigent, et ces derniers par ailleurs pourraient difficilement vivre avec un salaire 'local.' Aussi faut-il soupgonner que la tentation doit Stre trbs forte pour eux de fonctionner 'au pourcentage,' Etant donna que l'aide au d6veloppement, chez le donateur, constitue dbjh la cat6gorie de d6penses publiques qui donne le plus facilement prise aux 'irrigularit6s' de toutes sortes, I'immixtion de ces mercenaires dans la relation d'aide ajoute de deux fagons h ce danger: elle tend d'abord t

privil6gier les projets qui, de par leur nature ou a cause de la fagon dont il sont congus, facilitent les prl1vements 'irriguliers' et elle risque ensuite de favoriser le recrutement chez le donateur de 'cooperants' dont la mentalit6 cor- respond h celle des 'mercenaires' privilegibs.

Quels types de coop~rants le dbliement des sommes consacr6es h l'assistance technique doit-il permettre de recruter? En plus d'etre compdtent et

sensibilisd aux r6alitis locales, le coopbrant id6al devrait poss6der trois

qualit6s dont les propos que j'ai tenus plus haut soulignent I'importance. Premibrement, il doit &tre foncibrement honn~te, afin de ne pas 8tre tent6 de monnayer l'influence souvent trbs grande dont il pourra jouir dans l'accom- plissement de ses thches. Deuxibmement, il doit poss6der un trbs haut degr6 d'int6grit6 professionnelle; sa loyaut6 doit Stre h l'endroit du beneficiaire qui l'a embauch6 avec des fonds dlibs, ce qui ne veut pas dire comme on le pense parfois qu'il doit syst6matiquement 6viter les avis qui contrarient le

b6ndficiaire.28 Troisiimement, I'humilitd n'est pas un handicap chez le coopbrant (Dumont, 1970): le coopbrant comp6tent en matiere de d6veloppement reconnaitra ais6ment la marginalit6 de ses actes face i l'6normit6 de la t^che i accomplir, davantage au Sahel qu'ailleurs, oif la tentation est sans doute plus grande de vouloir travailler pour se m6riter une d6coration officielle ou laisser

derriere soit une 16gende pour la consommation de la post6rit6. Enfin, I'assistant technique, en tant que professionnel, demeurera un

agent-clef et une figure centrale dans le processus de d6veloppement du Sahel. Or, dans tous les domaines et dans toutes les institutions, le profes-

27 Le comith des questions mon6taires du pr6sident Diori comptait, en plus de quelques conseillers sur place, deux bconomistes africains et un 6conomiste de l'Universit6 de Montreal. Seul ce dernier 6tait finance grace a une aide ad hoc qui 6tait de facto d61i&e, puisque le choix de l'6conomiste incombait au pr6sident du Niger. Sur les avantages qui d6coulent du recours a un groupe int6gr6 de conseillers, plut6t que des conseillers isol6s, voir Papanek (1969).

28 L'avis le plus contrariant et le plus dblicat queje puisse imaginer est celui qui consisterait h se voir dans l'obligation d'expliquer au pr6sident d'un de ces pays qu'il serait mauvais que tous ces conseillers soient des 'expatribs'!



478 / Jacques Henry

sionnel est un animal souvent capricieux qui requiert des cadres, sinon des soins, particuliers. Qu'il soit simplement d6vou6 a ses t~ches sans exc6der la norme, ou qu'il se comporte en prima donna qui ne reconnait aucune contrainte, son r6le est essentiel et il se montrera souvent capable de grands efforts s'il est proprement motiv&. Par contre, dans toute organisation complexe, le professionnel est toujours une source de frustration pour l'administrateur, surtout au sein des institutions orient6es vers l'action oit le succes personnel tend de plus en plus a s'identifier avec l'acceptation de tAches administratives. L'ACDI devrait sans doute s'examiner sbrieusement sous ce rapport.29

SIXIEME LECON: l'aide canadienne g la rigion soudano-sahilienne doit rdsolument chercher a valoriser et c mobiliser les ressources physiques et humaines de la region en vue de son dkveloppement par et pour les Africains eux-memes.

I1 est notoire que la terminologie qu'utilise la thborie de l'aide au diveloppement reflete avant tout les objectifs, les contraintes et les preoccupations des pays donneurs. C'est une des raisons pour lesquelles l'impact reel de l'aide a

g6nbralement &td surestim6, ce qui laisse souvent I'impression que les 'bin~fices' sont monopolises par les r6cipiendaires et les 'coiits' par les donateurs. De plus, bien que la comptabilisation des effets de l'aide soit n6cessaire, ne serait-ce que pour permettre un rajustement de tir, elle comporte un danger: celui de donner l'impression que le mime cadre d'analyse antirieur a l'acte d6cisionnel peut Stre utilis6 partout dans le monde. Or, la comparaison qui a 6t6 faite entre l'Amirique Latine et l'Afrique a fait ressortir des particularitis que l'aide t l'une et l'autre ne peut ignorer.

La r6gion soudano-sahl61ienne est trbs pauvrement dot6e en ressources physiques et humaines imm6diatement mobilisables, surtout si la mobilisation se fait selon les normes d'une technologie import6e. Si l'on fait exception de quelques enclaves, en majorit6 urbains, le secteur priv6 dans ces pays est un secteur de subsistance, tandis que le secteur public est un secteur d'inefficience. Or, dans tous les pays, I'activit6 &conomique gravite autour de l'6change et du don (Perroux, I963) et s'explique en refrrence aux motivations qui portent les agents economiques a se livrer t l'un ou a l'autre, soit a titre individuel, soit t titre collectif. Jusqu' a r6cemment, la th~orie &conomique s'est prioritairement intbressee a l'6change, h ses motivations, et done au secteur priv6 qui, dans une 6conomie de marche, en est I'agent principal. L'6conomique a neglig6 la recherche d'une thborie du secteur public qui est l'agent principalement responsable du don explicite ou implicite dans toute socibt&.30

Sur le plan international, I'6change marchand (commerce international) est l'activit6 principale du secteur priv6 (y compris la firme dite multinationale) et ilse drouledans un rgimecommelen6tredansuncontexte structurelquin'est

29 Si cet examen a 6t6 fait, les r6sultats n'en ont jamais 6t6 publi6s. Pour une excellente etude portant sur ce problkme dans le contexte ambricain, voir Poszet al (1973).

30 L'on n6glige en m~me temps la recherche d'une thborie plus genbrale susceptible d'expliquer l'6change et le don. Voir Boulding (I973).



Aide h la r6gion soudano-sahl61ienne /479

que marginalement influenc6 par le secteur public (tarifs douaniers, subven- tions, etc ...). Par contre, le don non marchand (aide au d6veloppement) est principalement l'attribut du secteur public et, comme il doit &tre harmonis6 avec la 'grande politique 6trangbre,' il reflete inbvitablement les objectifs, les contraintes et les motivations du secteur public, tout comme l'6change marchand reflete n&cessairement les objectifs, les contraintes et les motivations du secteur priv6.

Ceci nous ambne k nous interroger sur le r61e respectifdes secteurs priv6 et public dans la relation d'aide au d6veloppement. Tout comme l'6change marchand peut contribuer prioritairement h l'6ducation du secteur priv6 dans les pays en voie de d~veloppement, ainsi le don non marchand doit prioritairement contribuer a l'dducation du secteur public dans les pays qui bindficient de notre aide. En mbme temps, il faut s6rieusement s'interroger sur le r6le que le coopirant du secteur priv6 devrait jouer dans la relation d'aide au d6veloppement. Vou6 presque exclusivement i la conception occidentale de l'efficacit6, habitu6 en g6ndral h une plus grande autonomie d'action que son confrere du secteur public, plus tolkrant face a la corruption dont il inclut volontiers le coit dans ses autres frais, travaillant parfois pour des firmes-bidons cr66es sp6cialement pour l'ex6cution de contrats obtenus par influence politique, limit le plus souvent a la technologie et aux fagons de faire occidentales, I'expert du secteur privd sera frdquemment peu apte c contribuer efficacement a l'dducation du secteur public dans le pays rdcipiendaire et risquera d'introduire une nouvelle forme de colonialisme techno- logique et gestionnaire qui ali6nera l'Africain tout en le 'lib&rant' dans un autre sens. En d'autres termes, I'expert du secteur priv6 est typiquement celui qui, ayant le choix entre un belier micanique et une 6quipe de 50 hommes pour ex6cuter un travail donn6, fera systimatiquement porter ses pr6f6rences vers la premiere alternative, et pas uniquement parce qu'un de ses amis vend des biliers micaniques! Si l'aide au ddveloppement doit prioritairement contribuer a l'dducation du secteur public chez le rdcipiendaire, ilfaudra chercher & en confier prioritairement l'exdcution au secteur public dans les pays donneurs et rdcipiendaires. Dans le cas particulier de l'ACDI, ceci pr6suppose l'envoi d'un plus grand nombre de cadres (a l'heure actuelle, un cadre sur dix, au maximum, travaille sur le terrain) et d'un nombre r6duit de contractuels sur le terrain.

Malheureusement, il semble que I'ACDI cherche toujours a intensifier le r6le jou6 par les organismes priv6s dans la conception, la planification et l'ex6cu- tion de projets de d6veloppement. Dans certains cas, il semble qu'une fraction non n6gligeable du cooit estimatif des contrats accord6s vise h r6mundrer les contractants privds pour le travail de conception, de planification, de coordination et de surveillance qui devrait normalement 6tre fait par les cadres de l'ACDI.

En accroissant le r5le du secteur public dans la relation d'aide, il s'avyrera plus facile de valoriser les ressources humaines, physiques et institutionnelles du secteur public dans le pays b6nificiaire. En m~me temps, il sera plus facile d'bviter que les r6cipiendaires ne servent de cobayes involontaires et leur territoire de laboratoire commode pour compl6ter la formation des cadres priv6s du donateur, ce qui risque de d6valoriser, de d6personnaliser et d'ali&-



480 / Jacques Henry

ner les autochtones dans les pays au d6veloppement desquels nous sommes cens6s contribuer.3

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31 Sur le plan scientifique, le 'scramble for Africa' 6voqu6 tout i l'heure se traduit par une sorte de 'voyeurisme' qui consiste a voir l'Afrique comme 'a great laboratory, ready at hand to extend our knowledge about human behavior and the reactions of human beings to the ever-present factor of change in the setting of human life.' (Herskovits, 1964: 33).



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Documents

La politique canadienne d'aide à la région soudano-sahélienne