L’accès à l’information en matière d’environnement au Québec et au Canada

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Jean PietteAvocat et associé principal

MontréalLe 29 septembre 2005

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I. INTRODUCTION

• Comme son nom l’indique, la Convention d’Aarhus porte sur: L’accès à l’information. La participation du public au processus décisionnel. L’accès à la justice en matière d’environnement.

• L’accès à l’information en matière d’environnement est un des trois volets de ce qu’il est convenu d’appeler la « démocratie environnementale ».

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• Le Canada n’a pas signé la Convention d’Aarhus mais sa législation, y compris celle de plusieurs de ses provinces, en respecte largement l’esprit sinon la lettre.

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II. LE DROIT QUÉBÉCOIS

1) Généralités

Le Québec a, le 22 décembre 1978, apporté des modifications à sa Loi sur la qualité de l’environnement pour la mettre à l’heure de la démocratie environnementale

• Le Québec a été une des premières provinces canadiennes à se doter d’un régime reconnaissant: Un droit du citoyen à la qualité de l’environnement (milieu

ambiant général) et à la sauvegarde des espèces vivantes qui y habitent (aspect biologique), avec un recours en injonction pour faire valoir ce droit.

Un droit d’accès du citoyen à l’information relative à l’environnement.

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Un droit du citoyen à participer au processus décisionnel concernant:

• L’émission d’ordonnances administratives et l’approbation des programmes d’assainissement des entreprises.

• Les évaluations environnementales avec possibilité d’être entendu par le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement.

• Les appels administratifs devant la Commission municipale du Québec (aujourd’hui devant le Tribunal administratif du Québec).

• Le droit du citoyen à la qualité de l’environnement est directement inspiré du Principe 1er de la Déclaration de Stockholm sur l’environnement humain de 1972.

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• La démocratie environnementale a donc une expérience de 27 années au Québec; au cours des années, ce régime s’est développé grâce à: Des modifications législatives dans le domaine de

l’environnement qui ont instauré un mécanisme d’information publique dans le cadre du régime des attestations d’assainissement et qui ont établi des mécanismes d’accès à l’information environnementale dans la Loi sur les pesticides, dans la Loi sur la conservation et la mise en valeur de la faune, dans la Loi sur la conservation du patrimoine naturel.

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L’adoption de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels.

La jurisprudence des tribunaux administratifs et judiciaires. L’augmentation du nombre de projets assujettis à l’évaluation

environnementale obligatoire (en modifiant le règlement établissant la liste de projets assujettis à cette procédure).

L’adoption d’une politique de mise à la disposition de la population, sur support électronique accessible par l’Internet (www.mddep.gouv.qc.ca), des lois, projets de loi, règlements, projets de règlement, politiques, directives et données sur l’environnement et sur les services de l’Administration publique en matière d’environnement.

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• L’intérêt des citoyens du Québec pour l’information relative à l’environnement est tel que 9 552 demandes d’accès à l’information ont été traitées au ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs en 2003-2004.

• Au Québec, l’accès à l’information sur l’environnement est donc assuré à la fois par des lois sectorielles portant sur l’environnement et par une loi générale d’accès à l’information.

• La loi prévoit que le ministre collige et diffuse des informations sur l’environnement, lesquelles sont accessibles par la population.

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2) La Loi sur la qualité de l’environnement

• Les modifications législatives de 1978 ont établi, pour une première fois, le droit d’accès du citoyen à l’information en matière d’environnement.

• Ce droit d’accès porte sur les renseignements suivants:

a) Documents qui sont publics d’office• Un certain nombre de documents sont réputés publics d’office et

sont automatiquement accessibles. C’est le cas notamment des documents suivants:

• Le rapport d’enquête du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement.

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• L’avis préalable à l’émission d’une ordonnance administrative.

• Le dossier complet de chaque projet assujetti à la procédure d’évaluation environnementale.

• Les critères et méthodologies suivant lesquels des normes particulières de rejet de contaminants pourront être établies dans le cas où les normes réglementaires sont jugées insuffisantes.

• Le dossier d’une demande d’attestation d’assainissement soumise par une entreprise ou une municipalité.

• Le projet de plan de gestion des matières résiduelles d’une municipalité régionale de comté.

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• L’étude de caractérisation, le projet de changement d’utilisation d’un terrain contaminé, l’évaluation des risques toxicologiques et écotoxicologiques et des impacts sur les eaux souterraines ainsi que tout plan de réhabilitation prévoyant le maintien de contaminants dans un terrain anciennement industriel dont on veut changer l’usage.

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b) L’article 118.4

• L’article 118.4 se lit comme suit:

« 118.4. Toute personne a droit d’obtenir du ministère de l’Environnement copie de tout renseignement disponible concernant la quantité, la qualité ou la concentration des contaminants émis, dégagés, rejetés ou déposés par une source de contamination ou, concernant la présence d’un contaminant dans l’environnement. »

• Ce droit d’accès bénéficie à toute personne sans exiger d’intérêt particulier.

• Ce droit d’accès s’adresse au ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs et non pas aux autres organismes gouvernementaux.

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• Il permet d’obtenir tout renseignement disponible concernant la quantité, la qualité ou la concentration de contaminants émis par une source de contamination, sans égard à ce que ce renseignement ait été colligé par le ministère ou ait été remis au ministère par un tiers.

• Une modification législative apportée en 1987 a étendu ce droit à tout renseignement « concernant la présence d’un contaminant dans l’environnement », ce qui ajoute l’accès à des renseignements différents de ceux concernant l’émission de contaminants dans l’environnement.

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• La validité de cette modification a été mise en doute par la Cour du Québec dans l’affaire Osram Sylvania de 2003 parce que le législateur n’a pas prévu de clause « nonobstant » dans cette modification législative, ce qui signifie que l’accès aux renseignements concernant la présence de contaminants dans l’environnement est assujetti au régime général d’accès aux documents gouvernementaux établi par la Loi sur l’accès à l’information. Cette affaire est présentement l’objet d’une requête en révision judiciaire.

• La Commission d’accès à l’information a donné une interprétation large et libérale à l’article 118.4 et reconnaît que celui-ci donne accès à toute information en la possession du ministère ayant un rapport avec la quantité, la qualité ou la concentration de contaminants émis dans l’environnement.

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• Il y a cependant une restriction qui prévoit que le ministère doit, dans certains cas, refuser l’accès à un renseignement environnemental obtenu par une personne chargée de prévenir, détecter ou réprimer le crime ou les infractions aux lois.

c) L’article 118.5• L’article 118.5 prévoit la tenue d’un registre par le ministre du

Développement durable, de l’Environnement et des Parcs portant sur 16 catégories de documents administratifs telles les demandes de certificat d’autorisation, les ordonnances, les programmes d’assainissement, les attestations de conformité environnementale, etc.

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• L’article 118.5 se termine par l’alinéa suivant:

« Les renseignements contenus dans ce registre ont un caractère public. »

• L’accès aux renseignements contenus dans le registre, ne s’étend pas automatiquement aux documents d’où ces renseignements sont extraits. Il ne s’étend pas non plus aux autres documents auxquels ces documents réfèrent. Telle était la jurisprudence de la Cour du Québec en la matière jusqu’au jugement rendu en 2004 dans l’affaire Municipalité de Chertsey où elle a décidé que cet accès, lorsqu’il est demandé par une municipalité, s’étendait désormais aux documents auxquels réfère un certificat d’autorisation qui stipule que « ces documents en font partie intégrante ».

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3) La Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et la protection des renseignements personnels

• La Loi sur l’accès à l’information est une loi générale, adoptée en 1982, c’est-à-dire 4 ans après la Loi sur la qualité de l’environnement.

• La Loi sur l’accès s’applique à toutes les demandes d’accès qui ne sont pas visées par le régime particulier des lois sectorielles portant sur l’environnement.

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• Cette loi s’applique à tous les organismes publics, y compris les ministères du gouvernement, les organismes du secteur public et parapublic, les sociétés d’État et les municipalités.

• Un demandeur d’accès n’a jamais à justifier les raisons de sa demande d’accès: il peut s’agir autant d’un citoyen préoccupé par les questions d’environnement ou d’une personne qui veut en concurrencer une autre dans le domaine commercial.

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• La Loi d’accès est fondée sur le principe de l’accessibilité aux documents gouvernementaux mais elle prévoit plusieurs exceptions, lorsqu’il s’agit notamment de renseignements émanant d’un organisme public ayant des incidences sur les relations intergouvernementales, sur les négociations entre organismes publics, sur l’économie, sur l’administration de la justice et la sécurité publique ou sur les décisions administratives ou politiques.

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• La Loi d’accès contient des clauses d’exception qui démontrent qu’un compromis a été fait entre l’accessibilité aux documents gouvernementaux et les besoins de confidentialité des organismes, des entreprises et des citoyens.

• La Loi d’accès a un caractère quasi-constitutionnel: elle a priorité sur les autres lois sauf lorsque le législateur indique qu’une loi s’applique « malgré la Loi sur l’accès », c’est-à-dire avec la clause « nonobstant ».

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• L’accès à un document est gratuit et se fait par la consultation de celui-ci. Si le citoyen en désire une copie, il doit assumer certains frais de reproduction qui représentent seulement les coûts réels de cette reproduction: les 20 premières pages photocopiées sont cependant gratuites et les autres coûtent 0,31$/page.

• Une demande d’accès peut être écrite ou verbale mais seule une demande écrite est susceptible de révision.

• Un organisme public doit répondre à une demande d’accès dans les 20 jours à moins qu’un délai supplémentaire, qui ne peut excéder 10 jours, ne soit requis.

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• En matière d’environnement, les demandes d’accès qui ne bénéficient pas d’un régime d’accès particulier en vertu d’une loi environnementale, se heurtent souvent aux articles suivants:

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a) Renseignements appartenant à l’organisme public

Article 21: renseignements dont la divulgation aurait pour effet de révéler un emprunt, un projet d’emprunt, une transaction ou un projet de transaction relatif à des biens, des services ou des travaux, un projet de tarification, un projet d’imposition d’une taxe ou d’une redevance ou de modification d’une taxe ou d’une redevance, lorsque, vraisemblablement, une telle divulgation procurerait un avantage indu à une personne ou lui causerait un préjudice sérieux ou porterait sérieusement atteinte aux intérêts économiques de l’organisme public ou de la collectivité à l’égard de laquelle il est compétent.

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Article 22: un secret industriel qui appartient à l’organisme public ou un autre renseignement industriel, financier, commercial, scientifique ou technique lui appartenant et dont la divulgation risquerait vraisemblablement d’entraver une négociation en vue de la conclusion d’un contrat, de causer une perte à l’organisme ou de procurer un avantage appréciable à une autre personne.

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b) Renseignements provenant d’un tiers

Article 23: le secret industriel d’un tiers ou un renseignement industriel, financier, commercial, scientifique, technique ou syndical de nature confidentielle fourni par un tiers et habituellement traité par un tiers de façon confidentielle.

Article 24: renseignement fourni par un tiers dont la divulgation risquerait vraisemblablement d’entraver une négociation en vue de la conclusion d’un contrat, de causer une perte à ce tiers, de procurer un avantage appréciable à une autre personne ou de nuire de façon substantielle à la compétitivité de ce tiers.

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Il y a obligation de consulter le tiers qui a fourni un renseignement à un organisme public, afin de lui donner l’occasion de formuler des commentaires ou objections.

Cependant, un organisme public ne peut refuser de communiquer un renseignement visé aux articles 22, 23 et 24 lorsque ce renseignement permet de connaître ou de confirmer l’existence d’un risque immédiat pour la santé ou la sécurité d’une personne ou d’une atteinte sérieuse ou irréparable à son droit à la qualité de l’environnement.

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• Toute décision prise par un organisme public relativement à une demande d’accès à l’information est susceptible d’être révisée, à la demande d’une partie, par un tribunal administratif, la Commission d’accès à l’information. Une partie a ensuite la possibilité d’exercer un recours en appel à un tribunal judiciaire, la Cour du Québec, sur toute question de droit ou de compétence. Les décisions de ce tribunal sont finales et sans appel, sujet seulement, le cas échéant, à une possible révision judiciaire par la Cour supérieure du Québec.

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III. LE DROIT FÉDÉRAL

1) Généralités

• Tout comme au Québec, l’État fédéral dispose d’un régime dualiste d’accès à l’information en matière d’environnement.

• En effet, l’accès à l’information gouvernementale est prévue dans les lois environnementales sectorielles et dans la Loi sur l’accès à l’information, loi-cadre qui régit les demandes d’accès à l’information auprès de tous les ministères et organismes de l’État fédéral.

• Dans le droit fédéral, le demandeur d’accès n’est pas tenu de démontrer un intérêt particulier pour justifier une demande d’accès.

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2) La Loi canadienne sur l’évaluation environnementale

• La participation des citoyens est un élément essentiel de la législation fédérale sur les évaluations environnementales.

• Pour assurer une participation utile des citoyens dans la procédure fédérale d’évaluation environnementale, la loi prévoit que les autorités gouvernementales doivent prendre l’initiative pour rendre l’information environnementale facilement disponible auprès des citoyens.

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• Ainsi, depuis 2003, la loi prévoit la constitution d’un Registre canadien d’évaluation environnementale formé d’un site Internet et des dossiers de projets.

• Le site Internet comporte 22 types de documents ou d’avis susceptibles d’être produits dans le cadre de la procédure fédérale d’évaluation environnementale.

• La loi exige aussi qu’un dossier de projet soit établi et maintenu par tout organisme fédéral qui procède à une évaluation environnementale et par l’Agence canadienne d’évaluation environnementale lorsqu’un projet est référé à un médiateur ou à une commission d’examen.

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• Les autorités fédérales ont le devoir d’alimenter le site Internet et de tenir les dossiers de projets et d’en faciliter l’accès par les citoyens en leur permettant notamment de recevoir copie de tout document qui en fait partie.

• Ce Registre contient: Tout document déjà rendu public. Tout document qui devrait être rendu public si une demande

dans ce sens était faite aux termes de la Loi sur l’accès à l’information, y compris un document confidentiel émanant d’un tiers que l’autorité responsable désire rendre public pour des motifs d’intérêt public relatifs à la santé ou à la sécurité publique ou à la protection de l’environnement.

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Tout document qui serait d’intérêt public pour assurer une participation efficace du public à l’évaluation environnementale sauf les documents dont la communication doit être refusée en vertu de l’article 20 de la Loi sur l’accès à l’information.

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• Les tribunaux assurent le respect de cette exigence législative: en 2003, dans l’affaire Sierra Club of Canada, la Cour d’appel fédérale a même annulé une décision administrative en raison de restrictions indues ordonnées par le ministère de Pêches et Océans en ce qui concerne la possibilité d’avoir copie de l’information mise à la disposition des citoyens.

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3) La Loi canadienne sur la protection de l’environnement

• La loi prévoit que le ministre doit colliger et rendre publiques des informations sur l’environnement et les sources de pollution, notamment par l’entremise de l’Inventaire national des rejets de polluants, le célèbre I.N.R.P.

• La loi prévoit la constitution d’un Registre de la protection de l’environnement contenant: Les avis d’opposition et d’approbation octroyés en vertu de la

loi.

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Les politiques et projets de règlement ou de décret établis en vertu de la loi.

Les documents présentés par le ministre au tribunal dans le cadre d’une action en protection de l’environnement.

• Cette loi fait aussi un usage important de la Gazette du Canada pour y publier des avis d’intention d’adopter des nouvelles politiques, de nouveaux règlements, des projets de décrets, d’inscrire de nouvelles substances d’intérêt prioritaire susceptibles d’être règlementées, etc.

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4) La Loi sur l’accès à l’information

• La Loi sur l’accès à l’information régit toutes les demandes d’accès à l’information à l’égard de l’Administration fédérale. Elle est fondée sur le principe de l’accès aux documents gouvernementaux, sauf exceptions.

• Toute demande d’accès doit être faite par écrit et être rédigée en termes suffisamment précis.

• Le responsable d’un organisme fédéral doit répondre dans les 30 jours de la réception d’une demande d’accès. Ce délai peut, dans certains cas, être prolongé.

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• Le responsable de l’accès à l’information doit cependant refuser communication de certains documents confidentiels tels ceux provenant d’un autre gouvernement ou d’une organisation internationale.

• Le responsable de l’accès au sein d’un organisme fédéral peut refuser communication de renseignements pour plusieurs motifs prévus à la loi notamment lorsqu’ils sont susceptibles de porter préjudice à la conduite des relations fédérales-provinciales, à la conduite des affaires internationales, à la défense du Canada ou d’États alliés ou à la détection, à la prévention ou à répression d’activités hostiles ou subversives.

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• Le responsable de l’accès au sein d’un organisme fédéral est tenu de refuser communication de documents contenant des secrets industriels de tiers, des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers, qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme tel de façon constante par ce tiers, des renseignements dont la divulgation risquerait de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité ou risquerait vraisemblablement d’entraver des négociations menées par un tiers. Il peut cependant

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permettre la communication de certains de ces renseignements lorsque c’est justifié pour des motifs d’intérêt public relativement à la santé, la sécurité publique et la protection de l’environnement.

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• Lorsque le responsable d’un organisme fédéral a l’intention de donner communication d’un document émanant d’un tiers ou touchant un tiers, il doit donner au tiers intéressé, dans les 30 jours suivant la réception de la demande, avis écrit de celle-ci ainsi que de son intention.

• Le tiers dispose de 20 jours pour soumettre des observations quant aux raisons qui justifieraient un refus de communication.

• Le responsable de l’accès dispose de 30 jours suivant la transmission de l’avis au tiers pour prendre une décision quant à la communication du document demandé.

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• La personne qui s’est vu refuser communication d’un document peut déposer une plainte auprès du Commissaire à l’information qui peut lui-même réviser la décision. Le cas échéant, cette décision peut également faire l’objet d’une révision par la Cour fédérale. De plus, toute décision donnant accès à l’information peut, à la demande du tiers, être révisée par la Cour fédérale.

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IV. CONCLUSION

• L’examen des lois québécoises et fédérales sur l’accès à l’information en matière d’environnement révèle que cette question est une réalité juridique dans le droit de l’environnement du Québec et du Canada.

• Ces dispositions législatives ont donné lieu à un contentieux assez considérable et à une jurisprudence qui cherche à trouver un équilibre entre les droits légitimes des citoyens à l’accès à l’information sur l’environnement et les droits des entreprises et des organismes publics à la confidentialité de certains renseignements.

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• Lorsqu’on compare les régimes québécois et fédéraux d’accès à l’information et les dispositions de la Convention d’Aarhus, on se rend compte qu’ils répondent, pour l’essentiel, aux principes et prescriptions de la Convention en ce qui concerne: 1) la diffusion d’informations sur l’environnement par les pouvoirs publics; 2) la reconnaissance du droit d’accès du citoyen en matière d’environnement; 3) les procédures d’accès; 4) la diffusion d’informations sur support électronique; et 5) les droits d’appel.

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• L’aspect qui s’avère le plus délicat, où il y a des différences entre Aarhus et les régimes québécois et canadiens, c’est celui des exceptions à l’accès, c’est-à-dire des motifs pour lesquels l’autorité publique peut ou doit refuser l’accès à des renseignements demandés par un citoyen. Les lois québécoises et fédérales prévoient en effet un régime plus élaboré d’exceptions à l’accès et un régime d’exceptions formulées différemment de celui prévu à l’Article 4 de la Convention d’Aarhus.