Le cadre général des institutions administratives et la déconcentration territoriale

Andrb Gbli-

Sommaire. Cet article reprend en substance Pallocution prksentee au CongrAs annuel de l’Institut A Edmonton en septembre 1974. Le confkrencier avait Ctk invite B ktablir un scheme de rkfkrence thkorique A la dkconcentration territoriale afin, si possible, de faciliter la dkmarche plus pratique suivie par les autres membres du panel. I1 a choisi, pour ce faire, de donner d’abord une image d’ensemble des institutions administratives A l’intkrieur d’un palier de gouvernement et de dkfinir les concepts clefs de dhcentralisation et de dkconcentration. I1 a ensuite tirk quelques observations gknkrales sur ces phknomAnes pour passer ?I l’examen spkcifique du processus de la dkconcentration territoriale et des obstacles A ce processus. Son diagnostic dklib6rkment pessimiste devait inciter les autres membres du panel A formuler des commentaires plus positifs.

Abstract. This article is, in substance, the same paper delivered at the last annual conference of the Institute at Edmonton in September 1974. The author had been invited to prepare theoretical background statement on ‘territorial deconcentration’ in order to facilitate the more pragmatic approach followed by the other members of the panel. To this end, he has chosen to give, first, a general picture of administrative institutions within a particular level of government and to define the key concepts of ‘deconcentration’ and ‘decentralization.’ He then made general observations on these two phenomena and proceeded to examine the specific process of deconcentration and the various obstacles to it. His diag- nosis was deliberately pessimistic in order to stimulate more positive comments from the other members of the panel.

Le cadre general des institutions administratives et la deconcentration territoriale

Lorsque l’on n’invita B participer A ce panel ma tlche devait &tre relative- ment simple car il s’agissait tout simplement de situer la dkconcentration territoriale dans le cadre gknkral des institutions administratives. Dans ma grande naivete et encore sous le choc des marques de sympathie que I’on m’adressait j’ai hochk la tCte ; j’avais apparemment accept6 de relever le dkfi. Depuis lors, j’ai pu kvidemment mesurer l’ampleur de ma prdtention tout comme celle du ddfi. Et pour que vous soyez en mesure de bien ap- prkcier I’hkroisme de ma dkmarche, j’aimerais souligner au dkpart que le sujet de cette table ronde a Ctk traitk dans au moins une centaine de notes de recherche et d‘ouvrages, mais qu’aucun de ceux-ci ne l’a abordk exacte-

L’auteur est le directeur de la recherche, Ministbre de la Justice, Gouvernement du QuBbec.

AXDRE GELINAS

ment de la m&me faqon. Vous en serez donc quittes pour entendre une synthkse bien personnelle. De toute faion, je n’en avais pas le choix.

En effet, m&me s’il existe de trks nombreuses typologies administratives. aucune ne fait l’unanimitk parmi les fonctionnaires et les universitaires. Chaque analyste constitue sa propre terminologie pour les fins de son Ctude spkcifique et ne se prkoccupe gukre de savoir si elle concorde avec celle de ses collbgues. Bien plus, on kprouve parfois la sensation Ctrange que les fonctionnaires et les hommes politiques tirent un malin plaisir B creer des organismes qui vont B l’encontre de toutes les schkmes d‘analyse pkniblement dCveloppks par les universitaires. Ces derniers en dkfinitive ne s’en plaignent pas trop parce que cela leur permet de compliquer da- vantage leurs schkmes et de dknoncer les incohkrences de l’administration. Tout ceci pour dire que mGme si je vais tenter trks sinckrement de clarifier les concepts utilises en matikre dorganisation et de les appliquer au secteur public je n’en demeure pas moins conscient de la fragilitk des rksultats obtenus et de la possibilitk pour plusieurs d’entre nous de discuter mes diverses propositions.

Cela dit, j’aimerais, en premier lieu, signaler que la dkfinition de concepts passe forcement par la semantique. Vous savez aussi bien que moi qu’il n’est pas facile dkviter les querelles de mots qui masquent la rkalitC alors qu’elles devraient la clarifier. Je m’excuse donc a l’avance de vous imposer un vocabulaire, un jargon particulier qui, par surcroft, n’est sans doute pas identique en franpis et en anglais.

En deuxikme lieu, je voudrais remarquer qu’B mon avis ce’st B tort que Yon s’etonne frequemment de I’importance considbrable qui est accordCe aux structures dans l’administration publique. Sans aller jusqu’i favoriser le dkveloppement de la q( structuritk )), une maladie qui s’attaque m6me aux meilleurs fonctionnaires, il faut reconnaitre que les institutions administratives sont nombreuses, variees et complexes. I1 est rare qu’une entreprise privee posskde tine structure aussi complexe. Bien plus, la structure des institutions administratives publiques doit 6tre Ctablie non seulement en fonction de l’efficacitk, mais kgalement en fonction des im- peratifs du rkgime politique. Dans notre regime, la population, l’klectorat et les groupes sont assurement une donnCe fondamentale. Jamais les con- sommateurs du produit d’une entreprise privke ne sont determinants ou influents au m$me degrk dans l’ktablissement de son organisation.

Nous avons choisi de cerner progressivement notre sujet en suivant les cinq rubriques ci-dessous : 11 une perspective d’ensemble d u n palier de gouvernement et les sept principaux types &institutions administratives ; 2/ definition des concepts-clefs ; 3/ quelques observations sur les phkno- mbnes de la dkconcentration et de la decentralisation ; 41 le processes spkcifique de la dkconcentration territoriale ; 51’ les obstacles B la deconcentration territoriale.

254 CANADIAN PUBLIC ADMINISTRATION

LES INSTITUTIONS ADMINISTRATIVES

FIGURE 1 Les sept principaux types dinstitutions administratives

Perspective d'ensemble d'un palier de gouvernement et les sept principaux types d'institutions administratives

Lanalyse nous permet de distinguer a l'intkrieur d u n m&me palier de gouvernement au moins sept principaux types d'institutions administratives. De faGon plus spkcifique on peut identifier deux types dorganismes dkcentralisks territorialement, deux types d'organismes dkcentralisbs fonc- tionnellement, deux types d'organismes dkconcentrks et enfin un noyau central. Chacun de ces types dinstitutions est un klkment du systkme. Le huitikme klkment qui apparait a la Figure 1, les dtablissements privks dint&& public, n'a ktk ajoutk que pour souligner le caractbre tenu de la frontibre qui skpare parfois le secteur privd du secteur public.

255 ADMINISTRATION PUBLIQUE DU CANADA

ANDRE GELINAS

Le noyau central Le noyau central est Gvidemment le premier klkment du systkme, puisque c’est par rapport A lui que se dkfinissent les autres genres d’organismes. C‘est parce qu’il y a un noyau central que l’on peut parler d‘organismes dkconcentrks et d’organismes dkcentralisks.

Le noyau central est composk A son tour de plusieurs sous-Clkments.

Le conseil des ministres (cabinet, lieutenant gouverneur en conseil ou gouverneur gknkral en conseil, conseil exkcutif ou conseil privk). Toutes ces appellations sont plus ou moins synonymes, les subtilitks juridiques qui les diffkrencient sont parfois importantes, mais nous n’allons pas nous y attarder.

Les comite’s du conseil des ministres qui parfois peuvent comme le Conseil du Trksor, avoir la personalitk juridique d’un ministkre. Les ministdres ( horizontaux ou verticaux) . On peut discuter longuement pour savoir si les ministkres sont dkcentralisCs ou dkconcentrks. Nous cou- pons court a cette discussion en les englobant dans le noyau central.

Les organismes (et serdces) administratifs centraux notamment : la Com- mission de la fonction publique, le Ministkre des travaux publics et de l’approvisionnement ( services domestiques ) , le Ministkre des finances, I’Office de planification. A mon sens on peut classer les organismes et services administratifs centraux selon les intrants ou ressources qu’ils doivent gerer : le personnel, les finances, les services domestiques, la planscation. On peut encore les classer selon les fonctions qu’ils exercent : fonction de direction, de contrble, de service, de vkrification. Mdme s’il est clair que certains organismes centraux sont dkcentralisks, ( par exemple, commission de la fonction publique ) nous persistons B considkrer qu’ils font partie du noyau central. Pour nous I’exercice de la fonction de gestion centrale implique un trks faible degrk de dkcentralisation a l’exception des organismes centraux de vkrification.

Encore une fois, c’est par rapport a ce noyau central que I’on pourra identifier des organismes dkcentralisks et des organismes dkconcentrks. Curieusement en effet, la science administrative ne contient que deux concepts pour caractkriser les diffkrents arrangements organisationncls : le concept de la dkconcentration et celui de la dkcentralisation. Ce qui est le plus etonnant, c’est que l’on persiste A confondre ces deux notions. Par ailleurs il est certain que ces deux notions doivent 6tre qualifikes si l’on veut pouvoir tenir compte de I’ensemble des institutions administratives. I1 apparait donc nkcessaire avant d’aller plus loin et de dkfinir ces deux concepts.


LES INSTITUTIONS ADMINISTRATIVE3

Definition d e s concepts-clefs La deconcentration

La dkconcentration consiste en une dklkgation d'autoritk (un pouvoir formel de dkcision) A des personnes ceuvrant A l'intkrieur d'un organisme et sur lesquelles la direction centrale conserve une autoritk hikrarchique c'est-A-dire un pouvoir qui permet une revision complbte des dkcisions et qui assure A cette direction la mahise des ressources humaines et finan- cikres de l'organisme. On distingue gknkralement deux genres de dkconcentration : la dkconcentration fonctionnelle et la dkconcentration territoriale. La dkconcentration, par d&nition, se produit dans tout organisme responsable, en somme dkcentralisk. I1 est en impensable qu'une seule personne prenne toutes les dkcisions dans un organisme. Bref notons que la dkconcentration est un phknomhne qui se produit B l'intkrieur d'un organisme.

Par la dkcentralisation non seulement on dklkgue une autoritk mais l'on confie une responsabilitk spkcifique A l'kgard des tiers (des administds c'est-A-dire des non-membres de l'organisme). I1 y a donc rupture du lien hikrarchique. Bien plus la dkcentralisation implique la crkation dun organisme distinct, ayant une personnalitk juridique distincte.

Toutefois la dkcentralisation n'est pas synonyme d'indkpendance totale. Si tel Btait le cas nous aurions deux systbmes. Or la dkcentralisation est un phknomkne qui se produit entre plusieurs organismes reliks par un systhme. En d'autres termes la dkcentralisation implique que l'organisme ou la direction centrale conserve le pouvoir de reviser certaines dkcisions (mais non toutes les dkcisions comme dans le cas de la dkconcentration). Elle continue d'exercer des contrales que l'on groupe en terminologie franpaise sous le terme u tutelle a .

I1 est clair que la dkcentralisation tout comme la dkconcentration sont des notions relatives. Un systbme est plus ou moins dkcentralisk. Un organisme est plus ou moins dkconcentrk. La France est moins dkcentraliske (territorialement ) que le Canada. Le ministere des finances est moins dkconcentrk que le ministkre des postes. I1 y a kgalement deux genres de dkcentralisation : la dkcentralisation fonctionnelle et la dkcentralisation territoriale. Nous verrons tout A l'heure qu'h leur tour ces deux genres de dkcentralisation se subdivisent. En fait il y a deux genres de dkcentralisation fonctionnelle et deux genres de dkcentralisation territoriale. Pour certains ces multiples distinctions sont inutiles. Nous croyons que, comme les biologistes, nous ne devons pas reculer devant la multiplicitk des c espbces a d'organisation. La complexitk de la typologie doit conduire B une plus grande prkcision de l'analyse.

La decentralisation


ASDRE G ~ L I N A S

Bien entendu cette categorisation n’a de sens que dans la mesure oh elle regroupe eff ectivement l’ensemble des institutions administratives qui sont relikes au noyau central. C’est pourquoi je m’empresse de donner la no- menclature des organismes qui correspondent B chacune des catkgories.

Comme nous I’avons dit, il y a deux genres dorganismes dkcentralisds fonctionnels ( qu‘on appelle gCnCralement les organismes autonomes ) .

Les organismes decentralises fonctionnels a vocation nationale

C’est-&dire : les regies ( regulatory boards ), les sociCtb (public corporations), les tribunaux administratifs ( administrative tribunals), les offices (departmental corporations, faute d’un meilleur terme ) , les conseils ( coun- cils), Ies commissions d’enquCte, d’examen, darbitrage (commissions ) ; voir Figure 2.

Les organismes decentralises fonctionnels a vocation locale ou regionale

I1 s’agit en fait des mCmes types d’organismes, mais dont la vocation est 1imiti.e territorialement ( par exemple, La Sociittk des traversiers QuCbec- Levis avant la rkforme recente qui confCra une vocation nationale B cette societe). Si I’on voulait &re encore plus specifique, on devrait subdiviser cette catitgorie puisque les etablissements publics ( les &GEPS, Centres hospitaliers) c’est-A-dire surtout les diverses institutions d’enseignement, de sante et de bien-Ctre sont soumis a une tutelle diffkrente de celle qui s’exerce sur Ies organismes autonomes i vocation locale ou rkgionale. Le fait qu’ils constituent un reseau leur donne Cgalement une duree de vie qui normalement devrait &re plus longue.

Ces organismes sont diriges par des personnes nommCes ou choisies par une hlection tr&s limitee et ne jouissent pas de pouvoirs fiscaux. Leur finan- cement a l’exception des societits leur vient globalement du fonds conso- lide du gouvernement.

Par ailleurs, il y a egalement deux genres d’organismes dkcentralisks territoriaux.

Les organismes decentralises territoriaux unifonctionnels

Les commissions scolaires (school boards),

Les organismes decentralises territoriaux multifonctionnels

Les municipalites et les communautes urbaines composent ce groupe. Gknkralement ces organismes sont diriges par des personnes Clues au suf-


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AXDRE C ~ L X N A S

frage universe1 et disposent de pouvoirs fiscaux. Thkoriquement ils devraient en consbquence jouir d’une plus grande autonomie. On ne peut non plus assimiler les organismes unifonctionnels aux organismes multifonctionnels car ceux-ci par la diversitk des fonctions qu’ils exercent peuvent mobiliser un plus grand nombre d’intkrGts, de groupes prPts a dkfendre leur autonomie.

I1 convient maintenant dentrer dans le vif du sujet aprks avoir klimink en quelque sorte tout ce qui n’est pas de la x dkconcentration ”. Nous avons suggkrk plus t6t qu’il y avait deux genres de dkconcentration : fonctionnelle et territoriale A signaler que nous ne pouvons parler ici d’organismes dkconcentrks puisque la dkconcentration se produit, par dkfinition, a l’intkrieur d u n organisme. On parlera plutBt de services dkconcentrks.

Les services deconcentres fonctionnels

Ce sont Ies subdivisions internes au sibge social d’un ministkre (directions gknkrales, directions services etc. ) qui gknCralement se voient attribukes une certaine autoriti. de dkcision bien que durant longtemps le ministre et le sous-ministre ktaient les seules B pouvoir signer les divers documents ( voir Figure 3 ) .

Les services deconcentres territoriaux

I1 s’agit des divers services ( ou bureaux) dispersks sur le territoire lesquels reqoivent kgalement une certaine autoritk de dkcision. C’est donc unique- ment ce dernier Clkment dorganisation qui fait I’objet de la discussion daujourd’hui. Toutefois avant de pousser plus loin I’analyse j’aimerais prendre un certain recul et faire quelques observations gknkrales qui dC- coulent de la perspective d’ensemble.

Quelques observations sur les phenomenes de la decentralisation et de la deconcentration

1 La dkconcentration territoriale comme la dkcentralisation territoriale rkpondent au besoin de relations plus Ctroites entre un service donnk et un milieu dktermink, c’est-a-dire une population habitant sur un territoire dktermini.. L’accessibilitk du service ou la proximitk du contr6le sont accrues par la dkconcentration. 2 La dkconcentration comme la dkcentralisation fonctionnelle rkpondent au besoin dune plus grande spkcialisation dans un champs d’activitks determink. C’est la fonction non le milieu qui est la considkration domi- nante. 3 La dkcentralisation comme la dkconcentration sont essentiellement des



FONCTIONNELS

Q CHEF DU

TERRI

FIGURE 3 Les services dkconcentrbs fonctionnels et territoriaux

notions relatives. I1 y a des degrBs de dBconcentration et de dkcentralisation.

A la limite la dkcentralisation peut aller jusqu’i l’indkpendance ; un systhme devient alors deux systhmes. Cette hypothese est plausible seulement dans le cas de la dkcentralisation territoriale multifonctionnelle car seul le suffrage universel, la volontB populaire, en temps normal, appuyant un palier de gouvernement permet une telle Bvolution.


AND& GELINAS

A la limite la dkconcentration peut aller jusqu’h la dkpossession du ministre ou du sikge social par les sous-ministres ou les services rkgionaux des decisions de politique ; cette dernikre hypothbse ne semble pas se rkaliser tr&s souvent bien que depuis quelques annkes quelques analystes ont lais& entendre que la technocratie avait prkciskment atteint ce but. Chose certain, les pouvoirs politiques n’ont pas ktk lents A mettre en place les reformes qui leur assurent une maftrise trks satisfaisante de l’appareil administratif principalement par le renforcement des organismes centraux.

Toutes ces formes de dkconcentration et de dkcentralisation sont inter- reliees dans un systhme. On ne peut dkvelopper une de ces formes sans influencer les autres. I1 est important a mon sens de bien saisir ces interrelations qu’ignorent genkralement les groupes et Ies individus qui rkgu- IiPrement reclament des modifications aux structures administratives.

Ainsi on ne peut proposer la crkation d u n palier de gouvernement re- gional sans considerer que dans un &tat fkdkral nous en avons dkjh deux sinon trois’ et que l’addition d’un troisihme ou d’un quatribme palier sus- citerait shement de nouveaux conflits de competence, de nouveaux dd- doublements de services administratifs, un amoindrissement des ressources mobilisees par chaque palier etc. Par ailleurs, plusieurs observateurs ont dkja souligne que le trop grand nombre d’organismes dkcentralisks multifonctionnels ( quinze cent municipalitks au Quebec) dont les frontihes ne correspondent plus a I’evolution socio-kconomique concrkte des villes a cu pour effet dune part de faciliter l’absorption de responsabilitks locales par le palier provincial et dautre part, de crker de larges kcarts dans la qualit6 des services dispensks A la population.

De m&me la multiplication d’organismes dkcentralisks territoriaux unifonctionnels (du type des commissions scolaires) n’aurait pour effet que d‘amoindrir la coordination locale ou rkgionale, de dkmembrer en fait Ies collectivites locales et de fractionner la responsabilitk collective A ce niveau.

La multiplication d’organismes dkcentralisks fonctionnels ( socithks, rk- gies etc.) A vocation nationale peut conduire au dkmembrement A la dks- integration de I’appareil administratif. Lorsqu’il s’agit d’organismes autonomes vocation locale ou regionale on met forcement en cause I’aptitude d’un palier inferieur de gouvernement A administrer sous prktexte gtnC- ralement que ce palier ne dispose pas des ressources humaines ou finan- ciPres necessaires. Le palier supkrieur se sert de ses ressources abondantes pour surdbvelopper des services pour absorber des responsabilitks qui ne h i appartiennent pas. I1 arrive souvent que ce faisant des organismes ainsi c r eb ne sont plus vraiment responsables a aucune autoritk politique. En-

1 Les municipalit& ne constituent pas ICgalement un palier de gouvernement daprhs 1.i constitution canadienne. I1 en irait de mOme de toute collectivitC rCgionale B que I’on pourrait vouloir etablir. Cela dit, une * collectivitP locale ou rkgionale )) par son caracthre multifonctionnel comporte une des principales dimensions des gouvernements.



fin, l'absence d'intkgration de ces organismes aux collectivitks locales a constitute dans le passk la principale critique dirigke notamment contre I'administration des ports nationaux.

On peut aussi hypertrophier la dkconcentration fonctionnelle en nkgli- geant de dkconcentrer territorialement. On kloigne alors l'aministration des clients, on standardise 1B oh l'on devrait s'ajuster avec souplesse B des situations particulibres, on prend forckment des dkcisions inapplicables.

Enfin si l'on pousse trop loin la dkconcentration territoriale non seulement on donne des arguments aux tenants du gouvernement rkgional mais I'on emp6che le sikge social de connaitre suffisamment la rkalitk quoti- dienne pour modifier ses rkgles gknkrales et l'on peut accroltre la subordination du palier infkrieur au gouvernement au point oh celle-ci devient in- tolkrable. I1 faut bien admettre que la dkmarche suivie depuis au moins dix ans par les paliers fkdkral et provincial de gouvernement et qui consiste B absorber des responsabilitks du palier infkrieur de gouvernement ( B cen- traliser) pour ensuite dkvelopper la dkconcentration fonctionnelle et territoriale ne va pas dans le sens d'une dkmocratisation accrue.

Ne serions-nous pas sur-gouvernks, sur-administrks ? I1 n'est pas clair qu'il y ait avantage B ce que les gouvernements &dent aussi rapidement devant la pression qu'exercent en faveur de l'absorption de nouvelles responsabilitks et de la centralisation gouvernementale et administrative, la concentration urbaine et la concentration industrielle ainsi que les exigences accrues des divers groupes B l'kgard de la qualitk des services, ceux- ci n'ayant par surcroit qu'un faible effet redistributif et devenant rapidement trks chers. Au nom du professionnalisme, on klimine le bknkvolat, la petite entreprise privke de service, on pro- vincialiser * et kventuellement u fkdkraliser *. Cest le sort qui attend sans doute le secteur des loisirs.

Trbve de considkrations philosophiques et examinons le processus spkcifique de la dkconcentration territoriale.

municipalise * pour ensuite

Le processus specifique de la deconcentration territoriale

Le processus de la dkconcentration territoriale comprend diverses &tapes qui requikrent des dkcisions particulibres. Mes collbgues auront surement l'amabilitk de complkter une CnumCration qui n'est pas exhaustive :

En premier lieu elle implique un inventaire des activitks qu'il est opportun de dkconcentrer, de rapprocher de la population. I1 n'est assurkment pas facile de dkcomposer des activitks de faqon B les rendre a adminis- trables * sur le terrain et d'imaginer les instruments de contrdle du siege social. Au dkpart, un tel partage implique que le siege social va d'sbord s'astreindre B formuler des rkgles gknkrales, une politique gknkrale et qu'il ne va pas chercher B prendre toutes les dkcisions de gestion courante.


AXDRI? GELINAS

En second lieu, on doit dklimiter territoire sur lequel le service dCcon- centrk aura autorit6. Ses discussions sur ce sujet, sont gknkralement ora- geuses. Tel territoire convient a tel service, tel autre territoire convient tel autre service. On peut a juste titre crier au miracle lorsque tous les services d u n m&me ministkre acceptent la m&me dklimitation des fron- t ikr es ,

Troisikmement, il faut convenir de l’organigramme, plus spkcifiquement du mode de coordination entre les ,services dkconcentrks et le sikge social. Doit-il y avoir coordination centrale des services dkconcentrks par un service unique (service des bureaux rkgionaux) ou par le sous-ministre, ou doit-on laisser chaque service coordonner ses agents sur le terrain 2 Si Yon opte pour la crkation d’une direction gknkrale des bureaux rCgionaux il faut kvidemment dkfinir les tiches du directeur et prkciser ses rapports avec les autres directeurs ( voir Figure 4).

Quatrikmement il faut convenir d u n mode de coordination sur le territoire mtlme. Doit-on opter pour un directeur de bureau rkgional pour Yen- semble des services ou doit-on avoir un chef rkgional par service ? Le premier choix implique un ensemble de dkfinitions de tAches et une kchelle de traitement qui tienne compte de la hikrarchie du ministkre (voir Figure 5 ) .

Cinquikmement il faut Ctablir un systkme d’information sur le territoire - a l’kgard des administres - ainsi qu’entre le territoire et le siBge social. Quels seront les dossiers propres du service territorial ? Quelles seront les donnPes, les informations qui ne seront detenues que par ce bureau ? L’in- formatique permet de si merveilleuses compilations qu’a priori, toutes les donnkes rkgionales pourraient 6tre regroupkes au sikge social avec ou sans le support de la tkleinformatique. Est-il encore opportun dans un tel con- teste d’avoir des rencontres frequentes entre les membres du sikge social et les directeurs des divers bureaux rkgionaux ?

Enfin, il faudra revoir l’ensemble des mkcanismes et rkgles de gestion interne afin de determiner les cc fourchettes des autorisations de dkpenses, les procitdures d’engagement d’employes rkguliers ou occasionnels, etc. A priori la marge de manoeuvre de devrait pas 6tre considkrable ktant donnk qu’au dkpart les organismes administratifs centraux ( Conseil du Trksor, Commission de la fonction publique etc.) laissent peu de discrktion aux minist6res.

Toutes ces questions doivent &re resolues A I‘intkrieur de chaque ministkre. Mais il ne s’agit la que d’une premiere ktape car rapidement il faudra ktendre cette r6flexion I’ensemble de I’appareil administratif.

En effet, parce que le gouvernement agit par plusieurs ministhes sur un mtlme territoire bientht la question se pose du regroupement et de la coordination des diffkrents services sur un m&me territoire. C’est le problkme connexe de la regionalisation administrative. En effet sous I’influence des



organismes et ministkres d’amknagement du territoire il est vite apparu au Qukbec (comme dans le cas de l’amknagement du Bas du Fleuve et de la Gaspksie) qu’il ktait nkcessaire deffectuer un tel regroupement. La rk- gionalisation administrative suppose A son tour la dklimitation de rkgions administratives communes D pour l’ensemble des ministhres. Cela suppose kgalement la mise au point d u n organigramme pour l’ensemble du gouvernement c’est-A-dire qu’il faut ddcider de l’opportunitk de nommer un coordonnateur de l’ensemble des ministkres sur le territoire, un coordonnateur de l’ensemble des ministkres au siege social, Btablir un systkme din- formation etc. Certains se mettent alors 8 analyser le systkme prdfectoral qui rkpond A certaines de ces exigences.

La complexitk des interrelations, le volume des directives, les conflits de compktence s’accroissent selon une progression gkomktrique. Danonyme secondaire et indiffkrente qu’elle ktait la structure rkgionale devient tout A coup trks visible, imposante et menaGante B la fois pour le sikge social de la capitale et kgalement pour les paliers infkrieurs de gouvernement. Les hommes politiques s’agitent en constatant qu’ils sont de plus en plus dkpos- skdks de leur influence sur leur comtd. Pour mettre un terme 8 ces klucu- brations, essayons, en guise de conclusion, de cerner les obstacles A la dkconcentration territoriale. En effet, c’est une chose de concevoir le processus de dkconcentration ; c’est autre chose de le mettre en application. L‘expkrience rkcente du Qukbec A cet Cgard laisse I’observateur passable- ment perplexe.

Les obstacles a la deconcentration territoriale

I1 nous apparait que les fonctionnaires de la direction au sikge social vont rksister A une redkfinition de leurs rbles et a un partage de leur autoritk. Un fonctionnaire habituk A faire de la gestion courante s’adapte assez ma1 8 un nouveau r61e de planificateur, de formulateur de regles gknerales, de politique. Un fonctionnaire qui dispose en definitive d‘un pouvoir discrk- tionnaire limit6 par ses supkrieurs n’accepte pas aiskment que ce pouvoir soit encore restreint par ses subalternes. En condquence, la compBtence des coordonnateurs r6gionaux est gknkralement formulde en termes assez vagues et leur autoritk rkduite. Par dkfinition un coordonnateur acquiert un pouvoir de contrble sur ses pairs, peu importe que le poste soit situk au siege social ou au bureau rkgional.

I1 est clair qu’8 quelques exceptions prks les ministbres n’ont pas accept6 d’ktablir leurs services dkconcentrb selon des rkgions ayant une delimita- tion uniforme. La coordination interministkrielle est donc impossible et mbme la coordination intraministkrielle laisse A dksirer dans un tel con- texte.

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APUTR~ GELINAS

organigramme qui n’impose pas la coordination rkgionale intraministkrielle et qui au sibge social ( A deux exceptions prbs) ne contient rien de dis- tinctif. En dautres termes, au siitge social chaque direction gknkrale est coordonnke par le sous ministre et chaque direction gknkrale dirige ses des programmes sur une base rkgionale et au sibge social on rCsiste A toute intkgration qui aurait pour effet d’attknuer I’influence des directions rkgionales. Le ministre dailleurs, responsable devant I’Assemblke, aura plusieurs bonnes raisons de favoriser la concentration des dkcisions.

Les deputks Q leur tour rksistent normalement A toute modification de la structure d’autoritk qui pourrait attknuer leur influence sur les fonctionnaires territoriaux. Plus spkcifiquement ils insistent pour conndtre les diverses interventions de l’ktat dans leurs comtks respectifs. Logiquement toute mesure destinke A limiter cette information et cette influence ne peut receuillir leur appui.

Les paliers infkrieurs de gouvernement n’apprkcient gubre la dCconcen- tration territoriale des paliers supkrieurs. Celle-ci peut atteindre un point oh les interlocuteurs des ministres sont des fonctionnaires du palier supkrieur. Cette subordination est Cgalement ressentie trks vivement lorsque les fonctionnaires du palier supkrieur, aprbs de longs mois d’ktude passks A reviser les donnees compilkes par les fonctionnaires du palier in- fCrieur annoncent triomphalement que selon leurs prkvisions B eux l’aug- mentation sera de 2.3 pour cent et non de 2.5 pour cent.

Le fonctionnaire territorial qui a dkja pris trois initiatives croyant bien faire, et qui A chaque fois a ktk I’objet de remontrances sait que dorknavant il est prkfkrable de toujours obtenir I’autorisation du siege social avant d’agir.

Etant donnk que les fonctionnaires territoriaux sont gknkralement des personnes qui ont toujours habit6 la rkgion oh ils travaillent et que la rkgion ne constitue pas une Ctape nkcessaire dans la carribre d’un fonctionnaire il n’existe pas de base commune pour de vkritables communications entre le sibge social et le territoire.

I1 s’agit sans doute dune vision un peu pessimiste des choses. Mes col- lkgues seront en mesure de rktablir l’kquilibre. C’est avec plaisir que je leur laisse la parole.

268 CANADJAN PUBLIC ADMINISTRATION

Documents

Le cadre général des institutions administratives et la déconcentration territoriale