Le Département, une collectivité d'avenir au cœur du modèle breton de coopération territoriale

Rapport de la Mission d’étude

« Le Département, une collectivité d’avenir au cœur du modèle breton de coopération territoriale »

Conseil général du Finistère

Rapporteur : Michaël Quernez

Mission d’étude « Le Département, une collectivité d’avenir au cœur du modèle breton de coopération territoriale » 2


Introduction

Le Conseil général du Finistère a fait le choix d’une approche globale de l’action publique, porteuse de sens pour tous (citoyens, élus, agents et partenaires) qu’illustre le projet stratégique adopté par les élus de la collectivité en juin 2010.

Ce projet invite le Département à renforcer ses coopérations avec les autres collectivités et à rechercher ainsi une plus grande efficacité de l’action publique au service des territoires et des habitants.

Au cœur de cette réflexion est bien posée la question de la place de notre Département dans l’organisation territoriale de demain. Le Président du Conseil général, pour clarifier les perspectives dans lesquelles s’inscrit notre action, a souhaité que soit mise en place une mission d’étude portant sur les relations entre notre collectivité et les autres acteurs publics, que sont l’Etat local, la Région Bretagne, les autres Départements bretons, les intercommunalités et les communes.

Cette étude prolonge le travail engagé en 2008 sur les évolutions de compétences liées à la décentralisation et s’inscrit dans un contexte marqué par les interrogations qui pèsent sur le devenir de la loi du 16 décembre 2010 dite de « Réforme des collectivités territoriales ». En effet, cette dernière prévoit des évolutions importantes concernant le Département : création du conseiller territorial, suppression de la clause générale de compétence, schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services entre la Région et le Département, émergence de pôles métropolitains…

Consciente de la nécessaire clarification des compétences et des enjeux de notre territoire, la mission d’étude s’est attachée à appréhender la complexité de l’environnement dans lequel s’inscrit l’action du Département. Sa réflexion s’est nourrie de nombreux échanges auprès de personnalités diverses et permet aujourd’hui de présenter des propositions concrètes d’amélioration de ce que nous pensons être un modèle breton de coopération territoriale.

Le présent rapport n’est bien sur qu’une étape dans la réflexion et ne prétend pas aborder l’ensemble des dispositifs donnant lieu à un partenariat fort entre collectivités. Les exemples cités apparaissent principalement comme des illustrations permettant de souligner les évolutions de nature à conforter la dynamique en cours dans notre région. Ainsi, d’autres thématiques, et notamment celles relevant de diverses questions d’aménagement du territoire, peu mentionnées dans ce rapport, pourraient utilement faire l’objet d’une saisine dans le cadre de la nouvelle Conférence territoriale des exécutifs que nous proposons.

En tant que rapporteur de cette étude, je tiens à remercier vivement pour leurs contributions les cinq Conseillers généraux membres de la mission que sont Daniel COUÏC, Franck RESPRIGET, Jacques EDERN, Antoine COROLLEUR et Pierre MADEC, mais également l’ensemble des personnalités extérieures rencontrées qui ont su prendre de leur temps pour répondre à nos questions.

Cette production n’aurait pas pu se faire sans la mobilisation des directions et services du Conseil général, et plus spécialement l’implication du groupe de travail composé de Bruno ACAR, Directeur général des services et de Aude CHAPELLE, chargée de mission.

Cette mission nous a permis de renforcer notre conviction qu’une décentralisation réussie ne peut se faire de façon uniforme mais doit prendre en compte les spécificités de chacun de nos territoires. Il nous semble que la réflexion esquissée dans ce rapport doit se poursuivre et nous invitons chacun, citoyens, élus, agents et partenaires, à y prendre part dans les mois qui viennent.

Michaël Quernez



Table des matières

PARTIE I. L’AVENIR DU DEPARTEMENT, AU CŒUR DU DEBAT SUR L’EVOLUTION DE L’ORGANISATION TERRITORIALE......... ............................. 7

I. Une réforme territoriale au devenir incertain ...... ............................................... 7 A. Les évolutions issues de la loi du 16 décembre 2010........................................................ 7 B. Des questions à ce jour non résolues .............................................................................. 12

II. Les réflexions récentes sur l’évolution de l’organi sation territoriale..............19

A. Le Rapport de Peretti ....................................................................................................... 19 B. Les propositions des instances de représentation des collectivités territoriales.............. 21

PARTIE II. Vers un modèle breton de coopération territoriale .. ................ 27

I. A la recherche de nouvelles formes de coopération t erritoriale......................27 A. La fusion des deux collectivités........................................................................................ 27 B. Le développement des coopérations entre les deux collectivités .................................... 28

II. La Bretagne : un territoire privilégié pour la mise en place d'une approche concertée de l'organisation territoriale........... ..........................................................29

A. Des facteurs favorables à la coopération territoriale........................................................ 29 B. Une réelle expérience de gouvernance territoriale partagée ........................................... 29 C. Une mobilisation régionale constructive sur les grands enjeux de la Bretagne............... 30

III. La contribution du Département du Finistère à la pr omotion d'un modèle breton de coopération territoriale ................. ............................................................35

A. Les principes susceptibles de guider la mise en place d'un modèle breton de coopération territoriale.................................................................................................................................. 36 B. Un schéma de gouvernance régionale à conforter et clarifier ......................................... 40 C. Expérimenter avec la Région une dynamique de rapprochement sur un certain nombre de sujets d'intérêt partagé ........................................................................................................ 44 D. Développer de nouvelles formes de partenariat avec les autres collectivités.................. 55



PARTIE I. L’AVENIR DU DEPARTEMENT, AU CŒUR DU DEBAT SUR L’EVOLUTION DE L’ORGANISATION TERRITORIALE

La démarche du Conseil général du Finistère s’inscrit dans un contexte institutionnel très incertain marqué par la mise en œuvre de certaines des dispositions de la loi du 16 décembre 2010 qui posent la question de la place du Département dans notre organisation territoriale.

I. Une réforme territoriale au devenir incertain

La mise en œuvre de la loi du 16 décembre 2010 n’est pas sans incidence sur le paysage institutionnel breton, mais n’apporte pas de réponse à des questions essentielles pour la poursuite d’une décentralisation réussie.

A. Les évolutions issues de la loi du 16 décembre 2 010

Les inflexions apportées dans notre organisation territoriale par la loi du 16 décembre 2010 dont les conséquences sont d’ores et déjà perceptibles, concernent essentiellement les communes et les intercommunalités.

1) Des intercommunalités confortées

Si l’impact des ambitions renouvelées pour l’intercommunalité issues de la loi du 16 décembre 2010 restent modestes pour un territoire comme le Finistère particulièrement avancé en la matière, certaines évolutions méritent l’attention.

a ) L’achèvement et la rationalisation de la carte inte rcommunale

Le département du Finistère se singularise par une volonté forte de développer et de rationaliser l’intercommunalité en tant qu’échelon pertinent de mise en œuvre d’un service public de qualité.

Les EPCI finistériens y connaissent une intégration fiscale exemplaire comparée au niveau national et même régional. Ainsi, 99,2 % de la population finistérienne fait partie d’un EPCI à taxe professionnelle unique pour 78,4% en France et 95,6 % en Bretagne1.

De plus, ceux-ci intègrent chaque année de nouvelles compétences, notamment dans le champ des services à la personne et optimisent leur périmètre d’action. Ils disposent à ce titre d’une avance certaine puisque 83 % d’entre eux regroupent plus de 10 000 habitants, contre 39,3 % au niveau national, et qu’ils se situent à une moyenne de 23 650 habitants pour 15 879 habitants en Bretagne et 11 262 habitants en France2.

1Source : Etat des lieux de la coopération intercommunale dans le Finistère, 2010, Conseil général du Finistère 2Source : Etat des lieux de l’intercommunalité en Finistère au 1er janvier 2011, SDCI


En Finistère, les objectifs fixés par la loi de 2010, à savoir l’intégration de toutes les communes isolées et le regroupement des intercommunalités de moins de 5000 habitants, concernent de fait, uniquement les communes de Ouessant et Sein ainsi que les communautés de communes du Yeun Elez et des Monts d’Arrée.

Le rapprochement de ces communautés de communes ne peut être concrétisé en raison du caractère enclavé des deux territoires rendant les déplacements difficiles et les mutualisations inopérantes.

L’intégration d’Ouessant et de Sein aux communautés de communes respectives du Pays d’Iroise et du Cap Sizun n’est pas envisagée, le caractère insulaire de ces îles et l’éloignement du continent étant un obstacle à cette évolution.

Concernant les syndicats intercommunaux, le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI), adopté en décembre 2011 propose deux avancées majeures.

D’une part, le regroupement de tous les syndicats primaires d’électrification (26 en 2010) au sein d’un syndicat unique, le syndicat départemental d’énergie et d’équipement du Finistère (SDEF) offre de nouvelles perspectives pour une meilleure approche départementale des questions de distribution d’électricité, le renforcement de l’expertise au service de la qualité et de la sécurité du réseau, et une plus grande solidarité territoriale.

D’autre part, le schéma départemental de coopération intercommunale appuie et conforte la réflexion lancée par le Conseil général en 2010 sur l’élaboration d’un schéma départemental de l’eau potable afin de limiter les effets d’un morcellement des compétences (185 maîtres d’ouvrage pour 283 communes). Il s’agit pour le Conseil général du Finistère, en partenariat étroit avec l’Etat, l’Agence de l’eau Loire-Bretagne et plus généralement l’ensemble des acteurs finistériens de l’eau potable, d’envisager globalement la question de façon à « assurer la sécurisation de l’approvisionnement en eau potable, notamment par l’interconnexion de réseaux » ; « assurer la bonne qualité sanitaire de l’eau et prévenir les conséquences des pollutions » ; « offrir les moyens d’une ingénierie technique et financière et assurer un service au meilleur coût »1.

Enfin, le SDCI propose d’engager un état des lieux relatif aux problématiques d’assainissement collectif et non collectif sous deux ans. Ces deux compétences sont aujourd’hui partiellement prises en charge par les intercommunalités et nombre d’entre elles s’interrogent sur de possibles mutualisations de l’ingénierie technique et financière.

Le schéma a également permis un certain toilettage de l’intercommunalité via la suppression de quelques syndicats dont l’objet est devenu obsolète.

En définitive, l’objectif de rationalisation de l’intercommunalité porté par la loi de 2010 ne semble pas avoir apporté en Finistère une forte valeur ajoutée. Dans les faits, il semble simplement avoir ouvert de nouveaux chantiers, dont plusieurs préexistaient au schéma et sur lesquels les collectivités ne manqueront pas de s’investir, comme elles l’ont déjà fait par le passé.

1 Extrait du schéma départemental de coopération intercommunale du Finistère – 27 décembre 2011.


b ) Une simplification et une sécurisation juridique de s modes de mutualisation

Les conditions de transfert de compétences des communes vers les EPCI restent conditionnées à un vote majoritaire des municipalités concernées1.

Toutefois, les modalités de transferts de services et de personnels sont simplifiées. Ainsi, la réforme régularise les conventions de mise à disposition de services (ascendante et descendante) et encourage la mutualisation sous la forme d’un schéma directeur de mutualisation des services. Ce dernier reste non contraignant mais devient obligatoire à chaque début de mandat. Outil de communication et de pilotage, le schéma a essentiellement vocation à encourager les recherches de synergies entre communes. Il devra, à ce titre, être discuté lors des débats annuels d’orientations budgétaires.

c ) Une légitimité politique accrue à l’égard des citoy ens.

A partir de 2014, les délégués communautaires seront élus au suffrage universel direct pour toutes les communes soumises au scrutin de liste, par fléchage lors des élections municipales. Pour les autres communes, les conseils municipaux continuent de désigner les délégués.

Il est probable que ce nouveau mode de scrutin confère aux intercommunalités une plus grande légitimité politique à l’égard des citoyens et permette une meilleure efficacité et lisibilité de l’action publique.

d ) De nouvelles possibilités de solidarité financière

Les évolutions en matière financière et fiscale amènent les intercommunalités à jouer un rôle important du point de vue de la solidarité entre communes. Cette solidarité pourra se concrétiser par de nouveaux mécanismes de péréquation, la mise en place d’une dotation globale de fonctionnement communautaire unique en lieu et place des DGF communales ou la possibilité d’unifier les impôts directs à l’échelle intercommunale.

e ) La suppression du fondement juridique des pays

Enfin, il est à noter que la création de nouveaux pays ne sera désormais plus possible. Le fondement juridique de ces derniers est en effet supprimé par la loi. Cette évolution questionne particulièrement les élus locaux bretons quant à l’avenir de structures maillant l’intégralité de la Bretagne et à l’origine de nombreux projets et dynamiques territoriales.

f ) Une place affirmée au sein de l’organisation territ oriale

D’une manière générale, les intercommunalités se voient reconnaître une place affirmée au sein de l’organisation territoriale, sans pour autant que les communes ne soient réellement remises en question. Avec le désengagement des services de l’Etat sur certaines missions d’assistance aux communes, les capacités d’ingénierie et de mutualisation des services communautaires commencent à être perçues de plus en plus positivement par les communes.

Des démarches dans ce sens ont déjà été engagées en Finistère, notamment par les communautés d’agglomération, et spécifiquement dans les champs de l’urbanisme, de l’action sociale ou même de l’état civil. Il est probable qu’elles se développeront dans d’autres champs dans les prochaines années.

1 Vote à la majorité des 2/3 des communes, représentants la ½ de la population.


Depuis sa réactivation par la loi du 16 décembre 2010, la Commission départementale de coopération intercommunale dispose d’un rôle renforcé au stade de l’élaboration du schéma mais également entre chaque révision prévue tous les six ans. Elle est ainsi consultée par le Préfet sur tout projet de création d’un EPCI ou d’un syndicat mixte, de modification d’un périmètre ou de fusion. Elle peut, en outre, engager des démarches pour faire évoluer l’intercommunalité et y associer des propositions concrètes.

Depuis le vote récent de la proposition de loi Pélissard1 visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale, elle dispose de surcroit d’un pouvoir permanent d’opposition au Préfet sur la base d’une majorité des 2/3 de ses membres2. Dès lors, et si les élus locaux le souhaitent, la nouvelle commission départementale de coopération intercommunale peut désormais jouer un rôle important pour l’avenir de l’intercommunalité en Finistère.

2) De nouvelles formes institutionnelles associées au fait métropolitain

Au travers des nouvelles formes institutionnelles que sont la métropole et le pôle métropolitain, la réforme territoriale de 2010 ouvre de nouvelles possibilités « d’adaptation des institutions à la diversité des territoires »3.

Aucune métropole n’est envisagée en Bretagne dans la mesure où ce statut est réservé aux aires urbaines de 500 000 habitants minimum d’un seul tenant et sans enclave.

En Finistère, Brest Métropole Océane est aujourd’hui engagée sur deux pôles métropolitains, l’un à l’échelle infra-départementale du Pays de Brest, l’autre à l’échelle interrégionale de l’Espace Loire-Bretagne.

Ces pôles métropolitains regroupent des EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 300 000 habitants et dont l’un d’entre eux comporte au moins 150 000 habitants. Ils représentent souvent une opportunité de concrétiser, dans un cadre juridique approprié, des expériences de coopération existantes au niveau régional ou infrarégional. Ils permettent aux collectivités concernées de se rapprocher sur des actions d’intérêt métropolitain, principalement dans le champ du développement économique.

Le projet de Pôle métropolitain du Pays de Brest a été délibéré en octobre 2011 par le Syndicat mixte des communautés du Pays de Brest et sa création est actuellement en cours.

Le Pôle métropolitain « Espace Loire-Bretagne » représentant 5 agglomérations : Nantes Métropole, Rennes Métropole, Angers Loire Métropole, Communauté d’agglomération de Saint-Nazaire et Brest Métropole 0céane et 2,2 millions d’habitants, a été officialisé le 13 février 2012.

En Finistère, près de 860 000 habitants, soit 96 % de la population, résident en zones urbaines ou sur des territoires d’attraction urbaine. L’influence des agglomérations y est forte et contribue à la dynamique d’ensemble du territoire. Pour autant, le phénomène de périurbanisation est caractérisé et, le maillage en petites et moyennes villes particulièrement dense. La part de la population vivant sur une commune urbaine reste inférieure ainsi à la moyenne nationale. Le Département représente donc un échelon de solidarité territoriale incontournable.

1 Définitivement adoptée par le Parlement le 20 février 2012 2 40 % de représentants des communes, 40 % de représentants d’intercommunalités, 5% de représentants de syndicats mixtes ou de communes, 10 % de représentants du Conseil général, 5% de représentants du Conseil régional élus dans le département. 3 Extrait de la loi du 16 décembre 2010.


Le Conseil général du Finistère a pris position en faveur de la création du Pôle métropolitain du Pays de Brest lors de la séance plénière des 26 et 27 janvier 2012. Il a souligné le pragmatisme et l’ouverture d’une démarche permettant une amélioration du service public « conciliant croissance économique, cohésion sociale et développement durable », et inscrite dans un souci de « développement équilibré et solidaire de la Bretagne »1.

La Région Bretagne a, quant à elle, rappelé2 son souhait de voir les actions métropolitaines s’articuler et se décliner en fonction des orientations régionales et notamment des stratégies économiques (Stratégie régionale de développement économique et Stratégie régionale d’innovation). Elle a par ailleurs exprimé son attachement à la dynamique de pays.

Les démarches métropolitaines interrogent notre organisation territoriale, à la fois dans ses relations avec les collectivités de proximité que sont les communes et intercommunalités mais aussi avec la collectivité régionale, porteuse de la vision stratégique nécessaire au développement et à la compétitivité des territoires.

3) Le conseiller territorial : quel avenir ?

La création du conseiller territorial fait directement écho aux débats sur les rôles respectifs des Régions et des Départements.

L’objectif de la loi semble avoir été de contraindre les deux collectivités à travailler en cohérence, voir à approfondir leur collaboration dans un souci d’articulation entre vision de proximité et vision stratégique en fusionnant les fonctions de conseiller régional et de conseiller général.

Le conseiller territorial doit, aux termes de la loi, être élu au scrutin uninominal majoritaire à deux tours à l’échelle de cantons redécoupés en 2014.

Mais, l’avenir de celui-ci semble aujourd’hui de plus en plus compromis depuis le vote de sa suppression par l’assemblée sénatoriale.

1 Extrait de la délibération du Conseil général du Finistère du 26 janvier 2012. 2 Séance du Conseil régional des 2,3,4 février 2012.


B. Des questions à ce jour non résolues

La mise en œuvre de cette réorganisation territoriale achoppe sur un certain nombre de questions auxquelles aucune réponse satisfaisante n’a encore été apportée aujourd’hui.

1) L’organisation des compétences

Depuis 1982, la question d’une répartition claire et lisible des compétences entre les différentes collectivités est posée sans qu’une réponse satisfaisante n’ait encore pu lui être donnée.

A cet égard, la loi du 16 décembre 2010 introduit deux évolutions majeures que sont la suppression de la clause générale de compétence pour les Régions et les Départements à partir de 2015 et son remplacement par un principe général de compétences attribuées exclusivement par la loi et la création d’un outil de clarification des compétences entre ces deux collectivités, au travers du schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services.

a ) La suppression de la clause générale de compétence pour les Régions et Départements

La clause générale de compétence est le principe selon lequel une assemblée délibérante règle, par ses délibérations, les affaires de la collectivité1. Conçue initialement comme une défense de la collégialité de la décision publique locale, elle est devenue une composante essentielle de la capacité d’initiative et d’adaptation accordée aux collectivités territoriales dans le cadre d’une action publique décentralisée. Seules deux limites lui sont opposées : la nécessité d’un intérêt public local reconnu et l’absence d’immixtion dans des domaines réservés à d’autres collectivités territoriales ou à l’Etat.

Considérée comme responsable de l’enchevêtrement des compétences, cette disposition a été supprimée par la loi de 2010 pour les Régions et les Départements. Ces deux collectivités ont vu leur champ de compétences limité « aux domaines que la loi leur attribue » et encadré selon un principe d’exclusivité. Les compétences partagées deviennent l’exception (à l’exception du tourisme, de la culture et du sport).

Pour autant, la question de l’articulation entre un principe théorique de spécialisation et une réalité locale qui incite à compléter l’action des autres échelons territoriaux reste entière.

Les deux collectivités conservent une capacité d’initiative dans tout domaine non attribué explicitement par la loi dès lors que l’intérêt local le justifie. Elles peuvent également déléguer, par convention et pour une durée déterminée, l’exercice d’une compétence à une autre collectivité. Enfin, les Départements et les Régions peuvent prévoir au travers du schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services une répartition des compétences différente de celle prévue par la loi.

1 La formule est citée de manière générique dans l’Article L.1111-2 du Code général des collectivités territoriales et reprise pour chacun des catégories de collectivités territoriales.


b ) Le schéma d’organisation des compétences et de mutu alisation des services

Tel que décrit par la loi du 16 décembre 2010, le schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services est laissé à l’initiative des collectivités. Son élaboration est envisagée pour 2014, à la suite de l’élection des conseillers territoriaux, mais elle peut être anticipée.

Il porte « au moins sur les compétences relatives au développement économique, à la formation professionnelle, à la construction, à l’équipement et à l’entretien des collèges et des lycées, aux transports, aux infrastructures, voiries et réseaux, à l’aménagement des territoires ruraux et aux actions environnementales » et peut de façon facultative intégrer les compétences partagées en matière touristique, culturelle et sportive.

Il comprend nécessairement trois éléments :

- les délégations de compétences entre les deux collectivités,

- l’organisation des interventions financières respectives en matière d’investissement et de fonctionnement pour les projets décidés ou subventionnés par une collectivité,

- les conditions d’organisation et de mutualisation des services.

La loi ne précise rien quant à l’articulation du schéma entre une Région et les différents Départements qui la composent. Le schéma semble donc pouvoir être établi à la carte.

L’élaboration de ce schéma conditionne à partir du 1er janvier 2015 le cumul des subventions régionales et départementales. Ce principe comporte plusieurs exceptions concernant :

- les subventions accordées aux communes de moins de 3500 habitants et aux EPCI à fiscalité propre de moins de 50 000 habitants ;

- les subventions de fonctionnement attribuées dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme ainsi que les opérations portées par les collectivités territoriales dans le cadre des contrats de projet Etat-Région ou de tout projet sous maïtrise d’ouvrage étatique.

On soulignera le caractère franchement paradoxal d’une situation où le législateur proscrit les financements croisés entre collectivités publiques en intégrant toutefois une exception : la possibilité pour les collectivités locales de pérenniser les financements qu’elles apportent à l’exercice par l’Etat de ses compétences (à défaut, c’est bien l’existence même des contrats de projet Etat-Région qui aurait été remise en cause).

Le respect de cette règle est garanti par l’obligation de dresser pour toute subvention accordée un récapitulatif de l’ensemble des subventions attribuées à ce même projet par des collectivités territoriales.

La loi prévoit par ailleurs un principe de participation minimale d’un maitre d’ouvrage, située à hauteur de 20% du financement total de son projet1.

L’objectif est ici clairement de contraindre et de rationnaliser les financements croisés et les compétences de façon à enclencher une dynamique de rapprochement des Régions et des Départements, et éventuellement des fusions. Il s’agit peut-être par ce biais de conduire une réforme des institutions que la loi n’a pas pu engager en raison des polémiques soulevées sur la suppression de l’échelon départemental.

1 Exceptions faites des projets menés dans le cadre des conventions ANRU, de certaines rénovations patrimoniales, des investissements faisant suite à des calamités publiques et pour tous les projets inclus aux CPER. Dispositions applicables à partir du 1er janvier 2012.


2) La réorganisation des services de l’Etat

La réforme de l'organisation territoriale de l'Etat (REATE) engagée en 2007 et généralisée en 2010 a des répercussions importantes pour les collectivités territoriales et les services publics locaux alors même qu'elle ne coïncide pas avec une nouvelle étape du processus de décentralisation et de nouveaux transferts de compétences1.

Le Département qui était jusqu'à présent l'échelon privilégié de structuration territoriale de l'Etat est fortement impacté par ces évolutions.

a ) Une organisation privilégiant le niveau régional

Le Préfet de département, placé sous l’autorité hiérarchique du Préfet de région, n'exerce plus une mission autonome que dans trois domaines : l'ordre public et la sécurité des populations, le contrôle administratif et le droit des étrangers.

Cette évolution pourrait être interprétée comme un élément de simplification (recentrage de l'Etat sur ses fonctions régaliennes) mais en l'absence d'une clarification des missions de l'Etat, cela se traduit surtout par la nécessité pour les Conseils généraux, dans les nombreux domaines de compétence encore partagés participant du développement local, de s'adresser au niveau régional voire national.

b ) Des sous-préfectures placées devant des injonctions contradictoires

Les sous-préfectures sont invitées à devenir des administrations de mission tournées vers le développement des territoires (leurs missions de production de titres sont amenées à décroitre et les fonctions d'accueil du public à devenir marginales).

Mais comment pourront-elles remplir ces missions alors que la RGPP fait progressivement disparaître les cadres A dont elles ont besoin pour assurer cette fonction de conseil et d'expertise. « Assemblier » des politiques publiques à l'échelle de l'arrondissement, le sous-Préfet risque de ne pouvoir compter que sur ses propres compétences.

c ) Une organisation de plus en plus atomisée

Alors que le modèle de l'Etat français s'est construit sur un mode unitaire, il est constaté, depuis quelques années, une fragmentation de l'appareil administratif et l'émergence de structures autonomes qui échappent à l'autorité du Préfet. Les Départements sont, de ce point de vue, particulièrement concernés par les incidences de la création de Pôle emploi ou de l'Agence Régionale de Santé. Cette évolution d'un système très centralisé ne poserait pas problème si ne disparaissaient pas en même temps, la connaissance et la sensibilité aux spécificités des collectivités présentes historiquement dans les préfectures et le corps préfectoral.

La présentation, lors de l'assemblée plénière du Conseil général du Finistère du 26 janvier 2012, des avis sur deux partenariats importants avec l'Etat illustre ces difficultés.

1 Cf. rapport du sénateur Dominique. de Legge « Les conséquences de la RGPP pour les collectivités territoriales et les services publics, juin 2011.


Négociée avec la préfecture dans un cadre pourtant très contraint et laissant peu de marge au niveau départemental, la délégation des aides à la pierre a pu être reconduite sans difficulté majeure suite à une discussion qui a permis de prendre en compte les attentes du Département.

Au cours de la même séance, un avis négatif unanime a été émis sur le Plan régional de santé, le Conseil général s'étant heurté à une fin de non recevoir d'une ARS méconnaissant les compétences de la collectivité dans le champ social et médico-social mais également tout simplement les règles régissant le fonctionnement des collectivités (rôle respectif des élus et des services, prérogatives et calendrier des assemblées délibératives).

d ) Un éloignement des centres de décision

Alors que le besoin de proximité n'a jamais été aussi fort, la réorganisation territoriale de l'Etat qui privilégie le niveau régional se traduit par un éloignement des centres de décision et des compétences, une perte d'expertise au niveau local, une insuffisante connaissance du terrain y compris dans des domaines relevant de compétences régaliennes (prévention des risques).

Les petites collectivités en zone rurale qui n'ont pas de services techniques sont privées des appuis traditionnels que constituaient les comptables publics ou les directions départementales de l’équipement, et ont de plus en plus tendance à solliciter l'ingénierie publique des Conseils généraux.

L'Etat s'est profondément réformé sans considérer que les collectivités locales, et particulièrement les Conseils généraux, pouvaient être concernés par cette recomposition et en subir les conséquences.

3) L’autonomie financière et fiscale des collectivi tés territoriales

La question de l’autonomie financière et fiscale des collectivités a fait l’objet d’un large débat lors de la réforme de la fiscalité locale liée à la suppression de la taxe professionnelle.

a ) Un principe reconnu par les textes mais constamment malmené

On entend par autonomie financière, le fait que les ressources propres d’une collectivité territoriale représentent « une part déterminante de l’ensemble de ses ressources » (article 72-2 de la Constitution). L’article L 1114-2 du CGCT précise que ces ressources propres « sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs. »

Cette autonomie financière est distincte de l’autonomie fiscale, celle-ci évaluant la liberté dont dispose effectivement une collectivité pour modifier le taux d’imposition des impôts et des taxes qui lui sont attribués. La CVAE (contribution sur la valeur ajoutée des entreprises) qui a remplacé pour partie la taxe professionnelle entre par exemple, dans le ratio d’autonomie financière. En effet, il s’agit bien d’une recette fiscale. Pour autant, elle ne contribue pas à l’autonomie fiscale des collectivités bénéficiaires car ces dernières ne peuvent en aucun cas influer sur le montant de son taux.


Même si à première vue, la différence peut être minime, c’est toute la question des véritables marges de liberté et de manœuvre des collectivités qui est en jeu.

L’autonomie locale a fait l’objet d’une Charte européenne adoptée le 15 octobre 1985 par le Conseil de l’Europe. La Constitution de la Vème République consacre également les principes de libre administration (article 72 de la Constitution) et d’autonomie financière des collectivités. Les lois de décentralisation successives ont eu également pour ambition affichée de donner aux territoires de nouvelles compétences laissant penser que les collectivités devenaient plus importantes. A chaque fois, les élus ont vu s’étendre leurs responsabilités. Pour autant, les dernières réformes intervenues, que ce soient les lois de 2003/2004 ou celle de 2010, ont provoqué de larges débats sur l’autonomie des collectivités et la bonne adéquation entre les ressources et les compétences exercées.

Les compétences transférées en 2003/2004 pèsent largement sur les budgets des Départements et des Régions. On peut citer les personnels techniques des collèges et des lycées, les allocations de solidarité (allocation personnalisée à l’autonomie, revenu de solidarité active, prestation compensatoire du handicap…), les portions de routes nationales transférées. Nonobstant les considérations sur l’opportunité de tel ou tel transfert de compétence, les collectivités concernées constatent de façon unanime l’inadéquation entre les charges nouvelles et les recettes transférées par l’Etat. Cet écart est particulièrement notable pour les dépenses et recettes liées aux allocations de solidarité pour les personnes âgées et handicapées. Les collectivités concernées ont donc dû, soit solliciter davantage l’impôt local, soit transférer une part des dépenses sur ces nouvelles compétences.

b ) Une dégradation de l’autonomie fiscale accentuée en 2010

La « réforme territoriale » de 2010 ne transfère pas de nouvelle compétence mais impacte fortement le « panier fiscal » des collectivités. En supprimant une imposition locale sur laquelle les collectivités pouvaient fixer le taux librement et en la remplaçant par de nouvelles recettes sans liberté de taux, cette initiative gouvernementale a contribué à dégrader fortement l’autonomie fiscale locale, particulièrement pour les Départements et les Régions. Ces dernières ne peuvent plus fixer aujourd’hui que la seule taxe sur les cartes grises, soit une part infime de leurs recettes. Quant aux Départements, la part de recettes sur laquelle l’Assemblée départementale peut encore fixer un taux a quasiment été divisée par deux pour atteindre 10 à 15% selon les Départements (14% en Finistère).

Certes, cette évolution n’a pas eu pour effet de détériorer sensiblement l’autonomie financière des collectivités dans la mesure où de nouvelles recettes fiscales étaient attribuées par l’Etat sans liberté de taux. Mais quelle est désormais la véritable autonomie des Départements – et encore plus des Régions – quand leur marge de liberté pour définir leurs recettes ne peut s’exercer que sur des montants très modestes au regard de leurs budgets ?

Sans recette fiscale véritablement autonome, les collectivités voient leurs compétences limitées soit par le niveau de dotations versées par l’Etat, soit par la seule dynamique des recettes fiscales qui leur sont attribuées. Le niveau de recettes peut donc varier très fortement d’une année sur l’autre, comme c’était déjà partiellement le cas avec les recettes liées aux droits de mutation perçus sur les ventes immobilières. Cela peut même devenir paradoxal pour les Régions qui ont une large part de recettes liées à l’automobile (cartes grises, taxe intérieure sur les produits pétroliers) alors même qu’une de leur compétence forte est le développement des trains express régionaux plus respectueux de l’environnement.


Cette relative autonomie a donc ses limites, d’autant plus contraignantes que l’Etat gèle voire baisse ses dotations aux collectivités. Elle semble conduire à une forme de recentralisation de l’organisation territoriale par la contrainte financière et à une réduction forcée des périmètres de compétences.

L’Etat illustre ici son manque de confiance à l’égard des élus locaux et sous estime leur capacité à organiser, clarifier et optimiser leurs compétences par eux-mêmes.

c ) Une pression accrue pour la maîtrise des dépenses p ubliques

L’actualité liée à la crise financière est venue assombrir ce contexte. La loi de finances pour 2012 prévoit en effet une diminution des concours de l’Etat aux collectivités afin de les faire « participer à l’effort de réduction du déficit public ».

Une conférence sur les finances locales a également réuni les différentes associations d’élus locaux le 10 février dernier à l’Elysée autour du Président de la République. Elle a débouché sur un constat de désaccord avec les associations présentes à propos du « pacte de stabilité » proposé aux collectivités.

Il s'agissait, dans l'esprit du chef de l'Etat, d'obtenir des engagements volontaires de maîtrise des dépenses sous peine de voir diminuées les dotations de l'Etat. Le Premier Ministre François Fillon a souligné que les collectivités locales, qui pèsent pour 20% des dépenses publiques, se devaient de contribuer à l'objectif de baisse des déficits de 100 milliards d'euros d'ici à 2016. Le Gouvernement a également avancé des chiffres concernant les évolutions comparées des effectifs de fonctionnaires des collectivités – à la hausse – d’une part et de l’Etat – à la baisse – d’autre part, sans qu’un consensus puisse être trouvé.

Les associations de collectivités ont pour leur part défendu leur bilan des évolutions des dépenses des collectivités.

Si les collectivités ont été amenées à augmenter leurs effectifs, c’est d’abord parce que leurs compétences se sont étendues au gré des lois successives de décentralisation. Dans son rapport public 2012, la Cour des comptes estime que « à la suite de la loi du 13 août 2004 qui a défini l’acte II de la décentralisation, 133 000 personnels, comptabilisés en équivalents temps plein travaillant dans les services de l’État, ont été transférés aux collectivités territoriales dans les années 2006-2009 »1. En sus, les effectifs transférés n’ont pas toujours concerné l’ensemble des personnels nécessaires à l’exercice de la compétence, notamment les postes hiérarchiques et de supports (ressources humaines…). Pourtant, les collectivités qui ont reçu ces compétences ont dû assumer ces charges en recrutant parfois pour ces missions.

Le transfert de personnels en grand nombre a également impacté les budgets des collectivités en raison de l’amélioration de la politique sociale menée à leur endroit. Les sénateurs Claude Jeannerot et Eric Doligé notent ainsi que « les collectivités ont mené une politique sociale conforme au droit, là où l’État s’était montré très laxiste alors qu’il est soumis aux mêmes obligations définies par le tronc commun des garanties du statut général des fonctionnaires »2.

1 A noter qu’en comparaison, « ce transfert n’a pas donné lieu à une réduction à due concurrence des agents de l’État, puisque la baisse n’est sur cette période que de 59 000 agents, ce qui montre qu’il n’a pas tiré, sur ses effectifs, toutes les conséquences des transferts aux collectivités » (« Les collectivités territoriales, acteurs du service public et de la maîtrise des finances publiques » par MM. Jean-Pierre Bel et François Marc). 2 Rapport d’information au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales de C. Jeannerot et E. Doligé « Transferts de personnel de l’État vers les collectivités territoriales : un pari réussi, des perspectives financières tendue »


Enfin, si les collectivités ont mobilisé davantage de moyens humains et financiers pour exercer ces nouvelles compétences, c’est également pour que « le service local [soit] amélioré » par « la recherche d’une meilleure adéquation des ressources aux besoins » et un « meilleur service rendu aux citoyens ». Les « collectivités territoriales ont relevé le défi de la qualité du service public. Elles ont suppléé à l’insuffisance des moyens consacrés précédemment par l’État pour remplir de façon satisfaisante le service public »1.

d ) L’ambivalence de l’Etat en matière de dépenses loca les

Par ailleurs, force est de constater que les collectivités viennent désormais en cofinancement sur des projets relevant de la compétence d’un Etat qui les invite, pourtant, par ailleurs, à se recentrer sur les compétences spécifiques qui leur ont été confiées par la loi.

Les exemples sont nombreux, notamment ici en Bretagne : l’aménagement d’une ligne à grande vitesse entre Le Mans et Rennes pour améliorer la desserte de la pointe bretonne, la modernisation des pôles d’enseignement supérieur… Ces dossiers restent de compétence nationale mais l’Etat vient solliciter les collectivités pour participer à l’investissement ou au fonctionnement de ces opérations. Parfois, sans la participation des collectivités, ces projets n’aboutiraient pas. Ces concours des collectivités à des projets de l’Etat peuvent paraître contradictoires à l’heure où le niveau national demande aux collectivités de réduire leurs actions.

Le poids des normes (accessibilité, normes énergétiques, normes sanitaires et sociales …etc.) sur les charges des collectivités est aussi régulièrement cité au chapitre des raisons expliquant la hausse des dépenses des collectivités. Si un certain consensus semble apparaître pour en limiter le nombre et l’impact, la réalité des faits est différente jusqu’à présent. Cela continue donc de peser sur les charges financières mais également sur les moyens humains à mobiliser pour les mettre en œuvre.

1 Rapport Jeannerot/Doligé précité.


II. Les réflexions récentes sur l’évolution de l’or ganisation territoriale

Au cours des derniers mois, plusieurs rapports ou déclarations sont venus alimenter la réflexion sur les évolutions possibles et souhaitables de notre organisation territoriale.

A. Le Rapport de Peretti

Le 15 décembre 2010, quelques jours après l’adoption par le Parlement de la loi portant réforme territoriale, le Président de la République donne mission à Jean-Jacques de Peretti, Conseiller d’Etat, Maire de Sarlat (Dordogne) et ancien Ministre, de réfléchir « aux conditions précises d'élaboration [des] futurs schémas régionaux d’organisation des compétences et de mutualisation des services »1.

En effet, un des éléments de la loi du 16 décembre 2010 porte sur la mise en place de ces schémas, en toute cohérence avec la volonté du Gouvernement de créer le conseiller territorial, élu commun aux deux collectivités. Le Président de la République, dans sa lettre de mission à J-J. de Peretti, précise que « la création du conseiller territorial, qui siègera à la fois au Département et à la Région, va permettre de rapprocher ces deux collectivités pour les rendre plus complémentaires et donc plus efficaces. De même, la spécialisation des compétences des échelons départementaux et régionaux doit permettre de mieux définir les responsabilités de chacun ». C’est donc assez logiquement que la loi prévoit à son article 75 qu’« afin de faciliter la clarification des interventions publiques sur le territoire de la Région et de rationaliser l'organisation des services, [Départements et Régions] peuvent élaborer conjointement, dans les six mois qui suivent l'élection des conseillers territoriaux, un projet de schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services ».

Le rapport de Jean-Jacques de Peretti s’articule autour de 15 convictions2 qui démontrent globalement que de grandes marges de manœuvre sont laissées aux collectivités par la loi pour s’organiser. Il en ressort un message qu’illustre le titre du rapport « la liberté de s’organiser pour agir ». Il souligne d’ailleurs le paradoxe selon lequel sa mission doit « proposer des schémas types s’appliquant à l’ensemble des Régions, alors même qu’ils ont pour originalité de devoir s’adapter aux spécificités locales et donc, de ne pas être uniformes »3.

Jean-Jacques de Peretti précise d’abord dans son rapport, que « s’il suggère certaines améliorations législatives, l’essentiel de ses propositions peut être mis en œuvre à droit constant et à l’initiative des Régions et des Départements ». Toutefois, il invite les collectivités à anticiper le calendrier annoncé dans la loi (« dans les six mois qui suivent l'élection des conseillers territoriaux ») et à amorcer les discussions dès 2012. A cette fin, il identifie quelques bonnes pratiques locales en termes d’organisation collective et de mutualisation.

Parce que ces schémas doivent fédérer une grande diversité de compétences décentralisées, J-J. de Peretti estime « qu’ils appellent, inévitablement, une certaine idée du territoire concerné et sa projection dans l’avenir. Aussi, leur élaboration doit se fonder sur un véritable projet de territoire ».

1 Lettre de mission du président de la République à Jean-Jacques de Peretti du 15 décembre 2010 2 Cf. Annexes. 3 Rapport sur la clarification des compétences des collectivités territoriales (« la liberté de s’organiser pour agir ») par Jean-Jacques de Peretti


Dans cette perspective, le rapporteur considère qu’un tel projet ne peut procéder du seul schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services. Il doit comprendre également, une instance politique, un document stratégique et une hiérarchisation des priorités par la définition d’un intérêt régional ». L’instance politique qu’il appelle de ses vœux doit même pouvoir prendre pour exemple le « B15 »1.

Il esquisse ensuite des schémas types en vue d’inspirer les réflexions sur les différents territoires et non pas de s’imposer en tant que modèles. Il note que les schémas inspirés par la mise en place d’autorités organisatrices ou ceux fondés sur les exemples alsacien et corse nécessitent des évolutions législatives. Le schéma type fondé sur le partage « Stratégie – Avenir » / « Construction – Solidarités » induirait une profonde distribution des rôles mais, s’il peut s’établir à droit constant, il est sans doute en avance sur son temps.

Il invite donc les collectivités à élaborer leur schéma à partir d’un socle de base, dans une démarche progressive, mêlant stratégie et pragmatisme et n’ignorant pas l’histoire et la réalité des hommes et des territoires concernés. La réflexion sur le projet de territoire et sur le schéma doit donc se faire en collaboration avec les métropoles et intercommunalités du territoire. Les citoyens doivent aussi pouvoir être associés à la démarche. Citoyens pour lesquels il recommande vivement la mise en place de guichets uniques Région-Départements pour offrir aux usagers un accès lisible et simple aux services organisés sur leur territoire.

Il conclut son rapport sur sa « forte conviction que le rôle de l’Etat ne peut qu’évoluer » dans ce contexte et « appelle un Etat qui, tout en renouvelant ses fonctions d’opérateur, devra se renforcer dans ses fonctions de régulateur et de péréquateur, à travers lesquelles il garantit un développement cohérent et équilibré de notre territoire ».

Le rapport de Jean-Jacques de Peretti n’a pas suscité de fortes polémiques quant à ses propositions. Comme l’a indiqué l’Association des Régions de France (ARF), « les bonnes intentions n’y manquent pas, qu’il s’agisse d’un parti pris de confiance envers les collectivités ou du constat que l’organisation des territoires doit mieux prendre en compte leur diversité »2. L’ARF regrette toutefois l’absence d’élément sur les ressources financières nécessaires à la mise en œuvre de ces compétences et le peu d’éléments sur la clarification des compétences et missions de l’Etat, clarification qui semble au moins aussi nécessaire que pour les collectivités.

Plus globalement, ce rapport met en lumière une nouveauté dans le domaine des compétences des collectivités locales : la possibilité d’une diversité dans les modalités d’exercice des compétences selon les territoires. Il s’en dégage un état d’esprit général sur lequel la mission d’étude s’appuie pour mettre en avant certaines de ses propositions.

1 « On citera ainsi l’exemple du « B15 » ou « Breizh 15 » créé, fin 2004, en Bretagne », page 37 du rapport de Peretti. 2 Communiqué de presse de l’ARF du 13 septembre 2011


B. Les propositions des instances de représentation des collectivités territoriales

1) Associations des Maires de France et des Communa utés de France

a ) La position de l’Association des maires de France

La réforme territoriale initiée par le Gouvernement n’a pas profondément fait évoluer l’organisation et les compétences des collectivités du bloc communal (communes et intercommunalités). Sur les questions financières, la redistribution des ressources fiscales suite à la suppression de la taxe professionnelle s’est même faite à son avantage dans la mesure où le « panier fiscal » du bloc communal reste le plus autonome en comparaison aux Départements et Régions.

L’Association des Maires de France (AMF) a récemment synthétisé son point de vue sur l’organisation territoriale dans une « contribution de l’Association des maires de France aux Etats généraux de la démocratie territoriale organisés par le Sénat » rendue publique le 14 février dernier.

Dans ce document, l’AMF estime nécessaire de clarifier les compétences entre l’Etat et les collectivités locales, notamment pour éviter les doublons (« agents ou services de l’Etat maintenus dans des compétences décentralisées »), mais aussi pour souhaiter que « dans les domaines qui restent de la compétence de l’Etat, celui-ci assume pleinement ses responsabilités juridiques et financières sans faire appel au local ».

Elle considère que le renforcement indispensable de l’intercommunalité doit aller de pair avec le maintien de la clause générale de compétence aux communes, clause qui leur permet de « traiter les problèmes concernant spécifiquement leurs habitants dans tous leurs aspects [en] s'affranchissant du cloisonnement des politiques sectorielles pour s'adapter aux exigences du terrain ». Elle plaide aussi pour une meilleure application du principe de subsidiarité et de la notion de chef de file « pour assurer une cohérence globale des politiques, tout en associant les collectivités concernées à la gouvernance du dispositif ». En cohérence, elle estime indispensable que les grandes villes et les intercommunalités soient associées à l’élaboration des schémas régionaux d’organisation des compétences, comme à la programmation et à la gestion des fonds européens.

Concernant les relations au sein du bloc communal, elle ne souhaite pas voir les intercommunalités devenir des collectivités locales à part entière. Dans le même esprit, elle estime que le transfert de nouvelles compétences aux EPCI doit être volontaire et non pas imposé par la loi, afin de respecter la liberté des élus à définir l’intérêt communautaire.

L’AMF demande par ailleurs un système fiscal lisible. Pour elle, « le système financier des collectivités locales est aujourd’hui à bout de souffle et mélange reliquat d’autonomie fiscale et empilement de dotations ». Toute nouvelle réforme des finances locales devra se faire en respectant « l’autonomie fiscale, qui va de pair avec la pleine responsabilité des collectivités locales ». Le nouveau panier de ressources locales devra reposer « sur des impôts diversifiés, portant à la fois sur les entreprises et les ménages », reflétant la dynamique du territoire. Toutefois, il semble indispensable à l’AMF que cette réalité socio-économique des territoires soit corrigée par une péréquation, tant verticale qu’horizontale.

Enfin, en contrepartie du gel des concours de l’Etat, l’AMF souhaite « que les collectivités ne se voient plus imposer de nouvelles normes, génératrices de charges supplémentaires ». Ces questions sur les ressources des collectivités lui semblent extrêmement importantes afin de préserver la capacité d’investissement des collectivités locales, qui contribuent pour plus de 70 % de l’investissement public.


L’AMF souhaite enfin un réel contrat de confiance avec l’Etat à travers une instance nationale de concertation sur l’ensemble des politiques publiques concernant les collectivités locales et l’évolution des finances publiques :« il est temps que l’Etat considère les collectivités locales comme des partenaires responsables et non comme des sous-traitants, voire de simples exécutants sans marge de manœuvre ».

b ) La position de l’Association des Communautés de Fra nce

Pour sa part, l’Association des Communautés de France (AdCF) s’est fortement mobilisée sur ces questions liées aux conséquences financières et fiscales de la suppression de la taxe professionnelle, essentiellement pour rendre clairs et explicites les effets précis de la loi sur les ressources des collectivités.

La révision des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) et les nombreux projets de fusion de communautés ont aussi fait l’objet de nombreuses expressions de la part de l’AdCF. Elle a dénoncé essentiellement la méthode utilisée pour revoir ces SDCI, tant sur les modalités de la concertation que sur les délais imposés. Ainsi, Daniel Delaveau, Président de l’AdCF, notait que « beaucoup d’élus ont eu le sentiment que la rationalisation de la carte n’obéissait qu’à un objectif de faire du chiffre et de présenter un taux de réduction de structures. Faute de temps de préparation ou de moyens techniques, rares sont les projets de schémas départementaux à avoir été accompagnés d’études d’impact financières et fiscales, d’analyses des compétences exercées, d’un calendrier de mise en œuvre. D’où les inquiétudes soulevées dans les assemblées locales cet été »1.

Pour autant, sur le fond, l’association ne s’est pas opposée à une révision de la carte intercommunale permettant de renforcer le fait intercommunal au niveau des bassins de vie, à la condition que cela soit le fruit d’un mouvement volontaire. Pour Daniel Delaveau, « la communauté doit résulter d’une ambition partagée, d’une vision d’avenir pour un territoire. Il faut donc absolument préserver ce qui a fait jusqu’ici la réussite de l’intercommunalité : un mouvement ascendant, consenti, enraciné dans un vouloir vivre ensemble ».

2) L’Association des Départements de France pour l’ achèvement de la décentralisation et des partenariats renforcés

Les Départements connaissent des tensions extrêmement fortes sur leurs finances, en raison d’une hausse importante des dépenses liées aux allocations de solidarité (APA, PCH, RSA) corrélée à une stagnation voire une baisse de leurs recettes. L’Association des Départements de France (ADF) s’investit donc fortement dans ces débats.

À l’occasion de ses Congrès annuels, en octobre 2010 à Avignon et en octobre 2011 à Besançon, les 102 Président(e)s de Conseils généraux adoptent des résolutions mettant en avant leur point de vue sur la réforme territoriale. Pour eux, « à l’heure des grands défis que doivent relever nos territoires, les Départements représentent plus que jamais l’échelon de gouvernance et le niveau de responsabilité et d’action le mieux adapté car conciliant proximité et taille critique suffisante pour promouvoir et mettre en œuvre la solidarité des hommes et des territoires »2.

1 Discours de Daniel Delaveau, président de l’AdCF, Maire de Rennes et président de Rennes Métropole, le 13 octobre 2011 à l’occasion de la 22ème convention nationale de l’AdCF à Rennes 2 Résolution adoptée à l’unanimité des 102 présidents de Conseils généraux à l’occasion du Congrès 2010 de l’ADF à Avignon


Déjà, en octobre 2010, ils se prononcent « en faveur d’une meilleure relation avec l’Etat, pour une république décentralisée renouvelée reposant sur plus d’autonomie, plus de responsabilités, une réelle adaptation des politiques aux territoires et une véritable coordination des politiques publiques de l’Etat et des collectivités territoriales, fondée sur la confiance, l’écoute et la collaboration »1. La résolution propose également l’institutionnalisation de la conférence nationale des exécutifs afin qu’elle devienne un vrai lieu de dialogue et de négociation.

L’année suivante, la résolution du Congrès 2011 affirme le souhait de voir « l’élaboration d’un nouvel acte fort de la décentralisation dans notre pays »2. Elle insiste peu sur la question institutionnelle pour consacrer l’essentiel du texte à la question des moyens financiers nécessaires à l’exercice des compétences des Départements.

Un mois plus tard, à l’occasion du Congrès des Régions de France à Tours, Claudy Lebreton, président de l’ADF, intervient devant ses homologues Présidents de Régions pour expliciter le point de vue de l’ADF sur les questions institutionnelles. Pour lui, l’interdépendance forte entre les différents niveaux de territoire implique un dialogue important entre collectivités territoriales. L’hypothèse d’une régionalisation accrue ne doit donc pas intéresser que les Régions.

Si la loi du 16 décembre 2010 a imposé un couple Régions / Départements au travers du Conseiller territorial, celui-ci lui paraît bien moins naturel pour lui que les couples Etat / Régions et Départements / bloc communal. Cette vision qui se rapproche de celle qui est portée par l’Association des Régions de France fait du Département la collectivité de la solidarité et de l’aménagement territorial. Cependant, ces couples ne sont pas exclusifs l’un de l’autre et il apparaît nécessaire de développer les contractualisations librement consenties entre niveaux de collectivité, dans un état d’esprit de compromis et de négociation et en cherchant à associer les citoyens. Il cite pour l’exemple les domaines de la formation professionnelle ou du développement économique.

3) L’Association des Régions de France pour un stat ut singulier et un pouvoir normatif aux Régions

Le dernier Congrès de l’Association des Régions de France (ARF), réuni à Tours les 17 et 18 novembre dernier, place la question d’un acte III de la décentralisation au cœur de ces débats. Cette question faisant pleinement écho aux réflexions menées par la mission d’étude, une délégation finistérienne s’est donc rendue sur place. Parmi les idées forces dégagées lors des échanges, il est intéressant de souligner 5 points.

− L’ambition est bien de renforcer le fait régional en l’articulant autour de la stratégie territoriale au service de l’avenir. Il est fait le constat que la décentralisation uniforme et homogène a vécu et que les grandes mutations territoriales (périurbanisation, développement hétérogène des territoires…) imposent un changement de modèle. Les intervenants ont pour la plupart décrit les Régions comme devant devenir centrales dans les coopérations territoriales, pour la définition d’une stratégie territoriale concertée.

− Ils ont par contre tous appelé de leurs vœux une clarification des relations avec l’Etat, passant d’abord par un véritable approfondissement de la décentralisation : suppression des doublons entre Etat et collectivités (« aller au bout des transferts de compétence »), et une organisation territoriale des services de l’Etat régionalisée… Le couple Etat / Régions doit trouver une parfaite articulation, en confiance, pour des compétences clairement partagées.

1 Ibid. 2 Résolution adoptée par les 102 présidents de Conseils généraux à l’occasion du Congrès 2011 de l’ADF à Besançon


− La question des moyens financiers a sans surprise été évoquée pour que les Régions retrouvent une autonomie fiscale et que la péréquation verticale soit préservée et améliorée pour garantir l’égalité de traitement des citoyens.

− Mais la grande nouveauté dans les relations entre Etat et Régions pourrait être le transfert d’un pouvoir normatif aux Régions, celui-ci permettant d’adapter les règles nationales aux spécificités territoriales. Ce point a constitué une revendication forte des Présidents de Régions qui sont intervenus lors de ce Congrès. L’exemple des collectivités d’Outre-mer a été développé car celles-ci ont déjà cette faculté d’adaptation réglementaire au travers d’habilitations législatives. Ce pouvoir normatif des Régions serait doublé d’un caractère désormais prescriptif donné aux schémas régionaux. Si cette évolution contribue à renforcer la cohérence des politiques menées sur un même territoire, la question du respect de principe de non-tutelle d’une collectivité sur une autre reste à éclaircir. La mise en place de modalités renforcées de gouvernance, de dialogue et de concertation en devient d’autant plus nécessaire. Jean-Yves Le Drian, Président du Conseil régional de Bretagne, résume ainsi ce point à l’issue de Congrès : « la Région devra être l’autorité organisatrice de ces schémas stratégiques régionaux, ce qui permettra une plus grande cohésion et une plus grande participation des acteurs. Il faudra bien sûr aussi imaginer une forme d’instance de gouvernance pour régler les inévitables conflits de compétences restants »1.

− Enfin, nombre des intervenants du Congrès ont insisté sur l’importance de revaloriser la démocratie locale. Il leur a semblé important de renforcer la place des acteurs socio-économiques et plus largement des citoyens dans la co-construction des politiques publiques. La lisibilité de l’action publique pour tous doit être améliorée et participer de la confiance retrouvée entre les citoyens et les acteurs politiques.

4) Les Etats généraux des collectivités territorial es proposés par le Sénat 2

Les prises de position des associations représentatives des différents niveaux de collectivité reflètent une forte insatisfaction de la part des élus locaux. Les étiquettes politiques ne différencient que faiblement les prises de position, notamment en modérant celles des élus locaux considérés comme appartenant à la majorité gouvernementale. Le résultat des dernières élections sénatoriales et le changement de majorité de la Haute Assemblée peuvent également être considérés comme des illustrations supplémentaires de cette insatisfaction des acteurs locaux à l’égard de la réforme territoriale.

Ce basculement historique d’une assemblée, dont on disait il y a encore peu de temps qu’elle ne changerait jamais de majorité, modifie fortement la donne en ce qui concerne les questions de réforme touchant à l’organisation territoriale. En effet, le Sénat apparaissant comme étant « l’assemblée des territoires », il semble difficile pour un Gouvernement de passer outre son assentiment dès qu’il s’agit des collectivités. Cette difficulté est bien entendu d’abord institutionnelle puisque le Sénat est une des deux assemblées constituant le Parlement. Mais elle est également d’ordre politique et médiatique dans la mesure où, même si l’Assemblée nationale a le « dernier mot », changer profondément les règles dans le domaine sans qu’un consensus puisse être trouvé avec la majorité sénatoriale peut affaiblir ce type d’initiative.

1 Communiqué de presse du Conseil régional de Bretagne du 18 novembre 2011 2 Source : Discours de Jean-Pierre Bel, Président du Sénat, Congrès ADF, octobre 2011


Le nouveau Président du Sénat, Jean-Pierre Bel, a souhaité une fois élu par ses pairs que la Haute Assemblée puisse organiser des Etats généraux des collectivités territoriales. Il désire que les 550.000 élus locaux de toute la France, mais également les citoyens, puissent faire part de leur vision de l’organisation territoriale actuelle pour réorienter le chantier d’une réforme territoriale qui n’est pas – sur le principe – remise en cause. Cela passe par un état des lieux précis de l’organisation territoriale et de la situation des collectivités. Cette vision d’ensemble, une fois établie, devra permettre d’engager les réformes nécessaires.

Une contribution particulière de la part du Président du Sénat et du Sénateur François Marc, par ailleurs Conseiller général en Finistère, a également été présentée. Elle est consacrée plus spécifiquement aux questions financières.

Les collectivités territoriales ne peuvent être perçues par les citoyens comme « synonyme de complexité, de surcouts, d’inefficacité », comme un mille-feuille, avec des élus trop nombreux, des dépenses trop importantes. Les collectivités territoriales et leurs élus ne peuvent être stigmatisés car elles portent des « politiques de solidarité et de proximité », elles sont une « richesse pour notre démocratie », elles savent « faire la preuve d’une bonne gestion des fonds publics ».

Jean-Pierre Bel questionne et invite les élus départementaux à être attentifs aux conséquences de la suppression de clause générale de compétences, de la réforme de la taxe professionnelle. « Ces mesures, prises ensemble, aboutissent inévitablement à un processus de recentralisation qui fait régresser les pouvoirs d’initiative des élus et limite leurs capacités d’intervention ».


Conclusion

La réforme territoriale a fait resurgir le débat ré current sur le nombre excessif de niveaux de collectivités qui existerait en France. En fait, comme dans toutes les autres démocraties européennes, le schéma territori al français est organisé autour de trois niveaux : la Commune, le Département et la Région.

Le niveau départemental n'en est pas moins aujourd' hui le seul dont l'existence fasse débat alors que s'agissant des Communes la di scussion porte le plus souvent sur leur nombre et que s'agissant des Régio ns, on déplore surtout l'insuffisance de leur taille, de leurs responsabil ités et de leurs moyens. C'est le principe même d'une collectivité intermédiaire que d'être interpellée tant par l'échelon supérieur (la Région) que l'échelon infér ieur (intercommunalités) sur la spécificité de son apport à l'action publique local e. La réponse est bien dans la réaffirmation du rôle du Département comme « collec tivité de la solidarité avec les personnes et avec les territoires que lui permet un positionnement conjuguant la proximité et le recul par rapport aux enjeux territ oriaux » 1:

- la solidarité avec les personnes est au cœur de l'e nsemble des politiques départementales et ne se limite pas à allouer des a ides individuelles telles les allocations universelles de solidarité ;

- la solidarité avec les territoires se traduit par l 'inscription de l'action du Département dans l'espace régional à travers sa par ticipation volontaire au contrat de projet Etat- Région et à l'échelle terri toriale à travers les partenariats infra-départementaux qu'il établit avec les commune s et intercommunalités.

Plus que pour aucune autre collectivité, l'avenir d u Département se jouera dans sa capacité à nouer des relations fortes avec l'ensemb le de ses partenaires.

1 Michel DINET, « Le Département, un territoire d’avenir. »


PARTIE II. Vers un modèle breton de coopération territoriale

Il est apparu utile à la mission de se rapprocher des collectivités qui ont mis en œuvre des expérimentations en matière de coopération territoriale entre Départements et Régions pour identifier intérêts et difficultés des dynamiques initiées et situer clairement le cadre et les ambitions de la démarche du Conseil général du Finistère.

I. A la recherche de nouvelles formes de coopératio n territoriale

Des réflexions sont en cours aujourd'hui dans quelques Régions sur l'évolution de notre organisation territoriale. Elles sont, au demeurant, peu nombreuses pour des raisons aisément compréhensibles liées à la fois à la complexité politique et technique inhérente à toute recomposition des institutions locales mais aussi aux incertitudes qui pèsent sur l'avenir d'une réforme territoriale, fortement contestée par l'ensemble des grandes associations d'élus, à quelques mois d'échéances nationales majeures. Le pragmatisme recommandé aux Préfets dans la réforme de la carte intercommunale, grand chantier de ces derniers mois, témoigne de la prudence qui a prévalu sur ce sujet sensible au niveau même du Gouvernement.

Deux approches méritent d'être distinguées clairement dans la recomposition de l'organisation territoriale : la fusion et le développement des coopérations.

A. La fusion des deux collectivités

La Guyane et la Martinique, qui sont des Régions monodépartementales, ont fait le choix de s'orienter, dans le cadre de l'article 73 de la Constitution, vers la création d'une collectivité unique fusionnant tant les instances délibérantes des deux collectivités, que leurs services. Cette option a été validée par les électeurs au cours de référendums organisés les 10 et 24 janvier 2010. Deux lois du 27 juillet 2011 ont défini les modalités de mise en œuvre de cette fusion qui se concrétisera suite aux élections territoriales de mars 2014.

Le succès de cette reconfiguration majeure reposera très largement sur la capacité de ces collectivités à résoudre des questions complexes concernant l'articulation des compétences, l'organisation territoriale ou la rationalisation des services fonctionnels. On notera que cette évolution radicale ne concerne pas les autres Départements d'outre-mer (Guadeloupe, Réunion et Mayotte) qui ont préféré opter pour le droit commun.

Le Conseil régional d'Alsace s'est prononcé début 2011 pour expérimenter un processus similaire de fusion avec les Départements.


B. Le développement des coopérations entre les deux collectivités

En métropole, la plupart des expérimentations recensées visent non pas à fusionner instances délibérantes et services mais à renforcer la coopération entre Région et Départements. A cet égard, sont décrites, en annexe un certaine nombre d'initiatives intéressantes développées dans certaines Régions (Haute-Normandie, Midi-Pyrénées, Auvergne) dont il est possible de tirer quelques enseignements généraux :

− la volonté politique est une condition préalable et indispensable à toute évolution . Il n'est pas possible d'imaginer que pourraient avancer de façon autonome une réflexion entre techniciens sur les modalités les plus rationnelles d'une mutualisation des services et un projet politique concrétisant la volonté des élus de travailler ensemble ;

− la coopération n'est possible que si les Départemen ts et la Région ont surmonté leurs appréhensions respectives très souvent polarisées autour des questions de gouvernance et su créer un climat de confiance permettant de privilégier l'objectif d’harmonisation et d’articulation des interventions et des compétences au bénéfice d'une action publique plus lisible pour les citoyens ;

− le désengagement de l'Etat a pu constituer pour les collectivités une incitation à se regrouper pour redéfinir les contours de l'action publique locale ;

− l'articulation des politiques territoriales (par la mise en place de contrats uniques avec les pays et agglomérations, la constitution d'un pôle commun d'appui aux territoires) constitue un des champs privilégiés de mise en cohérence des interventions des différentes collectivités ;

− les approches les plus efficaces sont d'abord pragm atiques : elles ne reposent pas sur la mise en place d'un schéma global de coopération ou de mutualisation des services mais sur l'identification d'un certain nombre d'opportunités et de projets favorables à une coopération renforcée.

C'est bien dans le cadre de cette deuxième approche qu'illustre de façon particulièrement intéressante l'exemple de la Haute-Normandie1, qu'entend s'inscrire la démarche initiée par le Conseil général du Finistère.

1 Voir le compte-rendu de la rencontre avec des représentants de la Région Haute-Normandie en annexe.


II. La Bretagne : un territoire privilégié pour la mise en place d'une approche concertée de l'organisation territoriale

Il ressort des expériences décrites ci-dessus qu'il n'existe probablement pas un modèle unique et identique d'organisation institutionnelle valable pour l'ensemble de notre territoire national mais des architectures diversifiées et des dynamiques de coopérations territoriales prenant en compte les singularités de chaque Région.

La Bretagne présente, de ce point de vue, incontestablement un certain nombre de spécificités et d'atouts.

A. Des facteurs favorables à la coopération territo riale

En Bretagne, l’histoire de la coopération territoriale est ancienne et s’appuie sur une forte tradition de solidarité issue des creusets syndicaux (coopération agricole notamment), mutualistes et associatifs.

L'absence de grande métropole, l’existence d’un réseau urbain dense composé de villes petites et moyennes fortement liées à leur tissu rural, une tradition forte de coopération intercommunale (98 % des communes bretonnes appartiennent à une intercommunalité à fiscalité propre), la couverture de l’ensemble de la Région par 21 pays reconnus et structurés, l'éloignement géographique de la capitale régionale (à 2 h30 de Quimper et Brest), une identité culturelle particulièrement prégnante mise en valeur récemment par la promotion de la « marque Bretagne » et de la « marque Finistère » soulignent les singularités d'un territoire où les rapports entre collectivités sont probablement plus équilibrés que dans d'autres Régions et qui a développé une conception solidaire de son aménagement.

B. Une réelle expérience de gouvernance territorial e partagée

Depuis 2004, les principales collectivités bretonnes (Région, Départements, Agglomérations) se réunissent régulièrement au sein d’une instance collégiale de travail dite « B15 ». Cette dernière, proposée à l’origine par Jean-Yves Le Drian, Président de Région, témoigne du fort niveau de coopération territoriale existant en Bretagne et est enviée par de nombreux autres territoires.

Il paraît toutefois nécessaire d'aller plus loin en confortant et approfondissant cette démarche de concertation et de coproduction des politiques publiques autour de la Région mais également en développant au niveau du Département des coopérations renouvelées avec les autres Conseils généraux, les intercommunalités, les petites communes et les services territorialisés de l'Etat.

Cet objectif est partagé par de nombreux acteurs bretons. Le Conseil économique et social de Bretagne1 s’est ainsi exprimé en faveur d’ « une amélioration des modalités de la prise de décision collective pour des objectifs communs », grâce à l’institutionnalisation « d’une instance de concertation stratégique de niveau régional », dotée d’une « compétence générale en matière d’aménagement du territoire ».

1 Contribution du CESER Bretagne au débat sur la réforme territoriale, Juin 2009


Il souligne également l’importance d’intégrer la composante consultative et/ou participative, associée à une démarche prospective au sein de cette instance.

Son Président, Alain Even a, ainsi, jugé positivement la démarche engagée par le Conseil général du Finistère et la volonté d’approfondir les relations de travail avec la Région Bretagne.

Les Présidents des communautés urbaine et d’agglomération finistériens ont également exprimé leurs attentes quant au renforcement et à la généralisation de la démarche portée par le B15 sur des thèmes qui les touchent de près, comme la politique territoriale, le contrat de projets Etat-Région (CPER) et les fonds structurels, les pôles de compétitivité, l’enseignement, la recherche et l’innovation ou le tourisme. L’émergence du fait métropolitain constitue à ce titre, une évolution importante des équilibres institutionnels qu’il semble important de prendre en compte.

C. Une mobilisation régionale constructive sur les grands enjeux de la Bretagne

1) Bretagne Grande Vitesse

La cohésion et la mobilisation des collectivités bretonnes ont permis d’obtenir que le projet de ligne à grande vitesse jusqu’à Rennes s’inscrive dans un projet d’aménagement du territoire plus complet, Bretagne à Grande Vitesse, avec un objectif affiché d’une durée de trajet de trois heures pour rejoindre Paris à partir de Brest ou de Quimper.

Au-delà d’une problématique de transport, il s’agit bien d’un enjeu de développement équilibré de la Bretagne qui doit veiller à s’appuyer sur un pôle urbain et économique fort à l’Ouest.

Les modalités techniques et financières d’implication des collectivités bretonnes dans ce projet conduit sous maîtrise d’ouvrage de Réseau Ferré de France (RFF) ont été discutées et finalisées collectivement.

En mai 2011, les Régions Bretagne et Pays de la Loire, les quatre Départements bretons et les communautés d’agglomération de Rennes Métropole et du Pays de Saint-Malo ainsi que l’Etat, Réseau Ferré de France et l’Agence de financement des infrastructures de transport de France se sont engagés sur une contribution financière commune au projet de ligne ferroviaire.

� Les apports du montage financier et juridique

La Région Bretagne, en tant qu’autorité organisatrice des transports ferroviaires1, associée à la Région Pays de Loire s’est positionnée comme pilote sur l’ensemble de la démarche, des étapes de concertation et de mobilisation préalable au montage opérationnel de l’opération.

Les travaux préparatoires et la négociation avec l’Etat et Réseau Ferré de France ont permis de relever la part de financement portée par RFF à hauteur de 43 % et de valider la proposition de répartition des financements des collectivités bretonnes.

1 Compétente depuis le 1er janvier 2002.


� Cette mobilisation commune a conduit à placer cet e njeu au cœur de l’actuel contrat de projets Etat-Région.

La prise en compte de l’accessibilité de toute la Bretagne fait l’objet du premier grand objectif du Contrat de projets Etat-Région 2007-2013. Au-delà de la ligne à grande vitesse jusqu’à Rennes, le CPER intègre les travaux sur les lignes Rennes-Brest et Rennes-Quimper pour gagner les minutes supplémentaires pour l’objectif de trois heures, mais aussi la désaturation de la gare de Rennes ou encore l’aménagement en véritables pôles d’échanges multimodaux des gares d’accueil des TGV.

La révision à mi-parcours du CPER a permis des adaptations importantes dans un cadre concerté. Ainsi des solutions alternatives à l’utilisation de la technologie pendulaire jugée finalement inadaptée ont été retenues. Elles conduisent à envisager une phase 1+ des travaux d’amélioration des lignes à l’ouest de Rennes, et à préparer la phase 2 pour se donner vraiment les moyens d’atteindre l’objectif final.

Cette révision a permis aussi de s’adapter à l’évolution du projet Brest-Quimper-Nantes garantissant une desserte de l’ensemble de la Bretagne en activant une complémentarité de la grande vitesse et d’une desserte plus locale.

Le débat public prévu pour la phase 2 du projet BGV est une étape importante pour laquelle le travail de concertation et de coordination du B15 est capital. Le choix des scénarios qui seront présentés au débat est en effet lourd de conséquence pour toute la Bretagne, et en particulier pour sa partie occidentale.

2) Bretagne Haut Débit et la conférence numérique b retonne

L’accès au haut et très haut débit représente un enjeu de premier ordre pour la compétitivité économique et la cohésion sociale et territoriale de la Bretagne.

Aujourd’hui, la Région Bretagne, les Départements et de nombreuses intercommunalités se mobilisent pour l’aménagement numérique breton et le développement des nouvelles technologies de l’information. Ces collectivités territoriales travaillent conjointement à la construction d’une nouvelle politique publique qui puisse articuler les enjeux, les objectifs et les moyens propres à chaque territoire.

Cette politique prend forme progressivement dans le cadre du schéma de cohérence régionale d’aménagement numérique (SCORAN), des schémas directeurs d’aménagement numérique départementaux (SDAN), déclinés en Finistère d’abord à l’échelle des pays puis à l’échelle départementale (voir plus loin). Elle vise à atteindre une couverture complète en très haut débit de tous les Bretons pour 2030.

Depuis la loi du 09 juillet 20041, chaque collectivité dispose d’une compétence large en matière de réseaux de communication électroniques et peut intervenir sur toute la chaine : de l’équipement des voiries en infrastructures de réseau jusqu’à l’accès par l’utilisateur final en cas d’insuffisance de l’initiative privée.

1 Article L.1425-1 du Code général des collectivités territoriales. . « Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent […] établir et exploiter sur leur territoire des infrastructures et des réseaux de communications électroniques […], acquérir des droits d'usage à cette fin ou acheter des infrastructures ou réseaux existants. Ils peuvent mettre de telles infrastructures ou réseaux à disposition d'opérateurs ou d'utilisateurs de réseaux indépendants. L'intervention des collectivités territoriales et de leurs groupements se fait en cohérence avec les réseaux d'initiative publique, garantit l'utilisation partagée des infrastructures établies ou acquises en application du présent article et respecte le principe d'égalité et de libre concurrence sur les marchés des communications électroniques. »


A ce titre, le Finistère est particulièrement investi du fait de son éloignement géographique, de la faible offre concurrentielle sur le territoire et de la réelle fracture numérique qu’elle engendre.

D’un point de vue opérationnel, le Département bénéficie de différents réseaux d’initiatives publiques1 portés par le Conseil général du Finistère et les principales intercommunalités. Le réseau Penn Ar Ben Numérique, déployé dans le cadre d’un partenariat public privé entre le Conseil général du Finistère et le groupement Axione – ETDE, a notamment permis à tous les Finistériens d’avoir accès à une offre haut débit à 10 Mbit/s, via différentes technologies (Wimax, NRAZO, fibre optique et satellite).

Par ailleurs, le génie civil représentant le principal poste de dépenses dans la création des réseaux, le Syndicat départemental d’équipement et d’électrification du Finistère (SDEF), constitue une structure partenariale intéressante du fait de son expérience en matière de construction et d’installation de réseau, de ses moyens d’intervention, mais également en tant que propriétaire d’infrastructures pouvant accueillir un réseau de communications électroniques.

Le Conseil général du Finistère a donc décidé d’être moteur dans cette dynamique locale. Il s’appuie pour cela sur la possibilité, offerte par la loi du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique, d’organiser une stratégie territoriale d’aménagement numérique sur la base d’un schéma directeur ayant valeur indicative.

Article L. 1425-2 du Code général des collectivités territoriales

« Les schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique recensent les infrastructures et réseaux de communications électroniques existants, identifient les zones qu'ils desservent et présentent une stratégie de développement de ces réseaux, concernant prioritairement les réseaux à très haut débit fixe et mobile, y compris satellitaire, permettant d'assurer la couverture du territoire concerné. Ces schémas, qui ont une valeur indicative, visent à favoriser la cohérence des initiatives publiques et leur bonne articulation avec l'investissement privé.

« Un schéma directeur territorial d'aménagement numérique recouvre le territoire d'un ou plusieurs départements ou d'une région. Sur un même territoire, le schéma directeur est unique. Il est établi à l'initiative des collectivités territoriales, par les départements ou la région concernés ou par un syndicat mixte ou syndicat de communes, existant ou créé à cet effet, dont le périmètre recouvre l'intégralité du territoire couvert par le schéma, en prenant notamment en compte les informations prévues à l'article L. 33-7 du code des postes et des communications électroniques. […]

Ce schéma construit dans le cadre d’une large concertation avec les intercommunalités vise à articuler les initiatives privées et publiques pour une meilleure efficacité territoriale des déploiements, et en cohérence avec les objectifs stratégiques définis dans le SCORAN.

Si le SDAN contribue à une mise en cohérence, à une recherche de péréquation et de mutualisation des projets opérationnels, en adéquation avec les besoins des territoires, le SCORAN2 joue un rôle de coordination et de levier technique, politique et financier, notamment dans le cadre des relations avec l’Etat, l’Union européenne et les opérateurs privés.

Ainsi, la conférence numérique mise en place à l’initiative de la Région Bretagne, et associant la Préfecture de Région constitue le lieu de convergence des objectifs et de mutualisation des moyens financiers3 et d’ingénierie, permettant aux acteurs de préparer la mise en place du très haut débit.

1 Pen Ar Bed Numérique est le réseau porté par le Conseil général du Finistère. Brest Métropole Océane, Quimper Communauté, les villes de Morlaix et de Châteaulin portent également leur propre réseau. 2 Introduit par une circulaire non réglementaire de juillet 2010 et imposant le co-pilotage Etat et Région. 3 Mobilisation des crédits CPER et fonds structurels.


La priorité pour les collectivités bretonnes est désormais de travailler à une répartition des rôles permettant de mettre en œuvre concrètement et au meilleur niveau de proximité ce projet d’aménagement numérique très haut débit unifié à l’échelle régionale (projet Bretagne Très Haut Débit).

Une structure commune1 a été proposée comme lieu de gouvernance unique et disposant de fonctions supports au niveau juridique, technique et économique mobilisable au service de toutes les collectivités territoriales.

Ce projet présente une forme de gouvernance très intégrée :

− mutualisation de l’architecture technique du réseau,

− mutualisation de la relation aux opérateurs,

− partage des compétences d’ingénierie,

− commercialisation des réseaux créés via la structure unique bretonne.

Un niveau d’intégration aussi poussé implique une vigilance de chacun des acteurs de façon à ce que l’équilibre des actions et financements permettent toujours de répondre au mieux aux besoins et spécificités des territoires.

La démarche a permis d’amorcer un véritable élan breton qu’il s’agit maintenant de concrétiser au mieux comme une forme exemplaire de gouvernance régionale.

3) Le Pacte électrique breton et la conférence bret onne de l’énergie

La Bretagne connait des difficultés pour assurer la sécurité de son approvisionnement en énergie du fait de sa situation péninsulaire, de sa faible production électrique et de la croissance de ses besoins liés à son attractivité.

Conscientes des risques de rupture électrique, les collectivités bretonnes se sont positionnées collectivement dans le cadre de la conférence bretonne de l’énergie. Elles ont exprimé leurs attentes à l’égard de l’Etat, principal acteur compétent en matière d’énergie et ont formulé un certain nombre d’engagements en vue d’améliorer la maîtrise de l’énergie, de déployer massivement les énergies renouvelables et de sécuriser l’approvisionnement électrique. Le Conseil général du Finistère, déjà engagé dans le cadre d’une démarche innovante de Plan Climat Energie, s’est associé fortement à cette démarche.

Aujourd’hui, et grâce à cette mobilisation collective, l’Etat, l’ADEME, RTE et l’ANAH se sont engagés avec la Région Bretagne sur un plan d’actions permettant d’aboutir à des résultats concrets et mesurables2, plan dénommé Pacte électrique breton.

Les collectivités territoriales se partagent depuis les lois Grenelle I et II une responsabilité propre dans la lutte contre le réchauffement climatique qu’elles doivent mettre en œuvre dans le respect du principe de subsidiarité.

1 Le syndicat mixte E-Mégalis se présente actuellement comme la probable structure de gouvernance de Bretagne Très Haut Débit. 2 Maitrise de la demande d’électricité en vue d’une division par 2 puis par 3 de la croissance de la consommation ; production d’électricité renouvelable à hauteur de 3600 MW d’ici 2020, sécurisation de l’alimentation électrique au moyen d’un renforcement des réseaux et du stockage d’énergie, le recours à la cogénération et l’implantation d’un nouveau moyen de production classique (centrale à gaz en nord-ouest Bretagne).


La Région est associée à l’Etat pour l’élaboration d’un schéma régional climat air et énergie, déclinant à l’échelle régionale une partie du contenu de la législation européenne sur le climat et l’énergie et intégrant le schéma éolien et le schéma des services collectifs de l’énergie. Le schéma prévoit la concertation des acteurs et définit des objectifs quantitatifs et qualitatifs à l’échelle de la Région.

Les Départements, les Communautés urbaines et d’agglomérations, et les villes et communautés de communes de plus de 50 000 habitants élaborent chacun un Plan climat énergie-territorial (PCET) lequel doit organiser la gestion des ressources énergétiques de manière plus rationnelle, plus économe et plus respectueuse de l’environnement. Les PCET doivent être compatibles avec le schéma régional.

Article L2224-34 du Code général des collectivités territoriales

« Afin de répondre aux objectifs fixés au titre Ier de la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement […], les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale ou les syndicats mixtes compétents en matière de distribution publique d'énergies de réseau peuvent, de manière non discriminatoire, réaliser des actions tendant à maîtriser la demande d'énergies de réseau des consommateurs finals ou faire réaliser, […], des actions tendant à maîtriser la demande d'énergies de réseau des consommateurs desservis en basse tension pour l'électricité ou en gaz, lorsque ces actions sont de nature à éviter ou à différer, dans de bonnes conditions économiques, l'extension ou le renforcement des réseaux publics de distribution d'énergies de réseau relevant de leur compétence. Ces actions peuvent également tendre à maîtriser la demande d'énergies de réseau des personnes en situation de précarité.

Ils peuvent notamment apporter leur aide à ces consommateurs en prenant en charge, en tout ou partie, des travaux d'isolation, de régulation thermique ou de régulation de la consommation d'énergies de réseau, ou l'acquisition d'équipements domestiques à faible consommation. Ces aides font l'objet de conventions avec les bénéficiaires[…].

La loi semble ainsi vouloir reconnaître une responsabilité partagée mais différenciée des acteurs publics. Pourtant, la nature même de la thématique suppose la définition d’une politique énergétique globale qui tienne compte des différents leviers existants à chaque échelle territoriale collectivité (urbanisme, habitat, déplacements, agriculture, filière économique des énergies renouvelables, réseaux …).

Les évolutions normatives et sociétales en la matière conduisent à ne pas définir prématurément un partage des interventions mais incitent à mutualiser les compétences, les savoirs et les moyens. Les enjeux climatiques majeurs soulevés par la loi impliquent de travailler en réseau dans un esprit partenarial pour mener une action d’envergure cohérente, concertée et pragmatique.

L’ensemble des acteurs bretons a su s’approprier ces enjeux et se rapprocher autour d’une vision politique responsable et solidaire. A ce titre, la Région Bretagne a joué un rôle moteur largement bénéfique.


III. La contribution du Département du Finistère à la promotion d'un modèle breton de coopération territoriale

Les propositions développées ci-dessous reposent sur quelques convictions :

− il existe un modèle breton de coopération territori ale auquel nous sommes attachés et que nous voulons renforcer et transformer en un mode nouveau de gouvernance à l’échelle bretonne ;

− ce modèle n’est pas forcément transposable à l’iden tique partout , l’uniformité n’étant pas une réponse satisfaisante dans la perspective d’une nouvelle évolution de la décentralisation ;

− le problème n’est pas le partage de compétences exc lusives (comme on le met souvent en avant), mais l’exercice intelligent des compétences partagé es pour une vision globale de l’action publique exercée par de nombreux acteurs sur un même territoire. Nous proposons une autre façon de concevoir la gouvernance à l’échelle bretonne : non pas en reproduisant le modèle pyramidal descendant auquel l’Etat nous a habitués, mais au contraire en affirmant l’absence de hiérarchie entre les différents niveaux de pouvoir. Nous faisons le pari qu’ils peuvent établir entre eux un contrat de confiance pour mettre en œuvre des objectifs communs, dans le respect de l’autonomie de chacun ;

− l’action publique doit retrouver toute sa crédibili té auprès du citoyen : elle le fera par sa qualité, par l’efficacité du service public proposé en partenariat entre les différents acteurs, par la stimulation de la démocratie participative qui favorise la compréhension et l’adhésion aux objectifs collectifs.

Après avoir présenté les principes autour desquels les collectivités locales de Bretagne pourraient se retrouver pour promouvoir ce modèle breton, le présent rapport propose :

− de faire évoluer le schéma de la gouvernance régionale (conférence territoriale des exécutifs);

− d'expérimenter avec la Région une dynamique de rapprochement sur un certain nombre de sujets d'intérêt partagé ;

− de développer de nouvelles formes de partenariat avec les autres collectivités : Conseils généraux, pays, intercommunalités, pôles métropolitains, communes.


A. Les principes susceptibles de guider la mise en place d'un modèle breton de coopération territoriale

L’exercice d’une gouvernance partagée implique de s’accorder au préalable sur les principes qui permettront de garantir une coopération confiante et efficace entre collectivités laissant toute sa place aux acteurs socio-économiques et aux citoyens.

Réaffirmer la légitimité de chacun des niveaux de collectivités territoriales

La reconnaissance de la légitimité culturelle, sociale, institutionnelle et politique de chaque collectivité apparaît comme un préalable indispensable.

− Le Département est la collectivité garante des solidarités sociales et territoriales. Il assure la coordination et le pilotage des partenariats autour de l’action sociale, apporte son appui technique et financier aux communes et intercommunalités et assure une fonction de péréquation entre les territoires et de rééquilibrage des services publics.

− La Région est, en lien avec l'Europe et l'Etat l'échelon de définition des politiques stratégiques en matière d’aménagement du territoire et de grands équipements, d'économie et de formation professionnelle notamment au travers de schémas régionaux (SRDE, SRADT, SRCE …).

− Les communes et les intercommunalités sont des interlocuteurs de proximité pertinents pour mettre en œuvre de nombreux services publics au plus près de la population.

Chaque collectivité mène cependant son action dans le cadre d’une vision globale sur son territoire et a besoin de connaître et si possible, de partager l’action des autres acteurs.

Proposition 1 : Réaffirmer la légitimité de chacun des niveaux de collectivités territoriales comme un préalable nécessaire à une gouvernance rég ionale sereine.

1) Développer une approche globale de l’action pub lique locale

C’est l’Etat qui traditionnellement, assurait et veillait à une approche globale du territoire. Suite à la réorganisation de son administration territoriale et à la diminution de ses moyens humains, sa vision est devenue partielle et segmentée. Sa légitimité à coordonner les autres partenaires s’est érodée.

La prise en compte des enjeux d’un territoire dans ses différentes dimensions est, désormais de la responsabilité des collectivités locales. C’est la raison pour laquelle la remise en cause de la clause générale de compétences pour les Régions et les Départements apparaît paradoxale à un moment où, plus que jamais, les collectivités locales aspirent et sont en capacité de porter et d’incarner ensemble cette vision globale d’un territoire.

Proposition 2 : Développer une approche globale de l’action publique locale ce qui suppose le maintien de la clause générale de compétence au Département et à la Région.


2) Renforcer les coopérations entre collectivités e n dépassant le débat sur la répartition des compétences

Penser l’action publique locale de façon globale implique nécessairement de renforcer les coopérations entre collectivités dans le respect des compétences de chacun.

Certaines compétences sont dites exclusives, d’autres partagées. Cette situation est le résultat d’une construction progressive et ambivalente de la décentralisation, associant les concepts de clause générale de compétence et de blocs de compétences. La réalité montre que rares sont les compétences exercées exclusivement par un seul niveau de collectivité. L’imbrication des territoires et les logiques de systèmes imposent de prendre en compte des enjeux situés à différents niveaux.

L’action économique, par exemple, implique de trouver le juste équilibre entre des orientations stratégiques définies à l’échelle régionale et les initiatives locales qui contribuent à sa concrétisation (ex : zones d’activité aménagées par les communes et/ou les intercommunalités). Comment penser et mettre en œuvre sur un territoire de façon déconnectée l’action économique et la formation professionnelle (Région), l’emploi et la formation initiale (Etat) et les politiques d’insertion professionnelle et sociale (Département) ?

Les compétences partagées telles que la culture, le sport ou le tourisme sont, naturellement au cœur de toute démarche tendant à conforter les complémentarités et la cohérence des actions entre collectivités locales.

En tout état de cause, la mise en place de schémas d’organisation des compétences propres à chaque Région apparaît comme tout à fait illusoire pour faire émerger une logique de coopération et de mutualisation entre des collectivités (Département-Régions) qui se connaissent encore mal. L’acceptation de cette démarche sera, au surplus très différente, suivant les équilibres politiques prévalant au sein de la Région.

C’est une démarche beaucoup plus pragmatique, n’imposant préalablement aucun outil de gouvernance partagée et reposant sur un processus d’acculturation réciproque qui est proposé dans ce rapport.

Proposition 3 : Renforcer les coopérations entre co llectivités territoriales en dépassant le débat sur la répartition des compétences et la mise en œuvre d’un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services.


3) Ouvrir la possibilité d’adapter, au niveau régio nal, les lois nationales et d’expérimenter de nouvelles formes d’organisatio n territoriale

La Bretagne a su, par le passé, s’appuyer sur ses spécificités pour solliciter et obtenir un traitement différencié de la part de l’Etat qu'illustre le Plan routier des années 60.

Les acteurs bretons1 sont convaincus, comme la mission d’étude, qu’il serait souhaitable que le législateur permette aux Régions comme la Bretagne d’adapter les modalités d’application des textes nationaux aux spécificités locales en leur reconnaissant un pouvoir réglementaire.

Une organisation territoriale différenciée pourrait s'exprimer également au travers de l’ouverture par le législateur d’un droit « à la différence » permettant aux collectivités territoriales d'une région de définir leur organisation et leurs modalités d'articulation au regard des spécificités de leur contexte institutionnel et du modèle de coopération qu'elles entendent promouvoir.

Proposition 4 : Ouvrir la possibilité d’adapter, au niveau régional, les lois nationales et d’expérimenter de nouvelles formes d’organisation t erritoriale.

4) Recréer les conditions d’une relation de confian ce entre les collectivités territoriales et l’Etat

Il est indispensable que l’Etat et les collectivités territoriales puissent travailler dans un climat serein nécessaire à une coopération efficace. Cette évolution passe par la poursuite, d’une réflexion nationale, qui est du ressort du législateur, sur les compétences que l’Etat souhaite conserver et celles qu’il entend déléguer aux collectivités locales, ce qui suppose la consolidation de l’autonomie financière et fiscale de celles-ci.

Mais au-delà de ces indispensables clarifications juridiques et financières, il serait souhaitable de réinterroger la réorganisation récente des services territoriaux de l’Etat qui ne doit pas être pensée indépendamment de celle des collectivités locales.

La régionalisation des services déconcentrés de l’Etat pose clairement la question de la disparition des missions d’expertise qu’il apportait jusqu’alors aux petites communes et des services publics de proximité. Le niveau départemental est particulièrement interpellé par ces évolutions car il a longtemps constitué l’échelon de référence de l’administration territoriale de l’Etat.

La multiplication des textes nationaux encadrant l’action des services déconcentrés ou la LOLF réduit fortement la marge de manœuvre et d’initiative des représentants de l’Etat déconcentré comme en témoigne les contrats de projets ou les délégations d’aide à la pierre dont le cadre et les décisions sont arrêtées au niveau national par les directions d'administrations centrales ou les établissements publics nationaux.

L’éclatement d’un certain nombre de services publics en agences autonomes dont certaines n’ont manifestement pas d’expérience de la relation avec les collectivités locales (ex : l’Agence régionale de santé - ARS) génère incompréhensions et tensions inutiles illustrées par les avis négatifs récents émis par les principales collectivités locales de Bretagne sur le plan régional de santé (Régions, Départements…).

1 Cette position a notamment été exprimée par Alain EVEN lors d’une rencontre avec les membres de la mission.


Enfin, la mission d’étude ne peut que s’inquiéter de l’évolution très libérale des politiques territoriales de l’Etat. Alors que celles-ci ont longtemps visé à réduire les inégalités entre territoires par des systèmes de péréquation et de redistribution, l’Etat semble aujourd’hui privilégier une démarche de compétitivité mettant en concurrence les territoires par divers appels à projets. Cette mission de solidarité qu’il exerçait auparavant et structurée sur une base départementale, se reporte naturellement sur les Conseils généraux.

La présence de l’Etat sur les territoires mériterait d’être repensée au regard des missions qu’il entend conserver et dans une relation de complémentarité étroite avec les collectivités guidée par le souci de préserver le service public local et non de se « délester » de certaines charges.

Proposition 5 : Recréer les conditions d’une relati on de confiance entre les collectivités territoriales et l’Etat.

5) Associer les acteurs économiques et sociaux, les citoyens et les agents à la nouvelle gouvernance territoriale

Les principes de bonne gouvernance supposent une reconnaissance du rôle joué par les acteurs socio-économiques et les citoyens dans l’efficacité de l’action publique.

Les citoyens et les usagers doivent pouvoir être associés à la gouvernance régionale dans le cadre d’une démocratie participative intégrée au processus de décision.

De nombreuses collectivités bretonnes sont engagées dans des démarches allant dans ce sens qui portent généralement sur l'élaboration des politiques, voire leurs modalités de mise en œuvre à travers des comités d'usagers, et trop rarement en l'aval, comme la restitution des évaluations des politiques locales. La représentation et l’expression des acteurs socio-économiques contribuent à une meilleure connaissance des besoins et à une meilleure diffusion des politiques publiques.

Le Conseil régional dispose à ce titre d’un appui utile avec le Conseil économique, social et environnemental régional (CESER), instance consultative adossée à l’assemblée représentative et dont les contributions viennent largement nourrir le débat régional. Aucune autre collectivité territoriale ne bénéficie à ce jour de ce type d’instance.

Aussi, la mission d’étude souhaite, comme le suggère également le Président du CESER, Alain Even, que l’ensemble des collectivités territoriales bretonnes s’interroge à la fois sur la participation du CESER à une « Conférence territoriale des exécutifs », et plus globalement sur les apports de l’organe consultatif dans le cadre d’une réflexion stratégique partagée à l’échelle du territoire breton.

Au-delà des citoyens, il est indispensable que les agents territoriaux et leurs représentants syndicaux soient étroitement associés à la réflexion sur l’avenir de leur collectivité. Face aux questions et inquiétudes que toute réorganisation territoriale est susceptible de générer il est plus que jamais nécessaire de partager l’information, débattre des évolutions envisagées et construire ensemble les outils nécessaires à l’accompagnement du changement individuel et collectif.

Proposition 6 : Associer plus fortement à la cocons truction des politiques publiques les acteurs économiques et sociaux, les citoyens et les agents territoriaux.


B. Un schéma de gouvernance régionale à conforter e t clarifier

Les collectivités locales de Bretagne ont sensiblement adapté à la réalité locale les dispositions relatives aux instances et outils de coopération prévus par la loi.

1) Le cadre juridique

La loi du 13 aout 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a ouvert la possibilité aux collectivités d’institutionnaliser la gouvernance territoriale dans le cadre d’une « conférence des exécutifs ». Cette évolution a été confirmée par la loi du 16 décembre 2010 et est désormais inscrite à l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales.

Article L. 1111-9-II du code général des collectivités territoriales

« Afin d'étudier et débattre de tous sujets concernant l'exercice de compétences pour lesquelles une concertation est prévue par la loi et de tous domaines nécessitant une harmonisation entre les deux niveaux de collectivités, il est créé une instance de concertation entre la région et les départements dénommée " conférence des exécutifs ". Cette instance est composée du président du conseil régional, des présidents des conseils généraux, des présidents des conseils de métropoles, des présidents des communautés urbaines, des présidents des communautés d'agglomération et d'un représentant par département des communautés de communes situées sur le territoire régional. Elle se réunit à l'initiative du président du conseil régional au moins une fois par an. »

Cette conférence des exécutifs cible prioritairement les relations entre les Départements et la Région mais prévoit la représentation des métropoles et des trois niveaux d’intercommunalités. Elle permet d’aborder toute question relevant de l’ « exercice des compétences » ou plus globalement à l’ « harmonisation » des politiques publiques.

La loi du 16 décembre 2010 conforte le principe d’une organisation territoriale des compétences déterminée librement entre les Départements et la Région par la mise en place d’un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services.

Comme le souligne Jean-Jacques de Peretti dans son Rapport sur la clarification des compétences des collectivités territoriales, « ces dispositions ne prévoient donc pas une organisation uniforme des compétences dans chaque Département de la Région, mais requièrent un accord unanime des collectivités régionales et départementales ».

La logique de concertation et de codécision prime donc dans l’esprit de la réforme territoriale de 2010 qui y voit l'opportunité pour renforcer le dialogue et les coopérations.

Article L. 1111-9.du Code général des collectivités territoriales.

« Afin de faciliter la clarification des interventions publiques sur le territoire de la région et de rationaliser l’organisation des services des départements et des régions, le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux des départements de la région peuvent élaborer conjointement, dans les six mois qui suivent l’élection des conseillers territoriaux, un projet de schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services. » […]

« Ce schéma fixe :

a) Les délégations de compétences de la région aux départements et des départements à la région ;

b) L'organisation des interventions financières respectives de la région et des départements en matière d'investissement et de fonctionnement des projets décidés ou subventionnés par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales ;

c) Les conditions d'organisation et de mutualisation des services.

Le schéma porte au moins sur les compétences relatives au développement économique, à la formation professionnelle, à la construction, à l'équipement et à l'entretien des collèges et des lycées, aux transports, aux infrastructures, voiries et réseaux, à l'aménagement des territoires ruraux et aux actions environnementales. Il peut également concerner toute compétence exclusive ou partagée de la région et des départements. Il est approuvé par délibérations concordantes du conseil régional et de chacun des conseils généraux des départements de la région. […] »


2) La conférence territoriale des exécutifs

Les B15 organisés depuis 2004 ont contribué à une mobilisation régionale constructive sur les grands enjeux. Les projets de Bretagne à grande vitesse, de Pacte électrique breton et de Bretagne haut débit notamment témoignent de la capacité des collectivités bretonnes non seulement de dialoguer entre elles mais de se mettre d'accord sur des questions stratégiques pour l'avenir de leur territoire. Le B15 qui va s'élargir à l'agglomération de Concarneau (et devenir le B 16) fonctionne dans un climat de confiance réciproque qui tient beaucoup aux qualités d'animation et d'écoute de son président.

Il serait toutefois souhaitable, de transformer cette instance en une véritable conférence territoriale des exécutifs, lieu de coproduction d'orientations stratégiques. A cet effet, il conviendrait, que ses modalités de fonctionnement soient mieux explicitées et formalisées.

Proposition 7 : Transformer le B15 en une conférenc e territoriale des exécutifs, instance de coproduction des orientations stratégiques concerna nt l’avenir de la Bretagne.

� La conférence territoriale des exécutifs

L’organisation des réunions du B15 résulte de l'initiative de la Région Bretagne qui en assure la présidence et détermine les thèmes mis à l’ordre du jour. De ce fait, cette instance peut apparaître davantage comme une opportunité pour le Conseil régional d'informer voire d'associer ses partenaires à la mise en œuvre d'un certain nombre de ses politiques que comme un lieu où les enjeux stratégiques pour la Bretagne, qu'ils renvoient à des compétences ou non de la Région, seraient évoquées et traités.

Même si l'approche est descendante, l'organisation des débats autour de responsabilités ou projets régionaux conduit les autres collectivités présentes à ne pas remettre en cause les initiatives de la Région, la légitimité de celle-ci à assumer les missions qui lui ont été confiées par la loi n'étant contestée par personne. Elle rend, en revanche, difficile l’émergence et l’appropriation d’orientations stratégiques communes sur beaucoup de sujets renvoyant aux responsabilités d'autres collectivités ou à des compétences partagées. Si le choix était fait de faire évoluer le B15 vers une véritable instance de gouvernance régionale (une conférence territoriale des exécutifs) un nouveau mode de fonctionnement devrait être mis en place qui ne saurait évidemment reproduire le schéma pyramidal prévalant désormais au niveau de l'Etat local (qui a placé le Préfet de Département sous l'autorité du Préfet de Région).

Il serait nécessaire, à cet effet, d’envisager de faire élire le président de la conférence territoriale par l'ensemble de ses membres et d’inviter ceux-ci à définir les modalités d’organisation et de fonctionnement de cette instance, par la création d’un bureau, par exemple, auquel pourraient être confiées les fonctions suivantes :

− la validation de l'ordre du jour des conférences plénières et du choix des élus rapporteurs désignés pour présenter les différentes communications ou propositions.

− la liste et le périmètre des commissions thématiques.

Proposition 8 : Définir les modalités de fonctionne ment de la nouvelle conférence territoriale des exécutifs sur la base d’une présid ence, d’un bureau, chargé de valider l’ordre du jour, d’identifier des rapporteurs et de définir la liste et le périmètre des instances thématiques.


Il serait également utile d'associer aux travaux du futur B16, à titre d'expert, c'est-à-dire sans voix délibérative et en tant que de besoin, le Président du Conseil économique, social, environnemental régional. Le Président du B16 pourrait le saisir de certains sujets d'intérêt conjoint et des membres du CESER pourraient être invités à participer aux travaux des commissions thématiques.

Proposition 9 : Associer le Président du CESER en t ant que de besoin, à titre d’expert, à la conférence territoriale des exécutifs et prévoir qu ’il puisse être saisi de sujets d’intérêt conjoint.

� Les commissions thématiques

La mise en place du B15 a donné lieu à création d’instances thématiques, non pas sur la base d'un schéma préalablement arrêté et validé par ce dernier mais des priorités thématiques de la Région. Animées par les vice-présidents de cette dernière, ces commissions ont des configurations variables (B5, B9, B17). Elles ne couvrent pas tous les domaines et ne fonctionnement pas avec la même intensité.

Ainsi, par exemple, il n’existe pas de B5 sur le thème de la mer, thématique pourtant essentielle en Bretagne. Même si la Conférence régionale de la mer et du littoral récemment reconnue par l’Etat joue aujourd’hui un rôle essentiel, la démarche relève plus de l'information que de la concertation, à quelques exceptions près.

A de nombreuses occasions, ces réunions ont contribué pour autant à un partage d’expériences enrichissant sur les politiques et les pratiques de chacune des collectivités.

Aujourd’hui, il serait souhaitable de s’appuyer sur des instances thématiques mandatées par l’instance plénière pour la coordination et la mise en œuvre des orientations stratégiques. Ces instances permettraient à chaque collectivité d’inscrire ses choix politiques dans le cadre d’une action publique régionale partagée.

Les parlementaires finistériens rencontrés ont par ailleurs souligné qu’une coordination régionale pertinente ne pouvait être envisagée qu’au seul niveau stratégique mais devait pouvoir également aborder des questions très pragmatiques de gestion publique, sur lesquelles nous reviendrons plus loin dans ce rapport.

Proposition 10 : S’appuyer sur les commissions thém atiques mandatées par la conférence territoriale des exécutifs.

� Le secrétariat technique

Le pilotage politique peut difficilement se faire sans l’appui technique des services.

Ces derniers, et notamment les directeurs généraux des services, doivent pouvoir produire en amont les éléments nécessaires à l'élaboration de l'ordre du jour des diverses instances (diagnostic partagé, analyse comparée et étude d’impact des politiques et dispositifs) mais aussi proposer et suivre les modalités de mise en œuvre des orientations arrêtées par la conférence territoriale (calendrier, délibérations, contractualisations...).

Proposition 11 : Mettre en place un secrétariat tec hnique permettant de préparer et suivre les travaux de la conférence territoriale des exécu tifs.


3) Une opportunité : la mobilisation autour des pro chains contrats de projets Etat-Région et des programmes opérationnels européens

Le Président du Conseil régional a souhaité associer très étroitement les autres collectivités locales de la région à la négociation du Contrat de projet Etat-Région en lien avec les programmes opérationnels européens. Les Départements sont d'ailleurs cosignataires des conventions concernant certains grands projets.

Lors de la Conférence régionale des affaires européennes du 19 octobre 2011, le Président du Conseil régional a indiqué que celle-ci serait la seule instance de concertation pour la préparation de la prochaine génération des programmes européens 2014-2020.

Cette conférence, composée d’environ 80 membres, devrait jouer pour l'essentiel un rôle de partage de l’information entre les partenaires locaux comme lors de la préparation des programmes actuellement en vigueur.

Afin de préparer ces échéances, et sans attendre les orientations de l’Etat qui ne seront pas avant l’été, il serait opportun d'engager une réflexion sur les conséquences des évolutions des orientations et instruments financiers de la future politique de cohésion 2014-2020, en parallèle avec l’évaluation à mi-parcours du CPER. Les enjeux pour le Département du Finistère sont importants (cf. annexe).

Il serait aussi souhaitable que la Région explicite, dans le cadre du B16, les modalités d’association des collectivités locales de Bretagne aux futures négociations et le calendrier qu’elle souhaite mettre en place.

A cet égard, et d'ores et déjà, l'association par la Région des collectivités locales à la préparation du futur schéma régional de l'enseignement supérieur et de la recherche doit être saluée car elle est de nature à faciliter la mise en œuvre d'une stratégie commune dans un des domaines structurants de toute contractualisation avec l'Etat.

Eléments de calendrier

La Commission européenne a publié ses propositions sur le cadre financier pluriannuel 2014-2020 et sur la politique de cohésion respectivement les 29 juin et 06 octobre derniers. Ces règlements sont actuellement en cours de discussion auprès du Parlement européen et du Conseil et devraient être votés début 2013 selon la procédure de codécision.

L’Etat français n’a pas à ce jour communiqué d’éléments sur ses orientations dans le cadre de la négociation, tant du CPER que des Fonds européens. Seule une contribution de la part des SGAR a été transmise à la DATAR en vue d’un prochain Comité interministériel d’aménagement durable du territoire (CIADT) annoncé un temps pour juillet 20121.

Proposition 12 : Associer encore plus fortement les Départements et les agglomérations aux négociations relatives aux CPER et aux programm es opérationnels européens.

1 Le contenu de cette contribution n’a pas été communiqué aux collectivités territoriales bretonnes.


C. Expérimenter avec la Région une dynamique de rap prochement sur un certain nombre de sujets d'intérêt partagé

La loi du 16 décembre 2010 prévoit que le Conseil régional et les Conseils généraux pourront élaborer conjointement sur leur territoire un schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services qui a vocation à concerner toute compétence exclusive ou partagée. Le Rapport de Peretti encourage les collectivités territoriales à anticiper les échéances de 2014 et à engager cette démarche dès 2012.

Alors que trop souvent la principale question posée est aujourd'hui celle de savoir si le regroupement Département-Région via le conseiller territorial se traduira par la mise sous tutelle du Département ou par la cantonalisation de la Région, il serait souhaitable de dépasser ce débat théorique pour identifier précisément les domaines dans lesquelles des synergies et complémentarités seraient de nature à renforcer les deux collectivités sans remettre en cause leur spécificité.

Le concept du couple Département-Région est nouveau dans notre histoire institutionnelle, les compétences partagées avec l'Etat pour la Région et les intercommunalités pour le Département étant jusqu'alors beaucoup plus structurantes pour chacune des deux collectivités (dans le budget d'une Région, les cofinancements d'action avec les Départements n'excèdent guère 5 % du total des dépenses alors qu'ils peuvent aller jusqu' à 20 % avec l'Etat du fait, notamment, de l'importance des CPER).

Département et Région ont besoin d'apprendre à se connaître avant de s'engager dans une démarche contractuelle ou de se voir imposer un mariage forcé. Il existe des pistes prometteuses pour avancer vers une réelle synergie tant dans les champs renvoyant à des compétences propres des collectivités que dans ceux relevant de responsabilités partagées, tant au niveau régional ou départemental que local, tant dans le domaine opérationnel que fonctionnel.

1) Mieux articuler les compétences spécifiques de l a Région et du Département

L’action économique et les politiques d’insertion constituent un premier exemple où une coopération renforcée serait souhaitable.

a ) Pour une politique économique articulant les enjeux départementaux et régionaux

La Région assure une fonction de chef de file légitime et reconnu en matière économique qui s’incarne dans un projet régional de développement qui se concrétise par différents schémas régionaux : économie, innovation, tourisme…

Elle a la responsabilité de coordonner sur son territoire les actions de développement économique des collectivités territoriales. Ce rôle spécifique ne lui confère cependant pas de compétence exclusive en matière économique, les Départements, les Communes et leurs groupements étant légalement habilités à intervenir.


Il ne faut pas confondre compétition et compétitivité territoriale et il est indispensable de tenir compte de l’interdépendance des échelles territoriales pour un développement économique global sur les bases identifiées par la Stratégie régionale de développement économique :

− « L’accompagnement des mutations au sein des entreprises régionales pour les aider à faire face aux transformations des marchés ;

− Un développement équilibré du territoire en lien avec les pôles et filières d’excellence en région ;

− Le soutien à l’émergence de nouveaux relais d’une croissance durable ;

− L’optimisation de l’allocation de ressources et la coordination des acteurs pour assurer un pilotage concerté du développement économique régional. »1

Selon la mission d’étude, le Conseil général devrait accompagner la mise en œuvre de la stratégie régionale de développement économique et être étroitement associé en amont de ces prochains ajustements évoqués par le Président Jean-Yves Le Drian.

Proposition 13 : Faire du Conseil général un acteur à part entière dans la définition de la Stratégie régionale de développement économique pou r mieux en accompagner la mise en œuvre départementale.

Il ne s’agit pas, pour le Conseil général, d’articuler son action autour d’un projet autonome de développement économique qui n’aurait pas de sens au niveau départemental sans recherche de cohérence avec le niveau régional mais d’être coproducteur voire pilote sur certaines thématiques ou filières renvoyant à des dynamiques locales très prégnantes. Il en est ainsi pour le Finistère des questions maritimes, du tourisme ou des filières agricoles.

Dans le domaine maritime , les perspectives de collaboration sont assez nombreuses :

− en matière de nautisme où l'expérience acquise par le Finistère pour mettre en place une politique globale et structurée de soutien à la filière, pourrait être partagée,

− en matière portuaire ou les compétences complémentaires de la Région sur les ports de commerce et du Département sur les ports de pêche ne les ont pas conduits à des collaborations importantes sauf en ce qui concerne la priorisation de l’utilisation des fonds européens pour la pêche (FEP) pour les ports de pêche au travers du PRDPP (Programme régional de développement des ports de pêche).

− en matière de protection et de valorisation du patrimoine maritime qui constitue une préoccupation partagée et donne lieu à des initiatives intéressantes (en Finistère : création d'un atlas du patrimoine maritime des communes et d'un réseau d'échange d'expériences).

Dans le domaine du tourisme , le Département qui est un des plus attractifs de France (le 7ième) et a développé sa propre marque (« Tout commence en Finistère », complémentaire de la marque régionale) considère avoir un rôle clé dans la définition et la mise en œuvre de cette politique.

Le paysage institutionnel de la filière touristique est très hétérogène en Bretagne et tout particulièrement en Finistère. Les acteurs sont organisés sur la base de territoires et de missions différentes. Les intercommunalités se saisissent progressivement de la compétence touristique et interviennent de façon mieux structurée.

1 Extrait de la Stratégie régionale de développement économique.


Les Départements et la Région articulent leurs stratégies réciproques par le biais de participations croisées au sein des conseils d’administration du Comité régional du tourisme (CRT) et de l’Agence départementale du tourisme (ADT).

Des lors, le renforcement des coopérations s’avère indispensable à l’amélioration et à la cohérence de l’action publique dans ce secteur. L’actuelle réflexion de la Région Bretagne sur de nouvelles orientations stratégiques et l’arrivée à échéance du schéma départemental finistérien représentent une opportunité intéressante de renforcer la convergence des deux stratégies autour d’une ambition partagée et d’envisager une spécialisation de certaines missions sur la base du principe de subsidiarité.

De manière globale, le Comité régional du tourisme pourrait se positionner sur des domaines où sa valeur ajoutée pour l’économie touristique est avérée : la stratégie, la veille et l’observation (rôle de vigie), l’innovation, l’accompagnement des projets d’intérêt régional, la promotion en France et à l’étranger.

L’Agence de développement touristique du Finistère, au regard de sa proximité du territoire et de ses domaines d’expertise, pourrait, quant à elle, privilégier la structuration et la qualification de l’offre, le conseil aux acteurs privés et publics, l’appui à la commercialisation, la promotion sur les clientèles de proximité et les bassins émetteurs prioritaires.

En ce domaine, le Département et la Région ont déjà par le passé su articuler efficacement leurs programmes d’aide à l’investissement dans un souci permanent de lisibilité et d’efficacité de l’action publique.

Dans le domaine agricole, les actions de la Région et du Conseil général s'inscrivent très largement dans le cadre du Document Régional de Développement Rural de la Bretagne (DRDR) déclinaison régionale de la mise en œuvre nationale du 2ème pilier de la politique agricole commune (PAC).

Mais les évolutions récentes de la politique agricole régionale baptisée « Nouvelle alliance agricole » prévoient l’intervention nouvelle de la Région dans différents domaines dont au moins un est une compétence exclusive des Départements (aménagement foncier rural) et d’autres où des Départements et des groupements de communes étaient seuls à intervenir (aide à l’installation pour les plus de 40 ans en particulier).

Sur la sollicitation du Département, la Région Bretagne a engagé une concertation dans le cadre du B5 agricole. Il serait souhaitable qu’elle conduise à une réelle convergence des politiques.

Il serait utile, de façon générale, que chaque collectivité accompagne les dispositifs qu’elle crée ou modifie d’une « étude d’impact » sur les modalités d'intervention des autres acteurs publics locaux et sur les conséquences des décisions qu’elle souhaite prendre pour l'équilibre de la filière soutenue.

La renégociation en 2012 de la convention avec la Région sur les aides aux entreprises, signée le 9 décembre 2003, devrait être l'occasion, en tout cas pour ce domaine qui ne recouvre pas la totalité du secteur du développement économique (notamment l’agriculture, la pêche, ou le nautisme), de faire le point sur les interventions des deux collectivités dans le respect du choix de chacun afin d'optimiser l'utilisation des fonds publics.

Proposition 14 : Renforcer les coopérations entre l a Région et le Département dans certains domaines structurants pour le Finistère : agricultu re, tourisme, nautisme…


b ) Pour une approche globale de l’insertion sociale et professionnelle

La politique du Conseil général du Finistère pour l’insertion s’inscrit résolument dans une dynamique d’économie sociale et solidaire, au service des personnes éloignées de l’emploi. Il s’agit de lutter le plus justement et le plus efficacement possible contre les inégalités et la pauvreté et le retour à l’autonomie, c’est à dire à la citoyenneté, de celles et de ceux qui sont au bord du chemin.

Au service de cette ambition, il est nécessaire de conjuguer les efforts du Conseil général avec ceux du Conseil régional : mobilisation des bénéficiaires du RSA sur des parcours d’insertion et de formation, prise en compte des difficultés spécifiques des jeunes, mobilisation des entreprises (clause sociales, conditionnalité des aides), soutien aux structures d’insertion par l’activité économique (SIAE), attention particulière à l’économie sociale et solidaire, développement des prises en charge sociales en lien avec les politiques régionales de santé, mobilisation du FSE sur les politiques d’inclusion…autant de champs sur lesquels les efforts peuvent se conjuguer.

� Mobilisation des bénéficiaires du RSA

Il n'y a pas d'insertion durable sans formation professionnelle et pas de formation professionnelle efficace sans prise en compte des difficultés auxquelles sont confrontés les publics concernés. Un parcours d'insertion ne peut se construire que dans le cadre d'une étroite coopération entre les Départements en charge des publics adultes les plus précaires, les Régions compétentes en matière de formation professionnelle et l'Etat responsable de la politique de l'emploi.

Une coopération régulière existe d'ores et déjà entre la Région et les Départements qui s'est manifestée par la convention de partenariat sur l'accès des bénéficiaires du RSA aux dispositifs régionaux de formation. Plus récemment, la Région a associé largement les Départements à l'élaboration du Contrat de plan régional de développement des formations professionnelles (CPRDF).

Plusieurs pistes de travail pourraient être approfondies :

− Développer l’accès des publics prioritaires aux formations mises en place dans le cadre des dispositifs régionaux ;

− Mieux accompagner ces publics pour éviter que le projet ne se délite ou que des événements imprévus ne viennent obérer le parcours de formation (difficultés liées à la mobilité, à l’hébergement, à la garde des enfants…) par un suivi des parcours renforcé et par une harmonisation des dispositifs d’aides individuelles ;

− Renforcer le rôle fédérateur des Maisons de la Formation Professionnelle dans leur fonction de repérage et d’analyse des besoins ;

− Mettre en place des actions de formation expérimentales, à l’échelle territoriale, permettant d’adapter des réponses uniques à la prise en charge de publics particuliers ou de répondre à des conditions spécifiques ;

− Intégrer les délégués de pays à la formation professionnelle de la Région dans les instances départementales de coordination (coordination insertion par l’activité économique).

� Mobilisation des entreprises :

Le soutien aux entreprises pourrait être assorti, sous certaines conditions, de clauses sociales visant à favoriser l’insertion professionnelle des publics prioritaires, bénéficiaires de minima sociaux, RSA, publics féminins éloignés de l’emploi, chômeurs de longue durée, jeunes en insertion…la prise en compte de la question de l’emploi au niveau des territoires et plus précisément de l’emploi d’insertion pourrait ainsi être valorisée.


Dans le cadre de ses subventions d’investissement, le Conseil général réfléchit aux formes que pourrait prendre une –relative- conditionnalité des aides, permettant d’activer des clauses sociales dans les projets ainsi subventionnés. Une coordination entre le Conseil régional et le Département sur ces questions démultiplierait sans aucun doute l’efficacité des dispositifs des deux collectivités.

L’accès à l’emploi est une première étape, mais le but demeure l’insertion durable. Les conditions de maintien dans l’emploi ne peuvent être ignorées. Une réflexion a été amorcée avec certaines structures régionales et nationales sur la qualité de vie au travail (ARACT) et certains secteurs professionnels (agro alimentaire, mareyage, propreté…), réflexion qui pourrait être utilement partagée et mutualisée.

� Soutien aux structures d’insertion par l’activité é conomique (SIAE) :

La Région a entrepris depuis plusieurs années un travail avec les structures d’insertion par l’activité économique pour tenter de les étayer et de les consolider. De son côté le Conseil général s’efforce, par une concertation permanente avec ces structures qui sont les chevilles ouvrières de sa politique d’insertion, de trouver des formes économiques nouvelles qui permettent de mieux les sécuriser et de les sortir de leur grande fragilité structurelle. Il serait, intéressant de mutualiser les capacités de réflexion et de mobiliser les ressources sur quelques leviers communs.

� Soutien à l’Economie Sociale et Solidaire (ESS)

La politique du Conseil général du Finistère pour l’insertion s’inscrit résolument dans une dynamique d’économie sociale et solidaire. De son côté la Région s’est fortement mobilisée pour promouvoir et développer ces formes économiques à forte valeur sociale ajoutée. La Région et le Conseil général s’appuient sur des partenaires communs (Chambre régionale d’économie sociale et solidaire).

Là encore un rapprochement entre les approches des deux collectivités et une meilleure coordination de leurs moyens pourraient être recherchés.

� Soutien à l’insertion des jeunes

S'agissant des jeunes en difficulté, la charte d'engagement pour les jeunes votée récemment par la Région doit être l'occasion de repenser l'articulation de ses dispositifs et de développer une action concertée dans le domaine de l'accueil, de l'information et de l'orientation.

Le Conseil général a mis l’accent, depuis de nombreuses années, sur l’insertion des jeunes qui est un axe prioritaire de ses politiques. A ce titre il a développé des formes d’aides originales, réels leviers pour la mise en projet des jeunes concernés, s’appuyant très fortement sur le partenariat avec les Missions locales du Finistère, elles mêmes fortement soutenues par le Conseil régional.

Un rapprochement permettrait d’harmoniser les objectifs fixés aux partenaires communs, de donner plus de lisibilité aux interventions de la Région et du Département et de croiser les outils d’évaluation.

Proposition 15 : Conjuguer les efforts en matière d ’insertion et de formation professionnelle en développant l’accès des bénéficiaires du RSA aux dispositifs régionaux de formation, en mobilisant les entreprises sur les clauses d’insert ion, en soutenant les structures d’insertion par l’activité économique et les acteur s de l’Economie Sociale et Solidaire.


� L’implication du Conseil régional dans les Pactes territoriaux pour l’insertion

Le Conseil régional s’est engagé dès l’origine dans le PTI du Finistère aux côtés des nombreux partenaires institutionnels qui se sont associés à cette démarche. Le pacte départemental, et sa déclinaison en quatre pactes territoriaux par Pays, ont été signés en Finistère au cours du premier semestre 2010.

Cet engagement contractuel sera, à l’avenir, le cadre dans lequel vont se définir certains partenariats. L’ARS (Agence Régionale de Santé) devrait ainsi inscrire son implication dans les dispositifs d’insertion liés à la santé, sachant combien actuellement l’implication des services de soins fait défaut aux publics les plus défavorisés pour les conforter dans leurs démarches d’accès à une autonomie améliorée.

L’Europe pourrait en faire également sa référence en matière d’implication du FSE dans les politiques d’inclusion active. La nouvelle programmation comporterait des évolutions majeures pour les politiques départementales qui prévoit une concentration thématique renforcée sur l’inclusion active et donc sur les résultats en termes d’accès à l’emploi. Cette évolution interpelle les Départements sur leur capacité à construire des parcours d’insertion dans la durée et à soutenir une pluralité de structures pour un accompagnement de qualité.

Aujourd’hui, ces évolutions ne remettent pas en cause la capacité et la pertinence du Conseil général du Finistère à rester gestionnaire du FSE. En tant qu’organisme intermédiaire reconnu sur l’actuelle programmation, la délégation qui lui a été confiée en 2007 devrait pouvoir être renouvelée dans de bonnes conditions.

Dès lors, il semble important que les services de la Région et ceux du Département se concertent et se coordonnent pour construire, avec leurs partenaires communs, des lignes de cohérence incontournables.

Proposition 16 : Coordonner les politiques départem entales et régionales dans le cadre des Pactes territoriaux pour l’insertion.

c ) Un partage des enjeux concernant l’évolution des mé tiers du secteur sanitaire et social

Dans le cadre du schéma des formations sanitaires et sociales, la Région a identifié deux priorités qui interpellent directement les Conseils généraux, employeurs important de travailleurs sociaux et médicosociaux de façon directe (au sein notamment des territoires d'action sociale) ou indirecte (à travers les établissements et services médicosociaux qu'il finance) des personnes dont la Région coordonne la formation initiale et continue :

− la mise en place d'un contrat d'objectif emploi-formation qui abordera les questions de formation en alternance (le Conseil général accueille et finance de nombreux stagiaires), d'adéquation de la formation initiale à la réalité de terrain, d'information sur les métiers ;

− la création d'un observatoire des besoins en emploi et en qualification.

Il est essentiel que le Département qui connaît bien les enjeux de ce secteur et est un employeur important soit très présent dans la mise en œuvre de ce chantier.

Proposition 17 : Partager les enjeux concernant l’é volution des métiers du secteur sanitaire et social.


2) Veiller à la cohérence de l’exercice des compéte nces partagées

Dans le champ culturel et sportif, la loi a prévu que les compétences restaient partagées entre l’Etat et les collectivités : Région, Départements, Communes ou intercommunalités.

L’implication de chaque niveau de collectivité territoriale, depuis les premières années de la décentralisation, a permis de donner un second souffle à une démocratisation culturelle portée jusque-là exclusivement par l’Etat.

Ce dernier reste le garant de la qualité artistique et de la préservation du patrimoine. Son intervention apporte l’homogénéisation et les labellisations nécessaires au développement culturel.

Les Régions ont peu de compétences spécifiques dans le domaine culturel à l'exception de l'inventaire et du fonds régional d’art contemporain (FRAC - cofinancé par l'Etat) mais ont développé une approche globale de la culture en s'appuyant sur leur compétences dans le domaine des lycées, de la formation professionnelle, du soutien à l’économie ou de l’aménagement du territoire et mobilisent pour cela des moyens non négligeables.

Les Départements ont des compétences importantes dans le domaine patrimonial (archives, bibliothèque départementale, gestion d’établissements publics culturels).

Les communes et les intercommunalités sont les premiers financeurs de l’action de proximité, notamment par le biais des structures de médiation culturelle et socioculturelles qu’elles financent et des associations sportives.

Ces financements croisés sont indispensables à la pérennisation d’une nécessaire présence culturelle et sportive sur nos territoires et au rééquilibrage des disparités locales.

Les orientations politiques du Département et de la Région sont pour l’essentiel convergentes. Les deux collectivités partagent les mêmes valeurs et s’accordent à reconnaître dans l’héritage culturel breton un élément de cohésion sociale et d’attractivité territoriale. D'ores et déjà des coopérations importantes ont été mises en place :

− en matière de promotion de la langue bretonne qui intéresse particulièrement le Finistère qui regroupe la moitié des locuteurs (102 000 sur 204 000 fin 2007) la signature d'une convention spécifique au contrat de plan en 2002 et l'adoption d'une politique pour les langues en Bretagne en 2004 ont initié une dynamique de coopération entre les deux collectivités.

− Région, Département et DRAC ont mis en place une plateforme artistique permettant d'accompagner une équipe culturelle engagée sur un territoire dans un projet reposant sur une implication active des habitants et impliquant une dimension de création, de sensibilisation et de diffusion.

La mission d’étude considère que le développement des coopérations entre l’ensemble des collectivités publiques représente un levier majeur d’amélioration du service public dans un contexte budgétaire qui impose la poursuite d'une démarche de coopération entre les échelles territoriales.

De nombreux rapprochements ont déjà eu lieu qu'il serait intéressant de développer.

� par une meilleure articulation de nos politiques et dispositifs

Des complémentarités sont possibles à l’interface des différentes compétences. Ainsi, les actions d’éducation artistique dans les différents niveaux d’établissements sont portées par des collectivités différentes. Ces dernières pourraient se rapprocher pour permettre à un jeune collégien et ensuite lycéen de bénéficier d’un parcours d’éducation artistique concerté.


De nouvelles synergies pourraient également être trouvées dans les champs des déplacements des sportifs, de la formation des bénévoles, du sport professionnel. Le réseau sportif développé récemment autour d’un BS19 pourrait être l’instance appropriée pour appréhender ces préoccupations.

Le Département et la Région peuvent aussi par leurs partenariats encourager la structuration des actions autour des logiques de parcours (pour les professionnels et habitants). Ainsi, les professionnels et habitants pourraient inscrire leur démarche dans la continuité, être accompagné de l’enseignement initial à la diffusion de leurs œuvres, ou de la découverte culturelle à la pratique artistique amateur.

Pour cela, les acteurs départementaux et régionaux doivent pouvoir s’appuyer sur une connaissance partagée des besoins des publics, des professionnels et des territoires.

Les outils d’aide à la décision tels que les divers observatoires pourraient être mutualisés. L’approche territoriale et la connaissance des besoins en équipements (sportifs et culturels) pourraient être partagées pour une optimisation des investissements qui distinguerait ceux à vocation régionale, départementale et locale.

Les structures régionales existantes (Etablissement public de coopération culturelle - EPCC Livres et lecture en Bretagne, Spectacle vivant en Bretagne, le FRAC Bretagne) pourraient utilement contribuer à la mutualisation des données, à l’amélioration des outils, à l’émergence d’expérimentations ou de projets structurants.

� par un suivi concerté des financements apportés au secteur associatif

La Région et le Département soutiennent les associations sportives, culturelles ou à vocation touristique qui participent de l'équilibre et de la solidarité de leurs territoires par des subventions qui bénéficient souvent aux mêmes structures et concourent à leur fonctionnement courant ou au financement d'un projet particulier.

Il serait intéressant de mettre à plat l'ensemble des financements croisés dans ces trois secteurs puis d'identifier les clarifications ou simplifications possibles.

Une intervention conjointe en amont permettrait, d'harmoniser les critères de financement, d'articuler les modalités d'intervention et de simplifier les dossiers pour les demandeurs. Un suivi commun en aval de la réalité et de la pertinence des actions financées générerait une meilleure efficacité pour les deux collectivités.

Proposition 18 : Veiller à la cohérence de l’exerci ce des compétences partagées (culture, sport, tourisme) par une meilleure articulation des politiques et des dispositifs ainsi que par un suivi concerté des financements apportés au sect eur associatif.


3) Faire du territoire un lieu privilégié de synthè se

Le Conseil général du Finistère et la Région Bretagne sont fortement engagés dans une politique de contractualisation auprès des intercommunalités et des pays. Ces modes de contractualisation innovants reposent sur la conviction partagée que l’amélioration de la qualité des services publics aux usagers passe par une appréhension différenciée et solidaire des besoins des territoires et un dialogue soutenu avec les collectivités locales.

La génération actuelle des contrats de pays 2007-2012 arrive à échéance. La Région Bretagne en dresse actuellement le bilan et prépare la génération suivante en lien avec la nouvelle programmation européenne et les prochains CPER.

Parallèlement, le Conseil général du Finistère vit une année charnière du point de vue de la révision à mi-parcours de certains contrats de territoire et du lancement des nouveaux contrats. A ce titre, il a décidé d’engager une évaluation de cette démarche afin de lui donner une ambition renouvelée.

La méthode développée par les deux collectivités comporte quelques différences mais reste complémentaire. Des articulations renforcées peuvent être trouvées, sachant que certains projets émargent ou se complètent dans l’un et l’autre des contrats.

Le Conseil général du Finistère a privilégié comme partenaire les intercommunalités. Il développe une démarche fortement intégrée dans laquelle les contrats ont vocation à être à la fois l’outil privilégié de mise en œuvre des politiques départementales sur un territoire et un moyen d’accompagner les projets portés par les partenaires du Département. Ceux-ci sont en quelque sorte au croisement d’une approche descendante (la territorialisation des politiques départementales, cette approche restant toutefois à développer) et ascendante (accompagnement des projets émergeant du territoire). Les enveloppes financières sont définies au cas par cas au regard de l’intérêt des actions identifiées de façon concertée. La Région Bretagne quant à elle propose aux pays1 de conjuguer les stratégies régionales et locales tout en laissant une place importante à des projets locaux librement choisis. Elle mobilise sur la base d’une enveloppe prédéfinie les crédits dont elle dispose au titre de ses politiques propres d’aménagement du territoire, du CPER et du programme FEDER.

Ainsi, les deux approches diffèrent du point de vue du territoire de référence, du calendrier, des modalités d’animation et des financements mobilisés. Rapprocher et rendre cohérentes ces approches sans unifier et rigidifier leurs modalités d'intervention impliquerait qu'elles puissent partager l'analyse des enjeux d'un même territoire, le pays (celui-ci recouvrant les différentes intercommunalités).

Il est donc proposé de renforcer progressivement les coopérations en cours sur l'observation territoriale et l'information géographique et d'organiser régulièrement des réunions rassemblant les élus concernés des deux collectivités afin de partager le diagnostic et les enjeux d'un territoire. C'est sur cette base que pourraient être identifiés certaines thématiques ou certains projets structurants d’intérêt régional et/ou départemental justifiant un accompagnement conjoint ou autonome des deux collectivités selon des modalités qui leur resteraient spécifiques. L’analyse relative aux financements croisés et liés à la culture, au sport, et au tourisme pourrait à cet effet être fort utile.

Proposition 19 : Faire du territoire un lieu privil égié de synthèse pour la Région et le Département en partageant sur le diagnostic et les enjeux en amont de toute démarche de contractualisation.

1 Les EPCI membres du pays sont cosignataires du contrat de pays.


4) Renforcer les échanges et mutualisations des res sources

Au-delà des politiques opérationnelles, il paraît nécessaire d’engager un travail de même nature pour ce qui concerne les fonctions ressources.

A l’instar des communes et des établissements de coopération intercommunale qui ont initié, il y a maintenant plusieurs années, un important chantier de mutualisation dans ces domaines, les Départements et les Régions doivent à leur tour explorer le champ des possibles qui s’ouvrent devant eux.

a ) L’organisation de la réflexion stratégique.

Une très grande partie de l’activité de la Région relève de réflexions stratégiques sur la définition de politiques publiques (SRADT, SRDE, CPRDF) alors que le Département est plus axé sur la mise en œuvre de services de proximité. Pour autant, ce dernier mène des réflexions lourdes de type schéma départemental dans ses domaines de compétence, en particulier en matière sociale, routière, patrimoniale, environnementale et d’aménagement.

Le Conseil général du Finistère a, pour sa part, mis en place en 2003 une démarche prospective qui associe les différentes agglomérations du département et les trois chambres consulaires et les invite à partager analyses et enjeux sur un certain nombre de problématiques qui questionnent fortement le Département : les perspectives démographiques, l'évolution du foncier, l'avenir des principaux secteurs économiques, ...

L'opposition entre un niveau stratégique réservé à la Région et un échelon opérationnel de proximité, le Département, est trop schématique. En revanche, le rapprochement entre Département/Région pourrait conduire à une nouvelle articulation entre des fonctions spécifiques à chaque problématique mais articulée de façon cohérente.

A cet effet, il serait intéressant d'associer la Région et le CESER aux réflexions du groupe départemental de prospective, certaines réflexions méritant d'être fortement articulées entre le niveau départemental et régional (comme cela est le cas pour le travail en cours de finalisation sur le transport logistique) et de voir comment renforcer échanges et synergies sur le programme de travail des observatoires existant au sein des deux collectivités.

Le groupe prospective, élargi aux représentants de la Région pourrait utilement relayer et prolonger les réflexions sur l'organisation territoriale esquissée par le présent rapport.

b ) La gestion des personnels.

Tant les Régions que les Départements s'efforcent de fédérer leurs agents dont les métiers et les filières sont hétérogènes autour d'une identité commune. Les problématiques sont toutefois assez différentes entre les deux collectivités.

Pour les Conseils généraux qui associent, de façon relativement équilibrée des agents relevant de la quasi-totalité des filières de la fonction publique territoriale (administrative, technique, sociale, culturelle), la préoccupation essentielle est bien d'agréger des cultures différentes.


Le personnel des Régions est plus homogène mais caractérisé par un déséquilibre important entre les agents du siège (appartenant essentiellement à la filière administrative, comportant un nombre important de catégories A et très majoritairement concentrés au chef lieu de la Région) et celui des lycées (les anciens TOS constituent en moyenne les 2/3 des effectifs d'une région) qui comprend essentiellement des agents de catégorie C, de la filière technique répartis sur l'ensemble du territoire régional.

La mise en place d’une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences mutualisée, l’élaboration d’un plan de formation partagé et l’encouragement de la mobilité entre le Départements et la Région pourraient être approfondies. Outre les avantages que ces dispositifs pourraient constituer en termes de bonne gestion, ils permettraient des échanges porteurs de la mise en place d’une culture commune et d’une meilleure compréhension mutuelle.

c ) Le domaine budgétaire et financier

Enfin, dans le domaine budgétaire et financier, des échanges seraient utiles pour mieux comprendre les contraintes auxquelles sont confrontées les deux collectivités en matière d'évolution de leurs recettes et de leurs dépenses (fonctionnement et investissement), pour partager les expérimentations mises en place en matière de traitement des subventions, de marchés publics, de gestion de la dette et évaluation des politiques publiques, et éventuellement aboutir à des démarches communes.

Proposition 20 : Renforcer les échanges et les mutu alisations de ressources entre la Région et le Département en matière d’observation et de st ratégie, de gestion des personnels, d’action budgétaire et financière et d’évaluation.


D. Développer de nouvelles formes de partenariat av ec les autres collectivités

Au delà de la Région qui constitue un partenaire important mais non exclusif, le Conseil général s'attache à développer ses relations avec les autres collectivités locales en étant attentif aux évolutions et enjeux nouveaux auxquels celles-ci sont confrontées.

1) Une collaboration diversifiée avec les autres Dé partements

Des relations existent entre les services des quatre Départements bretons. Les Directeurs généraux de service se rencontrent une fois par trimestre pour évoquer des problématiques communes (ressources humaines, contraintes budgétaires, organisation territoriale...).

Au niveau politique, les vice-présidents des Conseils généraux peuvent également se retrouver pour arrêter une position commune sur un point important renvoyant notamment à leurs relations avec l'Etat. C'est ainsi, par exemple, que les quatre collectivités se sont réunies fin 2011 pour partager l'analyse et les enjeux de l'avis sollicité par l'Agence régionale de santé sur le Plan régional de santé.

Ces échanges mériteraient d’être renforcés, sur les enjeux et perspectives d’évolution des dépenses sociales (personnes âgées, handicapées, bénéficiaires du RSA …), les conséquences du vieillissement de la population dans notre région, l’évolution des métiers et des formations dans le secteur social et médico-social ….

Rares encore sont les cas où ces coopérations se concrétisent par la création d'une structure juridique commune. L'exemple des laboratoires publics départementaux est, de ce point de vue, particulièrement intéressant.

Dans un contexte caractérisé par l'importance des enjeux que constituent, en Bretagne, la sécurité sanitaire et environnementale, la santé animale, l'agroalimentaire et les problématiques de l'eau, la concurrence croissante de l'offre privée de l’analyse dans un champ très largement dérégulé, les Départements du grand ouest fortement ancrés sur leur territoire se sont organisés.

En Finistère, le Conseil général et Brest Métropole Océane ont créé le groupement d'intérêt public IDHESA en 2007. Une association des laboratoires publics de l'ouest associés s'est constituée le 2 avril 2010 (AG) entre les Départements des Côtes d'Armor, du Finistère, l’Ille et Vilaine, et de Loire Atlantique. Fin 2011, les présidents du Conseil général des Cotes d'Armor, du Finistère et de Brest Métropole Océane ont annoncé leur souhait d'unir leurs laboratoires au sein d'une seule et même entité juridique regroupant ainsi 400 spécialistes de l'analyse.

Cette innovation a été reconnue au niveau national puisque le Président du Conseil général du Finistère s'est vu confier par l’Association des Départements de France (ADF) une mission de réflexion sur l'évolution des laboratoires départementaux et sur leurs relations avec ceux de l'Etat.

Proposition 21 : Développer les relations avec les autres Départements bretons sur des problématiques communes notamment dans le domaine s ocial (personnes âgées, personnes handicapées, insertion professionnelle).


2) La reconnaissance des pays comme territoires per tinents pour appréhender certaines problématiques

La Bretagne est fortement structurée par des pays, territoires de projets mais aussi de mise en œuvre d'un certain nombre de politiques départementales.

L'approche pays est présente dans l'organisation de la gouvernance du Conseil général du Finistère qui a fait le choix de désigner à son bureau quatre vice-présidents de pays (Cornouaille, Brest, Morlaix, Centre ouest Bretagne). La Direction générale des services a également récemment pris en compte cette dimension en mettant en place des DGA des pays interface privilégié de l'exécutif départemental sur ces territoires.

Certaines politiques départementales sont enfin déclinées territorialement au niveau des pays : c'est le cas des transports avec les schémas d'infrastructures de déplacement et des programmes d'insertion.

Ainsi, les schémas des déplacements ont pour vocation de parvenir à une vision partagée du développement de l’ensemble des modes de déplacements sur un territoire. Ils impliquent une analyse des besoins des usagers et des projets des partenaires (Département, communautés de communes, chambres consulaires…). Le schéma des déplacements est un document de programmation des projets du Département qui donne lieu à une longue procédure de consultation des partenaires qui peut mobiliser les conseils de développement des Pays.

L’échelle de la seule communauté de communes a été considérée comme trop restreinte pour appréhender l’ensemble des problématiques de déplacements et celle du pays considérée comme plus pertinente pour couvrir l’ensemble du territoire départemental.

C’est aussi à l’ échelle des quatre pays finistériens qu’ont été installés les CPLE – comités de pays de lutte contre les exclusions- dont le but est d’animer, de coordonner et d’évaluer les programmes d’insertion et de lutte contre les exclusions dans le cadre d’un partenariat avec l’ensemble des acteurs du développement économique, du logement, des transports publics, de l’aménagement du territoire et de l’emploi. Les CPLE sont chargés d’alimenter les volets « cohésion sociale » des chartes de pays, et maintenant des contrats de territoires mis en place par le Conseil général sur le Finistère.

Par ailleurs, il est à noter que l’un des contrats de territoire a pu être porté à cette échelle en raison de spécificités propres, celui du Pays Centre Ouest Bretagne.

Proposition 22 : Reconnaître les pays comme espace pertinent pour appréhender certaines problématiques (déplacements, insertion).


3) Une relation privilégiée avec les intercommunali tés

Le conseil général a noué des relations privilégiées avec les intercommunalités qu’il entend développer par le renouvellement des ambitions de ses contrats de territoires et une meilleure association de celles-ci aux travaux de la conférence territoriale.

a ) Des contrats de territoires avec les intercommunali tés aux ambitions renouvelées

L'année 2012 sera importante pour la politique territoriale du Département à la fois parce qu'un nombre important de contrats seront finalisés ou renouvelés et parce que l'articulation de ces derniers avec les politiques ordinaires sera repensée.

� 2012, une année charnière pour la politique territo riale et contractuelle

La démarche des contrats de territoire engagée en 2008 par le Conseil général du Finistère entre en 2012 dans une année charnière. En effet, les contrats ayant été prévus pour une période de six ans, ils entrent en période de « révision à mi-parcours ».

Ce processus contractualisé vise à permettre une « éventuelle renégociation en cohérence avec l’évolution des enjeux du territoire et portant sur les domaines suivants :

− l’annulation ou la modification de certaines actions et financements dans le respect des règles générales du contrat,

− la substitution ou la prise en compte éventuelle de nouvelles opérations sur la période de trois ans restante. »1

Cinq contrats sont en 2012 concernés par cette révision à mi-parcours : Brest Métropole Océane, Pays Centre Ouest Bretagne, et les Communautés de communes du Cap Sizun, du Pays d’Iroise et du Pays Léonard.

Parallèlement, la démarche poursuit son cours auprès d’intercommunalités nouvellement intéressées ou récemment engagées. La seule communauté de communes qui n’a pas à ce jour sollicitée de contrat s’apprêterait à le faire.

Profitant de cette année charnière, le Conseil général du Finistère s’est engagé dans une évaluation intermédiaire de sa politique des contrats de territoire.

� Les contrats de territoires comme cadre privilégié de mise en œuvre des politiques départementales sur les territoires

Les contrats de territoire ont été envisagés comme un premier pas vers la territorialisation des politiques sectorielles. Aujourd’hui, le Conseil général du Finistère se positionne de façon plus volontariste dans le cadre de ces outils. Il souhaite travailler autrement avec les collectivités territoriales pour améliorer la qualité et l’efficacité du service public à l’usager.

Cette volonté passe par un traitement non uniforme des besoins des territoires et par une recherche de convergence de l’action publique.

La contractualisation est un bon moyen de sécuriser les financements et de donner une perspective politique sur plusieurs années, ce qui dans un contexte de raréfaction de l’argent public est à souligner. Elle permet de définir des politiques non plus sous l’angle de dispositifs précis et restreints, mais sur la base d’objectifs, d’orientations et de priorités définis et évalués collectivement.

1 Extrait de l’Article III-6 figurant dans tous les contrats.


Le Conseil général du Finistère souhaite privilégier la territorialisation et la transversalité des politiques. Il envisage une intégration progressive des politiques sectorielles, sans oublier les problématiques de cohésion sociale, dans les politiques contractuelles. Les contrats de territoire ont vocation à devenir le cadre privilégié de mise en œuvre des politiques départementales sur les territoires.

Ainsi, le Conseil général sera demain plus actif dans la proposition de projets structurants ou de projets liés aux ambitions fortes de son projet stratégique : logement, services publics de proximité, économie, culture, énergie et mer-littoral.

A cette occasion, il travaille à une meilleure articulation entre ces contrats et l’ensemble des autres dispositifs contractuels existants en interne comme en externe (Contrats urbains de cohésion sociale, CPER, Contrats de pays …).

Enfin, étant lui-même engagé dans un agenda 21 sur l’intégralité de ses politiques, il s’interroge sur les modalités permettant de valoriser les projets intégrant les principes du développement durable, et notamment ceux expérimentant des initiatives de démocratie participative au sein des contrats de territoire.

b ) L’association des intercommunalités aux travaux de la conférence territoriale

Les communautés de communes ne sont pas représentées à la conférence des exécutifs à la différence des agglomérations.

Le conseil général qui a fait des intercommunalités l’acteur essentiel de sa politique territoriale pourrait réunir chaque année l’ensemble des Présidents de ces instances pour faire le point sur les contrats de territoires en cours mais aussi inviter ses partenaires à lui communiquer leurs attentes concernant les sujets qu’il leur paraitrait utile d’inscrire à l’ordre du jour de la conférence territoriale et leur faire un retour sur les orientations prises par cette dernière.

Le Département s’attacherait à faire en sorte que les préoccupations des intercommunalités et particulièrement des communautés de communes soient ainsi prises en compte.

Proposition 23 : Faire des contrats de territoire l e cadre privilégié de la mise en œuvre des politiques départementales sur les territoires.


4) La prise en compte de l’émergence du fait métrop olitain

Le pôle métropolitain qui ne faisait l'objet que d'un court article de la loi de réforme des collectivités a connu un succès incontestable puisqu'en quelques mois plus d'une vingtaine de projets ont émergé au niveau national. Ce résultat a été favorisé par la souplesse d'un dispositif qui ne comporte qu'une seule contrainte : les établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre qui souhaitent créer un pôle, doivent former un ensemble de plus de 300.000 habitants l'un d'entre eux devant compter plus de 150.000 habitants.

En revanche, cet outil de coopération est facultatif et créé à l'initiative des responsables intercommunaux ; ces derniers choisissent librement les actions d'intérêt métropolitain; les territoires concernés ne sont pas forcément contigus ; il n'est pas prévu d'intégration financière. C'est bien « une plate forme d'échanges et d'initiatives partagées » qu'il s'agit de mettre en place.

Cette possibilité a été utilisée dans le Finistère, par Brest Métropole, une des premières communautés urbaines de France dont les services sont fortement intégrés au sein d'un territoire relativement restreint (8 communes).

Le syndicat mixte des communautés du pays de Brest souhaite se transformer en pôle métropolitain, tel que la loi de réforme des collectivités du 16 décembre 2010 le permet. Cette nouvelle structure de près de 400 000 habitants assurera, outre les compétences conservées sur le schéma de cohérence territoriale (SCoT), la représentation du pays auprès des pouvoirs publics, la conduite de l‘ingénierie et le pilotage des projets du pays. Le pôle métropolitain étendra notamment ses prérogatives au développement économique, au déploiement du très haut débit, à la coordination des politiques des communautés en terme de maitrise de la demande d’énergie.

Le pôle métropolitain sera également compétent en termes de gestion intégrée des zones côtières, de promotion de la culture et de développement des infrastructures et des services de transport via les schémas d’organisation des transports.

Ce projet s’inscrit en cohérence avec les ententes mises en place autour de projets communs entre Quimper communauté et Brest Métropole Océane et demain probablement les agglomérations de Morlaix et Lannion.

Il serait souhaitable d'approfondir la coopération avec le pôle métropolitain brestois sur un certain nombre de sujets qui correspondent aux objectifs du pôle : les déplacements, l’eau, la maîtrise de l’énergie, la culture…et que cet approfondissement se fasse en lien avec la Région Bretagne.

Proposition 24 : Prendre en compte l’émergence du f ait métropolitain.


5) La mise en place d’une réflexion sur les missio ns d’assistance aux petites communes

La présence du Département sur les territoires, les compétences de ses services techniques, la technicité croissante dans de nombreux domaines et la disparition de l’assistance des services de l’Etat conduisent les petites communes à se tourner toujours davantage vers lui pour solliciter conseil et accompagnement.

Les démarches partenariales, les contrats de territoires, les subventions aux projets locaux… témoignent de l’intérêt du Département à voir aboutir des projets menés par les collectivités qui s’inscrivent dans ses priorités, contribuent à ses politiques et à la cohérence départementale (schémas…).

Le Département apporte d’ores et déjà une assistance aux communes dans des domaines où elle relève de sa compétence, par exemple en matière d’eau et d’assainissement à travers l’activité du service eau-assainissement. Il assiste également les communes lorsqu’il participe par des subventions aux travaux des communes sur voirie départementale en traversée d’agglomération ou pour la création de points d’arrêt de cars dont il est utilisateur. L’avis du Conseil général prévu dans certaines procédures, comme en matière d’urbanisme, peut aussi s’apparenter à du conseil. Enfin, le Département a mis en place des dispositifs d’assistance de premier niveau au travers d’un marché dont la Société d’aménagement du Finistère (SAFI) est titulaire et qui est actionné par les communes.

Le Département a récemment pris la décision de lancer une réflexion sur les domaines et les niveaux d’assistance aux petites communes qui prendra en compte priorités, compétences et moyens du Conseil général ainsi que de l’existence d’autres structures de conseil publiques ou privées. Il examine par ailleurs actuellement les modalités de création d’un Conseil en Architecture, Urbanisme et Environnement (CAUE) en Finistère.

Dans un premier temps, un inventaire des sollicitations des communes, un recueil d’information sur les dispositifs instaurés dans d’autres Départements et l’inventaire des structures de conseil existantes dans le Finistère seront réalisés. Les enjeux et moyens du Département par thématiques seront analysés et une réponse adaptée sera déterminée.

Proposition 25 : Conforter le rôle du Département d ans sa mission d’assistance aux petites communes.


Listes des annexes

Annexe 1 : Lettre de mission du Président du Consei l général du Finistère

Annexe 2 : Synthèse des propositions

Annexe 2 : Liste des rencontres et auditions

Annexe 3 : Bibliographie

Annexe 4 : Avis du Conseil général du Finistère sur le Schéma départemental de coopération intercommunale du Finistère – 04 juille t 2011

Annexe 5 : Les enjeux de la prochaine programmation européenne

Annexe 6 : Compte-rendu de la rencontre avec la Rég ion Haute-Normandie

Annexe 7 : Synthèse des 15 convictions du Rapport d e Jean-Jacques DE PERETTI

Annexe 8 : Résolution finale du 81 ième Congrès de l’Association des Départements de France

Annexe 9 : Communiqué de presse du Congrès de l’Ass ociation des Régions de France



Annexe 1 : Lettre de mission du Président du Consei l général du Finistère



Annexe 2 : Synthèse des propositions

Proposition 1 : Réaffirmer la légitimité de chacun des niveaux de collectivités territoriales comme un préalable nécessaire à une gouvernance rég ionale sereine.

Proposition 2 : Développer une approche globale de l’action publique locale ce qui suppose le maintien de la clause générale de compétence au Département et à la Région.

Proposition 3 : Renforcer les coopérations entre co llectivités territoriales en dépassant le débat sur la répartition des compétences et la mise en œuvre d’un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services.

Proposition 4 : Ouvrir la possibilité d’adapter, au niveau régional, les lois nationales et d’expérimenter de nouvelles formes d’organisation t erritoriale.

Proposition 5 : Recréer les conditions d’une relati on de confiance entre les collectivités territoriales et l’Etat.

Proposition 6 : Associer plus fortement à la cocons truction des politiques publiques les acteurs économiques et sociaux, les citoyens et les agents territoriaux.

Proposition 7 : Transformer le B15 en une conférenc e territoriale des exécutifs, instance de coproduction des orientations stratégiques concerna nt l’avenir de la Bretagne.

Proposition 8 : Définir les modalités de fonctionne ment de la nouvelle conférence territoriale des exécutifs sur la base d’une présid ence, d’un bureau, chargé de valider l’ordre du jour, d’identifier des rapporteurs et de définir la liste et le périmètre des instances thématiques.

Proposition 9 : Associer le Président du CESER en t ant que de besoin, à titre d’expert, à la conférence territoriale des exécutifs et prévoir qu ’il puisse être saisi de sujets d’intérêt conjoint.

Proposition 10 : S’appuyer sur les commissions thém atiques mandatées par la conférence territoriale des exécutifs.

Proposition 11 : Mettre en place un secrétariat tec hnique permettant de préparer et suivre les travaux de la conférence territoriale des exécu tifs.

Proposition 12 : Associer encore plus fortement les Départements et les agglomérations aux négociations relatives aux CPER et aux programm es opérationnels européens.

Proposition 13 : Faire du Conseil général un acteur à part entière dans la définition de la Stratégie régionale de développement économique pou r mieux en accompagner la mise en œuvre départementale.


Proposition 14 : Renforcer les coopérations entre l a Région et le Département dans certains domaines structurants pour le Finistère : agricultu re, tourisme, nautisme…

Proposition 15 : Conjuguer les efforts en matière d ’insertion et de formation professionnelle en développant l’accès des bénéficiaires du RSA aux dispositifs régionaux de formation, en mobilisant les entreprises sur les clauses d’insert ion, en soutenant les structures d’insertion par l’activité économique et les acteur s de l’Economie Sociale et Solidaire.

Proposition 16 : Coordonner les politiques départem entales et régionales dans le cadre des pactes territoriaux pour l’insertion.

Proposition 17 : Partager les enjeux concernant l’é volution des métiers du secteur sanitaire et social.

Proposition 18 : Veiller à la cohérence de l’exerci ce des compétences partagées (culture, sport, tourisme) par une meilleure articulation des politiques et des dispositifs ainsi que par un suivi concerté des financements apportés au sect eur associatif.

Proposition 19 : Faire du territoire un lieu privil égié de synthèse pour la Région et le Département en partageant sur le diagnostic et les enjeux en amont de toute démarche de contractualisation.

Proposition 20 : Renforcer les échanges et les mutu alisations de ressources entre la Région et le Département en matière d’observation et de st ratégie, de gestion des personnels, d’action budgétaire et financière et d’évaluation.

Proposition 21 : Développer les relations avec les autres Départements bretons sur des problématiques communes notamment dans le domaine s ocial (personnes âgées, personnes handicapées, insertion professionnelle).

Proposition 22 : Reconnaître les pays comme espace pertinent pour appréhender certaines problématiques (déplacements, insertion).

Proposition 23 : Faire des contrats de territoire l e cadre privilégié de la mise en œuvre des politiques départementales sur les territoires.

Proposition 24 : Prendre en compte l’émergence du f ait métropolitain.

Proposition 25 : Conforter le rôle du Département d ans sa mission d’assistance aux petites communes.


Annexe 3 : Liste des rencontres et auditions

Maryvonne BLONDIN, Sénatrice du Finistère

Marylise LEBRANCHU, Députée du Finistère

Gilbert LE BRIS, Député du Finistère

Annick LE LOC’H, Députée du Finistère

François MARC, Sénateur du Finistère

Jean-Jacques URVOAS, Député du Finistère

Pierrick MASSIOT, Vice-président chargé des finance s et des affaires générales à la Région Bretagne, accompagné de représentants de l’administ ration dont Gilles RICONO, Directeur général des services et François-Nicolas SOURDAT, C hargé de la démarche prospective « Bretagne 2030 » auprès du Directeur général des s ervices.

Alain EVEN, Président du Conseil économique, social et environnemental régional de Bretagne

François CUILLANDRE, Président de Brest Métropole O céane, accompagné de représentants de l’administration : Bertrand UGUEN, Directeur général des services et Cécile FISCHER, Chargée de mission auprès du Direct eur général des services.

Bernard POIGNANT, Président de Quimper Communauté

Yvon HERVE, Président de la Communauté d’agglomérat ion de Morlaix Communauté

Jean-Claude SACRE, Président de la Communauté d’agg lomération de Concarneau Cornouaille

Xavier Doublet, Chargé de mission au sein de l’Insp ection Générale de l’Administration, en appui à la réalisation du Rapport de Jean-Jacques d e Peretti

Jean-Pascal COGEZ, Directeur général des services d e la Région Haute-Normandie et Olivier RABEY, chargé de mission au Cabinet du Prés ident.



Annexe 4 : Bibliographie

Rapport de Jean-Jacques DE PERETTI sur la « Clarifi cation des compétences des collectivités territoriales », Juillet 2011

Rapport d’information de D. DE LEGGE au nom de la m ission commune du Sénat sur la RGPP sur les « Les conséquences de la RGPP pour le s collectivités territoriales et les services publics» Juin 2011

Rapport d’information de C. JEANNEROT et E. DOLIGE au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales sur les « Transfert s de personnel de l’État vers les collectivités territoriales : un pari réussi, des perspectives fi nancières tendue », Février 2011

Rapport de Jean-Pierre BEL et François MARC au nom de la mission sénatoriale sur les relations avec les collectivités territoriales, « L es collectivités territoriales, acteurs du service public et de la maitrise de la dépense publ ique », Février 2012

Rapport public annuel de la Cour des comptes de 201 2

« Daniel Delaveau : l’intercommunalité fait « bouge r les lignes » de l’action publique locale », Claire MALLET, Localtis, 11 octobre 2011

« La réforme inachevée des collectivités territoria les », Jean-Luc PISSALOUX et Didier SUPPLISSON, Revue administrative d’administration p ublique N°137-138, 2011

« La clause générale de compétence depuis la réform e du 16 décembre 2010 : le changement dans la continuité. », Nadine DANTONEL-C OR, Droit administratif N°12, décembre 2011

« Les clairs-obscurs de la nouvelle répartition des compétences », Virginie DONIER, AJDA, 2011

« Les relations entre les Départements et les Régio ns, Faux problème et vraies menaces », Géraldine CHAVRIER, AJDA, 2011

« La vocation sociale du Département », Martine LON G, Hervé RIHAL, AJDA, 2011

« Le Département financeur », William GILLES, AJDA, 2011

« Pour un PACS Département-Région », Bruno ACAR, Ma rc BOUREGOIS, La lettre du cadre territorial, novembre 2011



Annexe 5 : Avis du Conseil général du Finistère sur le Schéma départemental de coopération intercommunale du Finistère – 04 juille t 2011

La loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 prévoit que soit élaboré un Schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI), avec pour objectifs :

- Achever la carte de l’intercommunalité

- Rationaliser le périmètre des EPCI à fiscalité propre actuels

- Supprimer les syndicats devenus obsolètes

- Réduire le nombre de structures et transférer vers les EPCI, les compétences exercées parles syndicats et syndicats mixtes.

Le 22 avril 2011, lors de la première réunion de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), le Préfet du Finistère a présenté son propre projet de schéma, élaboré par les services de la Préfecture et de l’Etat dans le département. Par courrier reçu le 2 mai, le Conseil général est consulté pour donner son avis, dans un délai de3 mois, à l’instar des autres collectivités concernées par les dispositions du présent schéma.

Le Finistère, terre de solidarité intercommunale

En Finistère, le mouvement de coopération intercommunale est engagé depuis de nombreuses années. Il est peut-être même le seul à voir l’ensemble de son territoire continental couvert à 100 % par des intercommunalités à fiscalité propre. Si l’on constate des situations diverses, tant par la taille des intercommunalités que par l’intégration plus ou moins poussée des compétences, le Finistère reste toujours en avance sur la situation nationale. Hier comme aujourd’hui, en permanence, les intercommunalités s’interrogent sur leur périmètre d’action et mènent des études pour intégrer de nouvelles compétences. Plusieurs d’entre elles, par exemple, envisagent actuellement de prendre en charge l’assainissement collectif pour le compte des communes et syndicats de leur territoire.

Le Conseil général, notamment par l’intermédiaire des contrats de territoire qu’il a mis en place, fait de l’échelon intercommunal un interlocuteur privilégié pour la programmation des équipements et l’organisation des services à la population. Au cœur de l’action publique sur son territoire, l’intercommunalité joue un rôle à la fois moteur et de mise en cohérence. Elle doit en tout cas être un lieu d’échange et de concertation entre élus pour assurer un niveau de service optimal pour sa population. C’est autant sur ce rôle que sur celui de maître d’ouvrage sur ses propres projets, que le Conseil général souhaite s’appuyer au travers de ses contrats de territoire.

Par ailleurs, la réorganisation des services de l’Etat au cours de ces dernières années, a réduit les dispositifs d’appui aux communes en matière d’ingénierie et d’aide à leur décision. Le projet de Schéma rédigé par la Préfecture note d’ailleurs ce point en soulignant que « les communes et les petits syndicats intercommunaux s’en trouvent désarmés dans la conduite de leurs projets ». Il est heureux que le représentant de l’Etat dans le département reconnaisse cet état de fait qui pèse sur les collectivités concernées. Toutefois, l’intercommunalité peut être une réponse à cette situation car elle permet une mise en commun de moyens à la disposition des communes, d’autant plus efficace et experte que la taille de l’intercommunalité est suffisamment grande et pertinente.


Des avancées voulues et non subies pour l’intercomm unalité en Finistère

Le Finistère est donc un département pionnier en termes de coopération intercommunale, mouvement qui s’est construit sur la base du volontariat des élus, confirmé dans les urnes par les citoyens. La coopération intercommunale ne peut se décréter par arrêté préfectoral. Elle résulte de la volonté des élus quand ils sont convaincus que la mise en commun d’objectifs et de moyens améliore le service rendu à la population, que l’échelle de territoire retenue permet de renforcer son efficacité, respecte la subsidiarité et ne nuit pas à la démocratie, c'est-à-dire permet aux citoyens de savoir qui prend les décisions.

Faire évoluer l’intercommunalité demande du temps : le temps du dialogue entre élus, le temps nécessaire aux études d’impact des décisions, le temps des délibérations. Tout cela permet de définir les objectifs à atteindre et d’exprimer les orientations en termes de projets de territoires : définition d’une politique d’accueil de la petite enfance, d’animation pour la jeunesse, de mutualisation des politiques d’accueil des entreprises, de coordination gérontologique, de traitement de l’assainissement collectif,…

Cette étape de définition des orientations politiques de la collectivité intercommunale doit précéder l’analyse des modalités pratiques de transfert et de mise en œuvre dont les difficultés ne doivent pas être prétexte à ne rien changer. Les conséquences financières d’un transfert de compétence, le devenir des personnels concernés, la répartition des matériels ou de la dette, l’harmonisation des tarifs ou des redevances… : tous ces éléments techniques trouveront réponse dans le cadre des outils prévus (Commission locale d’évaluation des transferts de charges…) et des concertations constructives entre élus.

Enfin, l’expression de la volonté des élus doit se traduire en calendrier de réalisation et en échéancier pour parvenir aux délibérations nécessaires des Assemblées concernées. La loi demande que le schéma soit élaboré d’ici le 31 décembre 2011. Sans doute, plus de temps serait-il nécessaire pour permettre les concertations indispensables et construire un schéma volontaire et non imposé qui pourrait être arrêté dans le courant de l’année 2012.Le Conseil général est disponible pour travailler, avec l’Association des Maires du Finistère et l’ensemble des élus finistériens, à la réflexion sur la contribution qu’une intercommunalité renforcée pourrait apporter à l’amélioration du service public à la population.

L’avis du Conseil général sur quelques propositions du projet de schéma

Dés à présent, quelques points des propositions du schéma méritent observation de la part du Conseil général :

- Périmètre des intercommunalités :

Le rattachement des îles de Sein et de Ouessant à une intercommunalité ne semble ni souhaité, ni évidente du fait des distances et des spécificités insulaires. Comme proposé dans le projet de SDCI, le Conseil général laisse donc les collectivités concernées juger officiellement de l’opportunité de ces rattachements. Par ailleurs, les perspectives de rapprochement entre intercommunalités dans le centre Finistère laissent entrevoir des volontés de modifications des périmètres existants dans le sens d’un agrandissement des intercommunalités. Le Conseil général accompagne races projets dans la mesure où ils permettent d’améliorer les services rendus à la population au travers d’un projet de territoire partagé.


- Service public de l’électricité

L’échelle départementale semble la plus pertinente pour rassembler au sein du SDEF l’ensemble de l’activité des syndicats locaux. Le Conseil général confirme donc son accord sur ces évolutions en cours dans ce domaine.- Assainissement collectif et non collectif Plusieurs communautés ont engagé les études préalables à l’élargissement de leur compétence à l’assainissement collectif.

Le Conseil général accompagne ce mouvement volontaire qui présente un intérêt réel pour améliorer la qualité de l’assainissement en général. Il souhaite que la démarche d’études soit généralisée à l’ensemble des EPCI.

- Alimentation en eau potable

Le Conseil général mène actuellement un travail collectif d’élaboration d’un schéma départemental permettant d’identifier la ressource et d’assurer la sécurité d’approvisionnement en qualité et en quantité sur l’ensemble du Finistère. Les hypothèses de gestion intégrée, sous la forme d’un ou de deux syndicats mixtes, n’ont fait l’objet ni d’études ni de concertation. Le Conseil général souhaite donc que le schéma tienne compte du travail en cours étique les hypothèses émises soient retirées du schéma à ce stade de la réflexion.

- Rationalisation de la carte des syndicats

Les propositions inscrites dans le projet de schéma manquent de cohérence à l’échelle de chaque territoire. Par exemple, il est proposé de transférer à des EPCI la gestion d’EPHAD actuellement gérés par des SIVU, alors que sur le même territoire coexistent des EPHAD gérés par des CCAS ou des associations. Ne convient-il pas plutôt d’inciter les intercommunalités à coordonner les politiques gérontologiques sur leur territoire (habitat adapté aux personnes âgées, déplacements, maintien à domicile, services à la personne, portage de repas, hébergement collectif en établissement…) ?

Le Conseil général souhaite donc que les dissolutions de syndicats et les transferts de compétences vers des intercommunalités à fiscalité propre puissent se faire dans le cadre de projets de territoire et de regard sur une politique dans sa globalité. La suppression des syndicats obsolètes ne pose, bien entendu, pas de problème pour le Conseil général.

Sont annexés à cette délibération des éléments plus précis sur la situation de certains syndicats locaux.

Conclusion

Le Conseil général estime que la contrainte ne peut être une bonne méthode pour élaborer le schéma départemental de coopération intercommunale. Il faut tenir compte de la remarquable dynamique de l’intercommunalité dans le département car le volontariat a toujours permis d’avancer dans le consensus le plus large. Certaines évolutions ne posent pas de véritables problèmes mais d’autres impactent les projets définis en début de mandat par les élus de chacune des 26 intercommunalités à fiscalité propre du Finistère. Un délai complémentaire de quelques mois paraît donc indispensable pour permettre aux instances concernées de vérifier l’impact du transfert de telle ou telle compétence et donner ainsi un avis cohérent sur les propositions formulées. Je vous demande de délibérer sur la proposition d’avis ci-dessus qui sera transmise à M. le Préfet.



Annexe 6 : Les enjeux de la prochaine programmation européenne

Depuis la loi du 13 aout 2004, les Régions qui le souhaitent peuvent demander dans le cadre d’une expérimentation et après accord de l’Etat la gestion des fonds structurels en tant qu’autorité de gestion et d’autorité de paiement. Dans les faits, seule la Région Alsace a pu bénéficier de cette possibilité. La Région Bretagne n’a eu de cesse de solliciter cette expérimentation mais celle-ci lui a jusqu’à présent toujours été refusée.

D’une manière générale, la Mission d’étude souhaite que le Conseil général du Finistère soit associé dans le cadre d’une réflexion globale sur les politiques communautaires permettant d’aller au-delà de la seule mobilisation sur les instruments financiers.

Le développement d’une ingénierie de projets européens mutualisée déjà mise en œuvre pour certains dispositifs cofinancés, pourrait à ce titre être une perspective de collaboration intéressante à approfondir.

La prochaine programmation soulève de nouveaux enjeux sur lesquels il semble essentiel d’envisager une réflexion collective. En effet, les premières orientations politiques et les premiers éléments relatifs aux instruments financiers produits par la Commission européenne permettent d’entrevoir les thématiques sur lesquelles l’Union européenne souhaite mobiliser ces financements mais également de nouvelles perspectives en termes de gouvernance et de règles de financement.

La future politique de cohésion repose sur la Stratégie « Europe 2020 » adoptée par la Commission Européenne en mars 2010, laquelle comprend trois objectifs prioritaires liés à une croissance intelligente (innovation, éducation et société numérique), durable (climat, énergie et mobilité, et compétitivité industrielle) et inclusive (nouveaux emplois et nouvelles compétences, et lutte contre la pauvreté).

En tant que chef de file de l’insertion et de l’act ion sociale, le Conseil général est directement concerné par l’objectif de croissance i nclusive.

En Bretagne, les fonds FSE représenteront 52 % de l’enveloppe totale. Par ailleurs, 80 % au minimum des crédits FSE devront être concentrés sur quatre priorités :

� « promouvoir l’emploi et soutenir la mobilité de la main-d’œuvre,

� promouvoir l’inclusion sociale et lutter contre la pauvreté,

� investir dans l’éducation, les compétences et la formation tout au long de la vie,

� renforcer les capacités institutionnelles et l’efficacité de l’action publique. »

Sur la programmation 2007-2013, le Conseil général du Finistère est le département breton ayant sollicité la part la plus importante au titre de l’acte 3 du FSE. Une part très importante des actions financées au titre de la politique d’insertion et de lutte contre les exclusions est aujourd’hui financée par le biais du FSE.

Or, demain, la nouvelle programmation emporte des évolutions majeures pour les politiques départementales. D’une part, elle prévoit une concentration thématique renforcée sur l’inclusion active et donc sur les résultats en termes d’accès à l’emploi. Cette évolution interpelle les Départements sur leur capacité à construire des parcours d’insertion dans la durée et à soutenir une pluralité de structures pour un accompagnement de qualité.


D’autre part, cette programmation privilégie les projets porteurs de valeur ajoutée aux projets devenant progressivement de droit commun. Des actions comme, par exemple, l’animation en faveur du développement des clauses d’insertion sociale dans les marchés publics, considérées comme innovantes à leur création, pourraient ne plus être soutenues à l’avenir.

Enfin, en tant que chef de file sur ces politiques, le Conseil général du Finistère est désormais reconnu comme un organisme de gestion intermédiaire solide et expérimenté. Dès lors, il serait légitime à devenir l’unique organisme intermédiaire sur le territoire départemental, à charge pour lui de favoriser la cohérence inter-institutionnelle.

Pour toutes ces raisons, et au nom de ses compétences et de son expertise, au nom de sa proximité territoriale et de sa connaissance large des publics (de l’enfance à la vieillesse), le Conseil général du Finistère souhaite pouvoir être associé le plus en amont possible à la négociation de la programmation opérationnelle du FSE en Bretagne. Une bonne coordination entre le Conseil régional et les Conseils généraux serait, à cette occasion, facteur d’équilibre et d’équité dans la négociation qui ne manquera pas de se tenir avec l’Etat.

En tant qu’acteur majeur du développement économiqu e et de l’aménagement du territoire, le Conseil général du Finistère suit ac tivement les évolutions relatives à la politique agricole commune, à la politique commu ne de la pêche, et à la politique de développement régional .

Concernant la politique agricole commune , le Conseil général du Finistère a voté, le 23 juin 2011, une contribution mettant en lumière les points essentiels que le Finistère souhaite voir reconnaître dans le cadre de la politique européenne et déclinés au niveau national.

Extrait de la délibération de l’Assemblée départeme ntale du 23 juin 2011 »Contribution du Conseil géné ral à la réforme de la politique agricole commune à l’horizo n 2020 ».

« Dans le cadre de son projet stratégique 2010-2014, le Conseil général s’est donné comme objectif en matière agricole d’accompagner les mutations de ce secteur afin de maintenir les filières fortes et structurées, respectueuses des enjeux environnementaux. D’autres objectifs méritent également d’être cités, en particulier ceux visant à préserver le foncier agricole, à inciter à des consommations locales, à promouvoir une gestion durable de l’eau, à préserver et valoriser la biodiversité, les patrimoines naturels.

Aujourd’hui, au regard des propositions de la Commission européenne, le Conseil général du Finistère s’inquiète des conséquences liées :

� au principe prioritaire de sécurité alimentaire de l’UE qui pourrait aller à l’encontre de la souveraineté alimentaire des pays tiers ;

� à certaines formes de relance du productivisme et notamment à la disparition des quotas laitiers ;

� à des outils de régulation insuffisamment efficaces et une harmonisation trop restreinte des politiques nationales, limitant l’autonomie, la compétitivité et ainsi le niveau de revenus des agriculteurs ;

� à la faible prise en compte du rôle de l’agriculture en tant que politique alimentaire dans le cadre des négociations de l’UE avec l’OMC.

Il souhaite également une prise en compte renforcée du rôle de l’agriculture à la fourniture de biens publics : protection des paysages, préservation de la qualité de l’eau, climat, énergie, et plus globalement de l’aménagement du territoire.


Concernant la politique commune des pêches , le Conseil général du Finistère s’est également exprimé sur ses attentes par une délibération en date du 17 octobre 2011.

Cette contribution a été élaborée suite à une réunion de concertation régionale et transmise aux acteurs engagés sur ce processus : gouvernement, parlementaires, Comité des régions.

Extrait de la délibération de l’Assemblée départementale du 17 octobre 2011, « Position du Conseil général du Finistère sur la politique commune des pêches ».

« L’objectif général affiché par la Commission pour la PCP est de faire en sorte que les activités de pêche et d’aquaculture créent des conditions environnementales durables à long terme et contribuent à la sécurité des approvisionnements alimentaires.

La Commission considère que la PCP doit avoir pour objectif une exploitation des ressources biologiques marines vivantes qui rétablisse et maintienne les ressources halieutiques à des niveaux permettant d’obtenir le rendement maximal durable (RMD) au plus tard en 2015.

La Commission annonce que la réforme « entraînera une restructuration du secteur, qui rendra nécessaire l’adoption de mesures visant à gérer les conséquences sur l’emploi de cette restructuration. »

L’analyse comparée de la contribution du Conseil général de fin 2009 et des propositions de la Commission met en évidence de nombreux points de désaccord […] justifiant la poursuite de plusieurs actions. Ces actions s’inscrivent dans le cadre de l’objectif opérationnel « accompagner les mutations de l’agriculture et de la pêche afin de maintenir les filières fortes et structurées respectueuses de l’environnement ».

Concernant la politique régionale, parmi les 11 objectifs thématiques retenus au titre de la « Stratégie Europe 2020 », nombreux relèvent de compétences partagées ou de thématiques sur lesquelles le Conseil général du Finistère a déjà apporté son concours dans la cadre de projets pilotés à l’échelle régionale :

� renforcer la recherche, le développement technologique et l’innovation;

� améliorer l’accès aux technologies de l’information et de la communication (TIC), leur utilisation et leur qualité;

� renforcer la compétitivité des petites et moyennes entreprises (PME),

� soutenir la transition vers une économie à faibles émissions de CO2 dans tous les secteurs;

� promouvoir l’adaptation aux changements climatiques ainsi que la prévention et la gestion des risques;

� protéger l’environnement et promouvoir l’utilisation rationnelle des ressources;

� promouvoir le transport durable et supprimer les obstacles dans les infrastructures de réseaux essentielles.



Annexe 7 : Compte-rendu de la rencontre avec la Rég ion Haute-Normandie

Rencontre du 17 novembre 2011 lors du Congrès des Régions de France, Tours.

En présence de Jean-Pascal COGEZ, Directeur général des services et Olivier RABEY, chargé de mission au Cabinet, pour la Région Haute-Normandie et de Michaël QUERNEZ, Sébastien MIOSSEC et Aude CHAPELLE pour le Conseil général du Finistère.

Documents supports : Rapport de contractualisation 2007-2013 et communiqués de presse

Depuis 2007, la Région Haute-Normandie et les Départements de l’Eure et de la Seine-Maritime se sont associés dans le cadre d’une démarche contractuelle pour une mise en œuvre concertée de leurs politiques respectives.

Le contrat « 276 » répond à une volonté commune de renforcer « la cohésion, l’harmonisation et l’articulation des interventions et des compétences ».

A. Un rapprochement sur la base d’une politique ter ritoriale partagée

� Les circonstances à l’origine de la démarche

Le rapprochement entre les trois collectivités territoriales est à l’origine une démarche de circonstances. Les élections de 2004 conduisent au changement de majorité politique pour la Seine-Maritime et ouvrent la voie à de nouveaux échanges avec la Région et l’Eure. D’autre part, les désengagements de l’Etat envisagés dans le prochain CPER 2007-2013 déclenchent une réaction de solidarité entre Hauts-Normands (infrastructures routières, politique territoriale).

Le schéma régional d’aménagement et de développement du territoire (SRADT) représente au même moment une opportunité de rapprochement autour d’une vision stratégique commune, d’une mise en œuvre concertée des compétences respectives et d’un levier significatif en matière de moyens financiers.

Le schéma régional est approuvé par les deux Départements à la suite d’un diagnostic partagé. Il représente une « assise fondamentale de l’intervention des collectivités territoriales pour le développement régional » dans le respect du « double principe de solidarité entre collectivités locales et d’équilibre territorial ». Sa forme contractuelle prend le nom de « contrat 276 ».

« Suite aux choix du Gouvernement de se désengager sur de nombreuses politiques, nous avons décidé de nous associer dans une démarche contractuelle nouvelle en faveur du développement, de l’aménagement et de la cohésions du territoire régional au service d’une vision stratégique commune. » Source : Communiqué de presse de la Région Haute-Normandie en date du 20 janvier 2011

� Naissance d’une politique territoriale

La politique territoriale d’aménagement devient le fer de lance d’une politique de développement et de cohésion. A titre d’exemple, le contrat permet aux Départements de se concentrer sur la desserte routière rurale, tandis que la Région concourt au financement d’opérations ciblées de grande ampleur.

La politique territoriale à l’égard des Pays et des Agglomérations est menée conjointement et donne lieu à un contrat unique, cofinancé par les trois collectivités. Les Départements s’appuient sur ce dispositif et ne mettent pas en place de contractualisation parallèle.


Un engagement financier sans précédent est déployé sur l’ingénierie territoriale et le développement de projets de territoire. L’animation territoriale est partagée dans les champs relevant des compétences économiques, touristiques, culturelles, sportives, et d’aménagement (haut-débit).

L’exemple du CRDE, Contrat Régional de Développement Economique

« Elaboré à l’initiative de la Région Haute-Normandie, le CRDE prolonge, amplifie la démarche initiée par le Schéma Régional de Développement Economique (SRDE) adopté en juin 2005 et arrivé à échéance fin 2009. ». Le CDRE permet une refonte concertée des dispositifs d’aides régionales et départementales aux entreprises et une adaptation de la méthodologie de l’action publique.

Dans un contexte juridique incertain (expérimentation de la notion de chef de file depuis 2004, réforme territoriale de 2010), la Région souhaite « mettre l’accent sur une approche partenariale fondée sur une logique contractuelle » ; permettant un engagement concret des partenaires et des bénéficiaires sur des « objectifs partagés, des droits respectifs et des devoirs réciproques ».

L’élaboration du nouveau contrat est menée en collaboration avec les deux Départements dans le cadre d’un diagnostic partagé et d’une concertation large sous forme d’ « Assises régionales de l’économie, de l’industrie et de l’innovation ».

Le document est prescriptif mais selon les thématiques, le portage et le financement peuvent être réalisés par la Région, ou l’un des Départements avec l’accord de la Région. Les dispositifs d’aides départementaux intègrent ou cofinancent les aides proposées par la Région et font le relais pour l’instruction. La Région Haute-Normandie présente les aides départementales sous forme de portail commun sur les aides aux entreprises.

B. Une approche pragmatique avec un portage politiq ue fort

� Etat d’esprit

La démarche « 276 » reste conforme à l’esprit de la décentralisation et ne remet pas en cause l’existence des deux niveaux de collectivités que sont le Département et la Région. Elle vise bien au contraire à contribuer au renforcement de l’action locale par l’émergence d’un véritable projet de territoire lisible pour les citoyens.

Le contrat ne préfigure pas le schéma de répartition des compétences et de mutualisation des services. Alors que la loi du 16 décembre 2010 encourage le partage de compétences et les délégations, les acteurs du « 276 » sont favorables aux financements croisés.

La Région Haute-Normandie ne s’inscrit pas dans une logique de fusion comme envisagée en Alsace. Les Départements conservent leur identité et des capacités d’investissement propres, notamment en matière de développement économique. La fusion n’est pas perçue comme le modèle le plus pertinent dans la mesure où il contribue à éloigner le service public du citoyen.

« Une instance de coordination des politiques publiques des trois collectivités visant dans certains domaines à la complémentarité, dans d’autres à la subsidiarité, dans le respect des compétences et choix stratégiques de chacune ». Source : Communiqué de presse de la Région Haute-Normandie en date du 20 janvier 2011


� Une approche pragmatique

Les collectivités travaillent à partir des besoins concrets des citoyens, sur la base de diagnostics de territoire. Elles hiérarchisent les priorités dans le cadre de contrats de territoire et s’accordent sur des critères de conditionnalité et les éventuelles bonifications de façon pragmatique.

La démarche reste souple et permet de saisir les opportunités de coopération ou de répondre à des spécificités territoriales. Elle contribue au maintien de la dynamique au travers d’une approche non technocratique, portée plus sur l’efficacité concrète des actions que sur la répartition des compétences.

4 axes :

Encourager la valorisation de ses atouts naturels, patrimoniaux et humains ;

Améliorer l’accessibilité en développant les infrastructures de transport et en encourageant la diffusion des TIC ;

Développer une gestion performante et durable des espaces ;

Renforcer sa cohésion, son attractivité et la solidarité entre les habitants.

� Des amorces de mutualisation

Quelques actions ont permis de développer des synergies de moyens et de compétences. A titre d’exemple, peuvent être cités :

- la gestion mutualisée des personnels techniques des lycées et des collèges sur les questions d’emploi, de formation et de médecine préventive ;

- la plate-forme de dématérialisation des marchés publics, en cours de création ;

- la logique d’intégration mise en œuvre sur la politique touristique, avec la suppression du service Tourisme de la Région et le partage de l’instruction des demandes d’aides financières ;

- les dispositifs communs de financement des associations tels que : « ça roule 276 » pour le financement des véhicules pour le déplacement des clubs sportifs ;

- l’accompagnement conjoint de projets relevant de compétences départementales mais ayant une portée régionale (exemple : soutien aux itinéraires de randonnée des chemins de Compostelle).

� Une stabilisation de l’équilibre territorial

L’unité et la solidarité affirmées entre la Région et les deux Départements ont contribué à stabiliser l’équilibre territorial dans un contexte de montée en puissance des agglomérations. La question est d’importance dans la mesure où la nouvelle Communauté d’agglomération de Rouen-Elbeuf-Austreberthe (CREA) peut depuis 2010 revendiquer le statut de métropole (ensemble de presque 500 000 habitants).

� Les conditions de réussite

La réussite de la démarche repose pour l’essentiel sur la qualité et la stabilité du triumvirat politique formé par les trois exécutifs. Alain LE VERN, Président de la Région Haute-Normandie, Didier MARIE, Président de Seine-Maritime et Jean-Louis DESTANS, Président de l’Eure sont de même sensibilité et affichent un positionnement politique fort.

Le caractère officiel de la démarche, sa lisibilité et la communication qui l’entoure contribue à valoriser les actions menées et chacune des collectivités.

Ces dernières s’appuient sur cette notoriété pour exercer un pouvoir de pression plus important sur l’Etat autant sur des questions locales (CPER) que sur des problématiques nationales (éducation).


Outre ces aspects positifs, le rapprochement avec les citoyens reste à conforter. Le principe d’unanimité inévitable dans le cadre d’un partenariat restreint et l’absence de conférence territoriale régulière comprenant les agglomérations pèsent probablement sur la dynamique.

Par ailleurs, la Région Haute-Normandie semble avoir établie une relation de confiance avec les Départements. La tenue de réunions de travail régulières, la possibilité offerte et reconnue aux Départements d’être force de propositions y compris sur des compétences régionales (ex : projet « agriculture et nutrition ») et l’appui apporté en tant qu’autorité de gestion du programme INTERREG ont apparemment contribué à l’équilibre des relations.

Ces relations se sont parfois concrétisées par la mise en place d’outils juridiques spécifiques : syndicat mixte, GIP ou EPCC. Quelques décroisements de compétences ont parfois été nécessaires pour clarifier la démarche (exemple : enseignement supérieur à la Région et logement étudiant aux Départements).

Enfin, le manque de structuration et de capitalisation sur cette expérience, comme l’absence de cadre législatif national adapté, représentent un risque pour la pérennité de la démarche.

Fin 2011, les trois collectivités réaffirment leur souhait d’intensifier encore leur démarche de contractualisation, considérant qu’il s’agit d’une « réponse moderne et efficace à l’évolution de notre démocratie et une innovation unique en France qui a fait ses preuves ».

Cette forme de coopération semble pouvoir apporter une réponse intéressante aux besoins spécifiques des territoires, aux souhaits de proximité des citoyens et à la nécessaire recherche d’efficience de l’action publique (mutualisation des actions, coordination des politiques et des dépenses publiques).

Les + :

Le rapprochement autour d’un projet de territoire partagé : reconnaissance des départements à la fois au niveau stratégique et en tant que forces de propositions ;

La souplesse et le pragmatisme quant au choix des actions et des thématiques ;

La contractualisation et les engagements financiers ;

Le portage politique ;

La communication associée

Les - :

Le manque de structuration et le risque sur la pérennité de la démarche en cas de changement de majorité ;

L’absence de conférence territoriale régulière comprenant la participation des agglomérations ;

Le principe d’unanimité dans le cadre d’un partenariat en nombre restreint

Région Haute-Normandie : 1 825 000 habitants / Budget 2011 : 930 millions €

Département Eure : 577 000 habitants / Budget 2011 : 548 Millions €

Département Seine-Maritime : 1 248 000 habitants / Budget 2011 : 1,7 milliards €


Annexe 8 : Synthèse des 15 convictions du Rapport d e Jean-Jacques DE PERETTI

1ère conviction – La loi du 16 décembre 2010, tire les conséquences de la décentralisation initiée depuis 1982 et donne, pour la première fois , aux élus la liberté de s’organiser entre eux

2ème conviction – Le calendrier fixé pour l’exercic e de cette nouvelle liberté peut et doit être anticipé

3ème conviction – Un recensement partiel des bonnes pratiques permet d’affirmer qu’elles peuvent constituer la base des schémas d’organisati on et de mutualisation. Mais ce recensement révèle un manque de dimension stratégiq ue

4ème conviction – Les schémas d’organisation et de mutualisation doivent fédérer une grande diversité de compétences décentralisées et p rendre en compte leurs conditions d’exercice

5ème conviction – Les outils à la disposition des c ollectivités existent, mais certains d’entre eux rencontrent des limites qu’il conviendrait de l ever

6ème conviction – Les schémas d’organisation et de mutualisation doivent s’inscrire dans une démarche plus globale tendant à l’adoption d’un véritable projet de territoire

7ème conviction : Des évolutions législatives perme ttraient, en parallèle, d’étendre des concepts ou des expériences en cours

8ème conviction - A droit constant, les schémas d’o rganisation et de mutualisation peuvent exprimer une profonde redistribution des rôles

9ème conviction – A droit constant, les schémas d’o rganisation et de mutualisation peuvent s’élaborer selon une démarche progressive, mêlant s tratégie et pragmatisme

10ème conviction – La mise en place des schémas d’o rganisation et de mutualisation ne peut se faire en vase clos, ni ignorer l’histoire e t la réalité des hommes et des territoires concernés

11ème conviction – Les mutualisations de services peuvent désormais s’engager en toute sécurité juridique et s’adapter à l’évolution des c ompétences

12ème conviction - Les mutualisations doivent se tr aduire par la mise en place de guichets uniques Région / Départements offrant aux usagers u n accès lisible et simple aux services organisés sur leur territoire

13éme conviction – Au-delà des méthodes traditionne lles de débat et de concertation, les projets de territoire (SRADDT, SOM et DIRE) doivent être l’occasion d’une utilisation massive des nouvelles technologies

14éme conviction – Les débats sur les schémas d’org anisation et de mutualisation offrent aux collectivités territoriales l’opportunité de se lancer avec volontarisme dans l’open data

15èmeconviction – Après la révision générale des po litiques publiques, et avec la réforme des collectivités territoriales, le rôle de l’Etat peut évoluer



Annexe 9 : Résolution finale du 81 ième Congrès de l’Association des Départements de France

19, 20 et 21 octobre 2011 - Besançon, Doubs.

Réunis dans le Doubs, à Besançon, pour leur 81e Congrès, les présidentes et les présidents de Départements souhaitent rappeler que la situation financière des conseils généraux demeure extrêmement délicate.

En effet, si l’amélioration conjoncturelle des recettes perçues au titre des DMTO et les différents fonds de soutien et de péréquation mis en place par le gouvernement ont pu permettre à quelques Départements de boucler leur budget 2011, les fondements structurels de ces déséquilibres financiers sont toujours à l’œuvre.

Le reste à charge pour les conseils généraux sur les trois allocations individuelles de solidarité (revenu de solidarité active, prestation de compensation du handicap et allocation personnalisée d’autonomie), ne cesse de progresser d’année en année. Il atteindra 6 milliards d’euros en 2011.

Dans ce cadre, l’annonce par le Premier ministre du report de la réforme de l’autonomie et de la dépendance est une mauvaise nouvelle pour les Départements. De la même façon, les 200 millions d’euros d’économies prévues dans la loi de finances pour 2012 sur le budget des collectivités territoriales ne permettent pas aux Départements d’envisager dans les meilleures conditions la préparation de leur budget pour l’année à venir.

A cela s’ajoute un nouveau phénomène : la raréfaction des crédits accordés par les banques à certaines collectivités. Cette réalité récente risque de pénaliser durablement l’investissement départemental et par conséquence la croissance de nos territoires et de notre pays.

Les Départements ne refusent pas, dans une période de crise économique particulièrement difficile, de participer aux efforts nécessaires mais ils demandent parallèlement que le gouvernement s’engage à appliquer concrètement et totalement le moratoire sur les normes.

Ce contexte financier extrêmement tendu, auquel s’ajoute actuellement la mise en œuvre progressive de la réforme territoriale, est particulièrement préoccupante.

L’institution départementale a pourtant fait, depuis 30 ans, la preuve de son utilité au service des Françaises et des Français.

Cette efficacité dans l’action se manifeste dans tous les domaines, en particulier dans celui des solidarités. Ces politiques sociales de proximité représentent indiscutablement le cœur de métier des Départements. Depuis les premières lois de décentralisation, les conseils généraux ont acquis un véritable savoir faire en la matière. La qualité des prestations et du suivi mis en place quotidiennement pour les personnes les plus vulnérables (emploi, dépendance, handicap…) constitue désormais le socle principal de notre Pacte social républicain.

Ces politiques structurantes génèrent, de plus, nombre d’emploi « non délocalisables » et participent au développement économique des territoires concernées. Les Départements jouent ainsi un rôle moteur dans la pérennisation de l’économie sociale et solidaire.

Aujourd’hui pourtant, en matière de politiques sociales, les Départements sont à un carrefour. Doivent-ils continuer à assurer pour le compte de la solidarité nationale la mise en œuvre des allocations individuelles, dont le volume croit en moyenne d’un milliards d’euros par an, ou, en absence de solution pérenne pour le financement de ces prestations doivent-ils demander à l’Etat de reprendre à sa charge cette mission de solidarité ?


Les Départements ont décidé de travailler ensemble à une plate-forme pour présenter au Parlement et à l’exécutif les alternatives sur ce dossier. Répondre à cette question est en effet vital pour l’avenir des politiques volontaristes mises en œuvre sur les territoires au nom du vivre ensemble et du maintien du lien social.

En ce début de XXIe siècle, les Départements s’inscrivent pleinement dans une vision moderne de l’action publique locale. Ce dynamisme et cette capacité d’innovation se retrouvent d’ailleurs dans de nombreux domaines. La couverture numérique du territoire est une illustration forte de cet engagement en faveur d’un développement équitable et raisonné entre les zones rurales et urbaines.

Toutes ces politiques sont guidées par un principe fondamental : permettre l’accès de tous à des services publics locaux de qualité. C’est la raison pour laquelle à l’issue de leur 81e Congrès, les Départements de France affirment qu’ils vont participer à l’élaboration d’un nouvel acte fort de la décentralisation dans notre pays.

Dans un premier temps en construisant, collectivement, un manifeste pour « le Département de demain ». Mais aussi en participant aux initiatives qui sont lancées, notamment à celle du président du Sénat.

Les Départements réaffirment qu’ils sont partie prenante du bien commun que constitue le service public, aux côtés de l’Etat et des autres collectivités. Que le lien social est autant la résultante de leurs politiques de solidarité, de proximité, de développement local que des politiques nationales.

La question n’est plus aujourd’hui de savoir si cet échelon d’action publique est encore pertinent et viable mais bien de décider ensemble comment renforcer son rôle et approfondir certaines de ses compétences, comment donner plus de sens à son action et imaginer son avenir, celui des territoires et des citoyens qui y vivent.


Annexe 10 : Communiqué de presse du Congrès de l’As sociation des Régions de France

7eme congrès de l’ARF : des Régions plus fortes

Tours, le 18 novembre - Le Congrès des Régions de France, qui se termine aujourd’hui vendredi 18 novembre, a confirmé le large consensus des acteurs, politiques, économiques, sociaux et, au-delà, de l’opinion autour de la nécessité d’une nouvelle avancée de la décentralisation, en particulier en direction des Régions.

Dans un contexte de crise économique et sociale, ce nouvel acte III demandé par les Régions, est d’autant plus nécessaire qu’il s’agit de soutenir l’activité, de renforcer les politiques publiques orientées vers l’avenir et singulièrement la jeunesse.

Cette réforme décisive passe d�abord par une clarification des rôles respectifs de l’Etat et des Régions. Elle suppose ensuite que celles-ci puissent aller au bout de leurs compétences actuelles.

Elle nécessite bien entendu, qu’elles en aient les moyens financiers mais aussi juridiques, en matière de fiscalité nouvelle, de gestion des fonds structurels européens ou de pouvoir normatif, étant entendu que le cadre constitutionnel actuel permettrait déjà des avancées importantes dans cette voie.

Territoires d’expérimentations, les Régions ont révélé un extraordinaire potentiel d’innovation, de créativité et d’efficacité. Tous les services publics qui ont été décentralisés se sont vus améliorés (TER, Lycées, gestion des fonds européens en Alsace, etc.). Mais au-delà des compétences dont elles se sont pleinement saisies, structurant ainsi les territoires (aides aux entreprises, recherche/innovation, etc.), il convient désormais de leur reconnaitre des compétences plus larges, notamment en matière de ré-industrialisation, de mutation écologique, d’aide à l’agriculture, etc ; qu’elles ont toute légitimité à porter. En fait leur permettre d’aller au fond de leurs attributions actuelles.

Par ailleurs la région est un territoire de proximité favorable au développement du dialogue territorial, social et d’une certaine forme de démocratie participative, tout en constituant un périmètre suffisant pour porter une vision stratégique à long terme.

Bien entendu, la suppression par le Sénat du conseiller territorial, qui était complètement incompatible avec le principe de l’’Acte III de la décentralisation, est tout à fait bienvenue dans ce contexte.

Les Régions de France y voient une première pierre, importante, sur le chemin qui doit conduire, dans notre pays, à l’image de toutes les expériences des Etats voisins, à l’objectif que l’ARF s’est donnée : des Régions plus fortes, pour une France plus efficace.