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Le parc locatif social en France:caractéristiques, enjeux, acteurs…

Mathilde Cordier

Chercheuse associée au LabʼUrba / [email protected]

Institut Français d’urbanisme (IFU) - M1Séance 4

Trois conceptions du logement social en Europe

La conception résiduelle : confère au logement social des missionsstrictement destinées aux personnes défavorisées et à des groupessociaux clairement identifiés en raison de leur exclusion effective oupotentielle du marché de l’habitat

La conception généraliste : concerne une cible de bénéficiairesplus diversifiée que la précédente tout en restant circonscrite à unedemande sociale incluant les personnes défavorisées et les groupescibles mais également tout ménage disposant de faibles ressources

La conception universelle : se caractérise par l’absence de ciblagesur une demande sociale donnée. Elle vise à fournir un logement endirection de l’ensemble de la demande (incluant la demande socialemais pas que) en complément de l’offre présente sur le marché envue, notamment de peser sur les conditions de celui-ci

Plus de 79%de 67% à 79%

de 54% à 67%Moins de 54%

Taux de propriétaires occupants

Source : Housing statistiqucs in the European Union 2004

La propriété occupante dans les pays de l'Union Européenne

Caractéristiques du parc locatif social

• Un patrimoine total de 4,5 millions de logements soit17% de l’ensemble des résidences principales et 45%des logements locatifs

• 85% de logements collectifs

• 10 millions de personnes sont logées en HLM

• Chaque année, environ 450 000 logements sociauxsont attribués

• Fin 2010, les logements vacants représentaient 4,1%du parc total géré, avec de fortes disparités suivant lalocalisation

Caractéristiques du parc locatif social• Des logements plus grands : dans le parc Hlm, la taille

moyenne d’un logement est de 69 m2 contre 66 m2 pour leslogements locatifs privés

• Des logements qui maîtrisent mieux leur consommationd’énergie : la consommation énergétique moyenne est de 170KWh par m2 et par an contre 240 KWh par m2 et par an dansle parc locatif privé

• Une majorité de petits et moyens immeubles : 72% deslogements du parc Hlm sont des maisons ou sont situés dans depetits ou moyens immeubles. La taille moyenne des immeubles(20 logements) facilite l’insertion du logement social dans letissu urbain et péri-urbain

• 80% des Hlm dans les pôles urbains: Seuls 10% des Hlm setrouvent en milieu périurbain et 5% en milieu rural isolé

Caractéristiques du parc locatif social

• On peut définir le logement social par :- son mode de financement- sa réglementation

Mode de financement du logement social

1. Le livret A2. Les fonds propres des organismes d’HLM3. Les subventions de l’Etat4. Les subventions des collectivités

territoriales5. Action logement (le 1% logement)


1. Le livret A :• Historiquement, le financement du logement social

repose sur l’utilisation des fonds de la Caissesd’épargne. Cette aide permet aux organismesd’HLM d’emprunter les sommes nécessaires à laconstruction de logements à des taux inférieurs àceux du marché

• Aujourd’hui les HLM sont financés à 74% paremprunts contractés par les organismes d’HLMauprès de la Caisse des dépôts, qui utilise à cette finles ressources issues du livret A


2. Les fonds propres des organismes d’HLM :• Les loyers HLM permettent de rembourser sur une

longue durée ces emprunts et de dégager des« bénéfices » entièrement réemployés dans lefinancement de l’activité HLM : c’est ce qu’on appellel’auto-financement

• Augmentation du recours aux fonds propre desorganismes ces dernières années

• A travers le remboursement des emprunts et leréinvestissement des fonds propres, ce sont donc bienles loyers des logements existants qui financent lesnouveaux logements sociaux


3. Les subventions de l’Etat:• Les aides versées par l’Etat sous forme de subventions

ou d’avantages fiscaux

• Les nouveaux logements sociaux bénéficient ainsi d’untaux réduit de TVA à 7% (5,5% jusqu’en 2011) et desubventions de l’Etat à hauteur maximale de 5% ducoût de revient moyen d’un logement PLUS

• Aujourd’hui ces subventions (les aides à la pierre) sontlimitées et surtout sont en baisse : elles vont représenter450 millions d’euros en 2012, soit 43% de moinsqu’en 2008


4. Les subventions des collectivités territoriales:• Les interventions financières des collectivités

locales sont de plus en plus importantes pour lesréalisations des bailleurs sociaux

• Contribution des collectivités à des hauteursvariables : 9% en moyenne en 2010 contre 5% en2000

• La part d’aides directes est déterminante pourles bailleurs : plus un logement estsubventionné, plus le loyer sera faible


5. Action logement (le 1% logement):• En 1953, la généralisation du 1% des entreprises, dispositif

inventé par le patronat du Nord de la France, apporte uncomplément important dans l’élaboration des plans definancement

• À l'origine, 1 % de la masse salariale des entreprises aufinancement de la résidence principale des salariés. Après desbaisses successives, ce taux est fixé depuis 1992 à 0,45 %

• L’Agence Nationale de la Participation des Employeurs à l'Effortde Construction (ANPEEC)

• Au niveau local, Action logement est organisé en ComitésInterprofessionnels du Logement (CIL)

• L'Union des Entreprises et des Salariés pour le Logement (UESL)


• Prix de revient de l’opération– Foncier

• Acquisition + frais + travaux– Travaux– Honoraires

• Financement– Prêts : CDC, 1 % logement– Subventions : État, collectivités locales– Fonds propres : à reconstituer

• Analyse– Somme des financements = somme des coûts– Fonds propres = au moins 10 %

Les réservataires

Les réservataires gèrent leur propre fichier dedemandeurs de logements et proposent des candidatsaux organismes d’HLM

• Réservations au titre du contingent préfectoral : lecontingent mal-logés

• Réservations en contrepartie d’une garantiefinancière

• Réservations du 1% logement• Réservations supplémentaires

La réglementationRespect des loyers maximum fixés par la loi

Plafonds de ressources des demandeurs• PLUS (Prêt locatif à usage social) : produit HLM central

qui correspond à la définition la plus traditionnelle dulogement social

• Le PLAI (Prêt locatif aidé d’intégration) : logementsdestinés à des ménages à revenus plus bas et qui bénéficientsouvent d’un accompagnement social

• Le PLS (Prêt locatif social): des logements à loyersintermédiaires destinés à des ménages à revenus moyens

Volume des logements sociaux financés sur le GrandLyon (2001-2011)

243

821

419

207

1029

617

333

970

685

342

690

684

444

1527

746

352

1340

756

569

1 307

866

525

1940

1152

650

2340

1614

1026

2686

1291

1141

1964

903

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

PLSPLUS et PLUS CDPLAI

Volume des logements sociaux financés au niveaunational (2005-2011)

La réglementation

• Les conditions d’accès sont fixées par la loi :- la citoyenneté française ou pour les personnes

étrangères, un titre de séjour régulier- des conditions de ressources- obligation de ne pas être propriétaire d’un logement

adapté à ses besoins

La réglementation

• 5 publics sont définis comme prioritaires :- les personnes en situation de handicap- les mal-logés ou les défavorisés- les personnes hébergées temporairement- les personnes mal logées reprenant une activité après une

période de chômage de longue durée- les victimes de violence conjugale

• Depuis 2007, le dispositif DALO fixe à l’Etat une obligation derésultat en matière de logement : ces demandeurs sontconsidérés comme « ultra-prioritaires » et les organismesdoivent impérativement loger les candidats désignés par lespréfets

La réglementation

• Le droit au maintien dans les lieux pour leslocataires du parc social

Cette réglementation a longtemps été intangible.Mais elle connaît, depuis 2009, deux limites : cesont des exceptions du droit au maintien dans leslieux inconditionnel pour :

- les occupants d’un logement trop grand par rapportà la composition du ménage- les personnes dont les ressources dépassent les

plafonds de façon jugée excessive par le législateur

Peuplement du parc locatif social

• Près de la moitié du parc HLM est occupée par desouvriers et des employés

• Le parc HLM accueille également :- 12% de professions intermédiaires - 4% de cadres et de professions intellectuelles supérieures,- 4% d’artisans, commerçants et chefs d’entreprises- 2% d’agriculteurs.• 26% des locataires Hlm sont à la retraite et 7% sont sans

activité professionnelle (chiffre qui inclut notamment lesenfants jusqu’à l’âge de 14 ans, les retraités avant 53 ans et lesfemmes au foyer).

• une surreprésentation des familles monoparentales (19%des ménages logés par les organismes contre 9% dansl’ensemble de la population) et des locataires de nationalitéétrangère (10% contre 5%)

Peuplement du parc locatif socialBaisse du taux de rotation et paupérisation

Peuplement du parc locatif social

La crise économique fragilise la mixité sociale• Les nouveaux entrants dans le parc Hlm sont plus

économiquement fragiles• Près de 60% des ménages logés par les

organismes ont des revenus inférieurs à 60%des plafonds de ressources, et appartiennentainsi au tiers le plus modeste de la population

Les organismes d’HLM

• Trois logiques d’actions orientent les organismes delogement social (Maury, 2001) :

- des logiques d’action administrative et gestionnaire- des logiques d’actions commerciales et entrepreneuriales- des logiques sociales héritées de l’ancien modèle de l’Etat

providence (valeurs de solidarité)

• Ces trois logiques sont des éléments de tension pour lefonctionnement des organismes d’HLM et en font desorganismes hybrides


Quatre familles au sein du « mouvement HLM »• Les Offices publics de l’habitat (OPH)• Les Entreprises sociales pour l’habitat (ESH)• Les Sociétés coopératives HLM• Les Sociétés anonymes de crédit immobilier

(SACI)


1. Les Offices publics de l’habitat• Etablissements publics à caractère industriel et

commercial, rattachés à des collectivités locales• Depuis le 1er février 2007, ils ont remplacé les

OPHLM et les OPAC• Il existe aujourd’hui 279 Offices de l’habitat qui

détiennent et gèrent un peu plus de 2 millions delogements locatifs sociaux


2. Les Entreprises sociales pour l’habitat• Sociétés anonymes, responsables devant leurs

actionnaires. Mais, elles doivent réinvestir leursbénéfices. De même, elles sont limitées dans uneéventuelle rémunération de ces mêmesactionnaires

• Il existe aujourd’hui 282 entreprises sociales pourl’habitat qui détiennent et gèrent environ 2millions de logements sociaux


3. Les Sociétés coopératives HLM• Les sociétés anonymes coopératives d'HLM sont

des sociétés à capital variable fondées sur lesprincipes coopératifs de démocratie et detransparence. Avec plus de 300 000 logementsconstruits en un siècle, les coopératives d'Hlm onttoujours été des acteurs historiques de l'accessionsociale à la propriété. Elles ont aujourd’hui descompétences élargies au domaine du logementlocatif social

• Il existe aujourd’hui 160 coopératives d’HLM


4. Les Sociétés anonymes de crédit immobilier• Les SACI, à la fois organismes d’HLM et sociétés

financières sont chargées par les pouvoirs publicsde promouvoir l’accession à la propriété par ladistribution de prêts à caractère social et l’exercicedes métiers immobiliers qui lui sont liés(promotion, maison individuelle…). Les SACI ontdésormais pour activité principale la réalisation demissions sociales

• Il existe 58 sociétés de crédit immobilier et 19filiales financières


• A la fois des « outils » et des « partenaires » des pouvoirspublics, avec leurs intérêts et leurs logiques propres

• Logiques patrimoniales /logiques territoriales

• Différence notable entre un bailleur social et un promoteurprivé : la gestion du logement (pas seulement constructeurmais aussi logeur)

• Importance de l’inter-bailleurs

Les organismes d’HLMAu niveau local• Les associations régionales HLM : regroupent

l’ensemble des organismes de chaque région• Les associations départementalesAu niveau national• L’Union sociale pour l’habitat (USH) a trois grandes

missions :- un rôle de représentation nationale - une mission de réflexion, d’analyse et d’étude sur tous les

dossiers relatifs à l’habitat et l’élaboration de propositionspour une politique sociale de l’habitat et de contribution audébat public

- une fonction d’information et de conseil auprès desorganismes, de leurs associations et de leurs fédérations

Le Plan stratégique de patrimoine (PSP)

• Ces plans doivent permettre aux organismes de réfléchir àl'attractivité de leur patrimoine, en fonction de laconnaissance des marchés locaux de l'habitat et des attentesdes locataires et des demandeurs de logement, auxconditions de gestion et d'occupation sociale des groupesimmobiliers ainsi qu'aux arbitrages à effectuer en matièred'entretien, de réhabilitation, de démolition et dereconstruction

• Ils doivent permettre la coordination d'actions successives(politique d'entretien et de grosses réparations, une politiquede gestion, politique d'investissement et dedésinvestissement) visant à rendre un meilleur service auxhabitants

Le Plan stratégique de patrimoine (PSP)

• La première étape : constituer des données sur le patrimoine etposer un diagnostic préalable de ses modalités de gestion (undiagnostic du bâti, un diagnostic des conditions de gestion)

• La deuxième étape: analyser les données concernantl'environnement de chaque ensemble immobilier (état du marchélocal dans toutes ses composantes, politiques locales de l'habitat etpolitiques de requalification des sites prioritaires, stratégies inter-organismes de concurrences ou de coopération) en les confrontantaux moyens dont dispose l'organisme (financiers et humains)

• La troisième étape est une étape de synthèse par lequell'organisme détermine sa stratégie pluriannuelle en matière depolitique de gestion, de politique d'entretien et de politiqued'investissement, avec élaboration de scénarios d'interventionchiffrés à moyen ou long terme (entre 5 et 10 ans)

Les conventions d’utilité sociale (CUS)

• La loi Boutin du 25 mars 2009 a substitué auconventionnement global de patrimoine le conventionnementd’utilité sociale (CUS). Elle rendait obligatoire la signatured’une convention d’utilité sociale avant le 31 décembre 2010.

• La CUS a pour objet de préciser :- la politique patrimoniale et d'investissement de l'organisme

(plan de mise en vente des logements, constructions)- la politique sociale de l'organisme, développée dans le cahier

des charges de gestion sociale (plan d'actions pour l'accueil despopulations sortant des dispositifs d'accueil, d'hébergement etd'insertion … )

- la politique de l'organisme pour la qualité du service rendu auxlocataires

• Les CUS doivent être établies sur la base des PSP et dans lerespect des PLH

La contractualisation organismes d’HLM/Etat/collectivités« Gouverner par contrat »: la superposition de contratsbilatéraux ou la recherche d’une relation triangulaire

Le contexte d’action des organismes d’HLM• Réduction des crédits publics (fin de l’ANRU1,

incertitude sur l’ANRU2, raréfication desressources…) et incertitude (livret A)

• Risque de fragilisation économique des organismes• Renchérissement du foncier dans les zones tendues• Développement des inégalités entre les territoires

(zones tendues/zones détendues)• Nouvelle sociologie des ménages et vieillissement de

la population• Montée de la pauvreté et de la précarité• Evolution du corpus normatif et réglementaire qui

pousse à la hausse des coûts de construction etd’adaptation

Débats actuels autour du parc locatif social

• La vente HLM

• Vers une résidualisation? / Le logement socialpour qui?

• Droit au logement/mixité sociale

• Incertitude et inquiétude sur la pérennité dusystème de financement

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