A

BIBLIOTHÈQUE DE DROIT PUBLICsous la direction de

MARCEL WALINEProfesseur à la Faculté de Droit et des Sciences Economiques de Paris

TOME LXXXVIII

LE PRINCIPE D'ÉGALITÉDEVANT LES CHARGES PUBLIQUES

PAR

PIERRE DELVOLVEy

Maître de conférences agrégé des Facultés de Droitet des Sciences Economiques

Professeur à la Faculté de Droitet des Sciences Economiques de Beyrouth

Préface de

Georges VEDELDoyen honoraire de la Faculté de Droit et des Sciences

Economiques de ParisProfesseur à la Faculté de Droit et des Sciences Economiques

de Paris

Ouvrage honoré d'une subvention duMinistère de l'Education Nationale etcouronné par la Faculté de Droit etdes Sciences Economiques de Paris.

(Prix de thèse 1967)

P A R I SLIBRAIRIE GENERALE DE DROIT ET DE JURISPRUDENCE

R. PICHON ET R. DURAND-AUZIAS20, Rue Soufflot, 20

1969

TABLE DES MATIERES.

INTRODUCTION GENERALE "... 1

§ I. Le contenu du principe d'égalité devant lescharges publiques 2

A. L'égalité devant les charges publiques et lesautres égalités ' 3

B. La définition de la notion de charges publiques 5

§ II. Le développement historique du principe d'éga-lité devant les charges publiques 8

A. L'affirmation de l'égalité devant les chargespubliques, réaction contre l'Ancien Régime . . 8

B. Le développement du principe d'égalité devantles charges publiques depuis 1789 10

§ III. La valeur juridique du principe d'égalité devantles charges publiques 12

A. La jurisprudence ne fonde le principe d'égalitédevant les charges publiques sur aucun texte . . 13

B. L'égalité devant les charges publiques, principelégislatif ou constitutionnel ? 15

§ IV. Le principe d'égalité devant les charges publi-ques et la volonté du législateur 18

A. Egalité devant les charges publiques et légalitédes charges publiques 18

B. L'évolution de la conception de l'égalité devantles charges publiques 21

PLAN 24

454 LE PRINCIPE D'ÉGALITÉ DEVANT LES CHARGES PUBLIQUES

PREMIERE PARTIELE PRINCIPE D'EGALITE DEVANT LES CHARGES

PUBLIQUES ET LA LEGALITE 27

TITRE PREMIER. — LE PRINCIPE D'EGALITE DEVANTLES CHARGES PUBLIQUES DANS L'APPLICATIONDES CHARGES PUBLIQUES 31

Chapitre I. — Le principe d'égalité devant les chargespubliques et les décisions unilatérales de l'administra-tion 35

Section I. - Les décisions à caractère général 36Sous-Section I. - L'importance des décisions à carac-

tère général 37§ I. Les règlements 38

A. Les règlements d'application des lois 38B. Les règlements de codification 41

§ II. Les circulaires 43A. Les circulaires aggravantes 44B. Les circulaires d'allégement 45

Sous-Section II. - La sanction des décisions à caractèregénéral 48§ I. L'impossibilité de se prévaloir des décisions

génératrices d'inégalités 48A. Pour l'administration 49B. Pour les particuliers 50

§ II. Les difficultés d'attaquer les décisions géné-ratrices d'inégalités 53

A. La nature de l'acte attaqué 54B. L'intérêt pour agir 58

Section II. - Les décisions à caractère individuel . . . . 65§ I. Les décisions d'assujettissement 67

A. Les décisions d'assujettissement modifientl'égalité ". 67

B. Les décisions d'assujettissement tiennentcompte de l'égalité 70

§ II. Les décisions d'exonération 75A. Exonérations temporaires 76B. Mesures de dégrèvement 77C. Exonérations constituant une faveur 79

LE PRINCIPE D'ÉGALITÉ DEVANT LES CHARGES PUBLIQUES 455

§ III. Les recours contre les décisions individuelles 81A. Limites tenant à la publicité des décisions . . 81B. Limites des recours en légalité 84C. Limites des recours en responsabilité 87

Chapitre II. — Le principe d'égalité devant les chargespubliques et les accords bilatéraux passés par l'admi-nistration 91

Section I. - Les solutions traditionnelles 91

Sous-Section I. - L'interdiction des accords entre l'ad-ministration et les contribuables 92§ I. Distinction des accords fiscaux d'accords à

incidence fiscale 92A. Accords conclus entre particuliers 92B. Accords entre administrations non fiscales et

particuliers 93§ II. La portée de l'interdiction 96

A. Les accords apparents 96B. Les véritables accords 98

§ III. Les conséquences de l'interdiction 102A. Difficultés pour les contribuables 102B. Formules permettant de tempérer les difficul-

tés pour les contribuables 103

Sous-Section II. - Les transactions 105§ I. Les conditions de la transaction 106

A. Domaine et procédure 106B. Droits sur lesquels porte la transaction . . . . 107

§ II. Effets de la transaction 107A. A l'égard des parties en présence 108B. A l'égard des tiers 109

Section III. - Les procédés nouveaux 110Sous-Section I. - Les quasi-contrats 111

§ I. Les formes du quasi-contrat 111A. Décision individuelle 111B. Echange de lettres 112C. Document commun unique 113

§ II. La nature du quasi-contrat 114A. Possibilité du contrat quelle qu'en soit la

forme 115B. Réalité du contrat quant au fond 116

456 LE PRINCIPE D'ÉGALITÉ DEVANT LES CHARGES PUBLIQUES

C. Contrat de droit commun ou contrat admi-nistratif ? 117

D. Dédoublement du contrat 119

Sous-Section II. - Les « contrats-fiscaux » 121§ I. L'objet des contrats fiscaux 122

A. L'amélioration des structures des entreprises 122B. L'amélioration des moyens des entreprises 124C. L'amélioration des structures agricoles 125D. L'amélioration des structures immobilières. . 126E. Le développement régional 127

§ II. La forme des contrats fiscaux 128A. L'octroi d'un agrément 128B. La signature d'une convention 131

§ III. La nature des contrats fiscaux 132A. Un statut défini par la loi 133B. Nature du contrat fiscal en cas d'agrément . . 135C. Nature du contrat fiscal en cas de convention 139

TITRE il. — LE PRINCIPE D'EGALITE DEVANT LESCHARGES PUBLIQUES DANS L'ETABLISSEMENTDES CHARGES PUBLIQUES 143

Chapitre I. — Le principe d'égalité devant les chargespubliques et la similitude de situation 147

Section I. - Analyse des conditions justifiant ou nonune différence de traitement 148§ I. Différences de situation justifiant une diffé-

rence de traitement 149A. Différences dans le temps et dans l'espace . . 149

1°) Différences dans le temps 1492°) Différences dans l'espace . 150

a. Différences dans la localisation d'une ac-tivité 150

b. Différences dans l'origine des personnes 153c. Différences dans l'origine des produits . . 155

B. Différences dans les caractères d'une activité 1571°) Différences de statut 1582") Différences de mode d'exercice 1603°) Différences d'importance 1634°) Différences de résultat 165

C. Différences tenant au comportement des inté-ressés 166

LE PRINCIPE D'ÉGALITÉ DEVANT LES CHARGES PUBLIQUES 457

§ IL Différences de situation ne justifiant pas unedifférence de traitement 169

A. Différences dans le temps et dans l'espace . . 169B. Différences dans les caractères d'une activité 171

1") Différences de statut 1712°) Différences de mode d'exercice 1723°) Différences d'importance 1744°) Différences de résultat 175

Section II. - Explication des discriminations admises. 176§ I. L'objet des charges instituées 176

A. L'objet des charges explique la variété dessolutions 176

B. L'objet des charges est apprécié strictement 178

§ II. Les pouvoirs de l'administration 180A. Pouvoirs limités 181B. Pouvoirs étendus 183

1°) En matière coloniale 1842°) En matière économique 186

§ III. Les pouvoirs du juge 191A. Le juge est limité aux éléments d'une espèce

donnée 1911°) Le juge ne peut connaître que du problè-

me d'une seule charge 1912°) Le juge ne peut entreprendre de compa-

raison entre plusieurs espèces 195B. Le juge ne peut apprécier l'opportunité . . . . 196

1°) Le choix des bases à partir desquelles lesdifférences de situation apparaissent . . . . 196

2°) Le choix des différences à prendre enconsidération 198

3°) Le choix des différences retenues 200

Chapitre IL — Le principe d'égalité devant les chargespubliques et l'intérêt général 203

Section I. - Les motifs d'intérêt général 205§ I. L'intérêt économique 205

A. Nouveauté et portée de l'intérêt économique.. 205B. Unité et variété de l'intérêt économique . . . . 210

§ II. L'intérêt social 214

Section II. - La présomption d'intérêt général 217§ I. L'étendue de la présomption d'intérêt général 217§ IL. Les limites de la présomption d'intérêt général 219

458 LE PRINCIPE D'ÉGALITÉ DEVANT LES CHARGES PUBLIQUES

A. La présomption d'intérêt général est parfoisexclue 219

B. La présomption d'intérêt général est parfoiscombattue 222

Section III. - La place secondaire de l'intérêt général 224§ I. L'intérêt général n'est invoqué qu'en second

lieu 224§ II. L'intérêt général n'est inviqué qu'à titre sub-

sidiaire 226Conclusion de la première partie 230

DEUXIEME PARTIE

LE PRINCIPE D'EGALITE DEVANT LES CHARGESPUBLIQUES ET LA RESPONSABILITE 233

TITRE PREMIER. — LE PRINCIPE D'EGALITE DEVANTLES CHARGES PUBLIQUES, FONDEMENT DIRECTDE LA RESPONSABILITE 236

Chapitre I. — La responsabilité sans faute sur le fonde-ment du principe d'égalité devant les charges publiques 237

Section I. - Les cas de responsabilité sans faute fondéesur le principe d'égalité devant les charges publiques 238§ I. La responsabilité du fait des lois et des

conventions internationales 238

§ II. La responsabilité du fait des décisions admi-nistratives légales 240

A. La responsabilité du fait des mesures régle-mentaires 241

B. La responsabilité du fait des mesures indi-viduelles 242

§ III. La responsabilité du fait de l'inexécution lé-gale des décisions de justice 244

Section II. - La nature des dommages dans les cas deresponsabilité sans faute fondée sur le principed'égalité devant les charges publiques 246

§ I. Les rapports entre « dommages » et « char-ges » 247

A. Les dommages voulus par la puissance publi-que 247

LE PRINCIPE D'ÉGALITÉ DEVANT LES CHARGES PUBLIQUES 459

B. Les dommages non voulus par la puissancepublique 248

C. L'unité de tous les dommages résultant d'actesréguliers de la puissance publique 250

§ II. Les rapports entre dommages et intérêt géné-ral 252

A. La présence de l'intérêt général 252B. Les conséquences de l'intérêt général 253

1°) L'intérêt général exclut la responsabilité 2532°) L'intérêt général n'exclut pas la respon-

sabilité 2553°) Solution de la contradiction 258

Section III. - Les caractères des dommages dans lescas de responsabilité sans faute fondée sur le prin-cipe d'égalité devant les charges publiques 259

§ I. La spécialité du dommage 260A. L'exigence de la spécialité 260B. La nature de la spécialité 263C. Les rapports entre la spécialité du dommage

et le principe d'égalité devant les chargespubliques 268

§ IL L'anormalité du dommage 271A. L'exigence de l'anormalité 272B. La nature de l'anormalité 273C. Les rapports entre l'anormalité du dommage

et le principe d'égalité devant les chargespubliques 274

Section IV. - Les conséquences des dommages dans lescas de responsabilité sans faute fondée sur le prin-cipe d'égalité devant les charges publiques 276

§ I. L'octroi d'une réparation 276§ II. Les procédés de la réparation 277

§ III. L'obligation de la réparation 279A. A l'égard du législateur 279B. A l'égard du pouvoir réglementaire 281

Chapitre II. — Le principe d'égalité devant les chargespubliques et l'ensemble de la responsabilité sans faute 284

Section I. - La nature des dommages 289

§ I. Les dommages de travaux publics 289A. L'opposition entre les dommages permanents

et les dommages accidentels 291

460 LE PRINCIPE D'ÉGALITÉ DEVANT LES CHARGES PUBLIQUES

B. L'unité des dommages permanents et desdommages accidentels 293

§ II. Les dommages résultant de risques autresque les travaux publics 296

A. Exclusion de la notion de charges publiques 2971°) Dans le cas de risque-profit 2972°) Dans le cas de risque créé 2983°) Dans le cas de risque social 300

B. Extension de la notion de charges publiques 3011°) Le risque lui-même constitue une charge

publique 3022°) Tous les dommages résultant d'un risque

administratif sont nécessaires à l'intérêtpublic 303

3°) Tous les dommages provenant de collec-tivités publiques sont des charges publi-

ques 304

Section II. - Les caractères des dommages 305

§ I. La spécialité du dommage 305A. La spécialité dans les dommages de travaux

publics 3061°) L'absence de spécialité 3062°) L'existence de la spécialité 307

B. La spécialité dans les dommages autres queceux résultant de travaux publics 3081") L'absence de spécialité 3092°) Essai de justification de l'existence de la

spécialité du dommage 310

§ II. L'anormalité du dommage 312A. L'existence de la condition d'anormalité . . . . 312

1°) Exigence de l'anormalité 3122°) Consistance de l'anormalité 314

B. La portée de la condition d'anormalité . . . . 3171°) L'anormalité, mesure de la spécialité . . 3172°) L'anormalité, limite de la responsabilité

sans faute 319

Chapitre III. — Le principe d'égalité devant les chargespubliques et l'élargissement de la responsabilité sansfaute 322

Section I. - L'élargissement de la responsabilité sansfaute par rapport à la responsabilité pour faute . . 324

LE PRINCIPE D'ÉGALITÉ DEVANT LES CHARGES PUBLIQUES 4 6 1

§ I. Les possibilités d'extension de la responsabi-lité sans faute 324

A. L'extension de la responsabilité sans faute àcertains services 3241°) Perspectives d'extension de la responsa-

bilité sans faute fondées sur certainesdécisions de jurisprudence 325

a. Les services de police 325b. Les services pénitentiaires et les services

d'aliénés 326c. Les services de vaccination 327d. Autres services dangereux 329

2°) Perspectives d'extension de la responsa-bilité sans faute en dehors de décisionsde jurisprudence 330

a. Les services de contrôle des banques . . . . 330b. Les services fiscaux 331

B. L'extension de la responsabilité sans faute àl'ensemble de l'action administrative 3321°) Conditions d'extension de la responsabi-

lité sans faute 333a. Conditions de la réparation 333b. Conditions d'exonération 334

2°) Effets de l'extension de la responsabilitésans faute 335

a. Maintien d'une responsabilité pour fauteet pour risque 335

b. Transformation de la responsabilité ad-ministrative 336

§ II. Les obstacles à l'extension de la responsabilitésans faute 336

A. Les obstacles juridiques 3361°) Diversité des obstacles juridiques . . . . 337a. La position de la victime par rapport au

service 337b. Les « chances » de causer ou de subir

un dommage 3392°) Conséquences des obstacles juridiques . . 339

B. Les obstacles pratiques 3411°) La nécessité de tracer une ligne de con-

duite à l'administration 341a. Dans l'intérêt de l'administration 342b. Dans l'intérêt des administrés 343

2°) La nécessité de tenir compte des financespubliques 343

462 LE PRINCIPE D'ÉGALITÉ DEVANT LES CHARGES PUBLIQUE*

a. Les conséquences financières 343b. Les compétences financières 344

Section II. - L'élargissement de la responsabilité sansfaute par rapport à l'irresponsabilité 346

§ I. L'extension de la responsabilité sans fauteaux actes de gouvernement 347

A. Les possibilités d'extension de la responsabi-lité sans faute 3481°) Solutions acquises 348 v

2°) Solutions à venir 350B. Les limites de l'extension de la responsabilité

sans faute 3521°) L'irrecevabilité 3522°) L'irrégularité 3563°) Le principe d'égalité devant les charges

publiques 358

§ II. L'extension de la responsabilité sans fauteaux actes juridictionnels 359

A. Les obstacles à l'extension de la responsabi-lité sans faute 3601°) L'autorité des actes juridictionnels . . . . 3612°) Les limites de l'autorité des actes juri-

dictionnels 362B. Les possibilités d'extension de la responsabi-

lité sans faute 3641") Les fondements de l'extension de la res-

ponsabilité sans faute 3642°) Les limites de l'extension de la responsa-

bilité sans faute 366

Conclusion du Titre I 369

TITRE il. — LE PRINCIPE D'EGALITE DEVANT LESCHARGES PUBLIQUES ET L'EXPLICATION GENE-RALE DE LA RESPONSABILITE 371

Chapitre I. — Le principe d'égalité devant les chargespubliques et l'explication générale de la responsabilitépublique (pour faute et sans faute) 373

Section I. - Le principe d'égalité devant les chargespubliques et la responsabilité pour faute 374

§ I. La faute et l'égalité devant les charges publi-ques . . . •• 374

LE PRINCIPE D'ÉGALITÉ DEVANT LES CHARGES PUBLIQUES 463

A. La rupture de l'égalité devant les chargespubliques, constitutive de faute 375

B. La faute, constitutive de rupture de l'égalitédevant les charges publiques ? 3761°) Le caractère spécial de la faute 3762°) Le caractère anormal de la faute 378

§ II. La nature des dommages dans la responsabi-lité pour faute 379

A. Chaque dommage, envisagé isolément, ne peutêtre considéré comme une charge publique 379

B. Les dommages, dans leur ensemble, se rap-prochent des charges publiques 3801°) Le point de vue de l'administration . . . . 3802°) Le point de vue des administrés 381

§ III. Les caractères des dommages dans la respon-sabilité pour faute 382

A. L'exigence de la spécialité et de l'anormalitédes dommages 382

B. Les caractères du dommage et la détermina-tion de la faute 384

C. La faute et la détermination des caractères-du dommage 387

Section II. - Le principe d'égalité devant les chargespubliques et la détermination du système de res-ponsabilité 389

§ I. Légalité des charges publiques, égalité devantles charges publiques et type de responsabilité 389

A. Présentation du système 389B. Les limites du système 391

§ II. La prise en considération des avantages etdes inconvénients découlant du service 392

§ III. La notion d'égalité et les rapports de l'admi-nistration et des administrés 395

Chapitre II. — Le principe d'égalité devant les chargespubliques et l'unité de la responsabilité (publique etprivée) 397

Section I. - Le rapprochement des deux systèmes deresponsabilité 398§ I, Le rapprochement dans les solutions techni-

ques 398

464 LE PRINCIPE D'ÉGALITÉ DEVANT LES CHARGES PUBLIQUES

A. La soumission de l'administration aux deuxsystèmes de responsabilité 398

B. La ressemblance des conditions de la respon-sabilité 3991°) La responsabilité pour faute 4002°) La responsabilité sans faute '• • • 401

§ II. Le rapprochement dans l'importance de laréparation 403

A. Manifestations 4041°) Les solutions jurisprudentielles 4042°) Les solutions législatives 406

B. Conséquences 408

§ III. Le rapprochement dans les mécanismes derépartition 409

A. Manifestations 409B. Conséquences 410

Section II. - Le rapprochement des explications de laresponsabilité 412§ I. " Explications excluant le principe d'égalité de-

vant les charges publiques 412A. Obligation de garantie et obligation de sécu-

rité 412B. La corrélation des avantages et des charges 414C. Le principe d'égalité 414

§ H. L'explication par le principe d'égalité devantles charges publiques 415

Conclusion du titre II 417

Conclusion de la deuxième partie 419

Conclusion générale 421

Bibliographie 427

Table analytique des matières 453

Table alphabétique des matières 465