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LE RAPPORTPUBLIC ANNUEL
2016
Les observations
Synthèses
�� AVERTISSEMENT
Ces synthèses sont destinées à faciliter la lecture et l’utilisation durapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations et des collectivités concernéesfigurent à la suite du rapport.
L’ordre des synthèses correspond à celui des insertions du rapport.
Rendu public pour la première fois en 1832, le rapport annuel de la Cour descomptes constitue le principal moyen de faire connaître les travaux de la Cour etdes chambres régionales et territoriales des comptes, ainsi que les enseignementsà en tirer. En 2016, le rapport public annuel s’efforce de donner des illustrationsdes réformes qui interviennent ou devraient intervenir dans différents secteursde la gestion publique, en mettant en exergue des lacunes de leur pilotage et lafaiblesse de leurs résultats.
Le rapport public annuel 2016 comporte deux tomes :
- le tome I expose les observations et recommandations issues d’une sélection decontrôles et d’enquêtes réalisés en 2015 par la Cour et les chambres régionales etterritoriales des comptes ;
- le tome II présente l’organisation et les missions des juridictions financières,ainsi que les résultats de leur action et en particulier les suites données par lesadministrations, collectivités et autres organismes contrôlés aux observationset recommandations formulées les années précédentes.
Le rapport annuel de la Cour de discipline budgétaire et financière est annexéà ces deux tomes.
Le présent fascicule rassemble les synthèses des observations figurant dansle tome I.
Ces 18 textes sont regroupés par thème :
- première partie : les finances publiques (1) ;
- deuxième partie : les politiques publiques (8) ;
- troisième partie : la gestion publique (9).
Introduction
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Sommaire
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Les observations
Première partie - Les finances publiques
La situation d’ensemble des finances publiques(à fin janvier 2016) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
Deuxième partie - Les politiques publiques
Chapitre I - Emploi et solidarité
1 Le contrat de génération : les raisons d’un échec . . . . . . . . . . . . .172 Le Fonds de solidarité : un opérateur de l’État à supprimer . . . .19
Chapitre II - Énergie et développement durable
1 La maintenance des centrales nucléaires : une politique remiseà niveau, des incertitudes à lever . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232 Les éco-organismes : un dispositif original à consolider . . . . . . .26
Chapitre III - Territoires
1 La filière de la pêche à Saint-Pierre-et-Miquelon : un avenirincertain . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .312 Les liaisons vers les principales îles du Ponant : un enjeupour la région Bretagne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .353 « Carcassonne Agglo » : l’exemple d’une intercommunalitéinaboutie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .374 Le système scolaire en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie : un effort de l’État important, une efficience à améliorer 39
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Troisième partie - La gestion publique
Chapitre I - La mise en œuvre des politiques régaliennes
1 Le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire : une placeà trouver dans la nouvelle organisation de l’État . . . . . . . . . . . . . . . .472 L’inspection du travail : une modernisation nécessaire . . . . . . . . . . .51
Chapitre II - La gestion des entreprises et des établissements publics
1 Les facteurs face au défi de la baisse du courrier : des mutationsà accélérer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .572 La fusion Transdev-Veolia Transport : une opération mal conçue, delourdes pertes à ce jour pour la Caisse des dépôts et consignations . . . .613 Les théâtres nationaux : des scènes d’excellence,des établissements fragilisés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .654 La lutte contre la fraude dans les transports urbains enÎle-de-France : un échec collectif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69
Chapitre III - La conduite de projets
1 L’Institut français du cheval et de l’équitation : une réforme malconduite, une extinction à programmer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .752 La réorganisation de l’enseignement supérieur agricole public :une réforme en trompe l’œil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .783 Le parc végétal Terra Botanica : une initiative coûteuse à larecherche d’une viabilité financière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81
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Première partie
Les finances publiques
La situation d’ensemble des finances publiques(à fin janvier 2016)
La situation d’ensembledes finances publiques(à fin janvier 2016)
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En 2015, une baisse limitéedes déficits effectif et structurel
Selon les prévisions de la loi definances pour 2016, le déficit desadministrations publiques1 se réduiraitde 0,1 point de PIB par rapport à 2014pour atteindre 3,8 points de PIB. Cetteréduction modérée résulterait d’unebaisse sensible des dépensesrapportées au PIB (- 0,5 point), et d’unebaisse parallèle des recettes publiques(- 0,4 point), liée notamment auxmesures d’allègement des prélève-ments obligatoires pesant sur lesentreprises (crédit d’impôt pour lacompétitivité et l’emploi et pacte deresponsabilité).
En 2016, un objectif plus ambi-tieux de réduction des déficits,mais des risques significatifssur les dépenses
En 2016, le Gouvernement prévoit uneréduction de 0,5 point de PIB des déficitseffectif et structurel, qui s’établiraientrespectivement à 3,3 et 1,2 points de PIB.
La réalisation de cet objectif apparaîtpossible, mais elle repose sur deshypothèses de recettes un peu élevées
et les risques de dépassement de laprévision de dépenses sont réels.
Les prévisions de recettes reposentsur des hypothèses d’inflation et dehausse de la masse salariale quiparaissent élevées, ainsi que l’a estiméle Haut Conseil des finances publiquesdans son avis du 25 septembre 2015.La Commission européenne, l’OCDE etl’Insee prévoient désormais desniveaux d’inflation et de progressionde la masse salariale plus faibles,faisant dès lors peser un risque surles recettes attendues de TVA et decotisations sociales.
Des risques réels de dépassementpèsent sur les dépenses de l’État etsur certaines dépenses sociales.
Des dépassements de crédits relevantdu budget de l’État apparaissentprobables sur certaines missionsdont les crédits prévus en loi definances initiale sont chaque annéeinsuffisants (opérations extérieures,hébergements d’urgence, etc.). Parailleurs, le plan pour l’emploi et laformation annoncé en janvier 2016 nefait l’objet d’aucun crédit identifié à cejour, alors que son coût pour l’État estestimé à 1 Md€ par le Gouvernement.
______________________1 Le compte des administrations publiques pour 2015 ne sera publié par l’INSEE que fin mars 2016.
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Évolution du solde des administrations publiques (en points de PIB)
Source : Cour des comptes d’après données Insee jusqu’en 2014, prévisions duGouvernement en 2015 et 2016
Dette publique (en points de PIB)
Source : Cour des comptes d’après données Insee jusqu’en 2014, prévisions duGouvernement en 2015 et 2016
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Le respect de l’objectif de dépensesen valeur de l’État appellera donc denouveau une gestion des créditsparticulièrement rigoureuse tout aulong de l’année 2016 et une mobilisationde la réserve de précaution.
L’objectif de croissance des dépensessociales sera également difficile àtenir : même si l’ONDAM devraitpouvoir être respecté, une partie deséconomies attendues en matière derégimes de retraite complémentaireet d’assurance chômage (1,8 Md€ autotal) pourrait être ne pas être réaliséeen 2016.
Comme chaque année, la charged’intérêts des administrationspubliques pourrait se révéler inférieureà la prévision du Gouvernement etcompenser en partie les risques dedépassement sur les autres dépenses.
Poursuivre la réductiondu déficit structurelen agissant sur la dépense
En 2016, le déficit public sera encoresupérieur à 3 points de PIB et la dettepublique approchera 100 points dePIB. La réduction des déficits et du poidsde la dette publique doit être poursuivie
avec vigueur pour que la Franceconserve la maîtrise de sa politiquebudgétaire et soit capable de faire faceà des chocs macroéconomiques ou deshausses de taux d’intérêt.
Pour qu’elle soit durable, la réductiondes déficits publics doit porter sur ledéficit structurel autant que sur ledéficit effectif. Dans une phase dereprise économique, le déficit effectifpeut s’améliorer grâce à un dynamismeconjoncturel, donc transitoire, desrecettes publiques. Dans le passé, desépisodes de reprise de la croissance ontainsi conduit à relâcher les efforts demaîtrise de la dépense. Les objectifs deréduction du déficit structurel, au cœurdes engagements européens de laFrance, doivent donc être maintenus.
Compte tenu du poids élevé atteintpar les dépenses publiques, et desmarges qui existent pour en améliorerl’efficience, la réduction des déficitsdoit reposer sur la maîtrise desdépenses. Les dépenses nouvelles,telles que celles jugées nécessaires enmatière de sécurité et de défense pourfaire face aux menaces terroristes,devront ainsi être financées par laréduction de celles qui n’ont pas fait lapreuve de leur efficacité.
Deuxième partie
Les politiques publiques
Chapitre I
Emploi et solidarité
1. Le contrat de génération : les raisons d’un échec
2. Le Fonds de solidarité : un opérateur de l’État à supprimer
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1Le contrat de génération :les raisons d’un échec
Alors qu’il constitue l’un des principauxdispositifs de la politique de l’emploicréés au cours des dernières années, lecontrat de génération, institué par la loidu 1er mars 2013 sur la base d’unaccord national interprofessionnelsigné à l’unanimité des partenairessociaux, est aujourd’hui un échec.
Un échec quantitatif au vudu nombre de contrats signés
Fin juillet 2015, seuls 40 300 contratsavaient été signés, alors que plus de220 000 étaient espérés à cette datepour parvenir à l’objectif de500 000 contrats d’ici 2017. De surcroît,les deux tiers des jeunes signatairesétaient déjà présents dans les entreprisesconcernées, si bien que le dispositif n’a euqu’un effet négligeable sur le chômage.
Conséquence de cet échec quantitatif,le contrat de génération se révèlemoins coûteux que prévu : alors que leGouvernement avait prévu d’y consacrer975 M€ en 2014 et chaque année parla suite, un quart de cette sommeseulement a été réellement engagépour 255 M€, tandis que la loi definances pour 2015 revoyait à la baisse lecoût du dispositif, à hauteur de 480 M€par an en régime de croisière.
Un dispositif hybridemal compris par les entreprises
La conception et les conditions de miseen œuvre du contrat de générationexpliquent cet insuccès.
Dans son principe, le contrat de géné-ration visait à favoriser simultanémentle recrutement d’un jeune en CDI, lemaintien dans l’emploi d’un senior et latransmission des compétences de l’unà l’autre. Sur cette base, leGouvernement a fait le choix de confieraux partenaires sociaux la conceptiondu dispositif, qui a finalement pris laforme, non d’un contrat aidé, mais d’uninstrument hybride mêlant obligationde négociation sous peine de pénalité(pour les entreprises de plus de50 salariés) et aides financières réservéesaux plus petites d’entre elles (comptantmoins de 300 salariés et non rattachéesà un groupe).
Si les critères d’éligibilité des entreprisesont ainsi été fixés de manière restrictive,ils sont demeurés souples pour lesjeunes recrutés, en ne s’attachant ni àleur niveau de qualification, ni à leur plusou moins grande difficulté d’insertionprofessionnelle.
Recommandation
S’il est décidé de le maintenir,redéfinir en profondeur le dispositifdu contrat de génération, notammenten ce qui concerne la pénalité liéeà l’obligation de négocier unaccord collectif et le critère de nonappartenance à un groupe.
Le contrat de génération : les raisons d’un échec
Une négociation collectivedécevante
Un an après la loi du 1er mars 2013, alorsque le délai de sept mois imparti à lanégociation collective était largementécoulé, 50 % des effectifs des entreprisesou groupes de plus de 300 salariés et60 % des effectifs des entreprises de50 à 300 salariés n’étaient pas couvertspar un texte relatif au contrat degénération. De ce point de vue, lamenace d’une pénalité pouvant allerjusqu’à 1 % de la masse salariale enl’absence de négociation s’est révéléeinefficace et quasiment inappliquéepar l’administration en dépit decarences manifestes.
Le contenu de ces accords se révèlepar ailleurs décevant.Leurs objectifschiffrés ne sont jamais contraignantset sont le plus souvent fondés sur desprévisions d’embauche à effectifsconstants, certaines branches ayantmême intégré dans leurs objectifs desréductions d’emplois. Par ailleurs, lesaccords ont souvent renoncé au principed’un binôme effectif entre un jeune et unsenior pour privilégier un appariementstatistique sans liens professionnelsréels.
Un dispositif déjà ajusté sansqu’il soit devenu plus attractif
Son défaut d’attractivité devenant deplus en plus manifeste, le contrat degénération a déjà fait l’objet de troismodifications successives en 2014 et2015, afin de dispenser de négociationpréalable les entreprises comptantentre 50 et 300 salariés, de relever l’âgemaximum des jeunes bénéficiaires en
cas de reprise d’entreprise ou decontinuité entre apprentissage etcontrat de génération, et de doublerl’aide financière lorsqu’une entrepriserecrute simultanément un jeune et unsenior. Mais ces ajustements n’ont pasaccéléré le rythme de signature denouveaux contrats.
Au regard de ces constats, la Courestime indispensable de s’interrogersur l’évolution possible du contrat degénération.
Si les pouvoirs publics entendent leconserver au-delà de la durée de vie desaccords collectifs déjà signés et des aidesaccordées, il devrait être profondémentrevu en simplifiant considérablement,voire en abandonnant les obligations denégociation préalable et en assouplissantles critères d’éligibilité à l’aide financière.
À défaut d’une telle révision, il serait vaind’attendre une plus forte mobilisationdes entreprises et il conviendrait alorsd’envisager l’extinction du contrat degénération au profit de dispositifs plusefficaces.
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2Le Fonds de solidarité :un opérateur de l’Étatà supprimer
Le Fonds de solidarité est un établis-sement public, opérateur de l’État. Ila été créé en 1982 pour collecter lacontribution de solidarité de 1 %prélevée sur les rémunérations desfonctionnaires et agents publics, etfinancer le régime de solidariténationale à destination des travailleursprivés d’emploi qui ne peuvent béné-ficier de l’assurance chômage. Ils’agit principalement de l’allocationde solidarité spécifique (ASS) et del’allocation équivalent retraite (AER).
En 2014, le Fonds de solidarité géraitun budget de 2,7 Md€.
Un schéma de financementéloigné de l’équilibre prévuà l’origine
Le financement, assuré initialementpar la seule contribution de solidarité,est aujourd’hui très largementabondé par le budget de l’État.
Les recettes issues de la collecte du 1 %solidarité s’étant révélées insuffisantesau cours des années 1990 pour couvrirles besoins de financement du régimede solidarité, l’État abonde depuis lorschaque année le budget de l’établisse-ment à hauteur de 46 % en moyennedes recettes du Fonds sur la période2006-2014.
Diverses mesures ou pratiques ontréduit la lisibilité du schéma initial
Diverses dispositions législatives ontsuccessivement affecté puis retiré denouvelles recettes à l’établissement,et conduit à majorer la subvention del’État. L’établissement a, en outre, étéutilisé pour la gestion de certainesopérations étrangères à son objet.
Une autonomie quasi inexistante
Un conseil d’administrationsans pouvoir réel
Les décisions du conseil ne portentvéritablement que sur le fonctionnementpropre de l’établissement, soit 0,5 % deson budget en raison, notamment, ducaractère fiscal de ses recettes propres etde l’absence de marge de manœuvre surses dépenses, qui sont directement liéesaux allocations servies par Pôle emploi.
Un ordonnateur qui ne contrôle pasl’exécution de la dépense
L’ordonnateur est dépourvu despouvoirs de contrôle qui s’attachentfondamentalement à cette fonction,puisqu’il n’a jamais été chargé ducontrôle du service fait sur les alloca-tions financées par l’établissement,qui représentent 99,5 % des dépensesdu Fonds.
Recommandations
1. engager sans délai la suppressionde l’établissement et le transfert desa mission de recouvrement à unréseau de collecte, tel que celui de laDGFiP ou de l’ACOSS ;
2. clarifier rapidement l’assiette dela contribution de solidarité grâce àune démarche interministérielle(emploi et travail, fonctionpublique, budget), mettre en placeun recensement exhaustif des orga-nismes employeurs de personnelsassujettissables à la contributionde solidarité et rendre obligatoirele recours au télépaiement pourl’ensemble des administrations etorganismes redevables.
Le Fonds de solidarité : un opérateur de l’Étatà supprimer
Des carences majeuresdans la mission de collecte
Une absence de recensementdes employeurs en chargede la contribution
La collecte de la contribution desolidarité repose sur un systèmepurement déclaratif et le Fonds desolidarité ne dispose d’aucun recen-sement des employeurs en chargedu précompte.
Une application inégalede la réglementation
Les textes définissant l’assiette de lacontribution de solidarité sont interprétésdifféremment selon les administrations,ce qui a pour conséquence une inégalitéde traitement des agents publicsdevant l’impôt et conduit à un manqueà percevoir substantiel pour l’État.
Des moyens de contrôle inadaptés
Le Fonds de solidarité, au contrairedes grands réseaux de collecte, n’estpas en mesure d’effectuer un suivi durecouvrement sur l’ensemble desassujettis.
Une modernisation inaboutie durecouvrement
La procédure de télépaiement, miseen place en 2006 pour améliorer lesconditions de collecte, n’a pu êtreencore généralisée en raison d’unappui insuffisant des administrationsde tutelle.
Une efficacité insuffisantequi justifie le transfertdes missions du fonds
Le Fonds de solidarité ne dispose pasdes moyens lui permettant de contrôlerefficacement le recouvrement de lacontribution de solidarité. Son faiblepoids institutionnel ne lui a pas permisd’obtenir de la part des administrationsune application homogène des textesdéfinissant l’assiette de celle-ci.
Le transfert de ses missions à un réseaude recouvrement, tel que celui de laDGFiP ou de l’ACOSS, contribuerait àrationaliser le paysage des opérateursdes ministères sociaux et permettraitd’améliorer le recouvrement.
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Chapitre II
Énergie et développement durable
1. La maintenance des centrales nucléaires : une politiqueremise à niveau, des incertitudes à lever
2. Les éco-organismes : un dispositif original à consolider
Source : Cour des comptes* prévision 2014.
Évolution des dépenses d’investissements de maintenance des centrales nucléaires(en M€ courants)
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Les 58 réacteurs nucléaires exploitéspar EDF en métropole font l’objetd’opérations de maintenance pourremplacer ou rénover des équipementset les entretenir, afin d’assurer lafourniture d’électricité dans desconditions de sûreté soumises à desnormes impératives.
EDF a remis à niveau sa politiquede maintenance
Entre 2006 et 2011, le parc nucléaired’EDF a affiché de mauvais indicateurs
de performance, mais ceux-ci (capacitétechnique à produire de l’électricité,sûreté nucléaire, « temps métal »2) seredressent depuis 2011, notammenten raison d’un effort d’investissementsignificatif.
Ils doivent néanmoins faire l’objetd’une vigilance constante de la partd’EDF.
1La maintenance des centralesnucléaires : une politique remiseà niveau, des incertitudes à lever
______________________2 Le « temps métal » est un indicateur interne à EDF qui représente le degré d’organisation desopérations de maintenance lors d’un arrêt de réacteur.
La maintenance des centrales nucléaires :une politique remise à niveau,des incertitudes à lever
EDF a pris des mesurespour améliorer la maintenancedes centrales
En 2011, EDF a lancé le programme« Grand Carénage » qui couvre l’en-semble des investissements de main-tenance de ses centrales nucléairesactuelles. Il a pour objectif de permet-tre leur exploitation avec le meilleurrendement, si possible au-delà de40 ans, durée pour laquelle les cen-trales ont été conçues dès l’origine.
EDF a également révisé son organisationinterne, le déroulement des arrêts deréacteurs et la gestion de ses équipementset pièces de rechange.
La maîtrise des conditionsd’externalisation doit resterune priorité pour EDF
EDF externalise 80 % des opérations demaintenance auprès de prestatairesextérieurs, dans le cadre de règles deconcurrence et de transparencemaîtrisées. Au regard des indicateursdisponibles et des contrôles réaliséspar les organismes indépendants quesont l’Autorité de sûreté nucléaire etl’Inspecteur général pour la sûreténucléaire et la radioprotection, lesprestataires interviennent dans desconditions qui ne mettent pas en causeleur sécurité mais nécessitent uneattention permanente de la part d’EDF.
Sécuriser la production d’électricitérequiert un programmede maintenance ambitieux
La réalisation du programme demaintenance d’EDF pourrait atteindre
100 Md€2013 entre 2014 et 2030, soit1,7 Md€2013 en moyenne par réacteur.Ce chiffre inclut les investissementset les dépenses opérationnelles demaintenance.
Le projet ne devrait avoir qu’un impactlimité sur le coût de production del’électricité nucléaire, contrairementaux variations de la production dontles effets sont potentiellement plusimportants. En effet, l’augmentationde 50 % des investissements entraineraitmoins de 5 % de hausse de ce coût, alorsqu’une baisse de 50 % de la productionmoyenne entrainerait son doublement.
Le programme de maintenanced’EDF est soumis à de fortesincertitudes
Le besoin de recrutement de la filièrenucléaire est estimé à 110 000 emploisdirects et indirects d’ici 20203. Il seheurte à des tensions sur certainssegments industriels (soudage,tuyauterie, etc.) et aux incertitudesstratégiques qui n’incitent pas lesentreprises à investir et embaucher.Malgré des initiatives d’EDF, des pou-voirs publics et des acteurs de la filièrenucléaire (information, fidélisationdes partenariats industriels), leurmobilisation reste insuffisante,notamment en matière de formationprofessionnelle.
Le projet industriel est aussi dépendantde l’évolution du référentiel de sûreté.Les incertitudes qui en découlentpourraient modifier le calendrier duprojet et ses options techniques, avecun effet potentiel de 5,11 Md€2013 auminimum, sur son coût.
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24______________________3 Y compris pour répondre aux besoins du groupe dans ses nouveaux projets nationaux et à l’export.
La maintenance des centrales nucléaires :une politique remise à niveau,
des incertitudes à lever
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Les budgets d’investissements intègrent,en outre, un niveau important d’incer-titudes, estimé à 13,30 Md€2013 entre2014 et 2030. Mais l’insuffisance dumodèle d’évaluation des coûts d’EDF nepermet pas de valider cette évaluation.
Enfin, l’application de la récente loirelative à la transition énergétique pourla croissance verte d’août 2015 devraitconduire EDF à réviser en profondeurson programme de maintenance. Eneffet, le plafonnement légal de lapuissance installée à 63,2 GW pourraitimpliquer l’arrêt des deux réacteurs deFessenheim et l’objectif de réduction dela part du nucléaire dans la productionnationale d’électricité à 50 % à l’horizon2025, celui de 17 à 20 autres réacteurs.Aucune évaluation n’a encore étéréalisée, ni par l’État ni par EDF, surles conséquences économiquespotentielles de l’application de lanouvelle loi. Les enjeux s’élèventpourtant à plusieurs milliards d’eurospar an. Ainsi, dès 2025, les pertes derecettes annuelles d’EDF pourraients’élever à 5,7 Md€, tandis que ses
charges d’exploitation ne seraientréduites qu’à hauteur de 3,9 Md€. Lemontant des investissements pourraitdiminuer jusqu’à 1,5 Md€ annuels et lepatrimoine d’EDF être réduit de lavaleur des actifs de production fermés(entre 1,7 Md€ et 2 Md€2013 annuels).
Ces évaluations ne tiennent compteni des effets des fermetures sur lecoût de l’énergie, avec des impactssur l’emploi et la croissance, ni deséventuelles compensations ouindemnisations que EDF pourraitobtenir de l’État et dont le montantn’a pas encore été évalué.
Les implications de la loi relative àla transition énergétique pour lacroissance verte devront être spécifi-quement identifiées et évaluées dansla programmation pluriannuelle del’énergie (PPE) en cours de définition sousla responsabilité de l’État, afin qu’EDFpuisse en intégrer les orientations dansle volet « maintenance » de son planstratégique, prévu par la loi.
Recommandations
1. identifier dans l’étude d’impactde la PPE, prévue par la loi relativeà la transition énergétique pour lacroissance verte, ses conséquencesindustrielles et financières sur leprogramme de maintenance desréacteurs nucléaires ;
2. dans la perspective de l’élaborationdu plan stratégique d’EDF, arrêtédans le cadre de la PPE, mettre à jourles évaluations des opérations de
maintenance en tenant compte desincertitudes et aléas qui leurs sontassociés ;
3. en raison des difficultés attenduesen matière de recrutement et deformation, intensifier la mobilisationdes acteurs de la filière, publics etprivés, visant à combler les pénuriesde compétences identifiées dans laperspective du « Grand Carénage ».
Les éco-organismes sont apparusrelativement récemment dans lagestion des déchets. Il s’agit destructures de droit privé auxquelles lesproducteurs délèguent tout ou partiede leur responsabilité en matière deprise en charge des déchets issus dela fin de vie des produits qu’ils ontmis sur le marché, en application duprincipe de la « responsabilité élargiedu producteur » ou REP). La Cour aprocédé au contrôle de quatorzed’entre eux représentant uneenveloppe financière globale de1,2 Md€ en 2013.
Le rôle des éco-organismes :des moyens importants,un bilan contrasté
Si les taux de collecte et de traitementont, dans l’ensemble, progressé depuisla mise en place des filières de respon-sabilité élargie des producteurs, lesrésultats tendent à plafonner et sontinégaux selon les filières, pour des raisonsdiverses (objectifs trop ambitieux, nerelevant parfois que partiellement deséco-organismes, absence de sanctionprononcée par les pouvoirs publicslorsqu’ils ne sont pas atteints, sous-utilisation des moyens, mais surtoutdifficulté à modifier les habitudes desconsommateurs en matière de tri).
Au-delà de la prise en charge desdéchets, la prévention de leur produc-tion, ainsi que l’écoconception desproduits doivent constituer unepréoccupation croissante, tant desproducteurs que des consommateurs.Deux leviers principaux sont utilisés :d’une part, la modulation de la contri-bution payée par les producteurs auxéco-organismes (éco-contribution), enfonction de critères écologiques selonle principe du bonus-malus, et, d’autrepart, la recherche et développement.Les résultats restent encore cependanttrès limités dans la plupart des filières.
La régularité de la gestion, ainsi quela bonne santé financière des éco-organismes ne doivent pas masquerles efforts qu’ils doivent encoreaccomplir, d’autant plus qu’ils sontfinancés par des éco-contributionsprélevées in fine sur les consommateurs.Certains d’entre eux devraient enparticulier maîtriser leurs charges depersonnel, ainsi que le montant deleurs provisions ou de leur trésorerie.
Des évolutions nécessaires
Afin de développer le geste de tri, desprogrès en matière de communication,tant des éco-organismes que descollectivités territoriales doivent êtreréalisés. Il s’agit notamment de mettre
2Les éco-organismes :un dispositif originalà consolider
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Les éco-organismes : un dispositif originalà consolider
à jour les consignes de tri diffusées parces dernières, en subordonnant leversement des soutiens financiersqu’elles perçoivent à ce préalable.Mais l’enjeu principal est de clarifierles messages portés par les différentspictogrammes présents sur les produitsfaisant l’objet d’une filière de responsa-bilité élargie du producteur, en apposantune consigne de tri claire pour leconsommateur final et harmoniséesur tous les produits et emballages.Cela devrait s’accompagner d’actionsde communication communes auxdifférentes filières, en particulier en
milieu urbain et suppose que la pro-motion du geste de tri soit préférée àcelle des éco-organismes eux-mêmes.
Par ailleurs, la transparence descoûts doit être accrue, qu’il s’agissede ceux supportés par les collectivitésterritoriales en matière de collectesélective des déchets ménagers oudes coûts de traitement des structuresqui les recyclent ou les valorisent.
De même, la maîtrise des coûtsappelle des choix sur l’organisation dela collecte et du tri. En effet, plusieurs
La multiplicité des messages présents sur les produits
Les éco-organismes : un dispositif originalà consolider
facteurs contribuent à renchérir lescoûts de collecte et de traitement desdéchets ménagers : la collecte enporte-à-porte au détriment de l’apportvolontaire, le nombre, la taille et lemodèle de fonctionnement des cen-tres de tri. En complément de larationalisation et de la modernisationdes centres de tri, d’autres pistespourraient être explorées (concernantpar exemple la prise en charge parcertains éco-organismes de certainesopérations de tri relevant actuellementdes collectivités territoriales).
Enfin, l’État doit renforcer son rôle derégulateur. Les structures de concertationmises en place doivent être simplifiéeset tournées vers l’efficacité d’ensembledes filières. Une plus grande formalisationdu processus d’élaboration des cahiers descharges ainsi qu’une professionnalisationaccrue de la procédure d’agrémentdoivent permettre un meilleur accèsde tous les éco-organismes potentielsà l’agrément.
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Recommandations
À l’État et aux éco-organismes :
1. poursuivre et développer pourtoutes les filières intéressées ladémarche consistant à apposerune consigne de tri sur les objetsmanufacturés et les emballages ;
2. subordonner le versement dessoutiens financiers aux collectivitéslocales à la mise à jour desconsignes de tri ;
3. rendre visible l’éco-contributionpour l’ensemble des filières, selon desmodalités à définir conjointement parles éco-organismes, les pouvoirspublics et les metteurs sur le marché.
À l’État :
4. mettre en place un cadre légal etcontractuel favorisant le transfertet la publication des données sur lacollecte et le traitement desdéchets faisant l’objet d’une filièreREP tout en garantissant la confiden-tialité des données commerciales ;
5. inciter les collectivités locales àmoderniser les centres de tri et àdiminuer leur nombre.
Chapitre III
Territoires
1. La filière de la pêche à Saint-Pierre-et-Miquelon : un avenirincertain
2. Les liaisons vers les principales îles du Ponant : un enjeupour la région Bretagne
3. « Carcassonne Agglo » : l’exemple d’une intercommunalitéinaboutie
4. Le système scolaire en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie : un effort de l’État important, une efficience àaméliorer
Saint-Pierre-et-Miquelon, territoirefrançais situé dans l’Atlantique Nord,est situé à 25 kilomètres au sud de l’îlecanadienne de Terre-Neuve et réunit5 478 habitants.
Les échecs récurrents du soutienpublic à la filière de la pêcheà Saint-Pierre-et-Miquelon
Si la filière de la pêche y a constitué,jusque dans les années 1980, lemoteur de l’économie locale,puisqu’elle générait alors 400 emploisliés à l’activité portuaire, elle subitdepuis une crise profonde qui a modifiél’ensemble des équilibres économiqueset sociaux de l’archipel.
En 1992, à la suite d’un différend vieuxde 20 ans entre le Canada et la France,le tribunal arbitral de New-York a donnéun premier coup d’arrêt à l’industriede la pêche, en réduisant la zoneéconomique exclusive (ZEE) françaiseà un couloir maritime de quelquesmilles nautiques de largeur sur200 milles nautiques de longueur.
Les effets de cette décision ont étéaggravés par le moratoire sur la pêchede la morue instauré par le Canada pourune période de cinq ans. Le secteur dela pêche hauturière en a été presquetotalement anéanti, la pêche artisanale,quant à elle, s’épuisant lentement.
Cette situation a conduit l’État et lescollectivités locales à s’impliquerfortement dans la redynamisationéconomique de Saint-Pierre-et-Miquelon,et en particulier dans la filière halieu-tique. La reconversion de ce secteurs’est néanmoins avérée très difficile,voire impossible. Plusieurs entreprisesont successivement déposé leur bilan.Dernière en date, la société cana-dienne SPM Seafoods International,pourtant largement soutenue par desfinancements publics, a cessé sonactivité au printemps 2011.
Deux rapports de la chambre territorialedes comptes de Saint-Pierre-et-Miquelon, portant sur deux sociétésd’économie mixtes locales, la Sociétéd’investissement de la filière pêche del’archipel (SIFPA) à Saint-Pierre et laSociété de développement économiquede Miquelon (SODEM) à Miquelon-Langlade, ont mis en évidence ladégradation accélérée de la situationde la filière de la pêche et l’absence, àcourt terme, de solution de revitalisationpérenne.
Ces travaux ont mis en lumière desanomalies et des carences dans ladirection de ces deux sociétés qui ontconduit la société SPM SeafoodsInternational, actionnaire de la SIFPA, àexploiter une usine de transformationsans titre légal et en s’écartant durespect des règles relatives aux instal-lations classées pour la protection del’environnement.
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La filière de la pêche à Saint-Pierre-et-Miquelon : un avenir incertain
Source : site internet de la commune de Miquelon-Langlade
Carte des zones de pêche autour de Saint-Pierre-et-Miquelon
La chambre territoriale des comptes aégalement relevé de graves insuffisancesdes acteurs locaux dans les contrôles dela réalité matérielle des investissementsqui devaient être réalisés et qui ont étéfinancés, pour plus de 3 M€, par dessubventions de la collectivité et del’État.
Enfin, elle a dénoncé les conditions danslesquelles la collectivité territoriale aracheté la grande majorité des parts dugroupe SPM Seafoods Internationalpour un montant très surestimé.
En définitive, ces financements publicsont été engagés en pure perte, l’usinede Saint-Pierre est aujourd’hui àl’abandon, la SPM Seafoods International
ayant été mise en liquidation judiciaire enmai 2011, et les installations industriellesde l’usine démantelées en 2012.
Parallèlement, à Miquelon-Langlade, laSociété de développement économiquede Miquelon (SODEM), créée en 1993avec pour mission de contribuer audéveloppement touristique, industriel,commercial et économique de la seulecommune de Miquelon-Langlade, n’ajamais pu développer une activitésuffisante pour assurer la couverturede ses charges. La société s’est donctrouvée, de facto, en état de cessationde paiement à la fin de l’exercice2012. Elle est contrainte aujourd’huide céder ses actifs.
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Les perspectives incertainesde restructuration de la filièrede la pêche à Saint-Pierre-et-Miquelon
Pour autant, des perspectives dedéveloppement économique existentencore pour la filière de la pêche àSaint-Pierre-et-Miquelon. L’archipeldispose de ressources intéressantes,en volume et en qualité, dont certainesà haute valeur commerciale. Mais ellessont aujourd’hui sous-exploitées auregard des quotas disponibles. Ainsi, de2010 à 2015, les tonnages pêchés n’ontjamais dépassé 3 300 tonnes par analors que les quotas autorisés s’élevaientà 7 600 tonnes. Parallèlement, il existeun marché porteur pour les produitsaquatiques.
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Cette restructuration doit essentiel-lement s’appuyer sur l’adaptation etla diversification des activités de lapêche artisanale, sous réservecependant d’une meilleure organisationdes pêcheurs et petits producteurs etd’un certain nombre d’investissementsde base indispensables. Corollairement,le développement de l’aquaculture,et notamment de la pectiniculture(élevage des coquilles Saint-Jacques), permettrait de constituerdes apports complémentaires àhaute valeur ajoutée.
La restructuration de la pêche indus-trielle, pour sa part, engagée avec lesoutien des pouvoirs publics, paraîtplus difficile à mener à bien.
Total des produits pêchés par rapport aux quotas autorisés en tonnes
Source : Cour des comptes d’après données de la préfecture de Saint-Pierre-et-Miquelon
L’État a prévu, dans le cadre du contrat dedéveloppement territorial 2015-2018, lapoursuite de la modernisation de la seuleusine encore en activité, située àMiquelon, l’achat d’un nouveau navirede pêche de 28 mètres, et, de manièregénérale, de nouveaux investissements.Mais l’inadaptation des équipementsindustriels de ce site de transformation,
ainsi que sa situation géographique,limitent considérablement les possibilitésde développement de sa production.L’État n’a d’ailleurs pas réussi à trouver,à ce jour, une compagnie d’armementsusceptible de s’engager dans ledéveloppement de la pêche hauturièrede l’archipel.
La filière de la pêche à Saint-Pierre-et-Miquelon : un avenir incertain
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RecommandationLa réussite de ces projets impose en toutétat de cause l’implication des acteurslocaux, dont beaucoup semblentdémobilisés, les initiatives privéesétant rares, voire inexistantes, ainsi que,sans doute, l’engagement de partenairesextérieurs disposant de la technicité etde la surface financière nécessaires à latransformation et à la commercialisationdans des conditions économiquementsatisfaisantes des produits de la pêche.
Accompagner la restructuration dela filière de la pêche à Saint-Pierre-et-Miquelon, sous réserve d’uneimplication réelle de partenairesprivés fiables.
2Les liaisons vers les principalesîles du Ponant : un enjeupour la région Bretagne
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Les départements sont compétentsjusqu’au 31 décembre 2016 en matièrede transports maritimes régulierspublics de personnes et de biens pourla desserte des îles, compétence quisera transférée aux régions à compterdu 1er janvier 2017 en applicationde la loi du 7 août 2015 portantnouvelle organisation territoriale dela République. L’exercice de cettecompétence conduit la collectivité àdéterminer les obligations de servicepublic des liaisons entre les îles et lecontinent, afin de compenser lesdifficultés liées à l’insularité. Ces
flux de transport de voyageurs(deux millions par an dont un quartde résidents) et de marchandisesrevêtent une importance évidentepour les départements du Finistèreet du Morbihan. La Cour a contrôlé cesdépartements, qui sont propriétairesdes équipements qu’ils mettent àdisposition d’exploitants privés,délégataires de service public. LaCour a mis en exergue un pilotagestratégique défaillant, alors quel’équilibre financier des exploitantsn’est pas assuré.
Les îles bretonnes du Ponant
Source : Cour des comptes d’après l’association des îles du Ponant
Les deux départements connaissentinsuffisamment les coûts et donnéesd’activités relatifs à ce service public.Les coûts annuels supportés par lesdépartements comprennent la contri-bution versée aux exploitants et desdépenses qu’ils prennent directementen charge (rémunérations du personnel,maintenance, etc.). Selon l’estimationréalisée par la Cour, les dépenses de lacollectivité en moyenne annuelles’élèvent à 10,6 M€ pour le Finistère età 4,5 M€ pour le Morbihan. Cesdépenses sont difficilement lisibles dansles documents budgétaires, car nonindividualisées dans un seul et uniquebudget annexe. Le coût global du service,qui comprend en outre les dépensesengagées par les exploitants, s’élèveannuellement à 25 M€ pour leMorbihan et à 15 M€ pour le Finistère.Par ailleurs, les départements nedisposent pas de l’intégralité desdonnées stratégiques pour apprécierpleinement l’efficacité du servicerendu, que ce soit sa qualité, ou le tauxde remplissage des navires en véhiculeset poids lourds, ou encore, le coût du fret.
Les comptes des exploitants présen-tent des déficits récurrents dus à unefréquentation inférieure à leurs prévi-sions. Malgré les aides versées par lesdépartements, le déficit moyen annuel
de l’exploitant s’élève, pour le Morbihan,à 1 M€, soit environ 5 % de son chiffred’affaires, et, pour le Finistère, à 0,6 M€soit 17 % du chiffre d’affaires annuel dela délégation. La politique tarifaire, fixéepar les départements sur propositiondes délégataires, est non seulementillisible, car composée d’un nombreexcessif de tarifs (200 pour leMorbihan au moment du contrôle), maisaussi, dans certains cas, irrégulière auregard du principe d’égalité des usagersd’un service public.
Le transfert de la compétence à larégion constitue une opportunité deréflexion stratégique, afin notammentde régulariser la situation financière etde mettre fin aux disparités constatéesentre les deux services. Ces dernières nepermettent pas d’atteindre les objectifscommuns aux deux départements,d’assurer le droit au transport desinsulaires et de dynamiser l’économielocale. Ces disparités concernent plusparticulièrement la politique d’aide,qui repose prioritairement sur lecontribuable pour le Finistère et sur lespassagers « continentaux » pour leMorbihan, la politique tarifaire, qui créede nombreuses exceptions et unmanque à gagner, et l’adaptation deséquipements aux exigences de l’activité.
Les liaisons vers les principales îles du Ponant :un enjeu pour la région Bretagne
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Recommandations
Aux départements du Finistère et duMorbihan, et à la région Bretagne, àcompter du 1er janvier 2017 :
1. améliorer les informationsdonnées par les délégataires surle fonctionnement du service etdéfinir des indicateurscomplémentaires ;
2. parfaire la connaissance descoûts globaux et les retracer dansun compte spécial ;
3. adapter la tarification aux principesd’égalité de traitement des usagersdégagés par la jurisprudence ;
4. objectiver l’aide publique apportéeen individualisant notamment le coûtdu fret transporté ;
5. engager une réflexion globale sur leservice, relative en particulier auxprincipes de financement par l’autoritéorganisatrice et à la composition desflottes.
3 « Carcassonne Agglo » : l’exempled’une intercommunalité inaboutie
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La communauté d’agglomération« Carcassonne Agglo » (73 communes,105 000 habitants) , créée le 14 décembre2001 et dont le périmètre n’a cessé des’élargir jusqu’en 2013, offre un exempled’intercommunalité inaboutie qui peine àconstruire un projet lisible à l’échelle deson territoire. En cela, cet établissementpublic de coopération intercommunale(EPCI) illustre des défaillances persis-tantes de l’intercommunalité, déjà misesen évidence par de précédents rapportsde la Cour des comptes (2005, 2009).
Une communauté d’agglomérationà la recherche de sa stabilité
La communauté d’agglomérationn’est pas parvenue à définir clairementses compétences, ce qui constitue
pourtant un préalable indispensable àla mise en œuvre d’actions structurantesau sein d’un territoire qui s’élargit. Lescompétences rendues obligatoires par laloi, notamment en matière d’actionéconomique, ont été peu précisées,alors que l’EPCI a été beaucoup plusentreprenant pour développer descompétences choisies en option (actionsociale et politique culturelle). Lanotion d’intérêt communautaire estrestée inaboutie. L’extension rapide dupérimètre géographique de la commu-nauté d’agglomération rend d’autantplus nécessaire le développement d’unprojet de territoire permettant de donnerune cohérence à l’intercommunalitéet de garantir une réelle intégrationdes communes membres.
L’extension de la communauté d’agglomération depuis 2001
Source : Cour des comptes d’après Insee - IGN 2014
Recommandations
À « Carcassonne Agglo » :
1. redéfinir les actions prioritaires dela communauté d’agglomération, enlien avec ses compétencesprincipales ;
2. renforcer le contrôle opéré surles subventions accordées à desorganismes tiers ;
3. renforcer les actions de mutualisationentre la communauté d’agglomération,le centre intercommunal d’actionsociale (CIAS) et les communesmembres ;
4. contenir les charges de personnel etrevenir sur les avantages accordés sansfondement légal ou réglementaire.
Des compétencesincomplètement assumées
En l’état actuel, « CarcassonneAgglo » peine à exercer réellementses compétences. Le budget de l’EPCIs’apparente à un budget de transfert,une partie importante de ses ressourcesétant reversée à des organismes quiassument certaines compétences à saplace (dans les champs de l’actionsociale et du traitement des orduresménagères notamment), sans contrôlesuffisamment affirmé. Les interventionsde « Carcassonne Agglo » dans ledomaine économique restent limitées,alors que les caractéristiques socio-économiques du Carcassonnais sont peufavorables. La politique d’investissementa surtout favorisé une compétencechoisie en option (la culture, avec laconstruction d’un conservatoire), et lafragilité financière de la collectivité ne luipermet plus aujourd’hui de soutenir unepolitique d’investissement d’envergure.
Une gestion administrativecoûteuse« Carcassonne Agglo » présente ainsiune gestion administrative coûteuse.
Les effectifs ont doublé entre 2007et 2014. La gestion du personnelapparaît pourtant défaillante à plusieurségards. La durée légale du temps de tra-vail n’est pas respectée, le recours auxheures supplémentaires est excessif,l’absentéisme reste élevé. Tous cesdysfonctionnements ont un coûtimportant pour la collectivité. Lacroissance de la communauté d’ag-glomération a provoqué également uneaugmentation du coût de la gouver-nance et des charges à caractère général.Les efforts de mutualisation entre lacommunauté d’agglomération et lescommunes membres sont restés trèslimités, et devraient être approfondisdans le cadre d’un schéma demutualisation adopté en décembre2015.
Les recommandations formulées par laCour en 2005 et en 2009 restent doncd’actualité pour cette communautéd’agglomération, à la fois en termes delisibilité des compétences exercées, derigueur dans l’utilisation des moyens,et d’efficacité dans l’action au servicedu territoire.
« Carcassonne Agglo » :l’exemple d’une intercommunalité inaboutie
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Des systèmes scolairesface à d’importants défis
La Polynésie française (270 500 habi-tants) et la Nouvelle-Calédonie(268 767 habitants) sont des collectivitésd’outre-mer avec des caractéristiquescommunes : un éloignement de lamétropole de plus de 15 000 kilomètres4,la localisation dans le Pacifique Sud, unepopulation d’une grande diversité et,pour partie, isolée. Sur le plan institution-nel, elles bénéficient d’un ensemble trèslarge de compétences transférées dansle cadre des principes généraux fixés parla Constitution.
Ce sont ainsi les deux seules collectivitésde la République qui disposent enmatière scolaire d’une compétencetransférée, à l’exception notable de lagestion des fonctionnaires d’État misà disposition et de l’enseignementsupérieur. Ce transfert a été progressif :en Polynésie française en 1957 pourl’enseignement primaire et 1987-1988
pour les collèges et les lycées ; enNouvelle-Calédonie en 1957 pourl’enseignement public du premierdegré et 2012 pour l’enseignementprimaire privé et l’enseignementsecondaire.
L’effort est important : le montant desdépenses publiques consacréesaujourd’hui au système scolaire dansces deux territoires est supérieur à1,3 Md€, dont 954 M€ de créditsd’État. La dépense scolaire par élèveétait, en 2014, respectivement de8 223 € en Polynésie française et de10 539 € en Nouvelle-Calédonie, contre7 700 € en 2013 (dernier chiffre connu)pour la France métropolitaine et lesdépartements d’outre-mer5.
Si les résultats obtenus par ces systèmesscolaires ont beaucoup progressé, ilsrestent néanmoins inférieurs à ceux dela métropole. Le défi est ainsi, comptetenu des perspectives démographiquesorientées plutôt à la baisse, d’améliorerl’efficience de ces systèmes.
4Le système scolaire en Polynésiefrançaise et en Nouvelle-Calédonie :un effort de l’État important,une efficience à améliorer
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______________________4 Paris est à respectivement à 15 714 km de Papeete et 16 742 km de Nouméa.5 Pour la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie, ces données n’intègrent pas les dépensesdes acteurs privés (ménages, entreprises), qui ne sont pas disponibles, contrairement à la Francemétropolitaine et les départements d’outre-mer.
Archipel des Marquises
Tahuata Fatu Hiva
Hiva OaUa Pou
Archipel des Tuamotu et des Gambiers
RurutuÎles Maria
Tubuai
Raiavavae
Rapa
Archipel des Australes
Mangareva
Vanavana
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Hereheretue
Hikueru
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Arutua
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Aratika Takume FangatauNapuka
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213
36
11
Archipel de la Société
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51
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PukaruaTatakoto
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Bora Bora
HuanineTetiaroa
RajateaMaupiti
Moorea TahitiMahetiaMaloa
Kaukura
MatatvaTikehau
Rangiroa
Rimatara
Cour des Comptes/SRPP - DL - Octobre 2015
Dispersion géographique comparée à l’EuropeÉtablissements du 1er et 2nd degré
Archipel des Marquises
Tahuata Fatu Hiva
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Archipel des Tuamotu et des Gambiers
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Archipel des Australes
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Archipel de la Société
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Cour des Comptes/SRPP - DL - Octobre 2015
Dispersion géographique comparée à l’EuropeÉtablissements du 1er et 2nd degré
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Dispersion géogrComptes/SRPP - DL - Octobre 2
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Répartition des établissements en Polynésie française
Source : Cour des comptes
Répartition des élèves en Nouvelle-Calédonie
928
2 784
1 552
418
122
450
638
511590
1 666
506994
277
744
568
303
1 29340
2 046
588
814
1 975
677
486
1 106
315
35
352
5 2805 741
26 684
8 155Yaté
Mont-Dore
BoulouparisMoindou
BourailLa Foa
Poya
Koné
Pouembout
Voh
Kaala-Gomen
Koumac
Poum Pouébo
Ouégoa
Bélep
TouhoHienghène
Ponérihouen
Poindimié
ThioSarraméa
Houaïlou
CanalaKouaoua
NOUMÉA
Païta
Dumbéa
Î
LE
S
LO
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Ouvéa
Lifou
Maré
Île des PinsÎle Ouen
0 km 25 50 km
OCÉAN
PACIFIQUE
Cour des Comptes/SRPP - DL - Octobre 2015
100 - 500 m
500 - 1000 m
0 - 100 m
+ 1000 m
Effectifs du Primaireet du Secondaire publicset privés (avec Agricole)
8 155
26 684
35
122Bélep
450
315
1 106
486
Ouégoa
Poum
Koumac
Kaala-Gomen
450
1 666
590511
638
Poindimié
HienghèneTouho
Ouégoa
Pouébo PACIFIQUE
928
1 666Poindimié
OuvéaPACIFIQUE
OCÉAN
928
Lifou
Ouvéa
Lifou
677
1 975
Voh
Pouembout
Koné
1 975éé
814
588
2 046
506
1Ponérihouen
Pouembout
oné
Poya
Bourail
11 66
565535
La Foa
35
Foa
éa355
Sarraméa
La Foaa F
Sarram 744méa
7C
994506
1 666
Kouaoua
rr
a
Canala277
Houaïlou
Thio
L
PonérihouenÎ
2 784
568Thio
Dumbéa
Lifou
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SE
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1 552
2 784
Maré
Lifou
É
et privés (avec Agricole)et du Secondaire publics
Effectifs du Primaire
Moindou
Bouloupariset privés (avec Agricole)
0 - 100 m
et du Secondaire publicsEffectifs du Primaire
26 684
5 741
1 291 2939332940
303
Moindou
Boulouparis
Païta
NOUM0 - 100 m
8 15588
Mo5 280
Moo352
MMMont-Dore
Yaté
MÉA
Dumbéa
Île Ouen
418Île des Pins
É
250 km
8 155
100 - 500 m
500 - 1000 m
+ 1000 m
35
26 684
50 km
100 - 500 m
500 - 1000 m
+ 1000 m
26 684
Cour des Comptes/SRPP - DL - Octobre 2015
Cour des Comptes/SRPP - DL - Octobre 2015
Source : Cour des comptes
Le système scolaire en Polynésie françaiseet en Nouvelle-Calédonie : un effort de l’Étatimportant, une efficience à améliorer
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Une gouvernance à simplifier
Le processus de transfert d’une grandepartie des compétences scolaires auxterritoires a entraîné un enchevêtrementde textes d’une grande complexité, sansdoute difficilement évitable, mais quinuit à la lisibilité de l’action menée. Lesoutils statistiques nécessaires sont trèsimparfaits, car le recueil des données seheurte à l’hétérogénéité des systèmesd’information.
L’organisation administrative, bienque différente dans chaque territoire,donne lieu à des difficultés. La gestiondes personnels mis à dispositionrelève des deux autorités. EnPolynésie française, les relations entreles services de l’État (vice-rectorat)et ceux du territoire mériteraientd’être révisées, en explorant tous lesrapprochements rationnels envisa-geables. En Nouvelle-Calédonie, levice-rectorat, devenu service mixteunique pour les compétences transfé-rées et non transférées, n’intègre pasl’enseignement primaire public. Uneplus grande mutualisation des servicesserait nécessaire.
Des modes de financementpeu cohérents
En Polynésie française, la dotationglobale de compensation prévue parla loi n’est pas encore appliquée. EnNouvelle-Calédonie, l’État verse plusieurs
dotations de compensation, chacuneavec des indicateurs différents pour fixerleur évolution annuelle. Les critères defixation du plafond d’emplois ne sont pasprécis et transparents. L’évolution desrémunérations est parfois mal maîtrisée,l’État pouvant être amené à financer desdécisions dont il n’est pas l’origine.
En Polynésie française, le retard prisdans la programmation des opérationsde construction, de rénovation oud’équipement des établissements estconsidérable. Dans les deux territoires,il n’y a pas toujours de programmationpluriannuelle des investissementsscolaires.
Une évaluation à conduire :l’adaptation à la spécificitédes territoires
Certaines spécificités de ces terri-toires, notamment la faible densité depopulation dans certaines régions etl’utilisation d’une langue locale, enplus du français, sont des facteursstructurants pour le système scolaire(par exemple : maillage densed’écoles et de collèges de petite taille,transports, internats). Dans cecontexte, la portée et l’efficacité desadaptations mises en œuvre dans lesdeux territoires mériteraient enfind’être mesurées à partir d’un bilancomplet, effectué sur une base parte-nariale et pluridisciplinaire.
Le système scolaire en Polynésie françaiseet en Nouvelle-Calédonie : un effort de l’État
important, une efficience à améliorer
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Le système scolaire en Polynésie françaiseet en Nouvelle-Calédonie : un effort de l’Étatimportant, une efficience à améliorer
Recommandations
Source : Cour des comptes – données INSEE
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À l’État et aux deux collectivités :
1. envisager un rapprochementpar voie conventionnelle entre lesservices déconcentrés de l’État etceux de chaque territoire ;
2. mettre en place systématiquementune programmation pluriannuelle desinvestissements scolaires ;
3. faire un bilan évaluatif, sur unebase partenariale et pluridisciplinaire,des adaptations pédagogiques etorganisationnelles déjà mises enœuvre.
À l’État et à la Polynésie française :
4. mettre en place, à partir de 2017, unedotation globale de compensation, horscrédits de rémunération des person-nels mis à disposition, en tenantcompte de la baisse des effectifsscolaires.
À l’État :
5. établir explicitement les règles defixation des plafonds d’emplois.
Troisième partie
La gestion publique
Chapitre I
La mise en œuvredes politiques régaliennes
1. Le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire : une placeà trouver dans la nouvelle organisation de l’État
2. L’inspection du travail : une modernisation nécessaire
Le contrôle de légalité et le contrôlebudgétaire : une place à trouverdans la nouvelle organisationde l’État
Le contrôle de légalité et le contrôlebudgétaire exercés par le représentantde l’État sur les actes des collectivitésterritoriales et de leurs groupementsconstituent une mission constitutionnelle.En dépit d’une réforme intervenue à lafin des années 2000, les contrôleseffectués par les préfectures apparaissentlimités. Cette mission, qui participe deséquilibres institutionnels résultant de ladécentralisation, doit être modernisée.
Des contrôles limités
Une réduction du champ des actescontrôlés
Le contrôle de légalité porte potentiel-lement sur plusieurs millions d’actes.De même, le contrôle budgétaire secaractérise par une masse importantede documents à contrôler (450 000 paran). Afin de recentrer le contrôle delégalité sur les actes les plus significatifs,la loi a réduit le champ des actes soumisà l’obligation de transmission aureprésentant de l’État. Par ailleurs,chaque préfecture doit établir unestratégie annuelle de contrôle à partirde priorités nationales complétées pardes priorités locales.
Cependant, de nombreux actesprioritaires ne sont pas contrôlés
notamment en raison de la facultélaissée aux préfectures d’ajuster lenombre d’actes prioritaires à contrôleraux moyens dont elles disposent. Lanotion d’acte contrôlé n’est pasidentique selon les préfectures.Certaines ont mis en place descontrôles allégés s’intéressantessentiellement au respect de lalégalité externe des actes. D’autresont maintenu un contrôle approfondisur un nombre d’actes moins important.
Des gains d’efficience insuffisants
Le contrôle de légalité a été centraliséen préfecture, les sous-préfecturesconservant une fonction de réceptionet de sélection des actes de leurarrondissement ainsi qu’une activitéde conseil auprès des élus locaux.Cette centralisation est cependantinachevée et parfois localement inef-fective.
Afin de renforcer la capacité d’expertisedes services préfectoraux, la coopérationet la mutualisation entre les servicesdéconcentrés de l’État ont été encou-ragées. Cependant, celles-ci restentlimitées à certains domaines ou àcertains départements.
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Évolution des effectifs affectésau contrôle de légalité en équivalent
temps plein travaillé (ETPT)
Source : Cour des comptes d’après donnéesdu ministère de l’intérieur
Le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire :une place à trouver dans la nouvelle organisationde l’État
Taux de contrôle de légalité (2011-2014)
De même, la dématérialisation de latransmission de certains actes n’a pasapporté les bénéfices attendus en raisondu déploiement partiel des applicationsinformatiques et de l’insuffisance desfonctionnalités de ces dernières.
Des ressources humaines fragilisées
La réforme du contrôle de légalité etdu contrôle budgétaire a résulté enpartie de la révision générale despolitiques publiques (RGPP), qui s’esttraduite par des baisses importantesd’effectifs. Entre 2009 et 2014, dansl’ensemble des départements demétropole, les effectifs des préfec-tures et sous-préfectures affectés aucontrôle de légalité ont diminué de 30 %,ceux affectés au contrôle budgétaire de
34,5 %. L’expertise accumulée antérieu-rement a été en partie perdue. La plupartdes formations proposées aux agentscontrôleurs ne sont pas adaptées à leursbesoins.
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Source : Cour des comptes d’après données du ministère de l’intérieur
Des conseils qui se substituentparfois aux contrôles
Le corps préfectoral dispose d’un largepouvoir d’appréciation sur les suites àdonner au contrôle de légalité.Poussées trop loin, ces margesd’appréciation peuvent contribuer àaffaiblir l’efficacité des contrôles.Elles prévalent également en matièrede contrôle budgétaire alors que lepréfet ne dispose pas, en ce domaine,d’une telle latitude.
Une modernisation à effectuer
Adapter les contrôles aux enjeuxde la réforme territoriale
La réorganisation des services de l’Étatconsécutive à la réforme territoriale et,notamment, à la constitution de« grandes régions » rend indispensablel’achèvement de la centralisation descontrôles en préfecture afin de favoriserla rationalisation du traitement desactes, l’optimisation de l’activité et lerenforcement de la capacité d’expertisedes services.
Le développement de la mutualisationsous toutes ses formes apparaît
indispensable, la constitution au seinde chaque préfecture de servicesayant la capacité de traiter de façonisolée les actes les plus complexesétant illusoire. Le contrôle de légalitédevrait pouvoir bénéficier de l’appuide pôles spécialisés de compétencesdans un cadre régional. Lesdémarches de mutualisationsconcourent au même objectif. Leurrenforcement apparaît indispensable,notamment dans les domaines àenjeux et porteurs de risques.
Recentrer le contrôle sur les actesà enjeux et sur les situations à risques
La définition de priorités nationales nepeut qu’être encouragée. Pour autant,l’objectif de concentration des actionsde contrôle sur un nombre limitéd’actes à enjeux n’a pas été atteintjusqu’ici. Il importe que l’État metteen place un suivi de la mise en œuvredes priorités nationales et que celles-cisoient définies sur la base d’une analysede risques.
Le ciblage des actes contrôlés au titre ducontrôle de légalité devrait égalementprendre en compte l’appréciation desrisques budgétaires associés à certainesopérations.
Le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire :une place à trouver dans la nouvelle organisation
de l’État
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Recommandations
1. assurer, en matière de contrôlede légalité, un suivi de la mise enœuvre des priorités nationales etlocales et cibler les actes présentantles enjeux juridiques ou économiquesles plus importants sur la base d’uneanalyse des risques et de l’exploitationdes résultats des contrôles ;
2. achever la centralisation descontrôles en préfecture et développerles mutualisations afin de constituerdes pôles d’expertise opérant enréseau ;
3. généraliser et formaliser lespartenariats, notamment auregard de la répartition destâches de contrôle, pour les actesd’urbanisme avec les directionsdépartementales des territoires et dela mer et, pour celui des délibérationsfiscales, avec les directions départe-mentales des finances publiques ;
4. rééquilibrer les effectifs du contrôlede légalité et du contrôle budgétairedes préfectures en fonctiond’indicateurs d’activité ;
5. adapter la formation des agentschargés du contrôle de légalité et ducontrôle budgétaire et augmenter àenveloppe salariale constante lapart des agents de catégorie A ;
6. développer les applicationsinformatiques existantes demanière à ce qu’elles permettentla réalisation, le suivi et la supervisiondes actions de contrôle, tant pour lecontrôle de légalité que pour lecontrôle budgétaire.
La Cour a mené en 2014 uneenquête sur l’inspection du travail etles réorganisations qu’elle aconnues depuis 2006, auprès desservices centraux du ministère dutravail et dans cinq régions : Alsace,Bretagne, Île-de-France, Lorraine etRhône-Alpes. Au terme de son enquête,la Cour estime qu’une évolution enprofondeur de l’inspection du travailest nécessaire, et que sa réforme, troplongtemps différée, doit à présent êtremenée à bien.
Une organisationet un fonctionnement figés
Alors que dans la plupart des payseuropéens, il existe plusieurs servicesd’inspection du travail, spécialisés parbranches professionnelles ou selon lesrègles qu’ils sont chargés de faireappliquer, le modèle français est celuid’une inspection généraliste compétentepour tout le champ des relations dutravail et tous les salariés du secteurprivé, soit 18,3 millions de salariés dans1,8 million d’établissements.
Outre ses missions de contrôle, elledonne une autorisation préalable dansplusieurs domaines : licenciements desalariés protégés (25 000 décisions paran), dérogations aux travaux interdits
aux mineurs (6 500), ruptures conven-tionnelles des contrats de travail àdurée indéterminée, qui sont soumisesà homologation (320 000). Elle a unrôle de conseil du public (plus de800 000 contacts téléphoniques oudirects par an). Enfin, elle intervientdans les relations collectives du travail,en jouant un rôle de prévention, deconciliation, voire de médiation dansles conflits collectifs.
L’inspection du travail est traditionnel-lement organisée en sections (790 en2014), compétentes chacune sur unterritoire donné. En principe, chaquesection comportait quatre agents : uninspecteur du travail (catégorie A),deux contrôleurs (catégorie B) et unassistant (catégorie C). Une règlecoutumière voulait que les inspecteurscontrôlent les entreprises de plus de50 salariés, et les contrôleurs les pluspetites. Cette organisation et cetterépartition du travail, qui ont perduréjusqu’en 2015, étaient à l’évidence troprigides. Cette organisation favorisait unedispersion des efforts, et une autonomieexcessive dans l’activité des sections etdes agents de contrôle qui se renforcede l’indépendance statutaire quel’Organisation internationale du travail(OIT) reconnaît aux inspecteurs dutravail.
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L’inspection du travail :une modernisation nécessaire
L’organisation et les pratiques profes-sionnelles de l’inspection du travaildevaient être adaptées à l’évolutiondu marché du travail, à la complexitéet à la multiplicité des normes dudroit du travail, et à la sophistication età l’internationalisation des techniquesde fraude. Une organisation plusresserrée et des méthodes de travailplus collectives, qui permettent unespécialisation des tâches, une analysedes risques, une définition de prioritésnationales et régionales de contrôle,une concentration des contrôles etune meilleure mesure de leur effet,étaient devenues indispensables.
Une réforme à poursuivre
À cette fin, plusieurs réformes del’inspection du travail se sont succédédepuis dix ans : de 2006 à 2010, leplan de modernisation de l’inspectiondu travail (PMDIT), complété en 2008par l’absorption des inspections del’agriculture et des transports, aabouti à une augmentation importantedes effectifs ; en 2013, un processusde fusion des corps de contrôleurs etd’inspecteurs du travail a été engagésur cinq années ; en 2014, enfin,l’organisation territoriale a été modifiéeavec la création d’unités de contrôlese substituant aux sections.
Les effectifs de l’inspection du travail,qui atteignent aujourd’hui 2 500 agentsde contrôle, ont augmenté de 2006 à2010 de 1 110 agents dont 57 %d’emplois transférés des ministères del’agriculture et des transports, et 43 %d’emplois créés. Cet effort n’a pas étéprécédé d’une mesure objective desbesoins, sinon par référence à desnormes générales telles que celles del’OIT, qui recommande 10 000 salariéspar agent de contrôle, et qui a étélargement satisfaite, avec 6 563 salariéspar agent de contrôle en 2010.
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Impact du PMDIT et de la fusionsur les effectifs de contrôle
de l’inspection du travail
La fusion a donné lieu à la constitutionde sections majoritairement tournéesvers l’agriculture, alors que les sections« générales » prenaient en charge lestransports routiers, les contrôles destransports ferroviaires, aériens etmaritimes étant dévolus à des sectionsspécialisées. Cette organisation aentraîné une baisse importante dunombre des contrôles dans lesdomaines de l’agriculture et des trans-ports routiers. Les gains de productivitéescomptés de la fusion ne se sont pastraduits dans les chiffres d’activité.
En 2013, un plan de transformationd’emplois a été lancé. Il doit s’acheveren 2017. Les contrôleurs, aprèsconcours, suivent une formation de sixmois à l’issue duquel ils deviennentinspecteurs du travail. Cette réforme,qui doit décloisonner les tâches entreinspecteurs et contrôleurs pour aboutirà un corps unique polyvalent, n’est passans impact sur le fonctionnement duréseau : le passage en formation de250 contrôleurs par an pendant 6 moisoblige à les remplacer temporairement,ce qui ne se fait pas sans difficultés.
En 2014, enfin, une nouvelle organisa-tion territoriale a été décidée. Ellecomprend 240 « unités de contrôle »,
Source : Cour des comptes d’après données duministère du travail, de l’emploi et du dialoguesocial et bilan de la réforme présenté aucomité technique paritaire du 28 juin 2011
qui deviendront le cadre principald’exercice des missions de l’inspectiondu travail, une unité de contrôle parrégion spécialisée dans la lutte contrele travail illégal, et une unité nationaleen lien avec les autres inspectionseuropéennes.
Cette réforme met fin à une organisationen sections qui n’était plus pertinente.Elle permet d’étendre des pratiquesinnovantes : spécialisation d’agents« référents » pour des contrôles ourisques particuliers, détermination despriorités de contrôle en fonction d’uneévaluation des risques, déclinaisonlocale des objectifs nationaux decontrôle, ou enfin la conduite decampagnes de contrôle coordonnées,par exemple l’opération « 500 chantiers »qui vise les principaux chantiers du BTPsur l’ensemble du territoire national.
Il reste cependant à accompagner laréforme des instruments de mesure etde gestion. Les outils de mesure del’activité et de la performance sontaujourd’hui à refondre. Après samontée en puissance de 2005 à
2010, le logiciel de saisie de l’activitéCap-Sitère a vu son fonctionnemententravé par des appels syndicaux aurefus de le renseigner, mouvement quis’est élargi par la suite à un boycott desentretiens professionnels d’évaluation.
Cette situation, qui n’est pas accepta-ble, compromet toujours le suivi desactivités de l’inspection du travail etempêche la France de remplir pleine-ment son obligation de rendrecompte à l’OIT de son activité. Au-delàde ce problème, c’est l’ensemble desindicateurs d’activité et de performancede l’inspection du travail qui doiventêtre repensés, afin de leur donner unesignification qui leur manqueaujourd’hui.
Les modes de gestion des ressourceshumaines de l’inspection du travaildoivent eux aussi évoluer, afin demieux traduire dans les faits la prioritéaux fonctions de contrôle, ainsi que laspécialisation des compétences qui,de fait, est appelée à s’accroître dansle cadre de la nouvelle organisationmise en place en 2015.
Recommandations
L’inspection du travail :une modernisation nécessaire
______________________5 Hors syndicats intercommunaux et syndicats mixtes.6 Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, LaDocumentation française, juin 2014, 248 p., disponible sur www.ccomptes.fr 7 Syndicats intercommunaux et syndicats mixtes.
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1. mener à son terme la réorgani-sation territoriale de l’inspectiondu travail en faisant des unitésde contrôle un cadre effectif deprogrammation des contrôles, desuivi de l’activité et d’évaluation ;
2. définir les priorités de contrôle enfonction d’une analyse des risques,à tous les niveaux de l’inspection dutravail ;
3. donner la priorité à la fonctionde contrôle dans la gestion desressources humaines de l’inspectiondu travail ;
4. mettre en place dans le pro-gramme 111 – Amélioration de laqualité de l’emploi et des relations dutravail des indicateurs mesurant defaçon précise l’activité et les résultatsde l’inspection du travail.
Chapitre II
La gestion des entrepriseset des établissements publics
1. Les facteurs face au défi de la baisse du courrier : des mutationsà accélérer
2. La fusion Transdev-Veolia Transport : une opération malconçue, de lourdes pertes à ce jour pour la Caisse desdépôts et consignations
3. Les théâtres nationaux : des scènes d’excellence, desétablissements fragilisés
4. La lutte contre la fraude dans les transports urbains enÎle-de-France : un échec collectif
Une profession richeen particularités et en traditions
73 000 facteurs de La Poste distribuentquotidiennement le courrier et lesobjets dans 37,8 millions de boîtesaux lettres. Les 56 000 tournées qu’ilsassurent sont perçues comme uneforme importante de présence duservice public, surtout en millieurural. Ils représentent à eux seuls28 % de l’effectif de l’entreprise etconstituent un maillon vital d’uneactivité, le courrier, qui représente40 % du chiffre d’affaires du groupe.
Alors que les volumes de courrierchutent fortement depuis plusieursannées, les coûts de sa distributionpar les facteurs (qui représentent60 % des coûts totaux du courrier et4,1 Md€), sont fixes pour la plupart :même avec des volumes moindres, lestournées doivent en effet être effectuéesen totalité. Si le nombre de facteurs adiminué au cours des dernières années –de 84 000 en 2009 à 73 000 en 2013 –cette baisse présente un rythme moinsrapide depuis 2011 et est désormaisinférieure à celle des volumes de corres-pondances échangées.
Évolution des volumes de courrier et des effectifs
Les facteurs face au défide la baisse du courrier :des mutations à accélérer
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Source : Cour des Comptes d’après données Autorité de régulation des communicationsélectroniques et des postes (ARCEP) et La Poste
Les facteurs face au défi de la baisse du courrier :des mutations à accélérer
En conséquence, pour éviter unehausse trop forte des coûts unitaireset en dépit de certaines particularitésdu métier de facteur qui peuvent freinerleur atteinte, La Poste doit se donnerdes objectifs ambitieux de réduction ducoût global de la distribution.
Les facteurs jouissent d’une autonomiedurant leur tournée. Il est donc difficile,malgré une connaissance fine descaractéristiques de chaque tournée, des’assurer que le temps réellementtravaillé correspond bien auxhoraires théoriques. Surtout enpériode de baisse des volumes, dessituations de sous-occupation peuventdonc se produire, qui ne sont pastoujours mesurées par La Poste.
La pénibilité et la dangerosité dumétier sont des causes contribuant àun taux d’absentéisme préoccupant.La Poste ne parvient pas à le réduire.
Enfin, la « vente » des tournées, systèmed’attribution qui prive la hiérarchie deson pouvoir d’affectation et qui garantitau facteur de pouvoir exercer dans unezone identique, risque de se révélerinadaptée à un contexte qui va de plusen plus exiger d’adapter les organisationset les horaires de travail aux besoinsdes clients.
Des efforts de productivitéet de qualité qu’il faut intensifier
Les lieux de travail où se rendent chaquematin les facteurs ne sont pas lesbureaux de poste, mais des « plateformesde distribution », regroupées en « établis-sements ». Ceux-ci coexistent avec les
réseaux destinés à la distribution desimprimés publicitaires et des colisexpress, sans que la recherche desynergies avec ceux-ci soit clairementorganisée.
Les lourds investissements consentispour automatiser le tri, grâce auxquelsune partie du courrier arrive aux facteursrangé « dans l’ordre de la sacoche », ontpermis des diminutions d’effectif.Néanmoins, il existe encore des margespour en tirer davantage parti.
L’organisation du travail en équipes etles remplacements entre facteurs,instaurés par le plan « Facteursd’avenir », ont quant à eux accru lacapacité d’adaptation des établisse-ments de distribution aux variationsjournalières et saisonnières des volumesde courrier à distribuer.
Les établissements bénéficient d’uneforte autonomie pour organiser letravail, notamment en redécoupantles tournées pour les adapter à l’évo-lution des volumes. La Poste a fixé larègle d’un intervalle minimum dedeux ans entre ces réorganisations.Alors que les volumes de courrierbaissent, cette durée devrait être unmaximum pour ne pas dégrader laproductivité.
Par ailleurs, « Factéo », le smartphonedont sont désormais équipés les facteurs,est source de gain de temps et de qualitéde service. En faisant du facteur unporteur et un collecteur de données, ilpermettra de créer de nouveaux servicescommerciaux destinés aux entreprises etaux particuliers.
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Enfin, surtout en zone rurale, unemeilleure accessibilité des boîtes auxlettres aux facteurs limiterait le tempsde distribution et les risques d’accident,mais certaines mesures nécessairesimpliquent de modifier la réglementationen vigueur.
L’ample « démarche qualité » menéepar La Poste a fait progresser lesdélais de distribution. La qualité deservice reste néanmoins dépendante del’implication des facteurs sur le terrain.Elle doit encore progresser, notammenten réduisant la proportion trop élevéed’objets non distribués à retirer aubureau de poste. À cet égard, l’incapa-cité de La Poste à recourir à l’internetet au téléphone portable pour avertirses clients des lettres recommandéesapparaît comme une lacune criante.
Un modèle économique fragilisé,une mutation à organiser
Pour compenser la chute de l’activitédu courrier, le plan stratégique de LaPoste escompte une augmentation del’activité de colis, qui n’est pas assuréedans un contexte fortement concur-rentiel, ainsi que le développement de« nouveaux services du facteur », dontle chiffre d’affaires reste aujourd’huimarginal malgré le foisonnement desexpériences.
Ce plan prévoit également d’augmenterles tarifs, mais ce levier, déjà fortementmobilisé, pourrait atteindre ses limites
en accélérant la baisse des volumes decourrier. La Poste compte égalementpoursuivre les efforts de productivité,qui impliqueront des mobilités et desreconversions beaucoup plus nombreusesdes facteurs. Cette perspective requiertde transformer leur modèle de carrière.
Ces efforts ne suffiront pas seuls àcompenser les effets du déclin ducourrier. C’est la définition du servicepublic postal lui-même qui doit évo-luer, et, pour cela, La Poste aurabesoin à ses côtés des pouvoirspublics et des citoyens.
Dénommé « service universel » par lesdirectives européennes, le servicepublic de distribution postale repose,pour l’entreprise prestataire, sur lerespect d’obligations en matièred’offres, de délais et d’accessibilitégéographique et temporelle. Il a étéconçu en France de manière ambi-tieuse, à une époque de croissance oude stabilité des volumes, alors que leséchanges numériques étaient rares.
À l’instar d’autres pays, les délais etmodalités de distribution ainsi que lesprestations qui y sont incluses doiventévoluer, afin d’assurer la pérennité del’activité de distribution. Le serviceuniversel postal, dont les facteurssont un pilier, concerne tous lesFrançais : un débat public sur sesmutations nécessaires doit être préparéet engagé.
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Les facteurs face au défi de la baisse du courrier :des mutations à accélérer
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Recommandations
1. fixer dans le cadre du plan straté-gique un objectif de réduction ducoût global de la distribution ;
2. tirer parti des gains de productivitéliés à la mécanisation du tri pourréduire le temps consacré par lesfacteurs aux « travaux intérieurs » ;
3. prendre les mesures facilitantl’accès des facteurs aux boîtes auxlettres des particuliers ;
4. recueillir les informations permet-tant de prévenir les destinataires de ladistribution prochaine de lettresrecommandées ou d’objets suivis etleur donner le choix des modalités deremise ;
5. élaborer des scénarios chiffrés ducontenu et du coût du service universelpostal et les mettre en débat, tantentre les administrations concernéesqu’avec les usagers.
La Cour a contrôlé la participation dela Caisse des dépôts et consignations(CDC) dans Transdev, société detransport de voyageurs dont elle étaitl’actionnaire majoritaire jusqu’en2011 et qui a été fusionnée à parité
avec Veolia Transport, division deVeolia Environnement, pour formerle groupe Veolia-Transdev. Quatreans après cette opération, la Cour entire un premier bilan ainsi que lesenseignements suivants.
2La fusion Transdev-VeoliaTransport : une opérationmal conçue, de lourdes pertesà ce jour pour la Caissedes dépôts et consignations
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Situation en juillet 2009 (avant fusion) et situation après la fusion
Source : Cour des comptes
La fusion a résulté d’une décisionprécipitée et a été mal conduite
La CDC, qui souhaitait mettre fin à laparticipation minoritaire de la RATPdans Transdev et adosser sa filiale àun nouveau partenaire, a engagé en2009 des discussions bilatérales avec
Veolia Environnement, dont elle était,par ailleurs, le premier actionnaire.Ces négociations se sont déroulées enl’absence de procédure de mise enconcurrence et sans avoir traitépréalablement la question de la sortiede la RATP du capital de Transdev. Lechoix de fusionner avec Veolia
La fusion Transdev-Veolia Transport :une opération mal conçue, de lourdes pertesà ce jour pour la Caisse des dépôts et consignations
Transport plutôt qu’avec Keolis, filialede la SNCF, qui avait également faitconnaître son intérêt, a été confirmétrès rapidement, alors que la commissionde surveillance de la CDC et la ministre del’économie, de l’industrie et de l’emplois’étaient prononcées en faveur d’untemps de réflexion plus long.
Du fait de cette précipitation, lesconditions de la réussite du projetn’ont pas été suffisamment étudiées.
Les difficultés posées par des modèleset des cultures d’entreprise assezéloignés et par le faible niveaud’adhésion des clients et des équipes,ainsi que la stabilité des orientationsdu partenaire n’ont pas été appréciéesde manière satisfaisante.
En outre, les ambitions commercialeset financières initiales étaient trèsoptimistes.
Enfin, la présence de la SNCM, filiale à66 % de Veolia Transport, dans lepérimètre du nouveau groupe a étésous-estimée lors de l’examen initialdu projet en 2009.
La fusion n’a pas été préparée demanière satisfaisante malgré un délaide près de deux ans entre la décision deprincipe et la réalisation de l’opération.
Les actionnaires n’ont pas pu se mettred’accord en temps utile sur les aspectsopérationnels et ont remis en cause audernier moment des points essentiels :l’équilibre des pouvoirs, le choix desprincipaux dirigeants.
La réalisation effective de la fusion n’aété conforme ni à l’accord initialconclu entre les deux partenaires niaux ambitions affichées à l’origine.
La CDC a dû accepter de prendre encharge une augmentation de capitalpréalable de Transdev de 200 M€ etaccorder à la RATP, en contrepartie desa sortie du capital, des actifs de qualitéissus du périmètre de Transdev.
L’introduction en bourse, un tempsenvisagée, ne s’est pas réalisée.
Neuf mois seulement après la fusion, endécembre 2011, Veolia Environnementa annoncé sa décision de se désengagerdu domaine des transports et de cédersa participation dans Veolia-Transdev.
Dans ce contexte, la CDC s’est trouvéecontrainte d’envisager sa montée aucapital de Veolia-Transdev, contrairementà ses projets initiaux. Toutefois, cetteévolution n’a pas pu se réaliser à ce jour,la condition préalable de la reprise de laSNCM par Veolia Environnementn’ayant pas été remplie.
Le bilan est très négatif à courtterme pour la CDC, même si unredressement a été amorcé
Pour Transdev, les premières annéesqui ont suivi la fusion se sont traduitespar de lourdes pertes.
Le chiffre d’affaires, qui devait progresserde 5 % par an, n’était plus que de 6,6 Md€en 2013, chiffre très inférieur au chiffred’affaires cumulé de Transdev et de
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Véolia Transport avant la fusion(8,1 Md€). Cette décroissance s’expliquepar d’importantes pertes de contrats et,à partir de 2013, par les cessions d’actifsauxquelles la société a été contrainte enraison de ses difficultés financières.
Le résultat de Transdev a été négatifentre 2011 et 2013, avec des pertescumulées de l’ordre de 1 Md€.
Pour la CDC, cette opération a représentédans la période récente la deuxièmesource de pertes du groupe après Dexia
Pour le groupe CDC, les pertes au titrede sa participation dans Transdev sesont élevées durant la même périodeà 554 M€.
Sur le plan patrimonial, la valeur nettede la participation est tombée à374 M€, à la suite de dépréciationsd’un montant de 597 M€.
Le choix stratégique fait par la CDCdevra néanmoins être apprécié sur lelong terme.
Le redressement engagé par Transdevcommence à porter ses fruits, avec unretour à l’équilibre en 2014. La CDC arepris le contrôle opérationnel de la
société fin 2012, celle-ci ayant retrouvéle nom historique de Transdev.
Il faudrait toutefois des résultats trèssupérieurs à la moyenne du secteurpendant plusieurs années pourcompenser les pertes.
Cette opération a fait ressortirdes faiblesses persistantesdans la gouvernance de la CDC
Le déroulement de cette opérationa montré que la décision de fusionn’a pas associé, dans des conditionssatisfaisantes, la commission desurveillance de la CDC et le comitédes investissements créé par la loide modernisation de l’économie(LME) du 4 août 2008.
Or il est indispensable que les décisionsd’investissement ou de désinvestissementportant sur des enjeux majeurs cessentde reposer sur la seule responsabilitédu directeur général et puissent,comme dans toutes les entités de cetteimportance, impliquer effectivementaux différents stades de la décision etde la négociation l’instance assurant lafonction de surveillance de l’institutionet de l’action du directeur général.
La fusion Transdev-Veolia Transport :une opération mal conçue, de lourdes pertes
à ce jour pour la Caisse des dépôts et consignations
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La fusion Transdev-Veolia Transport :une opération mal conçue, de lourdes pertesà ce jour pour la CDC
Recommandations
1. utiliser pleinement le dispositifissu de la loi LME de 2008 :
- en respectant strictement lescompétences du comité desinvestissements et de la commissionde surveillance et en veillant à latransmission complète des infor-mations ;
- en dotant le comité des investisse-ments des moyens nécessaires pourlui permettre de recourir à desexpertises extérieures.
2. modifier le règlement intérieurde la commission de surveillancepour renforcer son rôle et celui ducomité des investissements :
- en permettant au comité des inves-tissements de surseoir à statuerlorsqu’il estime que les conditions
d’instruction ne sont pas réuniespour lui permettre de présenter unavis éclairé ;
- en prévoyant que la commission desurveillance formalise au moins unefois par an des avis sur la stratégie dela CDC vis-à-vis de ses filiales ;
- en étendant cette compétence auxparticipations faisant l’objet d’un« accompagnement stratégique »,bien que non consolidées dans lepérimètre du groupe.
3. ouvrir une réflexion sur unemodification de la loi afin de conférerà la commission de surveillance undroit de veto (à la majorité simple oudes deux tiers) sur les opérationsrelevant de la saisine du comité desinvestissements.
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3Les théâtres nationaux :des scènes d’excellence,des établissements fragilisés
La Cour des comptes a examiné lefonctionnement de quatre descinq théâtres nationaux6 : la Comédie-Française, le Théâtre national del’Odéon (TNO), le Théâtre national de laColline (TNCo) et le Théâtre national deStrasbourg (TNS), entre 2006 et 2014.
Considérés par le ministère de laculture et de la communicationcomme « les piliers de sa politiquepublique en faveur de l’art drama-tique », ces quatre établissementspublics industriels et commerciaux(EPIC) ont bénéficié entre 2006 et2014 de 458,23 M€ de subventions defonctionnement, soit 71 % du total deleurs ressources.
Une place essentielle dansle paysage dramatique français
Situés au sommet d’un vaste réseaudramatique décentralisé, les théâtresnationaux, à la différence des 39 centresdramatiques nationaux et régionaux(CDN/R) et des 71 scènes nationales,bénéficient d’un financement publicexclusivement étatique. Ainsi, ilsreçoivent à eux seuls près de la moitiédes subventions de l’État allouées àl’ensemble des 110 structuresdécentralisées.
Cette forte concentration procède duchoix politique ancien de doter cesétablissements de moyens humainspermanents conséquents (717 équi-valents temps plein travaillés (ETPT),auxquels s’ajoute l’emploi d’intermittentsartistiques et techniques, à hauteur de88 ETPT par an en moyenne) et d’outilsde production variés (11 salles).
Une identité distinctivequi s’estompe
Le statut de chacun des quatre théâtresnationaux ne relève pas d’un cadrejuridique commun, chacun d’eux étantrégi par des dispositions réglementaireset conventionnelles (accords d’entreprise)qui leur sont propres.
Ainsi, au-delà du critère distinctif desmoyens substantiels dévolus parl’État, la frontière entre théâtresnationaux et CDN est de plus en plusperméable, au moins pour ce quiconcerne le TNCo et le TNS que rien nepermet a priori de distinguer, dumoins en termes de programmationet d’ambition artistiques, de CDNimportants.
L’identité artistique propre à chacundes quatre théâtres nationaux, histori-quement forgée par leurs directeurssuccessifs, tend également à s’estomper.
______________________6 Le Théâtre national de Chaillot dont l’activité est tournée vers la danse n’est pas inclus dans lechamp de l’enquête, exclusivement centré sur les institutions dramatiques.
Coût, subvention et recettes par fauteuil payant en 2006 et 2014 (en euros)
Source : Cour des comptes. Pour le TNS, la subvention au fauteuil payant a été calculée à partirde la seule subvention destinée au théâtre (hors École). Cependant, étant donné la mutualisationdes moyens entre le théâtre et l’École, une partie de la subvention destinée au théâtre peutcouvrir des dépenses de l’École.
Les théâtres nationaux : des scènes d’excellence,des établissements fragilisés
Une tutelle très largementabsente
Le développement des activités desthéâtres nationaux comme leurfonctionnement sont peu encadréspar le ministère de la culture.
Les lettres de mission adressées auxdirecteurs sont soit inexistantes, soitreçues plusieurs mois après la prise defonction. À l’exception du TNS, aucuncontrat de performance n’a été signépendant les neuf années de la périodesous revue, malgré les engagementsrépétés pris lors des précédentscontrôles de la Cour.
La défaillance de la tutelle est sansdoute la plus forte à la Comédie-Française. Alors qu’il assure près de70 % de son financement, l’État nedispose pas de voix délibérative ausein de son comité d’administration.
Quel que soit le théâtre considéré, lesuivi des directions est très lacunaire :les conditions de nomination et dedépart des directeurs sont coûteuseset peu transparentes, leurs obligationsde service (activités de mise en scène,activités extérieures) mal définies.
Enfin, les conditions d’utilisation decertains immeubles remis en dotationne sont pas satisfaisantes. C’est le cas
des Ateliers Berthier, définitivementattribués à l’Odéon en 2006, sansaucune étude préalable. La mêmeannée, le TNS se voyait allouer l’ancienconservatoire de musique de la Ville deStrasbourg, qui reste inexploité,faute d’usage identifié et de projetde réhabilitation.
Une situation financière fragileet déséquilibrée
Malgré des taux de fréquentation élevés(83 % en 2006, 98 % en 2014), l’économiedes théâtres nationaux demeure fragile.
Une activité majoritairementdéficitaire
Sur les 356 spectacles présentés (horsComédie-Française) entre 2006 et 2014,seuls sept ont pu être autofinancés(six à l’Odéon et un à la Colline).Quant à la Comédie-Française, enraison de l’intégration du coût de latroupe permanente à ses chargesstructurelles, il lui est plus difficile dedéterminer le taux d’autofinancementréel de ses spectacles.
En 2014, les recettes issues desspectacles représentent de 9 %(Colline et TNS) à 21 % (Odéon) duprix d’un fauteuil payant.
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Une diffusion des spectaclesinsuffisante
Entre 2006 et 2014, le nombre despectacles présentés en tournées’établit en moyenne entre deux(Colline et TNS) et six (Comédie-Française) par an pour un nombre dereprésentations moyen qui atteint, aumieux, 20 % du total des représentationsproposées au sein de ces établissements.
L’augmentation des chargesstructurelles
À l’exception du TNS, tous les théâtresnationaux ont vu leurs charges destructure augmenter à un rythmenettement plus rapide que celui del’inflation (+ 16 % entre 2006 et 2014,jusqu’à + 27 % pour l’Odéon).
À la Comédie-Française, les charges duthéâtre sont grevées par le « systèmedu partage » qui consiste à répartirquasi-intégralement les bénéfices del’exploitation au profit des sociétaireset, plus marginalement, du personnel.L’excédent dégagé, quel qu’il soit, neconduit ainsi qu’à un profit très marginalpour l’établissement public, puisque lerésultat est aussitôt converti encharges de rémunérations (immédiatesou différées) qui font inéluctablementprogresser la masse salariale.
Les voies d’amélioration :la recherche d’un meilleuréquilibre économique
Les directeurs des théâtres disposent detrois grands leviers pour améliorerl’équilibre financier de leur établissement.
La rationalisation des dépenses
Anciennes et coûteuses, les conventionscollectives, signées depuis parfois plus
de 40 ans, mériteraient d’êtrerévisées sur plusieurs points (durée detravail inférieure à la durée légale,systèmes de primes particulièrementcomplexes).
L’organisation de la production, qu’ils’agisse du nombre de personnel enplateau ou de l’utilisation des décors etcostumes, gagnerait à être repensée.
Une meilleure allocation des res-sources entre les salles principales,plus rentables, et les nombreusessalles complémentaires à très petitejauge – qui grèvent jusqu’à 40 % dubudget artistique – devrait égalementêtre recherchée.
Par leur taille comme par la proximitéde leurs besoins, les théâtres nationauxgagneraient à mutualiser plusieurs deleurs fonctions administratives etcomptables (agence comptable,achats et passation des marchés) ainsique certaines fonctions de production(ateliers, espaces de stockage, organi-sation des tournées et des captationsaudiovisuelles).
L’accroissement des recettes
Les jauges ne sont pas exploitéesde manière optimale. L’utilisationpartielle des salles, pour des raisonstechniques ou des exigences artistiquesde mise en scène, conduit à la perte deplusieurs milliers de places par an(64 161 places en 2006 et 56 645 en2014).
La politique d’invitations ou de distri-bution de places gratuites, quiexplique la perte de près de75 000 places par an, devrait être revueà la baisse.
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Recommandations
À l’État :
1. renforcer la place de l’État ausein du comité d’administration dela Comédie-Française ;
2. établir des lettres de mission etconclure des contrats de performanceau début du mandat des directeurs,afin de fixer des objectifs clairs etmesurables à chacun des établisse-ments, et en fin de mission, veiller àencadrer les conditions de départ ;
3. conditionner tout nouveau projetaux ateliers Berthier à la réalisationd’une étude sur les investissementsnécessaires, le coût d’exploitationet la mutualisation des équipe-ments entre la Comédie-Françaiseet l’Odéon.
À la Comédie-Française et à l’État :
4. clarifier les liens patrimoniaux etcomptables entre la Société desComédiens-Français et l’établisse-ment public de la ComédieFrançaise.
Aux quatre théâtres nationaux et àl’État :
5. engager la renégociation des dis-positifs conventionnels (conventioncollective, accords additionnels) ;
6. accroître la diffusion des spectaclescréés en augmentant le nombre dereprésentations au siège, ainsi que lenombre de tournées, notamment encollaboration avec le réseaudramatique décentralisé ;
7. réduire significativement le nombrede places gratuites (75 000 en 2014)et rendre compte annuellement auconseil d’administration de la politiquede gratuité ;
8. procéder à la révision de la politiquetarifaire en la fondant sur une meilleureconnaissance des spectateurs(réalisation d’études chiffrées sur lacomposition du public) ;
9. mutualiser les fonctions deproduction (ateliers, stockage,circulation des costumes etdécors, voire activités de diffusion)et les fonctions administratives(agence comptable, achats, appui àla passation des marchés).
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4La lutte contre la fraudedans les transports urbainsen Île-de-France :un échec collectif
La Cour a mené une enquête sur lalutte contre la fraude mise en œuvrepar la RATP et la SNCF sur les réseaux detransport d’Île-de-France (métro, RER etTransilien, bus, tramways). Ces dernierssont particulièrement vulnérables à lafraude, du fait des flux massifs devoyageurs transportés et de l’absence,sur le réseau de surface comme dansde nombreuses gares, de portiques decontrôle automatique.
Des taux de fraude franciliensen progression, nettementsupérieurs aux réseauxétrangers comparables
La mesure de la fraude repose surdes enquêtes régulières qui, bienqu’approximatives et sous-estimantle phénomène, dressent un tableaupréoccupant.
La fraude au titre (proportion desvoyageurs circulant sans titre valable
ou validé) est en effet de près de 14 %sur le réseau de surface et entre 2,5 % et4 % sur les réseaux ferrés (chiffres2014). Ces taux sont en croissancedepuis 2008, principalement sur leréseau de surface et à un moindre degrésur les réseaux ferrés. Dans le mêmetemps, la fraude à la distance (utilisationd’un titre ne couvrant pas toutes leszones tarifaires de déplacement) sur leréseau Transilien a connu une netteamélioration, qui est la conséquencedes dézonages successifs décidés par lesyndicat des transports d’Île-de-France(STIF) depuis 2011.
Les taux de fraude franciliens appa-raissent ainsi nettement plus élevés queceux des réseaux étrangers similaires(autour de 3 % sur les réseaux de surfaceet de 1 % sur les réseaux de métro), cequi est d’autant moins explicable queles tarifs franciliens sont peu élevés etque l’éventail des tarifs sociaux estparticulièrement développé.
La lutte contre la fraude dans les transportsurbains en Île-de-France : un échec collectif
Taux de fraude au titre sur les réseaux franciliens depuis 2004 (en %)
Des efforts réels de luttecontre la fraude des deuxtransporteurs, maisdes résultats décevants
Les deux transporteurs, RATP etSNCF, se sont mobilisés pour luttercontre la fraude, dont la diminutionconstitue depuis 2008 un objectif deleurs contrats respectifs avec le STIF.
La RATP a défini une stratégie ambitieuse,mise en œuvre par un service de contrôleapte à intervenir conjointement surl’ensemble de ses réseaux. La SNCF, dontle réseau Transilien est beaucoup plusétendu, fait un effort sur l’amélioration del’herméticité de ses gares, tandis queses contrôles reposent de manièrecroissante sur des opérations statiquesen gare, protégées par des agents deson service de sécurité. Les contrôleursdes deux entreprises sont en effetconfrontés à des contraintes croissantesd’incivilité et d’insécurité.
Cette mobilisation des transporteursn’obtient jusqu’à présent que desrésultats mitigés. Si des margesd’amélioration existent au sein desdeux entreprises, tenant notammentà l’organisation du travail ou auxcontraintes statutaires, des limitesjuridiques et fonctionnelles fragilisentl’efficacité de la lutte contre la fraude.
Un obstacle majeur : la difficultéde recueillir des données fiablessur l’identité et l’adressedes contrevenants
En vertu des textes applicables, lescontrôleurs assermentés des deuxtransporteurs peuvent demanderl’identité et l’adresse d’un contrevenant,mais n’ont pas les moyens de les vérifier.Les procès-verbaux (PV) sont ainsisouvent établis sur la base de donnéeserronées, qui ne permettent pas deretrouver la trace du fraudeur austade du recouvrement.
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Sources : Cour des comptes d’après données RATP et SNCF
Face à un fraudeur récalcitrant, lecontrôleur peut certes aviser un officierde police judiciaire (OPJ), qui pourradonner l’ordre de le retenir ou de luifaire amener le contrevenant pourvérification d’identité. En pratique, cetordre n’est quasiment jamais donné,compte tenu de la nature contraven-tionnelle de l’infraction, du faiblemontant du préjudice en jeu et de laprééminence pour les OPJ de leursmissions de sécurité et de lutte contrela délinquance. Les fonctionnaires depolice chargés des missions depatrouille sur le réseau, qui ne sontpas OPJ, ont quant à eux des pouvoirslimités de contrôle, et, à l’inverse descontrôleurs des transporteurs, n’ontparadoxalement pas de pouvoir deverbalisation en matière de police destransports.
Un recouvrement marginaldes procès-verbaux, des sanctionsjuridictionnelles qui demeurentrares
Le recouvrement lié aux infractionsconstatées s’effectue d’abord dansune phase amiable entre l’entrepriseet le contrevenant. Dès cette phase, lesystème de recouvrement apparaîtdéficient, puisque 60 % des infractionsne donnent lieu à aucun recouvrement.Seul le paiement immédiat au contrôleur,qui intervient dans 30 % des cas, apparaîtefficace. Le taux de recouvrement desprocès-verbaux dressés en l’absencede paiement immédiat est en effetmarginal (14 %), en raison des difficultésà retrouver la trace des fraudeurs.
En cas d’échec de la procédure amiable,c’est le Trésor public qui prend le relaispour percevoir les amendes, ce qu’il neparvient à faire que dans 5 à 9 % des cas.
Les transporteurs ne lui adressentpourtant que moins de la moitié deleurs PV non recouvrés, ceux jugés lesplus fiables.
Enfin, la répression pénale des fraudeursapparaît très faible. En particulier, lafraude d’habitude, qui représente uneproportion croissante de la fraude autransport et constitue un délit, ne faitpas encore l’objet d’une répressionsystématique, même si les condamnationsprononcées, qui peuvent comprendre despeines de prison, sont souvent lourdes.
Un coût important
La fraude dans les transports collectifsen Île-de-France représentait en 2013une perte de recettes de 191 M€ pour laRATP, soit le prix de 14 rames bi-étages« MI09 », et de 57 M€ pour la SNCF,soit celui de six rames « nouvellesautomotrices Transilien ». La seulerécupération de ces recettes permettraitde financer près de la moitié du coût dudézonage complet du forfait Navigomis en œuvre par le STIF à compter deseptembre 2015, estimé à 485 M€.
Plus globalement, si l’on tient comptedu coût des dispositifs de lutte contrela fraude mis en œuvre par les deuxtransporteurs et des recettes issuesdu recouvrement des amendes,l’impact financier global de la fraudepour la RATP et la SNCF en Île-de-France était de 366 M€ en 2013.
L’importance de ce coût ne doitnéanmoins pas réduire la luttecontre cette dernière à un enjeucommercial : l’échec constaté en cedomaine n’est pas seulement celuides entreprises, mais aussi celui del’action publique.
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La lutte contre la fraude dans les transportsurbains en Île-de-France : un échec collectif
La lutte contre la fraude dans les transportsurbains en Île-de-France : un échec collectif
Enjeu économique global de la fraude pour la RATP et la SNCF Transilien
Recommandations
À la RATP, la SNCF et au STIF :
1. définir un outil harmonisé et stablede mesure de la fraude et développerune stratégie de communicationdissuasive contre la fraude.
À la SNCF et à la RATP :
2. mieux articuler les stratégies delutte anti-fraude des deux entre-prises afin de concentrer lesmoyens de contrôle sur les zonesles plus vulnérables ; assurer unsuivi systématique des fraudeursrécidivistes et accroître les dépôtsde plainte contre les fraudeursd’habitude.
À la SNCF et au STIF :
3. définir un programme d’équipementen lignes de contrôle automatiquedes gares qui en sont dépourvues,hiérarchisé en fonction d’étudestechnico-économiques de flux et deniveaux de fraude.
À l’État :
4. dans un cadre interministérielélargi, associant tous les ministèrescompétents, apporter lesréponses juridiques permettant delever les obstacles au recueild’identités et d’adresses fiableslors des verbalisations.Sy
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Source : Cour des comptes d’après données RATP et SNCF
Chapitre III
La conduite de projets
1. L’Institut français du cheval et de l’équitation : une réformemal conduite, une extinction à programmer
2. La réorganisation de l’enseignement supérieur agricolepublic : une réforme en trompe l’œil
3. Le parc végétal Terra Botanica : une initiative coûteuse à larecherche d’une viabilité financière
1L’Institut français du chevalet de l’équitation : une réformemal conduite, une extinctionà programmer
Source : Cour des comptes d’après rapport d’activité 2010 de l’IFCE
Les sites de l’Institut français du cheval et de l’équitation en 2010
______________________7 Cette activité considérée historiquement comme une mission de service public, encore appelée« étalonnage public », était destinée à assurer la qualité et la diversité génétique des raceséquines en France.
Créés sous Louis XIV, les Harasnationaux ont vu leur raison d’êtredisparaître progressivement à partirde la fin du XXème siècle : dotés d’unvaste réseau de haras et de centresde monte, ils avaient pour cœur demétier la reproduction des équidés7
jusqu’à ce que l’activité des étalonniersprivés se développe.
L’État, après avoir dans les années2000 fixé aux Haras nationaux desobjectifs de réduction de leur activité, acréé en 2010 un nouvel établissementpublic destiné à être l’opérateur uniquedu cheval, constitué par la fusion desHaras nationaux et de l’École nationaled’équitation de Saumur (ENE) :l’Institut français du cheval et del’équitation (IFCE).
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L’Institut français du cheval et de l’équitation :une réforme mal conduite, une extinctionà programmer
Une décision de fusionpeu cohérente
La fusion des Haras et du « Cadrenoir » pour créer l’IFCE a été conduitesans qu’une véritable cohérence aitété recherchée : en particulier, lacontradiction était forte entre undes objectifs de la fusion – mettre àdisposition de l’ENE des chevaux dehaut niveau pour la compétition – et ladécision de vendre le parc d’étalons desex-Haras nationaux au secteur privé8.
Qui plus est, le choix de mettre fin àl’étalonnage public ne s’est pasaccompagné de la reprise, par le secteurprivé, des fonctions précédemmentassurées par les Haras nationaux aubénéfice de l’ensemble de la filièreéquine : la production équine en Franceaurait perdu entre 20 et 30 % de sesvolumes depuis 2008, mettant en risquela ressource génétique – en diversitécomme en qualité – dans un contexteéconomique défavorable au secteur desloisirs en France. Et dans le même temps,l’offre d’étalonnage privée a connu desdifficultés pour se développer.
Des déficiences dans la gestion
La Cour a relevé des déficiences deplusieurs ordres dans le fonctionnementet la gestion de l’IFCE : certainesfonctions support, telles que laconnaissance fine des coûts de sesactivités et les procédures d’achat,sont mal assurées.
L’IFCE connaît de surcroît depuis sacréation une gouvernance difficile : depuis
2010 deux directeurs généraux et deuxprésidents de conseil d’administration sesont succédé.
L’IFCE pâtit également de la dispersiongéographique de son équipe de direction :alors que le directeur général et sonadjoint sont installés à Saumur (Maine-et-Loire) – ancien siège de l’ENE, le secrétairegénéral est lui à Pompadour (Corrèze) –ancien siège des Haras nationaux.
Enfin, l’établissement subit depuis sacréation une détérioration continue desa situation financière du fait d’unrésultat d’exploitation structurellementnégatif qui se traduit par un déficitd’exploitation cumulé sur ses cinq ansd’existence de 29 M€. Ses recettes necouvrent pas ses dépenses ; il vit dansun déséquilibre financier permanent quia contraint en 2015 l’État à augmenterde 17 % les subventions pour chargesde service public qu’il verse à l’IFCE.
Des moyens excessifspour des missions réduites
Au sein de l’IFCE, l’ex-ENE a conservéses missions antérieures : favoriser lerayonnement de l’art équestre par lesécuyers du Cadre noir de Saumur(l’équitation de tradition française aété reconnue patrimoine culturelimmatériel de l’humanité parl’UNESCO), organiser des formationsaux arts et sports équestres, participerà l’accueil et au développement desdisciplines sportives équestres de hautniveau en coordination avec laFédération française d’équitation (FFE).
______________________8 L’ex-ENE, et notamment le Cadre noir de Saumur, achètent régulièrement des chevaux enAllemagne et aux Pays-Bas.
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L’Institut français du cheval et de l’équitation :une réforme mal conduite, une extinction
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En revanche, hors ENE, l’IFCE a perdul’essentiel de son activité et de sa raisond’être sans que les ajustementsnécessaires aient été effectués tantpour ce qui concerne les ressourceshumaines que les implantationsterritoriales : la principale missionrestante des ex-Haras nationaux estle système d’enregistrement et desuivi des équidés, au sein d’une basede données appelée SIRE, ainsi quel’organisation de formations auxmétiers liés au cheval.
L’objectif initial de baisse de l’effectifde 450 ETP en neuf ans (qui devaitconduire à un effectif de 650 ETP en2018) a été abandonné. La trajectoireprévisionnelle désormais affichéepour 2017 est de 745 ETP.
Cinq ans après sa création, l’IFCE estdonc en difficulté : ses missions deservice public sont désormais limitéesalors que le vaste patrimoine immobilierhérité des Haras nationaux n’est plusnécessaire à ses missions ; les personnelsdes ex-Haras chargés de l’étalonnagepublic sont encore présents en nombreet dispersés sur un grand nombred’implantations alors que leurs activitésantérieures ont disparu ; et la situationfinancière de l’Institut est en dégradationconstante du fait de la perte des recettesde l’étalonnage non contrebalancée pardes mesures d’économie.
En outre, les missions au service dudéveloppement du sport équestrerestent subsidiaires et mal assurées.
Même si l’ambition du projet peutexpliquer que, quelques années à peineaprès la création de l’établissement, saréforme ne soit pas encore achevée etque son « modèle économique » soitencore incertain, il n’en demeure pasmoins que l’IFCE n’a pas trouvé sonéquilibre : la fusion de 2010 n’a ni produitles économies attendues ni permis uneréelle intégration des deux établissementspréexistants. La conduite de la fusionrévèle de nombreuses faiblesses :
- les objectifs initialement fixés pour lafusion des Haras nationaux et del’ENE supposaient que soient réaliséesdes réformes, notamment en matièred’étalonnage public, qui ne l’ont pasété ;
- les conséquences, notammenthumaines mais aussi immobilières, dela décision de mettre fin à l’étalonnagepublic n’ont pas été correctementanticipées ;
- l’appel aux fonds publics pour comblerles conséquences de ces décisions aainsi été rendu indispensable.
Recommandations
1. supprimer l’IFCE en organisant ladévolution des activités de servicepublic qui y subsistent, entre lesministères respectivement chargésde l’agriculture (base de donnéesSIRE, recherche, observation dumarché) et des sports (formation et
équitation de tradition française),voire le Haras national du Pin ;
2. organiser la réaffectation despersonnels de l’IFCE ;
3. organiser la cession du patrimoineimmobilier de l’IFCE.
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2La réorganisation de l’enseignementsupérieur agricole public :une réforme en trompe l’œil
Les établissements publics d’ensei-gnement supérieur agricole soustutelle du ministère de l’agriculture,de l’agroalimentaire et de la forêtpréparent aux métiers d’ingénieur,de vétérinaire ou de paysagiste prèsde 10 000 étudiants dont 39 % sontboursiers et dont le taux net d’emploià l’issue de leur scolarité est élevé. Letotal de leurs budgets exécutés en2014 s’élève à 367 M€ dont 194 M€de masse salariale payée directementpar le ministère.
Le ministre de l’agriculture a lancé en2003 une réforme globale de l’ensei-gnement agricole pour l’adapter auxdemandes nouvelles de la société. Pourl’enseignement supérieur, il s’agissait derenforcer les liens avec l’enseignementtechnique agricole, de mettre lesformations aux normes européenneset internationales et de développerune politique contractuelle entrel’État et les établissements.
D’une grande ambitionà un repli sur soi
Sept « pôles de compétence » ontété créés pour coordonner sur unezone géographique les activitésd’établissements d’enseignement
supérieur, d’organismes de rechercheet d’organismes de développementet de transfert de technologies.
La présence de plusieurs établissementspublics d’enseignement supérieuragricole dans un même pôle a préludéà des regroupements, donnant naissanceentre 2007 et 2010 à six nouveauxétablissements publics à caractèrescientifique, culturel et professionnel(EPSCP) résultant de la fusion de quinzeécoles. Ces fusions furent laborieuses etgénéralement purement administratives.Le processus de restructuration n’aremédié qu’en partie à l’éparpillementdes implantations.
Le ministère chargé de l’enseignementsupérieur est associé à la tutelle,principalement pour la définition dela stratégie et l’accréditation desétablissements, et l’enseignementsupérieur agricole ne se rapprocheque lentement de l’enseignementuniversitaire. Le ministère de l’agricultureest réticent à l’adoption de mesures quiauraient pour effet de distendre son lienavec ces établissements, et l’ouverturesur le monde universitaire progressedavantage sous l’effet de l’évolution dela législation que par la volonté duministère de l’agriculture.
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La réorganisation de l’enseignement supérieuragricole public : une réforme en trompe l’œil
Carte des établissements en 2015
Des résultats éloignésdes objectifs affichés
Le dispositif de formation initialedes professeurs de l’enseignementtechnique agricole, confié à l’Écolenationale de formation agronomique(ENFA), n’a pas changé, le nombre destagiaires est faible et les disciplinesenseignées nombreuses. En consé-quence, le coût de cette formation estexorbitant. Pour la formation continue,mission du service national d’appui
(SNA), bien que distants de plusieurscentaines de kilomètres, trois centresont été intégrés à des EPSCP lors deleur création, sans que la greffe aitréellement pris. Une remise à platcomplète du dispositif de formationinitiale et continue des professeursde l’enseignement technique agricolepublic et une rationalisation de cesactivités avec celles des autres éta-blissements d’enseignement supérieuragricole et celles de l’éducation nationalesont nécessaires.
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Source : Cour des comptes d’après données du ministère de l’agriculture,de l’agroalimentaire et de la forêt (MAAF)
Recommandations
La réorganisation de l’enseignement supérieuragricole public : une réforme en trompe l’œil
L’offre de formation et de recherche aété peu modifiée par les fusionsd’établissement. Seule une minoritéd’étudiants a pu bénéficier d’un enri-chissement de l’offre de formation.
Le ministère n’a pas joué pleinementson rôle d’aiguillon du changement.Jusqu’en 2013, il n’a pas fait évoluer sespratiques vis-à-vis des établissementsalors que la réforme visait à lesmoderniser et il a tardé à donner desoutils communs de gestion. En outre,le mouvement de contractualisation,objectif explicite de la réforme, a prisdu retard.
Des établissements qui ont connu desdifficultés financières n’ont pas trouvéauprès de leur tutelle l’appui qui leur
aurait permis d’éviter de lourds déra-pages. Ainsi, l’École vétérinaire d’Alfortn’a évité la cessation de paiement qu’auprix d’un financement exceptionnel del’État apportant au total 6 M€, soit troisfois le montant annuel de la subventionde fonctionnement.
La recherche d’un organefédérateur
Une nouvelle tentative de mise encohérence est promise par la créationrécente, en 2015, d’une structure decoopération : l’ « Institut agronomique,vétérinaire et forestier de France »(IAVFF), dont le positionnement n’estpas encore clairement défini.
1. réduire la dispersion des établis-sements en diminuant le nombred’implantations ;
2. réduire le coût de la formationinitiale des professeurs de l’ensei-gnement technique agricole enrationalisant le dispositif (ENFA etcentres du SNA) ;
3. achever la négociation des contratsd’objectifs et de performance etaccélérer la démarche visant à donnerdes outils communs de gestion auxétablissements.
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3Le parc végétal Terra Botanica : uneinitiative coûteuse à la recherched’une viabilité financière
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Source : IGN
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Le parc en Maine-et-Loire
Le parc Terra Botanica, situé à Angersdans le Maine-et-Loire, est un parc quimet en scène 275 000 végétaux venusdes cinq continents.
Cet équipement, ouvert en avril 2010,a été conçu pour promouvoir l’imagedu département du Maine-et-Loire envalorisant sa filière végétale.
Configuré à l’origine pour recevoir400 000 visiteurs par an, la fréquentationdu parc n’a atteint que 162 000 visiteursen 2014, alors que 290 000 étaientattendus pour assurer l’équilibrefinancier.
En réalité, son attractivité n’a jamais étésuffisante car cet investissement a étéinitialement mal défini. Son exploitationa manqué de transparence. Aujourd’hui,l’avenir de cet équipement reste incertain.
La Cour formule des recommandationspour permettre une viabilité à longterme de cette activité qui doit êtreréellement complémentaire de lafilière végétale locale.
Un investissement risqué
Lors de la conception du parc, aucunestratégie n’a été véritablement élaborée,les études préalables ont été insuffi-santes, et l’équilibre économique de longterme n’a pas été correctement estimé.La complexité de sa construction n’a pasnon plus été suffisamment évaluée enamont.
Si la finalité du parc, promouvoir levégétal en Anjou et contribuer audéveloppement économique et tou-ristique, a toujours été consensuelle,les moyens d’y parvenir ont manquéde clarté.
Le département du Maine-et-Loire aconfié sa réalisation par convention demandat à la société d’économie mixtelocale d’aménagement départementale,la SODEMEL. Le montant de l’opérations’est élevé à 115 M€, et le département abénéficié de 22,3 M€ de subventions,et de 17,5 M€ provenant du fonds decompensation de la taxe sur lavaleur ajoutée. Déduction faite deces financements, l’équipement luiaura coûté 75,2 M€.
Le parc végétal Terra Botanica : une initiativecoûteuse à la recherche d’une viabilité financière
À l’ouverture au public, l’achèvementdu parc n’était pas totalement réalisé.La SODEMEL avait émis plus demille réserves. La délégation deservice public est donc intervenueen l’absence d’un inventaire et d’uneremise formelle des ouvrages.
Les objectifs de fréquentation permet-tant d’atteindre l’équilibre prévisionneld’exploitation de 290 000 visiteurs n’ontété atteints qu’en 2011, la baisse étantsignificative dès l’année 2012.
Un manque de transparencedans l’exploitation du parc
Le département a confié la gestion duparc à une société d’économie mixte(SEM) Terra Botanica par le biais d’unedélégation de service public (DSP).Les difficultés d’exploitation sontapparues très rapidement, le risquefinancier et l’équilibre économiqueayant été mal estimés à l’origine.
La plupart des obligations liées àl’exploitation du parc n’ont pas étérespectées. De son côté, le départementn’a montré aucune exigence particulièreà l’égard de l’exploitant.
Face aux difficultés, l’exploitant a sollicitédes compensations financières auprès dudépartement qui a d’abord versé 3,1 M€,par une voie détournée en demandantexpressément à la SODEMEL de lesfinancer.
De fait, les premières alertes n’ont étéévoquées formellement devant lesinstances compétentes qu’à la find’année 2013.
Pour la dernière saison gérée par laSEM en 2014, le département a verséune subvention d’équilibre de 1,7 M€pour un chiffre d’affaires total quiétait alors de 2,99 M€.
Ces financements directs et indirectsapportés par le département ont eu pourconséquence de différer l’apparitiondu déficit structurel de la DSP, quiest estimé à 5,7 M€ sur la période2010-2014, soit 31 % des produitsd’exploitation cumulés.
La gouvernance de la SEM TerraBotanica a été particulièrementdéfaillante. Son conseil d’administrationa agi comme une simple chambred’enregistrement des décisions prisespar le département. Ce pilotage s’estavéré notoirement insuffisant pourfaire face aux difficultés rencontréespar le parc.
Un parc à l’avenir incertain
Face à l’impossibilité d’équilibrerl’exploitation du parc sans un apportfinancier notable des collectivitéspubliques, un groupement d’intérêtpublic a été créé, composé dudépartement de Maine-et-Loire (51 %du capital social), de la communed’Angers (48 %) et du comité dutourisme (1 %) pour exploiter leparc à partir de 2015.
Le partage de la responsabilité et dufinancement entre deux collectivitéslocales, au lieu d’une seule, ne règlepas à terme le déficit structurel duparc, car les besoins en financementspublics demeurent particulièrementimportants et sont même amplifiés ;en 2015, ce soutien financier est autotal de 3,56 M€.
La direction du parc doit profiter de cenouveau tour de table pour renforcerses relations avec les partenaires de lafilière végétale et également rechercherplus activement d’autres sources definancement auprès de partenairesextérieurs privés ou de mécènes.
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Au département de Maine-et-Loireet à la commune d’Angers :
1. établir un contrat de performanceavec le gestionnaire sur des objectifsprécis et des indicateurs de suivi.
Au groupement d’intérêt publicTerra Botanica :
2. développer les partenariats avecl’écosystème végétal de l’Anjou etles acteurs de l’économie localeimpliqués dans la filière « végétal » ;
3. augmenter la part de ressourcespropres grâce aux activitésconcurrentielles du parc.
Le parc végétal Terra Botanica : une initiativecoûteuse à la recherche d’une viabilité financière
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Recommandations
Il s’agit prioritairement de mieux fairele lien entre le parc et l’écosystèmevégétal, en présentant notamment lesrecherches, en testant en grandeur réelleles innovations locales et en sensibilisantdavantage les jeunes visiteurs auxnombreux métiers du végétal.
La mise en place du nouveau mode degestion a été l’occasion de préciserl’image du parc et de redéfinir lescibles prioritaires.
