Le statut des magistrats administratifs

8/2/2019 Le statut des magistrats administratifs

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9me congrs de lAIHJARapport gnral prsent par la prsidence thalandaise

Le statut des magistrats administratifs

Bangkok, le 24 novembre 2007

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Sommaire

INTRODUCTION.................................................................................................................... 4

I. LE RECRUTEMENT ET LA FORMATION DES MAGISTRATSADMINISTRATIFS................................................................................................................. 5

1. LE RECRUTEMENT DES MAGISTRATS ADMINISTRATIFS ......................................................... 5

1.1. Nature de la population de recrutement ..................................................................... 5

1.2. Modalits de recrutement............................................................................................ 6

1.2.1. Comment devient-on membre de la juridiction administrative ?......................... 61.2.2. Qui nomme ? ........................................................................................................ 91.2.3. Peut-on tre juge pour un temps dtermin ?....................................................... 9

2. LA FORMATION DES MAGISTRATS ADMINISTRATIFS ............................................................. 9

2.1. Les structures de formation....................................................................................... 10 2.2. Les formateurs........................................................................................................... 10 2.3. Le contenu de la formation........................................................................................ 10

II. LE DEROULEMENT DE CARRIERE DES MAGISTRATS ADMINISTRATIFS. 12

1. L EVALUATION DES MAGISTRATS ADMINISTRATIFS ........................................................... 12

1.1. Evaluation et indpendance des magistrats administratifs....................................... 12

1.2. Critres dvaluation possibles. ................................................................................ 13

1.3. Procdure dvaluation............................................................................................. 13

1.3.1. Quand value-t-on ? ........................................................................................... 131.3.2. Qui value ? ........................................................................................................ 141.3.3. Comment value-t-on ? ...................................................................................... 141.3.4. Consquences de lvaluation ............................................................................ 15

2. LES REGLES D AVANCEMENT ............................................................................................. 16

3. LES REGLES DE CESSATION D ACTIVITE ............................................................................. 17

3.1. La limite dge .......................................................................................................... 17

3.2. La possibilit dexercer des fonctions en tant que magistrat la retraite................ 18 3.3. Laccs la retraite. ................................................................................................. 18

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4. LA MOBILITE EN COURS DE CARRIERE ................................................................................ 19

4.1. Les mutations au sein de la juridiction ..................................................................... 19 4.2. Les possibilits dexercer des fonctions hors de la juridiction. ................................ 20

III. DROITS, GARANTIES ET DEVOIRS DES MAGISTRATS ADMINISTRATIFS 21

1. SOURCE DES DROITS ET GARANTIES ................................................................................... 21

2. NATURE ET ETENDUE DES DROITS , GARANTIES ET DEVOIRS ............................................... 22

2.1. Les garanties communes tous les pays. .................................................................. 22

2.1.1. Linamovibilit................................................................................................... 222.1.2. Un rgime disciplinaire spcifique..................................................................... 22

2.2. Les garanties spciales certaines juridictions nationales...................................... 23

2.3. La question particulire dune possible limitation de certains droits fondamentauxen contrepartie de lindpendance................................................................................... 24

2. LA DEONTOLOGIE DU JUGE ADMINISTRATIF ....................................................................... 25

2.1. La tendance rcente la rdaction de guides de dontologie des magistratsadministratifs.................................................................................................................... 25

2.2. Les rgles de base du comportement dun magistrat administratif .......................... 26

2.2.1. Prservation du secret professionnel et du secret du dlibr............................ 262.2.2. Prvention et rsolution des conflits dintrt.................................................... 26

2.3. Lmergence de rgles de comportement plus sophistiques.................................... 27

CONCLUSION....................................................................................................................... 28

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Introduction

Mme si les points communs sont parfois plus nombreux quon ne le croit gnralement,

aucun pays ne ressemble un autre. Lexamen des rapports nationaux produits par lesdiffrents pays dans le cadre de la prparation du 9 me congrs de lAIHJA ainsi que la

discussion dans les 3 commissions rvlent une facette trs concrte de ce constat

dvidence : aucun juge administratif ne ressemble un autre.

Dans certains pays, cette fonction ne possde pas dexistence propre. Les juges administratifs

sont des juges de droit commun qui traitent de dossiers portant sur des contentieux de nature

administrative. Dans dautres pays, un ordre juridictionnel administratif autonome existe,

mais les juges qui travaillent dans cet ordre ne se distinguent pas, par leur statut, de leurs

collgues de lordre civil ou pnal. Dans certains pays, enfin, les juges administratifs

possdent un statut autonome, distinct de celui des autres juges. Encore constate-t-on souvent,

dans ce dernier cas, des diffrences entre le statut des membres des juridictions de premire

instance et dappel et celui, parfois trs spcifique, des juridictions suprmes. Lorsque des

fonctions de parquet ou davocat gnral sont exerces devant le juge statuant en matire

administrative, ce qui est peu frquent, le statut des magistrats exerant cette mission est lui

aussi, dans la plupart des cas, spcifique.

Le prsent rapport a pour objet de tirer profit de linfinie varit reflte par les rapports

nationaux et les interventions des participants dans les 3 commissions pour tracer quelques

lignes de comparaison utiles. Quels sont nos principaux points de convergence ? Quelles

diffrences marquantes peut-on reprer lexamen de nos rgimes statutaires respectifs ?

Quels mouvements de fond mergent dans la priode rcente ?

Telles sont les interrogations que cette synthse tente dclairer. La premire partie couvre les

aspects concrets du recrutement et de la formation des magistrats. Le deuxime sintresse

aux conditions de droulement de leur carrire, jusqu la cessation de leurs fonctions. La

troisime partie se penche sur les droits et garanties des magistrats, et plus gnralement sur

les rgles dontologiques qui gouvernent aujourdhui les conditions dexercice du mtier de

juge administratif.

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I. Le recrutement et la formation des magistrats administratifs

1. Le recrutement des magistrats administratifs

1.1. Nature de la population de recrutement

Cette variable est trs dpendante de lorganisation juridictionnelle de chaque pays. Il est

toutefois possible de dgager les constantes suivantes.

Dans les pays o existe un ordre juridictionnel administratif plusieurs niveaux, au sein

duquel il est possible daccomplir toute sa carrire de juge administratif, la rgle consiste plutt recruter de jeunes diplms en droit, spcialiss ou non en droit public. Dans cette

hypothse, les jeunes juges sont recruts au niveau du tribunal administratif local de premier

ressort, et progressent ensuite, lorsque leur carrire se dveloppe, vers la juridiction dappel

puis la cour suprme. Certains pays recrutent directement les diplms la sortie de

luniversit. Dautres les recrutent un peu plus tardivement lorsque la formation initiale en

droit, qui ouvre laccs la toutes les professions juridiques, a t complte par une srie de

stages obligatoires en juridictions ou en cabinet davocats (cest le cas de lAllemagne et de la

Hongrie). Dautres pays, comme la Sude, ne procdent au recrutement dfinitif de leurs

juges quau terme dun parcours initiatique qui leur permet de connatre tous les rouages de la

juridiction.

Dans les pays o le fonctionnement des juridictions nest pas guid par le principe de la

carrire, les questions essentielles de recrutement sont gnralement dplaces au niveau des

juridictions suprmes. Dans cette hypothse, le critre de lexprience devient dterminant.

Deux tendances de fond sont perceptibles : une exprience minimale de dix ans dexercice

professionnel dans les mtiers du droit ou de ladministration est gnralement requise ; de

nombreuses juridictions centrent leur recrutement, parfois mme titre exclusif, sur le vivier

des avocats.

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Inversement, dans certains pays, comme la Norvge, le recrutement des juges suprmes est

guid par lide que les juridictions doivent reprsenter le plus large spectre dexpriences

professionnelles. En consquence, le vivier de recrutement est trs large : administration

dEtat, collectivits territoriales, parquet, cabinet davocats, professeurs duniversits

Certains pays ont en outre prvu que des experts non juristes puissent tre membres de la

juridiction administrative, en raison des besoins spcifiques que le traitement de certains

contentieux requiert : cest ainsi quen Australie, les tribunaux peuvent comprendre danciens

hauts-grads (pour les litiges relatifs au fonctionnement de linstitution militaire), des

commandants de bord chevronns (pour les litiges relatifs laviation), des experts

comptables (pour les litiges complexes relatifs la comptabilit commerciale), des actuaires,

des scientifiques ou des mdecins. La composition dune partie du vivier de recrutement peut,

dans certains cas, tre fixe par loi : cest le cas en Turquie, o un quart des membres du

Conseil dEtat doit, en application de dispositions lgislatives, tre recrut parmi les ministres,

les secrtaires gnraux des ministres, les ambassadeurs, les gouverneurs de province, les

gnraux ou les amiraux ou, notamment, les professeurs duniversit.

Trs peu nombreux en revanche sont les pays o la juridiction suprme recrute directement de

jeunes diplms. Les exemples les plus notables sont la Belgique et la France, par le biais de

lauditorat ou la sortie de lcole nationale dadministration.

Mme si une tendance la fminisation des recrutements est perceptible dans de nombreux

pays, il est noter quaucun rapport national ne mentionne toutefois lexistence de quotas

rservs aux femmes dans les viviers de recrutement des juridictions.

1.2. Modalits de recrutement

1.2.1. Comment devient-on membre de la juridiction administrative ?

Aucune juridiction ne dispose dun mode de recrutement unique. Plusieurs voies coexistent

gnralement. Cest ainsi que, mme dans les pays o le modle de la carrire est le plus

dvelopp, comme le Portugal ou la Lituanie, il existe toujours des possibilits de recrutement

extrieur au niveau des juridictions dappel ou de la cour suprme.

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Pour les juridictions qui recrutent de jeunes diplms, la rgle dominante est celle de

lexamen et, plus encore, du concours. Celui-ci est gnralement compos dpreuves crites

contenu essentiellement juridique, suivi dpreuves orales. La recevabilit des candidatures

au concours est parfois soumise au filtre pralable dune commission dadmission, comme en

Italie. Le niveau minimal de qualification scolaire est trs variable dun pays lautre : nest

souvent requise quune formation de base, tandis quest parfois exige la ralisation dune

thse en droit. Pour ce canal de recrutement, la russite au concours est gnralement suivie

par une priode de formation dans une cole de la magistrature voire, dans des cas plus rares,

dans une cole gnraliste de formation de lensemble de la fonction publique, avec une

spcialisation au mtier juridictionnel qui nintervient quen fin de parcours.

Dans les ordres juridictionnels intgrs, une partie du recrutement des juridictions dappel et

de la cour suprme provient toujours des juridictions immdiatement infrieures, dans des

proportions variables, mais qui sont trs rarement infrieures 50%. Les modalits de

slection de ces promotions par la carrire sont gnralement laisses lentire apprciation

des juridictions dappel ou de la cour suprme, qui mettent en place des procdures pour

reprer les meilleurs profils et les recruter au terme de lexamen de leur dossier.

Pour complter leur recrutement ou, lorsque nexiste pas de juridiction plusieurs niveaux,

pour y procder entirement, les juridictions dappel ou les cours suprmes disposent dun

degr dautonomie variable. Il est toutefois possible de dgager de lexamen des rapports

nationaux les contours dun modle de base. Sur le plan des principes, celui-ci est fond sur

une rgle de coopration entre lautorit politique qui procde la nomination et la juridiction

demploi. La procdure de recrutement dbute souvent par un appel public candidatures,

dans une publication officielle, mais aussi parfois dans des journaux grand public ou par

internet. La dcision de lancer la procdure peut parfois mme appartenir la cour, qui peutainsi grer de manire prvisionnelle ses effectifs.

Dans certains pays, la cour se trouve en outre investie dun pouvoir de prsentation des

candidats. Dans ce cas de figure, elle procde elle-mme la slection des candidats, au terme

dune procdure plus ou moins labore. La rgle minimale est lexamen des dossiers, suivi

dune apprciation crite. Cette phase est toutefois prolonge, dans certains pays, par des

entretiens avec des membres de la juridiction ou une audition publique. Cette procdure se

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1.2.2. Qui nomme ?

Quelle que soit la procdure de recrutement, la rgle la plus communment constate est que

le pouvoir de nomination appartient, au moins formellement, au pouvoir excutif. Celui-ci

peut tre une autorit nationale : le Prsident de la Rpublique (avec lintervention pralabledu ministre de la justice), le roi en son conseil, le gouverneur gnral ou une autorit locale,

dans les Etats fdraux. La nomination est plus rarement effectue par le Parlement, mme si

cette configuration existe, en application de rgles constitutionnelles nationales qui en

dcident ainsi : cest le cas en Slovnie ou en Suisse, o les juges administratifs sont lus, au

niveau local, par les parlements cantonaux, au terme dune procdure de prsentation par les

partis politiques.

1.2.3. Peut-on tre juge pour un temps dtermin ?

La rgle constate dans la plupart des pays est celle de lemploi de juges titre permanent, qui

correspond dailleurs lide, dominante, dune nomination vie. Une minorit de pays

prvoit nanmoins la possibilit de recruter titre temporaire des agents publics en

provenance dautres secteurs de la sphre publique : cest ainsi quau Portugal des magistrats

judiciaires peuvent tre temporairement dtachs dans la juridiction administrative ou que des

agents publics en provenance de toute administration peuvent venir renforcer temporairement

les juridictions en Allemagne ou en France. Ceux-ci ne peuvent toutefois durablement

demeurer dans cette position.

2. La formation des magistrats administratifs

La grande majorit des pays assurent une formation initiale aux membres nouvellement

recruts. La plupart des juridictions proposent en outre des programmes de formation

continue, mme si aucun pays ne fait de ce dernier type de formation une obligation formelle

pour les membres des juridictions.

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2.1. Les structures de formation.

Certains pays ont fait le choix du regroupement de lensemble de leur offre de formation au

sein dune structure vocation gnrale, qui peut tre commune lensemble des ordres de

juridiction ou mme tre interprofessionnelle. Dans les pays o prdomine la logique decarrire, avec un recrutement de jeunes juges, il existe en outre gnralement une cole de

formation initiale, spcialise ou gnraliste. Ce modle, qui existait dj dans les pays

africains ou en France, par exemple, semble en cours de diffusion : la Turquie a choisi cette

voie en 2003 et la Hongrie vient de crer en septembre 2006 une cole de formation

spcialise.

Ces coles, lorsquelles existent, assurent gnralement aussi la formation continue des

membres des magistrats, complte par un travail au sein-mme des juridictions. A

lexception de lacadmie des juges ( Deutsche Richterakademie ) mise en place en

Allemagne, il nexiste que trs peu dexemples de cration dune cole uniquement

spcialise dans la formation continue.

2.2. Les formateurs.

Deux groupes de formateurs se distinguent trs nettement dans les rapports nationaux : les

formateurs extrieurs et les pairs. Dans la premire catgorie sont gnralement rangs les

avocats, les professeurs duniversit et les fonctionnaires spcialistes dun domaine particulier

(rgulation en matire dassurance, droit bancaire, mise sur le marchs des mdicaments).

La formation par les pairs, plus quotidienne, est galement largement pratique. Elle est

mme parfois formalise, comme en Australie ou en France, par la nomination dun

mentor qui sera le conseiller rfrent de tout nouvel arrivant.

2.3. Le contenu de la formation.La formation dispense aux nouveaux membres ou aux membres en exercice se dcompose en

trois groupes principaux.

Aux nouveaux arrivants, on enseigne avant tout des techniques procdurales : certains pays

ont ainsi dvelopp des modules de formation la rdaction de jugements, la tenue des

audiences ou plus gnralement la gestion des instances contentieuses.

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Deux autres types de formation sont gnralement dispenses tous les membres, quel que

soit leur statut. Il sagit en premier lieu de cours de droit matriel ou substantiel. Ceux-ci

portent principalement sur les matires en constante volution, comme le droit de la

concurrence, le droit de lenvironnement, la comptabilit financire ou le droit fiscal. Un

nouveau type de formation connat un fort dveloppement, plus spcialement dans les pays

anglo-saxons : son objet est de transmettre des savoir-tre, dans des matires qui touchent non

pas aux aspects techniques du mtier, mais ses conditions dexercice. Cest ainsi que sont

aujourdhui dispenss de plus en plus frquemment, au-del des classiques modules de

gestion des ressources humaines, des modules relatifs la gestion de la parit ou aux

comportements thiques, moraux ou dontologiques.

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II. Le droulement de carrire des magistrats administratifs

1. Lvaluation des magistrats administratifs

1.1. Evaluation et indpendance des magistrats administratifs

Dans certains pays, aucune valuation du travail des magistrats nest effectue. Cette absence

est parfois justifie, comme en Italie, par la contrarit frontale que comporterait cette

valuation avec le principe dindpendance des magistrats : dans ce pays, la loi prvoyait une

procdure dvaluation jusque dans les annes 1960 ; elle a prcisment t abandonne pour

cette raison. Ne subsiste plus, en dernier ressort, que le rgime disciplinaire pour sanctionner les manquements observs chez les magistrats.

Comme lexprime le rapport national allemand, cette question touche en ralit un point de

droit trs dlicat. Tous les magistrats, mme ceux qui sont en priode probatoire, jouissent de

lindpendance matrielle attribue aux juges par la Constitution de chaque pays. Il apparat

ainsi difficilement possible quune quelconque autorit puisse porter des apprciations sur le

noyau dur du travail juridictionnel, savoir le contenu des jugements. On peut toutefois

admettre que le principe dindpendance mnage la facult, sans se fonder sur telle ou telle

affaire particulire, de porter un commentaire gnral sur la faon dont le magistrat sacquitte

de son travail, en sintressant par exemple au degr de prcision de ses connaissances en

matire juridique, la rapidit avec laquelle il trouve des solutions aux problmes poss par

les affaires ou au style de rdaction de ses projets darrts. Il apparat possible en outre,

comme le rsume le rapport prsent par le Nicaragua, dapprcier sans restriction les

aspects extrieurs de son travail, comme sa capacit dorganisation, de planification, la

quantit de travail ralise ou les relations avec ses collgues et le personnel plac sous ses

ordres.

En rsum, il semble possible destimer que le principe dindpendance des magistrats

nemporte pas linterdiction formelle de toute valuation, mais une limite celle-ci. Comme

lexpose la loi belge du 15 septembre 2006 relative au contentieux administratif, lvaluation

des magistrats est possible, mais elle ne peut avoir pour objet ou pour effet de porter atteinte

lindpendance ou limpartialit du magistrat concern.

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En tout tat de cause, mme lorsque aucune valuation individuelle nest ralise, trs rares

sont les pays o la juridiction elle-mme ne subit jamais aucune valuation. On constate en

outre la mise en place progressive de programmes de gestion publique et budgtaire par

lesquels le gouvernement, ou une autorit publique indpendante, tracent des perspectives de

long terme sur lvolution des flux contentieux et les traduit en objectifs remplir pour la

juridiction administrative. Celle-ci est ensuite value sur sa capacit remplir ses objectifs,

notamment en ce qui concerne le flux de sortie des affaires par rapport au flux dentres et au

stock, ainsi que sur la dure moyenne de jugement. Au vu des rsultats de ces valuations

globales, il est toujours possible, pour chaque magistrat, dauto-valuer sa situation

personnelle.

Trs peu de pays transcrivent en revanche les objectifs fixs la juridiction en objectifs

individuels chiffrs pour les prsidents de formation de jugement et les rapporteurs : cest le

cas de la Slovnie et de la France.

1.2. Critres dvaluation possibles.

Lorsque une valuation des magistrats est mise en uvre, elle porte avant tout sur le

rendement quantitatif du magistrat et sa capacit juger les affaires dont il a connatre dansun dlai raisonnable, cest--dire sur ses capacits dorganisation, faciles traduire en

indicateurs objectifs. Sont parfois values galement ses capacits intellectuelles et

professionnelles : son assiduit, son comportement au travail, le respect de son obligation de

rserve lorsquelle existe.

1.3. Procdure dvaluation.

1.3.1. Quand value-t-on ?Il est possible didentifier quatre moments ou vnements propices lvaluation.

Lorsque le statut des magistrats prvoit une priode probatoire aprs lentre en fonctions, une

valuation est systmatiquement ralise la fin de cette priode. Lorsque la priode

probatoire est longue, comme en Allemagne, une valuation est effectue tous les ans pendant

cette priode.

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En cours de carrire, la frquence de lvaluation priodique est trs variable. Lorsque le juge

sert en vertu dun mandat, la rgle minimale est quil doit tre valu au moins une fois au

cours de celui-ci. Certains pays prvoient une frquence fixe lavance. Le dlai qui

scoule entre deux valuations priodiques peut tre relativement bref (2 ans en Colombie ou

au Portugal), moyen (5 ans en Allemagne) ou long (10 ans en Lituanie).

Dans certains pays, cest un vnement particulier qui dclenche la procdure dvaluation :

une valuation est gnralement pratique lorsque le magistrat postule une promotion ou

lorsquil sollicite, par exemple, le renouvellement de son mandat. Dans ce cas, lvaluation est

jointe au dossier de prsentation du candidat.

La procdure dvaluation peut, enfin, tre sollicite par le magistrat lui-mme, afin de faire

un point, en toute libert, sur la manire dont son travail est apprci ou sur la faon dont est

perue son insertion au sein de la juridiction.

1.3.2. Qui value ?

Trois possibilits sont gnralement prvues, selon les grades dtenus ou les fonctions

exerces : soit lvaluation est faite par le chef de juridiction lui-mme, soit elle est faite par le

suprieur direct de lintress, soit elle est conduite sous la responsabilit dun magistrat

exerant les fonctions dvaluation, qui peut tre, dans certains pays, un juge honoraire.

1.3.3. Comment value-t-on ?

Les procdures les plus labores dvaluation combinent au moins trois lments : des

documents crits, un entretien avec lvaluateur, et un dialogue contradictoire sur

lapprciation porte par lvaluateur.

Afin dclairer lassociation sur les mthodes les plus innovantes mises en uvre dans cette

matire, lencadr qui suit prsente la procdure dvaluation retenue en Australie.

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La procdure dvaluation au sein de l Administrative Appeals Tribunal australien

L Administrative Appeals Tribunal australien a rcemment mis en place un systmed'valuation qui permet de vrifier les comptences des membres sur la base des septcomptences suivantes : connaissance du droit et de la procdure, traitement quitable et galdes affaires, communication, tenue d'une audience, gestion des moyens de preuve, prise dedcision, et gestion des instances. Le systme dvaluation a pour objectif d'identifier le degrde matrise de ces comptences par les magistrats et d'tablir un programme de formation

personnelle en vue de les parfaire.

Le systme comprend une auto-valuation ainsi qu'une rvision par les pairs. L'valuation estralise par un membre d'un niveau quivalent ou plus lev en provenance d'un autre tat.

Lvaluateur examine une srie de documents ayant trait au travail ralis par le magistratconcern par lvaluation et notamment : trois dcisions rcentes, le rapport d'valuation le

plus rcent, le registre de formation, les activits internes et extrieures au Tribunalauxquelles cette personne a particip et un certain nombre de donnes relatives la charge detravail et au nombre d'appels traits. L'valuateur observe ensuite le membre tenir audience. Ilrdige ensuite un projet de rapport en utilisant des indicateurs de performance quantitatifs etqualitatifs pour chacune des sept comptences cls.

L'valuateur invite enfin le membre une runion d'valuation au cours de laquelle ilsdiscutent du rapport et dterminent le niveau de comptence de magistrat et le besoin enconsignes ou en formations supplmentaires. L'valuateur et le membre tablissent ensembleun programme de formation personnelle en indiquant les objectifs court et long termes dumembre au cours de son mandat auprs du Tribunal. Le processus est confidentiel. Seul le

prsident du Tribunal a accs aux documents utiliss au cours de lvaluation.

1.3.4. Consquences de lvaluation

Dans la plupart des pays, lvaluation des magistrats a pour seul objet de les inciter valoriser

leurs points forts et de dterminer les pistes damlioration possibles. Elle reste donc un outil

mis leur seule disposition et na pas de consquences sur leur volution de carrire.

Dans certains pays o existe une magistrature de carrire, les rsultats de lvaluation peuvent

revtir des consquences plus importantes. Elle aboutit parfois une notation chiffre du

magistrat ou son classement dans un tableau comportant diffrentes catgories

dapprciation, de mdiocre exceptionnel . Dans certains pays, cette classification a

une influence directe sur les possibilits de promotion, plus ou moins rapide selon la catgorie

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laquelle appartient le magistrat. Une mauvaise apprciation, si elle rvle des manquements

plus graves, peut en outre donner lieu louverture dune action disciplinaire.

Il est exceptionnel en revanche que lvaluation du magistrat dbouche sur une modulation de

sa rmunration. Cette possibilit est envisageable en Belgique si lvaluation aboutit

durablement la mention insuffisant . Dune manire gnrale, on constate que la

rmunration des magistrats est, dans la grande majorit des pays, totalement dconnecte du

niveau quantitatif et qualitatif de leur travail. Cette question revt, il est vrai, elle aussi, une

coloration constitutionnelle, qui a toutefois dj t tranche, dans un sens permettant la

modulation sous conditions, par des cours constitutionnelles (comme en Slovnie). On

constate toutefois, de manire plus gnrale, que les tendances nouvelles de rmunration des

salaris du secteur public en dcomposant le salaire en trois blocs, lis respectivement au

grade occup, la fonction exerce et la manire dont elle est exerce, nont que trs peu

pntr ce stade la sphre juridictionnelle.

2. Les rgles davancement

Les rgles de progression des magistrats au sein des juridictions constituent certainement le

sujet qui prsente le plus de points de divergences entre les pays.

Globalement, deux tendances de fond peuvent tre observes.

Dans les pays o existe une magistrature de carrire, lexistence dune rgle davancement

lanciennet est gnralement regarde comme une garantie dindpendance, mme si des

nuances existent entre les rgimes. Dans certains pays, lavancement est exclusivement fond

sur lanciennet, au moins jusqu laccession certains grades. Tel est le cas au ConseildEtat du Luxembourg ou au Conseil dEtat franais, o lavancement a lieu dans lordre

prvu sur la liste de rang ou le tableau , qui fixe lordre protocolaire des membres ds

leur entre au sein de la juridiction. Laccs certaines fonctions ou emplois spcifiques se

fait toutefois indpendamment de lordre fix par cette liste, en tenant compte des qualits

individuelles de chacun des membres.

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Dans la plupart des pays, la promotion ne se fait automatiquement quen ce qui concerne la

rmunration. Elle ne concerne pas la promotion au grade suprieur ou certaines fonctions,

qui sopre alors selon deux modalits trs diffrentes : soit au choix discrtionnaire de

lautorit demploi aprs inscription sur un tableau davancement, soit par candidature,

ouverte, sur un poste vacant.

Cette dernire modalit est dailleurs la plus communment pratique : elle permet plus

aisment un recrutement du profil adapt au poste disponible. Les rgles daccession aux

postes vacants sont gnralement fixes par des principes gnraux ou les textes

fondamentaux. En Allemagne par exemple, les critres de promotion sont fixs par la

Constitution : il sagit de laptitude, de lhabilet et de la performance. Lorsquune telle rgle

de promotion au mrite est fixe, le critre de lanciennet des magistrats nintervient qu

titre subsidiaire, si lapprciation porte sur leurs qualits individuelles ne permet pas de

dpartager les candidats : tel est le cas, notamment, au sein de la juridiction administrative

thalandaise. Le critre de lge, parfois utilis (comme au Mali), nintervient quant lui que

trs en aval, lorsque ceux du mrite et de lanciennet nont pas permis doprer de choix

pertinent.

Le degr de centralisation dpend trs fortement de lorganisation du pays (Etat unitaire ou

fdral) et de lexistence ou non dune juridiction intgre plusieurs niveaux. Il est en

revanche constant que les organisations reprsentatives du personnel ne tiennent quun rle

marginal dans les procdures davancement des membres de la juridiction.

3. Les rgles de cessation dactivit.

3.1. La limite dge.Limmense majorit des pays connaissent une limite dge pour lexercice des fonctions de

juge administratif mme si, dans certains pays, ceux-ci sont nomms vie. Dans les pays

composant lassociation, on cesse dtre juge, gnralement, 65, 68 ou 70 ans, cest--dire

un ge suprieur celui qui est normalement admis pour la fonction publique dEtat.

Parfois, aucun maintien au-del de cette limite nest autoris. Dans certains pays, un maintien

en activit, gnralement sous une forme allge ou contractuelle, est nanmoins possible, jusqu 73, voire 75 ans comme on peut lobserver, par exemple, en Italie. Ce maintien nest

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gnralement pas octroy de plein droit aux magistrats. Il doit tre sollicit auprs du chef de

corps ou auprs de lorganisme de gestion de la juridiction. En Thalande, la possibilit de se

maintenir en activit au-del de lge limite de 65 ans pour les magistrats est subordonne

lvaluation positive de leurs capacits physiques et intellectuelles assumer leurs fonctions

jusqu lge de 70 ans.

3.2. La possibilit dexercer des fonctions en tant que magistrat la retraite.

Lorsque cette possibilit existe, la palette des opportunits offertes aux magistrats atteints par

lge dfinitif de la retraite est trs vaste. Certains pays limitent le champ des activits

possibles : en Colombie par exemple, il est envisageable de continuer exercer une activit

professionnelle, y compris trs active, condition quelle ne soit pas juridictionnelle. Les

activits denseignement sont ainsi trs frquentes. Certains pays ont au contraire une

politique demploi de leurs juges administratifs la retraite dans des activits, certes non

strictement juridictionnelles, mais qui conservent un lien avec le contentieux administratif.

Cest ainsi que lon trouve des juges honoraires exerant, par exemple, la fonction de membre

du bureau de libration conditionnelle des dtenus (comme en Nouvelle-Zlande) ou celle de

membre ou de prsident dorganismes octroyant laide juridictionnelle aux requrants. Il est

frquent galement de trouver des juges honoraires comme membres des agences chargsdassurer la rgulation dun secteur conomique dorigine publique (comme le secteur

bancaire, celui des assurances, des tlcommunications ou de lnergie). Des missions

dinspection ou dvaluation des membres de la juridiction leur sont parfois confies, comme

cest le cas au Portugal, par exemple.

3.3. Laccs la retraite.

Les modalits daccs la retraite des magistrats administratifs suivent en rgle gnrale

celles de la fonction publique lorsque la juridiction est rgie selon le mode de la carrire : ils

cotisent ainsi gnralement une caisse de retraite spciale ou gnrale. Lorsque les fonctions

sont exerces sous forme de mandat, il existe parfois des plans de retraite lgale sans

cotisation.

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4. La mobilit en cours de carrire

4.1. Les mutations au sein de la juridiction

Dans limmense majorit des pays, le principe dindpendance des magistrats se concrtise,

notamment, par linamovibilit des magistrats. Toute mobilit au sein de la juridiction, et plus

encore lextrieur de la juridiction, est en principe conditionne, sinon linitiative, au

moins toujours au minimum laccord du magistrat concern 1.

Certains pays ont nanmoins mis en place des rgimes trs limits de mutation doffice,

prononces par les organismes de gestion de la juridiction. Les motifs de mutation doffice

sont toujours objectifs et inspirs par lintrt du service : on y trouve la ncessit de rgler les

cas dincompatibilit dorigine familiale qui peuvent surgir en cours de carrire (par exemple

lorsque deux frres sont juge et avocat dans le mme ressort ou en cas de mariage entre

magistrats) ; la facult de pouvoir rgler les comportements privs susceptibles dentacher la

rputation de la cour ; la ncessit de renforcer temporairement une juridiction dborde ou,

symtriquement, celle de rtrcir le format dune juridiction dsoeuvre et plus gnralement,

la possibilit de prvoir des mutations doffice en cas de rorganisation de la juridiction.

En rgle gnrale, ces mutations prononces doffice dans lintrt du service ne le sont qutitre temporaire, pour une dure limite. En Lituanie, par exemple, elles ne peuvent intervenir

que pour une dure maximale de six mois et pas plus dune fois tous les trois ans.

Aucun statut lgislatif ou constitutionnel nattnue le principe dinamovibilit par une rgle

de mobilit statutaire obligatoire entre cours ou entre tribunaux, peine dimpossibilit

daccder certaines fonctions au sein de la juridiction. En Allemagne nanmoins, et mme si

la rgle nest pas crite, une mobilit effectue dans une cour dappel en provenance dunecour locale constitue une condition de fait de toute nomination ultrieure en cour dappel :

cette obligation de fait est ironiquement nomme le 3 me examen dEtat des membres de la

juridiction administrative.

1 Au Portugal, un intressant systme dchange de postes, sous conditions, a en outre t mis en place.

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4.2. Les possibilits dexercer des fonctions hors de la juridiction.

La possibilit dexercer temporairement des fonctions en dehors de la juridiction est prvue

dans la plupart des pays. Les traits caractristiques des rgimes observs sont les suivants.

La possibilit de quitter temporairement la juridiction est gnralement soumise

lautorisation du chef de corps ou de lorgane de gestion du corps. Le dtachement de plein

droit nest possible, dans certains pays, que pour exercer une srie de fonctions trs limites,

comme celles de membre du gouvernement ou du Parlement. Certains pays limitent en outre

le champ matriel des fonctions quil est possible dexercer en dehors de la juridiction : il

nest parfois admis de quitter temporairement sa juridiction que pour aller exercer des

fonctions dans une instance juridictionnelle internationale.

Dans certains pays, comme en Belgique, tous les membres de la juridiction ne disposent pas

de la facult de la quitter temporairement : les membres exerant les fonctions de direction

peuvent ainsi tre privs de cette possibilit. Certains juridictions, comme en Algrie, ont fix,

par ailleurs, une proportion maximale de membres en service lextrieur du corps, de lordre

de 5 10 %.

Au del de ces limitations ratione materiae et ratione personae , des limitations ratione

temporis existent aussi dans la plupart des pays.

Les autorisations de dtachement en dehors de la juridiction sont gnralement octroyes pour

des dures limites : il nest pas rare quelles ne soient accordes que pour des dures dun an

renouvelable sur une priode elle-mme limite, de lordre de cinq six ans. Un rgime

gomtrie variable en fonction de la nature du dtachement a galement cours dans certains

pays, comme le Portugal, qui opre une distinction entre le dtachement ordinaire en

juridiction et le dtachement ventuel en dehors de cette dernire. Certains pays imposent

aussi une condition danciennet minimale avant le premier dtachement ; dautres exigent

quune priode minimale soit passe dans la juridiction entre deux dtachements.

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III. Droits, garanties et devoirs des magistrats administratifs

1. Source des droits et garanties

La plupart des pays ont ancr au niveau constitutionnel la source des droits et garanties

offertes aux magistrats administratifs. Ne figurent toutefois gnralement ce niveau de la

hirarchie des normes que quelques principes fondamentaux. Les plus frquemment

mentionns sont la sparation des pouvoirs et linamovibilit. De ces principes drivent, dans

la grande majorit des pays, des lois statutaires fixant dans le dtail la liste des lments de

protection dont bnficient concrtement les magistrats administratifs.

Une grande varit de schmas peut tre observe. Dans certains pays, la loi statutaire est

commune entre les juges administratifs et les juges judiciaires. Dans dautres, une loi

statutaire spcifique aux juges administratifs fournit un dcalque des garanties directement

offertes par la Constitution aux juges judiciaires. Une troisime option existe : celle dune loi

spciale renvoyant aux dispositions gnrales du statut gnral de la fonction publique en

amnageant les lments relatifs au principe hirarchique. Cest ainsi quen Allemagne, par exemple, les dispositions des lois rgissant les juges renvoient en grande partie aux lois

rgissant les fonctionnaires dans leur ensemble. Dans dernier ce type de schma, les

diffrences sont justifies par le principe dindpendance des juges. Sont ainsi restreintes un

strict minimum toutes les obligations du fonctionnaire qui dcoulent de son obligation

dobissance une autorit suprieure.

Dans certains pays, la loi statutaire qui rgit les droits et garanties des juges administratifs bnficie dune protection constitutionnelle renforce. Au Sngal par exemple, cette loi ne

peut tre modifie qu la majorit absolue des membres composant lAssemble nationale et

sa promulgation nest possible que si le Conseil constitutionnel, obligatoirement saisi de la loi

vote, dclare sa conformit la Constitution.

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2. Nature et tendue des droits, garanties et devoirs.

2.1. Les garanties communes tous les pays.

2.1.1. Linamovibilit.

Au premier rang des garanties communes tous les pays, figure, comme consquence directe

de lindpendance des magistrats administratifs, le principe dinamovibilit, qui signifie

concrtement que le magistrat ne peut pas tre dcharg de ses fonctions et quil ne peut faire

lobjet dune mutation, mme pour un poste plus avantageux, sans son consentement

pralable. Cette protection est normalement acquise ds lentre en fonctions ; en Algrie, elle

lest dfinitivement au terme de dix annes de services effectifs.

Ce principe formel est accompagn dans de nombreux pays de garanties matrielles qui en

sont la consquence naturelle. Sauf dans ceux o les juges servent en vertu dun mandat limit

dans le temps, la nomination en qualit de juge est ainsi souvent une nomination vie, qui ne

trouve son terme que lorsque survient lge lgal de la retraite. Il saccompagne aussi de

linterdiction de rduire le salaire vers aux juges, ou de lobligation dun maintien de celui-ci

mme en cas de rorganisation de la juridiction administrative qui conduirait la suppression

dun tribunal ou de postes au sein de ce tribunal. Dans de nombreux pays, le niveau de salaire

des juges est fix directement par le Parlement, ce qui assure une indpendance complte par

rapport au pouvoir budgtaire, qui dpend gnralement du pouvoir excutif.

2.1.2. Un rgime disciplinaire spcifique.

Lexistence dun rgime disciplinaire spcifique constitue lautre trait commun des droits et

garanties offertes aux magistrats administratifs.

Lune principales caractristiques de ce rgime est de ne prvoir gnralement quun nombre

trs limit de sanctions. Dans certains pays, comme la Nouvelle-Zlande, il nexiste dailleurs

quune seule sanction possible, la rvocation. Linstauration dune palette trs restreinte de

sanctions, aux consquences trs lourdes, a pour objet implicite de cantonner les possibilits

de poursuite aux seuls manquements les plus importants commis par les juges. Un

manquement vniel ne pourrait jamais, en pratique, aboutir la rvocation. Cette protection juridictionnelle de fait constitue lun des aspects les plus concrets de lindpendance des

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magistrats administratifs dans certains pays. Elle est parfois renforce par une limitation,

expressment inscrite dans la Constitution ou dans la loi, des motifs susceptibles de justifier

lengagement dune poursuite disciplinaire contre un magistrat raison dun manquement

professionnel.

Lautre caractristique majeure du rgime disciplinaire est que les sanctions, surtout

lorsquelles ont les consquences dcrites ci-dessus, ne peuvent jamais tre prononces par le

pouvoir excutif. Dans certains pays, seul le Parlement est investi dun tel pouvoir de sanction

des magistrats raison dune faute dans lexercice de leurs fonctions. Dans dautres pays,

cette responsabilit ne peut revenir qu une autorit juridictionnelle. Celle-ci peut tre la cour

o travaille le juge. Dans cette circonstance, celle-ci doit, comme en Autriche, siger en

formation plnire. Dans dautres pays, le pouvoir de sanction appartient lautorit de

gestion du corps, indpendante du pouvoir politique, qui statue alors en formation

disciplinaire juridictionnelle. Lorsque le pouvoir de sanction appartient au seul chef de corps,

aucune sanction ne peut toutefois tre prononce sans quun organe paritaire, compos de

membres de la juridiction, se soit pralablement runi pour donner son avis sur le

manquement allgu.

Dans certains pays, les magistrats administratifs bnficient en outre dun privilge de

juridiction pour les actes commis en dehors de leurs fonctions, en matire civile ou en

matire pnale par exemple. Ce privilge peut aller jusqu limmunit, comme en Pologne. Il

peut se limiter confier un monopole du dclenchement des poursuites la plus haute autorit

du Parquet, comme en Belgique ou au Mali.

2.2. Les garanties spciales certaines juridictions nationales.

Dans les pays o la juridiction administrative, qui comprend plusieurs niveaux, est rgie par le

principe de la carrire, la circonstance que le ou les corps de magistrats soient grs par une

instance indpendante laquelle participent les membres de la juridiction, est gnralement

regarde comme une condition indispensable et concrte de lindpendance.

Tel est le cas dans quelques juridictions europennes, comme lItalie, le Portugal ou la France.

Tel est galement le cas en Thalande, o le Conseil suprieur de la magistrature

administrative, prsid par le Prsident de la cour administrative suprme, et compos de six

magistrats de la cour administrative suprme, de trois magistrats des tribunaux administratifsde premire instance et de trois personnalits nommes par le Snat et le conseil des

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ministres, est charg de la gestion de la carrire des magistrats, quil sagisse de leur

nomination, de leurs affectations, de leurs mutations ou de lapplication du rgime

disciplinaire.

Dans ces mmes juridictions, la progression la seule anciennet est parfois regarde, elle

aussi, comme une garantie concrte de lindpendance. Dans certains pays, comme

lAllemagne, la garantie de la progression lanciennet ne concerne toutefois que le volet

salarial : la rmunration des juges, fixe par une loi fdrale, prvoit dans les deux premiers

chelons une progression uniquement lie lge du magistrat. Ceci permet notamment de

tenir compte de la circonstance que, dans les faits, la majorit des juges ne sera jamais

promue.

Dans la plupart des pays, lexistence dorganisations syndicales ou dorganismes de

reprsentation des juges, si elle toujours salue comme un lment trs positif, napparat

nanmoins jamais comme une garantie fondamentale de lexercice de la profession.

2.3. La question particulire dune possible limitation de certains droits fondamentaux encontrepartie de lindpendance.

Deux grandes approches, dont les diffrences sont de nature presque philosophique, se

retrouvent dans les rapports nationaux.

La premire consiste estimer que la dtention de la qualit de juge, si elle doit

saccompagner, dans une thique de responsabilit renforce, dun certain nombre de devoirs

supplmentaires par rapport au fonctionnaire ordinaire, ne doit dboucher en revanche sur

aucune restriction des droits fondamentaux dont bnficient lensemble des citoyens.

La seconde approche consiste estimer que le principe dindpendance doit saccompagner

dun certain nombre de contreparties limitant, dans lintrt suprieur de la juridiction, les

possibilits dexpression ou dactivits extrieures des juges administratifs.

Selon lapproche retenue, ladhsion un parti politique ou la dtention dun mandat politique

local seront permises ou strictement interdites. La mme division apparatra en ce qui

concerne lexercice du droit de grve ou ladhsion une organisation syndicale. Le rapport

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aux activits extrieures peut tre analys avec la mme grille de lecture. Dans certains pays,

ces activits sont strictement interdites, pour rserver tout le potentiel de travail des magistrats

la juridiction. Dans dautres, elles sont limites au seul enseignement. Ailleurs, seules les

activits non rmunres sont permises, pour viter toute forme de dpendance financire des

magistrats. Dans certains pays rgne au contraire un grand libralisme : les seules fonctions

extrieures interdites seront lexercice dun mandat politique national, lexercice de lactivit

davocat ou la dtention dun rle de gestion dans les entreprises prives.

Une voie de conciliation entre ces options divergentes peut se trouver dans le recensement des

rgles, de nature dontologique, qui doivent gouverner les comportements des juges dans leur

travail, cest--dire au sein de la juridiction et dans leurs relations professionnelles

extrieures, ainsi que dans la sphre prive.

Le recensement et le respect de ces rgles doit avoir pour objet et pour effet de prserver

lindpendance, limpartialit et la rputation dhonorabilit

2. La dontologie du juge administratif

2.1. La tendance rcente la rdaction de guides de dontologie des magistratsadministratifs.

Toutes les juridictions sont dotes de rgles dontologiques que doivent respecter les

magistrats administratifs. Il arrive souvent, nanmoins, que ces rgles soient parpilles dans

des textes de diffrent niveau. Elles mlangent souvent en outre des obligations gnrales

parfois sanctionnes pnalement, comme le respect du secret professionnel, des obligations de

nature statutaire, dont la mconnaissance peut entraner des sanctions disciplinaires, et de

simples pratiques issues de la coutume.

Afin de mieux faire connatre des magistrats, mais aussi du grand public, lensemble de ces

rgles et consignes de comportement, quelques pays se sont lancs dans la rdaction de

recueils recensant les bonnes pratiques dontologiques. La Nouvelle-Zlande dispose ainsi

dun guide trs complet. Le prsident de la cour administrative de Thalande a dict un guide

de cette nature au dbut de lanne 2003. Des projets quivalents sont en cours de rdaction,

dadoption ou de publication dans de nombreux pays, comme lAlgrie, la Norvge ou la

France.

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2.2. Les rgles de base du comportement dun magistrat administratif

La lecture des rapports nationaux permet de distinguer une srie de rgles qui sont observes

dans la grande majorit des pays.

2.2.1. Prservation du secret professionnel et du secret du dlibr

La prservation du secret professionnel est une obligation universelle. Elle impose de

conserver la plus grande discrtion sur les affaires traites par la juridiction et se traduit par

lobligation particulire de conserver le secret du dlibr des jugements. Certaines

juridictions admettent une entorse limite au principe en prvoyant la possibilit dmettre un

vote dissident. Mais lexistence de ce vote et lidentit de son auteur ne peuvent tre rvls

quavec laccord de ce dernier.

2.2.2. Prvention et rsolution des conflits dintrt

La prvention et la rsolution des conflits dintrt, professionnels ou privs, sont un autre

objectif poursuivi dans toutes les juridictions.

La prvention des conflits passe en rgle gnrale par ldiction de rgles dincompatibilit

entre la qualit de juge et certaines situations. Ont dj t mentionnes plus haut certaines

rgles excluant ou limitant les activits professionnelles extrieures. Lexercice de certaines

dentre elles, lorsque le principe en est admis, peut au surplus tre soumis un rgime

dautorisation du chef de juridiction ou, tout le moins, un rgime de dclaration. Certains

pays, sans avoir recours une dclaration publique dintrts, ont dcid de rendre accessible

aux requrants, sur demande, le registre dintrts que doit tenir chaque magistrat. Les

incompatibilits peuvent galement provenir de la sphre prive : de nombreux pays ont mis

en place des restrictions pour cause de parent ou dalliance. Cest ainsi quen Belgique etdans de nombreux autres pays, deux conjoints ne peuvent travailler dans la mme cour. Il est

aussi gnralement exclu quun magistrat puisse exercer dans une cour dans le ressort de

laquelle un membre de sa famille serait avocat.

La rsolution des conflits dintrt passe principalement par lexistence de rgles de dport

au stade de la sance de jugement. Dans la plupart des juridictions, cette exigence se traduit

par un pouvoir de dcision autonome du magistrat qui choisit, de sa propre initiative, de ne pas siger dans une affaire dans laquelle il estime avoir un intrt familial, amical, financier

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ou professionnel. Dans les pays o la juridiction suprme a aussi un rle de conseil du

gouvernement, la rgle est quun membre ayant sig dans une formation consultative

loccasion de lexamen dun texte ne peut faire partie de la formation juridictionnelle appele

statuer sur la lgalit de ce texte. Dans certains pays, la dcision de dport dun des

magistrats peut aussi revenir au prsident de la formation collgiale. Dans la plupart des pays,

une possibilit de rcusation est en outre ouverte aux requrants.

2.3. Lmergence de rgles de comportement plus sophistiques.

Une srie de thmes mergents, en matire dontologique, apparat la lecture des rapports

nationaux.

Le premier concerne les relations avec la presse. Il est de coutume, dans la plupart des pays,

que les magistrats ayant pris part au jugement dune affaire ne commentent pas cette affaire,

favorablement ou dfavorablement, auprs des journalistes de la presse grand public. Devant

la ncessit, universellement ressentie, de davantage communiquer sur certaines dcisions qui

auraient, de toutes faons, un fort retentissement mdiatique, la plupart des juridictions ont

dcid de confier ce rle au prsident de la juridiction ou un magistrat spcialis dans ce

type de fonctions. Certains pays ont galement ressenti le besoin de dfinir quelques rgles de

bonne conduite avec les avocats avant et aprs le jugement des affaires.

Le second thme qui connat une actualit grandissante est li lutilisation de linfluence,

actuelle ou future, que confre la qualit de juge. Certains guides de dontologie fournissent

ainsi des lignes directrices sur lutilisation des locaux professionnels des fins prives,

lusage du pouvoir de recommandation professionnelle, les possibilits de rtribution pour des

articles, des interventions dans des colloques, des rencontres avec dautres membres de la

profession juridique. Certains pays ont en outre dcid de rglementer la possibilit dexercer une activit dans le secteur concurrentiel (priv ou public) aprs la cessation des fonctions de

juge : sont ainsi parfois interdites la possibilit, lorsque le juge dcide de devenir avocat, de

plaider devant son ancienne juridiction pendant une dure limite ou celle de plaider contre

lEtat.

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Conclusion

Chaque juridiction nationale conserve ses spcificits, fruit de lhistoire, de la tradition et des

rgles propres aux systmes juridiques de chaque pays. La lecture des rapports nationaux ainsi

que les interventions de chacun des participants permettent nanmoins de prendre conscience

quau del des frontires existe un vrai noyau commun de rgles statutaires ou de

comportement.

Le prsent rapport gnral tente de reprer les similitudes et les diffrences qui animent le

recrutement et la formation, le droulement de carrire et les droits, garanties et obligations

des magistrats pour dresser le portrait dune juridiction administrative vivante et en pleine

volution.

Bangkok, le 24 novembre 2007.

Documents

Le statut des magistrats administratifs