1

Centre Perelman de Philosophie du Droit

Université Libre de Bruxelles

http://www.philodroit.be

Les instruments juridiques et financiers de la lutte contre

le réchauffement climatique

Comité scientifique : prof. Benoît Frydman, prof. François Ost, prof.

Arnaud Van Waeyenberge

Série des Workings Papers du Centre Perelman de Philosophie du Droit

n°2011/1

2

Comment citer cette étude?

Collectif, Les instruments juridiques et financiers de la lutte contre le réchauffement

climatique. Working Papers du Centre Perelman de Philosophie du Droit, 2011/01,

http://wwwphilodroit.be

1. Benoît FRYDMAN, les permis de polluer échangeables : de la théorie à la

pratique, compte rendu par Angela Avalos et Lucie Dejonckheere

2. Arnaud Van WAEYENBERGE, le marché européen du carbone, compte rendu

par Nicolas Delvigne et Valentin Declercq

3. Annie VALLEE, efficacité vs équité : les dispositifs de lutte contre le

réchauffement, compte rendu par Datoussaid Sarha

4. François GEMENNE, géopolitique du changement climatique, compte rendu par

Martin Dethier et Alexandre Hublet

5. Rafael ENCINAS de MUNAGORRI, de la mesure à la règle : l'expert, le

diplomate et le juriste, compte rendu par Cléo Collomb et Evelyne De Mevius

6. Christian de PERTHUIS, prix du carbonne et croissance économique, compte

rendu par Tom Kerschenmeyer et Charles-Edouard Lambert

7. Simone RUIZ, le marché du carbonne : le point de vue des entreprises, compte

rendu par Manon Dath, Elisabeth Destain

8. Sandrine MALJEAN-DUBOIS, l'enjeu du contrôle de la mise en œuvre des

engagements internationaux : de Kyoto à Cancun, compte rendu par Jil

Theunissen et Nastassia Jelic

9. Patrick LE GALES, l'approche de l'action publique par les instruments, compte

rendu par Martin Bolle et Romain Pion

3

Avant-propos

Le présent recueil résume les interventions du cycle de conférences sur Les instruments

juridiques et financiers de la lutte contre le réchauffement climatique, organisé par le Centre

Perelman de Philosophie du Droit à l'ULB en février et mars 2011.

Ces conférences sont disponibles en version audio et téléchargeables sur le site du Centre

Perelman (www.philodroit.be).

Les contributions réunies dans le présent document sont l'œuvre de certains étudiants ayant

participé au cours de théorie du droit. Ces textes n'ont pas été modifiés et les étudiants en

sont les auteurs.

4

1. Compte rendu de l'exposé de Benoît Frydman du 11 février 2011

Les permis de polluer échangeables : de la théorie à la pratique (Angela Avalos et Lucie

Dejonckheere)

Introduction générale

Nous vivons dans une phase de réchauffement climatique, certes, mais en quoi sommes-nous

responsables d’y opposer résistance ? Par quels moyens allons-nous assumer et contrôler

l’impact de nos activités ? Comment un problème météorologique peut-il enfler et devenir

tout à la fois politique, économique, juridique et social, mais aussi scientifique et technique?

L’essentiel aujourd’hui est de trouver les instruments adéquats pour régler ce problème

transdisciplinaire.

Dans ce cadre aux limites nébuleuses, des objets juridiques non identifiés (OJNI) émergent

conjointement à la phase de mondialisation en cours. D’aucuns se concentrent sur les effets

destructeurs de la globalisation sur le droit, ils sont en effet non-négligeables. Si certains

modes traditionnels de régulation sont en déclin, de nouveaux outils juridiques sont

expérimentés depuis peu et suscitent la réflexion. Ce cycle de conférences portera

spécialement sur les outils juridiques et financiers mobilisés pour endiguer le phénomène du

réchauffement climatique, outils manipulés avec expertise par les différents intervenants

invités.

Ce séminaire s’inscrit dans vaste programme de recherche et d’enseignement porté sur le droit

global, au sein du Centre Perelman de Philosophie du droit, programme dédié à l’étude des

OJNI. Au fil des séances, nous travaillerons à clarifier des instruments tels que le permis de

polluer et l’espace de sa libre circulation, faisant actuellement enjeu sur la scène mondiale.

Ces derniers, en effet, posent question : relèvent-ils du droit, sont-ils légitimes et efficaces ?

Les conférences donneront lieu à de multiples points de vue sur la question du marché-

carbone, un jeune hybride juridico-économique, source d’incertitudes et d’intérêt majeurs.

M. Frydman, Professeur à l’Université Libre de Bruxelles et Directeur du Centre Perelman de

Philosophie du Droit, apporte son concours au projet en nous introduisant à la problématique

esquissée : la création des marchés de la pollution comme moyen de lutte contre le

réchauffement climatique. Il retrace d’abord l’apparition du marché-carbone sur la scène

publique. Ensuite, il relate l’histoire de cette idée, genèse largement consignée dans l’ouvrage

de DE PERTHUIS C., Et pour quelques degrés de plus… Nos choix économiques face au

risque climatique (Paris, Pearson, 2009), ainsi que dans l’essai de DALES J.H., Pollution,

property & prices (Toronto, University of Toronto Press, 1968). Enfin, la conclusion de M.

Frydman jette un pont entre la théorie et la pratique.

5

Le marché de polluer, apparition d’un OJNI.

Au cours des XVIII et XIXèmes

siècles, le rôle de l’atmosphère dans les changements

climatiques est mis en évidence. Il apparaît qu’une modification importante de la

concentration des gaz à effet de serre dans l’atmosphère peut avoir une influence sur

l’ensemble des conditions météorologiques. Ce diagnostic donne d’abord lieu à des débats

scientifiques visant à établir la relation de causalité entre le développement industriel et le

réchauffement planétaire. Les chercheurs conjecturent des conséquences environnementales et

humaines considérables. Au niveau politique, la possibilité d’une menace pour la

communauté internationale est soulevée, tout comme diverses options pour s’en prémunir.

En 1988, alarmés par la pollution en crescendo, l’Organisation Météorologique Mondiale

(OMM) et le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE) créent

conjointement le Groupe d’experts Intergouvernemental sur l’Evolution du Climat (GIEC),

missionné pour résoudre ces questions. Leurs rapports sont publiés puis relayés par les

médias. Pour la première fois, le problème est clairement répercuté sur la scène publique : les

risques du réchauffement global sont patents et l’augmentation des gaz d’origine anthropique

dans l’atmosphère amplifie le phénomène. Avertissement rapidement remis en question par

une série d’opposants, doutant de la crédibilité éthique, déontologique et scientifique du

groupe d’experts.

Pendant le Sommet de la Terre à Rio, en 1992, la quasi-totalité de la communauté

internationale ratifie une déclaration composée de 27 principes. Ils exposent les droits et les

devoirs des Etats souverains en matière de développement durable. La déclaration n’est pas

juridiquement contraignante, mais elle traduit néanmoins de manière politico-juridique un

certain nombre de constats du GIEC : la réalité du réchauffement et la nécessité de réguler les

émissions de gaz à effet de serre (GES). A Rio, les nations ont engagé communément leur

responsabilité face aux enjeux planétaires, sans négliger leurs histoire et activités respectives.

Ainsi, le principe de responsabilité commune mais différenciée est créé, établissant l’héritage

comme facteur discriminatoire entre les Etats. Par ailleurs, la pollution atmosphérique par les

GES est globale. C’est pourquoi, les engagements à réguler les émissions sont communs, mais

pas égalitaires. Il s’agit plutôt de consentir à établir des accords équitables au sein de la

communauté internationale, qui respectent la liberté et les acquis de chaque Etat singulier en

les impliquant selon leurs ressources.

Pour mettre en œuvre cette convention, le Protocole de Kyoto, signé en 1997 par 192 pays,

instrumentalise les intentions de développement durable par des plafonds chiffrés et des

modes opératoires concrets. L’objectif est de diminuer les émissions de 5,3% en moyenne par

rapport au niveau de référence de 1990, au cours de la période s’écoulant entre 2008 et 2012.

Un objectif moyen tient pour significative la différence d’engagement entre les pays

concernés. De la sorte, les pays en voie de développement sont exemptés d’engagement,

tandis que l’ambition de chaque pays industrialisé est relative à son histoire et à ses ressources

actuelles.

6

Réalisable, le projet peut le devenir, en instaurant des mécanismes de flexibilité, lesquels

ouvrent la voie vers le marché-carbone. En pratique, chaque protagoniste reçoit un permis de

polluer, se retrouvant ainsi astreint à une limite, sous forme de quotas d’émission de tonnes de

CO2. La quantité de matière polluante évacuée se trouve alors tenue sous contrôle. Outre cela,

un second dispositif, le mécanisme de développement propre, est adopté pour privilégier les

transferts de technologies propres du nord vers les pays en développement. Ces projets sont

incités par l’octroi de crédits, à employer ou à échanger.

La commodité de ce mécanisme est aussi efficiente entre pays industrialisés. Les crédits

délivrés pour des projets de développement conjoint motivent les pays du nord à s’offrir

mutuellement des soutiens technologiques et financiers.

Toutefois, en Europe, ces systèmes de régulation sont, pour une large part, délocalisés des

Etats vers les entreprises. L’exécution des engagements des pays membres de l’Union

Européenne passe par la mise au point d’un système de quotas échangeables entre les

industriels. Suivant une diminution progressive, les quotas sont émis chaque année par les

Etats. Comme titres négociables, ils entrent en circulation au sein d’un marché économique.

Dès lors, le CO2 acquiert une valeur marchande relative à son cours en bourse et devient un

nouvel objet de spéculation. Pendant que la monnaie-carbone circule librement, les pontes du

marché deviennent les agents majeurs de la dépollution. En hybridant de la sorte des

autorisations administratives d’émettre du carbone avec des titres négociables, on atteint un

point de convergence entre les domaines du droit et de l’économie.

Ces différents moyens de transit vers une croissance durable sont adoptés en raison du

principe économique des coûts marginaux de réduction des émissions. La logique

recommande de polluer moins là où c’est le moins couteux, puisque toute restriction

d’émissions sera conséquente dans l’atmosphère, et cela, peu importe son lieu d’application.

Au départ, 40% des polluants incriminés dans le réchauffement étaient concernés par le

protocole de Kyoto. Tandis que les émissions des pays émergents vont croissantes, celles sous

la coupe du protocole ne représentent plus que 30% de la totalité de CO2. Selon les experts,

les émissions de 2010 marquent une augmentation de 30% par rapport à 1990. Ils parlent

également d’une accélération du réchauffement, alors que les négociations internationales se

figent progressivement. En 2009, la conférence de Copenhague aurait dû aboutir à un accord

international sur le prolongement du protocole de Kyoto, mais aucune voie précise n’a été

déterminée. A la conférence de 2010 à Cancún, de nouvelles idées ont été proposées mais

aucune décision n’est entérinée pour assurer l’avenir des systèmes de quotas et des marchés

de polluer. L’apparition de cet OJNI se résumera-t-elle à « une simple apparition » sur la

sphère mondiale ? La question reste ouverte.

7

Un permis de polluer, une idée saugrenue ?

Au départ, l’idée d’émettre des permis de polluer peut sembler déconcertante. L’association

de ces deux termes, droit et pollution, aussi inconvenante peut-elle nous apparaître, est un

objet de pensée sur lequel se sont déjà penchées de nombreuses têtes.

Ressource en libre accès, l’atmosphère est surexploitée, et s’en trouve menacée. Ce

phénomène est appelé par les économistes « La tragédie des biens communs » en référence au

texte éponyme de Garrett Hardin (Science, 1968), consacré aux abus d’usage sur les

ressources communes et gratuites. La pollution au CO2 est un cas d’externalité au marché, elle

est tenue hors de portée de ses mécanismes de régulation automatique. Pour protéger les biens

communs, dont chacun use à son avantage, Garrett Hardin avance la solution des enclosures.

En convertissant les biens communs en biens privés, on incite les propriétaires à les gérer

rationnellement.

Pour réguler l’exploitation de la nature, il s’agit de l’approprier en la privatisant, ou encore,

selon l’idée développée par Dales, en la nationalisant. En effet, si l’autorité publique se

déclare propriétaire des ressources naturelles, elle peut en réglementer l’accès. Face à la

tragédie de l’air, les autorités publiques qui s’érigent en propriétaires de l’atmosphère,

disposent alors de trois instruments de régulation : la loi, la taxe ou les quotas échangeables.

Premièrement, sur le plan interne, une loi permet de limiter l’exploitation de l’air en imposant

une réduction des émissions de CO2, des contrôles et des sanctions. De cette mesure

surgissent immédiatement des problèmes tels que la procédure de vérification, les dispositifs

de mesure des émissions, et aussi, l’adaptation de la loi à la diversité des cas. En vertu du

principe de l’égalité des sujets devant la loi, il faudrait traiter de la même manière tous les

individus inscrits dans une situation semblable. En ce sens, Dales propose aux autorités

publiques une « point by point regulation », ou réglementation au cas par cas. En considérant

les besoins de chacun et les technologies disponibles, une permission d’émettre adéquate sera

individuellement attribuée. Idée ingérable en pratique puisqu’elle requiert de la part des

autorités publiques des connaissances, des ressources et des moyens considérables. Pour cette

raison, on a plutôt tendance à mettre en place des régulations « across the boarder », ou

transversales, qui fixent un objectif à un certain nombre d’acteurs seulement, généralement

des industriels. Le problème de l’arsenal administratif à déployer y est toujours conséquent,

mais d’avantage réalisable que dans la réglementation au cas par cas.

Proposée par Jeremy Bentham (1748-1832), une alternative à la rigidité et aux difficultés de

mise en œuvre de la réglementation consiste à inciter les usagers à adopter une certaine

orientation. Par exemple, le gouvernement peut instaurer une taxe par tonne de carbone émise,

qui influencera les acteurs à polluer moins, sans les brimer. Cette proposition de taxer les

activités nocives pour la collectivité a été mise en forme par les économistes, parmi lesquels

Arthur Cecil Pigou (1877-1959). Il a proposé une nouvelle forme de taxation visant à

internaliser les coûts sociaux des activités économiques, parmi lesquels, ceux de la pollution.

8

La taxe pigouvienne est à l’origine du principe pollueur-payeur, de la taxe de recyclage et de

la taxe-carbone. Très avantageuse, cette taxe génère un double dividende : un changement de

comportement des pollueurs, d’une part, et d’autre part, de nouveaux deniers dans les caisses

de l’Etat. L’idéal serait de les réinvestir dans des projets de technologies propres afin de

placer la transition vers une économie durable dans une spirale ascendante. Face à cette taxe,

les différents acteurs économiques vont se retrouver dans une situation inégale. En effet, les

secteurs se distinguent par leur taux de pollution, tandis que les alternatives propres n’offrent

pas à tous un égal accès au changement.

Le troisième instrument ressemble au précédent et s’en différencie. Ils ont en commun leur

caractère de contingentement. Alors que la taxe détermine un prix à payer pour pouvoir

polluer, sans contrôler la quantité de CO2 effectivement émise ; les quotas fixent quant à eux

une quantité précise, et laissent le prix fluctuer grâce à des mécanismes de flexibilité. A la

différence de la taxe, la liberté est laissée aux acteurs d’opter pour des moyens de production

plus propres ou alors, selon leur situation, de se procurer davantage de quotas.

A ce niveau, la solution de Dales emprunte le théorème de cause à l’analyse économique du

droit, pour expliquer la possibilité d’une allocation optimale des ressources par le libre

échange des droits de propriété. En pratique, les réductions d’émissions vont être générées

dans les domaines où elles sont les moins coûteuses, et de surcroît, elles ne vont pas limiter

leurs performances écologiques aux plafonds prescrits. Afin de générer de nouveaux moyens

financiers par la revente des quotas, les entreprises seront incitées à exceller dans la

production propre. De la sorte, elles ne devront pas user elles-mêmes de leurs permis de

polluer et pourront les revendre à leurs tiers, occupés, quant à eux, dans des domaines où le

changement de comportement serait encore bien trop coûteux.

Pour attribuer les quotas, deux hypothèses sont proposées. La première tient compte de la

situation antérieure de chacun, impose une réduction par rapport à celle-ci et pose directement

le problème « du grand-père », du droit acquis. Pour éviter cet écueil juridique, Dales

préconise la vente aux enchères des quotas, qui libéralise l’accès à la pollution. Cette option

permet d’accéder efficacement à l’objectif tout en respectant le libre choix économique, et en

assurant une répartition équitable de l’effort de développement durable.

De la théorie à la pratique

L’œuvre théorique de Dales a franchi la frontière instaurée entre théorie et pratique pour avoir

été appliquée aux États-Unis. A Kyoto, la taxe a très vite été exclue faute d’accord à son sujet.

Les États-Unis proposèrent le marché de polluer tel qu’il a été conceptualisé par Dales et

réalisé ensuite, solution également promue par l’Organisation de coopération et de

développement économiques (OCDE). C’est l’instrument qui sera finalement adopté, bien que

les États-Unis décidèrent in extremis de ne pas ratifier le protocole.

Le marché-carbone semblait en effet prometteur car il répondait aux besoins de chacun : à

l’Est, des fonds supplémentaires libérés par la revente des quotas, des nouvelles technologies

au Sud grâce aux projets de développement propres.

9

Seule l’Europe restait hostile à l’idée d’autoriser la pollution, même si la démarche du marché

était plutôt de limiter les émissions. Une autre raison de sa réticence est la mainmise du

marché sur un domaine traditionnellement sous l’égide des pouvoirs publics. L’Europe

craignait aussi les coûts d’administration et la complexité des outils législatifs, requis pour

l’organisation de tels marchés. Finalement, elle pointait les éventuels effets d’annonce et de

dissimulation du marché. L’Union européenne a fini par accepter de s’accorder au système de

marché. L’actualité semble néanmoins donner raison à ses premières impressions, puisqu’à ce

jour, suite à des actes de piraterie informatique, elle a dû geler les transactions et fermer la

bourse des échanges au comptant. La réalité montre aussi que les émissions ont progressé de

30% au lieu de diminuer. Malgré cela, l’Europe est devenue la principale promotrice du

projet, tandis que les États-Unis s’en sont extirpés, redoutant que la vente aux enchères des

quotas ne revienne finalement à une taxe. Effectivement, c’est une redevance à l’Etat, même

si son prix varie.

Ainsi, le système de quotas serait un instrument hybride de réglementation publique, sous

forme de taxe, incluant des mécanismes de flexibilité confiés à un marché artificiel. Le

marché semble opportun car il permet de faire fonctionner ensemble des engagements

inégaux, de les harmoniser et de les amener automatiquement à un certain état d’équilibre. La

réglementation est nécessaire, car elle fonde le système.

En conséquence, ce n’est plus l’autorité publique qui statue seule sur les objectifs car les

conflits environnementaux se transforment progressivement en une guerre économique

déterminant le niveau de dépollution effectif.

La financiarisation de la lutte contre le réchauffement climatique était au départ un simple

moyen de mise en œuvre d’une réglementation, mais elle devient peu à peu une fin en soi.

S’en suivent des mouvements de spéculation effrénés et des politiques de soutien de cours.

Enfin, on accèdera peut-être à une globalisation des mesures de régulation par les marchés,

qui contournent les négociations stagnantes des instances internationales.

10

2. Compte rendu de l'exposé d'Arnaud Van Waeyenberge du 18 février 2011

Le marché européen du carbone (Nicolas Delvigne et Valentin Declercq)

Introduction

Ce 18 janvier 2011, les registres nationaux de cinq Etats-membres1ont été victimes d’une

attaque informatique qui a permis le détournement de 1,3 millions de quotas de CO2 sur le

marché européen du carbone pour une valeur de plus de 28 millions d’euros.

Pourquoi un quota de CO2 vaut-il de l’argent ?

Pour répondre à cette question, nous devons nous référer au Protocole de Kyoto de 19972. En

effet, ce dernier a pour objectif de diminuer les émissions de gaz à effet de serre (GES) par

rapport à leur niveau de 19903 et est contraignant pour les pays industrialisés repris à l’annexe

B du protocole4. La contribution dans la diminution d’émission de GES fait application du

principe de la responsabilité commune mais différenciée, c’est-à-dire que l’effort fourni par

les pays est différent pour chacun d’entre eux5.

Pour que les Etats acceptent le protocole, trois mécanismes de flexibilité ont été créés.

Premièrement, un système de quotas échangeables (SQE) a été mis en place sur le modèle

Cap and Trade. Pour une période donnée, chaque Etat reçoit un nombre de quotas équivalent

à son objectif de réduction des émissions de GES (Cap). Le SQE permet aux Etats

déficitaires en nombre de quotas d’en acheter à d’autres qui possèdent des quotas

excédentaires (Trade).

Le deuxième mécanisme de flexibilité est la mise en œuvre conjointe (MOC). Ce mécanisme

permet aux pays industrialisés de l’annexe B de développer entre eux des projets de réduction

d’émission de GES dont par exemple la construction d’éoliennes. En contrepartie, les pays

investisseurs reçoivent des quotas supplémentaires.

Le mécanisme de développement propre (MDP) est le troisième mécanisme de flexibilité.

Ce mécanisme permet aux pays industrialisés de l’annexe B de financer des projets de

réduction d’émission de GES dans un pays en développement, non repris à l’annexe B. En

contrepartie de ce financement et si le projet est considéré comme sérieux par l’ONU, le pays

investisseur reçoit des quotas supplémentaires.

Pour réaliser l’objectif fixé par le Protocole de Kyoto, l’Union européenne (UE) a décidé en

2003 de mettre en place un marché européen du carbone (EU ETS) sur le modèle Cap and

Trade dont le dispositif juridique sera présenté ci-dessous et sera suivi de la financiarisation

qui en découle.

1 Roumanie, Grèce, République tchèque, Autriche et Italie.

2Protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques, signé à Kyoto le

11 décembre 1997. 3 L’objectif est une réduction de 5 % des émissions globales de 6 gaz à effet de serre (CO2, CH4, N2O, HFC,

PFC, SF6) pour les pays industrialisés énumérés dans l’annexe B du Protocole. 4 À l’exclusion des Etats-Unis qui ne sont pas signataires du Protocole de Kyoto.

5Par exemple, la Russie s’est engagée à réduire de 0 % ses émissions et le Canada de 6 %.

11

Le dispositif juridique

La directive de base du marché européen du carbone est la directive 2003/87/CE du 13

octobre 20036. Celle-ci ne s’applique qu’à 12 000 entreprises de différents secteurs

7 et

prévoit trois périodes de fonctionnement qui sont représentées dans le graphique ci-dessous.

La phase I s’étale du 1er

janvier 2005 au 31 décembre 2007. Elle consistait en une période

test dans laquelle l’allocation des quotas était gratuite.

La phase II correspond à la période d’engagement Kyoto, c’est-à-dire du 1er

janvier 2008 au

31 décembre 2012. Le principe de l’allocation gratuite est maintenu mais un maximum de 10

% fait l’objet d’une vente aux enchères.

La phase III s’étalera du 1er

janvier 2013 au 31 décembre 2020. La vente aux enchères

deviendra le principe de l’allocation initiale et l’allocation gratuite sera l’exception.

Ces périodes prévoient donc un passage progressif d’une allocation gratuite vers une vente

aux enchères. L’allocation gratuite est une transition obligatoire afin de minimiser

l’opposition des entreprises et est justifiée par le principe de ne pas punir une activité autrefois

légale. Cette allocation est organisée sur le modèle du Grandfathering suivant lequel les

quotas d’une phase sont octroyés en fonction de la pollution émise par les entreprises sur la

période précédente.

Lorsque la vente aux enchères deviendra le principe de l’allocation initiale, le marché

européen du carbone produira un double dividende. Le premier sera un dividende

économique pour l’autorité publique en raison du prix payé par les entreprises pour

l’acquisition des quotas lors de l’allocation initiale. Ce dividende permettra ensuite à l’Etat de

mener une politique favorable à la lutte contre le réchauffement climatique. L’autre

dividende sera environnemental.

6 Directive (CE) n°2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 oct. 2003, établissant un système

d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE

du Conseil, J.O.C.E., L. 275, du 25 oct. 2003, p. 32. 7 Ces secteurs sont énumérés dans l’annexe I de la directive 2003/87/CE.

12

En effet, le coût de l’achat des quotas amènera les entreprises à réduire leurs émissions de

GES afin de diminuer leur nombre de quotas nécessaires.

Le marché du carbone présente deux spécificités qui sont d’une part, la création d’un marché

unique européen et d’autre part, il s’adresse aux entreprises et non aux Etats.

Le fonctionnement du marché européen du carbone repose sur des titres échangeables appelés

quotas. Chaque quota (Q) équivaut à une tonne de GES. Cependant, la nature juridique de

ces titres varie d’un Etat-membre à l’autre. Actuellement, des affaires concernant leur nature

juridique sont pendantes devant la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE).

La distribution des quotas repose sur les Etats-membres par le biais de la rédaction des plans

nationaux d’allocation des quotas (PNAQ). La Commission européenne est chargée de

vérifier les critères retenus par les Etats-membres dans leur PNAQ et de leur approbation. La

Commission vérifie notamment que les règles du droit de la concurrence ont été respectées et

en particulier le principe d’égalité. Dans le cas contraire, celle-ci impose des rectifications

qui ont fait l’objet de contestations devant la CJUE. Mais cette dernière a donné, à plusieurs

reprises, raison aux Etats-membres considérant que la Commission était trop dirigiste.

Par ailleurs, chaque Etat-membre est chargé de tenir les registres qui permettent de suivre les

échanges des quotas.

La directive 2003/87/CE permet aux ONG et aux particuliers d’être titulaires d’une entrée sur

ces registres afin d’acquérir des quotas et de les faire annuler par la suite. Cette technique

permet donc, en théorie, de réduire le nombre de quotas en circulation. Cependant, en

pratique, cette possibilité n’a pas été utilisée en raison notamment des frais d’entrée trop

élevés sur les bourses8.

A la fin de chaque année, les entreprises doivent remettre à l’autorité publique autant de

quotas que de tonnes de CO2 émises. Lorsqu’une entreprise a émis plus de CO2 que de quotas

dont elle disposait, une amende lui est infligée par la Commission dont le montant s’élève à

100 € par tonne de CO2 excédentaire. Cette amende n’est pas libératoire et l’entreprise devra

donc acheter sur le marché les quotas supplémentaires. Par ailleurs, les quotas de CO2 non

utilisés en phase I par l’entreprise n’ont pas pu être reportés à la phase II alors que ceux de la

phase II pourront être reportés à la phase III. Ce mécanisme de report s’appelle la bancabilité.

La directive 2003/87/CE prévoit aussi un système susceptible d’évolution appelé fongibilité.

En effet, la directive peut être élargie à d’autres types de GES et à d’autres secteurs que ceux

réglementés. Ainsi une directive modificatrice a été adoptée en 20089 en vue d’étendre le

système d’échange de quotas au secteur de l’aviation dès le 1er

janvier 2012. De plus, la

Commission essaie de développer des synergies avec d’autres marchés qu’ils soient

régionaux, étatiques ou infra-étatiques (p.e. la Californie aux USA).

8 Par exemple, les frais d’inscription montent à 15 000 € pour certaines bourses.

9Directive (CE) n°2008/101/CE, du parlement européen et du conseil, modifiant la directive 2003/87/CE afin

d’intégrer les activités aériennes dans le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet

de serre, J.OC.E., L. 8, du 13 janvier 2009, p. 3.

13

La directive-liaison de 200410

prévoit l’introduction des MOC et des MDP dans le marché

européen du carbone. Cependant, ces mécanismes ne peuvent être utilisés que

subsidiairement afin d’interdire aux Etats-membres de se dédouaner de leur obligation de

réduction d’émissions par leurs biais. En moyenne, les entreprises ne peuvent utiliser les

mécanismes de projets qu’à concurrence de 13,4 % de leur plafond d’émissions11

.

Le quota est donc un instrument juridique novateur mais encore imparfait, notamment en

raison du manque de définition juridique uniforme dans tous les Etats-membres.

La financiarisation de la lutte contre le réchauffement climatique.

Une financiarisation de la lutte contre le réchauffement climatique est apparue rapidement en

raison de l’absence de cadre juridique organisant les échanges de quotas.

Cette financiarisation se caractérise par le développement de nouvelles compétences pour

certains intermédiaires financiers. En effet, les courtiersétendent au marché du carbone leur

mission d’aide aux entreprises notamment en vue de faciliter la vente des quotas. En 2003,

plusieurs bourses spécialisées ont été créées et actuellement la bourse principale est l’ECX

basée à Londres12

. La bourse est le vecteur principal des échanges de quotas comme illustré

par le graphique ci-dessous. En effet, nous pouvons observer une nette préférence des

entreprises pour les échanges de quotas sur le marché boursier par rapport à la vente de gré à

gré.

10

Directive (CE) n°2009/29/CE, du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, modifiant la directive

2003/87/CE afin d’améliorer et d’étendre le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à

effet de serre, J.O.C.E., L. 140, du 5 juin 2009, p. 63. 11

M.,HERVE-MIGNUCCI et B.,LEGUET, « La place des mécanismes de projets après 2012 », in Tendances

Carbone n°23,Mission Climat de la Caisse des Dépôts en partenariat avec BlueNext, mars 2008. 12

L’ECX est détenue par la New York Stock Exchange.

14

Cette préférence pour les bourses peut s’expliquer par leur professionnalisme et leur histoire

dans le domaine des transactions. En effet, les bourses permettent une rapidité, une sécurité et

des coûts clairs de transaction. Elles sont aussi à l’origine de la création d’échanges de

produits diversifiés qui sont une transposition dans le marché du carbone de produits

financiers classiques tels les options sur quotas. Elles ont également permis une

diversification des modalités de vente. Les entreprises sont ainsi passées d’une vente au

comptant au marché des futures consistant en l’achat de promesses de vente de quotas pour un

prix fixé à l’avance.

Les entreprises peuvent aussi faire appel à des intermédiaires spécialisés dans le montage de

projets Kyoto afin de bénéficier des quotas supplémentaires octroyés dans le cadre des

MDP13

. Cependant, les MDP sont détournés de leur objectif puisqu’ils sont réalisés à plus de

55 % en Chine. D’autre part, des abus ont été constatés en raison de la non-exécution de

projets Kyoto alors que des URCE avaient été octroyés à leurs investisseurs. De plus, les

quotas émis dans le cadre des MDP sont réellement problématiques pour le marché. En effet,

ces nouveaux quotas sont créés ex nihilo et le marché ne peut donc les anticiper. C’est

pourquoi le bien-fondé des MDP est actuellement remis en cause.

Des fonds d’investissement ont été créés par les Etats eux-mêmes en vue de développer les

projets Kyoto et d’agir sur le marché du carbone. Actuellement la grande majorité de ces

fonds sont privés. En 2008, les 67 fonds d’investissement actifs sur le marché du carbone ont

géré plus de 10 milliards d’euros. Pour 2010, les analystes s’attendent au double voire au

triple.

D’autre part, la principale conséquence de cette financiarisation est la création du cours de

bourse du carbone.

Evolution du cours du carbone depuis le lancement de l’EU ETS

Price

Source : EEX.

Nous pouvons observer dans le graphique ci-dessus qu’il y a eu deux grandes fluctuations du

cours du carbone, respectivement entre les mois d’avril et mai 2006 et fin 2007.

Le cours de bourse du carbone a chuté de 28 € à 10 € entre les mois d’avril et mai 2006. Cette

fluctuation a été provoquée par la publication des résultats des PNAQ. Cette dernière a

informé le marché que l’allocation initiale des quotas aux entreprises était trop généreuse.

13

Appelés unités de réduction certifiée des émissions (URCE)

15

En application de la règle de l’offre et la demande, le marché s’est régulé en faisant chuter le

prix du quota.

Quant à la deuxième chute du cours de bourse du carbone, celle-ci est liée à la bancabilité. En

effet, tout report de quotas de la phase I à la phase II a été interdit. Les quotas de la phase I

n’étant plus échangeables, le cours de bourse a tendu vers zéro.

Le marché du carbone répond donc à la logique des marchés dont les six facteurs principaux

sont repris ci-dessous.

- Les facteurs politiques ont une incidence importante. La décision d’élargir la directive

2003/87/CE au secteur de l’aviation à partir de 2012 aura une influence sur les quotas

disponibles.

- Le taux de croissance économique est aussi à prendre en considération étant donné que

les besoins de quotas des entreprises dépendent de leur production.

- La météo peut également influencer le marché. En effet, par des températures élevées,

il y a moins d’émissions de CO2 suite à la non utilisation du chauffage par les

entreprises.

- La variation du prix du gaz et du charbon a une incidence sur le cours de bourse en

raison du « switch » décidé par les entreprises entre leurs systèmes de production

reposant sur l’utilisation du charbon ou du gaz. Ce choix dépend du prix de l’énergie

utilisée et du nombre de quotas de CO2 nécessaires.

- La publication des résultats des PNAQ peut influencer le cours, voyez supra.

- Le prix maximum du quota est celui de la sanction, à savoir 100 € par quota pendant la

phase II.

De plus, l’EU ETS est réglementé par trois facteurs spécifiques.

- La bancabilité.

- Le mode d’allocation initiale des quotas. Si l’allocation initiale est une vente aux

enchères, le prix de revente du quota sur le marché tiendra compte du prix initialement

payé.

- La fongibilité.

La directive 2003/87/CE a donc instauré un système de Cap and Trade qui permet à l’autorité

publique de fixer une quantité déterminée de pollution acceptable.

Cependant, en pratique, cette quantité n’est pas fixe en raison des interactions entre les acteurs

économiques sur le marché. En effet, l’utilisation d’énergies vertes ou l’achat de quotas sont

des stratégies utilisées par les entreprises pour modifier cette quantité « fixe ». Les Etats

peuvent aussi modifier cette quantité par le biais des PNAQ. De nouveaux quotas peuvent

être créés ex nihilo par les monteurs de projets Kyoto. La Commission peut également

influencer cette quantité par l’ouverture du marché européen à d’autres marchés fongibles.

Enfin, les ONG et les particuliers pourraient retirer des quotas du marché mais en pratique il

n’en est rien.

16

En conclusion, le marché, simple mode d’exécution de la directive 2003/87/CE est devenu

l’instrument qui détermine en dernier lieu le seuil de pollution « acceptable » par les

interactions entre les stakeholders.

Conclusion générale

Sur le plan interne (au niveau de l’Union européenne)

La directive 2003/87/CE exprime un courant d’évolution dans la manière de produire le droit

européen. Il s’agit d’une harmonisation par le marché caractérisée par quatre éléments.

Tout d’abord, le rôle du législateur devient un rôle de législation par objectif. En effet, lors de

la phase législative, il n’a été question que de la fixation du pourcentage de réduction

d’émissions de GES et de la création de quotas. L’exécution de la politique a été déléguée

aux entreprises et au marché ce qui constitue la deuxième caractéristique. Ensuite, la

directive 2003/87/CE est une norme susceptible d’évolution en fonction des demandes du

marché. Enfin, en cas de dépassement des quotas, la sanction est double. En effet, une

amende est infligée par la Commission à l’entreprise fautive mais cette dernière est également

sanctionnée par le marché où le prix du quota de CO2 pourrait augmenter suite à la

divulgation du manque de quotas de cette entreprise.

L’autorité publique a aussi un nouveau rôle. D’arbitre du marché, elle est devenue

l’entraîneuse de ce marché. En effet, la Commission se démène pour soutenir le cours de

bourse du carbone et négocie la fongibilité avec d’autres marchés. Bien que le marché

européen du carbone puisse être qualifié de marché néo-libéral puisqu’il régule un secteur qui

en principe n’est pas soumis à sa logique, une politique environnementale, l’autorité publique

reste omniprésente. En effet, cette dernière tient les registres, est chargée de la procédure de

vérification, d’infliger la sanction, …

Sur le plan externe

L’Union européenne peut être considérée comme un laboratoire de droit global et non de droit

international. En effet, depuis 2003, l’UE a la volonté d’exporter son marché du carbone

comme modèle de référence au niveau mondial. D’autre part, l’UE négocie aussi bien avec

les Etats qu’avec des entités fédérées. Une autre illustration de ce droit global réside dans

l’introduction du secteur de l’aviation à partir de 2012 dans l’EU ETS prévoyant que tout

avion quelle que soit sa nationalité sera soumis au régime de quotas s’il fait escale sur le

territoire de l’UE.

Sur le plan de la méthode

L’interdisciplinarité est primordiale pour développer une connaissance complète des quotas

de droits de polluer. En effet, le quota étant un objet juridique non identifié (OJNI),

l’interdisciplinarité est plus que nécessaire pour en appréhender toutes les spécificités.

17

3. Compte-rendu de l'exposé d'Annie Vallée du 25 février 2011

L'équité et l'efficacité dans la lutte contre l'effet de serre (Datoussaid Sarha)

Introduction

Partant du constat qu’un consensus existe pour dire que le réchauffement climatique est

dangereux et qu’il convient d’y remédier, l’enjeu des négociations multilatérales concerne des

débats tels que la détermination de l’objectif global de réduction, le choix d’un outil de

régulation pour atteindre une efficacité environnementale à moindre coûts ou encore le moyen

de rencontrer l’équité dans la mise en œuvre de la politique climatique. A ces égards, les

économistes ont proposé des modèles théoriques à même d’apporter des réponses aux

questions suscitées par la politique de lutte contre le réchauffement climatique. L’exposé

d’Annie Vallée, dont il sera rendu compte dans cette deuxième partie, s’inscrit dans le cadre

général de ces négociations. Il étudie et évalue de façon systématique, à travers le prisme

économique, chacune des questions cruciales qui détermineront l’avenir de la politique

climatique en mettant en avant les liens étroits qui existent entre elles. Il mettra également en

évidence les écarts qui existent entre pratique et théorie, d’une part et, entre pragmatisme et

équité d’autre part.

Remarques préliminaires

Trois remarques préliminaires s’imposent afin de bien cerner le contexte des débats récurrents

qui ponctuent les négociations.

Premièrement, Il est important de comprendre que le problème dont il est question est

planétaire. L’atmosphère terrestre, qu’il s’agit de protéger, est un bien qualifié par les

économistes de « bien collectif pur ». La gestion et l’utilisation de ce bien commun est au

cœur des négociations car son utilisation est non rivale et non exclusive (personne ne peut en

être privé). En ce qui concerne ce type bien, la tentation des acteurs économiques à se

comporter en « free rider » est grande. Cela signifie que, puisque l’amélioration découlant des

efforts de réductions profitera à tous, les parties sont incitées à se reposer sur les efforts des

autres. Les négociations consistent à essayer de faire en sorte que les parties sortent de cette

logique de « passager clandestin » car la réussite de l’objectif de préservation de

l’environnement dépend de la participation du plus grand nombre à l’effort global de

réduction des GES.

Deuxièmement, la dégradation de l’environnement est un cas typique d’échec du marché du

fait de son utilisation gratuite (il s’agit d’une ressource naturelle collective rare) parce qu’elle

génère des effets externes négatifs comme la pollution. Pour que l’allocation des ressources

rares soient optimales, il faut que les avantages ou dommages crées par les agents

économiques aient une compensation monétaire, il faut qu’ils correspondent à un échange

marchand.

18

L’effet externe échappant au marché, l’optimum ne peut se réaliser. Il se réalisera si les agents

économiques internalisent les effets externes en les prenant en compte dans leur calcul

économique. Des instruments tels que réglementation et taxation permettent une correction du

marché.14

Troisièmement, la production et gestion de ce type de bien étant publiques, elles nécessitent

une intervention des pouvoirs publics. En l’absence de gouvernance mondiale, on ne peut

compter que sur la coopération et le respect des engagements des Etats ce qui bien

évidemment constitue un frein à une politique climatique ambitieuse.

Equité et efficacité

L’efficacité (économique et environnementale) et l’équité constituent la pierre angulaire de

l’exposé. Il convient de noter que l’efficacité relève traditionnellement du champ d’étude de

l’économiste tandis que l’équité lui échappe. Pourtant, les économistes font régulièrement

des postulats éthiques bien que revêtant un habillage économique.

Ces trois sujets majeurs reviennent sans cesse dans les négociations et rejoignent les trois

piliers du développement durable : le pilier économique, social et environnemental. Ces trois

critères, sujets à débat quant à leur meilleure réalisation, sont en permanence interdépendants

même si leur conciliation est difficile et parfois difficilement compatible.

L’efficacité environnementale renvoi à l’objectif global à atteindre, à savoir, le maintient de

l’intégrité atmosphérique par la réduction des émissions de carbone. Cette préoccupation

environnementale revient à définir la quantité de droits d’émissions de carbone dans

l’atmosphère. Les émissions de GES étant illimitées par le passé, il convient alors de

déterminer l’objectif de réduction. Intervient alors la question de la répartition équitable des

droits d’émettre. L’équité, nous le verrons, comporte le double aspect de la répartition des

droits entre les générations présentes et futures. Enfin, l’efficacité économique, nécessaire

pour l’adoption d’une politique climatique ambitieuse, se veut de réaliser l’objectif global en

cause au moindre coût par le biais de la minimisation des coûts de réduction. Les

économistes privilégient à cet égard les instruments économiques.

On ne peut saisir l’origine des points de frictions et des lignes de fractures de l’agencement de

ces trois questions sans saisir l’interdépendance qui existent entre elles. L’interdépendance

entre l’efficacité économique et environnementale s’explique par le fait que plus les coûts de

réduction seront faibles, plus l’objectif de réduction sera ambitieux. L’efficacité

environnementale est également tributaire de l’équité. En effet, elle sera mieux rencontrée si

tout le monde participe à l’effort, si les « passagers clandestins » intègrent le processus de

réalisation de l’objectif global. Il faudra donc définir une règle de partage qui sera acceptable

et donc, équitable. La répartition de ces droits au sein de la génération présente n’est pas

indépendante elle-même du résultat qui découle de l’allocation des droits. Si on veut

minimiser les coûts, il faut réduire les émissions de carbone là où elles coûtent le moins cher.

14

A. VALLEE, « La lutte contre l’effet de serre. Equité et efficacité », Annuaire français de relations

internationales, 2003, Vol. IV, p. 764.

19

Or, il se trouve qu’il ya de très grandes différences des coûts marginaux de réduction de

carbone15

entre les pays. Les « mécanismes de flexibilité » du Protocole de Kyoto ont été

crées pour régler ce problème en mettant à profit les différences des coûts marginaux de

réduction de telle sorte que l’allocation des droits soit acceptable.

L'efficacité environnementale

Détermination d’un objectif global

Deux positions s’affrontent en ce qui concerne la détermination de l’objectif global. Selon les

écologistes, l’arrêt total des émissions (donc une pollution nulle) constitue l’optimum

écologique. Les politiciens et économistes, tout en reconnaissant le dommage, adopte une

position plus pragmatique consistant à trouver un compromis entre le coût environnemental et

le coût financier de la politique climatique.

Bilan coût-avantage

Le rapport Stern

C’est dans ce but que les économistes ont proposé un modèle théorique assez réaliste qui

aboutit à ce qu’on appelle « l’optimum économique de la pollution ». Celui-ci se base sur un

bilan « coût-avantage » par la comparaison, en termes monétaires16

, du coût de la réduction de

GES et de l’avantage résultant du dommage environnemental ainsi évité. En 2006, Nicholas

Stern, économiste anglais, publie un rapport sur l’économie du changement climatique qui a

suscité de nombreuses controverses à l’échelle mondiale. Le « Rapport Stern » procède à une

analyse « coût-avantage » du changement climatique en procédant à un chiffrage de tous les

dommages et de tous les gains. Le rapport conclut que pour un coût modéré (1,5% du PIB

brut), on peut éviter des dommages qui dans le futur peuvent être considérables (Jusqu’à 20%

du produit mondial brut). Le point de départ du raisonnement est simple : Les acteurs

économiques ont intérêt à réduire la pollution tant que les dommages qui en résultent sont

supérieurs aux coûts qu’ils doivent supporter. En effet, ceux-ci agissent de façon rationnelle et

ne prennent aucune mesure qui va au-delà de ce qui leur est avantageux. Ensuite, le bilan se

fait en raisonnant à la marge : On compare le coût marginal de suppression, à savoir la tonne

de carbone supplémentaire émise ou supprimée, au dommage marginal, c’est-à-dire aux

dommages qui vont s’échelonner dans le temps et qui sont liés à l’émission de cette tonne de

carbone. Si le coût marginal de suppression est inférieur au dommage marginal alors l’objectif

de dépollution jusqu’à un certain niveau vaut la peine. On aperçoit donc que la détermination

de l’objectif de dépollution se détermine par l’analyse de ce bilan (il n’est donc pas statique)

et constitue le résultat d’un compromis puisque la pollution ne sera jamais nulle.

15

Le coût marginal de suppression correspond au coût de suppression de la tonne de carbone supplémentaire 16

Une telle comparaison suppose l’utilisation d’une même unité de mesure

20

Critiques méthodologiques

L’évaluation du dommage résultant d’une analyse coût-avantage faite dans le rapport Stern

soulève plusieurs difficultés méthodologiques, à la base des controverses suscitées par la

publication de cette étude, quant à la monétarisation des dommages et l’équité inter-

temporelle.

La monétarisation des dommages

Celle-ci soulève des difficultés méthodologiques car tout dommage n’est pas évaluable

directement en argent et il n’y a pas toujours de prix de marché pour déterminer la valeur

monétaire de tous les dommages. Dans le cadre du Rapport Stern, la question se pose de la

possibilité de monétariser la dégradation de la qualité de l’air bien que nécessaire à l’analyse

d’un bilan coût-avantage.

L’équité inter-temporelle

Des critiques ont été également émises en ce qui concerne la méthode d’agrégation temporelle

des dommages. La tonne de carbone supplémentaire émise aujourd’hui va engendrer des

dommages qui vont s’échelonner dans le temps et qui vont perdurer tant que cette tonne de

carbone reste dans l’atmosphère puisque elle participe au réchauffement climatique. La

technique de l’actualisation est utilisée dès qu’un dommage ou avantage produit des effets qui

s’échelonnent dans le temps puisqu’ on ne peut comparer des valeurs qui interviennent à des

moments différents. Le bilan coût-avantage, qui suppose l’addition de tous les coûts et

avantages, requiert qu’on actualise les dommages en les ramenant au présent par l’utilisation

de coefficients de dépréciation des valeurs attendues dans le futur. Plus le dommage attendu

se situe loin dans le temps, plus le taux d’actualisation sera élevé. Et plus la dépréciation sera

élevée, plus les dommages seront faibles.

La technique de l’actualisation reflète en réalité deux choses. La première, qui ne repose pas

sur un postulat économique, traduit notre préférence temporelle du présent en raison de divers

facteurs (par exemple notre incertitude de l’avenir). En matière de réchauffement climatique,

il s’agit du poids que la génération présente accorde au bien-être des générations futures qui

par définition n’existent pas encore. Les conséquences du réchauffement climatique, ses

dommages affecteront plus les générations futures puisqu’il s’agit d’un problème sur le long

terme. C’est ce problème important des dommages futurs qui détermine aujourd’hui l’objectif

de réduction des émissions de GES puisqu’ après tout les avantages en découlant ne

bénéficieront pas à la génération présente. Cette préférence temporelle est ici un choix éthique

de solidarité intergénérationnelle. La génération future n’a pas de droits, et même si elle

subira des dommages, c’est à la seule génération présente qu’il revient de décider. Rien ne

nous contraint à agir sauf notre morale. Le Rapport Stern fait le choix éthique de donner la

même valeur à toutes les générations allant ainsi à l’encontre de la pratique courante. En

raison de leur plus grande valorisation, les dommages sont donc plus importants et cela influe

sur la détermination de l’objectif global. La seconde, traduit également ce que les

économistes appellent l’ « utilité marginale décroissante des richesses ». L’équité intervient

également dans le raisonnement à la base de cette notion.

21

Elle se développe à partir du constat qu’un même montant n’a pas la même valeur et ne

représente pas le même gain de bien-être pour un riche ou un pauvre. L’actualisation permet

d’égaliser les pertes de bien-être dans une perspective intergénérationnelle. Ces pondérations

de bien-être reposent d’ailleurs sur la philosophie utilitariste, un des grands fondements de

l’économie. En effet, Il est généralement admis que le taux de croissance future sera plus

élevé. Un taux de croissance même faible enrichira à long terme les générations futures qui

seront toujours plus riches. La question qui se pose en matière d’équité et qui rejoint des

interrogations accompagnants le processus de négociation est de savoir s’il faut sacrifier les

générations présentes au profit de générations futures plus riches qui pourront mieux s’adapter

et dont on ne connait pas les préférences. L’utilité marginale décroissante des richesses fait

que le coût de la politique climatique parfois très lourd pour la génération présente va

engendrer des gains de bien-être au profit de la génération future alors que les coûts seront

moindres pour elle.

Bilan coût-efficacité

L’analyse « coût-avantage » développée dans le Rapport Stern fût ambitieuse. En raison des

difficultés méthodologiques liées à l’évaluation monétaire des dommages, les économistes

préfèrent en général se limiter à un bilan « coût-efficacité ». Dans la pratique, les Etats

détermine leur objectif sur base des données scientifiques qui préconisent une réduction des

émissions de GES telle que le réchauffement climatique ne dépasse pas les deux degrés. La

lutte contre le réchauffement climatique doit dès lors se faire au moindre coût.

L'équité

L’équité intra-générationnelle

Nous venons de voir que l’équité intergénérationnelle est liée à la détermination de l’objectif

global, à l’effort que la génération présente est prête à consentir pour que les générations

futures voient leur intérêts préservés. Ainsi définie, l’équité pose la question de la répartition

des droits (pour parvenir à l’objectif fixé, il conviendrait de diviser les émissions totales de

GES par deux) entre les générations. On le comprendra vite, l’équité intra-générationnelle est

également dépendante de l’équité intergénérationnelle : Si la génération présente accepte de

supporter un coût très important, elle sacrifiera une partie de bien-être des générations

présentes au profit des futures. Pourtant, force est de constater qu’il existe des problèmes

d’inégalités très grandes actuellement au sein même de la génération présente et celles-ci

risquent de s’aggraver si la réduction des émissions de GES entraîne une diminution de la

croissance économique. Que fait-on des pays en voie de développement ? L’équité imposerait

alors que les pays soient généreux d’abord avec les pays pauvres et qu’ils s’occupent des

problèmes actuels et plus urgents.

22

L’équité intergénérationnelle

La question la plus conflictuelle est sans doute celle de la répartition des droits d’émettre entre

les différents pays car ceux-ci ont des intérêts divergents et sont très différents à plusieurs

niveaux. En 15 ans de négociations, les parties ne sont toujours pas parvenues à un accord sur

une règle de partage acceptable pour tous. En l’absence d’un consensus sur une règle de

partage équitable il ya peu d’espoir pour que tous les pays participent au processus. Pourtant,

les Etats émettent de plus en plus et spécialement ceux émergeants.

A cet égard, il existe trois principales règles de partage. La première est basée sur une vision

droit-de- l’hommiste. Le droit d’émettre est alors un droit de tous les individus sans

exceptions. Chacun a le droit d’émettre la même quantité ; les quotas d’émissions étant

calculés par habitants. La réalisation de l’objectif suppose alors que les pays riches (les plus

pollueurs) réduisent leurs émissions beaucoup plus pour permettre aux autres de continuer à

émettre sans que l’intégrité de l’atmosphère ne soit en danger. Cette règle est la plus

équitable mai aussi la plus difficile à mettre en œuvre. La seconde est basée sur la pratique du

« Grandfathering ». L’allocation des droits est proportionnelle aux émissions passées. Plus un

Etat a pollué, plus de droits lui seront attribués. C’est la règle la moins équitable puisqu’elle

avantage plus les pays riches. C’est ce mécanisme d’allocation de droits qui a été utilisés dans

le cadre de l’établissement d’un marché européen de carbone. La troisième règle quant à elle

dépend de la capacité des Etats à payer. Les droits sont accordés de façon inversement

proportionnelle au PIB par habitant.

C’est cette dernière règle de partage qui a été retenue à Kyoto. En effet, seuls les pays riches

ont pris des engagements de réduction. A ce stade, la question de la répartition des droits se

posent uniquement entre pays riches mais le terme du Protocole approche et il faut négocier

l’après-Kyoto. La conférence des Parties de Copenhague a mis en avant la volonté des parties

de passer de la logique de « top down » à celle de « bottom up ». Plutôt que de respecter des

engagements pris dans le cadre Onusien, les pays préfèrent être libres dans la définition de

leurs engagements et se fixer des objectifs propres qui deviendront contraignants ensuite.

L'efficacité intergénérationnelle

Le coût de la politique climatique étant conséquent, il est important de le minimiser si on veut

atteindre des objectifs environnementaux ambitieux. Les économistes distinguent deux types

d’instruments en matière de lutte contre l’effet de serre : L’un est réglementaire, l’autre

économique. Le premier se borne à édicter des normes établissant des limites d’émissions

tandis que le second se compose des taxes et des systèmes de permis d’émission

échangeables. La norme, bien que pouvant être opportune écologiquement parlant, a le

désavantage d’un coût élevé. En raison des impacts économiques que les mesures de

réduction des émissions impliquent, les économistes ont tendance à préférer l’utilisation d’

outils de régulation économiques qui permettraient d’atteindre l’objectif de préservation de

l’environnement à moindre coût par le biais de l’internalisation dans le calcul économique du

pollueur du dommage environnemental, découlant de ses activités de production, par la

fixation de son prix.

23

Les instruments réglementaires ou juridiques

L’instrument réglementaire consiste en l’application d’une norme uniforme. C’est-à-dire qu’il

s’agit d’imposer à tous les pollueurs un pourcentage de réduction des émissions de GES qui

est identique, ce qui constitue un frein à la minimisation du coût global de réalisation de

l’objectif de dépollution. En effet, les émetteurs de carbone (les pays) ont des coûts

marginaux de réduction très différents et il est plus élevé dans les pays développés. Ceci

s’explique par le fait que le coût marginal de suppression dépend de l’efficacité énergétique

des Etats. Les pays riches ont développé des techniques de substitution du carbone par

l’utilisation de combustibles moins polluants. Leur marge de manœuvre pour poursuivre la

réduction de l’utilisation de carbone est plus faible que dans les pays plus gaspilleur

d’énergie. En l’absence de substitution de leur part, leur potentialité d’économie du carbone

(d’accroissement de l’efficacité énergétique) est plus grande et le coût marginal de

suppression plus faible. L’application d’une norme uniforme ne permet pas d’égaliser les

coûts marginaux de réduction nécessaire à la minimisation des coûts. La logique économique

voudrait que les réductions d’émissions s’effectuent là où cela coûte le moins cher.

Les instruments financiers

Deux types d’instruments économiques s’affrontent : la taxe d’un côté et le marché de quotas

échangeables de l’autre. L’utilisation de l’un ou l’autre pose la question du choix de la

variable de contrôle.

La taxe

Dans ce cas, on tente d’influer sur le comportement du pollueur par la fixation d’un prix à la

pollution. Pour chaque émission de tonne de carbone qu’il émet, le pollueur est ainsi amené à

comparer le coût de l’émission (le prix de la taxe) avec le coût de la suppression de cette

même émission (le coût marginal de suppression). Il réduira ses émissions si le coût de la taxe

est plus élevé que le coût marginal et poursuivra la réduction jusqu’à égalisation des deux.

Tous les pollueurs ont un coût marginal de réduction différent, tous procèdent au même calcul

coût-avantage en fonction de leur situation et adaptent leurs émissions par rapport au taux de

la taxe ce qui provoque une égalisation des coûts marginaux de suppression (ceux pour qui la

taxe coûte plus cher dépolluerons plus, les autres moins). La taxe permet ainsi de rencontrer

l’efficacité économique par une minimisation des coûts globaux de réduction. En outre, si les

recettes qui en découlent ne sont pas affectées, elles peuvent donner lieu à un « double

dividende ».17

Le contrôle sur le coût laisse néanmoins subsister des incertitudes sur le résultat

car même si la taxe est incitative, on ne peut pas toujours anticiper le comportement des

acteurs économiques.

17

Ibid., p. 767.

24

Le marché de permis négociables

L’institution de marchés de titres négociables permet aux autorités publiques d’exercer un

contrôle sur la quantité d’émissions de GES tandis que le prix lui sera fixé par les règles de

l’offre et de la demande. Celles-ci, après avoir fixé un plafond d’émissions, ont le choix soit

d’allouer gratuitement la quantité de droits à polluer, soit de les vendre aux enchères. Dans le

cas d’une dotation payante, les pollueurs « payent dès la première unité de pollution émise »

et « comme la taxe, elle engendre un transfert financier des pollueurs vers la collectivité qui

peut générer un double dividende ». 18

La différence avec la norme réside dans le caractère

échangeable de ces droits. Les acteurs économiques auront alors la faculté de vendre ou

acheter les droits en fonction de leurs intérêts propres jusqu’à égalisation des coûts marginaux

de réduction.

Taxe vs Marché

Nous venons de voir que les deux instruments financiers permettent d’atteindre une

minimisation des coûts et donc de rencontrer l’efficacité économique. Lequel des deux choisir

dans ce cas ? D’après les économistes, puisque nous vivons dans un monde incertain et que la

théorie et la réalité peuvent être en contradiction, le choix le plus optimal dépend de l’allure

des coûts et dommages marginaux. Si les dommages marginaux augmentent plus vite que les

coûts marginaux, c’est-à-dire si le dommage à l’environnement évolue très vite, alors il est

préférable d’utiliser la régulation par les quantités (une pollution dangereuse doit être stoppée

« à tous prix ») et inversement. En pratique, les dommages marginaux à l’environnement

augmentent faiblement car, résultant d’une accumulation de deux siècles de pollution, chaque

tonne de carbone supplémentaire émise augmente peu la concentration globale de carbone

dans l’atmosphère. Certains ont tendance à préférer un système de taxe pour cette raison.

Conclusions

Ensuite de cet exposé, nous sommes forcés de constater, si nous ne l’avions pas déjà fait, que

la lutte contre le réchauffement climatique peut être étudiée de diverses façons. L’approche

multidisciplinaire a cela d’intéressant qu’elle permet de mieux cerner les enjeux globaux qui

concernent une problématique ainsi que la manière dont chacune des disciplines est

influencée par les autres. Cela signifie-t-il qu’elle se résumerait à l’analyse sous autant de

prismes que de disciplines d’un même sujet d’étude ? Le champ d’étude du juriste, en ce qui

concerne la politique de lutte contre le réchauffement climatique, se limiterait alors à

l’analyse des instruments juridiques contraignants, laissant aux bons soins des économistes

celle des instruments financiers que nous avons mentionnés plus haut ? Mais alors pourquoi

une discipline telle que la théorie du droit s’y intéresse-t-elle ? C’est ce que nous allons tenter

de comprendre dans la section suivante.

18

Ibid., p. 767-768.

25

Rapport de la conférence du 3 mars 2011 “Prix du carbone et croissance économique”

donnée par C. de Perhuis

Principes fondamentaux

L’atmosphère est immense

Ce principe semble de prime abord évident. Cependant, cette affirmation évidente implique

un constant qui, quant à lui, ne l’est pas : si l’atmosphère est immense, elle n’est pas infinie.

Ce constat n’est à ce point pas évident que lorsque les hommes ont construit leur système de

production, ils ne l’ont pas pris en considération.

L’atmosphère s’arrête environ à cinquante kilomètres au dessus du niveau de la mer. Donc

l’atmosphère est une minuscule pellicule eu égard à la circonférence de notre planète.

Nous fragilisons l’atmosphère depuis le début de l’ère industrielle

Nous la fragilisons par l’émission de gaz à effet de serre. En ce qui concerne ces gaz à effet de

serre, il faut distinguer deux notions : le stock et le flux.

Ce qui agit sur le climat, ce n’est pas le flux, c’est à dire les émissions annuelles des gens,

mais bien la concentration, le stock. Le stock évolue avec une énorme inertie, à tel point que

si nous arrêtions à émettre des GES maintenant, le stock continuerait d’influencer le climat

pendant encore de longues décennies, preuve que le flux n’est pas l’élément déterminant du

réchauffement, même s’il a de facto un impact sur le stock.

Origine des gaz à effet de serre

Laquasi totalité des GES d’origine anthropique provient de deux systèmes.

Le premier système est le système énergétique qui représente environ deux tiers des émissions

de GES. En effet, les technologies actuelles sont telles que chaque fois que nous brûlons une

énergie fossile pour produire de l’énergie, nous produisons des GES. Or, 80% de notre

système énergétique repose sur les énergies fossiles (charbon, pétrole, gaz). Dès lors, il

semble évident que la première manière de modifier la trajectoire du changement climatique

est de s’attaquer au fonctionnement du système énergétique en profondeur.

Dans le domaine énergétique, nous disposons des outils économiques pour opérer une

modification du système, notamment ceux proposés par l’A.I.E. .

Le deuxième système est le système agro-forestier. Les problèmes liés à l’agriculture et ceux

liés à la forêt sont souvent traités séparément or, en réalité, si le système forestier émet

lorsque l’on coupe les arbres, qu’on les brûle et qu’on retourne ensuite les sols, c’est

principalement en raison de l’expansion du système agricole.

La solution à apporter à ce système n’est pas simple et consiste dans le fait de trouver de

nouvelles façons plus efficaces d’exploiter notre patrimoine forestier et agricole. En effet,

nous ne pouvons pas nous permettre de ralentir l’agriculture dans un monde où la tension

alimentaire reste prégnante dans les pays en voie de développement.

26

Manière de sortir de la situation dans laquelle nous nous trouvons

Nous sommes face à ce que l’on appelle “la tragédie des biens communs” telle que décrite par

Garret Hardin dans son article “The Tragedy of the Commons” ; nous détruisons notre

atmosphère parce que son usage est gratuit.

Une des manière de contrer cette destruction, cette addiction au GES, est de passer de la

gratuité à l’aspect payant des GES grâce à une économie du carbone, notamment.

Manières de sortir de la gratuité de l’usage du carbone

Il existe deux manières de sortir de la gratuité.

D’une part, l’on peut sortir de la gratuité par des moyens administratifs, par l’instauration de

normes ou de taxes.

D’autre part, il existe les instruments économiques qui tente de donner un prix au carbone en

l’introduisant dans notre système économique comme un bien de consommation. De ce fait,

l’on crée de toute pièce une nouvelle rareté : l’usage de l’atmosphère.

Les Instruments de l’économie du CO2

Le protocole Kyoto a couplé le système d’engagement à une réduction des émission de gaz à

effet de serre avec trois instruments économiques : un marché de carbone international, le

Mécanisme pour un Développement Propre (M.D.P.) et la Mise en Oeuvre Conjointe ou

« joint implementation » (M.O.C.).

Le marché international du carbone, qui est un marché de quotas entre pays, n’a jamais

fonctionné. Les échanges de droits à émettre se résumaient à quelques conventions bilatérales.

Le protocole de Kyoto a aussi créé deux mécanismes de projets permettant de donner des

certificats de réduction d’une tonne de carbone, dits crédits de carbone.Ces projets consistent

en la réduction de façon additionnelle des émissions par rapport à ce qui aurait été les

émissions spontanées. Les crédits reçus sont ensuite employés dans les pays imposant une

contrainte carbone, comme les pays de l’Union Européenne.

Afin de réduire son empreinte carbone, on peut aussi utiliser les crédits Kyoto pour faire une

compensation volontaire. Désormais, plusieurs compagnies aériennes offrent par exemple

d’acheter des crédits carbone avec le ticket de vol pour compenser ce qui va être émis lors du

vol, alors même que le secteur des transports n’est pas encore soumis à une quelconque

contrainte.

Les engagement de M. de Perthuis

En 2002, M. de Perthuis, engagé à la Caisse des dépôts et de consignations, a lancé la mission

climat. A l’époque, le protocole de Kyoto n’était pas encore ratifié et l’incompréhension était

courante vis-à-vis de ce que M. de Perthuis proposait : acheter du carbone pour créer un fond

de carbone. L’argument selon lequel ce qui n’a jamais été fait est risqué revient d’une façon

récurrente dans le contexte du marché carbone et constitue un frein au développement de ces

instruments économiques.

27

Par ailleurs, M. de Perthuis a aussi lutté pour la mise en place d’un mécanisme de projets

domestiques de joint-implementation. A l’époque, l’on était persuadé que les crédits joint-

implementation serviraient pour les pays de l’Europe de l’Est comme la Russie ou l’Ukraine.

Par contre, on n’imaginait guère qu’on pouvait utiliser la joint-implementation dans le pays de

l’Europe de l’Ouest.

Enfin, une difficulté se pose aujourd’hui: que faire de ces crédits une fois qu’ils ont été

produits s’il n’y a pas une contrainte suffisante du côté de la demande ? Cette demande d’un

bien rare doit émaner d’acteurs qui ont des obligations de conformités. Aujourd’hui cette

rareté s’éloigne et M. de Perthuis cherche à combattre cet éloignement.

Le marché européen

En 2005, pour faciliter la rencontre des objectifs de Kyoto, l’Europe a créé le plus grand

marché de permis d’émissions et le plus grand marché environnemental du monde. Celui-ci

représente 80% des échanges mondiaux de quotas.

Ce dispositif est extrêmement innovant. Avant l’Europe, seuls les Etats-Unis avaient créé un

marché de permis environnementaux. Il s’agissait du marché SO2 créé pour lutter contre le

pluies acides. Le marché de carbone européen est définit au niveau de l’Union européenne,

mais inclut aussi l’Islande, la Norvège et le Liechtenstein.

Ce marché a la particularité de fonctionner en 3 périodes.

Le lancement a été fait dans des conditions épouvantables. L’information, élément majeur du

bon fonctionnement d’un marché, était tout à fait insuffisante. Au moment d’allouer des

quotas par installation industrielle, l’on n’avait pas de système d’information fiable sur les

émissions des 11000 installations en Europe parce que la plupart des entreprises ne

mesuraient pas leur émission de CO2 puisque l’usage de l’atmosphère était gratuite à ce

moment-là et qu’aucune contrainte n’était imposée.

Dès sa mise en place, le marché s’est développé beaucoup plus rapidement que prévu. Six

bourses du carbone se sont organisées dont les deux les plus importantes sont ECX à Londres

et Bluenext à Paris. Désormais, la majorité des échanges se font sur les six plates-formes de

marchés organisés européennes.

Le marché européen a permis l’émergence d’un prix assez transparent. La première

conséquence était que les industriels étaient obligés de mesurer leurs émissions CO2.

Ce marché fonctionne avec une conformité annuelle, qui a lieu au mois d’avril chaque année.

Tous les industriels doivent, à cette période, restituer autant de quotas qu’ils ont eu

d’émissions. S’ils n’y parviennent pas parce qu’ils ont émis plus de tonnes que ce que les

quotas dont ils disposaient leur permettaient d’émettre, ils sont dans l’obligation de payer une

amende de 100€ par tonne de carbone non restituée.

Depuis l’instauration du marché, le prix du carbone a subi des fluctuations considérables. Lors

de la première période, il est tombé à zéro à partir de la troisième année, en 2007. Cet

effondrement fut principalement causé par la règle dite de « non-bancabilité ». Cette dernière

interdisait au opérateurs du marché de conserver les quotas de première période pour les

utiliser en deuxième période. Dans la mesure où il y a eu plus de quotas que d’émissions, le

prix a convergé vers zéro. Désormais, le prix du quota s’est fixé entre 15 et 25 € la tonne de

CO2, ce qui démontre que le marché est liquide et peu volatile.

Selon certaines estimations, le marché du carbone a permis lors de premières années de

réduire les émissions de 50 à 120 millions de tonnes par an.

28

Les industriels ont utilisé principalement des méthodes peu risquées comme « le switch » ou

l’efficience énergétique. C’est une technique par laquelle, lorsque le prix du carbone le rendait

préférable, les acteurs du marché utilisaient l’électricité d’une centrale à gaz plutôt que celle

d’une centrale à charbon, qui émet le double d’une centrale à gaz.

Afin de réduire les émissions d’une centrale à charbon, on peut faire différentes choses.

Premièrement, on peut améliorer l’efficience énergétique. En raison de la contrainte carbone,

la centrale de Belchatow a réduit ses émissions de 5% pour produire la même quantité.

Deuxièmement, on peut faire un switch partiel qui dans le but de faire un combustible bois-

charbon. L’incorporation de biomasse dans les unités de combustion en Europe a été un acte

important de réduction des émissions.

Selon M. de Perthuis, l’on peut constater que, quand bien même le prix du carbone est bas,

relativement faible et instable, les acteurs économiques réagissent très rapidement, ce qui

démontre que le prix carbone est devenu une variable largement prise en considération.

Les dysfonctionnements du marché

Un des enjeux principaux pour l’avenir du marché est sa crédibilisation sur le long terme afin

de faire investir différemment les entreprises. Il importe donc que les acteurs aient la

conviction que en 2020, il y aura toujours un marché avec un prix de carbone et que le la

contrainte se resserrera.

Selon M. de Perthuis, le débat taxe-carbone contre marché carbon est un débat de second

ordre. La seule question qui importe vraiment est de savoir lequel des deux systèmes va

donner la plus grande crédibilité aux acteurs.

Afin de crédibiliser le marché, il faut remédier aux dysfonctionnements pour éviter les

difficultés à court terme du marché qu’on connaît depuis une année et demi.

Or, les dysfonctionnements actuels concernent uniquement le marché spot.

Premièrement, vers la fin 2009, début 2010, le marché carbone a été sujet à des fraudes à la

TVA qui s’élevaient à 2 milliards d’euros.

Deuxièmement, un défaut dans la construction du marché avait permis de faire rentrer des

crédits carbone utilités à travers le marché international. Par conséquent, l’offre de quotas a

augmenté sans que la demande ne suive, ce qui a provoqué une chute des prix.

Troisièmement, le marché du carbone a été récemment victime de piratages informatiques lors

desquels 3,5 millions de tonnes de quotas ont été volées. Actuellement, les transactions entre

registres ont été suspendues par la Commission et la sécurisation au niveau des Etat membres

n’est toujours pas à la hauteur.

29

4. Compte rendu de l'exposé de François Gemenne du 4 mars 2011

Géopolitique du changement climatique (Martin Dethier et Alexandre Hublet)

La lutte contre le réchauffement climatique est un combat international, et il est essentiel de

comprendre le contexte dans lequel les mécanismes spécifiques, tels le marché du carbone ou

les mécanismes de développement propre, trouvent leur place.

L’état des émissions dans le monde

Le système mis en place pour lutter contre le réchauffement climatique est basé sur le principe

de la responsabilité commune mais différenciée. Il convient donc de localiser

géographiquement les émissions. Avant de tenter cette répartition géographique, il faut avoir

la tête la répartition des émissions par secteur économique. En grossissant le trait, on constate

que 2/3 des émissions proviennent de la production et de la consommation d’énergie fossile.

35% des émissions proviennent de l’agriculture et de l’usage des sols, terme diplomatique

pour désigner la déforestation.

A travers cette première distinction, une différence entre les émissions des pays industrialisés

et celles des pays en voie de développement se distingue. L’effort de réduction des émissions

concerne principalement celles liées à des secteurs gourmands en énergie fossile, comme

l’industrie, le logement ou le transport. La lutte contre le réchauffement climatique n’intègre

pas, aujourd’hui, les émissions liées à l’agriculture et à la déforestation, qui sont le fait, non

pas exclusivement mais principalement, des pays en voie de développement. L’un des enjeux

actuels dans les négociations climatiques est d’ailleurs d’intégrer les pays émergents dans une

dynamique de réduction de la production de gaz à effets de serre.

Pourquoi certains Etats sont-ils de plus gros pollueurs que d’autres ?

Plusieurs critères permettent de répondre à cette question.

- Le niveau de richesse du pays est le facteur le plus évident d’une disproportion entre les

émissions des Etats. Il existe une corrélation, confirmée par des analyses historiques,

entre la croissance économique et l’augmentation des émissions. Cet élément est invoqué

par les pays en voie de développement pour justifier l’impossibilité pour eux de réduire

leurs émissions puisqu’ils doivent maintenir leur croissance. A plus forte raison, dans la

négociation climatique, certains pays émergents estiment que les pays industrialisés

doivent diminuer leurs émissions pour permettre aux pays en développement de maintenir

leur croissance, qui aura pour corollaire une augmentation des émissions. La mise en

œuvre des mécanismes de développement propre (MDP) a pour but de réconcilier cet

impératif de développement avec l’impératif écologique.

Cette constatation a fait naître l’idée qu’une économie en croissance perpétuelle était

écologiquement intenable. Le concept de décroissance, notamment développé par le Club

de Rome dès les années 1960, a alors germé. Et on peut constater qu’en 2009, suite à la

crise économique, les émissions de gaz à effet de serre au niveau mondial ont légèrement

diminué.

30

A l’inverse, les tenants du pari de la croissance verte estiment qu’il est possible de

découpler croissance et augmentation des émissions.

La plupart des gouvernements des pays industrialisés ont préféré cette deuxième option,

qui est efficace dans certains pays comme l’Allemagne, le Royaume-Uni ou la Suède. La

difficulté est de déterminer si ce modèle sera applicable au niveau mondial, notamment

dans les pays émergeants.

- Une hausse de la démographie conduit également à une augmentation des émissions de

gaz à effet de serre. Une réduction de la population mondiale, en instaurant un contrôle

des naissances, est une solution. Il serait plus facile de réduire la taille de la population

mondiale que de comprimer l’économie ou d’entrer dans le pari de la croissance verte. A

cet égard, la Chine avance régulièrement sa politique de l’enfant unique, en précisant que

sans celle-ci la situation actuelle serait bien pire. Le pays réclame d’ailleurs des quotas

d’émissions additionnels en récompense de cet effort.

La démographie est un facteur du changement climatique. Néanmoins, il convient de

constater que 70% des émissions sont la conséquence de l’activité d’un milliard

d’habitants, soit à peu près 14% de la population mondiale. De plus, le continent à la plus

haute pression démographique, à savoir l’Afrique, a la plus faible croissance de ses

émissions.

- La géographie influence également les émissions. Ce facteur a été longtemps absent des

négociations, mais certains pays l’invoquent aujourd’hui. Par exemple, les pays qui

vivent dans un climat froid utilisent plus de chauffage, les régions dans lesquelles les

villes sont distantes les unes des autres utilisent plus d’énergie fossile pour le transport

(notamment l’aviation civile domestique) ou la présence de ressources naturelles

polluantes dans le sol incite les pays a les utiliser (la Chine invoque son droit à utiliser le

charbon qui se trouve en abondance sur son territoire).

- Certaines politiques publiques mises en place par les gouvernements ont conduit à des

réductions des émissions de gaz à effet de serre. Certaines politiques avaient pour but

direct de lutter contre les réchauffements climatiques, telles l’instauration d’une taxe

carbone dans les pays scandinaves. D’autres par contre répondaient à d’autres impératifs

politiques, mais ont eu pour conséquence de réduire les émissions de gaz à effet de serre.

La politique de l’enfant unique développée par la Chine ou le choix du nucléaire en

France en sont des exemples. Ces pays invoquent ces politiques dans les négociations

climatiques pour justifier d’un droit à polluer plus. Comme ils ont réduit leurs émissions

jadis, leur effort doit être moindre aujourd’hui. A titre d’exemple, la France s’est engagée

dans le Protocole de Kyoto à ne pas augmenter ses émissions, quand l’Allemagne s’est

engagée à les réduire de 21% et le Royaume-Uni de 12%.

- Certains évènements historiques ont également influencé les émissions de gaz à effet de

serre des Etats. Suite à l’éclatement de l’URSS en 1991 (l’année de référence pour le taux

d’émission étant 1990), la Russie a connu une baisse drastique de ses émissions, due à

l’effondrement de son industrie et l’indépendance des Républiques satellites.

31

Classiquement, ce sont les Etats-Unis et la Chine qui sont considérés comme les plus gros

pollueurs, en considérant les émissions émises par un pays sur une année donnée.

Néanmoins, la manière de mesure les taux d’émission est très discutée, et les différentes

variantes entraînent des résultats très différents. La forme classique est un classement des

émissions par pays.

Un classement par habitant a également été proposé, ce qui propulse à la tête des émissions, et

donc à une plus forte responsabilité dans le changement climatique, les pays du Golfe, les

Etats-Unis et le Canada. La Chine devient 30ième

. Cette formule part du principe que chaque

Terrien a droit au même niveau de vie, et donc au même niveau d’émission.

A côté de ces deux formules, d’autres approches ont été proposées :

- l’intensité énergétique : ce critère se base sur le coût de l’augmentation du produit

intérieur brut en tonnes de gaz à effet de serre émis. Les pays s’engagent à utiliser moins

d’énergie fossile pour faire croître leur économie. Ceci permet de continuer à augmenter

les émissions si le PIB augmente de manière plus importante que les émissions. Ce critère

est défendu par le Chine et les Etats-Unis.

- les émissions cumulatives : ce critère prend en compte la responsabilité historique des

Etats. Les émissions ne seraient pas calculées sur une année mais sur une période, c’est-à-

dire depuis 1750. L’argument avancé pour défendre ce système, soutenu par le Brésil

notamment, est que les gaz à effet de serre s’accumulent sur des périodes plus longue

qu’une année, et que c’est cette accumulation qui entraîne le réchauffement climatique. Si

ce système était appliqué, le Royaume-Uni serait le plus grand responsable du

changement climatique. Le Premier Ministre Tony Blair avait, en son temps, marqué sa

vive opposition à ce critère pour plusieurs raisons. Premièrement, à l’époque, les hommes

ignoraient l’influence de ces gaz sur le climat. De plus, le Royaume-Uni de 1750 n’a plus

rien à voir avec le pays d’aujourd’hui, vu l’évolution territoriale qu’a connue l’Empire

britannique. Deuxièmement, le Royaume-Uni a déjà mené des politiques de réduction de

ses émissions. Troisièmement, il est impossible de déterminer la quantité de gaz émis à

ces époques lointaines. Il n’est possible de mesurer scientifiquement les émissions que

depuis 1990.

- les émissions liées à la déforestation ne sont aujourd’hui pas prises en compte dans le

calcul des émissions. Si elles l’étaient, des pays comme le Brésil verraient leur

responsabilité sensiblement augmenter, passant à la 3ième

place des plus gros pollueurs.

Ceci était une réponse du Royaume-Uni à la proposition de calcul cumulatif des

émissions, proposée par le Brésil.

La manière dont les émissions sont mesurées influence donc sensiblement la lecture de la

responsabilité commune mais différenciée de chaque Etat.

32

L’impact du changement climatique sur les populations

Quelles sont les régions les plus vulnérables, et qui donc devraient recevoir le plus de

financement pour l’adaptation ?

Il convient tout d’abord de constater que les effets ne sont pas uniformes. Les pays du Sud

seront les plus touchés par les changements climatiques, alors que ce sont les pays qui ont

le moins de ressources pour financer l’adaptation et qui ont une faible responsabilité dans

le réchauffement mondial.

A cette injustice géographique il convient de coupler une injustice intergénérationnelle :

les prochaines générations devront assumer les conséquences de la pollution de leurs

aînés. Dans le cadre du présent exposé, seule l’injustice géographique sera abordée.

Si on se base sur une élévation moyenne de la température de 2°, ce qui est l’objectif

retenu par les conférences de Copenhague et de Cancun, on constate des augmentations

sensiblement différentes selon les pays et les saisons. Par exemple, cette hausse moyenne

de 2° signifie une hausse de la température de 4° durant l’été espagnol et une hausse de 6°

en hiver dans le grand Nord Canada ou en Sibérie. Par ailleurs, si le paradigme utilisé est

une augmentation de 4°, cela implique concrètement, d’ici la fin du siècle, une

augmentation de 12° au Sénégal. Les impacts sont donc très différenciés selon les pays,

même s’ils sont généralement cachés derrière des chiffres globaux.

Trois impacts du changement climatique auront une grande influence sur les populations :

- La hausse du niveau des mers ne sera pas identique partout, mais elle sera liée d’une part

à l’expansion thermique des océans et d’autre part à la fonte des glaciers de montagne et

des calottes polaires. Contrairement à une idée véhiculée par la presse, la fonte de la

banquise, si elle est une catastrophe pour les ours polaires, aura un impact quasiment nul

sur le niveau des mers. Les courants marins, l’étroitesse de certains détroits et des

phénomènes tectoniques ont pour conséquence que le niveau des mers n’est pas le même

partout. Comme le réchauffement des océans sera inégal de part le monde et que les

calottes polaires sont situées à des endroits précis, la hausse du niveau des mers ne sera

pas homogène. Dans un scenario optimiste, le niveau des mers augmentera en moyenne

d’un mètre en 2100, et menacera au premier plan les régions côtières et deltaïques, qui

sont densément peuplées. Les estimations indiquent que les pays industrialisés ne seront

pas épargnés, mais les principales victimes seront les pays de l’Asie du Sud-Est,

principalement l’Indonésie et les Philippines. Vu la densité de population des régions

touchés, les prévisions indiquent que par centimètre d’élévation du niveau des mers, un

million de personnes risqueront de devoir se déplacées, si rien n’est fait pour adapter ces

territoires.

- Le réchauffement climatique pourrait également entraîner une baisse des précipitations,

ce qui implique des sécheresses ou une dégradation des sols. Par ailleurs, la hausse du

niveau des mers aura pour effet la contamination des nappes phréatiques, ce qui

raréfierait l’accès à l’eau. Néanmoins, l’effet des sécheresses sur les migrations est

complexe. Empiriquement, on constate une baisse des migrations en cas de sécheresse car

les revenus des individus diminuent, surtout ceux des agriculteurs et des bergers, dont les

revenus sont directement liés au climat et qui sont par conséquent les premières victimes

33

de la sécheresse. Ceux-ci préfèrent consacrer ce qui leur reste à la satisfaction de leurs

besoins primaires plutôt que de les dépenser dans une migration, qui est coûteuse.

- Les pays sont également inégaux face aux évènements climatiques extrêmes et aux

catastrophes naturelles, tels les ouragans ou les inondations soudaines. On constate que

l’impact en matière de vies humaines de ces catastrophes est très différent selon les pays.

Les pays les plus touchés, de manière absolue, par ces catastrophes se situent en Asie du

Sud-Est. De plus, en comparant la situation en Inde et aux Etats-Unis, qui ont connu

approximativement le même nombre de catastrophes ces 30 dernières années, on constate

que le coût en terme de vies humaines a été beaucoup plus lourd en Inde qu’aux Etats-

Unis.

- La vulnérabilité de l’Inde s’explique par la densité démographique plus importante et par

la pauvreté de cette population, qui ne peut financer son adaptation face au risque de

catastrophes.

Caractéristiques des réfugiés climatiques

Les réfugiés climatiques sont l’image du changement climatique, et il naît en Europe la

crainte d’une importante émigration vers les pays industrialisés.

Or, empiriquement, on constate que:

- les gens ne migrent pas pour une seule raison. Il est donc difficile de distinguer les

réfugiés climatiques d’autres réfugiés.

- l’environnement augmente la contrainte migratoire. A l’inverse des autres facteurs, qui

peuvent être politiques ou économiques et qui incitent à la migration, le changement

climatique force à la migration.

- les migrants climatiques se déplacent sur de courtes distances et généralement à

l’intérieur de leur pays. Ceci explique qu’il n’y ait pas de mécanisme international pour

gérer ces migrants ou en assumer le poids financier.

- il n’existe pas de relation systématique entre la gravité de la dégradation

environnementale et l’importance des flux migratoires

- les populations les plus vulnérables sont souvent incapables de migrer, par manque de

moyens et de politiques efficaces.

Ces constats sont à l’opposé de l’image véhiculée par les médias, qui considère les réfugiés

comme des canaris dans la mine. Ils sont l’incarnation humaine du changement climatique,

afin de sensibiliser les autres populations à la baisse de leurs émissions.

Une vision courante estime que les migrations sont un échec de l’adaptation au changement

climatique, or ceux qui migrent usent simplement d’un moyen d’adaptation qui est à leur

disposition. La migration est aussi perçue comme un danger pour la sécurité, puisqu’elle

risque d’entraîner des conflits. Or, en considérant la sécurité d’un point de vue personnel, la

migration améliore la situation du migrant.

Les petites îles sont les premières victimes du changement climatique, et elles sont devenues

un symbole. C’est un rôle que les habitants de ces îles refusent d’endosser, vu qu’ils

développent différentes techniques d’adaptation.

34

En conclusion, quels instruments faut-il mettre en place pour faire face à ces mouvements de

population ? Au vu de ces constations empiriques, deux droits essentiels doivent guider les

politiques d’adaptation : le droit de partir et le droit de choisir.

Le droit de partir est à l’origine du droit d’asile : avant de disposer du droit d’être accueilli

dans un autre pays, l’individu doit avoir le droit de quitter son pays.

Ce droit a été reconnu suite à la signature de la Paix de Westphalie, qui instaura la

souveraineté nationale comme principe fondateur des relations internationales et autorisa

chaque citoyen à quitter son pays s’il n’était pas d’accord avec la politique de son souverain.

A la révocation de l’édit de Nantes, les Huguenots devinrent les premiers réfugiés de

l’Histoire, en mettant en œuvre ce droit de partir pour rejoindre les pays protestants.

Ce droit de partir semble être remis en cause par la crise écologique puisque les individus ne

souhaitent plus quitter leur pays mais bien leur région. Or, faute de moyens et de politique

migratoire adaptée, les populations visées se trouvent souvent incapables de migrer, exposant

leur vie, leur santé et leurs biens aux impacts du changement climatique.

Le droit de partir ne peut pas se concevoir indépendamment du droit de choisir, droit qui

concerne directement les politiques d’adaptation. A côté de ceux qui migrent, certains

habitants choisissent de rester. Or, les uns comme les autres sont souvent forcés dans leur

choix. Un enjeu politique fondamental sera de donner à chaque individu les moyens de choisir

la politique d’adaptation la plus adaptée à sa situation, en développement et finançant des

politique d’adaptation de trois types.

Premièrement, des actions devront être menées dans la région d’origine, comme la

construction de digues par exemple, afin que certains ne doivent plus migrer. Deuxièmement,

la région de destination, qui est souvent une mégapole d’un pays du Sud, qui devra faire face

au changement climatique et à un changement démographique, devra recevoir une partie du

financement de l’adaptation. Troisièmement, il est également important de faciliter la

migration, en considérant celle-ci comme une stratégie d’adaptation, et, par conséquent, en

donnant aux migrants les moyens de se mettre à l’abri.

De Copenhague à Cancun

Les négociations internationales sur le climat sont-elles en train de passer d’un modèle de

coopération à un modèle de coordination ? Jusqu’à Copenhague, l’ambition était de

s’entendre sur un traité global qui produirait ses effets dans chacun des pays, dans une logique

qualifiée de « top down ». Les négociation actuelles semblent glisser, sans que cela soit

encore définitif, vers un modèle « bottum up » : les actions individuelles des Etats sont

coordonnées au niveau mondial. Il n’existerait donc plus un cadre commun à la lutte contre le

réchauffement climatique, mais une coordination des actions étatiques.

35

Le sommet de Copenhague a été une déception à trois égards :

- le contenu de l’accord : l’accord ne prévoit pas de réduction des émissions de gaz à effet

de serre et ne prévoit pas de moyens suffisants pour limiter le réchauffement à 2° en

moyenne en 2100, ce qui est pourtant son objectif

- le format juridique : l’accord n’est pas juridiquement contraignant, c’est une décision

prise à quelques pays dont la Conférences des Parties a pris acte, et n’est donc en rien une

suite au Protocole de Kyoto.

- le processus : l’accord n’a pas été négocié mais imposé aux Etats. Le texte a été négocié

entre pays émergents, qui l’ont imposé aux Etats-Unis, puis à l’Union européenne et enfin

au reste du monde.

A l’inverse du processus convenu, les cinq chefs d’Etat du Brésil, de l’Inde, de l’Afrique

du Sud, de la Chine et des Etats-Unis se sont enfermés pendant quelques heures pour

rédiger cet accord avant de le vendre aux autres participants, en précisant aux

gouvernements de l’Union européenne que sans cet accord le sommet serait

définitivement un échec, et qu’il fallait donc défendre ce texte-là ou en indiquant aux

pays en voie de développement que s’ils refusaient cet accord, ils ne recevraient pas les

30 milliards d’aide à l’adaptation promis.

Ce processus est certainement l’échec le plus grave de Copenhague et est en violation

flagrante des règles de coopération et du multilatéralisme.

Cet accord est centré sur les politiques nationales, et est très loin de l’objectif d’une

hausse de 2°, puisqu’en cumulant les efforts auxquels se sont engagés unilatéralement les

Etats, la hausse serait de 3,5°. Cet accord a été principalement dicté par la Chine, et le

rôle des Etats-Unis a été extrêmement passif. La place des Etats-Unis dans les

négociations climatiques est d’ailleurs extrêmement ténue, puisque la Chine ne les

considère plus comme un partenaire essentiel des négociations, et préfèrent négocier avec

l’Inde ou le Brésil.

L’échec de ce sommet est également imputable à l’incompétence du gouvernement

danois, qui a semblé soutenir les Etats-Unis, ce qui a créé un climat de défiance entre les

parties.

A l’inverse, le sommet de Cancun a été un succès relatif, principalement parce que le

climat entre les parties s’est amélioré. En effet, le texte de l’accord contient

approximativement les mêmes éléments que l’accord issu de Copenhague : l’objectif de

2° est réaffirmé sans préciser les réductions de gaz à effet de serre qui seront nécessaires

pour atteindre cet objectif, le principe du fonds vert pour les pays en voie de

développement pour les aider à faire face aux changements climatiques est réaffirmé et

fonds devra être financé à hauteur de 100 milliards par an à partir de 2020 mais sans

précision l’origine des fonds (étatique ou privée) ou la clef de répartition (définir la

vulnérabilité des Etats). Des progrès mineurs sont néanmoins enregistrés sur la

déforestation ou les mesures, les rapports et les vérifications des émissions (MRV) et sur

les transferts de technologie. Au final, l’accord de Cancun, en matière de contenu, est

pratiquement identique à celui de Copenhague.

36

Cet accord a pourtant été accueilli comme une victoire et a permis un nouvel élan

d’optimisme parce qu’il recèle trois différences importantes avec l’accord de

Copenhague, qui touchent plus au processus qu’au fond de l’accord :

- l’accord n’est plus imposé par certains Etats mais il est négocié et accepté par tous

- la confiance entre les parties est retrouvée, en grande partie par la maîtrise de la

présidence mexicaine

- le processus multilatéral a été conforté. Suite à Copenhague, des observateurs et des

politiques plaidaient pour des négociations au G8, au G20 ou dans le forum des

économies majeures, en considérant que le processus onusien qui regroupe 200 pays

aux intérêts divergents ne permettrait plus d’aboutir à un accord. Cette solution aurait

été une catastrophe pour les pays en voie de développement, puisque le G8 ou le G20

aurait négocié des réductions des émissions, mais n’aurait jamais financé l’adaptation

de ces pays.

Le multilatéralisme ne doit pas être conservé pour des raisons d’efficacité, mais bien

pour la justice et l’équité vis-à-vis de ces pays en voie de développement, qui ont de

faibles émissions mais qui seront les premières victimes du changement climatique.

Qu’attendre de la suite des négociations ? L’enjeu essentiel sera de savoir si on bascule vers

un processus de coordination ou si la coopération est maintenue. Nous dirigerons-nous vers

un nouvel accord global sur le climat, qui produira ses effets ensuite dans chaque pays

signataire ou au contraire, devant la multitude des politiques nationales, leur efficacité et leur

possible incompatibilité, faudra-t-il se résoudre à coordonner ces politiques, notamment en

terme de méthodologie ou de comparabilité des efforts ? Aujourd’hui, il est difficile de

déterminer quelle voie sera préférée. La difficulté des négociations actuelles peut indiquer que

le système « bottum up » sera plus facile à négocier. Ce système a néanmoins certains

désavantages. Premièrement il prive le monde de tout comptable des efforts, c’est-à-dire que

si les efforts individuels des Etats pour réduire leurs émissions sont insuffisants, il sera trop

tard pour agir. Deuxièmement, il risque de reléguer l’effort d’adaptation au deuxième rang,

alors que ces politiques seront indispensables pour les pays en voie de développement et

seront essentielles dans la lutte contre le réchauffement climatique.

En conclusion, l’incertitude aujourd’hui plaine autour d’une question essentielle :

Copenhague était-il un accident de parcours, déjà partiellement rattrapé par Cancun et que

Durban et les conférences suivantes continueront de corriger ou ce sommet marque-t-il la fin

d’un cycle et annonce des processus de négociations à réinventer ? Il est aujourd’hui trop tôt

pour répondre à cette question.

37

5 Compte-rendu de l'exposé de M. R. Encinas de Munagorri du 18 mars 2011

De la mesure à la règle : l'expert, le diplomate et le juriste (Cléo Collomb et Evelyne De

Mevius)

Qu’est ce que l’expertise ?

Les nombreuses définitions de l’expertise se recoupent en ceci qu’elles reposent sur un

« apport de connaissances à des fins de prise de décision19

». Une telle définition

s’accompagne de deux critères. Elle suppose, d’une part, l’existence d’une procédure orientée

vers la prise de décision qui institue l’expert et qui peut connaître divers degrés de

formalisation. D’autre part, elle implique une commande qui introduit un lien de droit entre

l’expert et le commanditaire de l’expertise. L’expertise prend place dans des contextes qui

peuvent être classés selon le type de décision susceptible d’être prise. À l’expertise

juridictionnelle correspond une décision de justice ; à l’expertise de gouvernance, une

décision publique ; à une expertise de clientèle, une décision privative20

. Le modèle par

excellence pour penser l’expertise, devenu le modèle officiel, s’est construit à partir de

l’expertise juridictionnelle, exemplaire pour la précision de ses règles de procédure. Il se

définit à partir de trois délimitations. Premièrement, la ratione personae veut que la fonction

de l’expert, celle de délivrer des connaissances en vue de la prise de décision, soit distincte de

celle du juge, qui décide et commande l’expertise. Deuxièmement, la ratione materiae pose

que l’expert est compétent sur les faits, comme faits réduits à la connaissance qu’on en a, et le

juge sur le droit. Troisièmement, la ratione temporis implique que le temps de l’expertise

précède celui de la prise de décision, établissant une chronologie causale et linéaire entre ces

deux moments disjonctifs. Ce modèle officiel est-il pertinent pour un cadre d’expertise

comme celui du Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat (GIEC) ?

Telle qu’elle fut formulée en 1988 par l’Organisation météorologique mondiale (OMM) et le

Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE), la mission du GIEC était de

délivrer une expertise disciplinaire à caractère global au sujet des fondements scientifiques du

changement climatique d’origine anthropique, censée refléter l’état des connaissances les plus

poussées disponibles au sein des communautés scientifiques associées à ses travaux. En 1995,

le GIEC fut lié à un nouveau commanditaire : la Conférence des Parties à la Convention-cadre

des Nations unies sur les changements climatiques. Son insertion dans le dispositif des

négociations internationales allait s’accompagner d’une « inflexion de sa mission qui reflète

l’incidence nouvelle des catégories juridiques utilisées dans le cadre de ces négociations21

».

19 ENCINAS DE MUNAGORRI, Raphael (dir.), Expertise et gouvernance du changement climatique, Paris, LGDJ, coll.

« Droit et société », tome 51, 2009, p. 203.

20 Mentionnons d’emblée que l’expertise liée à la gouvernance du changement climatique est à la fois juridictionnelle,

lorsqu’elle est considérée dans le cadre de décisions prises par une juridiction internationale (ex : la Chambre de l’exécution

du Comité de contrôle du Protocole de Kyoto) ; publique, l’expertise de gouvernance étant liée à des décisions nationales et

internationales ; et privée, l’expertise de clientèle étant requise pour l’évaluation de risques locaux. Le changement

climatique apparaît comme « le terrain d’une grande foire de l’expertise » (Ibid., p. 206).

21 ENCINAS DE MUNAGORRI, Raphael (dir.), Expertise et gouvernance du changement climatique, op. cit., p. 207

38

Sa mission l’exhortait désormais, outre l’évaluation des connaissances et des conséquences

liées au changement climatique, à « envisager d’éventuelles stratégies d’adaptation et

d’atténuation22

». Elle allait donc être agrémentée de considérations normatives, questionnant

le modèle officiel de l’expertise. Avant d’approfondir ce point, nous souhaiterions nous

pencher sur le rapport entre droit et science logé au cœur de l’organe d’expertise du GIEC.

Le crédit qu’accordent les États, indirectement commanditaires, au rapport d’évaluation

délivré par le GIEC environ tous les cinq ans dépend de l’excellence scientifique de ses

membres et du respect des règles de procédure qui encadrent le déroulement de l’expertise : la

production des énoncés. « Une activité d’expertise impose toujours, en effet, de conjoindre la

mobilisation de savoir spécialisés et leur mise en adéquation avec le cadre procédural orienté

vers la prise de décision dans lequel elle s’inscrit23

». Un énoncé produit selon ces règles sera

dit établi comme vrai. Celles-ci doivent être collectivement formulées, explicitement

formalisées, périodiquement révisées pour conférer aux énoncés la robustesse propre à contrer

la critique et dûment communiquées aux commanditaires de l’expertise, afin d’assurer la

capacité de l’énoncé à emporter la conviction24

. Cette production et inclusion de règles dans le

processus d’expertise fait que les énoncés produits « résultent d’une coproduction des acteurs

juridiques et scientifiques qu’il n’est pas pertinent de séparer25

». Ces règles se structurent

autour de trois objets ou finalités que nous allons détailler, à savoir l’implication des

représentants d’État dans le processus, la garantie de la fiabilité scientifique des énoncés et la

précision de leur degré de certitude.

Impliquer les gouvernements dans le processus d’élaboration des rapports. La genèse de

l’institution explique l’association étroite des représentants des gouvernements à l’élaboration

des rapports du GIEC. Les représentants d’État sont donc à la fois commanditaires et

participants dans le processus. Ils interviennent dans la mise en place des organes de

fonctionnement de l’institution qui seront chargés de la rédaction des rapports d’évaluation,

dans l’élaboration des rapports par leurs observations critiques et dans la procédure

d’approbation et d’adoption du rapport définitif par le biais de l’évaluation des résumés qui

leur seront destinés.

22 Site du GIEC: http://www.ipcc.ch/home_languages_main_french.shtml#1

23 LECLERC, Olivier, « Chapitre 2 : Les règles de production des énoncés au sein du groupe d’experts

intergouvernemental sur l’évolution du climat », dans : ENCINAS DE MUNAGORRI, Raphael (dir.), Expertise et gouvernance du

changement climatique, op. cit., notes manuscrites de l’auteur, p. 2.

24 Dans le cas du GIEC, ces règles se sont formalisées avec le temps. Certaines d’entre elles émanent des institutions

internationales à l’origine de la création du GIEC – principalement celles qui fixent les modalités de sa mission et de son

activité – d’autres ont été créées par le GIEC lui-même – comme celles qui formulent les règles de procédure et de preuve,

contenues dans les Principes relatifs au travail du GIEC de 1998.

25 LECLERC, Olivier, « Chapitre 2 : Les règles de production des énoncés au sein du groupe d’experts

intergouvernemental sur l’évolution du climat », loc. cit., p. 3.

39

Les représentants occupant cette place centrale, « les règles de procédure établies au sein du

GIEC anticipent sur la décision qui pourra être prise dans le cours des négociations

internationales26

», dans la mesure où les procédures d’élaboration, d’évaluation,

d’approbation et d’adoption des rapports doivent faire l’objet d’un consensus.

Le modèle linéaire de l’expertise se voit remis en cause, la décision étant ici concomitante à

l’établissement des connaissances. Les mesures qui favorisent le consensus – équilibre entre

les participants, droit de réponse, prise en compte des opinions concurrentes – sont également

celles qui rendent le rapport résistant à la critique.

Garantir la fiabilité scientifique des énoncés. L’on suppose des connaissances présentées dans

les rapports, pour qu’elles puissent emporter la conviction, qu’elles reflètent l’état des

connaissances les plus récentes et pointues disponibles dans les communautés scientifiques

associées aux travaux du GIEC. La fiabilité scientifique de ces énoncés est garantie par les

procédures de collecte d’informations et d’évaluations par les pairs (peer review). D’une part,

pour l’élaboration du pré-rapport, le GIEC se base sur des publications parues dans des revues

internationales à comité de lecture, source qui garantit « la qualité des projets de recherche et

des résultats présentés par leurs auteurs27

. » D’autre part, la révision par les pairs prend place

en amont de l’expertise par ces comités de lecture et au cours de celle-ci, lors de l’évaluation

des pré-rapports par les experts et les représentants des gouvernements, ces règles de révision

faisant ainsi prévaloir la combinaison de l’exactitude scientifique des énoncés et de leur

approbation par leurs destinataires. Ces procédures d’élaboration et de révision des rapports

garantissent la fiabilité de ce qui constitue une activité d’expertise interne au processus

d’expertise lui-même, et ont, depuis l’intégration du GIEC au cadre des négociations

internationales, été soumises à une formalisation accrue, reflétant les enjeux du contexte de

prise de décision dans lequel intervient l’expertise.

Préciser les degrés de certitude des énoncés. Dès lors que les experts doivent se préoccuper de

la réception du rapport par des non-spécialistes, le degré de certitude attaché à un énoncé,

faisant habituellement l’objet d’un traitement implicite, doit être précisé explicitement, afin

que l’énoncé puisse emporter la conviction de son destinataire. L’objectivation du degré de

certitude qui affecte un énoncé s’est ainsi posée comme une condition de l’intelligibilité des

rapports du GIEC par ses destinataires, commanditaires ou médias, et partant, de sa

recevabilité.

26 Ibid., p. 8. Nous soulignons.

27 Ibid., p. 9.

40

Deux séries de recommandations ont tenté de développer « une démarche commune pour

évaluer, caractériser et énoncer les incertitudes d’une façon plus cohérente – et dans la mesure

du possible de manière quantitative – au sein des différents chapitres28

» des rapports

d’évaluation. R. Moss et S. Schneider avaient invité, en préparation du troisième rapport

d’évaluation de 2001, les membres de chaque groupe de travail « à faire apparaître

systématiquement les types d’incertitudes attachées aux énoncés qu’ils proposent, ainsi que la

nature des probabilités qu’ils associent à la réalisation de chaque événement29

».

Le degré de certitude de l’énoncé était ainsi exprimé en termes de probabilités subjectives

reflétant la croyance de celui qui la formule dans le fait que cet événement va se produire. Ce

procédé est nécessaire dans un contexte de « science pour la politique30

» qui impose de

répondre à une demande précise concernant un avenir indéterminé. Contre cette ambition

idéaliste d’arrêter une terminologie unique pour exprimer l’incertitude, en vue du quatrième

rapport d’évaluation, M. Manning et M. Petit préférèrent une voie réaliste qui partait des

spécificités propres à chaque groupe de travail. Ils participèrent à l’élaboration du « document

d’orientation » (guidance note) adopté par le GIEC en 2005. Celui-ci, pour assurer un

traitement maitrisé de l’incertitude, retenait non plus une mais trois typologies vouées à traiter

les différents objets selon leur spécificité. Ces échelles étaient traductibles les unes dans les

autres et exprimaient l’incertitude en degrés de conviction. Ces séries de recommandations

constituent un outil de régulation important au sein des institutions internationales, favorisant

l’adoption d’un consensus sans en forcer les conclusions.

La recevabilité des énoncés formulés, dont dépend la validité de l’expertise, tient ainsi à leur

exactitude scientifique ainsi qu’à leur fiabilité, procéduralement atteinte. Ces règles de

procédure « déterminent les conditions dans lesquelles le GIEC peut valablement apporter la

preuve des évolutions climatiques qu’il décrit31

».

L’analyse juridique de l’expertise

L’expert exerçant dans le domaine du changement climatique n’est pas seulement soumis à la

norme : son activité est elle-même normative, mettant ainsi en cause le modèle officiel de

l’expertise dans lequel l’expert se prononce sur les faits en vue de les qualifier et non sur le

droit.

28 MOSS, Richard H., et SCHNEIDER, Stephen H. « Uncertainties in the IPCC TAR: Recommendations to Lead Authors

for More Consistent Assessment and Reporting » dans : PACHAURI, R., TANIGUCHI, T. et TANAKA, K. (éd.), Guidance Papers

on the Cross Cutting Issues of the Third Assessment Report of the IPCC, World Meteorological Organization, Geneva, 2000,

p. 35, cité dans LECLERC, Olivier, « Chapitre 2 : Les règles de production des énoncés au sein du groupe d’experts

intergouvernemental sur l’évolution du climat », loc. cit., p. 16.

29 LECLERC, Olivier, « Chapitre 2 : Les règles de production des énoncés au sein du groupe d’experts

intergouvernemental sur l’évolution du climat », loc. cit., p.16.

30 MOSS, Richard H, et SCHNEIDER, Stephen H. « Uncertainties in the IPCC TAR… », loc. cit., p. 36. Cité dans

LECLERC, Olivier, « Chapitre 2 : Les règles de production des énoncés au sein du groupe d’experts intergouvernemental sur

l’évolution du climat », loc. cit., p. 17.

31 LECLERC, Olivier, « Chapitre 2 : Les règles de production des énoncés au sein du groupe d’experts

intergouvernemental sur l’évolution du climat », loc. cit., p. 23. Les auteurs soulignent.

41

En effet, dans le cadre du GIEC, l’expert peut aussi bien « participer à la production de normes,

réaliser des qualifications et prononcer des jugements de valeurs sur les faits32

». Il participe à

la production de normes dans la mesure où il peut se voir confier la préparation d’un texte,

l’établissement de normes techniques, ou encore, au stade de l’observance, l’adoption de

mesures de sanction en cas de non-respect du Protocole de Kyoto. Il produit des qualifications

dont la portée est normative, par exemple en regard du système de vérification prévu par le

Protocole de Kyoto ou des critères de validation des MDP. Enfin, l’établissement de faits par

l’expert comporte une dimension normative. D’abord en ce que, « d’une part, la mission …

peut demander aux experts de se prononcer sur un plan descriptif et prescriptif, d’autre part,

tous les faits ne sont pas pertinents33

». Ensuite, parce qu’il demeure difficile d’affirmer, à

moins de persister dans une vision positiviste, que la science ne fait que décrire les faits. Les

sciences mobilisées dans l’étude du changement climatique accordent une large importance à

la modélisation des phénomènes empiriques. Par ces constructions, projetées dans le long

terme, « l a prédiction s’émancipe … des faits pour rejoindre des choix axiologiques, c’est-

à-dire des valeurs34

». Affirmer le caractère normatif de l’expertise revient à mettre à mal les

trois délimitations du modèle officiel de l’expertise : l’expert entre en concurrence avec celui

qui est chargé d’adopter une norme (ratione personae), il se déplace sur le terrain du droit et

du sens des faits (ratione materiae), son activité est concomitante de la prise de décision

(ratione temporis)35

. » Mais plus encore, c’est la vision idéaliste du droit accompagnant ce

modèle qui est affectée ; celle qui voudrait que l’expertise soit exempte de toute considération

normative. Prendre au sérieux, comme le font R. Encinas de Munagorri et O. Leclerc, le

rapport entre droit et science dans l’expertise et, à partir de là, mener une critique du modèle

officiel, c’est se placer du point de vue critique d’une théorie réaliste de l’expertise. Celle-ci

découle du projet d’analyser l’expertise d’un point de vue juridique ; une analyse qui

contribue, comme nous allons le voir, « aussi bien à un droit commun de l’expertise, à une

théorie réaliste de l’expertise, à la formulation d’un programme de recherche à caractère

épistémologique36

».

Une théorie réaliste de l’expertise. Dès lors que le discours des experts est normatif et que

« l e droit est un domaine éminent de la normativité , s i toutes les normes ne sont pas

juridiques, le droit permet d’en comprendre le fonctionnement37

». Ainsi, si l’analyse critique

de l’expertise veut opérer à partir des catégories du droit, cela suppose que celles-ci puissent

être appliquées aux phénomènes normatifs dans leur ensemble.

32 Ibid., p. 217.

33 Ibid., p. 218. Les auteurs soulignent.

34 Ibid., p. 219.

35 C’est ce que l’on constate à observer de plus près les trois ensembles de procédures mentionnés ci-dessus : si la

première remet en cause la ratione temporis, la seconde semble contredire la ratione personae en ce que l’expertise dans

l’expertise exige des experts qu’ils prennent des décisions, et la troisième, la ratione materiae, en ce que la précision du

degré d’incertitude qui frappe un énoncé a nécessairement une valeur normative.

36 Ibid., p. 202.

37 Ibid., p. 217.

42

La démarche d’une théorie réaliste de l’expertise consiste précisément à « étendre les

catégories d’intelligibilité du droit à l’ensemble des phénomènes normatifs38

». La théorie

réaliste de l’expertise est constructiviste, elle définit elle-même son objet ainsi que sa

méthode. De la sorte, elle permet que l’analyse juridique envisage la normativité juridico-

scientifique comme « un bloc dont il s’agi rait d’éclairer la genèse, le fonctionnement et la

portée39

». Une telle analyse permet non seulement de donner une autre image de l’expertise,

mais sert aussi d’instrument de connaissance critique, ce qui situe la théorie juridique parmi

les sciences sociales. Un tel élargissement des catégories du droit pour appréhender la

normativité située au cœur de l’expertise s’éprouve dans l’ambition d’analyser les règles de

probation d’un fait établies au sein du GIEC à la lumière des catégories du droit de la preuve.

La théorie juridique distingue à propos d’un énoncé probatoire sa force probante qui fait

référence à sa capacité à renforcer la probabilité d’un fait, la décision relative à la preuve d’un

fait par laquelle l’autorité compétente décide que ce fait est prouvé, et les conséquences qui

découlent de l’établissement d’un fait. Dans le cadre de l’expertise liée au changement

climatique, d’une part, les échelles d’incertitudes établies par le GIEC peuvent être analysées

en termes de standards de force probante. « En effet, en associant à un énoncé donné un terme

reflétant l’incertitude qui l’affecte, les experts du GIEC se prononcent sur la force probante qui

leur paraît devoir être reconnue à cet énoncé40

», soit sur le degré de conviction qu’il emporte.

D’autre part, les experts du GIEC formulent, à l’occasion de l’approbation et de l’adoption des

rapports, des standards de preuve qui renvoient à « l’intensité de la conviction requise chez la

personne chargée d’apprécier un élément de preuve pour pouvoir considérer qu’un fait est

établi 41

».

Pour un droit commun de l’expertise. Plus largement que cet exemple, l’analyse juridique

permet que soit envisagé quelque chose comme un droit commun de l’expertise à partir des

principes qui la régissent. « L’un des enjeux d’une théorie juridique de l’expertise consiste

d’ailleurs à forger une définition et un ensemble de principes communs à l’expertise42

.» Ceux-

ci reprennent la délimitation d’une mission d’expertise, le respect du caractère contradictoire

de la procédure, ainsi que celui de l’indépendance et l’impartialité des experts. Premièrement,

l’organe d’expertise reçoit une mission qui détermine l’orientation de ses activités en fonction

de la nature et de la demande du commanditaire.

38 Ibid., p. 201.

39 Ibid., p. 221.

40 LECLERC, Olivier, « Chapitre 2 : Les règles de production des énoncés au sein du groupe d’experts

intergouvernemental sur l’évolution du climat », loc. cit., p. 24.

41 Ibid., p. 25.

42 ENCINAS DE MUNAGORRI, Raphael (dir.), Expertise et gouvernance du changement climatique, op. cit., p. 202. On

constate donc que la définition qui figure au début de ce travail relève déjà d’un niveau d’analyse certain.

43

Deuxièmement, le caractère contradictoire de la procédure se manifeste, dans le cas du GIEC,

dans l’affirmation d’un objectif d’équilibre en ce qui concerne la diversité de l’origine des

experts, les compétences rassemblées, et les écoles représentées ; dans le processus de peer

review mis en place par les règles de procédure ; et plus globalement, dans l’ambition

d’associer à ses travaux toutes les personnes reconnues comme particulièrement compétentes.

Troisièmement, les exigences d’indépendance et d’impartialité des experts du GIEC,

difficilement garanties ab initio en raison de la nature à la fois internationale et

intergouvernementale de sa mission, résulteront de l’exercice d’une évaluation contradictoire

des énoncés par les pairs. Le respect de ces principes, condition de réussite de l’expertise,

ouvre sur la perspective d’un droit commun.

Un nouveau modèle pour l’épistémologie de la connaissance ? Au-delà d’une conception

réaliste, l’analyse juridique de l’expertise invite à un troisième niveau d’analyse43

. En effet,

elle peut « être aussi appliquée à la constitution des vérités scientifiques elles-mêmes44

». Si la

normativité peut être appréhendée en général d’un point de vue juridique, il s’agit de postuler

que l’activité même de recherche et de création d’énoncés scientifiques puisse être envisagée

dans sa dimension normative. De l’inversion du modèle linéaire qui remonte des faits au droit

découle, à ce niveau-ci de l’analyse, la proposition d’un renversement situé sur le terrain de

l’épistémologie qui consacrerait le droit comme modèle des sciences, ou autrement dit, une

épistémologie des sciences qui serait soumise aux canons du droit. « Envisager un tel

renversement permet de construire un droit des sciences au sens plein, car il devient alors

possible de se fonder sur une théorie juridique de la scientificité45

. » L’analyse juridique

prendrait dès lors pour objet non plus seulement les procédures de décision et les énoncés à

teneur normative qui en découlent, mais également les fondements de la science et la

constitution de vérités scientifiques. Une telle réflexion dans l’étude du rapport entre droit et

science a le mérite d’offrir, d’une part, les moyens d’identifier la part normative et

axiologique logée au cœur des vérités présentées comme étant purement scientifiques, et

d’autre part, l’occasion de ranimer le dialogue entre la théorie du droit et les sciences sociales.

Il ne s’agit toutefois pas de conférer au droit une position prééminente, la formation de la

connaissance ne se concevant que dans sa dimension collective.

43 Dans notre plan, le second niveau d’analyse apparaît avant le premier dans la mesure où il nous a semblé difficile

d’envisager un droit vraiment commun sans le détour par une théorie réaliste de l’expertise.

44 Ibid., p. 202.

45 Ibid., p. 223.

44

6 Compte-rendu de l'exposé de M. C. De Perthuis du 3 mars 2011

Prix du carbonne et croissance économique (Tom Kerschenmeyer et Charles-

Edouard Lambert)

Principes fondamentaux

L’atmosphère est immense

Ce principe semble de prime abord évident. Cependant, cette affirmation évidente implique un

constant qui, quant à lui, ne l’est pas : si l’atmosphère est immense, elle n’est pas infinie.

Ce constat n’est à ce point pas évident que lorsque les hommes ont construit leur système de

production, ils ne l’ont pas pris en considération.

L’atmosphère s’arrête environ à cinquante kilomètres au dessus du niveau de la mer. Donc

l’atmosphère est une minuscule pellicule eu égard à la circonférence de notre planète.

Nous fragilisons l’atmosphère depuis le début de l’ère industrielle

Nous la fragilisons par l’émission de gaz à effet de serre. En ce qui concerne ces gaz à effet de

serre, il faut distinguer deux notions : le stock et le flux. Ce qui agit sur le climat, ce n’est pas

le flux, c’est à dire les émissions annuelles des gens, mais bien la concentration, le stock. Le

stock évolue avec une énorme inertie, à tel point que si nous arrêtions à émettre des GES

maintenant, le stock continuerait d’influencer le climat pendant encore de longues décennies,

preuve que le flux n’est pas l’élément déterminant du réchauffement, même s’il a de facto un

impact sur le stock.

Origine des gaz à effet de serre

La quasi totalité des GES d’origine anthropique provient de deux systèmes.

Le premier système est le système énergétique qui représente environ deux tiers des émissions

de GES. En effet, les technologies actuelles sont telles que chaque fois que nous brûlons une

énergie fossile pour produire de l’énergie, nous produisons des GES. Or, 80% de notre

système énergétique repose sur les énergies fossiles (charbon, pétrole, gaz). Dès lors, il

semble évident que la première manière de modifier la trajectoire du changement climatique

est de s’attaquer au fonctionnement du système énergétique en profondeur.

Dans le domaine énergétique, nous disposons des outils économiques pour opérer une

modification du système, notamment ceux proposés par l’A.I.E. .

Le deuxième système est le système agro-forestier. Les problèmes liés à l’agriculture et ceux

liés à la forêt sont souvent traités séparément or, en réalité, si le système forestier émet

lorsque l’on coupe les arbres, qu’on les brûle et qu’on retourne ensuite les sols, c’est

principalement en raison de l’expansion du système agricole.

La solution à apporter à ce système n’est pas simple et consiste dans le fait de trouver de

nouvelles façons plus efficaces d’exploiter notre patrimoine forestier et agricole. En effet,

nous ne pouvons pas nous permettre de ralentir l’agriculture dans un monde où la tension

alimentaire reste prégnante dans les pays en voie de développement.

45

Manière de sortir de la situation dans laquelle nous nous trouvons

Nous sommes face à ce que l’on appelle “la tragédie des biens communs” telle que décrite par

Garret Hardin dans son article “The Tragedy of the Commons” ; nous détruisons notre

atmosphère parce que son usage est gratuit.

Une des manière de contrer cette destruction, cette addiction au GES, est de passer de la

gratuité à l’aspect payant des GES grâce à une économie du carbone, notamment.

Manières de sortir de la gratuité de l’usage du carbone.

Il existe deux manières de sortir de la gratuité.

D’une part, l’on peut sortir de la gratuité par des moyens administratifs, par l’instauration de

normes ou de taxes.

D’autre part, il existe les instruments économiques qui tente de donner un prix au carbone en

l’introduisant dans notre système économique comme un bien de consommation. De ce fait,

l’on crée de toute pièce une nouvelle rareté : l’usage de l’atmosphère.

Les Instruments de l’économie du CO2

Le protocole Kyoto a couplé le système d’engagement à une réduction

des émissions de gaz à effet de serre avec trois instruments économiques : un marché de

carbone international, le Mécanisme pour un Développement Propre (M.D.P.) et la Mise en

Oeuvre Conjointe ou « joint implementation » (M.O.C.).

Le marché international du carbone, qui est un marché de quotas entre pays, n’a jamais

fonctionné. Les échanges de droits à émettre se résumaient à quelques conventions bilatérales.

Le protocole de Kyoto a aussi créé deux mécanismes de projets permettant de donner des

certificats de réduction d’une tonne de carbone, dits crédits de carbone. Ces projets consistent

en la réduction de façon additionnelle des émissions par rapport à ce qui aurait été les

émissions spontanées. Les crédits reçus sont ensuite employés dans les pays imposant une

contrainte carbone, comme les pays de l’Union Européenne. Le marché européen a permis

l’émergence d’un prix assez transparent. La première conséquence était que les industriels

étaient obligés de mesurer leurs émissions CO2.Ce marché fonctionne avec une conformité

annuelle, qui a lieu au mois d’avril chaque année. Tous les industriels doivent, à cette période,

restituer autant de quotas qu’ils ont eu d’émissions. S’ils n’y parviennent pas parce qu’ils ont

émis plus de tonnes que ce que les quotas dont ils disposaient leur permettaient d’émettre, ils

sont dans l’obligation de payer une amende de 100€ par tonne de carbone non restituée.

Depuis l’instauration du marché, le prix du carbone a subi des fluctuations considérables. Lors

de la première période, il est tombé à zéro à partir de la troisième année, en 2007. Cet

effondrement fut principalement causé par la règle dite de « non-bancabilité ». Cette dernière

interdisait aux opérateurs du marché de conserver les quotas de première période pour les

utiliser en deuxième période. Dans la mesure où il y a eu plus de quotas que d’émissions,

le prix a convergé vers zéro. Désormais, le prix du quota s’est fixé entre 15 et 25 € la tonne de

CO2, ce qui démontre que le marché est liquide et peu volatile.

Selon certaines estimations, le marché du carbone a permis lors de premières années de

réduire les émissions de 50 à 120 millions de tonnes par an. Les industriels ont utilisé

principalement des méthodes peu risquées comme « le switch » ou l’efficience énergétique.

46

C’est une technique par laquelle, lorsque le prix du carbone le rendait préférable, les acteurs

du marché utilisaient l’électricité d’une centrale à gaz plutôt que celle d’une centrale à

charbon, qui émet le double d’une centrale à gaz. Afin de réduire les émissions d’une centrale

à charbon, on peut faire différentes choses. Premièrement, on peut améliorer l’efficience

énergétique. En raison de la contrainte carbone, la centrale de Belchatow a réduit ses

émissions de 5% pour produire la même quantité.

Deuxièmement, on peut faire un switch partiel qui dans le but de faire un combustible bois-

charbon. L’incorporation de biomasse dans les unités de combustion en Europe a été un acte

important de réduction des émissions.Selon M. de Perthuis, l’on peut constater que, quand

bien même le prix du carbone est bas, relativement faible et instable, les acteurs économiques

réagissent très rapidement, ce qui démontre que le prix carbone est devenu une variable

largement prise en considération.

Les dysfonctionnements du marché.

Un des enjeux principaux pour l’avenir du marché est sa crédibilisation sur le long terme afin

de faire investir différemment les entreprises. Il importe donc que les acteurs aient la

conviction que en 2020, il y aura toujours un marché avec un prix de carbone et que le la

contrainte se resserrera. Selon M. de Perthuis, le débat taxe-carbone contre marché carbon est

un débat de second ordre. La seule question qui importe vraiment est de savoir lequel des

deux systèmes va donner la plus grande crédibilité aux acteurs. Afin de crédibiliser le marché,

il faut remédier aux dysfonctionnements pour éviter les difficultés à court terme du marché

qu’on connaît depuis une année et demi. Or, les dysfonctionnements actuels concernent

uniquement le marché spot. Premièrement, vers la fin 2009, début 2010, le marché carbone a

été sujet à des fraudes à la TVA qui s’élevaient à 2 milliards d’euros. Deuxièmement, un

défaut dans la construction du marché avait permis de faire rentrer des crédits carbone utilités

à travers le marché international. Par conséquent, l’offre de quotas a augmenté sans que la

demande ne suive, ce qui a provoqué une chute des prix. Troisièmement, le marché du

carbone a été récemment victime de piratages informatiques lors desquels 3,5 millions de

tonnes de quotas ont été volées. Actuellement, les transactions entre registres ont été

suspendues par la Commission et la sécurisation au niveau des Etat membres n’est toujours

pas à la hauteur.

47

7 Compte-rendu de l'exposé de Mme S. RUIZ du 25 mars 2011

Le marché du carbonne : le point de vue des entreprises (Manon Dath, Elisabeth

Destain)

IETA : membres, principes, activités

Qui est IETA ?

L’International Emissions Trading Associationest une organisation à but non lucratif qui a

été créée en juin 1999 c’est-à-dire deux ans après le Protocole de Kyoto. C’est à la

Conférence des Nations-Unies sur le Commerce et le Développement (CNUCED) et au

Conseil mondial des entreprises pour le développement durable que nous devons cette

initiative. L’objectif était d’aider les acteurs de marché qui étaient censés investir dans les

mécanismes de flexibilité institués par le Protocole, notamment en donnant une voix

collective à ce secteur privé.

De manière logique, l’IETA a établit son siège à Genève où est implanté le Conseil mondial

des entreprises pour le développement durable mais aussi parce qu’il existe un nombre

important de fonds d’investissement, de banques et d’intermédiaires dans les marchés

carbones basés dans cette ville. Elle s’est ensuite développée avec des bureaux à Bruxelles,

Washington et dernièrement à Toronto.

Cette association, comptant plus de 160 entreprises membres, est considérée comme la porte

parole la plus importante, au niveau international, en ce qui concerne le marché d’échanges de

quotas CO2 et plus particulièrement son efficacité et sa promotion sur l’ensemble du globe.

Qui sont ses membres ?

Les membres de l’IETA sont répartis dans différents secteurs:

Une répartition équitable entre

les différents secteurs est

délicate à obtenir mais

nécessaire afin que l’IETA

puisse être considérée comme

représentative par les multiples

acteurs mais également par les

institutions et les régulateurs

présents sur le marché du

carbone.

Quelques exemples de membres d’IETA : BP, Shell, JP Morgan, Morgan Stanley, Deutsche

Bank, Mercuria, Cargill, Bluenext, ICE/ECX, CME, Baker & McKenzie, Clifford Chance et

encore beaucoup d’autres.

On peut constater que, font partie de cette base, à la fois de grands pollueurs qui, selon Mme

RUIZ, croient en l’avenir de ce marché et à la possibilité qu’il leur offre de réduire leurs

émissions de CO2 à moindre coût. On remarque également la présence de grandes banques,

des bourses, d’industries produisant des technologies propres (basse valeur de carbone).

48

Quels sont ses principes de base ?

Premièrement, le but de l’IETA est d’œuvrer pour le climat de la façon la moins coûteuse. Et

selon l’association, le système d’échanges de quotas CO2 représente le moyen le plus efficace

de réaliser cet objectif.

Deuxièmement, elle prétend à une certitude politique à long terme qui est nécessaire pour

permetttre les réductions d’émissions d’une manière économique.

Troisièmement, l’association exige un lien entre les systèmes d’échange de quotas et les

mécanismes de Kyoto qui permettent d’obtenir des compensations (système d’offsets) mais

également un lien entre l’European Emission TradingScheme(ETS) et d’autres marchés

d’échange de quotas émergents dans le monde (comme cela pourrait être le cas en Chine ou

en Australie par exemple).

Que fait l’IETA ?

L’IETA établit des normes comme par exemple des contrats standards bilatéraux pour

échange de certificats de gré à gré.

L’association réalise également des études sur la comptabilité des quotas d’émission dans les

bilans des entreprises, ce qui est important pour calculer le risque financier lié à ces quotas et

à leur émission et pour avoir un moyen de pression sur ces entreprises afin qu’elles fassent

d’avantage d’efforts. De plus, des études sont réalisées sur la manière de mesurer les

émissions dans les différents pays afin d’établir des normes identiques pour tous et par cela

avoir un standard comparable.

Elle favorise le développement des capacités à l’échelle mondiale notamment par le biais

d’ateliers et de conférences pluripartites qui sont tant techniques que politiques, mais aussi par

le biais de forum dans les pays en voie de développement.

Ensuite, l’IETA exerce une activité de lobbying c’est-à-dire qu’elle s’attache à défendre les

intérêts des acteurs du marché. Pour ce faire, elle prône un marché d’une grande efficacité qui

permet d’établir un signal de prix fort qui incitera les entreprises à réduire leurs émissions.

Une visibilité politique dans un but de prévisibilité du marché, une transparence tout au long

du processus législatif et une régulation saine sont un ensemble de principes qu’elle appuie

afin d’atteindre cet objectif. Un exemple peut illustrer toutes ces revendications : le vol de

quotas résultant de mécanismes de cybercriminalités implique une solution de la Commission

à ce dysfonctionnement du marché.

Elle permet également d’organiser un dialogue structuré entre membres et organismes de

régulation. L’IETA participe par exemple en tant qu’observateur au Conseil exécutif du

mécanisme pour un développement propre instauré par le Protocole de Kyoto. Elle répercute

alors les informations auprès de ses membres et collectent leurs avis et revendications pour les

faire valoir. Elle est également accréditée en tant qu’observateur pour l’UNFCCC ce qui lui

permet de participer à toutes les négociations internationales sur le climat tel que le sommet

de Cancun.

Evidemment, l’IETA n’est pas la seule association à exercer une influence dans le domaine du

climat. D’autres associations et ONG lui sont des concurrents directs tels que CarbonMarket,

Investors Association, Businesseurope, WWF, Friends of the Earth,...

49

La diversité des secteurs représentés et l’importance en nombre qui fait la force et la

crédibilité de l’IETA peut parfois être une faiblesse en ce qu’elle ne permet pas toujours

d’acquérir une position forte et commune à tous ses membres au vu de la divergence

d’intérêts. Par exemple, l’ambition d’augmenter les objectifs climatiques de l’Union

européenne à 30 % est difficilement soutenable pour elle au vu de la représentation des

membres industriels qui invoquent un risque de perte de compétitivité alors que les banques

soutiennent cette augmentation suite à leurs investissements.

Mécanismes du marché de carbone

Quelques chiffres importants

La consommation primaire d’énergie globale va augmenter de 39% d’ici 2030 si l’on prend

en compte les mesures qui sont actuellement en place. Pour les pays hors de l’OCDE, c’est-à-

dire surtout pour les pays en voie de développement, cette augmentation atteindra les 68%.

La question est de savoir quelles sont les mesures qui peuvent être prises afin de stabiliser

voire de diminuer cette consommation. Le passage de l’utilisation d’énergies fossiles (comme

le charbon) à l’utilisation d’énergies renouvelables est un exemple simple parmi tant d’autres.

Le coût d’une réduction de 50% des émissions globales dans un objectif de respect de la

limite des 2 degrés de réchauffement climatique global, est important et implique, nonobstant

cette réduction, un financement additionnel très important qui tournerait autour des 46

billiards de dollars. Or, les gouvernements qui supportent déjà avec difficulté leurs dépenses

quotidiennes rencontreraient sans doute quelques problèmes quant au financement de

réductions d’émissions dans d’autres pays. En conclusion, il existe un risque d’écart potentiel

de 350 milliards par année entre les besoins et les finances disponibles.

Le marché carbone serait donc la solution pour trouver de l’argent additionnel en impliquant

le secteur privé dans le financement des objectifs de réduction des pays en voie de

développement.

Le marché des mécanismes régulés

Le protocole de Kyoto organise pour les pays industrialisés repris dans l’annexe I du

protocole trois mécanismes leurs permettant de réaliser les objectifs de réduction d’émissions

qui leur sont imposés. Les deux premiers, dit mécanismes de flexibilité, sont le mécanisme de

développement propre et la mise en œuvre conjointe.

Le troisième mécanisme autorisé par Kyoto est le système d’échanges de quotas qui nécessite

un certain nombre de mesures préalables afin de le mettre en place. Celles-ci ont été adoptées

par la Commission européenne dans le cadre de son marché.

En premier lieu, il faut choisir le secteur de l’économie qui sera couvert, avec des

conséquences différentes en fonction des secteurs qui vont être sélectionnés. Ensuite, va être

organisé le marché lui-même sous la forme d’un « cap and trade ». Un niveau maximal

d’émissions pouvant être produites est établi pour l’ensemble du marché (cap). Celles-ci sont

réparties sous forme de droits de polluer entre les différentes entreprises qui peuvent les

tranférer (trade) de l’une à l’autre afin que chacune d’elle possède autant de droits de

pollution qu’elle compte en émettre.

50

La question centrale qui se pose est alors de déterminer combien d’allocations vont être

allouées et quelle sera la répartition entre la gratuité et la mise aux enchères.

Le régulateur doit alors décider s’il laisse la possibilité de conserver les quotas d’une période

d’échange à une autre. L’Union européenne a mis en place trois phases avec impossibilité de

garder les quotas non utilisés de la phase 1 à la phase 2 mais avec possibilité de les conserver

de la phase 2 à la phase 3. Ne peuvent être empruntés des quotas d’allocation à venir d’une

autre phase mais bien d’une année à l’autre à l’intérieur de la même phase.

Les liens entre le système domestique et les systèmes étrangers implémentés doivent

également être encadrés si on l’estime moins performant et afin de sauvegarder la

compétitivité de l’industrie nationale. Des mesures régulatoires telles que des taxes ou des

droits de douane peuvent être imposés à ce titre.

Actuellement, les liens entre les

différents marchés peuvent être

illustrés de la telle manière.

Le gouvernement a la

possibilité de faire du

commerce avec les AAUs

accordés dans le cadre du

Protocole.

Les crédits compensatoires

concernent à la fois les

gouvernements et le secteur

privé tandis que les marchés régionaux concernent uniquement le secteur privé.

En 2010, la taille globale du marché carbone s’élevait à 93 mrd avec 80 mrd pour le marché

européen et 13 mrd pour les mécanismes de kyoto qui une importante concentration en Asie.

L’évolution du prix des EUAs46

est liée à de nombreux facteurs. La nouveauté du marché, la

mise en place tardive des mécanismes de vérification des émissions, le nombre trop important

d’allocations distribuées et l’impossibilité de conserver le surplus de permis de la phase test à

la phase II sont autant de facteurs ayant influencé la flucuation des prix. Elle est également

dépendante de l’évolution des prix des CERs47

mais également de la récession.

46

European Union Allowances 47

Certified Emission Reduction

51

Fonctionnement du marché

Actuellement, le marché de CO2 est principalement un marché de produits dérivés; les

transactions sur produits dérivés représentant 85% des échanges, le reste étant assuré par le

marché au comptant. A l’origine, les transactions sur le marché du carbone consistaient à

échanger des permis de carbone ou des crédits de compensation contre du liquide

immédiatement (le plus souvent entre un et trois jours après que le prix soit convenu). C’est

ce qu’on appelle le spot trading. Les acteurs ont ressenti le besoin de se couvrir contre la

volatilité, la fluctuation du prix CO2 et d’assurer la liquidité du marché. Ils anticipent et

achètent à l’avance pour assurer un prix garanti, par exemple, les facteurs input dont

l’entreprise aura besoin pour produire l’énergie via des forwards, options,...

En ce qui concerne les bourses de carbone, il en existe sept en Europe. Ces bourses privées

jouent un rôle central et entraîne une importante compétivité. L’importance de leur rôle va

augmenter avec le déroulement des ventes aux enchères des allocations d’émission qui

représentent actuellement 5% du nombre total d’allocations disponibles et atteindront les 60%

d’ici 2013. Ces ventes aux enchères seront organisées sur une plate-forme centrale48

, qui sera

gérée par des acteurs de marché sous un système de monitoring européen, pour tous les pays

selon des règles strictes concernant l’agenda des ces ventes, le volume des allocations, etc. Un

appel d’offre aura lieu afin de déterminer quel pays aura la plate-forme sur base du respect de

différents critères : transparence, coût administratifs et de transaction minimes, une volatilité

des prix minime, pas d’interférence avec le marché second, ...

Risques et opportunités

Chaque année, l’IETA procède à un sondage auprès de ses membres, mais également en

dehors de sa base de données afin de mettre en évidence les risques que comporte le marché.

Ils émettent, par exemple, des craintes sur l’existence et la continuité sur le marché du

mécanisme pour un développement propre ainsi que des crédits carbone qu’il génère: les CER

(Certified Emissions Reductions). Les chiffres nous montrent une grande incertitude à ce sujet

avec près de 40 % (contre 45 %) qui craignent que les MDP n’aient plus la même ampleur, la

même importance en 2015 que celle qu’ils ont aujourd’hui.

Ensuite vient l’analyse des facteurs qui affectent le niveau d’investissement dans les

technologies propres. Le climat économique, le climat politique ainsi que la limitation des

certificats en Europe semblent être de ces facteurs parmi d’autres. Le risque le plus important

est donc celui de l’acteur puisqu’il s’agit d’un marché créé par la régulation.

Ce risque peut être montré également dans le cadre du cycle d’un projet qui forme une

accumulation de risques qui varient en fonction de la durée de celui-ci. Par exemple le risque

politique augmente avec la durée du projet alors que le risque économique diminue étant

donné qu’on a un retour d’investissement.

48

Avec possibilité de création de marchés secondaires.

52

8 Compte rendu del'exposé de Sandrine Maljean-Dubois du 1er

avril 2011.

L'enjeu du contrôle de la mise en œuvre des engagements internationaux : de Kyoto à

Cancun (Jil Theunissen et Nastassia Jelic)

Dans le cadre du Protocole de Kyoto, une nouvelle procédure de non-respect du droit

international de l’environnement a vu le jour, l’observance. Cette procédure novatrice,

relativement intrusive, s’articule autour de deux aspects principaux : le contrôle (préventif) de

la mise en œuvre par les Etats de leurs engagements internationaux et la réaction face à un

non-respect de ceux-ci.

La première période d’engagement prévue par Kyoto s’achevant fin 2012, ce travail

s’intéresse dès lors à l’avenir de la procédure d’observance et plus largement des mécanismes

de contrôle, points essentiels dans les négociations internationales actuelles.

Les procédures de non-respect en droit international de l’environnement

À une époque où la nécessité d’une préservation accrue de l’environnement est

particulièrement d’actualité et où le droit international régit de plus en plus de situations, nous

pouvons observer une certaine ineffectivité du droit international « classique » à traiter de la

question environnementale, pourtant internationale par définition, en particulier en cas de

non-respect des règles d’application dans ce domaine.

En effet, le droit international trouve généralement à s’appliquer dans un contexte de relations

bilatérales et réciproques et a dès lors normalement adapté ses méthodes de contrôle et de

sanction à ces situations. Or, en droit de l’environnement, les relations nouées sont au

contraires multilatérales et non-réciproques : si l’un des Etats ne se plie pas à ses obligations

et enfreint une règle, il est bien entendu inconcevable qu’un autre Etat interrompe à son tour

l’exercice des siennes. Un éventuel recours à un juge est quant à lui très rarement utilisé étant

donné la dimension politique que présente une telle action, les Etats voulant à tout prix éviter

un effet boomerang des accusations ou encore une détérioration des relations diplomatiques.

Nous pouvons donc constater une certaine inadaptation des méthodes classiques de contrôle et

de mise en œuvre du droit international au champ de l’environnement49

et par conséquent la

nécessité de leur trouver des alternatives plus efficaces.

Des conventions internationales de protection de l’environnement ont ainsi été mises en place

progressivement, de plus en plus institutionnalisées, avec l’élaboration de la première

procédure de non-respect en 1992, plus d’une quinzaine de procédures de ce type existant

aujourd’hui.

En droit international de l’environnement, ces procédures de non-respect se caractérisent

toujours par deux aspects : le contrôle et la réaction.

49

Nous pouvons observer également cette inadaptation en matière de droits de l’homme, celle-ci présentant,

comme l’environnement, un caractère plus multilatéral que bilatéral.

53

Elaborée par un Comité de contrôle établi par la Conférence des Parties (et donc par les Etats

ensemble), la procédure de non-respect présente divers avantages dont celui très important de

permettre une réaction collective et non plus individuelle au non-respect des engagements, et

est dès lors d’avantage acceptée par les Etats. De plus, le contrôle, institutionnalisé, continu et

organisé, permet d’évaluer de manière préventive le comportement des parties et d’ainsi les

inciter à mettre en place les mesures nécessaires, les assister si elles présentent des difficultés

à accomplir leurs obligations, et le cas échéant mettre en place des mesures d’exécution

forcée, les sanctions ayant dans ces procédures, très souvent, un but essentiellement dissuasif.

Les procédures de non-respect en droit de l’environnement, grâce à leur caractère multilatéral,

relativement transparent, d’assistance et d’incitation, et par l’utilisation d’une sanction dans

un but de prévention et de dissuasion, permettent d’asseoir la confiance des Etats, d’éviter les

comportements de « passager clandestin » et de faire face aux problèmes environnementaux

de manière plus efficace que les procédures internationales classiques.

L’observance, procédure de non-respect du Protocole de Kyoto

La procédure de non-respect organisée par le protocole de Kyoto, l’observance, peut

certainement être qualifiée comme la plus élaborée, la plus innovante et la plus indépendante

des procédures de non-respect en droit de l’environnement. Elle se caractérise par son aspect

international, les deux stades déjà abordés de contrôle et de sanction ainsi que par son recours

à des outils économiques, les mécanismes de flexibilité, pour assurer un meilleur respect par

les Etats de leurs obligations, expérience nouvelle à l’échelle internationale.

Le comité de contrôle du respect des dispositions, le plus puissant et le plus indépendant,

présente la spécificité qu’il est organisé en deux chambres : l’une de facilitation, plutôt en

charge du contrôle préventif, de l’aide aux Etats ; l’autre d’exécution. Cette dernière constitue

une chambre quasi-juridictionnelle en ce qu’elle peut trancher des différends et rendre une

décision obligatoire en droit, mais toujours susceptible d’un recours devant la Réunion des

Parties au Protocole50

. Cette dernière chambre peut être saisie par le Secrétariat, par une partie

à l’égard d’elle-même, ou encore par une partie à l’égard d’une autre. On peut ainsi observer

l’optique d’aide, de coopération qui se dégage de la procédure.

Le système de contrôle préventif mis en place dans le cadre de l’observance est extrêmement

élaboré, lourd, complexe et intrusif, tant du point de vue de la récolte des informations que du

traitement de celles-ci.

On assiste en effet, au niveau du contrôle, à un phénomène de normalisation de l’information :

des lignes directrices communes à tous sont établies, des registres et rapports très précis

exigés, etc. Plus que jamais, une harmonisation, une uniformisation des structures de

l’information est établie, permettant notamment une plus grande transparence des mécanismes

et un enserrement beaucoup plus fort des Etats51

.

50

Un organe politique peut donc revenir sur les décisions de la chambre de l’exécution, ce qui lui ôte son

caractère de chambre juridictionnelle au sens strict, démarche que l’on peut également observer dans le cadre de

l’OMC 51

(Question approfondie lors du débat suivant la conférence) Ce mécanisme de normalisation reste un succès

aujourd’hui. Il sera sans doute appelé à se développer encore en ce qu’il permet une auto-régulation par

l’information, information donnée sur base de normes techniques auxquelles les Etats se soumettent

volontairement. Ainsi, même si la procédure d’observance est amenée à disparaître (v. infra), le processus de

normalisation perdurera certainement en tant qu’il amène à harmoniser les politiques nationales et les

comportements des acteurs.

54

Au niveau des moyens de réaction mis en œuvre, ceux-ci sont également très sophistiqués,

plus effectifs et organisés en différents stades, du plus coopératif et incitatif au plus

« sanctionnant »52

. En outre, un recours au juge, à un arbitre international ou à l’organe de

règlement des différends de l’OMC est lui aussi envisageable.

On le constate, tant au niveau du contrôle préventif que de la réaction, la procédure

d’observance, très innovante, constitue un saut qualitatif important par rapport aux autres

procédures de droit international de l’environnement, même si beaucoup de failles existent

toujours.

Quelles sont ces failles ?

Premièrement, théoriquement, les sanctions ne sont pas obligatoires. En effet, une révision du

protocole était nécessaire pour permettre ce caractère contraignant, ce qui n’a pas été fait.

Néanmoins, jusqu’ici, aucun Etat n’a jamais contesté le caractère obligatoire des sanctions qui

sont dès lors tout à fait exécutoires en pratique53

.

Deuxièmement, il existe toujours le risque que les Etats décident de passer outre la législation

et les sanctions et d’ainsi cumuler les dettes, se plaçant eux-mêmes hors du système.

Ensuite, et cela est un problème très délicat, les Etats ne sont contraints ni de rentrer ni de

rester dans le Protocole de Kyoto. Ainsi, des obligations et/ou une sanction trop fortes

pourraient pousser des Etats à tout simplement se retirer du Protocole et partant du mécanisme

d’observance.

Quatrièmement, ce sont les Etats eux-mêmes qui négocient les objectifs internationaux. Ainsi,

ceux-ci peuvent intégrer dans leurs objectifs de réduction de la deuxième période le poids

d’éventuelles pénalités.

Enfin, la sanction la plus forte de la procédure (la déduction des quotas d’émission attribués

pour deuxième période d’engagement de 1,3 fois le montant en excès à la première période)

sous-entend l’existence d’une seconde période d’engagement, période dont la mise en place

devient de plus en plus incertaine au fil des négociations récentes et actuelles.

Les observations de la pratique nous montrent en outre qu’existent devant la Chambre de

facilitation des tensions récurrentes entre les pays industrialisés (dits « de l’annexe 1 ») et

ceux en développement (« annexe 2 »), leurs obligations étant différentes parce que

proportionnés à leurs moyens et adaptés à leurs situations inégales54

.

52

Premièrement le recours à la chambre de facilitation ; ensuite, si l’Etat perdure dans l’inobservation de ses

obligations, la déclaration de non-respect (qui constitue déjà une sanction pour les Etats, leur réputation étant

sensiblement atteinte) ; troisièmement l’obligation pour l’Etat de présenter un plan de conformité ; si toujours

l’inobservation subsiste, l’Etat voit sa participation aux mécanismes de flexibilité suspendue, ce qui constitue

une sanction économique importante ; et enfin, en cas de dépassement du quota d’émission, les quotas attribués à

l’Etat pour la deuxième période envisagée dans le protocole de Kyoto (post-2012) sont diminués du montant en

excès multipliés par 1,3, ce qui constitue la sanction suprême de la procédure, la plus originale sur la scène

internationale. 53

Dans une affaire soumise à la chambre de l’exécution en 2008, le Canada s’apprêtait à contester le caractère

obligatoire des sanctions. La procédure a néanmoins été interrompue avant qu’il puisse le faire, le Canada s’étant

finalement conformé à ses obligations. Il aurait pourtant, d’un point de vue purement juridique, été intéressant

d’observer l’avis et la réponse des institutions par rapport au caractère contraignant ou non de la sanction. 54

(Question approfondie lors du débat suivant la Conférence) Le nombre grandissant des tensions Nord - Sud,

point central dans les négociations post-2012, s’explique par le fait que la liste des pays dits « de l’annexe 1 »

55

L’enjeu du contrôle dans les négociations du post-2012

Dès 2005, soit l’entrée en vigueur du protocole de Kyoto qui règle la première période

d’engagement, les négociations sont lancées quant à la seconde période. Le mot d’ordre de

celles-ci de 2005 à aujourd’hui, mis en avant dans le plan d’action de Bali en 2007 :

l’importance du triptyque « MRV » (monitoring ou measurement - reporting - verification) :

les engagements internationaux des Etats, industrialisés comme en développement, doivent

être mesurables, notifiables et vérifiables, de sorte à faciliter leur comparaison et donc leur

contrôle. La question des différences entre les engagements des pays de l’annexe 1 et de ceux

de l’annexe 2 reste épineuse et source de revendications des deux côtés.

L’accord de Copenhague pallie légèrement aux problèmes Nord - Sud en précisant et

modifiant les accords existants concernant les engagements des pays des deux annexes, tout

en maintenant l’exigence de MRV des deux côtés, mais le problème subsiste néanmoins,

aucun des deux groupes n’étant réellement satisfait. Plus globalement, Copenhague est

considéré comme un échec, beaucoup d’attentes ayant été placées dans cette conférence et les

résultats n’ayant pas suivi. On aboutit en effet, plutôt qu’à l’élaboration d’une deuxième phase

d’engagement « post Kyoto », à un système de contrôle très allégé qui repose sur des bases

quelque peu floues, des engagements non comparables entre eux par manque de structure

commune et dès lors une impossibilité de s’assurer que l’objectif d’une augmentation

maximum de deux degrés pourra être atteint. En outre, aucune sanction n’est prévue en cas de

non-respect.

Les accords de Cancun, assez proches de celui de Copenhague, précisent et cadrent

d’avantage celui-ci en prévoyant notamment des obligations de communications nationales

plus contraignantes ainsi qu’un contrôle plus poussé, envisagé désormais dans le cadre de la

Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques et non plus dans celui

du Protocole de Kyoto. Rien par contre n’est prévu quant à une éventuelle réaction à un cas de

non-respect. On sort dès lors totalement du mécanisme de l’observance qui prévoyait, outre

un contrôle préventif extrêmement poussé, des sanctions très élaborées.

Conclusion : quelles perspectives ?

Les négociations de la période post-2012 ont abouti à une marginalisation du Protocole de

Kyoto au profit de la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques,

réunissant plus d’Etats que le Protocole mais une volonté et une ambition moins

enthousiastes. On envisage d’ailleurs la fin pure et simple de ce dernier, et avec lui celle d’une

deuxième période d’engagement ainsi que celle de la procédure d’observance. Le nouveau

système de contrôle prévu dans le cadre de la Convention est complètement différent aussi :

d’un système de vérification par des experts indépendants (expert review), on passe à des

consultations internationales (peerreview), et plus aucune sanction du non respect n’est mise

en place, si ce n’est celle de shaming, à savoir l’atteinte à la réputation d’un Etat par le simple

fait de le déclarer comme ne respectant pas ses obligations.

Pourtant, les enjeux demeurent très importants : il faut à tout prix assurer la confiance

mutuelle des Etats pour obtenir d’eux un respect du droit international de l’environnement et

(pays industrialisés) et de ceux « de l’annexe 2 » (pays en développement), deux groupes qui se voient imposer

des obligations différentes en raison de leur situation, a été établie dans les années 90 et n’a plus été revue

depuis. Les Etats de l’annexe 1 déplorent alors des inégalités basées sur règles, selon eux, aujourd’hui inadaptées

aux situations réelles des Etats. Ce débat, très actuel est très généralisé, dépasse le cadre de l’observance.

56

en outre être en mesure de mesurer que le dépassement d’un augmentation de la température

de plus de deux degrés ne s’opère pas, mesure relativement compromise par le fait qu’il est

devenu beaucoup plus difficile de comparer les engagements des différents Etats.

En réalité, toutes ces mutations s’inscrivent dans un changement d’approche beaucoup plus

général qui s’exprime par différents aspects : les accords internationaux obligatoires font

place à des accords non contraignants ; à la sécurité juridique succèdent des engagements

volontaires, unilatéraux et réversibles (ce qui n’est, on peut le deviner, pas très favorable au

développement des marchés du carbone, plus aucune confiance ni prévisibilité n’étant

garantie) ; on assiste également au glissement d’une approche top down (mécanisme de

coordination internationale par le haut) à une approche bottom up (addition de politiques

nationales disparates) ce qui évidemment ne facilite pas du tout la comparaison et l’assurance

d’atteindre la limitation du réchauffement à deux degrés. Enfin, last but not least,

l’observance est remplacée par un système de contrôle beaucoup moins intrusif et dénué de

toute sanction, le mécanisme dit de MRV, « monitoring, reporting, verification ».

57

9 Compte-rendu de l'exposé de Patrick Le Galès du 8 avril 2011.

L'approche de l'action publique par les instruments (Martin Bolle et Romain Pion)

Nous allons ici présenter la conférence de clôture du cours de « Théorie du Droit », intitulé «

L’approche des politiques publiques par l’instrumentalisation ». L’instrumentalisation dont il

est question, c’est « l’ensemble des problèmes posés par le choix et l’usage des outils (des

techniques, des moyens d’opérer, des dispositifs) qui permettent de matérialiser et

d’opérationnaliser l’action gouvernementale »55

. Il ne s’agit pas de se demander quelle est la

nature de l’instrument/institution, mais quels sont ses effets56

. En effet, un instrument est une

institution sociale au sens sociologique, c'est-à-dire, un « ensemble plus ou moins coordonné

de règles et de procédures qui gouverne les interactions des acteurs et des organisations »57

.

Dans un souci de complétude, nous nous référerons à l’article de messieurs Patrick Le Galès

et Pierre Lascoumes « L’action publique saisie par ses instruments » introduisant l’ouvrage

qu’ils dirigent ensemble « Gouverner par les instruments ».

Monsieur Le Galès est professeur à Science po et au CNRS. Il conclut notre cycle de

conférence. Il souligne l’importance actuelle du courant « Law economics ». A cela il oppose

le point de vue des sciences politiques : comment des marchés artificiels (comme celui du

carbone) pourraient s’autoréguler ? Il pose la question de l’instrumentation. Cette dernière

importe car il est rare qu’une politique publique en tant que telle fonctionne. Comme le

souligne Christopher Hood, un instrument peut poursuivre différents objectifs, mais on peut

se demander si à l’inverse un instrument peut vraiment avoir un but univoque58

. Actuellement,

gouverner est difficile. Il y a trop d’idéologies contradictoires présentes sur la scène publique,

trop de paradigmes différents… il s’agit de trouver des consensus. Un politicien ne pouvant

ainsi arriver à ses objectifs en propose alors plusieurs pour, à la fin de son mandat, présenter

certains comme atteints.

Dans l’analyse des politiques publiques, l’instrumentation est peu présente alors qu’elle est

centrale. Où, si elle s’y trouve, elle est souvent considéré comme secondaire par rapport à des

paradigmes « finalistes » comme le « fonctionnalisme » (cet instrument a tel but) ou aux «

acteurs » du « choix rationnel ». Pourtant, l’instrument est « un dispositif technique à vocation

générique porteur d’une conception concrète du rapport/politique/société et soutenu par une

conception de régulation »59

. Monsieur Le Galès, dans sa typologie, distingue quatre types

d’instruments : 1) légal et réglementaire, 2) économique et fiscal, 3) communicationnel et

incitatif, 4) de normes et de standards. Ils font appel à des modes de légitimité et des rapports

différents avec les acteurs dont ils contraignent l’action.

55

1P. LASCOUMES, P. LE GALES, L’approche des politiques publiques par l’instrumentation, in P.

LASCOUMES, P. LE GALES (dir.), Gouverner par les instruments, Science po presses, Paris, 2004, p.12. 56

Ibidem, p. 15. 57

Ibidem 58

Ibidem 59

Ibidem, p. 14.

58

En Grande-Bretagne, nous avons affaire à un véritable laboratoire des instruments de l’action

publique. Ces derniers, régulièrement modifiés obligent à une adaptation perpétuelle des

acteurs devant « courir derrière les instruments »60

. Des néo-institutionnalistes comme Peter

Hall ont fait appel à l’instrumentation pour penser le changement ou l’inertie des politiques

publiques. En effet, les objectifs de l’action publique font moins facilement consensus que les

instruments eux-mêmes9, même s’ils modifient l’action publique elle-même et les paradigmes

qui permettent de la penser. Il ne s’agit toutefois pas de dire que les instruments peuvent

expliquer l’entièreté de l’action publique mais de d’ouvrir le champ de l’analyse à ceux-ci.

Par exemple, dans les années 60, en Allemagne, des jeunes squatteurs ont tenté d’échapper à

l’emprise de l’Etat, et les landers créaient leur politique propre, indépendemment de l’Etat

fédéral. Il semble y avoir une remise en question de l’Etat lui-même ne paraissant plus

gouverner. Ce dernier dût ainsi trouver d’autres méthodes pour travailler avec les groupes,

autres que la loi et l’impôt.

Ainsi, le droit n’est plus l’outil privilégié. Il s’agit de suivre ici Max Weber et Michel

Foucault pour qui l’Etat naît davantage de la rationalisation de la société que du phénomène

d’étatisation. Weber témoignait autant de la domination au sein du privé que du public avec

l’apparition de la bureaucratisation, en deçà du paradigme de la souveraineté classique. Dans

le même ordre Foucault s’intéressait aux pratiques complexes et multiples de

gouvernementalité. Rose et Miller ont fait une lecture néo-libérale de ce concept de

gouvernementalité où les normes et les standards sont progressivement intériorisée. Les

instruments n’étant pas neutre, les critical acccounting studies (Anthony Hogwood) se sont

penchés sur les liens entre managment privé et politique publique dans les années61

. Il

s’agissait de se demander quelle politique se cachait derrière.

Poursuivant Foucault, des sociologues des sciences (tels Ian Hacking, Michel Callon et Bruno

Latour) se sont interrogé sur la manière dont ces dernières sont produites. Il s’agissait de

prendre les instruments scientifiques comme des personnes, condensés ou des concrétisations

de connaissances, de calculs et de théorie62

. Ces instruments sont l’agencement d’éléments

hétérogènes, peu stabilisés aux résultats inattendus et plurivoques. Nous noterons que cette

perspective non-marxiste et d’anti-rational choice est également possible pour les instruments

de l’action publique.

Donc, les instruments ne sont pas neutres, ne forment pas une armoire bien rangée, ne sont

pas simplement à disposition, contrairement à ce que la vision fonctionnaliste nous présente.

Il y a des rapports de pouvoir avec les instruments. Ils sont à la source de conflits. Il en va par

exemple ainsi de la lutte dans le comptage des produits sur le marché. Ou encore de la

pollution de l’air et des mesures d’émission de gaz à effets de serres. S’il n’y a pas d’accord

par rapport à leur mesure, toute action devient impossible.

60

Ibidem, p.23. 61

Ibidem, p. 25 et 26. 62

Ibidem, p. 27.

59

Il y a une difficulté de choix, vu les effets à long terme, qui appelle une structuration de la

politique publique. Un instrument a trois effets notables : 1) des effets d’inertie (de contrainte

permettant la participation d’acteurs hétérogènes à un même enjeu), 2) la production d’une

représentation spécifique de l’enjeu traité (oblige les acteurs à aborder l’enjeu d’une manière

commune) et 3) l’induction d’une problématisation particulière de l’enjeu (hiérarchisation des

variables produisant un système explicatif)63

.

Les instruments donnent ainsi une impression de rationalité. C’est pour cette raison qu’il faut

les prendre au sérieux. Pourquoi choisir de produire un marché (sur le carbone) et pas une loi

? Derrière les instruments, il y a toujours des rapports de pouvoir et différents intérêts qui

s’affrontent. S’interroger sur l’instrumentation, c’est se demander quelles peuvent être les

raisons de l’adoption de certains instruments (au détriment d’autres) à un moment donné.

Gouverner, ainsi, ce n’est pas réguler, mais donner une direction à la société. Quiconque

effectue une analyse par l’instrumentation doit également mesurer l’innovation des

instruments. Notons qu’une littérature sur les « nouveaux instruments » en politiques

environnementales et urbaine s’est ainsi récemment développée. Cet intérêt à la nouveauté

doit être sujet à caution. Les politiques publiques sont rarement nouvelles. La nouveauté sert

bien souvent d’argument dans la promotion de ces politiques, mais elle ne nous renseigne pas

sur le caractère adapté ou non de ces instruments. Et puis nous devons constater que dans ces

politiques liftées à coups de nouveautés instrumentales, les anciens instruments jouent encore

fréquemment un rôle. Cette idée provient d’une dynamique politique, voulant montrer que

l’on peut régler des choses, une idée de rationalité. Il n’y a qu’une généralisation d’une

politique publique particulière, certes, mais déjà existante, mise en oeuvre. Si une politique

publique rencontre une forte opposition, rien ne peut se faire. Il s’agit de trouver d’autres

instruments mobilisateurs pour recréer l’action collective. L’Etat n’est ainsi qu’un acteur

parmi d’autres.

Nous pouvons nous interroger sur le lien entre les instruments de politique publique et les

instruments de marché. Mais d’abord, nous devons nous interroger sur la définition d’un

instrument de marché. Il s’agit d’un modèle économétrique, devant mesurer puis devenir un

moteur de marchés. Le courant Law economic devenant fort voudrait faire valoir sa

conception de naturalisation du marché et du choix rationnel… à laquelle s’oppose la

perspective de l’instrumentation. Il s’agit d’analyser le travail sur la quantification,

l’appropriation et la manipulation des instruments, de souligner leurs effets, la résistance

qu’ils suscitent… Ces instruments, comme dit précédemment donnent une illusion de

rationalité. Un changement d’indicateur semble montrer un meilleur fonctionnement d’une

politique publique. L’instrumentation est une manière sociologique de concevoir le droit et les

mécanismes de marchés ici traités.

63

Ibidem, p. 31 à 34.