Documents administratifs

Que doit-on communiquer ?

A qui ?

Quand ?

Comment ?

Formation assurée par Mme Géraldine BOVI-HOSY

Formatrice juridique

Association des Maires du Haut-Rhin

Novembre 2017

La communication des documents administratifs – Association des Maires du Haut-Rhin –

Novembre 2017 – Géraldine BOVI-HOSY – p.1

La communication des documents administratifs par la commune

Présentation du code des relations entre le public et l’administration – CRPA 2016-2018 : Mise en place de deux mesures aux conséquences potentiellement importantes pour les communes :

Dématérialisation des demandes : Saisine par voie électronique (SVE)

République numérique – open data

1ère

question : quels sont les principes de la communication des documents administratifs dans la commune ? ......................................................................................................................................................................... 6

Quelles sont les bases juridiques de la communication des documents administratifs ? ............................. 6 Quels sont les critères de communicabilité d’un document administratif ? ................................................. 8 Le demandeur doit-il répondre à certaines conditions ? .............................................................................. 9 Faut-il accuser réception de la demande de communication ?..................................................................... 9 Qui peut être soumis à l’obligation de communication des documents administratifs ? ........................... 10 Qui doit répondre à la demande de communication ? ............................................................................... 10 Doit-on restreindre la communication à certaines personnes ? ................................................................. 11

2ème

question : Quelles sont les modalités pratiques de communication ? ..................................................... 13

Qui fixe les modalités pratiques de communication ? ................................................................................ 13 Quel est le coût de reproduction ? .............................................................................................................. 14 Que faire si un document est déjà archivé ? ............................................................................................... 15 Peut-on limiter l’utilisation des documents communiqués ? ...................................................................... 15

3ème

question : Quelles sont les conséquences du refus de communication ?................................................. 17

En premier lieu : Saisine de la Commission d’accès aux documents administratifs ......................................... 17 Dans quels cas une commune peut-elle s’opposer à la communication d’un document ? ........................ 17 Dans quels cas l'administration doit-elle s'opposer à la communication d'un document ? ....................... 17 Quand peut-on considérer qu’il y a refus de communication ? .................................................................. 17 Qui peut saisir la CADA ? ............................................................................................................................. 19 Quelle est la procédure d’examen du dossier par la CADA ? ...................................................................... 20 Quelle est la portée de l'avis de la CADA ? .................................................................................................. 21

En second lieu : La saisine du juge administratif .............................................................................................. 21 Quel est le délai de recours pour saisir le tribunal ? ................................................................................... 22 Quelle sera la juridiction compétente ? ...................................................................................................... 22 De quel type de recours s’agit-il et quels sont les pouvoirs du juge ? ........................................................ 22

Pour conclure : Communication des documents administratifs …..quels risques ? .......................................... 23

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Bibliographie sommaire

Ce dossier a été constitué par Madame Géraldine BOVI-HOSY, à l’aide, notamment, de documents issus des sources suivantes :

Les Guides pratiques disponibles sur le site de la Commission d’Accès aux documents administratifs La vie communale et départementale La Gazette des communes, des départements et des régions A consulter également : les rapports annuels de la CADA, disponibles sur son site internet, ainsi que les guides mis en place par cette même autorité administrative indépendante. La consultation des guides de l’accès aux fichiers informatisés contenant des informations nominatives sera également utile. Ils sont disponibles sur le site de la CNIL.

Petite sitographie

http://www.cada.fr : Site de la commission d’accès aux documents administratifs http://www.cnil.fr : Site de la commission nationale informatique et libertés http://www.legifrance.gouv.fr : portail vers tous les textes de référence du droit, avec la Constitution, les Codes, les lois et règlements, les jurisprudences, le Journal officiel, le droit communautaire et international, le tout remis à jour quotidiennement. http://www.service-public.fr : portail général d'accès à l'administration française : informations administratives, réponses des CIRA (centre d’information et de renseignements de l’administration), formulaires administratifs, rapports officiels, et annuaires.

Document à jour au 1er novembre 2017

Le code des relations entre le public et l’administration - CRPA Il existe désormais un code des relations entre le public et l’administration (CRPA), publié au Journal officiel du 25 octobre 2015, qui rassemble les principales dispositions des lois relatives aux droits des administrés (loi du 17 juillet 1978 sur la communication des documents administratifs, loi du 11 juillet 1979 sur la motivation, loi DCRA du 12 avril 2000), en intégrant les réformes les plus récentes (silence valant acceptation, saisine de l'administration par voie électronique). Il permet également de donner valeur législative à certaines règles qui n’étaient jusqu’alors que jurisprudentielles, comme en matière de procédure contradictoire. Sa construction est inédite : contrairement aux autres codes, qui comportent une partie regroupant les dispositions législatives puis une partie relative aux dispositions règlementaires, le CRPA fait se succéder les dispositions législatives et règlementaires selon une numérotation continue. Chaque disposition législative est ainsi suivie des dispositions règlementaires qui en précisent le contenu et les modalités d’application. Ce code inclut de nombreuses définitions comme l’article L. 100-3 qui définit la notion d’administration. Le code est construit en cinq livres. Le troisième porte sur l’accès aux documents administratifs et la réutilisation des informations publiques et codifie la plus grande partie des dispositions de la loi du 17 juillet 1978. Désormais, c’est l’article L. 311-1 du CRPA qui consacre le droit d’accès aux documents administratifs, définis à l’article L. 300-2 du code. C’est l'ordonnance n° 2016-307 du 17 mars 2016 a procédé à la codification des derniers articles de la loi de 1978 dans le CRPA. Cette codification s’est faite à droit constant. Elle a toutefois apporté et engendré un changement de repères normatifs. Ce document de formation indique les nouvelles et anciennes références des textes.

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2016-2018 : Mise en place de deux mesures aux conséquences importantes pour les

communes

Dématérialisation des demandes : Saisine par voie électronique (SVE)

Les textes :

Ordonnance n° 2014-330 du 6 novembre 2014 relative au droit des usagers de saisir

l'administration par voie électronique

décret n° 2016-1411 du 20 octobre 2016 relatif aux modalités de saisine de

l'administration par voie électronique

Circulaire du 10 avril 2017 mise en œuvre de la saisine par voie électronique

Les principes du SVE :

tout usager (particuliers, entreprises ou associations)

dès lors qu'il s'est identifié auprès de la commune

peut lui adresser par voie électronique

une demande, une déclaration, un document ou une information, ou lui répondre par

la même voie.

Droit de saisir un service d'une collectivité locale par voie électronique

Pour être conforme à la loi, une commune devra :

Proposer un moyen de communiquer électroniquement

télé-procédures, formulaire de contact, adresse électronique fonctionnelle de contact

Information du public sur la mise en place des télé-services : une rubrique dédiée au

dispositif de saisine par la voie électronique pourra être mise en place par les communes sur

le site internet – idem info par courrier ou affichage en particulier des modalités d'utilisation

du service (CGU).

Mettre en place un système d'identification de l'usager

Le demandeur doit :

vérifier que la saisine (gratuite) ne figure pas parmi les exceptions prévues

identifier la thématique à laquelle elle se rattache, et le service concerné

s'identifier auprès de la collectivité

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Conditions de l’identification fixées dans les modalités d'utilisation des télé-services

(conditions générales d'utilisation/CGU)

A défaut de mention spécifique dans les CGU : l’envoi devra indiquer :

s'il s'agit d'une entreprise : numéro d'inscription au répertoire des entreprises et de

leurs établissements

s'il s'agit d'une association : numéro d'inscription au répertoire national des

associations

dans les autres cas : nom et prénom et adresses postale et électronique.

Exceptions au droit de saisine électronique (certaines de manière définitive, pour d’autres

jusqu’au 7 novembre 2018) :

Liste précise : demandes d'inscription sur les listes électorales, validation d'une

attestation d'accueil par le maire, la plupart des procédures d'urbanisme (demande

de permis de démolir, autorisation de construire, modifier ou aménager un

établissement recevant du public, demande de certificat d'urbanisme ou de permis

de construire…)…

en cas de nécessité de comparution personnelle d'un administré ou pour des raisons

de bonne administration (prévenir les demandes abusives ou nécessité de produire

un document original ne pouvant être dématérialisé)

envois susceptibles de porter atteinte à la sécurité du système d'information de la

commune.

Pour en savoir plus : fiche réalisée par l’AMF en novembre 2016 et affichette

Envoyer un accusé de réception

Deux types de document :

accusé de réception / accusé d’enregistrement

adressés à l'intéressé, sauf mention contraire, à l'adresse électronique qu'il a utilisée

pour effectuer son envoi

L'accusé de réception (AR) :

atteste de l'envoi

sert à calculer les délais de réponse du service

devra comporter la date de réception de la demande et la désignation et les

coordonnées du service chargé du dossier

au plus tard dans un délai de 10 jours ouvrés à compter de la réception de l'envoi de

l'intéressé

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Si AR électronique ne pouvant être instantané accusé d'enregistrement électronique dans

un délai d'un jour ouvré max.

Si demande AR doit indiquer :

les conséquences du silence (décision implicite d'acceptation ou de rejet)

la date à laquelle, à défaut d'une décision expresse, et sous réserve que la demande

soit complète, celle-ci est réputée acceptée ou rejetée.

Si saisine incomplète indication :

des pièces et informations manquantes

délai fixé pour la réception

AR point de départ du délai d'instruction de la demande

A noter : Les collectivités territoriales qui ne disposeraient pas d’une connexion Internet sont

dans l’impossibilité matérielle d’appliquer SVE, de manière générale, et ce indépendamment

de leur bonne volonté. Ainsi, il n’existe pas de risque de recours d’un usager, d’autant que le

droit n’a pas prévu de sanction contre l’administration défaillante.

République numérique – open data

Les textes :

Loi n°2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République Numérique

Décret n°2016-1922 du 28 décembre 2016 relatif à la publication en ligne des

documents administratifs

Consécration du principe de l’open data par défaut

mise à disposition de documents administratifs et des données représentant un

intérêt économique social, sanitaire ou environnemental

transmission des documents administratifs des collectivités aux autres

administrations qui en font la demande pour l’accomplissement de leurs missions de

service public.

Ces deux obligations ne concernent pas les communes :

de moins de 3.500 habitants

ou ayant moins de 50 agents

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1ère question : quels sont les principes de la communication des documents

administratifs dans la commune ?

Quelles sont les bases juridiques de la communication des documents administratifs ?

La loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations

entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et

fiscal a été modifiée à de nombreuses reprises (loi du 12 avril 2000, ordonnances de 2005 et

2009). Ses dispositions sont codifiées aux articles L.300-1 et suivants du CRPA. Il est à noter

qu’il ne s’agit pas du seul texte à ouvrir un droit d'accès aux documents administratifs.

Certains régimes complètent les principes issus de la loi du 17 juillet 1978 :

Dans certains cas, la personne qui souhaite accéder à un document administratif a le choix

entre deux solutions :

se prévaloir des dispositions générales des articles L300-1 et s du CRPA (loi du 17

juillet 1978)

ou fonder sa demande sur un texte spécial qui organise un droit à communication

particulier, parfois plus large dans son contenu, mais plus restreint quant au nombre

de ses bénéficiaires et à ses modalités.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 12 avril 2000, la Commission d’accès aux documents

administratifs - CADA est compétente pour donner son avis en cas de refus, même à l’égard

de ces législations spécifiques.

Ainsi :

- Les budgets ou comptes administratifs des communes ou de leurs établissements publics

administratifs, les procès-verbaux des conseils municipaux ainsi que les pièces qui y sont

annexées et les arrêtés municipaux. L'accès à ces différents documents est régi par l'article

L.2121-26 du code général des collectivités territoriales, qui garantit un droit équivalent à

celui offert par les articles L300-1 et suivants du CRPA (loi du 17 juillet 1978).

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- La liste électorale, laquelle est communicable sans aucune restriction, en application de

l’article R.16 du code électoral, à tout électeur, à tout candidat ou à tout parti politique. Ces

dispositions assurent un droit d'accès élargi (pas d'occultation des mentions touchant à la vie

privée des électeurs).

- Le rôle des contributions locales, auquel les contribuables locaux figurant personnellement

au rôle ont accès par extrait auprès des comptables du Trésor, en application de l'article

L.104 du Livre des procédures fiscales.

- La liste des personnes assujetties à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés par

commune, qui doit être tenue à la disposition des contribuables de la circonscription par la

direction des services fiscaux, en application de l'article L.111 du Livre des procédures

fiscales.

- Le registre tenu par les communes dans lequel figurent toutes les acquisitions réalisées

par exercice du droit de préemption ainsi que l'utilisation des biens ainsi acquis, registre qui

est librement accessible en vertu de l'article L.213-13 du code de l'urbanisme, ainsi que le

registre des contributions d'urbanisme mises à la charge des aménageurs, consultable en

mairie, en application de l'article L.332-29 du code de l’urbanisme.

- Les documents qui ont trait au versement de subventions publiques à des organismes de

droit privé peuvent être consultés auprès de l'autorité qui a accordé la subvention ou auprès

de toute autre autorité administrative qui détient ces documents.

- les documents cadastraux peuvent être consultés sur la base de textes spéciaux : Décret n°

55-471 du 30 avril 1955 relatif à la rénovation et à la conservation du cadastre

Certains régimes de communication dérogent au régime issu de la loi du 17 juillet 1978 :

- L'accès aux informations nominatives résultant d'un traitement automatisé, il faut

distinguer en fonction du demandeur :

- lorsque la demande est formulée par l'intéressé, la procédure est entièrement régie

par les dispositions de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux

libertés et fait intervenir la CNIL (Commission Nationale Informatique et Libertés)

- lorsque la demande émane de tiers, ce sont les articles L300-1 et s du CRPA (loi du

17 juillet 1978) qui s'appliquent.

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- La communication, après la tenue d'un scrutin, aux électeurs et aux candidats des listes

d'émargement complétées par chaque bureau de vote, est régie par les articles L.68 et LO

179 du code électoral.

Quels sont les critères de communicabilité d’un document administratif ?

Qu'est-ce qu'un document au sens des articles L300-1 et suivants du CRPA (loi du 17 juillet

1978)?

Il s’agit de tous dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques,

directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une

interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives, avis,

prévisions et décisions (article L300-2 du CRPA – ancien article 2 de la loi de 1978)

Peu importe la forme : écrite, enregistrement sonore ou visuel ou numérique ou

informatique (Cdrom ou disquette).

Sont également concernées les informations qui sont contenues dans des fichiers

informatiques et qui peuvent en être extraites par un traitement automatisé d'usage

courant.

Attention : quel que soit son support, un document n'est communicable que sous sa forme

définitive.

Les courriels sont des documents administratifs « Les courriers électroniques doivent être regardés comme des documents au sens de l’article 1

er de la loi du 17

juillet 1978 modifiée. Dès lors qu’ils sont échangés au sein d’un service administratif pour les besoins de ce service, ils sont de nature administrative et sont soumis comme tels au droit d’accès organisé par ce texte » (avis CADA référencé 20020741 du 14 mars 2002). L’exercice du droit d’accès est subordonné à la condition qu’une copie de ces documents ait été conservée sous forme électronique ou sur support papier. En second lieu, la communication d’un tel document peut être soit refusée, soit restreinte à certaines personnes en application de l’article 6 de la loi précitée.

Quels sont les documents que l'on peut qualifier d'administratifs au sens de la loi ?

Ont en principe un caractère administratif tous les documents produits ou détenus par une

administration publique (administrations d'Etat, collectivités territoriales, établissements

publics). Il en va de même pour les documents détenus par les organismes privés chargés de

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la gestion d'un service public, dès lors qu'ils sont liés, par leur nature, leur objet, ou leur

utilisation, à la gestion de ce service.

Toutefois, les documents qui se rattachent à une activité juridictionnelle ou à une activité

privée ne sont pas considérés comme des documents administratifs et n'entrent pas dans le

champ d'application de la loi.

Le demandeur doit-il répondre à certaines conditions ?

Le demandeur n'a pas à faire état d'une qualité particulière ni à préciser les motifs de sa

demande ou à justifier d'un quelconque intérêt pour agir.

La formulation par écrit d'une demande est recommandée mais ne peut pas être exigée,

aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoyant cette obligation.

A noter la possibilité de recourir au SVE.

Pour un exemple de formulaire :

http://www.ressonslelong.com/upload/Doc_Paragraphe/demande%20communication%20d

oc%20adm.pdf

Faut-il accuser réception de la demande de communication ?

Toute demande de communication d’un document administratif doit faire l’objet d’un

accusé de réception (art. L112-3 et -4 CRPA – ancien art. 19 de la loi n°2000-321 du 12 avril

2000), sauf si l’administration peut satisfaire à la demande dans un délai de 15 jours.

Cf. accusé d’enregistrement / réception avec le SVE

Modèle d'accusé de réception de demande de document administratif Date……………………………….… Objet : Demande de communication de documents administratifs. Réf. : Votre lettre ou courriel du……………………....... (date). Madame, Monsieur, Vous avez sollicité la communication des documents administratifs suivants : ..................................... .....................................

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Une instruction de votre demande est nécessaire. Elle sera gérée par le service (coordonnées). Votre demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet si nous n'avons toujours pas répondu à la date du ….. (date de la demande + 1 mois) Vous disposerez d'un délai de 2 mois, à compter de la notification expresse de refus ou en cas de silence de notre part à la date du….., pour saisir la CADA, commission d'accès aux documents administratifs (art. R 343-1 du code des relations entre le public et l'administration). Formule de politesse Le maire…..

Qui peut être soumis à l’obligation de communication des documents administratifs ?

Il s’agit :

• des collectivités publiques

• des organismes de droit privé chargés d'une mission de service public.

Peu importe que le document demandé ait été élaboré par l'administration saisie ou qu’elle

n'en soit que le détenteur.

Par contre, si l’autorité administrative a été saisie d'une demande de communication

portant sur un document qu'elle ne détient pas ou qu'elle n'a pas compétence pour

communiquer elle-même, elle doit transmettre la demande à l'autorité compétente et en

aviser l'intéressé (articles L114-2 et s. du CRPA –ancien article 20 de la loi du 12 avril 2000).

Qui doit répondre à la demande de communication ?

Il est préférable de désigner dans la commune, une personne qui se chargera d’apprécier la

communicabilité du document demandé. Cette désignation est même rendue obligatoire

pour certaines administrations et collectivités (voir encadré ci-après). Cela permettra à cette

personne de se tenir informée des avis rendus par la CADA et de suivre éventuellement des

formations pour réactualiser ses connaissances.

Dans les petites communes, la personne faisant fonction de secrétaire de mairie pourra

assumer ce rôle, sachant que la décision finale et la signature des courriers relèvent du

maire.

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Désignation de la personne responsable de l’accès aux documents administratifs – PRADA L'article L330-1 du CRPA (ancien article 24 de la loi du 17 juillet 1978) prévoit la désignation de personnes responsables de l'accès aux documents administratifs et des questions relatives à la réutilisation des informations. La personne responsable a pour mission de réceptionner les demandes de communication et les éventuelles réclamations, de veiller à leur instruction, d'assurer la liaison entre leur administration et la CADA. Elle peut être également chargée d'établir un bilan annuel des demandes d'accès aux documents administratifs et de licence de réutilisation des informations publiques. Sont tenus de désigner une personne responsable : • les ministres et les préfets • les présidents des conseils régionaux et généraux • les maires des communes de plus de 10 000 habitants et les présidents des établissements publics de coopération intercommunale de plus 10 000 habitants • les directeurs d'établissements publics nationaux et locaux qui emploient au moins 200 agents. L'obligation s'étend aux personnes de droit public et aux personnes de droit privé chargées de la gestion d'un service public qui emploient au moins 200 agents (centres hospitaliers, bureaux d'aide sociale, caisses d'assurance-maladie ou caisses de retraites, offices publics d'habitations à loyer modéré, offices du tourisme…).

Doit-on restreindre la communication à certaines personnes ?

Chacun peut demander communication d'un document ne mettant personne en cause.

Le droit d'accès aux documents administratifs est en principe ouvert à toute personne

physique ou morale, sans condition de nationalité. Le demandeur n'a pas à préciser les

motifs de sa demande ou à justifier d'un quelconque intérêt pour agir.

Seules les personnes concernées peuvent demander communication des documents qui

les mettent en cause.

Lorsqu'un document met une personne en cause, seule cette dernière, ou une personne

expressément mandatée par elle et agissant en son nom (avocat ou délégué syndical),

peuvent y avoir accès (article L311-6 CRPA – ancien article 6 de la loi de 1978).

Il en est ainsi :

- lorsque le document sollicité porte « une appréciation ou un jugement de valeur sur

une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable », ou fait

apparaître « le comportement d'une personne dès lors que la divulgation de ce

comportement pourrait lui porter préjudice » ou lorsqu'il apparaît que sa

communication est de nature à porter atteinte au secret de la vie privée et au secret

des dossiers personnels

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Novembre 2017 – Géraldine BOVI-HOSY – p.12

- lorsque la diffusion du document risquerait de violer le secret en matière industrielle

et commerciale ou le secret des dossiers médicaux.

Par ailleurs, elle ne fait pas forcément obstacle à la communication du document dans sa

totalité : souvent il suffit d'occulter certaines mentions pour que le document devienne

librement accessible à quiconque.

Face à une demande d'accès, voici les questions à se poser

Question 1 : le document demandé est-il administratif ?

Non, car il est : « privé » ou « juridictionnel » ou exclu du régime d'accès aux documents

administratifs par l’article L300-2 du CRPA (ancien article 1er de la loi de 1978) la communication

du document n'est pas un droit ou obéit à d'autres règles

Si oui, alors question 2

Question 2 : le document est administratif, mais sa communication relève-t-elle de dispositions

particulières ?

Si oui, la communication se fait en application de ces dispositions :

les règles de communication sont celles du texte particulier seulement (quant au bénéficiaire du

droit d'accès, aux délais de libre communication, aux modalités d'accès)

les articles L300-1 et s. du CRPA saurait faire obstacle à l'application des dispositions particulières.

Si non question 3

Question 3 : le document fait partie du champ d'application des articles L300-1 et s. du CRPA mais

est-il couvert par une des exceptions prévues par ce texte ?

Si oui, la communication du document peut être refusée pour tout ou partie du document :

le refus doit être écrit et motivé par une des exceptions prévues par la loi

les délais et voies de recours pour saisir la CADA doivent être indiqués.

Si non, le document est alors communicable de plein droit à la personne qui en fait la demande et

doit lui être communiqué dans un délai maximum d'1 mois, selon les modalités prévues à l'article

L311-9 du CRPA (ancien article 4 de la loi de 78).

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2ème question : Quelles sont les modalités pratiques de communication ?

Qui fixe les modalités pratiques de communication ?

Elles sont laissées au choix du demandeur.

Article L 311-9 du CRPA – ancien 4 de la loi de 78

L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des

possibilités techniques de l'administration :

1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas

2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la

délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou

compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le

coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret

3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme

électronique

4° Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient

communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L. 311-6. (Nouveau !)

La prise de photographie n'est ni prévue ni exclue par les textes. Il est donc possible d’y faire

droit ou de le refuser.

La liberté de choix du demandeur s’exerce dans la limite des possibilités techniques de

l’administration. Le mode de communication choisi ne doit pas nuire à la préservation et à la

bonne conservation du document.

Lorsque la demande porte sur un nombre de documents particulièrement important,

l’administration est en droit de proposer une consultation sur place suivie de la délivrance

de photocopies des éléments qui auront été sélectionnés à cette occasion. L’administration

La communication des documents administratifs – Association des Maires du Haut-Rhin –

Novembre 2017 – Géraldine BOVI-HOSY – p.14

a la possibilité d'étaler dans le temps la communication afin qu'elle reste compatible avec le

bon fonctionnement de ses services.

Le maire peut également fixer des jours et heures de communication afin de préserver le

fonctionnement du service.

Un arrêté municipal peut utilement fixer les conditions d’accès.

Pour un exemple d’arrêté municipal :

https://www.bages66.fr/site2/images/stories/bages/LA-MAIRIE/Les-elus/Arretes/23-

2014.pdf

En pratique : la présence d'un agent communal est elle nécessaire lors de la consultation ?

Les modalités de consultation sur place, et notamment la présence d'un agent communal, relèvent des

pouvoirs d'organisation de l’administration. La CADA estime que cette présence est souhaitable si elle permet

une consultation des pièces administratives et archives de la commune dans de meilleures conditions de

sécurité.

Quel est le coût de reproduction ?

« A l'occasion de la délivrance du document, des frais correspondant au coût de reproduction et, le cas échéant, d'envoi de celui-ci peuvent être mis à la charge du demandeur. Pour le calcul de ces frais sont pris en compte, à l'exclusion des charges de personnel résultant du temps consacré à la recherche, à la reproduction et à l'envoi du document, le coût du support fourni au demandeur, le coût d'amortissement et de fonctionnement du matériel utilisé pour la reproduction du document ainsi que le coût d'affranchissement selon les modalités d'envoi postal choisies par le demandeur. Les frais autres que le coût de l'envoi postal sont établis dans des conditions fixées par arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget. Ils ne peuvent excéder des montants définis dans les mêmes conditions. L'intéressé est avisé du montant total des frais à acquitter dont le paiement préalable peut être exigé.». article R311-11 du CRPA (ancien art. 35 du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005)

Les frais, autres que le coût de l'envoi postal, ne peuvent excéder des montants définis par

l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001 :

• 0,18 euro la page en format A4

• 1,83 euro pour une disquette

• 2,75 euros pour un cédérom.

Le conseil municipal doit délibérer sur le principe de la facturation et en fixer le montant.

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Pour un exemple de délibération :

http://www.lemesnilleroi.com/wp-content/uploads/2015/01/N%C2%B0-2016-24-

modification-du-tarif-photocopies.pdf

L’absence de régie de recettes permettant d'encaisser le paiement de ces frais ne peut pas

être invoquée pour faire obstacle à la délivrance de copies. Celles-ci doivent alors être

assurées gratuitement.

La consultation sur place et l’envoi par courrier électronique ne peuvent être facturés.

Que faire si un document est déjà archivé ?

Lorsqu'un document administratif est librement communicable en vertu de cette loi, il le

reste, quel que soit l'endroit où il est conservé (article L 213-1 du code du patrimoine).

En revanche, lorsqu'un document n'était pas accessible sur le fondement des dispositions du

CRPA ou de toute autre loi spéciale, il le devient, sur le fondement des dispositions des

articles L 213-1 et L 213-2 du code du patrimoine, à l'issue d'un délai compris entre trente et

cent cinquante ans, selon la nature des informations qu'il contient.

La CADA est compétente pour se prononcer sur l'application des dispositions régissant

l'accès aux archives.

Peut-on limiter l’utilisation des documents communiqués ?

Les informations figurant dans les documents communiqués par l'administration peuvent

faire l'objet, outre un usage personnel du bénéficiaire, d'une réutilisation à des fins autres

que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle ils ont été élaborés

(articles L321-1 et -2 du CRPA - ancien 10 de la loi 1978). Il peut utiliser ces informations

publiques à des fins commerciales.

La réutilisation des informations publiques est strictement encadrée par la loi. Il est

notamment impératif qu'elles ne soient pas altérées et que leur sens ne soit pas dénaturé.

La communication des documents administratifs – Association des Maires du Haut-Rhin –

Novembre 2017 – Géraldine BOVI-HOSY – p.16

La vie privée des personnes est également protégée dans la mesure où, à défaut de

disposition contraire, les données à caractère personnel ne peuvent être réutilisées que si la

personne visée y a consenti ou si l'administration a la possibilité de les rendre anonymes. En

outre, selon l’article L311-4 du CRPA (ancien article 9 de la loi de 78), les documents

administratifs sont communiqués ou publiés sous réserve des droits de propriété littéraire et

artistique.

La loi prévoit que le terme « réutilisation » recouvre l'utilisation « à d'autres fins que celles

de la mission de service public en vue de laquelle les documents ont été élaborés ou sont

détenus ». Ainsi :

• publication sur le site internet d'une association d'une carte résultant d'une campagne

de thermographie aérienne infrarouge menée par une commune, laquelle n'entendait

pas publier ce document

• utilisation par un cabinet d'études d'un dossier adressé à l'administration par une autre

entreprise, aux fins de préparer un dossier préalable à une déclaration d'utilité publique

• exploitation par un journaliste d'informations publiques figurant dans un document

administratif est une réutilisation

• élaboration de documents graphiques à partir de cartes élaborées par une

administration

• mise en ligne de documents administratifs obtenus en conformité avec les

réglementations en vigueur

La CADA a en revanche estimé que la publication par voie de presse des bans pour les

mariages n'est pas une réutilisation, mais le « simple prolongement » de la fin pour laquelle

ils ont été élaborés.

Remarque : Il y a possibilité pour l'administration, dans le cadre de la réutilisation d'informations publiques, d'exiger le versement d'une redevance donnant lieu à la délivrance d'une licence. Pour le calcul de la redevance, l'administration peut prendre en compte les coûts de collecte, de production et de traitement des informations, ainsi que les éventuels droits de propriété intellectuelle. La licence doit fixer les conditions de réutilisation des informations publiques : si des limites peuvent y être apportées - de façon proportionnée - sur le fondement de l'intérêt général, elles ne sauraient avoir pour effet de restreindre la libre concurrence.

La violation des règles relatives à la réutilisation des informations publiques peut être sanctionnée par la CADA. Lorsqu'une administration constate le non-respect des règles en vigueur, elle a la faculté de saisir la CADA qui, dans le cadre d'une procédure contradictoire respectant les droits de la défense, peut infliger de lourdes sanctions. Ainsi, la réutilisation frauduleuse des informations à des fins commerciales est passible d'une amende dont le montant maximum est de 150 000 euros.

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Novembre 2017 – Géraldine BOVI-HOSY – p.17

3ème question : Quelles sont les conséquences du refus de communication ?

En premier lieu : Saisine de la Commission d’accès aux documents administratifs

Dans quels cas une commune peut-elle s’opposer à la communication d’un document ?

Le CRPA ne contraint pas l'administration à reconstituer un document qui a disparu. Elle n’a

pas non plus à élaborer des documents qui n'existent pas.

L'administration n'est pas tenue de communiquer les documents qui font l'objet d'une

diffusion publique, en vertu de l’article L311-2 du CRPA (ancien art. 2 de la loi 1978).

L'administration n'est pas tenue de faire droit aux demandes abusives, en particulier par

leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique.

Dans quels cas l'administration doit-elle s'opposer à la communication d'un document ?

Certains documents administratifs ne peuvent être communiqués à quiconque en raison du

caractère sensible de leur contenu (secrets protégés par la loi…).

Toutefois, pour se conformer à cette règle, il suffit le plus souvent d'occulter certains

passages des documents en cause. Ceux-ci deviennent alors communicables.

Quand peut-on considérer qu’il y a refus de communication ?

Il peut s’agir d’un :

- refus exprès : l'administration informe par écrit le demandeur qu'elle ne lui

communiquera pas le document demandé. Elle doit normalement expliquer les

raisons de sa décision. Elle doit aussi informer le demandeur qu'il lui est possible de

La communication des documents administratifs – Association des Maires du Haut-Rhin –

Novembre 2017 – Géraldine BOVI-HOSY – p.18

saisir la CADA pendant un délai de deux mois à compter du jour où il aura été

informé de la décision de refus.

- refus tacite : L'administration ne répond pas. Dans ce cas, le silence gardé pendant

plus d'un mois équivaut à un refus (art. R311-13 CRPA – ancien art. 17 D. 2005-

1755).

Modèles de courriers de la mairie refusant la communication ou indiquant les tarifs applicables

Mairie X-Ville Objet : communication de documents administratifs Votre demande en date du….

Madame, Monsieur,

Par lettre en date du…….., reçue en mairie le ……., vous nous informez de votre volonté de consulter le ou les documents suivants (ou d’obtenir communication du ou des documents suivants) :………………………………………….

Soit information de saisine de la CADA :

Je vous informe que j’ai saisi la Commission d’Accès aux Documents Administratifs afin de me préciser si l’ensemble des documents peut être communiqué.

Je ne manquerai pas de vous faire part de la réponse apportée par cette autorité.

Soit refus de communication : Ces documents présentent un caractère personnel (ou bien portent une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique nommément désignée ou facilement identifiable, ou bien font apparaître le comportement d'une personne alors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice). En application des articles L300-1 et s. du CRPA, ils ne peuvent être communiqués qu'à la/qu'aux personne(s) intéressée(s) et non à des tiers. Leur communication porterait atteinte au secret de la vie privée de la/ des personnes concernées. ou bien Ces documents n'ont pas le caractère de documents administratifs au sens des articles L300-1 et si. du CRPA. Ils ne comptent donc pas parmi les documents communicables. ou bien Conformément aux avis émis par la commission d'accès aux documents administratifs, ces documents, encore à l'état de projet/ de documents préparatoires/ ...... , ne peuvent vous être communiqués au stade actuel de la procédure. Ils ne pourront l'être qu'à l'issue de celle-ci. ou bien Ce(s) document(s) ne correspond(ent) à aucun document existant et les informations sollicitées supposent un travail particulier de recherche (de synthèse des services administratifs de la collectivité) de l'établissement. Votre demande n'entre donc pas dans le champ d'application des articles L300-1 et s. du CRPA, tel que défini par la Commission d'accès aux documents administratifs.

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Novembre 2017 – Géraldine BOVI-HOSY – p.19

Je vous signale toutefois que vous disposez d'un délai de 2 mois, à compter de la notification du présent refus pour saisir la CADA, commission d'accès aux documents administratifs. La CADA dispose, dans un tel cas de figure, à compter du jour de l'enregistrement de votre demande, d’un délai d’un mois pour vous faire connaître son avis. Regrettant de ne pouvoir réserver de suite favorable à votre demande, veuillez agréer, Madame, Monsieur, l’expression de mes sentiments distingués. Le maire,

Soit communication des tarifs avant communication des documents : Je vous informe que les tarifs de photocopies ont été fixés par délibération en date du …….. (copie ci-jointe). La reproduction des documents est à votre charge, soit :

- …. : XX pages à ….euros soit …..euros - …. : XX pages à ….euros soit …..euros

Je vous remercie de déclarer, par écrit, avoir pris connaissance de ces modalités et vous engager à payer la

copie de ce document ou de ces documents.

Qui peut saisir la CADA ?

L’administré qui s’est vu refuser l’accès au document peut saisir la CADA pour avis.

En principe, la CADA doit être saisie dans le délai de deux mois à compter de la notification

du refus ou de l'intervention du refus tacite (art. R311-15 CRPA - art. 17 D. 2005-1755).

Toutefois, les délais ne sont opposables au demandeur que si la décision de refus de

communication :

• lui a été notifiée avec indication des voies et délais de recours (article L311-14 du

CRPA – ancien art. 25 loi de 1978), y compris l'obligation de saisir préalablement la

CADA

• dans le cas d'un refus tacite, à la condition que la demande de communication

adressée à l'administration ait donné lieu à un accusé de réception indiquant le délai

de rejet implicite ainsi que les délais et voies de recours (art. L112-3 CRPA – ancien

art 19 de la loi du 12 avril 2000).

L’administration qui souhaite anticiper d’éventuelles demandes de communication peut

saisir la CADA pour obtenir un conseil.

La communication des documents administratifs – Association des Maires du Haut-Rhin –

Novembre 2017 – Géraldine BOVI-HOSY – p.20

Modèle de saisine de la CADA pour un conseil

Mairie d’X-Ville

Monsieur le Président CADA

35, rue Saint-Dominique 75700 PARIS 07 SP

Monsieur le Président, J'ai l'honneur de saisir votre Commission d'une demande de conseil suite à la demande de communication du document suivant : ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ (document demandé ou liste des documents demandés), faite par Monsieur XXXX. Vous trouverez, jointe à la présente lettre : * la copie de sa demande de communication de document et * une copie du document sollicité. Dans l'attente du conseil de votre Commission, je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l'assurance de ma considération distinguée. Date Signature Modèle inspiré du modèle disponible sur le site www.service-public.fr

Quelle est la procédure d’examen du dossier par la CADA ?

Composition de la CADA La composition de la CADA figure à l’article L341-1 CRPA – ancien art 23 la loi du 17 juillet 1978. La CADA est présidée par un conseiller d'État et comprend, en outre, dix membres :

un magistrat de la Cour de cassation et un magistrat de la Cour des comptes

un député et un sénateur

un élu local

un professeur de l'enseignement supérieur

une personnalité qualifiée, membre de la CNIL

trois personnalités qualifiées dans des domaines variés (archives, concurrence et prix, diffusion publique d'informations).

La CADA accuse réception de la demande et prend immédiatement contact avec

l'administration désignée par le demandeur comme étant l'auteur d'un refus de

communication, ceci afin que lui soient transmis les documents litigieux et les motifs du

refus (art R343-2 CRPA – ancien art 18 Décret 30 décembre 2005). L'autorité mise en cause

est tenue, dans le délai prescrit par le président de la Commission, de communiquer à celle-

ci tous documents et informations utiles et de lui apporter les concours nécessaires

La communication des documents administratifs – Association des Maires du Haut-Rhin –

Novembre 2017 – Géraldine BOVI-HOSY – p.21

La CADA se réunit deux fois par mois au Conseil d'État en séance plénière sous l'autorité de

son président.

La CADA dispose, à compter du jour de l'enregistrement de la demande, d'un délai d'un mois

pour faire connaître son avis.

Le silence de la CADA pendant deux mois vaut confirmation de la décision de refus par

l’administration.

Une fois délibéré en séance, l'avis est notifié au demandeur, d'une part, et à l'administration,

d'autre part, sous forme de lettre simple comportant le sens de l'avis et la motivation.

Il existe plusieurs catégories d'avis :

- avis favorable à la communication du document litigieux

- avis défavorable en raison du contenu du document, du caractère inachevé ou

préparatoire de celui-ci

- constat d’incompétence car le document demandé n'entre pas dans le champ de la

loi du 17 juillet 1978

- demande irrecevable, parce que l'administration n'a pas été saisie au préalable, que

le délai de deux mois est écoulé, ou qu'elles ne sont pas suffisamment précises

- demande sans objet, lorsque le document a été communiqué entre le dépôt de la

demande et l'adoption de l'avis, ou lorsqu'il apparaît qu'il n'existe pas.

Quelle est la portée de l'avis de la CADA ?

La CADA émet des avis simples : l'administration n'est pas obligée de s'y tenir et la CADA n'a

aucun moyen d'action contraignant contre elle.

En second lieu : La saisine du juge administratif

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Novembre 2017 – Géraldine BOVI-HOSY – p.22

Quel est le délai de recours pour saisir le tribunal ?

Le demandeur débouté peut attaquer la décision de refus dans le délai de deux mois à

compter du jour où la CADA a enregistré sa demande d'avis, et quel que soit le sens de ce

dernier.

Ainsi, au plus tard, c’est au terme d’un délai total de trois mois à compter de cette demande

que l’administré pourra déférer au juge administratif le refus implicite opposé à sa demande

de communication.

Si la CADA a rendu un avis défavorable et si l'administration saisie a confirmé, implicitement

ou expressément, son refus initial, le demandeur peut également contester cette décision

devant le juge administratif.

Quelle sera la juridiction compétente ?

Il s’agit du tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve l'administration qui a pris la

décision de refus. Le recours devra être porté directement devant le Conseil d'Etat si le refus

émane d'un organisme administratif à compétence nationale.

De quel type de recours s’agit-il et quels sont les pouvoirs du juge ?

Il s'agit d'un recours pour excès de pouvoir qui n'est soumis à aucun formalisme particulier. Il

n'est en particulier pas obligatoire de faire appel à un avocat.

Le juge dispose de pouvoirs d'instruction importants. Il peut « requérir des administrations

compétentes la production de tous documents nécessaires », notamment les documents

dont le refus de communication constitue l'objet même du litige. S'il estime que la décision

de refus est illégale, il en prononce l'annulation.

A la demande du requérant, et selon le motif justifiant l'annulation, il peut ensuite

enjoindre, le cas échéant, sous astreinte, à l'administration récalcitrante de communiquer le

document.

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Novembre 2017 – Géraldine BOVI-HOSY – p.23

Le jugement rendu par le tribunal administratif ne peut pas faire l'objet d'un recours en

appel devant la cour administrative d'appel (3e de l'article R. 222-13 et R. 811-1 du code de

la justice administrative). Il ne peut être contesté que devant le Conseil d'État, par la voie du

pourvoi en cassation.

Pour conclure : Communication des documents administratifs …..quels risques ?

• en cas de communication d’un document non communicable ? une responsabilité administrative de la commune (problème de détermination de

l’indemnisation) exemple : condamnation d’une commune à payer 14.000 euros au titre du préjudice subi et 5.000 euros au titre des frais de justice, pour avoir communiqué un document (rapport d’insalubrité) à la partie adverse dans le cadre d’un contentieux (CE 25 juillet 2008)

une responsabilité disciplinaire de l’agent (violation de l’obligation de discrétion

professionnelle voire de secret professionnel) une responsabilité pénale de l’agent et/ou du maire (pour violation du secret

professionnel)

• en cas de refus de communication d’un document communicable ? une responsabilité administrative de la commune (problème de détermination du

préjudice) exemple : refus de communiquer le dossier d’un permis de construire et donc perte du droit à contester la réalisation du projet (1.000 euros de dédommagement) une responsabilité disciplinaire de l’agent (faute professionnelle)

une responsabilité pénale de l’agent et/ou du maire (pour discrimination par

exemple)