Les nouvelles règles d’accord local de répartition …...est universel, égal et secret) et l’article 6 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen (égalité devant

NOTE JURIDIQUE AOÛT 2015

_ AdCF – 22, rue Joubert 75009 Paris 1/13

Les nouvelles règles d’accord local de répartition des sièges au sein des conseils communautaires

Loi n° 2015-264 du 9 mars 2015 autorisant l’accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire Mis à jour de la loi NOTRe du 7 août 2015

SOMMAIRE

p. 2

p. 4

p. 11

p. 12

I. Les conséquences de la censure par le Conseil constitutionnel des dispositions permettant de définir un accord local

II. Les nouvelles modalités de définition d’un accord local sur l’ensemble des sièges

III. Les conditions de répartition de 10 % de sièges supplémentaires

IV. L’organisation de l’élection des conseillers communautaires après une nouvelle répartition des sièges

CONTACTS

Simon Mauroux Floriane Boulay T. 01 55 04 89 00 [email protected] [email protected]


I. Les conséquences de la censure par le Conseil constitutionnel des dispositions permettant de définir un accord local

Qu’implique la décision du conseil constitutionnel du 20 juin 2014 ?

Rappel de la décision du Conseil constitutionnel

Dans un contentieux l’opposant à la communauté de communes de la Sologne des Rivières, la commune de Salbris contestait la constitutionnalité des règles relatives à l’accord local pouvant être défini pour répartir les sièges au sein des conseils communautaires entre les communes membres, considérant qu’elles portaient atteinte au principe d’égalité devant le suffrage.

Considérant que cette question revêtait un caractère sérieux, le Conseil d’Etat a décidé de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) au Conseil constitutionnel1. Ce dernier a finalement jugé, dans une décision du 20 juin 20142, que « dès lors que des établissements publics de coopération entre les collectivités territoriales exercent en lieu et place de ces dernières des compétences qui leur auraient été sinon dévolues, leurs organes délibérants doivent être élus sur des bases essentiellement démographiques ; que s'il s'ensuit que la répartition des sièges doit respecter un principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque collectivité territoriale participante, il peut être toutefois tenu compte dans une mesure limitée d'autres considérations d'intérêt général et notamment de la possibilité qui serait laissée à chacune de ces collectivités de disposer d'au moins un représentant au sein de cet organe délibérant » (considérant 4).

La disposition a été déclarée inconstitutionnelle au regard du principe d’égalité prévu à l’article 3 de la Constitution (le suffrage est universel, égal et secret) et l’article 6 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen (égalité devant la loi).

Confrontant ce principe à l’alinéa 2 du I de l’article L. 5211-6-1 du CGCT, le juge constitutionnel en conclut « qu'en permettant un accord sur la détermination du nombre et de la répartition des sièges des conseillers communautaires et en imposant seulement que, pour cette répartition, il soit tenu compte de la population, ces dispositions permettent qu'il soit dérogé au principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque commune membre de l'établissement public de coopération intercommunale dans une mesure qui est manifestement disproportionnée ; que, par suite, elles méconnaissent le principe d'égalité devant le suffrage et doivent être déclarées contraires à la Constitution » (considérant 6).

Quels sont les territoires concernés ?

1ère hypothèse : « toutes les opérations de détermination du nombre et de la répartition des sièges de conseillers communautaires » réalisées postérieurement à la date de publication de la décision

Le Conseil constitutionnel a tout d’abord prévu que cette décision s’appliquerait à toutes les opérations visant à répartir les sièges d’un conseil communautaire entre les communes membres, qui seraient réalisées postérieurement à la date de publication de la décision. Cette dernière ayant était publiée le 22 juin 2014 au Journal officiel, elle trouve à s’appliquer à toutes les opérations réalisées à partir du 23 juin 2014. A court ou moyen terme, ce point concerne principalement les communautés impactées par un changement de périmètre. La décision s’applique dès qu’une nouvelle entité juridique sera créée ou bien dès lors qu’il conviendra de modifier une répartition des sièges déjà actée. En d’autres termes, les territoires seront concernés en cas de : o création d’une communauté ; o fusion de plusieurs communautés entre elles ; o extension de périmètre (il conviendra d’octroyer des sièges aux nouvelles communes membres) ; o transformation-extension3.

1 CE, 11 avril 2014, req. n° 375278, Commune de Salbris

2 CC, 20 juin 2014, décision n° 2014-405 QPC, Commune de Salbris

3 La transformation simple n’impose pas une nouvelle répartition des sièges.


A noter que, selon la DGCL, un retrait de communes n’entraîne pas la remise en cause d’un accord local de répartition des sièges établi sur le fondement des dispositions censurées par le juge constitutionnel, au motif qu’un retrait de communes n’implique pas, aux termes de l’article L. 5211-6-2 du CGCT, une nouvelle opération complète de la détermination du nombre et de la répartition des sièges : les sièges attribués jusqu’alors aux communes qui se retirent sont seulement soustraits du total, sans que cela ne donne lieu à une nouvelle répartition complète.

2e hypothèse : une solution applicable aux « instances en cours »

Le juge constitutionnel a précisé qu’ « afin de préserver l'effet utile de la déclaration d'inconstitutionnalité à la solution des instances en cours à la date de la présente décision, il y a lieu de prévoir que l'abrogation du deuxième alinéa du paragraphe I de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales est applicable dans ces instances ». Aussi, dans les territoires où un recours portant sur la répartition des sièges a été introduit devant les juridictions administratives avant le 20 juin 2014, cette décision trouve à s’appliquer.

3e hypothèse : lorsque « le conseil municipal d’au moins une des communes membres est, postérieurement à la date de la publication de la présente décision, partiellement ou intégralement renouvelé »

Cette hypothèse recouvre plusieurs situations possibles :

- en cas d’annulation d’élections municipales : un territoire est concerné lorsqu’un juge administratif annule totalement ou partiellement les élections d’une ou plusieurs de ses communes membres. Dans ce cas, l’assemblée des électeurs doit être convoquée dans un délai maximal de trois mois4 (art. L. 251 du code électoral).

- en cas de remplacement d’un maire ou d’un adjoint : l’article L. 2122-8 du CGCT prévoit que pour élire un maire ou un adjoint, avant la convocation du conseil municipal, il est procédé aux élections nécessaires pour le compléter le cas échéant5. Lorsqu’un seul adjoint doit être réélu, le conseil municipal peut décider, sur proposition du maire, de ne pas organiser d’élection partielle pour procéder à cette élection – sauf lorsque le conseil municipal a d’ores et déjà perdu le tiers de son effectif total.

- en cas de vacance de plusieurs sièges de conseillers municipaux : o dans les communes de moins de 1000 habitants : il doit être procédé à des élections complémentaires

lorsque le conseil municipal a perdu le tiers de ses membres ou, s’il existe des sections électorales, lorsque la section a perdu la moitié de ses conseillers (art. L. 258 du code électoral).

o dans les communes de 1000 habitants et plus : en cas de vacance, l’article L. 270 du code électoral prévoit que le candidat venant sur une liste immédiatement après le dernier élu est appelé à remplacer le conseiller municipal élu sur cette liste dont le siège est devenu vacant (sauf en cas d’incompatibilité). Ce n’est que lorsque cette disposition ne peut plus être appliquée qu’il est procédé au renouvellement du conseil municipal, si celui-ci a perdu le tiers de ses membres, dans les trois mois suivant la dernière vacance.

En tout état de cause, le territoire est concerné seulement si ce renouvellement est postérieur à la date de la publication de la décision du Conseil constitutionnel, soit à partir du 23 juin 2014.

4 Les conseillers municipaux restent en fonction jusqu’à ce qu’il ait été définitivement statué sur les réclamations (tribunal administratif et, le cas échéant, Conseil d’Etat). 5 Sous certaines conditions dans les communes de 1 000 habitants et plus (article L. 2122-9 du CGCT)


II. Les nouvelles modalités de définition d’un accord local sur l’ensemble des sièges

A la suite de la censure par le Conseil constitutionnel des dispositions qui avaient permis à de nombreux territoires de convenir d’un accord local de répartition des sièges l’année précédant les élections municipales et communautaires de 2014, les parlementaires ont souhaité recréer la possibilité de s’accorder sur la détermination du nombre et de la répartition des sièges de conseiller communautaire dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération. Le législateur s’est inspiré de la jurisprudence constitutionnelle pour apporter la garantie que les nouvelles règles ne méconnaissent pas le principe d’égalité devant le suffrage, ce qu’a confirmé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2015-711 DC (5 mars 2015).

Hypothèses dans lesquelles peut être conclu un accord local conforme aux nouvelles règles

L’article 4 de la loi n° 2015-264 du 9 mars 2015 précitée prévoit deux situations dans lesquelles un accord local peut être trouvé pendant le mandat initié à l’occasion du renouvellement général des conseils municipaux et communautaires des 23 et 30 mars 2014 : 1. Dans les communautés de communes et d’agglomération dont la répartition des sièges a été établie entre le 20 juin 2014 (date de la décision du Conseil constitutionnel qui a censuré les anciennes dispositions de l’accord local) et la promulgation de la loi :

Les communes membres disposent de six mois à compter de la promulgation de la loi du 9 mars 2015 pour s’accorder à la majorité qualifiée sur une répartition conformément aux nouvelles règles. 2. Dans les communautés de communes et d’agglomération dont la répartition des sièges résultant d’un accord local trouvé en 2013 se trouve remise en cause après la promulgation de la loi en raison du renouvellement intégral ou partiel du conseil municipal d’une commune membre :

Les communes membres disposent de deux mois à compter de l’événement rendant nécessaire l’élection (la démission d’un conseiller municipal aboutissant à ce que le conseil municipal ait perdu plus du tiers de son effectif, le décès d’un maire dans une commune de moins de 1 000 habitants, etc.) pour s’accorder à la majorité qualifiée sur une répartition conformément aux nouvelles règles. Par ailleurs, certaines situations impliquent de procéder de nouveau à la définition du nombre et de la répartition des sièges de conseiller communautaire :

« En cas de création d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, de fusion entre plusieurs établissements publics de coopération intercommunale dont au moins l'un d'entre eux est à fiscalité propre, d'extension du périmètre d'un tel établissement par l'intégration d'une ou de plusieurs communes ou la modification des limites territoriales d'une commune membre ou d'annulation par la juridiction administrative de la répartition des sièges de conseiller communautaire, il est procédé à la détermination du nombre et à la répartition des sièges de conseiller communautaire dans les conditions prévues à l’article L. 5211-6-1 » du CGCT (article L. 5211-6-2, 1°, du CGCT). Sont donc visées :

- certaines évolutions de périmètre des communautés : les créations ex nihilo, les fusions, les extensions de périmètre à une ou plusieurs communes ;

- les annulations par la juridiction administrative de la répartition des sièges de conseiller communautaire. Dans ces situations, une nouvelle définition du nombre et de la répartition des sièges doit être opérée et il est possible de trouver un accord local.


En dehors de ces hypothèses, les communes membres d’une communauté de communes ou d’agglomération ne peuvent pas convenir volontairement (ou « à titre préventif ») d’une nouvelle répartition des sièges selon les règles de la loi du 9 mars 2015 au cours du mandat commencé en 2014. Enfin, un accord local de répartition des sièges pourra être trouvé dans toutes les communautés de communes et d’agglomération l’année précédant le prochain renouvellement général des conseils municipaux et communautaires (prévu en 2020 à l’heure où sont rédigées ces lignes) afin de définir la composition du conseil communautaire pour le mandat qui commencera à l’issue de ce renouvellement. Le VII de l’article L. 5211-6-1 du CGCT prévoit à cet égard qu’ « au plus tard le 31 août de l'année précédant celle du renouvellement général des conseils municipaux, il est procédé aux opérations prévues aux I, IV et VI », le I de cet article permettant l’accord local.

Conditions de majorité pour convenir d’un accord local de répartition des sièges

Pour qu’un accord local soit adopté dans une communauté de communes ou d’agglomération, les communes membres doivent délibérer à la majorité qualifiée suivante :

- les deux tiers au moins des communes représentant plus de la moitié de la population ou la moitié au moins des communes représentant plus des deux tiers de la population ;

- cette majorité doit comprendre la commune dont la population est la plus nombreuse, quand celle-ci est supérieure au quart de la population des communes membres.

La loi ne requiert pas de délibération du conseil communautaire ; ce dernier est cependant légitime à prendre une délibération de principe (sans portée juridique particulière) dans la mesure où elle peut permettre de coordonner les délibérations des communes membres.


Cinq critères à respecter pour déterminer un accord local

Pour qu’un accord local soit légal, la répartition envisagée doit respecter cinq critères de façon cumulative. a) Le nombre total de sièges attribués grâce à l’accord local ne peut pas dépasser un maximum obtenu en majorant de 25 % le

nombre de sièges qui aurait été attribué hors accord local en application des III et IV de l’article L. 5211-6-1 du CGCT

Pour connaître le nombre total de sièges qui peut être attribué au maximum dans le cadre d’un accord local, il convient de réaliser une simulation de la composition du conseil communautaire qui serait effective en l’absence d’accord local. Cette dernière s’obtient de la façon suivante : 1. Le nombre de sièges prévu au III de l’article L. 5211-6-1 du CGCT selon la strate démographique de la communauté est réparti entre les communes à la proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne (IV, 1° du même article). 2. Les communes qui n’ont obtenu aucun siège à la proportionnelle (étape précédente) obtiennent ensuite chacune un siège, parfois appelé « siège de droit » (IV, 2° du même article). 3. Des ajustements sont opérés si une commune a obtenu plus de la moitié des sièges ou un nombre de sièges supérieur à celui de ses conseillers municipaux, ou lorsque deux communes se trouvent à égalité lors de l’attribution du dernier siège lors de l’étape 1. (IV, 3°, 4° et 5° du même article). 4. Un volant supplémentaire de 10 % du nombre de sièges déjà attribués est obligatoirement réparti à la proportionnelle à la plus forte moyenne entre toutes les communes lorsque les sièges de droit attribués à l’étape 2. représentent plus de 30 % du nombre de sièges prévu au III du même article selon la strate démographique de la communauté (V de l’article précité). Dans le cadre d’un accord local, le nombre maximal de sièges autorisé est égal au nombre de sièges obtenus aux étapes 1., 2. et 3. décrites ci-dessus majoré de 25 %6 :

Nb total maximal de sièges à l’accord = 1,25 x (nombre de sièges obtenus hors accord aux III et IV de l’art. L. 5211-6-1) Au besoin, le nombre de sièges majoré de 25 % est arrondi à l’entier inférieur (un arrondi à l’entier supérieur aurait pour conséquence de dépasser les 25 % supplémentaires). b) Les sièges sont répartis en fonction de la population municipale de chaque commune en vigueur

Ce deuxième critère implique que la répartition des sièges qui fait l’objet d’un accord local respecte l’ordre démographique des communes membres : autrement dit, une commune ne peut pas obtenir plus de sièges qu’une commune plus peuplée. Par ailleurs, cette disposition indique qu’il faut retenir les chiffres de population municipale (et non les chiffres de population totale qui comprennent les populations comptées à part) en vigueur l’année des délibérations des conseils municipaux approuvant l’accord local. En 2015, ce sont ainsi les chiffres de population municipale établis en 2012 par l’INSEE et authentifiés par le décret n° 2014-1611 du 24 décembre 2014 qui sont en vigueur.

6 Si la communauté est concernée hors accord par la répartition obligatoire du volant supplémentaire de 10 % prévue au V de l’article L. 5211-6-1 du CGCT au motif qu’un grand nombre de sièges de droit est attribué (étape 4. de la répartition hors accord décrite page 4), les sièges qui seraient attribués à cette étape ne doivent donc pas être pris en compte pour l’application de la majoration de 25 % lors de la recherche d’une répartition à l’accord local.


c) Chaque commune dispose d’au moins un siège

Par dérogation au principe général de proportionnalité, la loi requiert que chaque commune dispose d’au moins un siège au sein du conseil communautaire, quel que soit son poids démographique. Ceci a été accepté par le Conseil constitutionnel, qui a rappelé qu’ainsi « le législateur a entendu assurer la représentation de chaque commune au sein de l’organe délibérant de l’établissement public » (décision n° 2015-711 DC du 5 mars 2015, considérant 7). d) Aucune commune ne peut disposer de plus de la moitié des sièges

Autre dérogation au principe général de proportionnalité, aucune commune ne peut se voir attribuer plus de la moitié des sièges, quand bien même elle représenterait plus de la moitié de la population de la communauté. Prenant acte de ce que le législateur a ainsi souhaité « éviter qu’une commune puisse disposer à elle seule de la majorité du nombre des membres de l’organe délibérant », le Conseil constitutionnel a validé cette disposition (même décision, considérant 7). e) Sous réserve du respect des critères c) et d), la part de sièges attribuée à chaque commune ne peut s’écarter de plus de 20 % de

la proportion de sa population dans la population de la communauté, sauf dans le cadre de deux exceptions

• Le principe

Le législateur a introduit ce nouveau critère lors du vote de la loi du 9 mars 2015 afin d’apporter la garantie que la répartition établie selon un accord local permet une représentation conforme au principe d’égalité devant le suffrage. Une proportionnalité exacte entre le nombre de voix dont dispose chaque commune et son nombre d’habitants aboutirait à ce que la proportion de sièges accordée à chaque commune soit égale à la proportion qu’elle représente dans la population de la communauté. Le principe retenu dans la loi est que, dans le cadre d’un accord local, cette part de sièges ne peut s’écarter de plus de 20 % du poids démographique de chaque commune. Utilisé par la Direction générale des collectivités locales (DGCL), un ratio de représentativité permet de s’assurer du respect de ce critère pour chaque commune membre :

Nombre de sièges accordé à la commune / Nombre de sièges réparti au total

Population de la commune / Population de la communauté Lorsque le résultat de ce ratio est de 1 (ou 100 %), la part de siège attribuée à une commune correspond exactement à son poids démographique. De façon générale, le critère exposé ci-dessus est donc respecté lorsque le ratio donne pour chaque commune un résultat compris entre 0,8 (80 %) et 1,2 (120 %). En vertu du respect obligatoire des critères c) et d) (voir ci-dessus), le ratio de certaines communes sera nécessairement situé en dehors de cet écart compris entre 80 % et 120 %. Dans le premier cas, l’obligation d’attribuer au moins un siège à toutes les communes donne pour certaines un ratio bien supérieur à 120 %. Dans le deuxième cas, l’impossibilité pour une commune de disposer de plus de la moitié des sièges donne un ratio inférieur à 80 %7.

7 La loi prévoit ceci de manière explicite : le critère e) doit être respecté « sans préjudice des c et d » (article L. 5211-6-1 du CGCT précité, I, 2°, e).


• Les exceptions

La loi prévoit deux hypothèses dans lesquelles la part de sièges attribuée à une commune peut s’écarter de plus de 20 % de sa proportion dans la population, c’est-à-dire dans lesquelles le nombre de sièges attribué à une commune peut donner un ratio situé en dehors de l’écart compris entre 80 % et 120 %. Exception n° 1 : elle concerne les communes pour lesquelles les sièges qui seraient attribués hors accord aux III et IV de l’article L. 5211-6-1 (voir le détail ci-dessus dans le développement du critère a) aboutiraient à obtenir un ratio situé en dehors de cet écart compris entre 80 % et 120 %, c’est-à-dire que la part de ces sièges hors accord s’écarterait pour chacune de ces communes de plus de 20 % de leur poids démographique respectif. Dans le cadre de l’accord local, il est permis à titre dérogatoire d’attribuer à ces communes une part de sièges qui s’écarterait de plus de 20 % de sa proportion dans la population et qui aboutirait à un ratio également situé en dehors de l’écart compris entre 80 % et 120 %, à la condition que cela aboutisse au minimum au même écart que celui indiqué par le ratio obtenu hors accord local ou que cela réduise cet écart. Autrement dit, la répartition à l’accord local ne peut avoir pour effet d’accentuer l’écart qui résulterait de la répartition prévue hors accord local.

Exemple : Hors accord local, la part de sièges attribuée à une commune aboutit à un ratio de représentativité de 70 % pour cette commune : il y a donc 10 points de différence avec l’écart compris entre 80 % et 120 % qui correspond au critère e). Dans le cadre d’un accord local, il est permis que la part de siège attribuée à cette commune aboutisse à un ratio de représentativité compris entre 70 % et 130 % (c’est-à-dire 120 % + les 10 points correspondant à l’écart du ratio obtenu hors accord local).

Exception n° 2 : elle concerne les communes qui, hors accord local, se verraient attribuer un seul siège lors de la répartition à la proportionnelle à la plus forte moyenne des sièges prévus au III de l’article L. 5211-6-2 (étape 1. décrite ci-dessus dans le développement du critère a). Dans le cadre de l’accord local, ces communes peuvent obtenir deux sièges même si cela donne un ratio de représentativité supérieur à 120 %. Dans sa décision n° 2015-711 DC du 5 mars 2015, le Conseil constitutionnel a tenu à préciser « que l’attribution de ce second siège aux communes remplissant les conditions pour pouvoir en bénéficier ne saurait, sans méconnaître le principe d’égalité devant le suffrage, être réservée à certaines communes à l’exclusion d’autres communes dont la population serait égale ou supérieure » (considérant 10). Si le souhait est d’attribuer un second siège à une commune concernée par cette dérogation, toutes les communes de population égale ou supérieure également concernées doivent donc aussi obtenir deux sièges.

Attention ! Les communes qui, hors accord local, obtiendraient un seul siège au titre des sièges de droit (étape 2. décrite ci-dessus), et non lors de la première répartition à la proportionnelle, ne sont pas concernées, lors de la recherche d’un accord local, par cette dérogation au critère selon lequel la part de sièges attribuée à chaque commune ne peut s’écarter de plus de 20 % de la proportion de sa population dans la population de la communauté.


Note La configuration territoriale de certaines communautés (notamment lorsqu’elles sont peu peuplées et comptent un grand nombre de communes peu peuplées et/ou une commune-centre qui représente plus de la moitié de la population totale) rend parfois impossible la présentation d’une répartition des sièges conforme car aucun scénario ne permet de respecter concomitamment les cinq critères requis. Si ce cas se présente, aucun accord local de répartition des sièges n’est possible et la répartition prévue hors accord local s’applique.


Exemple de proposition d’accord local

Hors accord local : situation de référence pour établir un

accord local Proposition d’accord local valide

Communes Population municipale

2015

Nb sièges hors accord

Sièges de droit (hors

accord)

Ratio de représentativité (hors accord)

La part de sièges s’écarte-t-elle de plus de 20 % du

poids démographique ?

Proposition d’accord de répartition des sièges

Ratio de représentativité (accord local de

répartition)

Commune A 12 483 15 81 % Non 18 (1) 84 %

Commune B 4 778 9 128 % Oui : + 8 10 (2) 122 %

Commune C 1 952 3 104 % Non 3 (1) 90 %

Commune D 979 2 138 % Oui : + 18 2 (2) 119 %

Commune E 661 1 103 % Non 2 (3) 177 %

Commune F 159 1 x 426 % Oui : + 306 1 367 %

Total 21 012 31

36

Nombre maximal de sièges pouvant être répartis au total pour un accord local Sièges répartis hors accord (III et IV de l’art. L. 5211-6-1 du CGCT) + 25 % = 31 x 1,25 = 38,75 arrondi à 38 Dans cet exemple de répartition pour un accord local, le nombre total attribué (36) respecte le maximum autorisé. Remarques sur la proposition d’accord local (1) : Pour les communes A et C, la part de sièges attribuée grâce à l’accord local ne peut s’écarter de plus de 20 % de leur poids démographique. Le ratio de représentativité qui correspond aux sièges attribués à l’accord local doit être compris entre 80 et 120 %. Cette proposition est donc valide. (Règle générale de proportionnalité posée au I, 2°, e) de l’art. L. 5211-6-1 du CGCT) (2) : Pour les communes B et D, la part de sièges attribuée grâce à l’accord local peut s’écarter de plus de 20 % de leur poids démographique. La raison en est que la part de sièges attribuée hors accord local s’écarte déjà de plus de 20 % de leur poids démographique (voir le ratio de représentativité hors accord). Lors d’un accord local, le ratio de représentativité doit maintenir ou réduire la différence qui existe hors accord : - commune B : le ratio à l’accord peut être compris entre 72 % (80 - 8) et 128 % (120 + 8). La commune bénéficie ici de la dérogation. - commune D : le ratio à l’accord peut être compris entre 62 % (80 - 18) et 138 % (120 + 18). (Première exception au critère e) (3) : Pour la commune E, il est possible de donner deux sièges grâce à l’accord local alors même que ceci correspond à une part de sièges qui s’écarte de plus de 20 % du poids démographique de la commune (le ratio de représentativité est 177 %, donc au-delà de 120 %). La raison en est que, hors accord local, cette commune aurait obtenu un seul siège lors de la répartition à la proportionnelle à la plus forte moyenne des 30 sièges prévus selon la strate démographique de la communauté, c’est-à-dire avant que ne soient attribués le ou les sièges de droit. A titre de comparaison, la commune F ne peut pas bénéficier de cette dérogation car le siège qu’elle obtient hors accord local est un siège de droit. (Deuxième exception au critère e)


III. Les conditions de répartition de 10 % de sièges supplémentaires

• Conditions d’application

Aux termes du VI de l’article L. 5211-6-1 du CGCT, en cas de désaccord dans les communautés de communes et d’agglomération, et dans tous les cas pour les métropoles et communautés urbaines dans lesquelles un accord local sur la totalité des sièges n’est pas prévu, les communes pourront créer et se répartir un nombre de sièges supplémentaires inférieur ou égal à 10 % du nombre total de sièges octroyés par la loi aux III et IV du même article8. Les conditions de majorité pour créer et répartir ce volant de sièges supplémentaires seraient les mêmes que celles prévues pour définir un accord local (voir page 5).

Cette possibilité n’est pas ouverte dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération lorsqu’il est fait application du V de l’article L. 5211-6-1 du CGCT, c’est-à-dire lorsque 10 % de sièges ont déjà été répartis obligatoirement au motif que le nombre de sièges de droit attribués représentent plus de 30 % du nombre de sièges prévu au III du même article selon la strate démographique de la communauté9. Par ailleurs, cette répartition facultative de 10 % de sièges supplémentaire n’est pas applicable à la métropole d’Aix-Marseille-Provence.

• Critères de répartition

Le choix de répartir un volant de 10 % de sièges supplémentaires dans ce cadre implique, depuis la promulgation de la loi du 9 mars 2015, que la part globale de sièges attribuée finalement à chaque commune (sièges du tableau du III de l’article L. 5211-6-1 + sièges de droit + les éventuels ajustements prévus au IV + 10 % sièges supplémentaires) ne peut s’écarter de plus de 20 % de la proportion de sa population dans la population globale des communes membres, sauf :

- lorsque la répartition des sièges à la proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne conduirait à ce que la part de sièges attribuée à une commune s’écarte de plus de 20 % de la proportion de sa population dans la population globale et que l’attribution de sièges supplémentaires (parmi les 10 %) maintienne ou réduise cet écart ;

- lorsqu’un second siège serait attribué à une commune ayant bénéficié d’un seul siège lors de la répartition à la proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne.

Sur l’application de ce critère et de ses dérogations, on pourra se référer au développement du critère e) au II de la présente note, pages 7 et 8.

Dans les métropoles et les communautés urbaines, l’octroi de 10 % de sièges supplémentaires pourrait porter le nombre de sièges attribué à une commune à plus de la moitié du nombre total de sièges.

8 Voir le détail au II de la présente note dans le développement du critère a), page 6. 9 Même renvoi.


IV. L’organisation de l’élection des conseillers communautaires après une nouvelle répartition des sièges

À la suite de la nouvelle répartition des sièges, la désignation des conseillers communautaires s’effectuera selon les règles énoncées à l’article L. 5211-6-2 du CGCT, modifié par la loi du 9 mars 2015 et la loi NOTRe du 7 août 2015.

Dans les communes de moins de 1 000 habitants, elle doit se conformer à l’ordre du tableau en vigueur. Si la commune dispose dorénavant d’un seul siège, le suppléant est la personne qui suit le titulaire dans l’ordre du tableau (par lecture combinée avec l’art. L. 5211-6 du CGCT). Il est à noter que le conseil municipal n’a pas à délibérer car la loi s’impose.

Dans les communes de 1 000 habitants et plus (soumises au scrutin de liste), plusieurs cas sont à distinguer :

-‐ La commune a désormais autant ou plus de sièges : les conseillers communautaires précédemment élus font partie du nouvel organe délibérant. Pour ces conseillers, il n’y a pas lieu que le conseil municipal délibère. Si la commune dispose dorénavant d’un plus grand nombre de sièges, les sièges supplémentaires sont pourvus conformément au point suivant.

-‐ Il faut procéder à l’élection de nouveaux conseillers communautaires pour représenter la commune (plus de sièges) : ils sont élus par le conseil municipal au scrutin de liste à un tour. Il s’agit de listes10 constituées spécialement pour ce scrutin, sans que la loi ne pose la condition qu’elles doivent correspondre aux listes déposées lors du précédent renouvellement général des conseils municipaux et communautaires (l’article L. 5211-6-2 du CGCT ne renvoie pas au code électoral). Les listes doivent être composées alternativement d’un candidat de chaque sexe. Elles peuvent être incomplètes11. Les conseillers municipaux qui prennent part à l’élection ne peuvent pas ajouter de nom, ni en supprimer, ni modifier l’ordre des listes présentées. La répartition des sièges entre les listes est ensuite opérée à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne. Si le nombre de candidats figurant sur une liste est inférieur au nombre de sièges qui lui reviennent, le ou les sièges non pourvus sont attribués à la ou aux plus fortes moyennes suivantes.

-‐ La commune a désormais moins de sièges : les représentants de la commune sont élus par le conseil municipal parmi les conseillers communautaires sortants au scrutin de liste à un tour12. Il s’agit de listes constituées spécialement pour ce scrutin, sans que la loi ne pose la condition qu’elles doivent correspondre aux listes déposées lors du précédent renouvellement général des conseils municipaux et communautaires (l’article L. 5211-6-2 du CGCT ne renvoie pas au code électoral). A défaut de précision apportée comme dans le cas précédent, aucune obligation de parité ne s’impose. La répartition des sièges entre les listes est ensuite opérée à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne. Si le nombre de candidats figurant sur une liste est inférieur au nombre de sièges qui lui reviennent, le ou les sièges non pourvus sont attribués à la ou aux plus fortes moyennes suivantes.

Lorsqu’une commune voit le nombre de ses sièges de conseiller communautaire réduit à un en cours de mandat, elle doit pouvoir disposer d’un suppléant conformément au principe que chaque commune représentée par un seul conseiller titulaire dispose d’un suppléant (art. L. 5211-6 du CGCT)13. Pour ce faire, depuis l’entrée en vigueur de la loi NOTRe, les listes élaborées dans les communes de 1 000 habitants et plus concernées pour pourvoir le seul siège dont elles disposent à présent doivent comporter un nom supplémentaire qui, si la liste est élue par le conseil municipal, sera le suppléant. La loi n’impose pas que ce nom supplémentaire soit choisi parmi les conseillers communautaires précédemment élus.

10 Des listes ne comportant qu’un nom seront constituées s’il n’y a qu’un siège à pourvoir. 11 Dans sa rédaction issue de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, la loi exigeait que les listes comportent au moins deux noms de plus que le nombre de sièges à pourvoir. Cette disposition a été modifiée par la loi n° 2015-264 du 9 mars 2015 afin de faciliter le dépôt de listes par les oppositions municipales. 12 Sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l’ordre de présentation par les conseillers municipaux qui prennent part à l’élection.

13 Sur la question des suppléants, voir la note juridique de l’AdCF, Le remplacement des conseillers communautaires en cas d’absence temporaire. Suppléants et pouvoirs écrits, août 2015


Communes de 1 000 habitants et plus représentées à l’avenir par un seul siège : que faire lorsque, avant la promulgation de la loi NOTRe, aucun suppléant n’a été élu ?

La loi NOTRe (art. 87, I) a complété l’article L. 5211-6-2 du CGCT pour permettre à toutes les communes représentées par un seul conseiller communautaire de disposer d’un suppléant, y compris après une nouvelle répartition des sièges. Selon la loi, les communes qui n’ont qu’un siège de conseiller communautaire titulaire disposent obligatoirement d’un conseiller suppléant, dans les conditions posées à l’article L. 5211-6 du CGCT. Pour les communes de 1 000 habitants et plus, cet article renvoie à l'article L. 273-10 du code électoral, modifié par la loi n° 2014-873 du 4 août 2014, pour savoir quel est le suppléant. A la lecture de ce texte, le suppléant est « le candidat supplémentaire mentionné au 1° du I de l'article L. 273-9 » sur la liste dont est issu le conseiller communautaire ou, à défaut, « le premier conseiller municipal élu sur la liste correspondante des candidats aux sièges de conseiller municipal n'exerçant pas de mandat de conseiller communautaire ». Il est ainsi fait référence aux listes préparées à l’occasion du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires. Lorsque la commune disposait déjà d’un seul conseiller communautaire au moment du dépôt des listes pour le renouvellement général, la liste des candidats au conseil communautaire de chaque bulletin comportait obligatoirement un nom supplémentaire. Le suppléant du conseiller titulaire est cette personne qui figurait à sa suite sur la liste correspondante. Dans le cas où le nombre de sièges attribué à une commune de 1 000 habitants et plus est réduit à un en cours de mandat, il ne peut pas être fait application de ces dispositions. En effet, les listes des candidats au conseil communautaire auront été préparées lors du précédent renouvellement général pour une situation où la commune était représentée par un nombre de sièges supérieur à un. Aussi, ces listes ne correspondent pas au cas particulier visé à l’article L. 273-10 du code électoral, auquel renvoie l’article L. 5211-6 du CGCT pour connaître la personne du suppléant : par exemple, elles pouvaient être composées de sept noms (cinq sièges à pourvoir dans cet exemple lors du renouvellement général + deux noms supplémentaires requis par le code électoral) ce qui ne permettrait pas d’appliquer les dispositions de l’article L. 5211-6 du CGCT. La loi NOTRe a ainsi prévu que, lorsque le nombre de sièges est réduit à un en cours de mandat, le conseil municipal élit un suppléant en même temps qu’il élit le seul conseiller communautaire titulaire qui représentera dorénavant la commune (voir page précédente). Cependant, plusieurs communes n’ont pas pu profiter de cette nouvelle disposition lorsque la nouvelle répartition des sièges et l’élection des conseillers communautaires subséquente sont intervenues avant la promulgation de la loi NOTRe du 7 août 2015 ; ainsi, elles n’ont pas pu élire de suppléant. Une disposition transitoire de cette loi (article 87, II) vise le cas de ces communes : « Si une commune membre d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération a procédé depuis le dernier renouvellement général des conseillers communautaires aux opérations prévues (…) afin de pourvoir un seul siège, le conseil municipal désigne un conseiller communautaire suppléant dans les conditions prévues au 1° du même article L. 5211-6-2, dans sa rédaction résultant du I du présent article ». Une élection au scrutin de liste à un tour – il s’agira dans les faits de listes comportant un seul nom – doit donc être organisée dans ces communes pour désigner un suppléant, sans que la loi ne précise cependant d’échéance pour cette élection.

L’article L. 5211-6-2 du CGCT ne prévoit pas de délai au sein duquel les conseils municipaux doivent avoir élu les conseillers communautaires dans les communes de 1 000 habitants et plus qui disposent dorénavant de plus ou de moins de sièges. Néanmoins, plusieurs considérations peuvent être prises en compte :

- si la nouvelle répartition des sièges de conseiller communautaire intervient en raison d’une création ex nihilo ou d’une fusion de communautés, le conseil communautaire doit avoir été installé pour élire le président au plus tard le vendredi de la quatrième semaine qui suit la création ou la fusion ;

- de façon générale, un délai raisonnable doit être retenu pour permettre au conseil communautaire d’être au complet le plus tôt possible.

Documents

Les nouvelles règles d’accord local de répartition …...est universel, égal et secret) et l’article 6 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen (égalité devant