Les opinions exprimées dans ce document sont propres à

Les opinions exprimées dans ce document sont propres à leurs auteurs et n'engagent ni l’Institut d’Études Politiques d’Aix-en-Provence,

ni l’École Nationale Supérieure des Officiers de Sapeurs-Pompiers.

« Le logement est un élément central dans l’engagement du volontaire : il ne peut s’engager que s’il peut vivre à proximité de son centre. »

Rapport de la commission « Ambition Volontariat »

Présenté le 19 septembre 2009 par Luc Ferry, président de la commission, page 30

« Dans des territoires plus vastes où les lieux d’habitation et de travail sont dissociés et éloignés, comment en effet s’assurer de la présence des volontaires ? Cette question est

particulièrement sensible dans les départements très urbanisés du Rhône et des Alpes-Maritimes soumis à une forte pression foncière. Lorsque le prix des logements ou des

terrains oblige les volontaires à gagner la deuxième voire la troisième couronne des agglomérations pour se loger, il faut pouvoir maintenir ponctuellement ou plus durablement

des volontaires à proximité des centres. En milieu rural, les enjeux sont très différents. L’astreinte à domicile peut placer le volontaire dans une situation conjugale difficile à

négocier. (…) L’éloignement géographique des lieux de résidence où le volontaire contracte généralement un engagement et des bassins d’emploi ne favorise pas une disponibilité en

journée. »

Stéphane Chevrier et Jean-Yves Dartiguenave Etude Mana Lares

Étude sur l’avenir du dispositif du volontariat chez les sapeurs-pompiers – Bureau d’étude et de conseil sociologique Mana Lares

2008 pages 17 et 52

« Le sapeur-pompier volontaire a droit à (…) des prestations sociales (…). »

Charte nationale du sapeur-pompier volontaire (Annexe du décret n° 2012-1132 du 5 octobre 2012 approuvant la charte du sapeur-pompier volontaire)

REMERCIEMENTS

Nous tenons à remercier tout particulièrement Mme Martine Texier, chef du pôle des moyens généraux du SDIS de la Gironde, pour avoir proposé un sujet d’actualité et pour nous avoir guidés tout au long de ce travail.

Ensuite, nous souhaitons saluer l’action de Mme Céline Le Corroller, de M. Christophe

Ratinaud, du Cdt Laurent Lecomte, de tous les membres de la division des formations supérieures de l’ENSOSP et, plus généralement, de tous les personnels de l’école. Leur aide a été d’autant plus précieuse que notre promotion a inauguré le partenariat avec l’Institut d’Études Politiques d’Aix-en-Provence.

Ce mémoire a été pour nous l’occasion de rencontres professionnelles riches et

passionnantes avec des personnalités aussi marquantes que le Col Eric Faure, président de la Fédération Nationale des Sapeurs-Pompiers de France, le Col Jean-Luc Queyla, chef du bureau des sapeurs-pompiers volontaires de la DGSCGC ou le Col (ER) Jean-François Schmauch dont les connaissances sont toujours très utiles.

Pour ne pas courir le risque d’oublier qui que ce soit, nous adressons des

remerciements cordiaux à l’ensemble des personnes que nous avons rencontrées dans le cadre de nos entretiens : élus, représentants institutionnels, bailleurs sociaux, chercheurs, sociologues, sapeurs-pompiers, etc.

Ils ont chacun pour leur part apporté une précieuse contribution à notre travail et nous ont permis de dépasser nos réserves initiales sur le sujet et ont ainsi favorisé l’émergence d’un travail de groupe fructueux et enrichissant.

Que soient tout spécialement remerciés nos collègues de la Gironde, le Cdt Éric

Lengres et le Cdt Éric Duffau, qui nous ont permis de rapidement appréhender les spécificités de leur SDIS, nous ont accompagnés lors de notre visite et nous ont facilités grandement la tâche.

Nous souhaitons également adresser nos plus sincères remerciements à l’ensemble des

sapeurs-pompiers des CIS de Arès-Lège et du Cap Ferret qui, du sapeur au chef de centre, nous ont réservé un accueil très chaleureux. Ils se sont montrés très intéressés par nos travaux.

Nous ne pourrions pas oublier bien évidemment, au niveau de nos services

départementaux d’incendie et de secours respectifs, nos présidents de conseils d’administration ainsi que nos directeurs qui nous ont permis de suivre cette formation.

TABLE DES ABRÉVIATIONS

ADF : Assemblée des Départements de France ANAS : Association Nationale d’Action Sociale AORIF : Association des ORganismes HLM d’Ile de France APL : Aide Personnalisée au Logement BBC : Bâtiment Basse Consommation BSPP : Brigade des Sapeurs-Pompiers de Paris CAL : Commission d’Attribution de Logement CCAS : Centre Communal de l’Action Sociale CCDSPV : Comité Consultatif Départemental des Sapeurs-Pompiers Volontaires CCH : Code de la Construction et de l’Habitation CDD : Contrat à Durée Déterminée CDI : Contrat à Durée Indéterminée CERFA : Centre d'Enregistrement et de Révision des Formulaires Administratifs CG : Conseil Général CGCT : Code Général des Collectivités Territoriales CIL : Comité Interprofessionnel du Logement CIS : Centre d’Incendie et de Secours CNIS : Conférence Nationale des services d’Incendie et de Secours CNSPV : Conseil National des Sapeurs-Pompiers Volontaires COL : Colonel CPI : Centre de Première Intervention CRC : Chambre Régionale des Comptes CU : Communauté Urbaine DALO : Droit Au Logement Opposable DESS : Diplôme d’Etudes Supérieures Spécialisées DDCS : Direction Départementale de la Cohésion Sociale DDT : Direction Départementale des Territoires DGF : Dotation Générale de Fonctionnement DGSCGC : Direction Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion des Crises DOB : Débat d’Orientation Budgétaire DOS : Directeur des Opérations de Secours ENL : Engagement National pour le Logement ENSOSP : Ecole Nationale Supérieure des Officiers de Sapeurs-Pompiers EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunale ER : En Retraite ESH : Entreprises Sociales de l’Habitat FAE : Formation d’Adaptation à l’Emploi FMAPA : Formations de Maintien, d’Actualisation et de Perfectionnement des Acquis FNSPF : Fédération Nationale des Sapeurs-Pompiers de France GIRACAL : Groupement Inter-Régional des unions de sapeurs-pompiers d’Alsace, Champagne-Ardenne et Lorraine HLM : Habitation à Loyer Modéré INESC : Institut National des Etudes de Sécurité Civile IDF : Ile-de-France IGA : Inspection Générale de l’Administration LCL: Lieutenant-colonel

MEDEF : Mouvement des Entreprises DE France MOSC : MOdernisation de la Sécurité Civile NAS : Nécessité Absolue de Service OPAC : Office Public d’Aménagement et de Construction OPH : Office Public de l’Habitat OPHLM : Office Public d’Habitation à Loyer Modéré PATS : Personnels Administratifs, Techniques et Spécialisés PCASDIS: Président du Conseil d’Administration du Service Départemental d’Incendie et de Secours PDALPD : Plan Départemental d’Aide au Logement des Personnes Défavorisées PEEC : Participation des Employeurs à l’Effort de Construction PLAI : Prêt Locatif Aidé d’Intégration PLH : Programme Local de l’Habitat PLS : Prêt Locatif Social PLU : Plan Local d’Urbanisme PLUS : Prêt Locatif à Usage Social PNRS : Portail National des Ressources et des Savoirs POS : Plan d’Occupation des Sols PPRN : Plan de Prévention des Risques Naturels PPRT : Plan de Prévention des Risques Technologiques PRO/VO: PROfessionnel/VOlontaire RO : Règlement Opérationnel RSA : Revenu de Solidarité Active SA : Société Anonyme SCOT : Schéma de COhérence Territoriale SDACR : Schéma Départemental d’Analyse et de Couverture des Risques SDIS : Service Départemental d’Incendie et de Secours SEM : Société d’Economie Mixte SIPLO : Système Informatique Priorité LOgement SPP : Sapeur-Pompier Professionnel SPV : Sapeur-Pompier Volontaire SPVSC : Sapeur-Pompier Volontaire du Service Civique SRADT : Schéma Régional d’Aménagement et de Développement du Territoire SRU : Solidarité et Renouvellement Urbain SST : Sauveteur Secouriste du Travail TFPB : Taxe Foncière sur les Propriétés Bâties TVA : Taxe sur la Valeur Ajoutée UD : Union Départementale UH : Union et Habitat USH : Union Sociale pour l’Habitat ZAU : Zones A Urbaniser ZU : Zones Urbaines

SOMMAIRE

LIMINAIRE METHODOLOGIQUE

CARTOGRAPHIE DES ACTEURS

INTRODUCTION ............................................................................................................................ 1

1. VERS UNE APPROCHE THEORIQUE DU LOGEMENT DES SPV ........................................ 3 1.1. LA PROBLEMATIQUE DU LOGEMENT DES SPV INSCRITE DANS LES TERRITOIRES 3 1.2. LA QUESTION DU LOGEMENT DES SPV PAR LE SDIS 5 1.3. ETAT DES LIEUX DE L’URBANISME ET DE L’HABITAT SOCIAL EN FRANCE 8

2. TOUR D’HORIZON DES PRATIQUES ET POINT DE VUE DES ACTEURS .............................. 14 2.1. RETOUR SUR LES PRATIQUES ACTUELLES 14 2.2. LA NECESSAIRE ETUDE DES TERRITOIRES DANS L’APPROCHE DE LA PROBLEMATIQUE 18 2.3. LE POINT DE VUE DES ACTEURS 20

3. UN PLAN D’ACTIONS ET DES PRECONISATIONS POUR LES SDIS................................... 27 3.1. LES CONDITIONS NECESSAIRES A LA MISE EN PLACE DES PARTENARIATS 27 3.2. DES PRECONISATIONS COMME AUTANT D’OUTILS POUR LE SDIS 28 3.3. LA DEMARCHE 33

CONCLUSION .............................................................................................................................. 38

LIMINAIRE MÉTHODOLOGIQUE

L’optimisation et la gestion de notre temps étant la clé de voûte dans la rédaction du mémoire, nous avons ordonnancé les différentes étapes de notre étude autour d’un diagramme de Gantt (voir Annexe 1. page 45).

Ensuite, nous avons choisi d’utiliser la méthode CRIFER afin d’élaborer la problématique autour de ce sujet :

Grâce à ce schéma, nous avons conclu que le sujet, libellé tel qu’il l’avait été

initialement, comportait une problématique intrinsèque et couvrait un spectre suffisamment large pour être traité sans être réécrit. Nous avons ensuite rédigé une cartographie des acteurs en jeu à l’aide du logiciel « Mind Manager ». Cette cartographie nous a permis de cibler les entretiens à réaliser mais également d’intégrer les relations entre chacun des acteurs.

Ces différents outils nous ont alors apporté une vision macroscopique de notre étude et l’ensemble des tenants et des aboutissants nous permettant d’appréhender cette dernière.

Nous avons fait le choix de conduire des entretiens libres et exploratoires auprès de professionnels du logement social pour mieux aborder l’environnement actuel des politiques menées en matière d’habitat ainsi que des règles d’urbanisme existantes sur le territoire national.

Compte tenu du temps imparti et de l’absence de ressources à notre disposition en matière d’exploitation statistique, nous avons délibérément écarté l’hypothèse de mettre en œuvre des enquêtes quantitatives car ces dernières pouvaient également conduire les SPV à revendiquer des droits en la matière auprès de leur propre SDIS et que les enjeux de ce sujet étaient d’abord locaux.

Il nous est apparu essentiel de traiter l’aspect sociologique du volontariat et de son entourage à travers des entretiens du même type auprès de SPV, de chefs de CIS, de présidents d’UD, du chef du bureau des SPV de la DGSCGC, du président de la FNSPF, de sociologues, de présidents de CASDIS, de DDSIS, ... mais aussi à travers l’analyse de différentes études sociologiques menées ces dernières années.

Enfin, nous nous sommes rapprochés de plusieurs SDIS ayant mis en œuvre des politiques plus soutenues du volontariat pouvant aller jusqu’à des aides au logement de leurs SPV. La liste des entretiens réalisés est reprise dans l’Annexe 2 (page 46) et les questionnaires de conduite de ceux-ci en Annexe 3 (page 48).

Le SDIS de la Gironde ayant proposé le sujet de notre mémoire, nous avons également choisi de procéder à une étude de terrain plus fine de plusieurs jours sur le bassin d’Arcachon. Nous avons alors rencontré tous les acteurs identifiés et vérifié in situ la véracité des préconisations que nous avons pu proposer dans la présente étude.

Figure 1 : Méthode CRIFER appliquée au sujet

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INTRODUCTION

En France, le système de sécurité civile repose essentiellement sur une organisation qui coordonne l’activité de Sapeurs-Pompiers Professionnels (SPP), fonctionnaires territoriaux, de sapeurs-pompiers militaires, de marins-pompiers, de sapeurs-sauveteurs militaires et de Sapeurs-Pompiers Volontaires (SPV).

Sur l’ensemble du territoire national, la performance de ce dispositif doit beaucoup à l’engagement des sapeurs-pompiers volontaires qui constituent la part la plus importante des effectifs1. A titre d’exemple, sur 10 heures d’intervention effectuées en France, 6h37 le sont par des sapeurs-pompiers volontaires2.

Le sapeur-pompier volontaire, qui se définit dans la loi3 comme un citoyen librement engagé4, n’exerce pas son activité de sapeur-pompier à titre professionnel5.

Cette précision n’est pas sans importance, au regard de la communication de la Commission au Parlement européen du 21 décembre 2010.

Avant la parution de la loi dite loi Morel, cette dernière indiquait que le sapeur-pompier volontaire ne pouvait pas être exclu par principe de la directive européenne sur le temps de travail6.

Or, appliquer cette directive en assimilant le SPV à un « travailleur » serait revenu à mettre en péril le modèle de sécurité civile français en faisant courir le risque de voir disparaître le volontariat.

Comme tout autre investissement bénévole, le volontariat ne peut-il pas se concevoir au détriment des autres éléments de la vie familiale, professionnelle et sociale.

Le temps dégagé pour participer aux activités de sapeur-pompier ne doit pas mettre en péril cette stabilité indispensable à chacun.

D’ailleurs, dans la charte nationale du SPV, récemment annexée à un décret7, le futur sapeur-pompier volontaire s’engage à respecter cet équilibre, seul garant de sa disponibilité à long terme et, plus largement, de son investissement.

Afin d’offrir la meilleure couverture des risques possible, il importe que demeurent en tout point de la France des effectifs de sapeurs-pompiers volontaires suffisants pour distribuer des secours de qualité.

De ce fait, ils doivent pouvoir habiter, travailler et exercer une activité opérationnelle dans un périmètre restreint et adapté à leur environnement.

Le logement contribue pour une part prépondérante dans cet équilibre. Dans certains territoires dits « tendus », le marché de l’offre et de la demande du parc

locatif est tel qu’il occasionne un frein à l’installation de sapeurs-pompiers volontaires et peut même causer leur départ ou leur éloignement et, par voie de conséquence, leur démission.

C’est pourquoi, alors que la sollicitation opérationnelle des sapeurs-pompiers volontaires reste soutenue et qu’à ce titre leur fidélisation devient prégnante, la possibilité, pour les Services Départementaux d’Incendie et de Secours (SDIS) de les aider, d’une manière ou d’une autre, à se loger intéresse les décideurs.

1 En France, on compte 195 200 sapeurs-pompiers volontaires, contre 40 500 sapeurs-pompiers professionnels et 12 200 sapeurs-pompiers militaires (DGSCGC 2012, Les statistiques des services d’incendie et de secours – Edition 2012, Paris, Ministère de l’Intérieur). 2 DGSCGC 2012, Les statistiques des services d’incendie et de secours – Edition 2012, Paris, Ministère de l’Intérieur. 3 Loi n° 2011-851 du 20 juillet 2011 (dite loi Morel) relative à l’engagement des sapeurs-pompiers volontaires et son cadre juridique. 4 Article L. 723-6 du Code de la Sécurité Intérieure. 5 Article L. 723-5 du Code de la Sécurité Intérieure. 6 Directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail. 7 Annexe du décret n° 2012-1132 du 5 octobre 2012 approuvant la charte du sapeur-pompier volontaire.

ACTEURSINSTITUTIONNELSDE LA SÉCURITÉCIVILE

SDIS

Union DépartementaleAmlicale

Président du Conseild'administration duSDIS

DDSIS

Service promotion duvolontariat

Chef de groupementterritorial

Chef de CIS

Autres statuts

PATS

SPP, PRO/VO, SPVSC,saisonniers, SP CDD

Service logement

Assistante sociale

Fédération Nationaledes Sapeurs-Pompiersde France

Commission AmbitionVolontariat

Commission sociale

DGSCGC

chef du bureauvolontariat

CNSPV

CNIS

ADF

ENVIRONNEMENTSOCIAL DU SPV

Famillerecomposée

non recomposée

Employeurcontingent "1%logement"

ACTEURS DULOGEMENT

MairesCCAS

Contingent collectivitéterritoriale

Préfets

Contingent Préfectoral

Présidents EPCIAvec compétence logement

sans compétence logement

Contigent collectivitéterritoriale

Président du Conseil GénéralAssistantes sociales

Service logement

Contingent collectivité territorial

Bailleurs sociaux

bailleurs publics

OPH

SA HLM

SEM

bailleurs privés

Agence National del'Amélioration de l'Habitat

propriétaires privés

AUTRES ACTEURSINSTITUTIONNELS

Chambre régionale des comptes

Ministère du logement

Autres corporations

Gendarmes

PoliceANAS

Autres pays

Parlementaires


cartographie des acteurs version finale.mmap - 06/05/2013 -

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L’analyse de cette problématique impose, en parallèle, de tenter de répondre à des

questions connexes :

Comment la question du logement des sapeurs-pompiers volontaires est prise en compte dans les SDIS à ce jour ?

L’aide au logement des sapeurs-pompiers volontaires est-elle utile partout ?

Les sapeurs-pompiers volontaires, les bailleurs-sociaux, les SDIS, les associations de la profession et les communes sont-ils demandeurs ?

Que va y gagner le SDIS, quelle sera l’efficacité des mesures proposées et quel accueil recevront-elles dans le monde des sapeurs-pompiers ?

Comment un SDIS qui souhaite se lancer dans la démarche peut-il mettre en place ces partenariats ?

Il se conçoit ainsi que la question du logement est au cœur de processus complexes, implantés sur un territoire donné et mettant en jeu l’opérationnel, la sociologie du volontariat, l’action sociale et le droit.

D’ailleurs, dans son étude sociologique commandée par la mission « Ambition

Volontariat », le cabinet Mana-Lares énonçait déjà en 2008 cette problématique8. Afin de répondre à cette dernière et à ces questions de recherche, nous allons tout

d’abord étudier l’état des connaissances en la matière en vue de proposer des hypothèses, puis nous décrirons les pratiques actuelles, le point de vue des acteurs et leurs attentes.

Enfin, après avoir statué sur nos postulats de départ, nous proposerons une démarche susceptible d’aider un SDIS concerné par ces enjeux.

8 Chevrier S. et Dartiguenave J-Y. 2008, Étude sur l’avenir du dispositif du volontariat chez les sapeurs-pompiers – Bureau d’étude et de conseil sociologique Mana Lares, Saint-Malo, Manufacture Anthropologique (MANA), pages 17 et 52.

PPrroobblléémmaattiiqquuee :: DDaannss qquueellllee mmeessuurree llee ddéévveellooppppeemmeenntt ddee ppaarrtteennaarriiaattss aavveecc ddeess bbaaiilllleeuurrss--ssoocciiaauuxx sseerraaiitt--iill ddee nnaattuurree àà pprroommoouuvvooiirr llee vvoolloonnttaarriiaatt,, qquuee ccee ssooiitt eenn ppeerrmmeettttaanntt llee mmaaiinnttiieenn ddeess eeffffeeccttiiffss oouu eenn ffaavvoorriissaanntt ll’’eennggaaggeemmeenntt ddee nnoouuvveelllleess rreeccrruueess ??

Figure 3 : Le logement du sapeur-pompier volontaire sur le territoire au cœur de quatre problématiques

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1. VERS UNE APPROCHE THÉORIQUE DU LOGEMENT DES SPV

1.1. La problématique du logement des SPV inscrite dans les territoires

1.1.1. La crise du logement en France9

La croissance démographique française (espérance de vie et natalité importantes), qui est une des meilleures d’Europe, conjuguée à l’augmentation constante des nouveaux ménages (familles recomposées et monoparentales) implique des besoins toujours plus importants en matière de logement.

Cela conduit au constat du déficit actuel de logements estimé à 900 000, auquel il convient d’ajouter les centaines de milliers de personnes non-logées ou mal-logées. Les projections les plus ambitieuses estiment que seuls 500 000 nouveaux logements par an pendant plusieurs années permettraient de rétablir une offre suffisante. Cependant, les estimations pour 2012 semblent indiquer une nette chute des mises en chantier de logements (moins de 340 000).

La fondation Abbé Pierre, dans son 18ème rapport annuel de 2013 sur l’état du mal-logement, dénonce la situation de 3,6 millions de personnes non logées ou très mal logées (privation de confort, occupation précaire) et met en exergue cinq autres millions de personnes en situation de fragilité à court terme dans leur logement (copropriétés en difficulté financière, impayés locatifs, surpeuplement, hébergement contraint ou résigné).

Les difficultés pour tout un chacun de trouver un toit ont d’ailleurs incité le législateur à inscrire dans la loi le principe du droit au logement opposable10.

Cependant, ces données brutes ne suffisent pas à globaliser la situation actuelle, car d’autres paramètres interviennent de façon plus prégnante encore face à la difficulté à se loger :

En dix ans, le prix de l’immobilier a doublé et les montants des loyers ont augmenté de 35%. Dans le même temps, salaires et pouvoir d’achat ont stagné ou diminué. La précarité sociale et économique de nombreuses familles s’est accrue de fait. Les ménages, pour qui les charges financières liées au logement deviennent insupportables, se tournent vers le logement social, des logements plus petits ou d’autres au confort sommaire.

Dans le même temps, le taux de rotation annuel dans le logement social diminue (10%). Auparavant, les évolutions professionnelles favorables des parents les faisaient s’orienter naturellement vers le parc locatif privé plus résidentiel ou vers l’accession à la propriété. La crise économique et la précarité professionnelle actuelles les contraignent désormais à se maintenir dans leur logement social. De plus, même si les taux d’emprunt sont historiquement bas, les conditions de garantie et d’apport imposées par les organismes de crédit sont devenues draconiennes. Toutes ces données limitent directement l’accès au logement social pour de potentiels nouveaux entrants.

Ainsi, pour les familles qui pourraient y prétendre, 1,2 millions de dossiers de demande de logement social ne sont pas honorés et donnent lieu à des mois ou à des années d’attente suivant leur localisation géographique.

9 Toutes les données du présent chapitre sont tirées de Fondation Abbé Pierre 2013, L’état du mal-logement en France 2013 (18ème rapport annuel) et Etats généraux du logement – Diagnostic de la situation du logement en France 2011. 10 Loi n° 2007-290 (dite loi DALO) du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

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Très récemment, l’État s’est engagé dans une démarche plus incitative en faveur du logement social à travers une loi (dite loi « Duflot »)11 qui prévoit :

• Une décote jusqu’à 100% de la valeur vénale de terrains, propriété de l’État, assortie d’une obligation pour les organismes acquéreurs de réaliser des opérations immobilières à caractère social sous cinq ans ;

• L’augmentation de 20 à 25% du nombre minimum de logements sociaux pour les communes qui sont assujetties à l’article 55 de la loi SRU12 (plus de 1 500 habitants en Île-de-France et 3 500 ailleurs) et le quintuplement des pénalités pour celles qui n’atteignent pas leurs objectifs triennaux de production.

Entre 2000 et 2011, le montant des loyers des logements sociaux a augmenté de 29% contre 50% dans le privé. De plus, les situations sociales difficiles (emploi et logement) sont grandement amplifiées par la précarité énergétique plus sournoise car moins visible en raison du prix des énergies qui a augmenté de 60% dans le même temps.

La désertification rurale et la pression foncière (notamment en Île-de-France, dans les grandes métropoles, dans les zones touristiques et les zones géographiques à marché locatif tendu) accentuent les inégalités d’accès au logement. Ces phénomènes sont particulièrement propices à l’étalement urbain vers des zones dites détendues (on parle désormais de zones « rurbaines ») qui induisent des parcours travail-domicile toujours plus importants et des incidences sur la vie personnelle et familiale de plus en plus prégnantes.

1.1.2. Des distorsions entre territoires incontestables et permanentes

En France, il existe une inégalité entre les territoires. Alors qu’à certains endroits, il est aisé de se loger, ailleurs, le prix du m² (à louer ou à construire) est prohibitif. Cela s’explique notamment par les flux migratoires nationaux (en fonction du climat, de l’attrait touristique et de l’activité économique), par la part que représente l’habitat non-résidentiel (parc locatif de loisirs, résidences secondaires pour les français ou les étrangers) et par la difficulté à construire (réserves foncières limitées, règles d’urbanisme contraignantes).

Ces régions n’arrivent plus à satisfaire toutes les demandes, que ce soit pour s’y maintenir (changement de situation familiale) ou s’y installer.

Dans d’autres zones, la crise économique actuelle tend à accroître le solde migratoire négatif : l’accès au logement (social ou non) n’est pas une difficulté en soi. L’emploi, la distribution des moyens de transport (collectifs ou pas) et l’accès aux services publics sont plus problématiques.

Pour tenter de rééquilibrer ces distorsions et de limiter les contraintes qu’impose l’urbanisme actuel, les collectivités conçoivent, au niveau régional, des politiques d’aménagement des territoires concentrées autour de métropoles dynamiques.

Cette tendance à la métropolisation et à la périurbanisation, qui peut se formaliser par des outils de programmation d’urbanisme13, impose une réflexion globale sur la thématique du logement, de l’activité économique, des transports (publics ou non) et de l’accès aux services publics.

1.1.3. Les SPV aussi victimes de la crise du logement

Membres à part entière de la société française, les sapeurs-pompiers volontaires ne sont pas davantage prémunis face à la crise actuelle du logement.

11 Loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social. 12 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. 13 Notamment les Schémas de COhérence Territoriale (SCOT) et les Schémas Régionaux d’Aménagement et de Développement du Territoire (SRADT) (voir 1.3.1.).

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En effet, par secteur d’activité, les SPV relèvent pour 60% du secteur privé, 20% du secteur public, 8% du secteur libéral ou indépendant et 12% sont étudiants ou lycéens.14

En ce qui concerne leur catégorie socioprofessionnelle, ils sont majoritairement employés et ouvriers (55,6% contre 39% en général en France). Les agriculteurs sont plus présents par rapport à la moyenne nationale avec 4,9% d’agriculteurs (contre 2% en France). Les demandeurs d’emploi représentent 8%.15

Géographiquement, 73% des SPV habitent à moins de 8 minutes de leur Centre d’Incendie et de Secours, 19% entre 8 et 15 minutes, 8% à plus de 15 minutes16.

Les différents éléments caractéristiques de la crise du logement cités plus haut, conjugués au statut professionnel majoritaire du type employé-ouvrier, laissent à penser que les difficultés de logement auxquelles peut être confronté le sapeur-pompier volontaire (SPV) constituent des obstacles à son activité :

Recomposition familiale : la difficulté à obtenir un nouveau logement adapté dans le secteur du Centre d’Incendie et de Secours (CIS) est d’autant plus grande que, généralement, la nouvelle cellule familiale supporte moins bien l’engagement en tant que SPV car elle ne s’est pas construite autour du volontariat.

Éloignement travail/domicile : la désertification rurale et les mouvements démographiques vers les métropoles (trajet travail/domicile important) induisent des pressions sociales et familiales fortes qui l’emportent.

Logement des jeunes SPV au sortir du domicile familial : les jeunes SPV se recrutent dans tous les milieux socioprofessionnels. La difficulté à se loger en-dehors du milieu familial dans le périmètre du CIS engendre bon nombre de désistements précoces (sans compter la contingence de localisation de l’emploi et des futurs conjoints).

Un SPV reste très attaché à son CIS : une mutation professionnelle ou un éloignement induit par la famille engendrent peu de mutations vers un nouveau CIS, mais plutôt une démission.

La difficulté concernant les zones tendues relève autant de la faiblesse du recrutement parmi les habitants en place (revenu important et moyenne d’âge élevée) que de la difficulté à trouver des logements sociaux pour des SPV n’habitant pas et ne travaillant peut-être même pas sur ces secteurs. Le choix de chacun portera davantage sur un éloignement accompagné d’un habitat plus résidentiel et d’un environnement familial plus apaisé.

La représentation majoritaire des employés et ouvriers chez les SPV, généralement plus sensibles à la précarité professionnelle, notamment en période de crise économique telle que celle que nous vivons, peut les conduire à devoir faire face à des mobilités résidentielles.

Toutefois, ces hypothèses mériteront d’être éprouvées par une enquête de terrain plus précise.

1.2. La question du logement des SPV par le SDIS

1.2.1. La tentation de considérer le SPV comme SPP

Le logement des sapeurs-pompiers professionnels relève d’un régime spécifique et préservé.

14 Fournier J-P. 2003, Rapport de mission - Sapeurs-Pompiers : état des lieux et réflexion prospective sur l’avenir du volontariat, rapport confié par M. Nicolas Sarkozy, Ministre de l’Intérieur. 15 Idem note 14. 16 Cabinet Lamotte 2012, Enquête 2012 sur les services départementaux d’incendie et de secours, Assemblée des Départements de France (ADF).

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Compte tenu de leur activité, les sapeurs-pompiers professionnels peuvent bénéficier d’un logement comme le prévoit l’article 5 du décret n°90-85017.

« Les sapeurs-pompiers professionnels ont droit au logement en caserne dans la limite des locaux disponibles. Dans ce cas, l'électricité et le chauffage leur sont fournis à titre obligatoire et gratuit.

Les sapeurs-pompiers professionnels peuvent également être logés à l'extérieur des casernements par nécessité absolue de service. »

Le logement par nécessité absolue de service, décrit pour les fonctionnaires d’État dans le Code du domaine de l’État, se justifie lorsque « l’agent ne peut accomplir normalement son service sans être logé dans les bâtiments où il doit exercer ses fonctions18. »

Comme le précise le Lcl Sacha Demierre19, ce principe repose sur la « disponibilité totale pour des raisons de sûreté, de sécurité ou de responsabilité. »

Le logement par nécessité absolue de service prévoit la gratuité du loyer pour le fonctionnaire ainsi que la prise en compte des charges par l'Administration, contrairement au logement par utilité de service (« sans être absolument nécessaire à l'exercice de la fonction, le logement présente un intérêt certain pour la bonne marche du service ») pour lequel le fonctionnaire doit payer une redevance.

Le fait que le logement par nécessité absolue de service des sapeurs-pompiers professionnels (on peut familièrement parler de « logement par NAS ») soit prévu par une disposition spécifique et systématique permet de conclure que ces derniers constituent un cas particulier chez les fonctionnaires territoriaux et même dans la Fonction Publique en général.

A titre d’exemple, nous pouvons constater que le récent décret20 qui vise à encore mieux encadrer l’attribution de logements aux fonctionnaires d’abord d’État et, par voie de conséquence, aux fonctionnaires territoriaux, n’intègre pas les sapeurs-pompiers, même si tous les arrêtés d’application ne sont pas encore parus.

Pour ce qui est d’éventuelles évolutions réglementaires en la matière, dans deux réponses à des questions parlementaires, le Ministère de l’Intérieur a précisé, en 200421, que : « il n’est pas actuellement envisagé de modifier la réglementation en vigueur, concernant le logement des sapeurs-pompiers professionnels ».

Toutefois, les évolutions en cours ou à venir au sujet du temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels suite à la mise en demeure de l’État français par la Commission européenne22 pourraient avoir des incidences, ne serait-ce qu’indirectes, sur leur logement.

L’assimilation des sapeurs-pompiers volontaires aux sapeurs-pompiers professionnels en matière de logement peut être tentante.

A partir du moment où, quel que soit le statut du sapeur-pompier, les conditions nécessaires à l’exercice de ses missions doivent être les mêmes, il pourrait être estimé que les sapeurs-pompiers volontaires peuvent bénéficier d’un logement par nécessité absolue de service. Dans les années 1990, a émergé le concept « d’agent public contractuel à temps partiel » défini par le Conseil d’État23. Un SDIS pourrait alors être tenté d’interpréter de manière très large le décret n°90-850 et ainsi offrir des logements par nécessité absolue de service à ses sapeurs-pompiers volontaires en échange d’un volume de gardes ou d’astreintes, notamment dans les secteurs où la couverture opérationnelle est trop faible.

Ceci est d’autant plus recevable qu’aucun texte n’interdit spécifiquement aux SDIS de loger ses sapeurs-pompiers volontaires et que, comme le prévoit l’article 5 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 : « Tout ce qui n'est pas défendu par la Loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à faire ce qu'elle n'ordonne pas ».

17 Décret n°90-850 du 25 septembre 1990 portant dispositions communes à l'ensemble des sapeurs-pompiers professionnels. 18 Article R. 94 du Code du domaine de l’Etat. 19 Demierre S (Lcl), 2012, Concession de logement et sapeurs-pompiers professionnels, in Portail National des Ressources et des Savoirs (PNRS) de l’Ecole Nationale Supérieure des Officiers de Sapeurs-Pompiers (ENSOSP). 20 Décret n° 2012-752 du 9 mai 2012 portant réforme du régime des concessions de logement. 21 Question parlementaire n°21848 de M. Olivier Dassault, député de l’Oise, publiée au JO le 14 juillet 2003 et réponse formulée le 27 janvier 2004 et question parlementaire n°4964 de M. François-Michel Gonnot, député de l’Oise, publiée au JO le 21 octobre 2002 et réponse formulée le 27 janvier 2004. 22 Courrier du Directeur Général de la Sécurité et la Gestion de Crises aux présidents de CASDIS en date du 27 décembre 2012. 23 Avis du Conseil d’Etat (section de l’intérieur) n° 353155 du 3 mars 1993.

http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=BF6F6486C7C33CEFC706BBA23503A5AF.tpdjo16v_3?cidTexte=JORFTEXT000000525014&dateTexte=20130128

http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=BF6F6486C7C33CEFC706BBA23503A5AF.tpdjo16v_3?cidTexte=JORFTEXT000000525014&dateTexte=20130128

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D’ailleurs, en 1999, à une question posée par un député24 à l’occasion de la départementalisation, le ministre de l’Intérieur avait indiqué que « rien toutefois ne s'oppose, je le souligne, à ce que des collectivités mettent des logements à la disposition de leurs sapeurs-pompiers volontaires. »

1.2.2. Une impasse juridique et statutaire maintes fois rappelée

Pourtant, cela serait méconnaître deux éléments essentiels qu’il convient de rappeler. D’une part, l’orientation qui a été retenue pour le statut du volontariat réaffirme la

notion de citoyen librement engagé, volontaire et bénévole par opposition à celle de « travailleur », soumis au Code du Travail, telle que définie par la directive européenne sur le temps de travail. Le « statut » de SPV s’accommode mal du principe de logement par nécessité absolue de service.

D’autre part, il existe une jurisprudence bien assise : le 11 juillet 1988, un arrêt du Conseil d’État25 est venu confirmer une décision du tribunal de Nice de 1984 portant sur l’annulation de l'inscription sur la liste des emplois ouvrant droit à l'attribution d'un logement par nécessité de service de deux sapeurs-pompiers volontaires par la Commune de Cavalaire-sur-Mer. Cet arrêt précise que cette inscription n’a pas de fondement juridique.

En 2003, à la même question parlementaire posée par le député Olivier Dassault, le ministre de l’Intérieur avait répondu que « s'agissant des sapeurs-pompiers volontaires, il convient de préciser qu'aucun texte législatif ou réglementaire n'envisage d'octroyer à une personne en sa qualité de sapeur-pompier volontaire un logement de fonction en caserne ou à l'extérieur des casernements par nécessité absolue de service. Cette impossibilité a été soulignée par une décision du Conseil d'État ».

C’est sur cet arrêt que se fondent régulièrement les Chambres Régionales des Comptes26 pour rappeler aux SDIS que le principe du logement des sapeurs-pompiers volontaires par le service n’est pas fondé en droit.

1.2.3. Une occasion manquée : l’amendement « Grommerch »

La fidélisation des sapeurs-pompiers volontaires et le maintien des effectifs constituent une problématique partagée par l’ensemble des institutions : l’État, les communes, les Etablissement Publics de Coopération Intercommunale (EPCI), les conseils généraux et les SDIS.

Différentes commissions, rapports et études de portée nationale27 ont été commandés depuis quelques années sur ce sujet.

Pour résumer, comme le dit le rapport de la commission « Ambition Volontariat »28 : « le logement est un élément central de l’engagement du volontaire ».

De nombreuses propositions ont été formulées à ce sujet : intégration du logement dans le management des sapeurs-pompiers volontaires, accès prioritaire aux logements sociaux et aux logements communaux non occupés.

Dernièrement, l’événement le plus représentatif concerne l’amendement déposé par la députée Mme Grommerch dans le cadre de l’examen de la proposition de loi de M. Morel-à-L’Huissier.

Cet amendement visait à modifier l’article du Code de la Construction et de l’Habitation qui précise les critères généraux de priorité pour l'attribution des logements sociaux29 en

24 Question n°910 de M. Robert Lamy (député du Rhône) publiée au JO le 28 juin 1999 et réponse du 30 juin 1999. 25 Arrêt du Conseil d'État n° 61218 du 11 juillet 1988 (voir Annexe 4. page 52). 26 A titre d’exemple, on peut citer la Chambre Régionale des Comptes de Midi Pyrénées (SDIS du Lot), d’Aquitaine (SDIS de la Gironde), de Champagne-Ardenne (district de Vitry-le-François), de Lorraine (communauté de communes du pays de Pont-à-Mousson) (voir Annexe 5. page 54). 27 Rapport Fournier (2003), rapport de la Commission « Ambition Volontariat » (2009), rapport Morel-à -l’Huissier (2011). 28 Ferry L. 2009, Rapport de la commission « Ambition Volontariat », rapport de la commission confiée par la ministre de l’Intérieur, Mme Alliot-Marie. 29 Articles L.441-1 du Code de la Construction et de l’Habitation et suivants.

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créant la catégorie des « personnes ayant la qualité de sapeurs-pompiers volontaires rencontrant des difficultés de logement ou d’éloignement de leur centre de secours ».

L’exposé sommaire de cet amendement précisait qu’il avait pour but « tout en répondant aux difficultés de logements de certains sapeurs-pompiers volontaires, de favoriser leur rapprochement de leur centre de secours d’affectation, et ainsi de créer les conditions d’une plus grande efficacité opérationnelle du service public d’incendie et de secours. »

Cet amendement n’a pas été soutenu par le gouvernement au titre de l’article 40 de la Constitution de 195830 (voir Annexe 6. page 62).

1.3. Etat des lieux de l’urbanisme et de l’habitat social en France L’approche de l’environnement du logement social et des principes d’urbanisme, au

sein duquel l’influence du SDIS reste mineure, est un préalable avant de songer à mettre en place un dispositif pour faciliter l’accès au logement des SPV.

1.3.1. Généralités sur les politiques publiques d’urbanisme et de logement

Schéma de COhérence Territoriale (SCOT) Le schéma de cohérence territoriale est élaboré par les EPCI et met en cohérence les

politiques d’urbanisme, d’habitat, de transport et de commerce pour répondre aux enjeux de développement d’un bassin de vie. Il précise les objectifs d’aménagement et d’urbanisme, y compris ceux visant l’équilibre social et la construction de logements sociaux. Ses prescriptions peuvent avoir des conséquences directes sur l’habitat, par exemple l’utilisation prioritaire des zones constructibles existantes, ou encore la subordination de la réalisation de nouveaux quartiers à la création de transports collectifs. Le SCOT est initié par les EPCI qui déterminent son périmètre. Il est approuvé par le Préfet. Son élaboration associe l’État, la région, le département, les EPCI et communes, ainsi que les habitants. Le SCOT s’impose au Programme Local de l’Habitat (PLH) et au Plan Local d’Urbanisme (PLU), mais cependant il ne peut s’y substituer.

Le Programme Local de l'Habitat Le programme local de l'habitat (PLH) est exclusivement élaboré par les EPCI

compétents en matière d’habitat en partenariat avec les préfectures. Il a été institué, dans sa forme actuelle, par la loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 dite loi Engagement National pour le Logement (ENL).

Localement, il est le principal dispositif en matière de politique publique du logement. Le PLH définit les objectifs et les moyens d’amélioration du parc existant et le développement de l’offre, pour l’habitat public ou privé, en prenant en compte l’équilibre de répartition et la mixité sociale.

Le PLH reste donc l'échelon pertinent retenu par la loi pour la programmation et l'évolution de l'habitat sur un territoire, qu’il met en cohérence avec les autres politiques locales comme les transports, le développement économique, les mesures sociales, … Enfin, les objectifs du PLH prennent en compte les options d’aménagement du SCOT en particulier l’équilibre des logements sociaux sur une commune.

Le Plan Local d’Urbanisme Conformément à la loi SRU (Solidarité et Renouvellement Urbains), le plan

d’occupation des sols (POS) a été remplacé, en 2000, par le plan local d’urbanisme (PLU). Le PLU devient le document d’urbanisme qui permet d’identifier localement les évolutions

30 Cet article dispose que « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. »

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urbaines pour une commune ou, plus rarement, pour un Établissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI). Il sert alors de base pour l’identification des zones pouvant faire l’objet de construction d’habitat (Zones Urbaines -ZU- ou Zones A Urbaniser –ZAU-) et des zones instituant le droit de préemption urbain (dans le cadre des Plans de Prévention des Risques Naturels ou Technologiques, PPRN et PPRT). Il comporte des orientations d’aménagement de secteurs ou de quartiers en intégrant la mixité sociale.

L’interface entre PLU et PLH Le PLU et le PLH n’ont pas la même échelle d’intervention ni les mêmes effets, mais

l’articulation entre ces deux documents est nécessaire, le PLH fixant les objectifs en matière de logements (prévision et programmation) et le PLU devant les traduire en obligations à respecter localement. Le PLH s’impose au PLU.

Hiérarchisation de ces documents Le schéma ci-après présente la hiérarchisation et l’articulation de ces documents

d’urbanisme :

Figure 4 : Ordonnancement des documents d’urbanisme (source : Union Sociale pour l’Habitat)

Depuis la parution des lois Solidarité et au Renouvellement Urbains (loi SRU n° 2000-

1208 du 13 décembre 2000), Urbanisme et Habitat (loi dite UH n°2003-590 du 2 juillet 2003), Engagement National pour le Logement (loi dite ENL n°2006-872 du 13 juillet 2006), MObilisation pour le Logement et la Lutte contre l’Exclusion faisant également clairement apparaître la notion d’obligation de mixité sociale (loi dite MOLLE n°2009-323 du 25 mars 2009), il existe des liens plus étroits et directs entre la production de logements aidés et les documents d’urbanisme.

Enfin, il convient de souligner le rôle primordial des collectivités locales et de leurs autorités telles que les maires ou présidents d’EPCI dans la production, dans la gestion et l’attribution de logements sociaux sur un territoire.

Ces autorités locales pourront alors devenir des interlocuteurs privilégiés dans le cadre de notre étude.

1.3.2. Le paysage du logement social

Alors qu’il était encore marginal après-guerre, l’habitat social est passé de 250 000 à 4,5 millions de logements de 1955 à 2012. Cet effort soutenu de l’époque explique que 62% du parc social actuel a été construit avant 1980. Il faut voir dans cette évolution significative, une adaptation économique et sociale du pays à l’après-guerre : baby-boom, reconstruction, afflux de main d’œuvre et essor industriel.

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Les organismes gestionnaires des logements sociaux Les principaux organismes concernés sont les Offices Publics de l’Habitat dits OPH

(anciennement dénommés OPHLM – Office Public d’Habitation à Loyers Modérés et OPAC – Office Public d’Aménagement et de Construction), les établissements publics locaux rattachés à une collectivité locale, les Entreprises Sociales de l’Habitat (ESH) qui comprennent les Sociétés Anonymes (SA) et les Sociétés d’Économie Mixte (SEM) et enfin les sociétés coopératives HLM.

Le parc du logement social (principalement géré par 275 OPH, 278 ESH et 168 sociétés coopératives) abrite 15% de l’ensemble des ménages français, en sachant qu’en France le nombre de résidences principales est de 27,7 millions de logements dont 16 millions en propriété. Le nombre des logements sociaux est porté à 5,7 millions en englobant en plus les bailleurs publics et privés dont les loyers mis en œuvre sont modérés par rapport au locatif privé (SEM et personnes physiques).

Les habitants du logement social 12 millions de personnes sont logées dans le parc immobilier social et représentent

35% des ménages les plus modestes. La densité de logements sociaux en France métropolitaine est stable depuis 5 ans : 71 logements pour 1000 habitants.

Les familles monoparentales y sont surreprésentées (16% pour 8% au niveau national) et les couples sans enfant sous-représentés (15% pour 27%). De plus, les ouvriers et employés représentent 50% des occupants du parc contre 30% en moyenne nationale et les retraités 26% alors que 41% sont propriétaires occupants. La proportion des ménages dont le taux d’effort (charges comprises) est supérieur à 40%, est deux fois plus élevée dans le parc privé que dans le parc social, preuve que l’offre en logements sociaux ne satisfait pas les besoins de certaines familles amenées à louer des biens privés, plus onéreux.

Typologie et financement du logement social31 Trois produits sont offerts à la location : le logement à Prêt Locatif Aidé d’Intégration

(PLAI), le plus social, le logement à Prêt Locatif à Usage Social (PLUS), qui sert de référence moyenne et enfin le logement à Prêt Locatif Social (PLS), le plus résidentiel.

Ces produits sont définis par des systèmes de prêts bonifiés et d’aides, dépendant des plafonds de ressources des ménages et des plafonds de loyers pour les logements, variables selon le territoire. Il n’est pas rare que dans un même programme immobilier, nous puissions trouver à la fois des logements PLAI, PLUS ou PLS, favorisant ainsi la mixité sociale.

Le loyer moyen du parc social est de 5,23 euros par m² et celui du parc privé de 8 euros. La vacance de plus de 3 mois est estimée à 1,3% et le taux de rotation, de 10% actuellement, est le plus bas depuis trente ans.

Le financement des opérations de logement social est un processus complexe mobilisant des fonds propres, des subventions, des bonifications de prêt, des garanties d’emprunt, des exonérations de taxes (totales ou partielles) et l’apport d’emprises foncières. De nombreux acteurs concourent au montage de ces opérations.

Très sommairement, les étapes suivantes s’enchaînent :

Acquisition du foncier

• Acquisition à l’euro symbolique ou acquisition à la valeur vénale estimée par le service des Domaines. Le terrain d’emprise peut être apporté par une collectivité locale, une commune, un EPCI ou un établissement public qui supportera alors la surcharge foncière

• Subvention de 2% de l’État en cas de charge foncière « normale » (prix de l’immobilier acceptable) et subvention supplémentaire en cas de surcharge

31 Données du site internet de l’ANIL.

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Construction

• Fonds propres du bailleur social

• Subventions directes des collectivités (conseil régional notamment) et des EPCI

• Subvention directe de « l’Action logement » (Participation des Employeurs à l’Effort de Construction ou PEEC), anciennement dénommée « 1% logement »

• Prêt bonifié par la Caisse des Dépôts et Consignations (financé par l’épargne placée sur le livret A) assujetti à un taux différent selon le type de logement projeté (PLAI avec le taux le plus bas, PLUS, PLS avec le taux le plus haut)

• TVA réduite à 7% au lieu de 19,6%, selon la loi de finance 2013, pour la construction à proprement parler

• Exonération totale de Taxe Foncière sur les Propriétés Bâties (TFPB) sur vingt-cinq ans

• Garantie d’emprunt par les collectivités territoriales et leurs EPCI

Un logement coûte en moyenne 2 000 euros par m² et 3 000 euros par m² en Île-de-France. Les coûts de production d’un même logement sont passés de 80 000 à 140 000 euros en dix ans.

Figure 5 : Financement de la construction d’un logement social (données « l’Action logement ») et exemple d'un financement d'un logement social en Île-de-France à Saint Rémy-l'Honoré dans les Yvelines32.

1.3.3. Le principe de la réservation et les règles d’attribution des logements sociaux

L’État, les collectivités territoriales, les établissements publics, les EPCI, les employeurs, les organismes collecteurs, les chambres de commerce et d’industrie, les bailleurs sociaux sont les principaux bénéficiaires de réservation.

Les réservations peuvent porter sur des logements identifiés dans des programmes ou sur un flux annuel de logements portant sur un ou plusieurs programmes. Nous parlerons donc de gestion par stock (pour des logements identifiés) ou de gestion par flux (pour des quotas de logements). Dans tous les cas, ces réservations s’exercent lors de la première mise en location des logements et lorsqu’ils se libèrent.

32 Source : blog de l’association « Vivre à Saint Rémy-l’Honoré ».

LLee pprriinncciippee ddee bbaassee eesstt qquuee cchhaaqquuee aacctteeuurr dduu ffiinnaanncceemmeenntt ((ssoouuss qquueellqquuee ffoorrmmee qquu’’iill iinntteerrvviieennnnee)) ddeevviieenntt,, ddee ddrrooiitt,, rréésseerrvvaattaaiirree ddee llooggeemmeennttss ddaannss lleess pprrooppoorrttiioonnss ddééffiinniieess ppaarr llaa rréégglleemmeennttaattiioonn..

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Les différentes réservations

Réservation au titre du contingent préfectoral

L'État est réservataire de droit de logements sociaux. Le contingent préfectoral est fixé à 30% du total des logements de chaque organisme (25% sont destinés à des personnes mal logées ou défavorisées selon un plan arrêté par le Préfet, 5% maximum aux fonctionnaires d’État notamment pour les fonctionnaires de police).

Réservation au titre de « l’Action logement »

« L’Action logement » permet d’obtenir des réservations locatives, en contrepartie du financement. Il faut noter qu’un accord, signé entre le MEDEF et les syndicats, autorise dorénavant toutes les entreprises, dès le premier employé, à bénéficier de « l’Action logement » (contre dix auparavant).

Réservation en contrepartie d’une garantie financière

Le total des logements réservés aux collectivités territoriales, aux établissements publics, et aux chambres de commerce et d’industrie en contrepartie de l’octroi de la garantie financière des emprunts ne peut globalement représenter plus de 20% des logements de chaque programme. La région peut être aussi réservataire.

Réservations supplémentaires

L’État (représenté par le Préfet de département), les collectivités territoriales, les établissements publics territoriaux et les chambres de commerce et d’industrie peuvent bénéficier de réservations supplémentaires en contrepartie d’un apport de terrain ou d’un financement supplémentaire.

Réservations des bailleurs sociaux

Le reste du parc du programme immobilier sera mis à la disposition du bailleur.

Figure 6 : Schéma théorique du droit de réservation (source Union Sociale pour l’Habitat Île de France)

Une convention de réservation doit obligatoirement être conclue entre tout bénéficiaire

de réservations et l’organisme bailleur. Celle-ci doit indiquer les modalités pratiques de sa mise en œuvre, notamment les délais dans lesquels le bailleur est tenu de signaler la mise en service et la vacance de l’intégralité des logements réservés. Sont indiqués également les délais sous lesquels le réservataire doit trouver un locataire sous peine de perdre cette réservation (L’Annexe 7. page 64 propose un exemple de convention entre un bailleur et un réservataire).

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Critères et modalités d’attribution du logement social Les logements locatifs sociaux sont attribués par les commissions d’attribution des

bailleurs, suivant des critères de priorité réglementaires (art. L.441-1 du CCH et suivants) et le Plan Départemental d’Aide au Logement des Personnes Défavorisées (PDALPD). Ces attributions sont réalisées en veillant à la mixité sociale des villes et des quartiers, au bénéfice des personnes inscrites comme demandeurs de logement social ou des associations ayant pour objet de sous-louer des logements à titre temporaire à des travailleurs saisonniers, personnes âgées, handicapées, jeunes ou personnes en réinsertion.

Cependant, les demandeurs sont soumis à certaines obligations (être en situation régulière sur le territoire, pouvoir justifier de ressources inférieures aux plafonds réglementaires, …). Ils doivent ensuite constituer un dossier de demande de logement social au moyen d’un formulaire CERFA. Une fois déposé, un numéro unique d’enregistrement est délivré au demandeur. Cette demande sera examinée par la commission d’attribution. Trois candidats doivent être proposés par le réservataire pour chaque logement. Il est important de préciser que les élus locaux siègent voire président ces commissions d’attribution.

Figure 7 : Schéma de la procédure d’attribution d’un logement social (source : association des organismes de logement d’Île-de-France)

Récemment, la ministre de l’égalité des territoires du logement, Mme Duflot, a

commandé un rapport sur les conditions d’attribution des logements sociaux. Par la suite, un projet de loi introduisant le concept de « scoring »33 pourrait voir le jour en juin 2013 afin d’améliorer la transparence des procédures.

33 Scoring : méthode consistant à attribuer à un dossier de candidature des points en fonction de critères communs préétablis (situation familiale, revenus, lieu de travail, etc.) en vue de déterminer une notation quelle que soit l’origine de ce dossier et quel que soit le réservataire auprès duquel il a été déposé.

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2. TOUR D’HORIZON DES PRATIQUES ET POINT DE VUE DES ACTEURS

2.1. Retour sur les pratiques actuelles

2.1.1. Dans les SDIS

Alors que nous venons, dans la partie précédente, de démontrer que le logement direct des SPV par les SDIS est juridiquement inopérant, il s’avère que, selon l’enquête annuelle 2012 de l’Assemblée des Départements de France (ADF), des SDIS indiquent encore aujourd’hui loger des SPV dans des proportions non négligeables (3,45% de l’effectif total de SP logés).

Cela mérite amplement que nous nous tournions vers les SDIS pour étudier les pratiques en vigueur, car, s’il était besoin de le rappeler, comme l’écrit le Président de Conseil d’Administration de Service Départemental d’Incendie et de Secours (PCASDIS) de l’Essonne : « Le logement social pierre angulaire du Volontariat »34.

Volontairement, nous ne citerons pas l’origine des SDIS étudiés.

Cas d’un SDIS qui continue à loger les SPV Certains SDIS sont propriétaires de biens immobiliers avec des logements, situés soit

en caserne soit dans des ensembles immobiliers contigus au CIS, et logent leurs sapeurs-pompiers. Le plus souvent, ces SDIS se sont vus transférer des bâtiments (caserne et logements) communaux, datant d’avant la départementalisation.

Si l’attribution des logements était antérieurement destinée exclusivement aux sapeurs pompiers professionnels, qui en bénéficient à titre gratuit par NAS, les rythmes de travail ont évolué depuis 2001 (suite à la réduction du temps de travail), tout comme les régimes indemnitaires. Les sapeurs-pompiers professionnels ont donc parfois quitté des logements en caserne qui, inoccupés, restent une charge financière non compensée (ni en garde ni en astreinte) pour le SDIS.

Dans ce SDIS, si des attributions de logements aux SPV existaient déjà avant cette situation de migration des professionnels, ces derniers peuvent en bénéficier d’autant plus à ce jour. Cette attribution à titre gratuit s’effectue par une commission interne au SDIS en contrepartie d’un volume d’heures de travaux d’entretien d’intérêt général.

Ces mesures bien que tolérées par la chambre régionale des comptes ne sont pas pérennes et ne doivent pas s’étendre au-delà des personnels qui en bénéficient déjà. Cette mesure ne sera donc pas retenue au titre des préconisations de notre mémoire.

Les SDIS qui facilitent l’accès au logement des SPV Certains SDIS propriétaires d’ensembles immobiliers dans les casernes, dont les

pratiques n’étaient pas conformes à la loi en octroyant ces logements aux SPV soit gratuitement, soit en contrepartie de temps d’astreinte opérationnelle, ont engagé une démarche partenaire auprès de bailleurs sociaux avec lesquels ils ont contracté des baux emphytéotiques administratifs.

Ces baux prévoient d’attribuer la gestion des logements aux bailleurs qui s’engagent à effectuer les travaux nécessaires à la réhabilitation des logements incluant la possibilité de remise aux normes thermiques des bâtiments, charges importantes à supporter pour les SDIS, surtout dans la période budgétaire contrainte actuelle. La période de mise en gestion est calculée sur une période pouvant s’étaler jusqu’à plus de cinquante ans.

Ce partenariat assoit juridiquement la situation du SDIS et lui simplifie grandement les obligations de gestion. C’est ainsi que les biens immobiliers d’un SDIS qui commençaient à devenir vétustes et donc coûteux ont été mis en gestion auprès d’un bailleur tout en restant

34 « La lettre du Président » diffusée par le Président du conseil d’administration du SDIS de l’Essonne du mois de février 2012 (voir Annexe 8. page 72).

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propriété du SDIS. Cette mesure, reçue favorablement par le Conseil Général concerné, principal contributeur, permet au SDIS de dégager davantage de marges budgétaires.

Enfin, cette démarche permet au maire d’intégrer ces logements dans le quota obligatoire de logements sociaux exigé sur chaque commune concernée par la loi SRU.

Par ailleurs, dans un autre SDIS, c’est le service logement qui assure la gestion de l’occupation des nombreux logements des ensembles immobiliers appartenant à des bailleurs sociaux et situés pour la majorité à proximité des centres de secours principaux. La politique du logement dans ce SDIS porte sur la volonté de loger préférentiellement les sapeurs-pompiers professionnels par NAS, puis les personnels administratifs et techniques et, enfin, les sapeurs pompiers volontaires sous certains critères.

Pour que le taux d’occupation des logements soit optimal, il a été décidé la création d’un partage de l’information depuis un portail intranet pour enregistrer le maximum d’agents qui sont à la recherche d’un logement.

En cas de non attribution, le logement est cédé « pour un tour » au bailleur qui loue celui-ci à un demandeur éligible sur son contingent de réservation. Dorénavant, cette commission logement dresse annuellement un bilan, le dernier affiche des taux d’occupation élevés proches de 98%, évitant ainsi d’avoir des logements inoccupés et chauffés, situation peu concevable au regard de la pénurie.

Les dossiers de demande de logement sont instruits par le service logement, puis pour, chaque logement vacant, trois dossiers sont présentés suivant un ordre de priorité à la commission d’attribution de logements du bailleur, qui en valide l’attribution.

Les critères d’attribution sont de plusieurs ordres :

Ne pas dépasser le plafond de ressources ;

Détenir un Contrat à Durée Déterminée (CDD) ou un Contrat à Durée Indéterminée (CDI) pour son conjoint ;

Ne pas être propriétaire d’un bien dans un rayon proche du logement ;

Avoir un an d’ancienneté en tant que SPV.

Depuis une dizaine d’année les SDIS s’appuient sur des professionnels du milieu social, soit en recrutant des assistantes sociales, soit en bénéficiant de conseils auprès de celles du Conseil Général.

L’une d’entre elles, rencontrée dans un SDIS de 1ère catégorie, instruit et propose les dossiers de demandes de logement des SPV auprès des Commission d’Attribution de Logement (CAL) du Conseil Général. Ainsi, elle appuie les demandes pour les plus nécessiteux. Sur sept demandes déposées en 2012, deux ont reçu une réponse favorable.

Un autre SDIS a conçu un système global d’action sociale très ambitieux et assez original. La culture des relations sociales toute particulière en Alsace-Lorraine explique sans doute en partie la mise en place d’un tel dispositif. D’ailleurs, nous avons pu constater que l’action sociale est une démarche plutôt avant-gardiste dans le grand Est de la France (voir Annexe 9. page 72).

Un poste, destiné à un lieutenant de sapeur-pompier professionnel, a été dédié à la culture du lien social que ce soit auprès des sapeurs-pompiers volontaires, des sapeurs-pompiers professionnels et des Personnels Administratifs, Techniques et Spécialisés notamment par le biais d’une bourse au logement et d’une bourse à l’emploi.

Sur le plan du logement, le SDIS s’est avant tout rapproché des bailleurs sociaux du département (une SA, un OPH et deux SEM) qui gèrent 83 000 logements afin de nouer les meilleures relations possibles.

Ensuite, sans formalisme particulier, le SDIS a convaincu ces bailleurs de faciliter l’accès des sapeurs-pompiers volontaires aux logements sociaux.

Tous les ans, environ quarante dossiers sont étudiés par le SDIS pour lesquels les services vérifient la solvabilité du demandeur ainsi que la qualité de son engagement de SPV : suivi régulier des Formations de Maintien, d’Actualisation et de Perfectionnement des Acquis (FMAPA), nombre de gardes assurées, avis motivé du chef de CIS.

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Sur ces quarante dossiers, environ une trentaine aboutit, car il arrive que les sapeurs-pompiers ne donnent pas suite (pour accéder à la propriété, etc.).

Le bailleur, qui dispose des logements les plus proches du souhait du sapeur-pompier volontaire, trouve alors une solution adaptée au dossier. Selon le SDIS, les bailleurs sociaux sont intéressés à la démarche par la forme de garantie morale qu’offre l’Établissement Public, par la solvabilité des SPV en général et par la bonne coopération qui découle de ses relations.

Il s’avère qu’aucun territoire n’est plus concerné qu’un autre par les demandes, c’est avant tout la proximité d’un CIS qui crée le besoin.

Il faut bien comprendre que l’offre sociale proposée par le SDIS est multiple : elle concerne toutes les populations (SPP, SPV, PATS) et couvre un grand nombre de situations (bourse au logement, bourse à l’emploi, aide à la recherche de terrains à bâtir, prêt exceptionnels, caution lors d’un bail locatif, etc.). Les solutions sont étudiées au cas par cas.

Le point qui nous a été présenté comme essentiel par le SDIS réside dans la communication autour de ces prestations à l’attention des populations susceptibles d’être concernées.

2.1.2. En dehors des SDIS

Il nous a paru alors important d’élargir notre recherche à d’autres corporations qui ont certainement les mêmes difficultés à loger leurs agents. C’est ainsi que nous nous sommes rapprochés du cas de la Police Nationale, de celui de la gendarmerie, de celui de la BSPP et aussi de ceux des des sapeurs-pompiers étrangers afin d’étudier leurs pratiques dans ce domaine.

Cas de la police nationale Les policiers sont également des fonctionnaires répartis sur des territoires où il existe

également une pression foncière (grandes agglomérations, zones touristiques, …) et ils peuvent compter dans leur rang de jeunes auxiliaires disposant de peu de ressources financières. Il est donc intéressant d’approfondir leur mode de fonctionnement quant au logement de leurs agents.

Les policiers ne bénéficient pas de logement par NAS à proprement parler (sauf pour certains postes clairement identifiés par circulaire). L’État a simplement le devoir de proposer un logement à un policier et non le devoir de le loger. Dans ce cadre, la police nationale dispose d’un service logement qui fait des propositions aux fonctionnaires de police. Comme partout ailleurs, la Préfecture de Police de Paris dispose des réservations au titre du contingent préfectoral.

Bien souvent, les logements proposés sont situés dans des zones où le fonctionnaire de Police est amené à agir (zones sensibles). Le policier est alors en droit de refuser le logement qui lui est proposé, ce qui, somme toute, reste compréhensible. Après trois refus, le fonctionnaire doit alors chercher seul son logement.

La police nationale bénéficie des services de l’Association Nationale d’Action Sociale (ANAS) qui équivaut au « Comité d’Entreprise » de la police nationale. Cette association type « loi 1901 » et disposant principalement de fonds provenant de cotisations assiste alors le fonctionnaire adhérent dans sa recherche de logement.

Toutefois, le service logement de l’ANAS ne dispose d’aucune réservation de logement, ne finance aucun projet immobilier ni ne se porte caution du fonctionnaire de police. En fait, elle facilite la relation entre le bailleur et le policier et prépare toutes les démarches administratives en constituant le dossier. Cela permet ainsi d’augmenter les chances d’attribution du logement au fonctionnaire de police.

L’ANAS dispose également d’une liste de logements disponibles grâce à des prospections auprès de bailleurs publics ou privés pour des logements sociaux ou non. Ce partenariat est en revanche uniquement basé sur la confiance et sur l’avantage apporté à un bailleur de disposer d’un locataire « bienveillant » et solvable. Pour ce faire, elle use de l’image du policier auprès des bailleurs.

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L’ANAS ouvre dorénavant ses portes à toutes les personnes faisant un métier dans la sécurité. C’est ainsi qu’un SDIS ou une Union Départementale des sapeurs-pompiers peut intégrer cet organisme afin d’en faire bénéficier ses sapeurs-pompiers.

Cas de la gendarmerie Par leur statut militaire et la mobilité fréquente imposée, les gendarmes sont quant à

eux logés par leur administration. Leur situation s’apparente à du logement par NAS. Parfois, il est fait usage de montages du type « baux emphytéotiques administratifs »

auxquels les collectivités étaient incitées à avoir recours par la loi dite LOPSI 135. Ainsi, ces dernières peuvent aider au financement de la construction de brigades et de logements, par le versement de loyers, et confier la construction à proprement parler, sur le domaine public, à un acteur privé.

Cas de la Brigade des Sapeurs-Pompiers de Paris La Brigade des Sapeurs-Pompiers de Paris (BSPP) dispose de logements en caserne

(parc immobilier appartenant à la Mairie de Paris) ou mis à sa disposition dans le cadre du contingent préfectoral. Les officiers et sous-officiers y sont logés par NAS. Enfin, selon la disponibilité de leur parc immobilier mis à disposition, il peut être octroyé un logement sur des critères d’ancienneté d’engagement et de situation familiale à certains hommes du rang.

Cas des sapeurs-pompiers étrangers et exemple des Etats-Unis La problématique de la couverture du risque sur les territoires par les sapeurs-

pompiers volontaires n’est pas nécessairement répandue dans tous les pays. En fait, elle découle d’abord des orientations qu’ont retenues les États en matière de protection civile. Dans ce domaine, quatre grands modèles se dégagent36 :

La privatisation ;

La professionnalisation ;

Le volontariat réglementé (les circonscriptions administratives telles que les communes, les régions ou les États ont l’obligation de disposer de SPV) ;

Le volontariat libre.

Il s’avère que peu de pays en Europe et en Amérique du Nord ont choisi le même modèle que la France, à savoir le volontariat libre.

En Autriche ou en Allemagne, il arrive que les sapeurs-pompiers volontaires soient logés par le service ou bénéficient d’avantages en matière de logement, mais les démarches sont difficilement transposables.

Néanmoins, nous trouvons des exemples de pays où les problématiques peuvent être comparées à celles décrites dans le présent mémoire et où les solutions proposées sont intéressantes.

Avant de les étudier, il convient de rappeler la théorie du Col (ER) J-F. Schmauch selon laquelle « la plupart des réglementations conduisant au dimensionnement des services ayant en charge de répondre aux situations d’urgence pouvaient s’écrire sous la forme d’une équation simple ayant pour variables principales :

Les risques dont la couverture opérationnelle est confiée aux services ayant en charge de répondre aux situations d’urgence ;

Les moyens opérationnels permettant de réaliser la précédente couverture ; Les délais d’intervention au-delà desquels la mise en place des moyens opérationnels

ne permet plus d’assurer la couverture opérationnelle des risques avec l’efficacité recherchée et/ou demandée. »

« Cette équation peut s’écrire sous la forme générale suivante :

35 Loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'Orientation et de Programmation pour la Sécurité Intérieure. 36 Schmauch J-F. 2003, Etude sur l’organisation des Sapeurs-Pompiers dans 25 pays d’Europe, Formation Supérieure des Acteurs de la Sécurité Civile, D.E.S.S. « Gestion des risques », I.N.E.S.C.

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f(Risques, Moyens opérationnels, Délais d’intervention) »37 Parmi les raisons essentielles conduisant les sapeurs-pompiers volontaires américains à

démissionner38, le Col (ER) J-F. Schmauch cite « l’importance des loyers » : « en milieu rural, les loyers ont tendance à augmenter et ce point qui vaut plus particulièrement pour les communes situées à proximité des grandes villes, interdit à de nombreux sapeurs-pompiers volontaires d’habiter à proximité des centres de secours. Il est d’autant plus crucial qu’aux États-Unis, les délais d’intervention sont considérés comme étant la variable essentielle de l’équation f(R, M, D). »

« Pour permettre aux sapeurs-pompiers volontaires d’habiter à proximité des centres d’incendie et de secours, même lorsque les loyers sont trop élevés, un grand nombre de Fire Departments ont développé des systèmes d’aide au logement. »

Quelques exemples sont cités : le Oak Harbor Fire Department dans l’État de Washington, le Ketchum Volunteer Fire Deparmtent dans l’État de l’Idaho.

« Dans tous les cas, en échange de la gratuité du logement, les sapeurs-pompiers doivent aux Fire Departments dans lesquels ils servent un certain nombre d’heures de garde. »

« Nous notons aussi que, si les sapeurs-pompiers volontaires font le choix d’acquérir un logement situé à proximité des centres d’incendie et de secours où ils servent, ils peuvent bénéficier de prêts immobiliers consentis à des taux d’intérêt particulièrement bas. »

Toutefois, il convient de relativiser car seuls quelques services d’incendie des États-Unis proposent des facilités pour le logement à leurs SPV.

2.2. La nécessaire étude des territoires dans l’approche de la problématique

2.2.1. Un exemple typique : le bassin d’Arcachon

La typologie du territoire que représente le bassin d’Arcachon, point de départ de notre étude portant sur les difficultés qu’ont les SPV à se loger, ne pouvait se révéler qu’au travers d’une enquête de terrain. En effet, après avoir été reçus par le maire de la commune de Lège-Cap Ferret et après avoir entendu les témoignages de plusieurs SPV en activité, nous avons pu identifier les contraintes locales rencontrées par les SPV pour se maintenir en activité dont les principales sont les suivantes :

La cherté des logements due à la « gentrification39 » des abords du bassin, plus précisément sur le Cap Ferret et Le Pilat, empêche les SPV de pouvoir s’y loger en location et encore moins en accession à la propriété (par exemple, le prix du loyer d’un T4 est de 1 200 €/mois et le prix de vente d’un terrain est en moyenne de 225 €/m²) ;

Un parc résidentiel très atypique avec de nombreuses villas de villégiature qui sont inoccupées une bonne partie de l’année et qui ont été acquises par de riches propriétaires (entrepreneurs bordelais, étrangers et « peoples ») ;

Les particularités géographiques du bassin (qui font du Cap Ferret une presqu’île) ainsi que l’unique accès routier imposent de maintenir un CIS au Cap Ferret car le CIS de deuxième appel se trouve à un délai de trente minutes sans tenir compte des embouteillages estivaux ;

37 Schmauch J-F. 2007, Identification et description des trois principales écoles d’organisation des Services ayant en charge de répondre aux situations d’urgence. Analyse et comparaison de la rationalité, de l’efficacité et de la rentabilité de ces Services à partir de la résolution d’équations simples s’écrivant sous la forme générale f(Risques, Moyens opérationnels, Délais d’intervention), thèse de doctorat en Sciences de gestion, Evry, Université Val d’Essonne Centre Pierre Naville. 38 Recruitment and Retention in the Volunteer Fire Service – Problems and Solutions – Final Report December 1998. 39 Gentrification : phénomène urbain d'embourgeoisement. C'est le processus par lequel le profil économique et social des habitants d'un quartier se transforme au profit exclusif d'une couche sociale supérieure.

http://fr.wikipedia.org/wiki/Urbanisme

http://fr.wikipedia.org/wiki/Bourgeoisie

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La forte activité saisonnière impacte fortement la densité de population, multipliée de six à sept fois, et nécessite le renfort de saisonniers ainsi que de SPP en garde postée ;

Un bassin d’emploi très faible impose aux SPV de se déplacer pour travailler, ce qui les rend indisponibles en journée (quarante minutes de trajet travail-résidence pour 25% des salariés sur l’ensemble de la Gironde40) ;

La très faible activité opérationnelle, hors saison estivale (500 interventions annuelles dont la moitié en été) ne favorise pas les primo-engagements des plus jeunes au titre de leur motivation et ne justifie pas tout au long de l’année une garde postée professionnelle ;

Le faible effectif (dix SPV en tout et pour tout) dans un CIS qui contraint les seuls SPV disponibles à un important nombre d’astreintes (6000 heures/an) et qui fragilise l’environnement familial (deux SPV sur dix sont en cours de divorce) ;

Le vieillissement de la population sur le bassin d’Arcachon, 33% des personnes ont plus de 60 ans contre 22,3% en France41, ce qui diminue les possibilités de recrutement.

Tous ces paramètres, issus des évolutions sociétales, démographiques (+10% de population girondine en dix ans, dus à un solde migratoire positif) et économiques démontrent que la réponse à apporter pour couvrir le risque reste spécifique d’un territoire à un autre. Ces variables sont par ailleurs recensées dans le Schéma Départemental d’Analyse et de Couverture des Risques (SDACR) du SDIS de la Gironde qui, dans ses orientations, préconise un recrutement massif de SPV (500 en cinq ans) pour garantir la couverture opérationnelle.

D’ailleurs, il a été confirmé, lors du vote du Débat d’Orientation Budgétaire en vue de l’adoption du budget prévisionnel 201342, l’importance du volontariat :

« Le développement du volontariat (+ 500 volontaires en 5 ans) est un objectif essentiel pour préserver la capacité opérationnelle des services d'incendie et de secours de la Gironde.

Des actions de sensibilisation sont menées : campagne d'affichage, participation aux journées défense et citoyenneté (ex journée d'appel de préparation à la défense), rencontres avec les élus. Diversité des recrutements, formations, complémentarité avec les SPP, disponibilité du volontariat, attribution encadrée de logements vacants, remise à niveau de la dotation d'habillement viennent renforcer le volontariat. »

Lorsque l’ensemble des facteurs portant sur l’équilibre social des SPV est touché, cela accentue d’autant plus l’urgence des mesures à mettre en œuvre pour y faire face. C’est ainsi que l’élu rencontré nous a confié que « malgré le fait qu’aucun texte n’autorise l’attribution de logement social aux SPV, des mesures particulières pouvaient néanmoins s’appliquer au titre des compétences de sécurité qui relèvent du maire. En effet, il faut réimpliquer les maires qui se sont désengagés suite à la départementalisation »43. Pour exemple, le partenariat entre l’élu et le chef de CIS permet de mieux identifier les contraintes de recrutement voire de maintien des SPV sur la commune et, ainsi, de classer de façon prioritaire une demande de logement social d’un SPV, lors des commissions d’attribution de logements. Toutefois, cette action est remise en cause lors d’une attribution urgente pour une famille en difficulté (femme battue qui a la garde de ses enfants, divorce, etc.).

Après ces entrevues, nous avons clairement perçu la problématique spécifique de la presqu’île du Cap Ferret qui ne repose pas seulement sur les difficultés pour les SPV d’y trouver un logement mais surtout de trouver un emploi.

40 En 2006, 87% de la population active travaillait sur une autre commune que son lieu de résidence- sources CUB et A’URBA. 41 Source INSEE RP-2009. 42 SDIS de la Gironde 2012, « Débat d’Orientations Budgétaires », Conseil d’Administration du Service Départemental d’Incendie et de Secours de la Gironde n°2012-29 du 12 octobre 2012. 43 Entretien du 3 avril 2013 avec M. Sammarcelli, maire de la commune de Lège-Cap Ferret.

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2.2.2. L’influence du territoire sur la problématique

Notre étude de terrain dans le bassin d’Arcachon nous a permis de comprendre que la problématique du logement social des SPV relève d’abord de contingences très locales. C’est pourquoi avant de s’engager dans la démarche d’accompagnement des SPV vers l’accès au logement social, l’Etablissement devra mener une étude par zone de couverture opérationnelle ou par bassin de risques afin d’identifier le bien fondé et la faisabilité de cette démarche prospective. Cette analyse complexe pourrait porter sur les quatre items principaux suivants :

Le territoire

• Variable 1 : urbain, périurbain, rural

• Variable 2 : isolement géographique, fluctuation saisonnière, zone attractive et touristique, résidences secondaires, pression foncière, bassin d'emplois

Le SDIS

• Variable 1 : centre mixte ou volontaire

• Variable 2 : astreinte, garde postée, SP saisonniers, recouverture par le deuxième appel en quantité et en qualité

• Variable 3 : sollicitation opérationnelle sur les heures ouvrables, hors heures ouvrables, le week-end

Les SPV

• Variable 1 : effectif suffisant ou insuffisant

• Variable 2 : disponibilité

• Variable 3 : besoin en logement social exprimé, absence de besoin

• Variable 4 : éligibilité au logement social, recomposition familiale, premier logement

Le logement social

• Variable 1 : obligation ou non de logements sociaux (loi SRU), présence ou absence de logements sociaux

• Variable 2 : taux de réalisation et taux de vacance

• Variable 3 : répartition et emplacement des logements sociaux

• Variable 4 : unicité ou multiplicité des bailleurs sociaux

• Variable 5 : implication et présence ou absence des maires des communes au sein des commissions d’attribution des logements

2.3. Le point de vue des acteurs

2.3.1. Les SDIS et leur PCASDIS

Avant d’entreprendre une démarche visant à aider les sapeurs-pompiers volontaires à accéder aux logements sociaux, il convient de s’interroger sur son efficacité réelle au regard des missions opérationnelles du SDIS.

Une légitime approche d’évaluation des politiques publiques incite en effet à mesurer a priori la pertinence des propositions qui peuvent être faites et à en évaluer les coûts pour les comparer aux bénéfices. Selon les choix retenus par le SDIS et son Conseil d’Administration, en matière de partenariat avec les bailleurs sociaux, il peut découler un réel coût pour l’Établissement Public comme certaines pratiques nous le laissent penser.

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Pourtant, nous pouvons légitimement penser que le gain sera difficilement quantifiable. En effet, il semble juridiquement difficile d’imposer des quotas de gardes ou d’astreintes aux sapeurs-pompiers volontaires bénéficiaires du dispositif. Ensuite, pour de nombreux territoires, le problème se pose essentiellement sur la couverture du risque en journée (par le système des gardes ou des astreintes). Même logé, un SPV qui travaille loin de son CIS de rattachement ou dont l’employeur n’autorise pas le départ en intervention sur le temps de travail n’améliorera pas la couverture du risque.

Même si l’enracinement de sapeurs-pompiers volontaires sur certains territoires, qu’ils soient nouvellement arrivés ou qu’ils s’y maintiennent, permet de jouer sur deux inconnues de l’équation f(R,M,D) proposée par le Col (ER) J-F. Schmauch, les moyens (M) et les délais (D), la mesure de l’efficacité est difficile.

Nous pourrions éventuellement admettre que l’application d’une méthode dynamique telle que la méthode des réseaux de Pétri pourrait peut-être apporter une réponse partielle quant à l’utilité des mesures d’aide à l’accès au logement social pour les SPV.

En revanche, dans le domaine de l’action sociale, le développement des partenariats avec les bailleurs sociaux serait sans doute une mesure permettant au SDIS, en concertation avec le Comité Consultatif Départemental des Sapeurs-Pompiers Volontaires (CCDSPV) de maintenir ses effectifs sur certains territoires, voire de faire augmenter ses primo-engagements.

La mise en place d’un cercle vertueux, intéressant le SDIS (et ses CIS), les communes, les bailleurs sociaux, les conseils généraux et les sapeurs-pompiers permettrait peut-être de mieux ancrer les sapeurs-pompiers volontaires là où la pression foncière est importante et de limiter sur ces territoires le recours aux sapeurs-pompiers professionnels, quand l’activité opérationnelle ne le justifie pas forcément.

Sur le plan administratif, une des préoccupations actuelles des SDIS est de réduire le taux de vacance des logements pour les SPP (que ce soit des logements dont le SDIS est propriétaire ou ceux qui font l’objet d’un bail notamment avec des bailleurs sociaux), ce qui induit des dépenses en section de fonctionnement superflues. Certaines affaires récentes, éclatant au grand jour, ont démontré le fort risque médiatique et politique qu’encourent les SDIS (voir Annexe 10. page 73).

En ce qui concerne le PCASDIS (qu’il soit président du Conseil Général ou président délégué), les préoccupations principales sont :

La maîtrise financière : une diminution du volontariat peut induire des recrutements de SPP ;

Le respect des textes liés à la mission de service public confiée aux SDIS au travers de la continuité des secours sur le territoire et l’égalité de traitement du citoyen secouru ;

Le maintien, tant que faire se peut, de CIS volontaires garant du lien de proximité, là où les synergies sont présentes ou peuvent être activées ;

La préservation de la condition du SPV de manière à augmenter la fidélisation (le recrutement est souvent là, la durée de l’engagement pose davantage de problèmes).

2.3.2. Les bailleurs sociaux

Bien conscients que les SPV, sentinelles du secours dans les territoires, peuvent être des citoyens éligibles au logement social, sans obtenir pour autant de favoritisme vis-à-vis de leur statut, nous avons souhaité mettre en évidence le point de vue des bailleurs sociaux sur les mesures qu’ils pourraient mettre en place pour favoriser l’accès à un logement d’un SPV, « citoyen engagé ».

Selon les bailleurs, l’habitat social n’est pas et ne peut pas être un privilège : c’est avant tout un besoin. Pour eux, le statut du SPV, renforcé par la signature de la charte nationale du SPV, peut leur garantir un civisme supérieur à la normale. En effet, le sapeur-

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pompier est un « serviteur du citoyen » et se place donc différemment en termes de moralité. Malgré tout, ce n’est pas un critère suffisant.

A titre d’exemple, tirant partie de l’image que peut véhiculer l’institution des sapeurs-pompiers, un bailleur convie celle-ci au même titre que d’autres institutions œuvrant dans la sécurité, aux cotés des élus et de différents locataires représentés par la confédération nationale des locataires44, à participer à des amicales ou collectifs résidentiels. Ces comités de quartiers ont un rôle informatif et éducatif auprès des jeunes.

Le réseau, ainsi constitué, permet aux institutions de mieux identifier chacune de leur difficulté, celle du SDIS portant sur l’accès au logement social au bénéfice des SPV pourrait s’y inclure, et ainsi recevoir un écho favorable auprès des bailleurs. Cette démarche s’apparente très clairement à la création des Comités Paritaires Locaux proposée par la commission « Ambition Volontariat ».

Nous avons également découvert une démarche innovante de conseils en prévention incendie, initiée par les sapeurs-pompiers d’un centre de secours principal. Elle consiste en un partenariat informel au bénéfice d’un bailleur portant sur la sensibilisation au risque d’incendie et le comportement à adopter pour les résidents de logements sociaux. Le bailleur souhaite communiquer sur cette mesure préventive lui garantissant ainsi la sauvegarde non seulement des personnes mais aussi des biens de façon pérenne. En échange, ne pourrait-on pas demander au bailleur d’examiner avec bienveillance les demandes de logement social émanant de SPV ?

Même s’il ne s’agit que d’une vision purement subjective s’appuyant sur notre ressenti, nous avons pu constater qu’il existerait une différence d’approche entre les bailleurs sociaux selon leur nature juridique : les SA et SEM ont peut-être une vision plus marchande et économique des problèmes et, de ce fait, leur objectif est aussi de « faire rentrer des loyers ». Une démarche désintéressée de leur part en faveur des SPV sera difficile à instituer. En revanche, il nous semble percevoir plus d’intérêt de la part des OPH pour qui la vision sociale serait prépondérante.

2.3.3. Les communes, les intercommunalités et le Conseil Général

Les communes, lors de la mise en place de la départementalisation, ont parfois eu le sentiment de perdre le lien avec les SP et la maîtrise des services de secours publics, tels qu’elles les exerçaient du temps des Corps communaux. Cependant, le maire d’une commune, siège d’un CIS, envisage la présence des SP sur le territoire comme un acte d’affichage politique fort, au sens noble du terme, pour assurer pleinement ses pouvoirs de police et assurer la défense de ses administrés. C’est sous cet angle que les élus locaux restent particulièrement attachés à « leurs sapeurs-pompiers » et qu’ils tiennent à les conserver45. Au-delà de cette considération essentielle, notre problématique, liée aux SPV et donc à leur logement pour les maintenir sur le territoire, engendre d’autres sources d’intérêt pour la commune :

Maintien d’un des derniers services publics de proximité face à la désertification (même si, dans certaines zones dites tendues, la désertification se fait moins sentir selon les saisons) ;

Rajeunissement, repeuplement et dynamisme de la commune ;

Relations plus étroites nouées d’abord avec le chef de CIS et, par voie de conséquence, avec le SDIS ;

Accompagnement des activités communales (manifestation, cérémonie, sports, éducation, …).

44 CNL- Confédération Nationale des Locataires (En 1946, l'Union Confédérale des Locataires fait place à la Confédération Nationale des Locataires). 45 On peut d’ailleurs ajouter qu’aujourd’hui il subsiste 1502 Centres de Première Intervention non-intégrés soit environ 20% des CIS en France et que ces CPI comptent 18 500 SPV (soit près de 10% des SPV) selon l’enquête ADF 2012.

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Même s’il pourrait être envisagé, à l’image de ce qui avait été proposé dans le rapport Fournier (au sujet des communes dont une partie des employés sont SPV), d’augmenter la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) de l’État pour les communes qui favoriseraient l’accès au logement social pour les SPV, il est clair que le contexte financier actuel ne s’y prête guère.

Les EPCI, lorsqu’ils retiennent la problématique du logement dans leur champ de compétence en sus de l’intérêt visé ci-dessus, présentent le grand avantage de concentrer l’ensemble des forces communales et d’apporter une capacité financière mutualisée importante au service du territoire dont les SP font partie au travers de leur activité d’intérêt général.

Il nous a d’ailleurs été rapporté la position d’un Conseil Général en Lorraine qui cède sa réservation au bailleur en échange de postes, sous statut Revenu de Solidarité Active (RSA), dans les marchés de travaux.

Le point de vue du Président du Conseil Général (PCG) est très proche de celui du PCASDIS. Cependant, un argument supplémentaire l’incite à s’intéresser à la question du logement des SPV : les logements sociaux du contingent départemental ne sont pas toujours occupés suivant leur localisation et le lieu de travail des agents départementaux et risqueraient d’être reversés au bailleur. Ils pourraient être attribués aux SPV sur les communes concernées.

2.3.4. Les SPV et leur sociologie

Lors de notre étude, tout au long des rencontres avec les sapeurs-pompiers, nous nous sommes aperçus qu’il n’existait pas un point de vue unique des SPV.

En réalité, la question revient à décrire la sociologie du volontariat. Or, peu d’études existent à ce sujet.

Comme l’indique une chercheuse québécoise46 : « malgré la vaste littérature scientifique et technique sur les pompiers et le combat d’incendies, les recherches sociologiques et anthropologiques demeurent rares au Québec et au Canada (…) comme ailleurs dans le monde (…). »

D’ailleurs, depuis quelques années, la FNSPF, la DGSCGC et les SDIS (voir Annexe 11. page 74) mènent des études pour mieux connaître les profils des SPV. Pour la première fois, l’enquête annuelle de l’ADF traite de la question du logement des SPV.

A ce titre, l’étude du laboratoire Mana Lares fait autorité47. Malheureusement, elle ne s’intéresse que très peu à la question du logement.

Tout au long de sa « carrière » (car même si son engagement n’est pas professionnel, le SPV mène une réelle « carrière invisible », telle que la définit Arlene Kaplan Daniels48), les besoins du SPV évoluent. L’accès à un logement social peut être, par exemple, un bon tremplin pour quitter le domicile parental ou la réponse adaptée d’un chef de CIS qui souhaite « dépanner » un SPV victime d’un accident de la vie (deuil, séparation, licenciement). L’évolution de ces besoins en matière de logement au cours de la vie se traduit par le concept de « parcours résidentiel ».

Dans tous les cas, nos entretiens nous ont convaincus que l’image des « HLM » en France était très peu positive et que, même s’il existe aujourd’hui des logements sociaux de très bonne qualité, peu de SPV vont naturellement se tourner vers eux.

S’il est difficile de définir le point de vue des sapeurs-pompiers, nous pouvons proposer des conjectures sur les conséquences potentielles du développement des partenariats avec les bailleurs sociaux.

Tout d’abord, le risque existe, comme cela est écrit dans le rapport Fournier, de « transformer le sapeur-pompier volontaire missionnaire (porteur d’une mission) en fonctionnaire (occupant une fonction, un statut) », c'est-à-dire ayant des droits.

46 St Denis K. 2012, Portrait sociologique de la profession des pompiers du Québec, Québec, Ecole nationale des pompiers du Québec. 47 Chevrier S. et Dartiguenave J-Y. 2008, Étude sur l’avenir du dispositif du volontariat chez les sapeurs-pompiers – Bureau d’étude et de conseil sociologique Mana Lares. 48 Kaplan Daniels A. 1987, Invisible Carrers. Women Civic Leaders from The Volunteer World, University of Chicago Press.

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Ainsi plusieurs profils décrits dans l’étude Mana Lares49 pourraient être considérés comme des profils de sapeurs-pompiers potentiellement « intéressés » par les avantages matériels liés à la fonction : le ʺpermanentʺ, le ʺhérosʺ, le ʺmercenaireʺ et le ʺsecouristeʺ.

Toute la problématique revient à se demander si l’accès « facilité » à un logement social ne ferait pas venir au sein de la corporation des candidats pour de mauvaises raisons et les voir, peu de temps après, quitter leur engagement tout en conservant leur logement.

Nous pourrions même imaginer une rupture entre les générations : les plus anciens SPV (du profil ʺvillageoisʺ ou ʺmilitaireʺ) ne comprendraient pas que l’on remette en cause la « pureté » de l’engagement de sapeur-pompier. Avant même que des partenariats avec les bailleurs sociaux aient vu le jour, des tensions de ce type existent déjà50.

Il est envisageable d’établir une comparaison entre le logement et le permis « C » (permis poids-lourds) : comment contraindre un SPV à maintenir son engagement alors qu’il a bénéficié d’un avantage qui peut lui être utile en dehors du SDIS ?

Pourtant, nous pouvons avancer que les logements ont peu de chances de modifier les conditions d’engagement des SPV. En effet, d’ores-et-déjà, les indemnisations (anciennement dénommées vacations) pourraient être un appât financier. Le volontariat doit être considéré comme un « loisir sérieux » (« serious leisure » selon la théorie de Robert Stebbins), c’est-à-dire qu’il faut une gratification ne serait-ce que symbolique pour le constituer51.

Enfin, le logement doit peut-être être considéré comme un avantage qui pousse moins à « s’endormir » que « l’argent facile des vacations »52.

Il faudra également réfléchir sur les évolutions que pourraient avoir les partenariats avec les bailleurs sociaux sur le management des SPV. Le rapport de la mission « Ambition volontariat » décrit l’aide au logement comme « un enjeu aussi pour le management ».

Il faudrait empêcher certains chefs de CIS d’avoir des points de vue du type : « Je t’ai obtenu un logement : tu me dois donc des heures d’astreinte ».

Ensuite, alors que la question du logement des SPP est aujourd’hui en balance, le développement de partenariats avec les bailleurs sociaux pour les SPV pourrait ouvrir un conflit entre les professionnels et les volontaires.

Enfin, au niveau de la société, l’accession au logement social préférentiel pour les SPV pourrait être considéré par d’aucuns comme un avantage démesuré. Le lien privilégié qui existe entre les sapeurs-pompiers et la population pourrait être distendu.

Dans tous les cas, il faut manipuler toutes ces notions avec précaution, car l’équilibre global du volontariat en France est instable53.

2.3.5. Les autres acteurs

Notre tour d’horizon des différents acteurs nous a amenés à solliciter des entretiens auprès de personnes reconnues dans notre environnement professionnel et appartenant à de grandes institutions représentatives de notre milieu, telles la Direction Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion de Crise (DGSCGC), la Fédération Nationale des Sapeurs-Pompiers de France (FNSPF), ainsi que les services de l’état en préfecture.

Point de vue du Chef du bureau des sapeurs-pompiers volontaires à la DGSCGC

La DGSCGC a une approche prudente concernant l’attribution de logements aux SPV parce qu’il n’y a aucun texte règlementaire qui l’autorise.

49 L’étude Mana Lares tâchait de « classer » les SPV sous différents profils en fonction de leur positionnement sur une « carte météo », fondée elle-même sur les motivations et les formes de l’engagement des SPV. 50 Pudal R. 2010, « Ni professionnel, ni bénévole : être pompier volontaire aujourd’hui », Socio-logos, Revue de l’association française de sociologie. 51 Robert Stebbins précise qu’un « loisir sérieux » se caractérise par de l’excellence de type professionnel, des savoirs techniques, des compétences, des responsabilités et des gratifications. 52Retière J-N. 1994, « Etre sapeur-pompier volontaire : du dévouement à la compétence », Genèses n°16. 53 Ce point de vue avait déjà été avancé in Richard D. 2005, Le logement des sapeurs-pompiers volontaires dans les Hautes-Pyrénées, mémoire de FAE de Directeur Départemental Adjoint, Nainville-les-Roches, ENSOSP.

http://crd.ensosp.fr/index.php?lvl=publisher_see&id=481

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Néanmoins, elle a entrepris en décembre 2012, suite aux recommandations issues du rapport « Ambition Volontariat » portant sur l’aide au logement comme enjeu pour le management des SPV, d’adresser un courrier à la fédération nationale des offices publics de l’habitat (voir Annexe 12. page 76). Celui-ci porte sur d’éventuelles incitations voire recommandations que les bailleurs pourraient initier pour favoriser l’accès aux logements des SPV, en s’appuyant sur les valeurs de la charte nationale du SPV signée dès le recrutement. A ce jour aucune réponse n’a été apportée.

Le Conseil National des SPV (CNSPV54) qui s’est réuni pour la première fois le 10 janvier 2013 et dont la direction générale assure le secrétariat, devrait prochainement aborder cette thématique du logement pour les SPV, qui reste un axe à explorer suite aux résultats d’une étude sociologique sur le volontariat. Toute proposition énoncée par ce Conseil devra être validée par la Conférence Nationale des services d’Incendie et de Secours (CNIS), passage obligé de toute disposition réglementaire et rouage essentiel de l’évolution de la législation propre aux sapeurs-pompiers.

Point de vue du Président de la FNSPF Le président nous a précisé que le rapport « Ambition Volontariat » identifiait qu’il était

possible de résoudre pour moitié les problématiques liées au volontariat en interne dans les SDIS, dont celle du logement, sans nouvelles mesures législatives.

Il a dressé un tour d’horizon assez cohérent du point de vue des autres acteurs, tout à fait conforme avec les avis recueillis ailleurs.

En parallèle, il avance les arguments suivants :

Les SDIS devraient plus s’appuyer sur l’image très positive que véhiculent les SPV et surtout sur les valeurs qui les animent ;

La méconnaissance globale du volontariat nuit à la gestion de la question du logement des SPV ;

Le bilan actuel montre que le logement est un véritable moyen de fidélisation ;

Des questionnaires individuels afin de mieux connaître le profil des SPV et leurs attentes pour rester engagés devraient permettre de mieux s’adapter aux évolutions du volontariat.

Point de vue des services de l’État (Préfecture) Lors de notre étude, nous avons rencontré différents services préfectoraux :

Le bureau logement rattaché à la Direction Départementale de la Cohésion Sociale (DDCS)

Le Service Habitat Rénovation Urbaine et Bâtiment (SHRUB) rattaché à la Direction Départementale des Territoires (DDT)

Un constat montre que le contingent des 5% réservé aux seuls personnels de l’État est rarement atteint dans une majorité de départements, hormis en région Parisienne, ce qui libère des logements sans pour autant les réattribuer. En effet, beaucoup de logements sortant du contingent de la préfecture n’étaient pas reversés par les bailleurs. Depuis peu, un nouveau logiciel en web « SIPLO55 » mis en place sur l’ensemble du territoire national permet de recenser précisément les vacances de logements. Cet outil commun sera ouvert aux bailleurs, communes, collectivités et préfectures. L’ensemble des demandeurs sera identifié ce qui permettra d’avoir une meilleure visibilité et d’améliorer la réponse aux fortes demandes.

En matière de logement, la planification est particulièrement difficile, car, compte tenu du temps de réalisation des opérations, il est hasardeux d’anticiper avec précision les mouvements de population.

54 Décret n° 2012-154 du 30 janvier 2012 relatif au Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires. 55 Système Informatique Priorité LOgement.

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Pour exemple, la Communauté d’agglomération de Cergy-Pontoise vit un solde migratoire négatif, à savoir qu’il y a plus de personnes qui quittent le logement social pour accéder à la propriété que celles qui y rentrent. Cela qui montre bien les inégalités de territoires ainsi que les difficultés pour déterminer le lieu de construction des logements sociaux en fonction des besoins.

Point de vue des présidents d’Unions Départementales des Sapeurs-Pompiers

Certaines Unions Départementales (UD) ont mené des réflexions bien avancées sur la question du logement des SPV.

Plus largement, les principaux objectifs développés dans le domaine de l’action sociale répondent à une réelle demande et portent notamment sur trois points : la couverture sociale (participation financière à la mutuelle complémentaire), l’emploi (mise en place d’une bourse à l’emploi) et le logement (développement de partenariats avec les principaux acteurs du logement social).

Concernant les actions entreprises pour le logement, celles- ci portent par exemple sur :

la création de partenariats informels ;

la mise en place d’un réseau avec la participation du président au Comité Interprofessionnel du Logement (CIL) ;

le traitement prioritaire de la demande de logement d’un SPV qui s’établit sur la « qualité » de la candidature du SPV alors mise en avant ;

la diminution des frais d’agences immobilières pour le secteur privé (jusqu’à 70% de réduction)

le principe « d’échange » de cours de secourisme (Sauveteur Secouriste du Travail) en échange des réservations au titre de « l’Action logement » (« 1% logement »)

Par sa connaissance des SPV et par le réseau institutionnel et associatif (grâce au réseau des amicales) qu’il noue, le président d’UD reste un acteur incontournable de la politique du volontariat du SDIS. Il joue le rôle de conseiller technique du DDSIS.

Selon eux, il faut que les choix retenus par les SDIS sur les régimes de garde des SPV soient conditionnés par les contraintes liées à la vie sociale du SPV et pas l’inverse.

LL’’aannaallyyssee ddeess pprraattiiqquueess aaccttuueelllleess aauuttaanntt qquuee llaa rreennccoonnttrree ddee ttoouuss lleess ttyyppeess dd’’aacctteeuurrss iinnttéérreessssééss ppaarr llee llooggeemmeenntt ddeess SSPPVV nnoouuss ppeerrmmeetttteenntt ddee ccoonncclluurree qquuee :: IIll eexxiissttee ddeess ppiisstteess ddee ssoolluuttiioonnss ddééjjàà mmiisseess eenn œœuuvvrree oouu ppootteennttiieelllleemmeenntt

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3. UN PLAN D’ACTIONS ET DES PRÉCONISATIONS POUR LES SDIS

3.1. Les conditions nécessaires à la mise en place des partenariats

3.1.1. La connaissance du volontariat

L’analyse qui semble la plus pertinente des conditions d’exercice de l’activité des SPV suppose une connaissance approfondie de chacun d’entre eux dans la globalité de son environnement que ce soit de sa situation personnelle ou des contingences locales auxquelles il est soumis : « Définir comment optimiser leur environnement pour leur permettre de remplir au mieux leur mission » (rapport Fournier, propositions page 61).

Notre problématique ne représente qu’un des volets de cette connaissance fine du volontariat qui devrait également porter d’abord sur la situation et la composition familiale. Ensuite, il y a la situation professionnelle (niveau de responsabilité, disponibilité, catégorie socioprofessionnelle) et les compétences particulières disponibles pour l’établissement. Enfin, peuvent être considérés la mobilité quotidienne et la disponibilité raisonnable dégagée pour l’activité du SDIS.

L’examen des conditions de logement du SPV et de sa famille pourrait notamment comprendre les points suivants :

Examen de la condition du SPV au regard du logement (propriétaire, locataire privé ou social, logement de fonction, logé par la famille, …) ;

Examen des revenus du SPV (sous réserve de confidentialité) au regard des seuils d’éligibilité au logement social ;

Examen des temps de trajets (domicile, travail, CIS) ;

Est-ce que cette situation est supportable financièrement et convient au SPV (taux d’effort) ?

A-t-il déjà entrepris des démarches pour accéder au logement social et dans quels buts ?

Le logement du SPV convient-il à sa cellule familiale ?

Souhaiterait-il un rapprochement du CIS en cas d’éloignement exagéré ? Un rapprochement serait-il de nature à favoriser sa disponibilité (par créneau horaire) ?

Le recensement des réponses à ces questions et l’analyse qui en découle, animés et formulés tous deux par le chef de CIS, seront un préalable tangible à la stratégie qui sera mise en œuvre par le SDIS et son directeur pour tenter de résoudre la problématique rencontrée.

Il faut s’interroger sur le profil des SPV : où habitent-ils ? Comment améliorer leur disponibilité ? Existe-t-il des conventions avec les employeurs ? Quelle est la distance entre leur domicile et le CIS ?

Parallèlement, le chef de CIS doit pratiquer une veille active des évolutions de la situation personnelle, familiale, sociale et professionnelle de chacun de ses SPV pour anticiper au plus tôt les besoins à venir (parcours résidentiel). Les pratiques managériales doivent évoluer pour que le cadre s’oblige à mieux connaître ʺsesʺ femmes et ʺsesʺ hommes.

3.1.2. Étude des besoins opérationnels et des territoires

Le développement des partenariats avec les bailleurs sociaux ne peut pas se concevoir sans, au préalable, une analyse fine des besoins opérationnels du territoire concerné. La base de cette réflexion reste avant tout le SDACR. Ensuite, la mesure rétrospective de

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l’atteinte des objectifs du SDACR sur un à deux ans permet de voir si les effectifs, les casernes et le matériel sont judicieusement positionnés.

Le développement de partenariats avec les bailleurs sociaux doit avant tout et surtout être envisagé sur les territoires où la couverture est insuffisante. A ces endroits, il convient de tenter de donner des explications aux insuffisances du maillage : pas assez de SPV, pas assez de disponibilité des SPV à certains moments de la journée (ou certains jours de la semaine), une répartition inégale des interventions (dans la journée, dans la semaine, voire dans l’année), des pics opérationnels mal couverts, etc.

La difficulté réside dans le fait qu’il faille analyser la situation de manière dynamique. Ce qui est vrai aujourd’hui ne le sera pas nécessairement demain que ce soit au niveau des risques et des interventions ou au niveau des effectifs de SPV.

Seule la connaissance fine du chef de CIS et du chef de groupement territorialement compétents permettent (en complément par exemple de schémas d’urbanisme tels que le SCOT ou le SRADT) d’anticiper dans le domaine.

Avant de réfléchir aux problématiques de logement des SPV, il faut également analyser l’organisation mise en place pour les SPV dans les CIS considérés : s’agit-il de gardes ? D’astreintes ? D’un mélange des deux ? Dans quelles proportions ?

Enfin, si les sapeurs-pompiers professionnels contribuent, à l’endroit considéré, à assurer la couverture opérationnelle, il faut étudier leur régime de garde (24h, 12h jour ou alternées, 8h, astreintes) pour voir s’il n’est pas possible de l’optimiser pour limiter les carences de disponibilité des SPV au strict minimum.

Un réel travail d’analyse, de réflexion et de concertation (avec les partenaires sociaux) nous semble être un préalable impératif à toute autre entreprise.

3.2. Des préconisations comme autant d’outils pour le SDIS

De notre étude se détache un ensemble de propositions concrètes et applicables, permettant à un SDIS le souhaitant, de développer une action dans le domaine du logement. Les préconisations ci-après sont également reprises dans le tableau joint à notre étude (voir Tableau 1, page 32) où nous faisons ressortir les points forts et les modalités de mise en œuvre de chacune d’entre elles. Un schéma de synthèse (voir Figure 8 page31) viendra ensuite classifier, par une cotation subjective sur cinq points, ces préconisations sur des critères qui nous ont semblé pertinents (risque juridique, rapidité de mise en œuvre, efficacité et impact financier).

Le SDIS comme garant d’emprunt du bailleur social

Tout établissement public peut participer au financement de la construction de logements sociaux auprès de bailleurs en contrepartie d’un droit de réservation. Nous pouvons alors envisager que le SDIS, établissement public autonome, puisse bénéficier d’un droit de réservation de logements. En effet, le SDIS disposant d’un budget qui lui est propre, pourrait alors provisionner la couverture de cette garantie et ainsi en faire bénéficier en priorité ses sapeurs-pompiers volontaires répondant aux critères d’attribution. Toutefois, il est important de préciser que le principe de garantie ne vaut pas expressément dépenses. La dépense n’a lieu que lorsque le bailleur faillit à ses obligations. Force est de constater que la prise de risque reste infime tant les bailleurs sont des entités solvables et tant le rapport offre/demande de logement n’a jamais été aussi déséquilibré.

Financement des réservations

Le SDIS acquiert dans ce cas des réservations. Cette solution présente à notre sens deux inconvénients majeurs. Le coût peut-être rapidement prohibitif et son application ne semblerait pas répondre aux dispositions budgétaires qui régissent les SDIS (sur quelle ligne budgétaire inscrire cette dépense ?) et réglementaires (la justification de la dépense pourrait être assimilée à du logement par NAS).

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Affiliation à l’ANAS

Cette solution nous semble limitée dans son efficacité car l’ANAS offre peu de logements sur le plan national. Toutefois, cela peut être entrepris dans un cadre plus global en offrant d’autres prestations sociales pour les SPV d’un SDIS. Enfin, elle peut être souscrite facilement et rapidement mise en œuvre par l’UD.

Partenariat avec un bailleur social dans un programme immobilier de construction de caserne

Sur le terrain prévu pour la construction d’une caserne, une parcelle sera cédée à un bailleur pour la construction de logements sociaux en contrepartie de réservations. La commune ou l’EPCI pourra alors « récupérer » du foncier pour le logement social (souvent facteur limitant pour atteindre le quota imposé par la loi SRU). Le SDIS quant à lui aura la certitude de disposer de logement à proximité de son CIS. Si le SDIS n’est pas propriétaire de réserves foncières suite aux transferts liés à la départementalisation, il faut envisager une convention avec la collectivité (voir ci-après).

Accord tacite avec les bailleurs-sociaux

Nous avons eu de nombreux entretiens avec des bailleurs. Il en ressort que leur principale problématique reste de trouver des locataires solvables, fiables et leur assurant une certaine sérénité dans la gestion de leur parc immobilier. Les SPV sont des citoyens engagés, disposant de valeurs humaines certaines, et qui reflètent l’admiration et la rigueur auprès de la population. Par une action et une communication volontaires auprès des bailleurs, le SDIS pourra alors appuyer la candidature d’un SPV répondant aux critères d’attribution. Il mettra en avant la mixité sociale et le sérieux du dossier argumenté et appuyé par un « cautionnement moral » du SDIS auprès du bailleur. Le SDIS valorisera peut-être l’avantage, en matière de sécurité (prévention incendie et secours à personne), de disposer de SPV dans un immeuble.

Par ailleurs, cette préconisation n’engendrera que peu d’impact financier sur le fonctionnement du SDIS.

Baux Emphytéotiques Administratifs (BEA) avec les bailleurs sociaux ou vente du patrimoine

L’article L. 1311-2 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) dispose que « un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l'objet d'un bail emphytéotique prévu à l'article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime, en vue de l'accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d'une mission de service public ou en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général relevant de sa compétence (…) ou, jusqu'au 31 décembre 2013, liée aux besoins d'un service départemental d'incendie et de secours. Ce bail emphytéotique est dénommé bail emphytéotique administratif. » Selon les dispositions de l’article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime, « le bail emphytéotique de biens immeubles confère au preneur un droit réel susceptible d'hypothèque ; ce droit peut être cédé et saisi dans les formes prescrites pour la saisie immobilière. Ce bail doit être consenti pour plus de dix-huit années et ne peut dépasser quatre-vingt-dix-neuf ans ; il ne peut se prolonger par tacite reconduction. »

En contrepartie de la signature d’un tel bail, le SDIS bénéficie d’un certain nombre de réservations et concède la pleine gestion du parc faisant l’objet du BEA (entretien, valorisation, réhabilitation) à un bailleur social. Il n’a ensuite pour seule mission que de présenter des dossiers de demandeurs. A l’heure où certains SDIS ont du mal à combler les vacances de logement en caserne, où la gestion de ces derniers nécessite une véritable compétence et un dimensionnement important des services logement des SDIS, où les coûts d’entretien sont de lourdes charges pour les budgets, cette solution semble pertinente. Toutefois, elle ne peut être facilement appliquée lorsque lesdits logements se trouvent directement dans l’enceinte du CIS.

Le SDIS est un Etablissement Public Autonome Spécialisé qui n’a pas de compétence particulière en matière de logement. Ce n’est donc que dans le cadre de l’accomplissement

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d’une mission de service public que le SDIS peut se prévaloir de se préoccuper du logement des SPV (voir ci-dessus, article L.1311-2 du CGCT).

Résiliation de baux locatifs (SPP en NAS) avec réservation pour SPV

Un SDIS peut décider « d’échanger » des baux pour lesquels il est locataire au titre du logement par NAS de SPP contre des réservations de logement social pour les SPV. A l’heure où le logement des SPP est remis en question, cette solution momentanée peut s’avérer efficace.

Convention SDIS-commune ou EPCI

Il est également concevable qu’un SDIS bénéficie du contingent d’une commune ou d’un EPCI. Alors que le partenariat entre un chef de CIS et un maire (ou un président d’EPCI) se doit d’être le plus étroit possible, il est probable que le logement social devienne alors un enjeu commun. D’ailleurs, dans le rapport « Ambition volontariat », il est proposé de mettre en œuvre des comités paritaires locaux.

Cela pourrait s’accompagner, en contrepartie, d’une baisse de la cotisation de la commune ou de l’EPCI au budget du SDIS comme cela est prévu depuis 2011 à l’article L. 1424-35 du Code Général des Collectivités Territoriales56, étant entendu qu’il s’agit clairement de « mesures sociales prises en faveur du volontariat ». Il peut être également envisageable que le SDIS fournisse des « prestations » pour la mairie (formation en secourisme et en incendie, Dispositif Prévisionnel de Sécurité, …).

Utilisation partielle du 5% contingent préfectoral

Certaines préfectures connaissent également des difficultés à attribuer les logements vacants pour lesquels elles détiennent une réservation. Ces logements pourraient être proposés à des SPV répondant aux conditions d’attribution. Le Préfet serait alors conforté dans son rôle d’acteur de la sécurité civile et les liens SDIS-Préfecture se verraient renforcés. Mais cette solution ne peut se pérenniser et ne reste que ponctuelle car ce contingent reste très spécifique. Un rapport de l’Inspection Générale de l’Administration de 201157 prévoit, afin d’utiliser le contingent préfectoral, de proposer à d’autres destinataires les logements, notamment « auprès des SDIS, si l’on ne retient pas une conception trop limitée à la fonction publique d’Etat du bénéfice du contingent ».

A titre d’exemple, il nous a été transmis une copie d’un courrier allant dans ce sens adressé à un parlementaire par un Préfet (voir Annexe 13. page 77).

Convention SDIS-Conseil Général

Le SDIS signe dans ce cas une convention directement avec son Conseil Général qui dispose, comme nous avons pu l’expliquer ci-avant de droits de réservation de logements en contrepartie de sa capacité à être garant d’emprunt auprès du bailleur. Le SDIS, dont le rapprochement avec le Conseil Général n’est plus à démontrer à travers la loi Modernisation de la Sécurité Civile58 tant sur l’aspect financement que sur sa gestion, pourrait alors présenter des dossiers de demande de ses sapeurs-pompiers volontaires lors des commissions d’attribution desdits logements.

Dans le cadre de nos entretiens, nous avons questionné le service logement d’un Conseil Général (avec un effectif de 4000 agents). Celui-ci dispose, en qualité de réservataire, d’un parc de 1500 logements pour loger ses agents. Ce Conseil Général comptait environ 150 demandes de logement en attente tout en gérant un turn-over d’environ 100 logements libérés par an. Sur ces dossiers, seulement une trentaine de demandes aboutissaient à un logement effectif. Les autres cas étant des refus de leurs agents à intégrer le logement proposé pour des raisons qui leurs sont propres. Comme

56 « Le conseil d'administration peut, à cet effet, prendre en compte au profit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale la présence dans leur effectif d'agents publics titulaires ou non titulaires ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire, la disponibilité qui leur est accordée pendant le temps de travail ou les mesures sociales prises en faveur du volontariat ». 57 Inspection Générale de l’Administration 2011, Rapport n°2011-092-01 sur la gestion du contingent préfectoral de 5% réservé au logement social des agents publics de l’État, Paris, ministère de l’Intérieur. 58 Loi de MOdernisation de la Sécurité Civile (dite loi MOSC) n°2004-811 du 13 août 2004.

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explicité plus haut dans le cadre des conventions, si la réservation ne trouve pas preneur dans une limite de temps, le Conseil Général peut perdre alors son droit de réservation.

Sachant que certains SDIS connaissent un fort taux de vacance dans leurs logements par NAS, nous pourrions alors imaginer que l’ensemble des logements, ceux du SDIS et ceux du Conseil Général, soient intégrés dans un même parc et proposés à la fois aux sapeurs-pompiers (volontaires ou professionnels) et aux agents du Conseil Général. Ainsi, certains secteurs géographiques, désertés par les uns ou les autres, seraient susceptibles d’offrir un intérêt plus marqué pour les agents du SDIS ou, inversement, pour ceux du Conseil Général.

Cette solution comporte les avantages d’être facilement applicable, rapidement mise en œuvre et d’éviter au SDIS d’être directement en relation avec les bailleurs sociaux.

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Convention SDIS-CG

Convention SDIS-mairie ou EPCI

Accord tacite avec les bailleurs-sociaux

Baux emphytéotiques avec les bailleurs-sociaux

Résiliation de baux avec réservation pour SPV

Utilisation partielle du 5% du contingent préfectoral

Affiliation ANAS

Programme immobilier de construction de caserne

Financement de réservations

SDIS comme garantie d’emprunt

Notation subjective sur 40 points (10 points par critère)

Risque juridiqueRapidité de mise en œuvreEfficacitéBilan financier pour le SDIS

Figure 8 : "Scoring" relatif des propositions selon les quatre critères retenus (note de 0 à 40 en additionnant les notes sur 10 de chacun des quatres critères)

SSeelloonn nnoouuss,, ll’’iiddééaall eesstt qquuee llee SSDDIISS ssee ppoossiittiioonnnnee pplluuttôôtt eenn ttaanntt qquu’’iinntteerrmmééddiiaaiirree eennttrree llee SSPPVV eett uunn aauuttrree aacctteeuurr ((bbaaiilllleeuurr,, ccoommmmuunnee,, EEPPCCII,, CCoonnsseeiill GGéénnéérraall,, PPrrééffeeccttuurree)) LLee SSDDIISS nn’’aa ppaass vvooccaattiioonn àà ddeevveenniirr uunn bbaaiilllleeuurr.. DDaannss ttoouuss lleess ccaass ooùù llaa pprrooppoossiittiioonn ddéébboouucchhee ssuurr uunnee ccoonnvveennttiioonn qquuii ppoorrttee ssuurr ddeess rréésseerrvvaattiioonnss aavveecc llee bbaaiilllleeuurr ssoocciiaall,, ppoouurr êêttrree rreennttaabbllee eett eeffffiiccaaccee ppoouurr uunn SSDDIISS,, eellllee ddeevvrraa ss’’aaccccoommppaaggnneerr dd’’uunnee ccllaauussee aaffiinn ddee ddiissppoosseerr dd’’uunn pprriinncciippee ddee rréésseerrvvaattiioonn ppaarr fflluuxx eett nnoonn ppaarr ssttoocckk ((cc’’eesstt uunn vvoolluummee ddee rréésseerrvvaattiioonnss qquuii eesstt aalloorrss mmiiss àà ddiissppoossiittiioonn eett nnoonn ppaass pprréécciisséémmeenntt tteell oouu tteell llooggeemmeenntt)).. SSii uunn SSPPVV mmeett ffiinn àà ssoonn eennggaaggeemmeenntt,, iill nn’’eesstt pplluuss ccoommppttaabbiilliisséé ddaannss llee vvoolluummee ddee llooggeemmeennttss rréésseerrvvéé aauu SSDDIISS eett lliibbèèrree ddee ffaaiitt uunnee ppllaaccee.. UUnn ppooiinntt ddee ssiittuuaattiioonn rréégguulliieerr ((aannnnuueell ppaarr eexxeemmppllee)) aavveecc cchhaaqquuee bbaaiilllleeuurr ppeerrmmeett ddee ddrreesssseerr llee bbiillaann dd’’ooccccuuppaattiioonn.. DDaannss ttoouutteess nnooss pprrooppoossiittiioonnss,, llee SSPPVV bbéénnééffiicciiaaiirree ddeevvrraa ss’’aaccqquuiitttteerr dduu mmoonnttaanntt dduu llooyyeerr eenn yy iinnttééggrraanntt lleess cchhaarrggeess.. LLeess rreevveennuuss ddee ssoonn ffooyyeerr ffiissccaall ddeevvrroonntt êêttrree ccoonnffoorrmmeess aauuxx bbaarrèèmmeess eenn vviigguueeuurr..

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Mesure proposée Forme juridique Préalable Avantages Inconvénients Efficacité

Bilan financier pour le SDIS

Accord tacite avec les bailleurs-sociaux Pas de contrainte juridique Démarchage auprès des bailleurs Pas de dépenses, pas de gestion spécifique du logement par les SDIS, Rapidement mise en œuvre

Efficacité pouvant être limitée (bonne volonté des bailleurs) Pas de priorité pour le SPV

Efficace Nul

Affiliation ANAS Pas de contrainte juridique Cotisation (80 €) auprès de l'ANAS favoriser une gestion par l'UD

Aide au logement Réseau national

Résultats incertains Pas de réservation Association non corporative

Limitée Important

Baux emphytéotiques avec les bailleurs-sociaux avec réservation partielle pour SPV pour les logements propriété du SDIS

Convention (contrat) Acceptation du principe par le bailleur-social (gestion par flux, fixation du nombre de logements pour les SPV)

L'ensemble des logements de caserne pourraient être remplis (taux de vacance en baisse) Réaffectation potentielle des logements à des SP (avec potentiel d'astreinte) Gestion du logement concédée au bailleur Economie budgétaire réalisée par le SDIS en section de fonctionnement (loyers, gestion, valorisation) Comptabilisation de logements de casernes dans le cadre des 20% de logement social de la loi SRU (intérêt pour la commune)

Logements casernes pouvant être inadaptés au grand public (situés au dessus des remises, problème de voisinage, de sécurité) Sentiment de perte de propriété Maîtrise limitée de l'affectation du logement

Efficace Gains

Résiliations de baux locatifs (SPP en NAS) avec réservation pour SPV

Convention (contrat) Principe de la réservation juridiquement discutable

Acceptation du principe par le bailleur-social (gestion par flux, fixation du nombre de logements pour les SPV)

Solution d’anticipation pour régler la question de la directive européenne sur le temps de travail Gain financier sur les loyers Développement de la coopération avec les bailleurs Taux de vacance en baisse

Perte à terme du parc immobilier sans contrôle Caractère irréversible

Efficace Gains

Financement de réservations

Convention (contrat) Principe de la réservation juridiquement discutable (assimilable à du logement par NAS)

Budgéter la dépense Pas de gestion directe du logement Solution limitée quantitativement (nombre restreint de logements) Contrôle de la CRC Relative Important

Programme immobilier de construction de caserne associé à un partenariat avec un bailleur-social ou cession de foncier sur l’existant pour la construction conjointe de logements rattachés au CIS

Convention (contrat)

SDIS maître d'ouvrage Terrain disponible Volonté conjointe du propriétaire foncier (si ce n'est pas le SDIS) et du bailleur-social Règles d'urbanisme Montage du projet

SPV au plus prêt de son CIS Action de communication très positive Mixité sociale Comptabilisation de logements de casernes dans le cadre des 20% de logement social de la loi SRU (intérêt pour la commune)

Mise en œuvre longue Procédures juridiques complexes Efficace Important

Convention SDIS-mairie ou EPCI pour une utilisation partielle de leur contingent Convention (contrat)

Mise en place d'une dynamique locale ("comité paritaire local") Compétence "logement" pour l'EPCI Démarche active du SDIS

Maintien d'un service public de proximité Action de communication très positive Réponse aux attentes du maire Maire conforté en tant qu'acteur de la sécurité civile Pas de gestion directe des SDIS Mise en œuvre rapide et aisée Valorisation des liens maire-chef de centre

Mise en place d'un contrôle du chef de groupement territorial obligatoire Risque d'émergence de candidatures "intéressées" Demande de "services" de la part du maire ou du président de l'EPCI

Très efficace Nul

Utilisation partielle du 5% du contingent préfectoral

Courrier d'engagement Principe juridiquement discutable

Rencontre avec le Préfet Vérification du taux de vacance des 5% du contingent

Renforcement des liens préfecture-SDIS Préfet conforté en tant qu'acteur de la sécurité civile

Mesure non pérenne Mesure ponctuelle (destinée à faire face à une situation déterminée sur un territoire en déficit)

Efficace Nul

Convention SDIS-CG Convention pluriannuelle (art. L. 1425-35 du CGCT)

Préparation de la convention (volet budgétaire)

Fondement juridique par la loi Partenariat institutionnalisé déjà bien établi Marge de manœuvre importante Mise en œuvre aisée Mesure de type "gagnant-gagnant" dans une période budgétaire très contrainte Action de communication très positive Baisse du taux de vacance des logements réservés par le CG Pas de contact direct avec le bailleur-social

Très efficace Nul

SDIS comme caution d’emprunt de construction de logements sociaux pour devenir réservataire Convention (article CCH)

Vérification de la faisabilité juridique, comptable et budgétaire (article R. 441-5 du CCH)

Pouvoir de négociation auprès du bailleur (choix du logement, choix des programmes)

Risque (relativement faible) de mise en jeu de la caution SDIS en première ligne SDIS considéré comme un acteur du logement social Remise en cause de la mission du SDIS Temps de mise en œuvre long (construction des logements)

Très efficace Nul (mais risque financier)

Tableau 1 : Propositions relatives aux différentes formes de partenariats

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3.3. La démarche

3.3.1. Mobiliser les acteurs

Suite à notre étude, nous proposons des pistes qui peuvent émerger à partir des initiatives prises par les acteurs et qui reposent entre autres sur l’information, la rencontre puis la mobilisation des institutions publiques ou privées, des bailleurs sociaux ainsi que du réseau associatif.

Le chef de CIS, acteur incontournable notamment dans les petites communes, peut solliciter directement les élus locaux ainsi que les institutions telles que les bailleurs publics et privés, les CCAS et les assistantes sociales mais également les partenaires privés comme les agences immobilières. Il participe ainsi au développement d’un réseau qui peut aider à résoudre efficacement une demande de logement.

Le maire est l’interlocuteur privilégié du chef de CIS. Ensemble, ils peuvent aborder de nombreux sujets (cas individuels de SPV et de leur logement, recrutement de SPV parmi le personnel de la commune et modalités de leur sollicitation opérationnelle, signature d’une convention « employeur », etc.).

Le niveau du groupement territorial nous paraît le plus adapté pour mettre localement en cohérence la politique départementale en la matière (levier institutionnel plus puissant, synergie de groupement, mutation de SPV et mutualisation de ressources inter-centres et inter-services).

Des espaces collaboratifs de partage de l’information, au moyen d’un outil intranet, peuvent être initiés permettant ainsi de communiquer et de proposer une bourse au logement accessible à tous les SPV.

Le rôle du réseau associatif réaffirmé dans la charte du sapeur-pompier doit assurer au SPV d’être encadré et aidé, s’il en exprime le besoin, dans ses démarches de la vie quotidienne, lui garantissant ainsi un accompagnement facilitateur. Ce réseau, existant dans l’environnement des sapeurs-pompiers, représenté par les amicales, les unions départementales et régionales, soutient ses adhérents. Il peut aussi encourager à la mobilisation d’un réseau d’acteurs institutionnels, économiques et sociaux qui contribuera à la synergie d’échange d’informations ainsi qu’à une meilleure reconnaissance du monde du volontariat qui est encore trop méconnu.

Les exemples concrets collectés lors des différents entretiens font ressortir que localement il existe une multitude de ressources, mais, bien souvent, l’absence de diffusion de l’information ne permet pas aux SPV d’en bénéficier, souvent par méconnaissance réciproque.

La démarche entreprise par un président d’union départementale, en créant un forum lors d’un congrès départemental des sapeurs pompiers qui a réuni plusieurs établissements ou comités financeurs de « l’Action logement », les agences immobilières locales, les élus locaux, les chefs de centre d’incendie et de secours ou encore les présidents d’amicales, a permis par un partenariat informel de trouver des logements adaptés à des SPV.

Des frais d’agence diminués et une prise en compte prioritaire sur le contingent de « l’Action logement » par le comité interprofessionnel du logement sont autant de pistes à proposer voire à développer localement pour satisfaire un besoin en lien avec les employeurs des SPV concernés.

D’autres initiatives peuvent se concevoir comme la formation au secourisme par les sapeurs-pompiers à destination des personnels employés par les réservataires de « l’Action logement », en contrepartie d’attribution de logements.

Bien au fait des aides pouvant être attribuées aux personnes et des rouages institutionnels dans ce domaine, les assistantes sociales du SDIS voire du Conseil Général sont des relais incontournables pour tous les SP d’un SDIS dont les SPV, pour les accompagner dans leur démarche de constitution de demande de logement. La déontologie

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professionnelle des assistantes sociales permet de garantir la confidentialité des données communiquées par les SPV.

3.3.2. Multiplier les pistes pour offrir de l’action sociale aux SPV

Depuis quelques années, le principe selon lequel, dans une entreprise, l’action sociale ne serait pas une somme de prestations offertes à un salarié mais un véritable levier de management commence à germer en France.

Il en va de même pour les SDIS. La preuve en est que de nombreux mémoires de FAE de chef de groupement ou de directeur départemental adjoint de l’ENSOSP traitent en tout ou partie de ce sujet59.

Dans l’un d’entre eux, il est donné une définition du management social : « L’entreprise ne fournit pas seulement des prestations sociales, mais elle les gère selon une stratégie consciente pour en tirer des avantages concurrentiels » 60.

Il y est rappelé que « par la mise en œuvre de prestations mesurées et adaptées, (cette utilisation stratégique de l’action sociale) vise à mettre en adéquation les besoins des agents avec les nécessités de l’établissement en créant un espace d’entente collaboratif entre les représentants des personnels et la direction ».

Selon ses auteurs, un tel management « propose une piste de réflexion innovante consistant en une utilisation stratégique de l’action sociale ».

Dès lors la problématique de l’accession des SPV aux logements sociaux doit être intégrée dans un programme complet de prestations par lequel on vise à l’efficience du service.

L’article 26 de la loi de modernisation de la fonction publique (2007-148 du 2 février 2007) donne une définition de l’action sociale : « l'action sociale, collective ou individuelle, vise à améliorer les conditions de vie des agents publics et de leurs familles, notamment dans les domaines de la restauration, du logement, de l'enfance et des loisirs, ainsi qu'à les aider à faire face à des situations difficiles. »

L’action sociale est une question bilatérale : elle intéresse autant l’individu (quel que soit son statut) que l’Établissement Public.

En 2008, une étude61 de la Commission Sociale de la Fédération Nationale des Sapeurs-Pompiers de France montrait que 30% des SP ont des attentes en matière d’action sociale (c’est la troisième attente derrière la couverture santé, 41% et l’emploi, 32%).

Cependant, le rapport de la commission « Ambition volontariat » nous interpelle sur le fait que, bien qu’étant la population la plus nombreuse des SDIS, les sapeurs-pompiers volontaires ne bénéficient pas toujours de l’ensemble des prestations sociales offertes aux autres catégories de personnel dans les SDIS (« en 2008 (…) seulement 20% des SDIS faisaient profiter leurs volontaires de ces actions sociales »62).

Le mémoire cité plus haut63 recense, dans ses annexes, la liste des prestations sociales qui pourraient être mises en œuvre dans un SDIS. Quelques unes concernent le logement :

Aide au logement (mise à disposition d’un logement à tarif préférentiel, mise à disposition gratuite d’un logement en échange d’un nombre de gardes ou d’astreintes à assurer, participation aux loyers) pour fidéliser les agents à l’établissement et conserver ces personnels à proximité de la structure

Aide financière à l’acquisition

Prêt d’accession à la propriété

59 Par exemple : Henriot M., 2008, La politique de l’action sociale dans les SDIS, mémoire de FAE de Directeur Départemental Adjoint, Aix-en-Provence, ENSOSP. 60 Giroir S., Magnanou C., Héral C., Leroy G., 2010, Le développement de l'action sociale au profit des différentes catégories d'agents des SDIS, un nouveau levier pour le management des ressources humaines ?, mémoire de FAE de chef de groupement, Aix-en-Provence, ENSOSP. 61 Franoz B., 2009, Enquête sociale, Paris, Fédération Nationale des Sapeurs-Pompiers de France. 62 Ferry L. 2009, Rapport de la commission « Ambition Volontariat », rapport de la commission confiée par la ministre de l’Intérieur, Mme Alliot-Marie. 63 Idem note 60.

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Prêt pour l’amélioration de l’habitat

On y liste également les mesures à caractère social envisageables :

Bourse aux logements

Aide au logement (convention avec les sociétés HLM)

Aide au logement (réservation de terrains constructibles à proximité des CIS afin de construire d’éventuels logements futurs pour les SP)

Mise à disposition à titre gratuit d’un logement (le SDIS a permis à une épouse d’un SPP logé décédé hors service commandé de continuer à bénéficier d’un logement en caserne durant un an)

Nous pouvons donc affirmer que la prise en compte de l’accession des sapeurs-pompiers volontaires aux logements sociaux ne doit pas être considérée isolément : il faut l’intégrer dans une politique d’action sociale cohérente à travers laquelle le SDIS joue le véritable rôle de porte d’entrée.

Dans ce domaine, le réseau associatif (Amicale, Union Départementale) jouent un rôle prépondérant.

Les mutuelles, même si elles n’ont pas d’action directe sur le logement locatif, peuvent néanmoins être utiles pour que le sapeur-pompier puisse ou accéder à la propriété (cautionnement des prêts bancaires, taux préférentiels sur l’assurance décès invalidité) ou entreprendre des travaux s’il est déjà propriétaire (prêts pour l’amélioration de l’habitat).

Le logement peut aussi être un moyen pour l’institution de venir en aide à un collègue momentanément en difficulté (décès, rupture, licenciement, etc.). L’usage de baux précaires et la mise à la disposition d’un logement vacant sont des outils que peut utiliser le chef de CIS.

3.3.3. Peut-être d’autres solutions face à la pénurie de SPV sur certains territoires

Nous avons développé plusieurs pistes pour fidéliser les SPV sur l’axe social du logement pour que coïncident logement, emploi et activité des SPV.

Toutefois, cette étude ne répond qu’en partie aux solutions envisageables pour un SDIS afin de disposer d’une ressource humaine sur un territoire. Car c’est bien là tout l’enjeu d’un SDIS : disposer à toute heure et en tout point du département d’une réponse opérationnelle.

Sur cet enjeu majeur, d’autres réflexions peuvent être développées. Nous avons donc choisi de proposer quelques solutions que nous avons pu découvrir dans le cadre de notre recherche :

Le double statut

Certains SDIS ont opté pour le double statut PROfessionnel/VOlontaire (PRO/VO) en fonction des besoins du service. Nonobstant toutes les dérives ou autres concepts déontologiques autour de cette pratique, cette solution peut apporter à un SDIS une souplesse dans la gestion de sa ressource. Deux possibilités sont alors offertes au SDIS :

• Le double statut en astreinte

En partant du principe que les SPP habitent de moins en moins dans les logements en caserne (eux-mêmes principalement situés dans les grandes villes où les gardes sont souvent postées), il est alors possible de disposer d’un SPP sur une zone mal couverte. Le double statut est alors proposé à cet agent.

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• Le double statut en garde postée

Tout SPP demandant le double statut se voit alors imposé des gardes dans les CIS en carence de ressources.

Les SPV saisonniers, les sapeurs-pompiers du service civique (SPVSC) ou SPP contractuels

Typiquement, les départements touristiques, qui connaissent des sollicitations opérationnelles disparates suivant la période de l’année, ont déjà amplement utilisé ce principe.

Double affectation SPV

Sur certains territoires, la souplesse que doit offrir le SDIS aux SPV peut se concrétiser par une possibilité de double affectation. En journée, le SPV qui y serait autorisé par son employeur pourrait assurer des astreintes sur un CIS différent de son CIS de rattachement pour le compte duquel il monterait des astreintes de nuit et de week-end.

3.3.4. Pilotage du projet

Le rôle facilitateur que peut adopter le SDIS au regard du logement de ses SPV et notamment celui de l’accès au logement social doit s’inscrire dans le projet d’établissement au travers d’une démarche globale et de la conduite d’un projet structurant et ambitieux (acteurs, pilote du projet d’un haut niveau hiérarchique, inter-services, …). Il devra apporter des solutions efficaces et pragmatiques à des problématiques complexes, interconnectées et actionnant de nombreux leviers transversaux et inter-administrations.

Afin de pouvoir évaluer objectivement la mise en œuvre et l’efficacité du dispositif arrêté par le SDIS, il convient de définir des indicateurs de performance pertinents dont les paramètres d’effets sont évaluables et quantifiables. Une fois élaborés, ils seront établis dans la situation initiale correspondant à l’étape préalable aux premières actions ; ils constitueront les éléments de comparaison de départ et seront actualisés (et/ou adaptés en cas de besoin) suivant une échéance pertinente fixée localement par le groupe projet.

La qualité de la démarche sera évaluée par les indicateurs stratégiques, de résultat et de progrès, du chef de CIS, du chef de groupement et du directeur qui pourraient être les suivants, chacun dans son domaine de compétence et suivant les orientations retenues :

Volet de l’action sociale :

• Nombre de SPV concernés par le besoin de logement social

• Nombre de contacts avec les bailleurs sociaux

• Nombre de contacts avec les maires et présidents d’EPCI décideurs

• Nombre de dossiers constitués de demande de logement social

• Taux d’aboutissement des dossiers (nombre favorables/nombre de dossiers)

Volet du volontariat :

• Fidélisation (durée moyenne d’engagement des SPV de la zone concernée)

• Nombre de démissions liées aux mobilités de domicile sans proposition du SDIS

• Nombre de recrutements dans les bassins identifiés

Volet de la réponse opérationnelle :

• Amélioration de la couverture (délai d’engagement et taux de sollicitation du 2ème appel)

• Gain en disponibilité (nombre d’heures d’astreintes proposées par les SPV et nombre d’heures retenues par le service)

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Volet de l’incidence financière :

• Economies réalisées sur les loyers et les charges (le cas échéant)

• Montant des indemnisations versées aux SPV par bassin identifié

• Taux de vacance des logements par NAS

• Coût du projet en comptabilité analytique (sollicitation des ressources, coûts directs et indirects)

Figure 9 : L'équilibre du SPV

UUnn SSDDIISS nnee ppeeuutt mmeenneerr àà bbiieenn llaa ddéémmaarrcchhee pprrooppoossééee qquuee ss’’iill eemmbbrraassssee llaa gglloobbaalliittéé ddeess pprroobblléémmaattiiqquueess aassssoocciiééeess ddee pprrèèss oouu ddee llooiinn àà ll’’ééqquuiilliibbrree dduu SSPPVV ddaannss ssoonn eennvviirroonnnneemmeenntt ((vvooiirr ffiigguurree ccii--ddeessssoouuss))..

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CONCLUSION

Alors qu’à la lecture du sujet et lors de nos premiers entretiens, le thème de notre étude nous a paru un peu fermé, nous avons tenté, par une approche basée sur la meilleure connaissance possible des acteurs et par une recherche de type sociologique, de l’ouvrir sur d’autres horizons.

Il nous est alors apparu, au fur et à mesure de l’avancée des travaux, que des pistes existent, qu’elles sont parfois mises en œuvre, alors que d’autres nous semblent envisageables et innovantes, même si elles n’ont, à priori, jamais été appliquées.

Le territoire reste au cœur de la problématique et cela démontre, s’il le fallait, que le SDIS est avant tout un Établissement Public à vocation territoriale qui doit s’adapter à l’évolution de son environnement le plus direct.

Traiter la question du logement des SPV peut sembler n’être qu’une réponse partielle aux attentes des SPV en matière d’action sociale et aux besoins du service en matière de couverture des risques et de continuité.

Toutefois, c’est un point d’entrée pertinent et, à l’heure où la crise du logement est palpable en France, nécessaire.

Les enjeux d’urbanisme, de maintien du Service Public en zone rurale, de mixité sociale, de lutte contre la désertification, d’accompagnement du processus inéluctable de métropolisation sont forts et nous avons pu constater lors de notre étude que tous ces concepts sont solidement imbriqués : pour le SDIS, il est vital de réfléchir à ces sujets dès maintenant, d’en être acteur au risque de mettre en péril notre système de sécurité civile.

Au final, la problématique du logement des sapeurs-pompiers volontaires est un sujet qui, même s’il n’est pas neuf, est totalement dans l’air du temps et au cœur des préoccupations actuelles de bon nombre de directeurs départementaux et de présidents de CASDIS, dans un contexte social difficile (crise du volontariat avec remise en cause de la couverture opérationnelle sur certains secteurs, menace pesant sur le régime de travail des SPP, crise économique, précarisation des classes moyennes, etc.).

Même s’il peut sembler un peu académique aujourd’hui, le graphique de type « SWOT » (ou matrice stratégique) suivant démontre bien, qu’à l’heure où nous rendons notre étude, la question du logement des SPV est bel et bien au centre de réelles menaces et aussi de véritables opportunités pour les SDIS :

Figure 10 : Forces, faiblesses, opportunités et menaces que représente le logement des SPV

Nos préconisations, si elles s’accompagnent d’une implication forte et énergique des

acteurs locaux (chef de CIS, chef de groupement territorial, maires, présidents d’EPCI) insufflée par le DDSIS, le PCASDIS et le PCG, nous semblent tout à fait de nature à permettre au SDIS, désireux de le faire, de guider les SPV dans la résolution de leurs problèmes de logement.

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A la marge, des aménagements de la norme réglementaire nationale seraient nécessaires (répartition de la DGF, modification des critères d’attribution des logements sociaux) ; toutefois, nous n’avons pas senti que cette question constituait une priorité pour les instances nationales.

Les travaux en cours au ministère de l’égalité des territoires et du logement pourraient aboutir sur de réelles avancées en la matière. Un des objectifs du ministère, qui est d’améliorer la transparence des procédures d’attribution de logement social, est louable, mais cela imposera de faire évoluer localement certains états d’esprit… Toujours est-il que cela constitue une opportunité, une fois encore, d’introduire le statut de SPV comme un critère favorable d’attribution. Le système de « scoring » permettra peut-être de donner une valeur objective et officielle à ce critère.

Là encore, une pression politique soutenue, qu’elle soit locale ou nationale, initiée par le monde des sapeurs-pompiers, en faveur du volontariat sera indispensable. A ce titre, les péripéties subies par l’amendement « Grommerch » sont fort instructives si nous ne voulons pas qu’elles se renouvellent.

Au-delà de la divergence des statuts, le sujet du logement du sapeur-pompier en général cristallise actuellement deux réflexions distinctes mais complémentaires qui ont cours dans les SDIS :

Les évolutions prévisibles du régime de travail des SPP vont inexorablement remettre la question du logement au centre des préoccupations à court terme ;

La fidélisation pour les SPV en service et la recherche de nouveaux « viviers » de recrutement de SPV (notamment par le biais de l’action sociale) vont devenir une priorité des SDIS, soucieux de l’efficience du service rendu aux populations.

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« La problématique du logement chez les sapeurs pompiers volontaires » http://www.youtube.com/watch?v=2iUFAsE0jLw

« Projet de loi logement et urbanisme : Cécile Duflot lance la concertation sur le système d’attribution des logements sociaux » http://www.territoires.gouv.fr/spip.php?article1353

Site web de « l’Action logement » www.actionlogement.fr

Site web de l’Association nationale de l’habitat www.anah.fr/

Site web de l’Agence nationale pour l’information sur le logement www.anil.org/

Site web de Association régionale HLM d’Île-de-France (AORIF) www.aorif.org

Site web de la Cour des comptes www.ccomptes.fr

Site web de la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR) www.datar.gouv.fr

Site web du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie

www.developpement-durable.gouv.fr/

Site web de la Fédération Nationale Familles de France www.familles-de-france.org

Site web du conseil général de la Gironde www.gironde.fr

Site web de l’Institut national de la statistique et des études économiques www.insee.fr/

Site web du ministère de l’Intérieur www.interieur.gouv.fr

Site web de l’hebdomadaire La gazette des communes www.lagazettedescommunes.com

Site web du service public de la diffusion du droit www.legifrance.gouv.fr/

Site web du quotidien maire-info www.maire-info.com

Site web du sénat www.senat.fr/

Site web officiel de l’administration française www.service-public.fr

Site web du commissariat général au Développement durable www.statistiques.developpement-durable.gouv.fr/

Site web d'information et d'échange sur les Hlm et le logement social www.union-habitat.org

Site web de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France www.pompiers.fr

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TABLE DES ILLUSTRATIONS ET DES TABLEAUX

Figure 1 : Méthode CRIFER appliquée au sujet

Figure 2 : Cartographie des acteurs

Figure 3 : Le logement du sapeur-pompier volontaire sur le territoire au cœur de quatre problématiques ............................................................................................................................. 2

Figure 4 : Ordonnancement des documents d’urbanisme (source : Union Sociale pour l’Habitat) ... 9

Figure 5 : Financement de la construction d’un logement social (données « l’action logement ») et exemple d'un financement d'un logement social en Île-de-France à Saint Rémy-l'Honoré dans les Yvelines. ......................................................................................................................................11

Figure 6 : Schéma théorique du droit de réservation (source Union Sociale pour l’Habitat Île de France) ........................................................................................................................................12

Figure 7 : Schéma de la procédure d’attribution d’un logement social (source : association des organismes de logement d’Île-de-France) ......................................................................................13

Figure 8 : "Scoring" relatif des propositions selon les quatre critères retenus (note de 0 à 40 en additionnant les notes sur 10 de chacun des quatres critères) .........................................................31

Figure 9 : L'équilibre du SPV .......................................................................................................37

Figure 10 : Forces, faiblesses, opportunités et menaces que représente le logement des SPV ...........38

Tableau 1 : Propositions relatives aux différentes formes de partenariats ........................................ 32

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TABLE DES ANNEXES

Annexe 1. : Diagramme de Gantt concernant l’organisation du groupe mémoire _______________ 45

Annexe 2. : Liste des entretiens ______________________________________________________ 46

Annexe 3. : Questionnaires utilisés dans le cadre des entretiens libres et exploratoires __________ 48

Annexe 4. : Arrêt du Conseil d’Etat « Cavalaire-sur-Mer » _________________________________ 50

Annexe 5. : Avis des Chambres Régionales des Comptes __________________________________ 52

Annexe 6. : Exposé sommaire et examen de l’amendement « Grommerch » ___________________ 62

Annexe 7. : Exemple de convention entre un conseil général et un bailleur social _______________ 64

Annexe 8. : « La lettre du Président » du CASDIS de l’Essonne n°2 (février 2012) ________________ 70

Annexe 9. : Bilan sur les actions sociales entreprises dans les SDIS du GIRACAL ________________ 72

Annexe 10. : Article de presse (Ouest France – édition du 4 décembre 2012) __________________ 73

Annexe 11. : Exemple de questionnaire à l’attention des SPV ______________________________ 74

Annexe 12. : Courrier de l’adjoint au DGSCGC à la Fédération Nationale des Offices Publics de l’Habitat ________________________________________________________________________ 76

Annexe 13. : Courrier d’un Préfet pour l’attribution de logements sociaux aux SPV _____________ 77

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ANNEXES

Annexe 1. : Diagramme de Gantt concernant l’organisation du groupe mémoire

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Annexe 2. : Liste des entretiens

« Foyer rémois » (SA d’HLM) : M. Sébastien Courtois, directeur adjoint du patrimoine et officier SPV du CDSP 08 (entretien libre le 16 janvier 2013)

Amiral Alain Béreau, expert auprès de M. Luc Ferry, rapporteur de la commission « Ambition volontariat » (entretien libre le 23 novembre 2012)

Colonel (ER) Jean-Marie Lincheneau, ancien membre du conseil d’administration de la FNSPF (contact téléphonique le jeudi 6 décembre 2012)

Colonel Jean-Luc Queyla, chef du bureau des SPV à la DGSCGC (entretien libre le lundi 17 décembre 2012)

Commune de Lège-Cap Ferret (Gironde) : M. Sammarcelli, maire (entretien libre le mercredi 03 avril 2013)

FNSPF : Col Eric Faure, président (entretien libre le 28 décembre 2012)

Karine St Denis, Anthropologue, Professionnelle de recherche à l'École nationale des pompiers du Québec (échange par courriels)

M. Romain Pudal, chercheur associé à l’IDHE de Nanterre et chargé de recherche au CNRS à Amiens (entretiens téléphoniques libres)

OPH « AB HABITAT » : M. Malik Amheda, directeur des services de proximité (entretien libre le vendredi 20 décembre2012)

OPH « Val d’Oise Habitat » : M. Patrick Petra, directeur de l’habitat (entretien libre le mercredi 2 janvier 2013)

OPH Vivre’Essonne : M. Desmazeaud, directeur (entretien libre le 10 janvier 2013)

OPH « OPIEVOY » : Mme PERROD, directrice régionale Ouest, (entretien libre le vendredi 25 janvier 2013)

Préfecture du Val d’Oise : Mme Marion Zaninsky, chef de service Habitat Rénovation Urbaine et Bâtiment à la Direction Départementale des Territoires (entretien libre le jeudi 17 janvier2013)

Préfecture du Val d’Oise : Mme Michèle Laurency, responsable du bureau du logement à la Direction Départementale de la Cohésion Sociale (entretien libre le jeudi 17 janvier)

Sapeurs-pompiers du CIS Ares-Lège-Cap Ferret (SDIS 33) : Cne Marchal (chef de CIS), Ltn Ubeda, Ltn Forabosco, Adc Gasqueton, Sgt Leglise, Cch Bureau, Sap Perrotin

SDIS de Haute-Savoie : Adc Alain Fournier, chef de CIS, et Adj Sylvain Alais, centre de secours du Grand Bornand (entretien libre le mercredi 20 février 2013)

SDIS de l’Essonne : Mme Delphine Lafaurie, chef du service logement - par ailleurs, ancienne salariée d’un office public de HLM- (entretien libre le 7 décembre 2012)

SDIS de l’Essonne : Mme Géraldine Guillard, assistante sociale (entretien libre le 28 décembre 2012)

SDIS de la Gironde : Lieutenant-colonel Gausseim, responsable du développement du volontariat (entretien libre le jeudi 4 avril 2013)

SDIS de la Gironde : Mme Martine Texier, directrice de mémoire, chef du pôle Moyens Généraux (entretiens libres le mercredi 31 octobre 2012 et le jeudi 4 avril 2013)

SDIS de Seine-et-Marne : Cdt Franck Loizon, chargé des relations sociales et Cdt Jean-Michel Timbert, chargé du volontariat (entretiens téléphoniques libres en octobre 2013)

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SDIS du Val d’Oise : Colonel Jean-Yves DELANNOY, directeur (entretien libre le vendredi 1er mars 2013)

SDIS du Val d’Oise : M. Marc Jammet, agent administratif affecté à la mission logement, Direction Départementale du SDIS du Val d’Oise à Cergy-Pontoise (entretien libre le vendredi 11 janvier 2103)

Union Départementale de la Gironde : Lieutenant-colonel Franzon, président (entretien libre le jeudi 4 avril 2013)

Union Départementale de la Moselle : Lieutenant-colonel Marc Friedrich, vice-président (entretien téléphonique libre)

Union Départementale des Landes : Lieutenant Dominique Mucci, président (entretien libre le lundi 18 février2013)

Union Départementale du Val d’Oise : Lieutenant-colonel Dominique Morel, président (entretien libre le mardi 22 janvier 2013)

Union Départementale des Yvelines : Commandant Roland Vichery, président (entretien libre le mardi 18 décembre 2012)

SDIS des Yvelines : Mme Nathalie Chaussis, agent administratif, chef du service logement, Direction Départementale du SDIS des Yvelines (entretien libre le vendredi 30 novembre 2012)

SDIS des Yvelines : Mme Patricia Durand, assistante sociale (entretien libre le jeudi 06 décembre 2012)

Conseil Général des Yvelines : Mme Bizollon et Mr Escuyer, respectivement chef et adjoint du service logement du Conseil Général des Yvelines (entretien libre le mardi 15 janvier 2013)

Préfecture des Yvelines : Mme Yolande GROBON, directrice adjoint de la direction départementale de la cohésion sociale (entretien libre le 17 janvier 2013)

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Annexe 3. : Questionnaires utilisés dans le cadre des entretiens libres et exploratoires

Interlocuteurs non-coutumiers du « monde Sapeurs-Pompiers »

Ministère de l’Egalité des Territoires et du Logement (logement social) Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable et de l’Energie (urbanisme, mégapole) ADF, AMF Bailleurs sociaux Gendarmes, Militaires, Pays étrangers

Présentation du contexte et de la problématique :

- Démarche dans le cadre de la FAE CDG (4 stagiaires, mémoire et soutenance communs)

- Organisation SC, la DGSC-GC, les SDIS, les SPP, les SPV

- Présentation de la problématique (SDIS 33/Arcachon, villes touristiques balnéaires ou montagnardes, déserts ruraux, mégapoles, IDF, logements chers, difficultés de recrutement et de fidélisation)

- Les bailleurs sociaux et le logement social comme vecteurs de développement du volontariat

Etat des pratiques connues (dans la sphère de compétences de l’acteur) - L’obligation de disposer logements sociaux dans certaines communes (≥20000 habitants ?) - Le logement social en milieu rural ou dans des zones « huppées et/ou touristiques » - Les différents contingents (préfecture, commune…) - Les commissions et les critères d’attribution - La construction conjointe de centre de secours et de logements sociaux (intégrés ou non) - Les initiatives locales (Milly-la-Forêt (vidéo), SDIS 33, 95…)

Point de vue de l’acteur : intérêt pour la démarche, implication, … - Image de marque de l’institution - Enjeux électoraux - Tissage territorial - Lien social de proximité (ultime service public) - Niveau de préoccupation de l’interlocuteur sur la prépondérance du volontariat en France

Conditions nécessaires à la réussite du projet (forme juridique qu’un partenariat pourrait prendre, territoires où cela est envisageable, etc.)

- Domaines législatif et réglementaire - Convention de mise à disposition - Baux avec condition de tenue de l’emploi de SPV

Gains escomptés pour chacun - Enjeux électoraux - Le SPV : un secouriste de proximité - Une rationalisation des coûts (moins de SPV = davantage de SPP) - Une culture locale commune (SPV/citoyens)

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Interlocuteurs coutumiers du « monde Sapeurs-Pompiers » DGSC-GC CNIS Ambition Volontariat Pdt FNSPF, Commission sociale PCASDIS, DDIS, PUD CS « Témoins », Services Logement, Services Volontariat des SDIS

Présentation du contexte et de la problématique :

- Démarche dans le cadre de la FAE CDG (4 stagiaires, mémoire et soutenance communs)

- Présentation de la problématique (SDIS 33/Arcachon, villes touristiques balnéaires ou montagnardes, déserts ruraux, mégapoles, IDF, logements chers, difficultés de recrutement et de fidélisation)

- Les bailleurs sociaux et le logement social comme vecteurs de développement du volontariat

Etat des pratiques connues (dans la sphère de compétences de l’acteur) - Existe-t-il dans l’environnement de l’interviewé des problèmes de recrutement, de fidélisation

ou de disponibilité des SPV ? - Le logement est-il une des sources des problèmes relevés à la question précédente ? - Une enquête ou un sondage a-t-il été effectué sur la thématique du logement chez les SPV ? - Si oui, quels éléments en ressortent ? - Des démarches liées au logement des SPV ont-elles été entreprises ? Quels résultats ? - Des échanges avec des bailleurs sociaux ont-ils eu lieu ? Quelles conclusions ?

Point de vue de l’acteur : intérêt pour la démarche, implication, … - Est-ce une piste intéressante ? Est-ce que cela peut attirer les vocations ou fidéliser ? - Le logement social du SPV peut-il répondre à la problématique des horaires de

disponibilité/activité opérationnelle ? - Le logement social est-il une réponse adaptée aux déficits de SPV sur les différents

territoires ? Milieu rural, Station de ski ou balnéaire, milieu urbain (IDF), immobilier cher, population âgée…

- SPV comme SPP contractuels en haute saison avec affectation de logement par NAS ou social

Conditions nécessaires à la réussite du projet (forme juridique qu’un partenariat pourrait prendre, territoires où cela est envisageable, etc.)

- Evolution des domaines législatif et réglementaire - Convention multipartites d’occupation (bailleurs/SDIS, Communes/SDIS…) - Construction commune (SDIS/bailleurs) - SDIS maîtred’ouvrage des bâtiments et gestionnaire

Gains escomptés pour chacun - Eviter les « déserts SPV » - Optimiser les ressources SPP/SPV sur le découpage de l’activité opérationnelle de la journée

et des périodes de flux « migratoires » selon les saisons

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Annexe 4. : Arrêt du Conseil d’Etat « Cavalaire-sur-Mer » Conseil d'État N° 61218 ECLI:FR:CESJS:1988:61218.19880711 Publié au recueil Lebon Section du Contentieux M. Combarnous, président M. Medvedowsky, rapporteur M. Fornacciari, commissaire du gouvernement Lecture du 11 juillet 1988 REPUBLIQUE FRANCAISE AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 27 juillet 1984 et 27 novembre 1984 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la COMMUNE DE CAVALAIRE-SUR-MER (83240), représentée par son maire en exercice, à ce dûment autorisé par délibération du conseil municipal en date du 16 novembre 1983, et tendant à ce que le Conseil d'Etat : °1) annule le jugement en date du 17 mai 1984 par lequel le tribunal administratif de Nice a, à la demande du commissaire de la République du département du Var, annulé 1- la délibération du 29 juillet 1983 du conseil municipal de la COMMUNE DE CAVALAIRE-SUR-MER en tant qu'elle porte sur la liste des emplois susceptibles de donner droit à un logement par nécessité absolue de service, les emplois de secrétaire général de mairie, d'adjoint technique-chef, d'adjoint technique chargé des services extérieurs, d'adjudant-chef des pompiers professionnels, et de deux emplois de sapeurs pompiers volontaires ; 2- les arrêtés municipaux du 2 août 1983 concédant des logements par nécessité absolue de service à M. Y..., adjoint-technique chef, et à M. X..., adjoint-technique chargé des services extérieurs ; °2) rejette la demande présentée par le commissaire de la République du département du Var devant le tribunal administratif de Nice ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code des communes ; Vu les arrêtés du 14 décembre 1954, 12 mars 1957 et 14 octobre 1968 ; Vu le code des tribunaux administratifs ; Vu l'ordonnance du 31 juillet 1945 et le décret du 30 septembre 1953 ; Vu la loi du 30 décembre 1977 ; Après avoir entendu : - le rapport de M. Medvedowsky, Auditeur, - les observations de la S.C.P. de Chaisemartin, avocat de la COMMUNE DE CAVALAIRE-SUR-MER, - les conclusions de M. Fornacciari, Commissaire du gouvernement ; Sur la recevabilité de la demande présentée devant le tribunal administratif : Considérant qu'en prévoyant expressément, à l'article 3 de la loi °n 82-213 du 2 mars 1982 modifiée par la loi °n 82-623 du 22 juillet 1982, que le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article 2-II de ladite loi qu'il estime contraires à la légalité le législateur n'a pas entendu limiter la faculté qu'a le préfet de former un recours pour excès de pouvoir à l'encontre de tous les actes des collectivités territoriales ; que, par suite, la circonstance que les arrêtés attaqués du maire de Cavalaire-sur-Mer ne figurent pas au nombre des décisions que la loi du 2 mars 1982 a soumises à l'obligation de transmission est sans incidence sur la faculté dont disposait le commissaire de la République du Var de les déférer au tribunal administratif ;

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Sur la légalité des décisions attaquées : Considérant que la délibération du 29 juillet 1983 du conseil municipal de la COMMUNE DE CAVALAIRE-SUR-MER inscrivant sur la liste des emplois susceptibles de donner droit à un logement par nécesité absolue de service les emplois de secrétaire général de mairie, d'adjoint technique-chef, d'adjoint technique chargé des services extérieurs et d'adjudant-chef des sapeurs-pompiers professionnels et deux emplois de sapeurs-pompiers volontaires sont, ainsi que les arrêtés municipaux du 2 août 1983 concédant un logement par nécessité absolue de service à l'adjoint technique chef et à l'adjoint technique chargé des services extérieurs, soumis aux dispositions de l'arrêté ministériel du 14 décembre 1954 ; qu'en effet, contrairement à ce que soutient la commune requérante, la loi du 2 mars 1982, relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, n'a pas abrogé l'article 23 de la loi du 28 avril 1952, codifié à l'article L.413-6 du code des communes, qui constitue la base légale dudit arrêté ; qu'ainsi celui-ci demeurait légalement applicable à la date à laquelle les décisions litigieuses ont été prises ; Considérant que l'article 2 de cet arrêté du 14 décembre 1954 permet d'attribuer aux agents de la commune une autorisation d'occupation d'un logement communal soit lorsque celle-ci répond à une nécessité absolue de service, soit lorsqu'elle est utile pour le service ; que son article 3 dispose que : "il y a nécessité absolue de service lorsque le titulaire d'un emploi ne peut accomplir normalement son service sans être logé par la collectivité et que cet avantage constitue pour l'intéressé le seul moyen d'assurer la continuité du service ou de répondre aux besoins d'urgence liés à l'exercice de ses fonctions" ; que son article 4 dispose "qu'il y a utilité de service lorsque, sans être absolument nécessaire à l'exercice de la fonction, le logement présente un intérêt certain pour la bonne marche du service" ; Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier qu'en admettant que l'occupation, par le secrétaire général de la mairie, l'adjoint technique chef et l'adjoint technique chargé des services extérieurs de la COMMUNE DE CAVALAIRE-SUR-MER de logements dans les locaux communaux puisse présenter un intérêt pour la bonne marche du service, ces emplois ne remplissent, ni à raison des attributions qu'ils comportent dans cette commune ni à raison des conditions dans lesquelles leurs titulaires doivent exercer leurs fonctions, les conditions posées par ce texte à l'attribution d'un logement par nécessité absolue de service ; Considérant, d'autre part, qu'il résulte des dispositions combinées de l'article R.353-29 du code des communes et de l'arrêté ministériel du 14 octobre 1968 relatif aux indemnités allouées aux sapeurs-pompiers professionnels que les seuls logements susceptibles d'être attribués aux sapeurs pompiers professionnels sont des logements en caserne, à défaut desquels les intéressés ont droit à une indemnité en espèces ; que c'est par suite à bon droit que les premiers juges ont annulé la délibération attaquée du conseil municipal de Cavalaire-sur-Mer en tant que celle-ci attribue, en dehors de la caserne, un logement par nécessité absolue de service à un adjudant-chef de sapeurs-pompiers professionnels ; Considérant, enfin, qu'en ce qui concerne les deux emplois de sapeurs-pompiers volontaires mentionnés dans la délibération litigieuse de son conseil municipal, dont l'inscription sur la liste des emplois ouvrant droit à l'attribution d'un logement par nécessité de service a également été annulée par le tribunal administratif, la COMMUNE DE CAVALAIRE-SUR-MER ne soulève aucun moyen à l'appui de sa requête ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la COMMUNE DE CAVALAIRE-SUR-MER n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a annulé les décisions litigieuses ; Article ler : La requête de la COMMUNE DE CAVALAIRE-SUR-MER est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à la COMMUNE DE CAVALAIRE-SUR-MER, à MM. Y... et X..., et au ministre de l'intérieur.

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Annexe 5. : Avis des Chambres Régionales des Comptes SDIS du Lot / Chambre Régionale des Comptes de Midi Pyrénées (Réf. JL9 274 01) Monsieur le Président, A la suite de l'avis de contrôle que je vous ai adressé le 1er septembre 1998 et après l'entretien préalable que vous avez eu avec le conseiller-rapporteur le 16 décembre 1998, la Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées a, dans sa séance du 9 février 1999, retenu de vous communiquer des observations provisoires. Après avoir examiné, en séance du 28 septembre 1999, la réponse aux dites observations, que vous avez bien voulu lui adresser par lettre du 22 avril, reçue le 12 juillet 1999, la Chambre a arrêté définitivement les observations suivantes concernant l'octroi, par le service départemental d'incendie et de secours, de logements et d'avantages accessoires à des sapeurs-pompiers professionnels ou volontaires. Adopté le 19 octobre 1995, exécutoire à compter du 17 novembre suivant, le règlement du service départemental d'incendie et de secours du Lot a prévu les dispositions suivantes concernant le logement des sapeurs-pompiers : - par nécessité absolue de service, des sapeurs-pompiers volontaires peuvent être logés à titre gratuit dans l'enceinte du centre de secours. Ils bénéficient alors de la gratuité du chauffage et de l'éclairage (article 13). - les sapeurs-pompiers professionnels ont droit au logement en caserne dans la limite des locaux disponibles. Dans ce cas l'électricité, le chauffage et l'eau leur sont fournis à titre obligatoire et gratuit (article 15). - les officiers professionnels affectés à la direction départementale des services d'incendie et de secours assurent des permanences opérationnelles à leur domicile. Ils sont logés par absolue nécessité de service et bénéficient de la gratuité du logement, de l'eau, du chauffage et du téléphone (article 17). De plus, par délibération du 21 mai 1996, la CASDIS (Commission administrative du service départemental d'incendie et de secours) adopte le principe de la prise en charge par le SDIS des charges des logements de fonction des officiers et sous-officiers de la direction départementale des services d'incendie et de secours. Ces charges concernent l'eau, l'électricité, le chauffage, le droit au bail, la taxe ou la redevance d'enlèvement des ordures ménagères ainsi que la gratuité des communications téléphoniques. La délibération rappelle que l'article 5 du décret n° 90-850 du 25 septembre 1990 dispose que " les sapeurs-pompiers professionnels peuvent également être logés à l'extérieur des casernements par nécessité absolue de service ". La décision précise, en outre, que les logements seront loués par le SDIS au moyen d'une convention de location entre le président et les propriétaires des logements, quelle que soit la nature tant des

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bailleurs que des logements. Les logements seront concédés, par arrêté individuel du président de la CASDIS, aux agents devant être logés par nécessité absolue de service. Afin d'assurer une stricte égalité entre les sapeurs-pompiers professionnels pouvant être logés à l'extérieur des casernements par nécessité absolue de service, la CASDIS décide de plafonner les frais de logements et les charges selon la situation familiale des intéressés. Enfin, le Conseil d'administration du SDIS, lors de la séance du 12 octobre 1998, fixe, en application du décret n° 98-442 du 5 juin 1998, le régime indemnitaire des sapeurs-pompiers professionnels. Il indique notamment que ceux non logés bénéficient de l'indemnité de logement égale au maximum à 10 % du traitement augmenté de l'indemnité de résidence. Les dispositions ci-dessus rapportées conduisent à accorder des avantages non prévus par le législateur. En effet, s'agissant des sapeurs-pompiers volontaires, aucun texte n'autorise l'octroi d'un logement de fonction. En conséquence, en dépit du contexte historique qui a conduit le SDIS du Lot a attribuer des logements vacants à des sapeurs-pompiers volontaires et eu égard à la réglementation actuelle, il y aurait lieu de prendre, comme vous le proposez, toutes les mesures qui s'imposent pour légaliser la situation dans des délais compatibles avec les situations sociales et familiales. En ce qui concerne les sapeurs-pompiers professionnels, le système mis en place se révèle coûteux pour les finances de l'organisme. Il aboutit à faire prendre en charge par l'employeur le loyer dû par les locataires, ou une partie non négligeable de l'annuité des emprunts contractés par les propriétaires de leur résidence principale, à concurrence de 50.300 F pour un célibataire et 55.500 F pour un couple alors qu'une disposition réglementaire prévoit, pour les sapeurs-pompiers non logés, sans référence à la situation de famille, l'attribution d'une indemnité annuelle limitée à 10 % du traitement et plafonnée, en 1996, à 15.350 F. La Chambre a tenu à relever que ces dispositions particulièrement favorables ont été, de surcroît, détournées de leur objet en concédant des logements à des sapeurs-pompiers professionnels qui sont propriétaires desdits logements. Il s'agit là d'une pratique exorbitante à laquelle la juridiction estime qu'il convient de mettre fin, en revenant à une stricte application du dispositif réglementaire. Enfin, la Chambre a pris connaissance de la décision du 23 février 1999 qui précise que les consommations d'eau et la taxe ou la redevance d'enlèvement des ordures ménagères sont des frais à la charge des sapeurs-pompiers. Elle met un terme à l'irrégularité constatée. Conformément à l'article L. 214-11 du code des juridictions financières, il vous appartient de communiquer la présente lettre au

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Conseil d'Administration, lors de sa plus proche réunion. Je me permets d'attirer votre attention sur le fait que ces observations ne peuvent donc pas être portées à la connaissance de tiers avant que cette communication ait eu lieu. Vous voudrez bien me tenir informé des conditions de cette communication par tout moyen à votre convenance, par exemple en m'adressant copie d'un extrait du procès-verbal des débats ou du relevé des délibérations. A défaut, elle deviendrait communicable, à l'issue d'un délai de deux mois, à toute personne qui en ferait la demande, conformément à la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 relative à la communication des documents administratifs. Toutefois, si des circonstances exceptionnelles particulières vous avaient empêché de la porter dans ce délai à la connaissance du Conseil municipal, vous voudrez bien m'en avertir, et me préciser la date à laquelle cette communication pourra intervenir. Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération distinguée. Le Président, Ph. LIMOUZIN-LAMOTHE

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District urbain de Vitry-le-François / Chambre Régionale des Comptes de Champagne-Ardenne (2000)

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SDIS de la Gironde / Chambre Régionale des Comptes de Gironde

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District de Pont-à-Mousson / Chambre Régionale des Comptes de Lorraine (REF : GT/AG/LP/2002-003)

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Annexe 6. : Exposé sommaire et examen de l’amendement « Grommerch »

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Annexe 7. : Exemple de convention entre un Conseil Général et un bailleur social

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Annexe 8. : « La lettre du Président » du CASDIS de l’Essonne n°2 (février 2012)

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Annexe 9. : Bilan sur les actions sociales entreprises dans les SDIS du GIRACAL

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Annexe 10. : Article de presse (Ouest France – édition du 4 décembre 2012)

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Annexe 11. : Exemple de questionnaire à l’attention des SPV

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Annexe 12. : Courrier de l’adjoint au DGSCGC à la Fédération Nationale des Offices Publics de l’Habitat

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Annexe 13. : Courrier d’un Préfet pour l’attribution de logements sociaux aux SPV

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TABLE DES MATIERES

REMERCIEMENTS

TABLE DES ABREVIATIONS

SOMMAIRE

LIMINAIRE METHODOLOGIQUE


INTRODUCTION 1

1. VERS UNE APPROCHE THEORIQUE DU LOGEMENT DES SPV ........................................ 3

1.1. LA PROBLEMATIQUE DU LOGEMENT DES SPV INSCRITE DANS LES TERRITOIRES .............................................. 3 1.1.1. La crise du logement en France.................................................................................................. 3 1.1.2. Des distorsions entre territoires incontestables et permanentes ............................................. 4 1.1.3. Les SPV aussi victimes de la crise du logement .......................................................................... 4

1.2. LA QUESTION DU LOGEMENT DES SPV PAR LE SDIS ................................................................................. 5 1.2.1. La tentation de considérer le SPV comme SPP .......................................................................... 5 1.2.2. Une impasse juridique et statutaire maintes fois rappelée ....................................................... 7 1.2.3. Une occasion manquée : l’amendement « Grommerch » ......................................................... 7

1.3. ETAT DES LIEUX DE L’URBANISME ET DE L’HABITAT SOCIAL EN FRANCE ......................................................... 8 1.3.1. Généralités sur les politiques publiques d’urbanisme et de logement ..................................... 8 Schéma de COhérence Territoriale (SCOT) ............................................................................................. 8 Le Programme Local de l'Habitat ............................................................................................................ 8 Le Plan Local d’Urbanisme ...................................................................................................................... 8 L’interface entre PLU et PLH ................................................................................................................... 9 Hiérarchisation de ces documents .......................................................................................................... 9 1.3.2. Le paysage du logement social ................................................................................................... 9 Les organismes gestionnaires des logements sociaux .......................................................................... 10 Les habitants du logement social .......................................................................................................... 10 Typologie et financement du logement social ...................................................................................... 10 1.3.3. Le principe de la réservation et les règles d’attribution des logements sociaux ..................... 11 Les différentes réservations .................................................................................................................. 12 Critères et modalités d’attribution du logement social ........................................................................ 13

2. TOUR D’HORIZON DES PRATIQUES ET POINT DE VUE DES ACTEURS .............................. 14

2.1. RETOUR SUR LES PRATIQUES ACTUELLES ............................................................................................... 14 2.1.1. Dans les SDIS ............................................................................................................................ 14 Cas d’un SDIS qui continue à loger les SPV ........................................................................................... 14 Les SDIS qui facilitent l’accès au logement des SPV .............................................................................. 14 2.1.2. En dehors des SDIS ................................................................................................................... 16 Cas de la police nationale ...................................................................................................................... 16 Cas de la gendarmerie ........................................................................................................................... 17

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Cas de la Brigade des Sapeurs-Pompiers de Paris ................................................................................. 17 Cas des sapeurs-pompiers étrangers et exemple des Etats-Unis ......................................................... 17

2.2. LA NECESSAIRE ETUDE DES TERRITOIRES DANS L’APPROCHE DE LA PROBLEMATIQUE ..................................... 18 2.2.1. Un exemple typique : le bassin d’Arcachon ............................................................................. 18 2.2.2. L’influence du territoire sur la problématique ......................................................................... 20

2.3. LE POINT DE VUE DES ACTEURS ........................................................................................................... 20 2.3.1. Les SDIS et leur PCASDIS........................................................................................................... 20 2.3.2. Les bailleurs sociaux ................................................................................................................. 21 2.3.3. Les communes, les intercommunalités et le Conseil Général.................................................. 22 2.3.4. Les SPV et leur sociologie ......................................................................................................... 23 2.3.5. Les autres acteurs..................................................................................................................... 24 Point de vue du Chef du bureau des sapeurs-pompiers volontaires à la DGSCGC ............................... 24 Point de vue du Président de la FNSPF ................................................................................................. 25 Point de vue des services de l’État (Préfecture).................................................................................... 25 Point de vue des présidents d’Unions Départementales des Sapeurs-Pompiers ................................. 26

3. UN PLAN D’ACTIONS ET DES PRECONISATIONS POUR LES SDIS................................... 27

3.1. LES CONDITIONS NECESSAIRES A LA MISE EN PLACE DES PARTENARIATS ...................................................... 27 3.1.1. La connaissance du volontariat ................................................................................................ 27 3.1.2. Étude des besoins opérationnels et des territoires ................................................................. 27

3.2. DES PRECONISATIONS COMME AUTANT D’OUTILS POUR LE SDIS .............................................................. 28

3.3. LA DEMARCHE ................................................................................................................................. 33 3.3.1. Mobiliser les acteurs ................................................................................................................ 33 3.3.2. Multiplier les pistes pour offrir de l’action sociale aux SPV ..................................................... 34 3.3.3. Peut-être d’autres solutions face à la pénurie de SPV sur certains territoires ........................ 35 3.3.4. Pilotage du projet ..................................................................................................................... 36

CONCLUSION 38

BIBLIOGRAPHIE 40

WEBOGRAPHIE 42

TABLE DES ILLUSTRATIONS ET DES TABLEAUX 43

TABLE DES ANNEXES 44

ANNEXES 45

TABLE DES MATIERES 78

RESUME 82

SUMMARY 82

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Page | 82

RÉSUMÉ

A l’heure où la crise économique et sociale rend l’incidence du logement de plus en plus importante dans le budget des familles françaises, il convient d’examiner la situation particulière des sapeurs-pompiers volontaires (SPV), citoyens ordinaires de la Nation, mais par ailleurs acteurs engagés et incontournables de la sécurité civile. La distribution des secours publics, qui doit être équitable sur l’ensemble du territoire national, se trouve ainsi déséquilibrée par la forte pression foncière qui s’exerce sur les zones dites tendues qu’elles soient touristiques ou sièges de bassin d’emplois. Ainsi, les SPV, majoritairement employés ou ouvriers, peinent bien souvent à y élire domicile et reculent par la force des choses en zone périurbaine ou rurale. Les Services Départementaux d’Incendie et de Secours (SDIS) chargés d’assurer les secours en tous lieux et en tous temps doivent alors imaginer et mettre en œuvre des mesures palliatives permettant de faire face à la diminution de leurs effectifs dans ces zones cibles.

Les pratiques d’aide au logement des SPV sont nombreuses et variées, mais leur efficacité et leur assise réglementaire quasi inexistante, sont souvent très relatives.

C’est pourquoi, à l’instar de la situation délicate constatée dans le Bassin d’Arcachon, objet d’une étude de terrain, les logements gérés par les bailleurs sociaux qu’ils soient existants ou à construire dans les zones tendues, pourraient apporter une solution et répondre partiellement au besoin vital des SPV de disposer d’un logement. Cette résolution, par le biais de partenariats, permettraient ainsi de renforcer le volontariat chez les sapeurs-pompiers en leur proposant des logements adaptés à leur famille, qui conjugueraient leur zone d’affectation opérationnelle et leur domiciliation professionnelle.

Le développement de cette action pourrait alors se révéler pertinente, si sa réalisation s’adapte aux contingences locales en mobilisant l’ensemble des acteurs institutionnels, garants des attributions du logement social et de celles des SDIS.

Mots-clés : logement, volontariat, SPV, action sociale, SDIS, logement social, couverture des

risques, territoires, disponibilité

SUMMARY

When the economic and social crisis impact of a significant manner the housing budget of French families, it’s worth to examine the particular situation of volunteer firemen, ordinary citizens of the Nation and major actors of the civil defence.

Public safety and rescue services must be provided on a fair and equal basis over the whole national territory but it may be compromised by the high level of housing prices applying to certain areas such as touristic zones or with a high level of economic activities.

Volunteer firemen being mainly issued from modest income jobs such as employees or factory workers can’t afford to live there and consequently move to cheaper suburban or rural areas.

To handle this situation generating shortage of volunteer manpower, county fire and rescue authorities have to imagine solutions.

There are many ways to help housing volunteer firemen but their efficiency is often limited as is their legality.

That is the reason why, according to the awkward situation encountered in Arcachon’s Bay as described in a local study, real estate belonging to local housing partners might be a partial solution to provide housing for volunteer firemen.

This resolution might strengthen, through partnerships, the voluntary service for local fire authorities by proposing adapted housing to volunteer fire personnel and doing so would combine private and operational residence.

The development of such actions might then appear relevant if it is adaptable to local contingencies and involves all the institutional authorities either in charge of social housing attribution or of fire and rescue services.

Keywords : housing, volunteering, volunteer firemen, social action, fire departements, public

housing, hazards coverage, territory, availability

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