Les Politiques Sociales Algériennes: Des instruments pour

Les Publications de la Recherche Gouvernance & Economie Sociale _______________________ N° 01 / Septembre 2015

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Les Politiques Sociales Algériennes:

Des instruments pour quelles cohérences?

Ahmed TOUIL - Radia BOUCHAOUR

Résumé:

A partir des années 2000 l’Algérie, ayant en perspectives les OMD, s’attèle au

développement social. En effet longtemps confiée à l’entreprise publique la

politique sociale relève désormais des pouvoirs publics centraux. Ces derniers,

présidence et gouvernement, en font un devoir pour assurer un minimum de

confort pour les nécessiteux; ceux générés par la tension civile ayant régné

durant 1992/1997 et par la politique de l’ajustement structurel et ses impacts

négatifs sur la société. Cependant l’embellie financière, favorisée par

l’augmentation des prix du pétrole, entraine le gouvernement à être de plus en

plus généreux et à élargir par la même le champ de la prise en charge sociale à

travers plusieurs canaux à la fois. Mais cette approche de la politique sociale est-

elle sans incidences sur sa cohérence, notamment au niveau de ses instruments,

de son élaboration et de sa mise en œuvre? Tel est la question principale à

laquelle prétend répondre la présente analyse.

Mots clés : Politique sociale – vulnérabilité – instruments – cohérence – Algérie.

Jel : H4 - I3.

Abstract:

Since 2000, and in the context of MDGs, Algeria economic policy focused on

social development. For a long time, the social policy was assigned to the public

firm responsibility, while today it is the responsibility of the central government.

These governments are committed to ensuring a minimum of comfort for the

needy persons, those whom are issued from civil tension during 1992/1997 and

from structural adjustment program and its negative impacts on society for

several years.

However the financial upturn, which takes raise from higher oil prices,

induces the government to be more generous and to make wide its social field

through several channels at once. But this approach could have some

incoherence on the consistency of the social policy in itself, especially at the

level of its tools, preparation, and execution? This is the main question that we

hope to explain and answer through this analysis.

Keywords: Social policy - vulnerability - Tools - consistency - Algeria.


8


9

Introduction:

Dans le contexte d’une économie libérale les raisons d’être de toute politique

publique d’ordre économique ou social est de corriger, combler les défaillances

supposées du marché. En effet le marché, qui pourtant s’autorégule excluant par

là même toute sorte d’intervention ‘’externe’’, peut devenir défaillant. Il l’est à

partir du moment où il fonctionne anachroniquement avec les règles et rôle qu’il

est censé remplir. Cet état est en général celui où il ne donne pas lieu à échange

d’un bien économique pour raison de rareté ou à autre particularité du bien

considéré. Souvent cette particularité est la caractéristique qui fait les biens

publics. En effet le secteur privé intéressé par le profit et sa réalisation à court

terme, à travers le marché, ne peut par conséquent produire de tels biens.

Comme il ne peut non plus subvenir aux besoins des individus exclus, pour

incapacité notamment, des échanges marchands. Hormis son rôle régalien1 c’est

pour ces raisons que l’Etat est appelé à intervenir (L. Weber, 1988).

L’intervention a pour mission de mettre en œuvre un mécanisme de correction

pour la réorientation des comportements, de consommation ou de production,

des agents économiques. Le but est la réalisation, par l’instauration

d’instruments appropriés, d’un certain nombre d’objectifs désirés. C’est-à-dire

des outils économiques qui permettraient à l’Etat, avec ses différents organes,

d’intervenir dans la sphère économique principalement. Souvent l’action

publique s’opère au niveau des marchés c’est-à dire lors des échanges. En effet

les instruments sont sélectionnés en fonction des états de la nature de

l’économie. Ils dépendent de la phase cyclique de l’économie – essor, reprise ou

déclin- et donc sont mis en œuvre pour la réalisation, par l’ensemble des agents

économiques, d’objectifs bien définis. Mais il s’agit souvent de défaillances

correspondant notamment à la production de biens publics. Toutefois la

régulation2est appréhendée selon des nuances qui convergent cependant vers la

relation Etat –marché. La conception de l’école de la régulation fait allusion à

une forme de gouvernance économique faisant appel à normes de reproduction

de rapports sociaux par rapport à celle souvent usitée dans le sens anglo-saxon

du terme à savoir de règlementation3 corrigeant les défaillances du marché.

Grosso modo la réglementation s’applique ou à des situations d’ordre

conjoncturel, pour les économies avancées, ou d’ordre structurel, comme c’est le

cas la plupart du temps des économies en développement.

1A. Lipietz reconnait à l’Etat une intervention économique séculaire et une autre

conjoncturelle (1986). 2 Chevallier Jacques,« L'état régulateur », Revue française d'administration publique, 2004/3

no111, p. 473-482 3 Cornelia Woll RÉGULATION in Laurie Boussaguet étal. Dictionnaire des politiques

publiques Presses de Sciences Po (P.F.N.S.P.), Références 2014 pages 562 à 568.


10

Néanmoins avec le développement des exigences sociales, conditionnées par

une croissance économique plus ou moins inclusive, les pouvoirs publics se

voient attribuer des fonctions aux fins d’assurer la cohésion, la stabilité et la

promotion sociales. Les revendications se manifestent dans le sens de

l’amélioration des conditions de vie et de travail. Elles s’appuient sur les règles

de la solidarité générée par l’instauration de l’impôt et des principes de la

cotisation. Par conséquent à l’Etat échoit un revenu qu’il s’attache à employer,

pour partie, dans la satisfaction des besoins sociaux. Ainsi doté, fait plus que

réguler le marché, l’Etat possède la latitude d’intervenir pour stabiliser,

sécuriser, protéger et offrir revenus et biens privatifs- pour prémunir contre

risques et précarité- à des catégories de personnes prédéterminées. Cette

dernière intervention est bien élaborée selon programmes et projets fixés. Pour

ce faire l’acteur public mobilise les moyens de financement tout en sélectionnant

les instruments de la réalisation de sa politique. Ces actions font l’économie

sociale et particularise la politique sociale.

I- Champ de la politique sociale:

Généralement, par référence aux analyses de Musgrave (1959), l’intervention

publique mise sur les stabilités économiques et sociales. A ces fins, elle met en

œuvre plusieurs instruments pour moduler les comportements des agents

économiques selon les objectifs fixés. Tout comme elle peut offrir directement

biens et services à certaines catégories de la société. En ce sens il est à

distinguer, selon les objectifs de chacune d’entre elles, trois types de politiques

qui peuvent être initiées par l’Etat. Les objectifs, sur chacun des plans

économique - social et même politique, peuvent être structurels, tels

économiques, ou conjoncturels, tels sociaux, et ciblent par conséquent à chaque

fois des catégories économiques ou sociales bien précises. Ces interventions

sont donc des politiques relatives à l’état économique et social. Et c’est cette

relativité temporelle et spatiale qui détermine les cibles et les instruments mis en

œuvre par le type de politique initié.

a- La politique sociale est à distinguer:

Les trois types de politiques, proposées in infra, se rapprochent par le fait

qu’elles se substituent, chacune d’entre elles, dans un pan déterminé, au marché.

Ellesse distinguent, cependant l’une de l’autre, tant par leurs moyens spécifiques

que par leurs objectifs respectifs. Toutefois la politique économique reste la

politique fondamentale, transversale, qui peut être à la base de la réalisation des

objectifs aussi bien économiques que sociaux. Ainsi leur distinction est à opérer


11

par rapport à leurs objectifs, à leurs instruments et par rapport au système de

l’allocation marchande. Succinctement et partant de la définition générale d’une

politique comme ensemble de mesures, procédures et instruments mis en œuvre

en vue de rendre certaine la concrétisation des résultats prévus, l’approche

proposée distinguerait entre :

-La politique économique -P.E-(Tinbergen4, 1970) vise tout aussi bien la

croissance économique que la redistribution des revenus. Par le biais de leviers

économiques bien appropriés, tels impôt et taxation, taux d’intérêt…la politique

économique est là pour animer le marché, lui donner vigueur et vitalité aux fins

de recouvrir ses équilibres, orienter la production et le comportement des agents

économiques de manière àcontribuer automatiquement à la réalisation des

objectifs tracés. Elle est fondée donc sur le mécanisme du marché.

-La Politique publique -P.P- (Buchanan5, 1960 –L. Weber

6, 1976 – X.Greffe,

1997) est approchée en termes de dépenses publiques. Elle a pour but d’offrir des

biens publicssocio-économiques. Ceux-ci profiteraient à l’ensemble des membres

de la société. Sous forme de projets publics, couvrant la défaillance du marché,

elle assure l’autonomisation des individus (éducation, santé..), tout en servant les

intérêts de l’entreprise (productivité) et ceux de la société (bien-être).

-La Politique sociale -P.S- (J.B. Say7, 1860 –L. Walras

8, 1896 –X. Greffe,

1985) ne doit en réalité concerner que des groupes cibles définis comme

nécessiteux ou vulnérables à l’occasion Elle s’adresse donc à des ensembles de

personnes qui sont en principe exclus de l’insertion offerte par la politique

économique ou bien l’économique, leur participation aux activités

économiques, ne leur procure tout juste ou pas le strict minimum. Autrement ils

sont ou exclus du marché ou de ses segments inférieurs. Ce type de politique

peut aller donc de pair sinon confondue aussi bien à celle économique qu’à celle

publique.

En effet la politique économique est en elle-même sociale puisqu’elle fait

procurer aux individus des revenus. Et par conséquent ces individus n’auront

besoin ni d’aides ni d’assistance, et peuvent améliorer leurs conditions de vie de

par leurs propres choix. Il est par conséquent à remarquer que toutefois la

politique économique en elle-même est, avant tout, une politique sociale dans la

mesure où ses objectifs premiers sont la recherche des grands équilibres

macroéconomiques et ceux des marchés de manière à préserver l’emploi, la

stabilité et cohésion sociales, le pouvoir d’achat, l’équité sociale en particulier à

travers l’application de l’impôt…

4 Selon qui à chaque objectif il faut assigner un seul instrument.

5 S’intéressa à la ‘’choice public’’ ou théorie de l’offre des biens publics.

6 Pour qui l’économie publique est affaire de dépenses publiques

7 Prôna en son temps la prise en charge momentanée des chômeurs par l’Etat.

8 Pensa à l’économie sociale par le développement des coopératives.


12

D’un point de vue méthodologique il est à procéder à cette .exemple la

politique publique est nécessairement génératrice d’emplois et d’infrastructures

sociales. En effet il est difficile d’isoler une politique étatique d’une autre à

partir du moment où l’acteur principal est l’Etat. Lequel, et dont la latitude dans

l’action est limitée, selon un programme déterminé définit et les objectifs et les

instruments. Aussi sérier une typologie de politiques publiques (Casella

Colombeau Sara 2014 ) selon l’effet recherché à savoir la coercition sur le

comportement de l’individu (par les politiques distributives et régulatrices) ou

sur son environnement (par des politiques constitutives et redistributives)9

s’avère un exercice contraignant. Toutefois cette distinction peut être rendue

simple à partir des directions que peut prend l’intervention de l’Etat. En effet ce

dernier agit soit en direction de l’économique, soit dans celle de l’offre des biens

publics ou en direction du ‘’social’’. Ainsi il peut être utile de distinguer entre

politique économique, politique publique et politique sociale de manière à

singulariser cette dernière.

Tableau n°1- politiques et argumentaires.

rubrique

catégorie

bénéficiaires Objectifs Effets directs Moyens

d’allocations des

ressources

instruments

P.E Population

active

Croissance

économique&Inclus

ion

Emploi /revenus Investissements

Impôts

P.P Ensemble

société

Croissance

productivité

autonomisation infrastructures Dépenses

publiques

P.S Groupes cibles Amélioration

Conditions de vie

transferts Caisses, agences Autorisations

Aides &

allocations

La politique sociale donc se distingue par les effets immédiats et des

instruments qui relèvent de la redistribution.

Cependant pour certains auteurs (Louise Carignan, 2009), la politique sociale

peut faire l’objet de quatre catégories de politiques distinctes:

-les politiques sociales globales sont celles qui visent à garantir

collectivement une forme de sécurité contre les risques sociaux liés à la maladie,

9 Casella Colombeau Sara, «Types de politiques publiques», in Laurie Boussaguetet al.,

Dictionnaire des politiques publiques Presses de Sciences Po (P.F.N.S.P.) « Références »,

2014 4e éd., p. 657-665.


13

à l’invalidité, à la vieillesse, à l’absence de travail ou à des revenus insuffisants

(Sécurité sociale, revenu minimum garanti, assurance chômage).

- les politiques sectorielles se rapportent à l’action par secteur de

manifestation et concerne pour l’essentiel la politique de la santé mentale, du

logement, du décrochage scolaire, etc…

- les politiques catégorielles sont celles établies par catégories de personnes :

enfance, adolescence, vieillesse, victimes de violence,…

Les politiques transversales sont celles qui peu vent croiser, concerner les

secteurs et les catégories: la politique de lutte contre la pauvreté, l’exclusion

sociale, la non-discrimination, etc.

Cette distinction possède l’avantage de normaliser par catégories les

personnes, donc facilite la fixation des objectifs. Elle relève d’une conception

régulationniste dans la mesure où toutes les interventions – d’abord qui se

résument en celle transversale- sont normalisées et catégoriées de manière

permanentes. Cependant ses différentes versions amènent à la confusion. Ainsi

les politiques globales et catégorielles sont quasi identiques puisque repose sur

l’état de la personne tandis que celle sectorielles sont celles qui se rapportent au

caractère conjoncturel ou au cas spécifique. C’est une approche qui ne

s’apparente pas à la conception qui en est faite ici et qui prend le caractère de

prévention et d’assistance à des situations conjoncturelles chômage, détresse,

risque…

b- son contenu :

In finele champ de la politique sociale dépend d’abord de l’ampleur de la

vulnérabilité ou fragilité sociale10

.Deux notions qui ont fait l’objet, même si

usitées sous d’autres vocables tels marginaux- exclus-.., de nombreuses

recherches depuis les années 1950. Toutefois certains auteurs y apportent une

critique quant à leur usage qui n’est pas dénudé d’enjeux politiques ni même

scientifiques (Hélène Thomas, 2008). Et par conséquent pour éviter tout sens

équivoque fragilitéet vulnérabilité sont employées ici pour décrire des états

d’individus ou groupes d’individus nécessitant l’assistance publique pour

diminuer les risques de détérioration de leurs conditions de vie ou de travail.

Donc l’ampleur de ces situations fluctue selon les facteurs les déterminant

notamment ceux économiques. Ainsi plus il y a variété des nécessiteux plus

l’intervention concerne des catégories plus larges. En suite le champ de la prise

en charge du social découle du contenu des autres politiques et primordialement

10

Pour un approfondissement des notions fragilité et vulnérabilité conférer Lenfant Alain,

« De la fragilité de l'enfance à la fragilité sociale », Spécificités 1/2009 (N° 2) , p. 179-186 &

Brodiez-Dolino Axelle, «Vulnérabilités sanitaires et sociales », Le Mouvement Social 1/2013

(n° 242) , p. 3-8


14

de la mobilisation, par les pouvoirs publics, des moyens financiers et monétaires

à y affecter. D’où la portée et la signification de la politique sociale qui peuvent

se résumer par celles adoptées par les pouvoirs helvétiques ‘’le concept de

politique sociale couvre toutes les dispositions et mesures qui visent à prévenir,

supprimer ou atténuer les situations de détresse et les problèmes sociaux, au

niveau individuel ou collectif, ou qui cherchent à favoriser le bien-être des

groupes plus fragiles de la société…. Au sens strict, la politique sociale désigne

les mesures qui servent directement à lutter contre la pauvreté ou à la prévenir,

en premier lieu les assurances sociales et l'aide sociale, ainsi que les autres

prestations cantonales sous condition de ressources. Au sens large, d'autres

domaines relèvent également de la politique sociale, tels que la politique du

marché du travail et de l'emploi, la politique de la formation, de la santé, du

logement ou encore la politique fiscale.’’11

En ce sens ses objectifs peuvent être

multiples. Pour l’essentiel la politique sociale renvoie à des théories et

conceptions qui traitent tout aussi bien du welfare que de la justice des

institutions. Elle consiste en la mise en œuvre d’éléments à même d’améliorer

les situations économiques d’individus concernés par ce qui est conçu tour à tour

comme :

1- l’équité sociale (Rawls 2001).Dans ce cas la politique sociale œuvre à

mettre en place des mécanismes appropriés de réaffectation des ressources et

d’allègement de charges pour les nécessiteux à l’exemple de l’impôt graduel. En

Algérie tous les ménages, raccordés aux réseaux d’eau potable, au gaz et

électricité paient les mêmes taux d’impôts et taxes sur consommation, les

mêmes impôts et taxes d’habitation, la même vignette de médicament, le même

impôt sur internet…

2- le développement des capabilités (A.Sen1995). Pour cela l’Etat assure –

généralement formation, éducation -l’offre de conditions idéales afin que tout un

chacun puisse prendre sa propre initiative (être à opérer librement des choix) et

assurer sa position sociale. L’assurance des capabilités12

seraient assimilées à la

justice rawlsienne conséquence d’institutions justes établies par la société.

3- la protection sociale ou l’atténuation de la vulnérabilité des individus et

ménages. Dans ce cas l’action porte, en amont comme en aval, sur l’octroi

d’aides, d’allocations ou subventions ou offre en nature de prestations de

services.

4- l’inclusion économique et sociale. Souvent, comme c’est le cas

actuellement, la croissance n’est pas suffisamment inclusive. Et c’est pour

remédier à cette défaillance du mécanisme auto-redistributif que la politique

sociale tend-par le biais d’octroi de crédits bonifiés ou autres avantages

11

Selon Office fédéral des assurances sociales (OFAS) (Confédération suisse) 12

Pour approfondir voir Valérie Reboud ‘’Approche par les capabilités et développement’’ in

Agence Française de Développement Département de la Recherche 2008.

http://www.bsv.admin.ch/index.html?lang=fr


15

financiers..- à rendre l’individu apte à agir dans le sens de la réalisation de la

satisfaction de ses propres besoins.

C’est donc à ce quadruple intérêt, qui converge vers un seul en fait social, que

la politique sociale est à initier. Cen’est rien d’autre que d’assurer l’égalité des

chances et la prise en charge des nécessiteux..Tout cela dépend en fait de la

position sociale et la situation économique des individus et des différents

groupes d’individus.

Ainsi les groupes cibles se relativisent-ils par rapport à l’état économique en

général : période de récession ou de crise le groupe prend de l’ampleur et en

période d’essor inversement il se réduit. Cependant les comportements sont

souvent opportunistes et donc il est à craindre que des non nécessiteux peuvent

le devenir si garde-fous, barrières à l’entrée de cette entité sociale, ne sont pas

érigés. En effet les théories tant des anticipations (M. Friedman, R.Barro,

R.Lucas1970) que celles des incitations (Pratt et Zeckhauser, 1985) révèlent que

les comportements des agents économiques sont toujours rationnels et peuvent

donc ou annihiler les objectifs de toute politique ou opportunistes pour

‘’profiter’’ des avantages qu’elle offre : à l’instar du travailleur au Smig qui peut

devenir chômeur en comparant son salaire à l’allocation chômage !

Etant donnés son champs d’application et ses instruments la politique sociale

est à distinguer, quoique en est affectée, de la politique économique et la

politique publique. Si leurs objectifs sont autres -croissances, impôts, biens

publiques pures …-elles n’ont en pas moins des impact sou direct ou indirects

sur le niveau social à l’exemple des investissements créateurs d’emplois et donc

de la distribution des revenus.

Retenons que: ‘’la politique sociale est un instrument appliqué par des

gouvernements pour réglementer et supplémenter des institutions de marché et

des structures sociales. La politique sociale est souvent définie comme des

services sociaux comme l’instruction, la santé, l’emploi, la sécurité sociale.

Toutefois, la politique sociale concerne également la redistribution, la protection

et la justice sociale. La politique sociale est concertiste par le placement du

peuple au centre de la décision, non pas en fournissant des allocations

résiduaires, mais en prenant en compte de ses besoins et sa voix à travers les

secteurs, générant la stabilité et la cohésion sociales’’13

.

Les deux définitions référencées font de la politique sociale un devoir des

gouvernements à pallier les insuffisances marchandes quant à la distribution et

redistribution en vue de réaliser l’équité sociale.

13

Isabel Ortiz ‘’Cohérence quant à l’équité et instruments mis en œuvre Politique universelle

ou cible ?’’(DAES/ UNDESA)/2007 Politique Sociale/Département des Affaires Economiques

et Sociales/ Nations Unies.


16

Il est à remarquer cependant que la politique sociale fut initiée il y a bien

longtemps en particulier dans le monde musulman. Ses principes se consolident

avec l’avènement et le développement des fondements de l’Islam. Ses prémisses

se construisent d’abord sur l’incitation à l’abolition de l’esclavage et à la

libération de l’homme de tout joug, ensuite par l’instauration de la zakat, tant

obligatoire que volontaire, comme fondement du système de solidarité et prise

en charge des plus nécessiteux membres de la société : veuves, orphelins,

infirmes, pauvres, étrangers en désarroi,…

Ainsi en Algérie la politique sociale s’intéresse-t-elle de près à l’offre de soins

de santé publique, d’éducation- formation, d’aides et d’allocations familiales,

chômage , logement-… pour cela tout un mécanisme -ou somme d’instruments-

de protection sociale est mis en place.

En effet la conjugaison des faits économiques, sociaux et politiques ont, après

les deux grands évènements marquants de la dernière décade du siècle passé que

sont l’instabilité politico-sociale et l’ajustement structurel, fait que la situation

générale soit des plus chaotiques en particulier sociale avec un taux de chômage

qui dépassait les 21% aux abords des années 2000, un pouvoir d’achat, de la

majorité de la population, très faible, une pauvreté au seuil critique criarde et

une activité économique atone.

II. Instruments mis en œuvre:

Si toutefois la politique sociale peut se résumer en la réduction de la pauvreté

– voire en son éradication – alors les instruments sont ceux découlant du

mécanisme de la promotion d’une prospérité partagée telle que la prône la

banque mondiale14

(2014). Autrement dit-il s’agit dans ces cas de passer de la

croissance à son large partage incluant des personnes qui n’ont pas participé à sa

réalisation. Cela nécessite l’élaboration de principes devant asseoir cette

politique. Pour l’essentiel ‘’ les principes à partir desquels il est possible de

concevoir et d’organiser une politique sociale peuvent être rangés dans deux

grandes catégories. Dans la première figurent ceux qui gouvernent l’accès aux

prestations et aux services, c’est-à-dire qui renvoient à la question : qui a droit ?

Dans la seconde se trouvent ceux qui gouvernent le financement de ces mêmes

prestations et services, c’est-à-dire qui renvoient à la question : qui paie.’’15

Ainsi est-il question de ciblage des bénéficiaires potentiels et des acteurs

possibles devant intervenir selon des mécanismes bien précis.

a. Définition :

Ces mécanismes sont déterminés à partir des objectifs fixés et des instruments

mis en place pour les réaliser. Il est entendu, souvent, par instruments d’une

politique l’ensemble ‘’des techniques, des moyens d’opérer, des dispositifs...qui 14

Banque mondiale Rapport annuel ‘’pauvreté prospérité’’ 2014 15

Borgetto Michel,« Sur quels principes bâtir une politique sociale ? » Petit inventaire des

choix possibles, Informations sociales, 2010/1 n° 157, p. 10-16.


17

permettent de matérialiser et d’opérationnaliser l’action

gouvernementale.’’16

L’intervention de l’Etat use donc de recours et procédés

bien appropriés en puisant sur un panel de moyens juridiques, économiques,

politiques… ainsi ces instruments sont-ils d’ordre ‘’législatif et réglementaire,

économique et fiscal, conventionnel et incitatif, informatif et

communicationnel’’17

. La sélection d’un ensemble d’instruments, combinant le

plus souvent entre les différents domaines, s’effectue en fonction de

l’importance des effets que vont générer ces instruments.

Aussi la politique sociale va-t-elle se concrétiser par la mise en œuvre de

mécanismes à même de procéder aux transferts de revenus spécifiques. Ces

mécanismes ont pour pivots des instruments sélectionnés par les pouvoirs

publics selon la politique générale prônée. Pour être précis ‘’un instrument

d’action publique constitue un dispositif à la fois technique et social qui organise

des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires

en fonction des représentations et des significations dont il est porteur’’18

. Les

outils et techniques de la politique sociale sont constitués pour l’essentiel

d’allocations directes et transferts, mais aussi d‘instruments d’inclusion et

d’insertion sociale. Les mécanismes et techniques d’acheminement vers leurs

destinataires sont directs et indirects, d’ordre institutionnel, économique et

financier telle baisse ou disparition des impôts, soutien des prix de certains

biens, ou leur offre directe (couffin ramadan, médicament, transport..)

b. Les transferts :

Ce sont des sources de revenus destinées à venir en aide aux ménages à bas

revenus et personnes démunis. Le dispositif est de type transferts sociaux. En

général toute politique sociale repose sur la jonction de deux types de transferts

sociaux. Il s’agit en l’occurrence et tels que les distinguent différemment les

décideurs:

-ou de transferts ‘’non conditionnels’’, tels les handicaps, et ceux

‘’conditionnels’’ inhérents à la fois à l’existence du bien dispensé et à la

présence de la caractéristique nécessiteux de l’individu, telles les différentes

allocations...

- ou de transferts de la prise en charge momentanée et celle de longue durée.

Dans le cas algérien ces transferts, de type conditionnel et non conditionnel,

se déclinent en termes de :

-allocation et aides monétaires,

16

Lascoumes Pierre et Le Galès Patrick,« Introduction : L'action publique saisie par ses

instruments », in Pierre.

Lascoumes et Patrick Le Gal, Gouverner par les instruments Presses de Sciences Po

(P.F.N.S.P.)«Académique», 2005 p. 11-44. 17

idem 18

idem


18

-soutien et administration des prix de certains biens dits nécessaires, ou

médicaments…

-offre de services spécifiques (cures thermales, kinés…) ou ceux destinés à

l’autonomisation de l’individu tels que : éducation, santé, transport, logement.

Plus précisément selon le ministère de la solidarité, investi du fonds spécial

de solidarité national -fixé par décret exécutif n°94-310 du 8 octobre 1994- les

transferts prennent la voie du filet social. Les conditionnalités sont en fait liées

aux personnes cibles dont le détail des différents bénéficiaires est listé comme

suit : handicapés, enfants privés de familles et enfants assistés, personnes sans

revenu et démunies, prise en charge des femmes en difficultés sociales,

personnes âgées dépourvues de ressources, personnes handicapées, jeunes en

danger moral, citoyens vivants dans les zones enclavées ou déshéritées.

Les aides sont pour l’essentiel dispensées par:

1- Le Fonds Spécial de Solidarité National (1994) qui octroie des aides:

- aux élèves handicapés et démunis pour acquisition de fournitures scolaires,

opérations vacances et plan bleu, transport scolaire, acquisition d’équipements;

-aux malades, transport, aides humanitaires (achat médicaments…)

acquisition d’ambulances,

-de solidarité proprement dite ou solidarité communautaire :réalisations des

maisons des associations, opération solidarité ramadhan, financement des projets

de lutte contre la pauvreté, opérations de séjours de solidarité au profit des

personnes âgées.

2- Les agences de l’insertion :

-ADS, dès 1996, dispense des allocations au titre du filet social, les dispositifs

AFS et IAIG ainsi que du développement participatif ou développement

communautaire.

-DAIS, PID, Blanche Algérie et TUP-HIMO pour promouvoir l’insertion

socioprofessionnelle.

3- Le gouvernement : il s’agit dans ce cas des aides octroyés dans le cadre

d’accès à biens spécifiques tel logement et habitat, crédit de financement de

projet d’entreprise ou encore, soutien aux biens de premières nécessités…. qui

relèvent de la politique générale gouvernementale et non du seul ministère de la

solidarité.

Les dispositifs ainsi mis en place sont destinés, pour le moins, à lutter de

manière générale contre la pauvreté. Celle-ci ayant plusieurs causes les

dispositifs solidarité peuvent être compris comme ceux destinés à réaliser trois


19

objectifs à savoir la stabilité sociale, réduire la vulnérabilité des individus ou

groupes d’individus, la promotion sociale des populations cibles...

En matière de vulnérabilité les populations concernées sont les personnes

handicapées, enfants nécessiteux, des personnes sans revenu, des personnes en

difficulté ;

En matière de promotion sociale on peut inclure :

- les programmes de lutte contre le chômage et qui consistent en les

programmes d’insertion pour différents emplois et les dispositifs de création

d’entreprises.

-les programmes de développement communautaire et l’octroi d’aides

monétaires et financières directes aux familles.

Ainsi vulnérabilité, qui apparait comme floue puisque quelle différence peut

–on opérer entre personnes nécessiteuses – sans revenu, sans ressources ou en

difficulté.., et promotion sociale, qui va de la recherche de travail à l’aide à

l’habitat, constituent-elles les volets fondamentaux de la politique sociale de

cette période de relance. Quant à la stabilité sociale elle fait l’objet de

programmes déplus large portée.

c. Concrètement : quoi, pour qui et par qui ?

La confection du tableau suivant aide à mieux saisir les relations établies entre

objectifs de la politique sociale et ses acteurs que sont les pouvoirs publics

initiateurs et les bénéficiaires en tant que destinataires. Ainsi la colonne

institutions et canaux d’affectation montre l’agent intervenant dans la

concrétisation de la politique sociale. En effet hormis le ministère de la

solidarité il existe bien d’autres organes qui de tout temps opèrent dans le social

tels les établissements publics, les collectivités locales, … peut-on alors

délimiter les rôles et déterminer quel organisme agit pour quel(s) objectifs ? Le

fait est tel que l’on peut considérer que toutes ces institutions administratives

peuvent concourir et œuvrer dans le sens des trois catégories d’objectifs.


20

Tableau n°2- les relations objectifs - acteurs.

Qui ?

Institutions et Canaux d’affectation

Quoi ?

Objectifs visés

Pour qui ?

bénéficiaires

1 Ministères -A-

STABILITE

a) entière société

2 Collectivités locales

3 Etablissements publics -B-

VULNERABILITE

b) enfance

c) jeunes en danger moral

d) personnes âgées

4 ADS e) handicapés

5 Agences, Caisses nationales,

et fonds ANSEJ, CNAC, ADS,

ANGEM

g) femmes en difficultés

sociales

6 Agences privées (promoteurs) -C-

PROMOTIONS

h) ménages

7 Associations i) associations

La stabilité, état économique et social évoluant sans perturbations et donc

conditionné par l’équité, peut être considérée comme le résultat de toute action

visant à offrir des biens économiques, financiers, monétaires, ou avantages à des

ensembles d’individus de la société dans le sens d’atténuer les écarts dans le

standing de vie (soutien des prix de base, de consommation…).

Tandis que la vulnérabilité est la situation, critique et précaire de personnes

démunies, située juste à la limite du minimum de conditions de vie. Elle

nécessite l’intervention directe des canaux d’affectation et d’allocation des

ressources déterminées en volume et en montant.

Et la promotion sociale est la conséquence de toute action contribuant à

l’amélioration des états économique et sociaux par l’offre de biens, d’avantages

monétaires et financiers, de postes de travail à des catégories de personnes

données.

Où placer les chômeurs en particulier jeunes ? Est-ce un problème de stabilité,

de vulnérabilité ou de promotion ?

Ainsi la politique sociale, depuis l’année 2000, consiste-elle en la mise en

place d’une série de dispositifs d’encouragement à l’insertion professionnelle et

à la création d’emplois, notamment par le programme d’insertion sociale des


21

jeunes diplômés(PID), le dispositif d’activités d’insertion sociale (DAIS) et le

dispositif du micro-crédit pour les activités artisanales et les très petites

entreprises (TPE).

La mise en œuvre de cette politique est confiée au Ministère de solidarité

Nationale, de la famille et de la condition de la femme, et aux deux Agences

sous tutelle, l’agence de développement social (ADS) et l’agence nationale de

gestion de micro-crédit (ANGEM).

Peut-on dissocier les montants alloués à chacun des objectifs ?

Selon les publications du ministère de la S.N.F.C.F, dans son rapport période

1999/2013, il ressort que :

-le budget alloué aux enfants handicapés scolarisés (2013) au nombre de

18846 est de10milliards de DA soit 530600 DA/personne.

- les aides financières au titre du FSSN-fonds spécial solidarité nationale- ont

évolué pour la période 2010/2013 ainsi :

Tableau N°3: les aides financières au titre du FSSN (Unité : Milliards de DA)

.

Soit un cumul de 19.32 milliards de DA soit l’équivalent 1073333

mensualités à Smig 18000DA ou 89444 ans ou encore 8944 personnes

travaillant chacune pendant 10 années à ce taux de salaire.

-Les allocations au titre du filet social, concernant l’AFS et l’IAIDG d’une

part et l’insertion socioprofessionnelle d’autre part, distribuées par l’ADS ont

évolué comme suit :

2010 2011 2012 2013

05 5.4 6.12 2.8


22

Tableau N°4: Les allocations au titre du filet social (Unité : Milliards de DA) Programme 1999 2013* Ecart 2013/1999 Taux

d’évolution

2013/1999

Aide et développement

social (AFS, IAIG,DEV-

COM)

12,861 36,980 + 24,118 + 187,5 %

Insertion

socioprofessionnelle

(TUP-HIMO, BA, PID,

DAIS)

9,091 77,411 + 68,320 + 751,5%

Total 21,952 114,390 + 92,438 + 421,1 %

*L’IAIG a été fusionné avec le DAIS, le 22- 02-2011 ; AFS : Allocation

forfaitaire de solidarité ; IAIG : Indemnité pour activité d’intérêt général, BA à

partir de mars 2005 Source : ministère de la SNFCF décembre 2013.

Avec un indice des prix à la consommation alimentaire de l’ordre de 1.87

base 2000 l’évolution en volume des allocations en 2013 n’est en fait que de 61

milliards seulement d’où un différentiel de progression de 39 milliards dont une

part importante (74%) est accordée à l’emploi temporaire et pour 26%

seulement à l’aide et au développement social.

-le dispositif de microcrédit, sous contrôle de l’ANGEME, a intéressé 562000

personnes pour un montant de 54 milliards DA étalés sur 10 années.

Ainsi les allocations AFS ont bénéficié à des personnes âgées pour 46,4%,

des personnes handicapées pour 33,3%, des personnes incurables âgées de plus

de 18 ans pour 11,3% et des femmes divorcées ou veuves chefs de familles pour

9,00%.


23

Graphique N°1 -Répartition des bénéficiaires de l’AFS.

Source : Publication du Ministère de la solidarité nationale, de la famille et de la

condition de la femme, Décembre 2013.

Tandis que l’IAIG a concerné beaucoup plus les chefs de familles (67,6%)

dont des jeunes âgés entre 18 ans et 40 ans pour 65,7%.

Tableau N°5 -Répartition des bénéficiaires de l’IAIG par tranche d’âge.

Age Répartition des bénéficiaires de l’IAIG par tranche d’âge

18-25 ans 17,8%

26-30 ans 20,9%

31-40 ans 27,0%

41-50 ans 20,4%

51-60 ans 11,7%

Plus de 60 ans 2,2%

Source : Evolution du secteur de la solidarité nationale (1999-2013), Ministère de

la solidarité nationale, de la famille et de la condition de la femme, Décembre 2013.

Au total donc ce sont des dizaines de milliards de dinars algériens (DA) qui

sont alloués à environ un million de personnes.


24

III. Cohérences :

La cohérence dans le montage des projets établit, dans l’espace et dans le

temps, une relation logique et sans équivoque entre ressources et objectifs. Elle

signifie le respect total de l’hypothèse ayant amené la décision initiale ayant

généré le projet mis en œuvre. Elle suppose donc l’inexistence de facteurs ou de

déterminants contraires au sein d’une même unité, même organisation19

.

Appliquer à la politique sociale la cohérence consiste à rapprocher la production

de l’effet des ressources allouées aux objectifs visés. Autrement dit examiner la

cohérence de la politique sociale revient à l’interpréter par rapport à sa portée et

par rapport à son inscription spatio-temporelle. Ainsi la politique sociale peut

être interprétée sous l’angle de l’optimalité parétienne (1896).Quoique celle –ci

relève de l’apanage du marché avec ses trois niveaux d’optimum il n’en

demeure pas moins que c’est un projet nécessitant l’allocation de ressources.

Rappelons qu’un optimum est une situation économique- et aussi sociale- où

l’on (l’Etat entre autre) ne peut améliorer la situation (économique et/ou sociale)

d’un individu ou d’un groupe d’individus sans en détériorer la situation des

autres individus ou groupes d’individus. Comme l’intervention publique est très

souvent problématique- il n’y a pas que des gagnants, il y a aussi des perdants

ou à la limite un statu quo pour certains- l’argument avancé dans de tels cas est

l’existence de la possibilité de compensation (Kaldor et Hicks 1936) laquelle

cependant, elle aussi, n’est pas exempte de paradoxes (Scitovsky, 1941).

C’est parce que la politique sociale poursuit des objectifs aussi différents,

lutte contre la vulnérabilité – assurer stabilité et cohésion que promotion sociales

- que des conflits d’intérêts entre objectifs en particulier peuvent apparaitre.

Aussi l’incohérence peut-elle entacher l’octroi des allocations. En ce sens ‘’ces

problèmes de cohérence et de conflits d’objectifs se sont d’ailleurs renforcés

avec l’élargissement très net de la panoplie des instruments de soutien aux bas…

qu’ils aient eu pour objectif d’ouvrir l’accès à l’emploi ou de contribuer plus

directement à leurs ressources par des revenus de transferts’’20

. Par conséquent

plus l’action publique se développe plus les outils se multiplient et plus

l’incohérence et conflits règnent au niveau des bénéficiaires, au niveau de la

société et à celui des acteurs décideurs.

Donc la cohérence de la politique sociale consiste à l’examiner par rapport

aux groupes cibles des personnes nécessiteuses, ou démunies, ou en difficultés,

âgées, handicapées, sans revenus. Il s’agit de rendre intelligibles des qualificatifs

qui peuvent être flous…

19

V. Giard ‘’on peut définir la cohérence décisionnelle comme le résultat de prises de

décisions s’appuyant sur le même ensemble d’hypothèses et de règles d’évaluation et de

décision, permettant d’assurer l’allocation optimale des ressources (efficience), conformément

aux objectifs de l’organisation (efficacité)’’..in ‘’cohérence décisionnelle’’ 2004/1 lamsade

. dauphine/Univ. Paris Dauphine 20

Fougère Denis et al., « Introduction » in Revue économique, 2002/6 Vol. 53, p. 1111-1126.


25

Deux types de cohérence peuvent être considérés. D’une part une cohérence

interne qui consiste à examiner l’élaboration et le montage même de la politique

sociale. Il s’agit des principes de cette politique et des instruments qui en sont

sélectionnés.

D’autre part une cohérence externe qui consiste à considérer la politique

sociale dans le contexte global, général de l’état économique du pays.

Appréhender la sphère sociale dans son rapport avec la sphère économique et en

même temps avec la sphère de la politique publique : à titre d’exemple l’école

publique est gratuite sur laquelle viennent se greffer d’autres d’aides lesquelles

par exemple se rajoutent à d’autres allocations familiales et prime de scolarité ou

subventions du livre, du transport?

a. Cohérence interne:

Bien que les objectifs et les populations cibles soient distincts et déterminés

les canaux offerts œuvrent ensemble dans la réalisation des trois objectif supra

déterminés, or d’après Tinbergen par exemple (un instrument pour chaque

objectif), ou bien d’après l’approche BIT travail décent, versionune vie décente,

la politique sociale ne peut intervenir à tous les niveaux. Ainsi pour la promotion

sociale ou économique il existe bien un marché dont il faut saisir les

opportunités d’autant que les objectives autonomisations par l’éducation,

santé… sont réalisées à plus de 90% en Algérie. C’est ainsi que les aides et

transfert aux ménages atteignent 230 milliards de dinars par an sur la période

1999-2012, alors que les aides implicites, celles non budgétisées, représentent

17% du PIB en 2010, soit le montant de 800 milliards de dinars répartit en 150

milliards pour l’électricité et 650 milliards pour le carburant, ainsi les aides pour

l’entière société sont supérieure aux aides accordés aux nécessiteux .

Ainsi et au contraire des autres politiques la politique sociale, stricto sensu,

cible des catégories ou groupes d’individus qualifiés de vulnérables. Et en ce

sens elle ne doit concerner que les transferts sociaux.

Leur acheminement à destination peut prendre plusieurs formes, monétaires

ou en nature, et emprunter plusieurs voies offertes directement ou par le marché

par l’intermédiaire d’entreprises privées. Par ailleurs il se peut que plusieurs

caisses ciblent le même groupe…

b. Cohérence externe:

La politique économique dite de relance offre de multiples opportunités

d’inclusion. En effet les projets publics et l’incitation et la motivation

d’entreprendre créent de l’emploi et donc procèdent à de la distribution de

revenus.

Aussi est-il constaté que plus le volume de l’investissement, le taux de

croissance économique, des aides et subventions accordées aux entreprises, le

recul de la pauvreté- pib/hab –le parc automobile tout comme le parc logement

et habitat, valorisation des pensions et taux de salaire (Smig),augmentent plus le

champ de la politique sociale s’élargit !


26

Des phénomènes contradictoires voient ainsi le jour.

En outre l’économie informelle est bien une réalité. Et donc des revenus

informels sont obtenus.

Et donc d’un point de vue cohérence il est à examiner les incidences d’une

part des investissements et des crédits sur le social et d’autre part les incidences

de l’action sociale publique- se soldant par des sommes importantes accordées

sans contrepartie- sur l’économique comme par exemple les prix et l’inflation ou

encore la structure de la demande des ménages et donc l’interaction des deux

phénomènes sur le pouvoir d’achat en tant que objectif premier des politiques

économique et sociale.

Les actions discriminantes créent des avantages non nécessaires qui

pervertissent les comportements : allocations équivalentes ou supérieures au

Smig : démotiver à la recherche de l’emploi. Il existe bien un marché financier

pour contracter emprunt et crédit, un marché du logement, un marché du

travail.. qui offrent bien des services et biens.

D’autres incompatibilités entre économique social sont à appréhendées. Ainsi

la politique sociale est prônée sans considération, des plans de développement

communautaires, ni des instruments de la politique économique tel l’impôt. En

effet biens des allocations ont accordées mais peuvent être érodées par l’impôt ou

la restriction, par système de paliers ou de tranches qui font doubler ou quadrupler

le prix, en matière de consommation de biens primordiaux à l’exemple des taxes ,

impôts et timbres sur l’eau, l’électricité, le gaz, le livre, certains médicaments qui

au titre des OMD font partie du social… l’on assiste donc à l’octroi d’aides et

allocations d’un côté et de la forte imposition fiscale de l’autre.

A priori les contradictions évidentes battent leur plein. Plus il y a progression

de l’emploi, en effet le taux de chômage diminue de 21% en 2000 à moins de

9% en 2014, plus l’assistance publique et les aides sociales deviennent

importantes. Les aides sont, en moyenne annuelle durant cette période, de 240

milliards de dinars. Autrement dit il y a bipolarité de la politique

gouvernementale : un pôle qui s’occupe de l’emploi et l’autre qui s’affaire aux

aides sans concertation ni confrontation des statistiques et données et des

incidences mutuelles des interventions sectorielles et de leur synergie à l’échelle

globale. L’étude transversale, ainsi que celle intergénérationnelle ou de

développement durable, sont ainsi éludées.

Cependant au regard des dépenses de consommation des ménages il s’avère

que les algériens dépensent beaucoup plus pour la nourriture (42 %) et très peu

pour l’éducation, la culture et les loisirs (3%). Ainsi aux termes du théorème ou

loi de Giffen – Engel (1880), ou selon la pyramide de Maslow (1943),

l’ensemble des ménages disposent, de manière homogène, de bas revenus dont


27

presque la moitié de leurs dépenses est consacrée à l’achat de biens

alimentaires… Par conséquent la politique sociale doit être minutieuse afin

d’éviter les discriminations, distorsions ou réactions inattendues.

Cette même appréhension est confirmée par la structure des dépenses selon

les déciles au niveau national. En effet la même source de référence fait état

d’une même structure de dépenses touchant de manière quasi-homogène

l’ensemble des déciles avec des écarts très réduits exception faite du dernier

décile avec un écart assez significatif par rapport au premier décile. Ce qui peut

signifier que les comportements en matière de consommation sont identiques

pour l’ensemble des ménages (pauvres, moyens ou aisés) et donc ces mêmes

ménages connaissent les mêmes contraintes en matière de revenus ou de prix.

Les biens alimentaires sont à prix élevés. Viennent ensuite les charges de

l’habitat, avec ce qu’elles incorporent comme taxes et impôts, au second rang.

Ainsi politique sociale est intimement liée à la politique économique d’où la

sélection très appropriée et très adéquate en matière de choix de leurs

instruments respectifs.

Tableau N°6 - Répartition et structure des dépenses totales annuelles des

ménages selon la dispersion et les groupes de produits (Unité : milliards de DA) Dispersion Urbain Rural Ensemble

Groupes de

produits

Valeur % Valeur % Valeur %

Alimentation &

boissons

1 281,1 40,1 594,3 45,9 1 875,3 41,8

Habillement &

chaussures

261,9 8,2 101,6 7,8 363,5 8,1

Logements &

charges

703,9 22,0 211,7 16,3 915,5 20,4

Meubles & articles

ménagers

90,1 2,8 32,1 2,5 122,2 2,7

Santé & hygiène

corporelle

158,2 5,0 55,9 4,3 214,2 4,8

Transport &

communications

366,8 11,5 173,2 13,4 540,0 12,0

Education, culture

& loisirs

113,6 3,6 29,1 2,2 142,7 3,2

Produits divers &

autres dépenses

218,5 6,8 97,5 7,5 316,1 7,0

Ensemble 3 194,1 100 1 295,4 100 4 489,5 100

Source: Premiers résultats de l’Enquête Nationale sur les Dépenses de

Consommation et le Niveau de Vie des Ménages 2011/ONS.


28

Graphique N°2.

Tableau N°7 - Structure des dépenses globales par groupes de produits, déciles et dispersion national Groupes

de produits/ Décile

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ensemble

Alimentation

& boissons

54.1 53.3 52.4 50.7 49.1 46.7 45.5 44.2 39.6 28.1 41.8

Habillement

& chaussures

7.5 7.8 8.5 8.6 8.9 8.8 9.0 8.3 8.6 6.8 8.1

Logements

& charges

20.3 19.2 18.7 20.0 20.5 22.0 21.7 21.7 22.01 18.5 20.4

Meubles &

articles ménagers

1.8 1.7 1.9 2.1 2.2 2.3 2.9 2.9 3.4 3.1 2.7

Santé &

hygiène

corporelle

3.7 4.3 4.8 5.0 4.7 5.1 5.2 5.1 5.1 4.3 4.8

Transport &

communications

6.3 6.5 6.5 6.6 6.5 7.3 7.5 8.3 10.5 24.0 12.0

Education,

culture & loisirs

2.3 2.4 2.5 2.5 2.7 2.8 2.9 3.2 3.7 3.8 3.2

Produits divers

& autres dépenses

4.0 4.7 4.6 4.5 5.3 5.0 5.4 6.2 7.0 11.3 7.0

Ensemble 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Source : Premiers résultats de l’Enquête Nationale sur les Dépenses de

Consommation et le Niveau de Vie des Ménages 2011/ONS


29

Conclusion :

Ni le montage ni le contrôle de la politique sociale ne sont des opérations

aisées.

Dans tous les cas les effets sont saisis en termes de bien être (amélioration des

situations d’individus) ou en termes de réduction des charges publiques (moins

de dépenses publiques) ou d’optimalité des ressources employées (utilité

marginale égalise le coût marginal). L’importance des effets apparait aussi au

niveau de la synergie que créent ces instruments et au niveau de l’annihilation

de toute incohérence entre eux et de ses conséquences sur les objectifs visés.

Aussi les aides et subventions accordées auront-elles besoin de stabilisateurs de

prix, des impôts ou autre variable économique de manière à ce que les buts

attendus soient réalisés sans discrimination ni pénalité entre bénéficiaires par

exemple ruraux et urbains.. Autrement dit sélectionner une procédure ou

technique donnée suppose l’existence, ou la sélection en même temps, d’une

procédure ou technique qui mènerait à la réalisation de l’objectif pour lequel elle

a été initiée.

Trop d’instruments d’interventions sociales amènent à l’apparition de faits

contraires et donc de l’incohérence de la politique d’aide et de promotion

sociale.


30

Bibliographie:

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Les Politiques Sociales Algériennes: Des instruments pour