Lettre recommandée avec accusé de réception · Lettre recommandée avec accusé de réception Monsieur le Maire, Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant

28-30, rue Pasteur CS 71199 - 21011 DIJON Cedex T +33 3 80 67 41 50 [email protected]

http://www.ccomptes.fr/fr/crc-bourgogne-franche-comte

Dijon, le 3 septembre 2018

Le président

Réf. : 18-ROD2-FB-21

Objet : notification du rapport d'observations définitives .

P.J. : 1 rapport d'observations définitives.

Lettre recommandée avec accusé de réception

Monsieur le Maire,

Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la chambre sur la gestion de la commune de Luxeuil-les-Bains concernant les exercices 2012 et suivants pour lequel, à l'expiration du délai d'un mois prévu par l'article L. 243-5 du code des juridictions financières, la chambre n'a reçu aucune réponse écrite destinée à y être jointe.

Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à sa communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour de sa plus proche réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres.

Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la demande, dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et l’administration.

En application de l’article R. 243-14 du code des juridictions financières, je vous demande d’informer le greffe de la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en temps utile copie de son ordre du jour.

Par ailleurs, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 243-17 du code précité, le rapport d’observations est transmis à M. le Préfet de Haute-Saône et à M. le Directeur départemental des finances publiques de Haute-Saône.

Monsieur Frédéric BURGHARD Maire de Luxeuil-les-Bains 1 place Saint-Pierre 70300 LUXEUIL-LES-BAINS

2/2

Enfin, j’appelle votre attention sur le fait que l’article L. 243-9 du code des juridictions financières dispose que « dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à l'assemblée délibérante, l’ordonnateur de la collectivité territoriale ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des comptes ».

Il retient ensuite que « ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le président de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à l'article L. 143-9 ».

Dans ce cadre, vous voudrez bien notamment préciser les suites que vous aurez pu donner aux recommandations qui sont formulées dans le rapport d’observations, en les assortissant des justifications qu’il vous paraîtra utile de joindre, afin de permettre à la chambre d’en mesurer le degré de mise en œuvre.

Je vous prie de recevoir, Monsieur le Maire, l'assurance de ma considération très distinguée.

Pierre VAN HERZELE

28-30, rue Pasteur - CS 71199 - 21011 DIJON Cedex – Téléphone : 03 80 67 41 50 – Télécopie : 03 80 36 21 05

[email protected] - Site Internet : http://www.ccomptes.fr/fr/crc-bourgogne-franche-comte

Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,

a été délibéré par la chambre le 4 juin 2018.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

COMMUNE DE LUXEUIL-LES-BAINS

(Département de la Haute-Saône)

Exercices 2012 et suivants

mailto:[email protected]

Annexe à la lettre n° 18-ROD2-FB-21 en date du 3 septembre 2018


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TABLE DES MATIÈRES

SYNTHÈSE............................................................................................................................... 2

RECOMMANDATIONS ......................................................................................................... 4

1 INTRODUCTION .................................................................................................................... 5

1.1 Procédure ........................................................................................................................ 5

1.2 Présentation de la commune de Luxeuil-les-Bains ......................................................... 5

1.3 Moyens et gouvernance .................................................................................................. 7

2 LES SUITES DU PRECEDENT CONTROLE ..................................................................... 8

2.1 L’état de la dette .............................................................................................................. 8

2.2 Les ressources humaines ................................................................................................. 8

2.3 La délégation de service public du casino .................................................................... 10

2.4 La délégation de service public de l’eau et de l’assainissement ................................... 11

2.5 Les marchés publics en procédure adaptée ................................................................... 11

3 LA FIABILITE DES COMPTES ......................................................................................... 13

3.1 Les participations, créances rattachées et autres immobilisations

financières ..................................................................................................................... 13

3.2 Les travaux en régie ...................................................................................................... 14

3.3 Les autres points de contrôle ......................................................................................... 15

4 LA SITUATION FINANCIERE........................................................................................... 16

4.1 Analyse financière du budget principal ........................................................................ 17

4.1.1 La formation de l’autofinancement................................................................................. 17

4.1.2 Une volonté de désendettement maintenue au prix d’une baisse des

investissements ............................................................................................................... 24

4.2 Le pacte fiscal et financier ............................................................................................ 27

4.3 La composition de la dette ............................................................................................ 30

4.3.1 La dette de Luxeuil-les-Bains au 1er janvier 2012 .......................................................... 30

4.3.2 Le remboursement anticipé des emprunts en devise....................................................... 31

4.3.3 La dette de Luxeuil-les-Bains au 31 décembre 2016 ...................................................... 32

5 LES RESSOURCES HUMAINES ........................................................................................ 34

5.1 Le respect du temps de travail ...................................................................................... 34

5.2 Des charges de personnel maîtrisées ............................................................................. 35

5.3 L’absentéisme ............................................................................................................... 36

5.3.1 Un taux d’absentéisme très élevé .................................................................................... 36

5.3.2 Un suivi et une analyse pourtant encore peu développés ............................................... 38

5.3.3 Un travail sur les risques psychosociaux ........................................................................ 39

5.3.4 L’absence d’évaluation des agents de la police municipale ........................................... 40

ANNEXE ...................................................................................................................................... 36



2/41

SYNTHÈSE

Le contrôle des comptes et de la gestion de Luxeuil-les-Bains a porté sur les années

2012 à 2017. Il aborde, en complément de l’analyse des suites données au précédent contrôle,

les thématiques de la fiabilité des comptes, de la situation financière de la collectivité et des

ressources humaines.

Les observations formulées à l’occasion du précédent contrôle de la chambre ont été

globalement bien prises en compte. Seules celles concernant la délégation de service public du

casino et le nécessaire renforcement du contrôle du délégataire n’ont pas été suivies. Le maire

de la commune a indiqué vouloir traiter ce point à l’occasion de la prochaine renégociation de

cette délégation de service public.

La fiabilité des comptes est en progression par rapport au précédent contrôle et se situe

maintenant à un niveau satisfaisant.

L’analyse financière a porté sur les exercices 2012 à 2016 du budget principal. Les

charges courantes apparaissent maîtrisées et sont même en légère diminution sur la période

(- 0,3 % en moyenne chaque année). Les produits de gestion diminuant cependant selon un

rythme plus important (- 1,3 % par an en moyenne), la capacité d’autofinancement brute

diminue sensiblement sur la période. Parallèlement, sous l’effet du remboursement progressif

du capital des emprunts, le remboursement en capital de la dette n’a cessé de croître

(+ 318 903 € entre 2012 et 2016). La conjugaison de ces deux paramètres obère très fortement

la capacité d’autofinancement nette de la commune qui est devenue négative en 2016. La

restauration de la capacité d’autofinancement apparait comme une des priorités que la commune

doit prendre en compte. Au terme de l’exercice 2017, les premières mesures mises en place ont

permis à la commune de retrouver une CAF nette positive.

Luxeuil-les-Bains est très endettée depuis plusieurs décennies. Le conseil municipal a

mis en œuvre, sur l’ensemble de la période étudiée, une politique de désendettement qui a porté

ses fruits. En limitant chaque année les nouveaux emprunts à 800 000 € alors même que le

remboursement de la dette s’établissait entre 1,2 M€ et 1,6 M€, la commune s’est désendettée

à hauteur de 3,2 M€, soit près de 25 % des 13,4 M€ de dette existante début 2012. Le fond de

roulement ayant dans le même temps légèrement augmenté, le désendettement apparait bien

réel, n’ayant pas été financé sur les réserves de la collectivité. S’il était nécessaire, ce

désendettement a néanmoins été réalisé au prix d’une importante baisse des investissements.

Ceux-ci sont passés de 3,3 M€ en 2013 à 1,2 M€ en 2015 et 1,5 M€ en 2016. La commune doit

désormais s’assurer que le niveau d’investissement soutenable est compatible avec l’entretien

son patrimoine. À défaut, des arbitrages devront être adoptés, soit en cession d’actifs, soit en

augmentation de recettes.



3/41

Une attention particulière devrait être accordée aux dispositions et à la mise en œuvre

du pacte fiscal et financier adopté par la communauté de communes du Pays de Luxeuil en

2017. Celui-ci prévoit le financement du transfert de l’office de tourisme et de la piscine par

une augmentation de la fiscalité intercommunale. Outre le fait que les textes ne prévoient pas

un tel financement, le législateur ayant posé le principe de la neutralité financière des transferts

de compétences tant pour l’EPCI que pour les communes concernées, le transfert de la piscine,

déjà effectué en 2002, pose problème. À l’époque, la commission locale d’évaluation des

charges transférées (CLECT) avait évalué ce transfert à 220 000 €. Au niveau financier,

l’attribution de compensation versée à la commune avait été diminuée à due concurrence. Le

pacte fiscal et financier de 2017 remettait en cause le financement de ce transfert mais sans en

préciser les nouvelles modalités. Cependant, suite au contrôle de la chambre, la situation a été

régularisée en toute fin d’année 2017, tant au niveau de la communauté de communes que de

ses communes membres.

En matière de ressources humaines, l’organisation des services respecte la durée légale

du temps de travail. Alors que de nombreuses collectivités sont blâmées à ce sujet par les

juridictions financières, cette organisation peut être notée. D’autres points de vigilance ont

cependant été relevés. Ainsi le taux d’absentéisme global est particulièrement élevé (à plus de

17 % en 2016), appelant une réponse de la commune.



4/41

RECOMMANDATIONS

Recommandation n° 1 : Dans le cadre du prochain renouvellement du contrat, la chambre

recommande pour la seconde fois de formaliser le contrôle que la commune souhaite mettre en

œuvre sur la DSP du casino, condition préalable d’un contrôle effectif de la DSP.

Recommandation n° 2 : La chambre recommande de suivre les données relatives aux causes

et conséquences de l’absentéisme et, sur les cas où c’est possible, d’adopter le plan de

prévention afférent.



5/41

1 INTRODUCTION

1.1 Procédure

L’examen de la gestion de la commune de Luxeuil-les-Bains a été inscrit au programme

de la chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté pour 2017.

Le président de la chambre a informé de l’ouverture du contrôle M. Frédéric

BURGHARD, le maire de la commune et M. Michel RAISON, le précédent maire, par courriers

en date du 14 avril 2017. Ils en ont accusé réception respectivement les 18 et 19 avril 2017.

Conformément aux dispositions de l’article L. 211-3 du code des juridictions

financières, l’examen de la gestion a porté sur la régularité de certains actes de gestion,

l’économie des moyens mis en œuvre et l’évaluation des résultats atteints par rapport aux

objectifs fixés par l’assemblée délibérante.

Le contrôle a porté plus spécifiquement sur :

- les suites du précédent contrôle ;

- la fiabilité des comptes ;

- la situation financière de la commune et son endettement ;

- certains aspects des ressources humaines.

Les entretiens préalables à la formulation des observations de la chambre, prévus à

l’article L. 243-1 du code des juridictions financières, ont eu lieu avec le maire et l’ancien

ordonnateur le 13 novembre 2017.

Dans sa séance du 12 décembre 2017, la chambre a formulé les observations provisoires

sur la gestion de la commune de Luxeuil-les-Bains pour la période allant de l’exercice 2012 à

la date de clôture de l’instruction.

1.2 Présentation de la commune de Luxeuil-les-Bains

La commune de Luxeuil-les-Bains est située dans le nord du département de la Haute-

Saône. Sa population a augmenté progressivement jusqu’en 1946, puis fortement jusqu’en 1975

(+77 % en 29 ans). Depuis cette date, la commune connait une érosion continue de sa population

(-32 % en 39 ans).



6/41

Évolution démographique Luxeuil-les-Bains

de 1851 à 2014 (population municipale)

Source : INSEE

Entre 2012 et 2015, Luxeuil-les-Bains a perdu 300 habitants. Ce phénomène s’inscrit

dans un contexte de baisse globale du secteur luxovien puisque la population de la communauté

de communes du Pays de Luxeuil1 (hors la commune centre) a diminué de 124 habitants entre

2012 et 2015 passant de 7 689 à 7 565.

Évolution démographique Luxeuil-les-Bains et de la communauté de communes

2012 2013 2014 2015 Évolution

2012/2015

Population commune centre 7 742 7 615 7 483 7 412 -4,26 %

Population CCPL (hors commune centre) 7 689 7 565 -1,61 %

Population totale 15 431 14 977 -2,94 %

Source : DGFIP, DGCL

1 Afin de conserver un périmètre constant, la population prise en compte est celle des communes membres

de l’EPCI depuis 2012. Ne sont donc pas pris en compte le rattachement de 3 communes au 1er janvier 2017.

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

185

1

185

6

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1

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2

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6

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1

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6

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1

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6

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1

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6

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1

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1

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1

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6

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4

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2

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5

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2

199

0

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9

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6

201

1

201

4



7/41

La population luxovienne est composée de près d’un tiers de retraités et de près d’un

tiers d’ouvriers-employés. La commune est particulièrement touchée par le chômage, son taux

s’élevait à 20,8 % en 2014, en augmentation de 3 points par rapport à 2008. À titre comparatif,

les taux de chômage de la France et de la Franche-Comté s’établissaient fin 2014

respectivement à 10,1 % et 9,4 %. Si les emplois du secteur de l’agriculture, de la construction

et du commerce se sont stabilisés, la commune a perdu près de 200 postes dans l’industrie et

tout autant dans les administrations entre 2008 et 2013. Toujours en 2014, le taux de pauvreté2

atteignait 23,4 % à Luxeuil-les-Bains contre 14,7 % au niveau national et 13,1 % en

Bourgogne-Franche-Comté3.

La commune met en avant le caractère touristique de la commune dont les thermes et le

casino représentent les fers de lance.

La commune connait par ailleurs un endettement important depuis la fin des années 80.

Pendant de nombreuses années, le coût de sa dette était deux fois plus élevé que la moyenne

des villes de taille comparable.

1.3 Moyens et gouvernance

M. Michel RAISON a occupé les fonctions de maire du 9 mars 2008 au 29 décembre

2015, date de la lettre dans laquelle il annonçait sa démission. M. Frédéric BURGHARD a

assumé l’intérim en tant que 1er adjoint et en vertu des articles L. 2122-14 et L. 2122-17 du

code général des collectivités territoriales. Il a ensuite été élu maire le 11 janvier 2016.

La direction de l’administration communale a connu quelques changements. À la

direction générale des services, Mme Nathalie JABRY a succédé fin 2015 à Mme Élise

DEZAVELLE.

La commune de Luxeuil-les-Bains emploie une centaine d’agents.

2 Le taux de pauvreté correspond à la proportion d'individus (ou de ménages) dont le niveau de vie

est inférieur pour une année donnée à un seuil, dénommé seuil de pauvreté (exprimé en euros). L'Insee,

comme Eurostat et les autres pays européens, mesure la pauvreté monétaire de manière relative alors que

d'autres pays (comme les États-Unis ou l'Australie) ont une approche absolue. Dans l'approche en termes

relatifs, le seuil de pauvreté est déterminé par rapport à la distribution des niveaux de vie de l'ensemble de la

population. On privilégie en Europe le seuil de 60 % du niveau de vie médian.

3 Source : INSEE



8/41

2 LES SUITES DU PRECEDENT CONTROLE

2.1 L’état de la dette

La chambre a fréquemment inscrit la commune de Luxeuil-les-Bains à son programme

de contrôle. L’une des raisons tient à la situation financière de la commune et notamment au

poids de sa dette qui est structurellement le double de celui de la moyenne des communes de sa

strate de population à laquelle elle appartient.

Dans le précédent contrôle, qui concernait les exercices 2007 à 2011, l’amorce d’une

politique de désendettement avait été notée.

La chambre soulignait, en effet, les efforts accomplis par la commune pour réduire sa

dette, mais l’invitait à suivre les préconisations de la « charte de bonne conduite entre les

établissements bancaires et les collectivités locales » du 7 décembre 2009. Elle enjoignait

notamment à la commune d’améliorer l’information de l’assemblée délibérante, en lui

présentant les emprunts et l’état de la dette avec le niveau de risque afférent à chaque emprunt,

conformément à l’indexation établie par la charte et l’arrêté du 16 décembre 2010, relatif à

l'instruction budgétaire et comptable M14 applicable aux communes et aux établissements

publics communaux et intercommunaux à caractère administratif4.

La chambre constate que depuis 2013, les annexes du compte administratif ont été

modifiées et comprennent des tableaux qui renseignent sur la typologie des contrats de prêts.

La chambre relève ce souci de transparence mais invite la commune à faire preuve d’une plus

grande vigilance. Ainsi a-t-il été constaté que les emprunts libellés en devises étaient mal

répertoriés dans le tableau A2.4 de 2013 à 2015 ; ils auraient dû apparaître dans la catégorie F6.

Dans le compte administratif 2016, l’emprunt en devises ne figure plus dans le tableau. La

chambre note par ailleurs que la commune a fortement désensibilisé son encours de par

l’extinction et le refinancement de ses emprunts en devises (voir infra point 4.1.2.).

La chambre recommandait également de mieux répartir les emprunts entre taux fixes et

variables, en limitant les produits structurés et la prise de risque inhérente.

Tous les emprunts souscrits à compter du 1er janvier 2012 sont des produits à taux fixe.

La commune limite ainsi les zones d’incertitude.

La chambre conseillait enfin de diversifier les établissements bancaires.

Au 1er janvier 2017, la dette était répartie entre 7 établissements bancaires différents.

Cela témoigne d’une diversification suffisante.

Au total, la chambre constate que ses observations ont été mises en œuvre.

2.2 Les ressources humaines

En ce qui concerne les ressources humaines, la chambre recommandait de mettre en

place des actions de prévention des accidents du travail.

4 JORF n° 0297 du 23 décembre 2010.



9/41

Ces différents points sont traités dans la partie n° 5 du présent rapport.

La chambre recommandait également de rationaliser l’organisation des services.

L’organigramme de la commune faisait apparaître 11 services. Les missions de certains

apparaissaient proches d’autres, créant ainsi une certaine confusion. Par ailleurs, dans les

services les moins étoffés, la continuité du service pouvait être mise à mal par l’absence d’un

agent seulement.

Depuis, l’organigramme de la commune a été actualisé. Il se compose désormais de 4

grands pôles cohérents (technique, développement territorial et planification, moyens et

ressources et enfin solidarité, jeunesse, culture, sport et manifestations). Les services aux

missions concurrentes ont été fusionnés. Enfin, la polyvalence a été renforcée.

Concernant la rationalisation de l’organisation des services, les recommandations de la

chambre ont été totalement mises en œuvre.

La chambre notait enfin que la mise à disposition de personnel (MAD) communal devait

être mieux formalisée et précisée (durée de la MAD) et l’information des élus, de la commission

administrative paritaire (CAP) et du comité technique (CT) à ce sujet devait être renforcée.

La mise à disposition est la situation du fonctionnaire qui exerce des fonctions hors de

son service, mais est toujours rattaché à son corps ou cadre d'emplois d'origine. Il est considéré

comme occupant son emploi et continue à percevoir la rémunération correspondante.

La mise à disposition ne peut avoir lieu qu'avec l’accord de l'agent. Une convention de

mise à disposition doit être signée par l'administration d'origine et l'organisme d'accueil. La

convention conclue entre l'administration d'origine et l'organisme d'accueil doit définir :

la nature des activités exercées par l'agent mis à disposition ;

ses conditions d'emploi ;

les modalités du contrôle et de l'évaluation de ses activités ;

les missions de service public qui lui sont confiées, en cas de mise à disposition

auprès d'un organisme contribuant à la mise en œuvre d'une politique publique.

La convention de mise à disposition et éventuellement ses avenants sont, avant

signature, transmis à l'agent concerné afin qu'il donne son accord sur la nature des activités qui

lui sont confiées et ses conditions d'emploi. La mise à disposition doit également faire l’objet

d’un arrêté. La CAP est saisie afin d’émettre un avis et un rapport annuel peut être transmis au

CT.

De 2012 à 2016, 4 agents de la commune ont été mis à disposition. Pour chaque agent

et chaque période, un arrêté a été pris et une convention passée. Ces dernières respectent la

forme requise. La chambre constate cependant que les arrêtés et les conventions interviennent

parfois postérieurement à la période de la mise à disposition. L’avis de la CAP n’a pas été

sollicité pour un des trois agents. Enfin, il apparait qu’aucun rapport n’a été transmis au CT.

La chambre note les efforts entrepris par la commune mais l’enjoint de poursuivre son

travail en informant systématiquement la CAP et en établissant des rapports à l’attention du

comité technique.

En matière de MAD de personnel, les observations de la chambre sont partiellement

mises en œuvre.



10/41

2.3 La délégation de service public du casino

La chambre estimait que le cahier des charges relatif à la délégation de service public

(DSP) du casino devait être revu. Le contrat signé le 18 septembre 2003 s’est appliqué à partir

du 1er avril 2004. Il devait courir jusqu’au 31 mars 2019.

Les documents contractuels actuellement en cours qui lient le délégataire à la commune

sont les mêmes que ceux analysés lors de la précédente instruction. Aucune modification

formelle, aucun amendement n’est venu préciser ou modifier la nature des relations entre les

deux cocontractants. Dans sa réponse, le maire a confirmé n’avoir pas pu faire évoluer le contrat

de DSP dans le sens souhaité par la chambre, faute d’accord avec le délégataire sur ces

thématiques.

La chambre demandait par ailleurs à la commune de mettre en place un véritable

contrôle de son délégataire.

Le contrôle du délégataire n’apparait pas formellement renforcé. Un tableau de bord des

produits des jeux est transmis mensuellement au maire par le délégataire, mais il ne fait l’objet

d’aucune remarque de la part de l’exécutif. Il a été indiqué que des réunions se tiennent tout au

long de l’année, entre le maire et le directeur du casino afin de faire le point sur l'activité de

l’établissement, les projets et les obligations contractuelles. Cependant, ces rencontres sont

totalement informelles. Il n’existe aucune trace d’éventuelles observations du maire à l’égard

du délégataire.

La chambre notait enfin que le rapport d’activité méritait d’être plus précis et plus

complet (analyse de la qualité du service, utilisation des recettes portées au compte d’affectation

pour travaux supplémentaires, mention systématiquement de son solde).

Il n’existe toujours aucune information concernant le mode de calcul des éléments

financiers dans les rapports annuel d’activité, lesquels n’indiquent ni les abattements, ni les

tranches du barème appliquées. Le reversement à l’État, notamment, intervient sous certaines

conditions (prélèvement progressif) et selon un mode de calcul complexe. Or, la partie du

rapport relative aux montants versés à la commune ne comporte qu’un simple tableau sans

aucune explication sur le mode de calcul.

L’analyse de la qualité du service au travers de l’analyse du rapport du délégataire, telle

qu’imposée par l’article R. 1411-7 du code général des collectivités territoriales (CGCT) n’est

toujours pas respectée. Le rapport se contente de rappeler sur une page les horaires d’ouverture

et les différents jeux proposés. Aucune donnée chiffrée n’apparait et aucun indicateur n’est

formalisé. Concernant les animations réalisées, le rapport s’est étoffé d’annexes dans lesquelles

figurent les affiches réalisées par le délégataire à l’occasion de certaines manifestations. Ainsi

le mercredi 29 mars 2016, le casino a proposé une initiation gratuite au black jack (une heure

d’initiation et une heure de tournoi). Cette succession de documents promotionnels ne

représente cependant pas ce qu’on attend d’une analyse de la qualité de service. La chambre

rappelle que dans le nouveau contrat de DSP, l’analyse de la qualité du service devra répondre

aux exigences de l’article 52 de l’ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 et l’article 33 du

décret n° 2016-86 du 1er février 2016.

Au total, les observations de la commune au sujet de la gestion du casino n’ont pas été

suivies d’effets.



11/41

Lors de l’entretien de fin de contrôle, le maire a indiqué partager ces constats et souhaiter

remettre à plat les conditions de la DSP dans le cadre de sa prochaine renégociation. Dans sa

réponse, le maire indique cependant que sa capacité de négociation dépendra fortement du

résultat de la consultation et que par conséquent, aucune garantie de mise en œuvre des

recommandations de la chambre ne peut être apportée à ce stade.

Recommandation n° 1 : Dans le cadre du prochain renouvellement du contrat, la

chambre recommande pour la seconde fois de formaliser le contrôle que la commune

souhaite mettre en œuvre sur la DSP du casino, condition préalable d’un contrôle

effectif de la DSP.

2.4 La délégation de service public de l’eau et de l’assainissement

La commune avait confié l’exploitation en affermage du service de l’assainissement à

Véolia (ex Compagnie Générale des Eaux) par un contrat signé le 31 mai 1979. Un second

contrat du 6 mai 1983 a fait l’objet de dix avenants, prolongeant le délai d’exécution jusqu’en

2021. Ce faisant, le contrat devait durer 38 ans. Or cette durée était devenue excessive au regard

de l’encadrement législatif et jurisprudentiel qui s’est développé à partir des années 90. En effet,

la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 vise à border la durée des contrats de délégation de service

public qui ne peuvent dépasser la durée normale d'amortissement des installations mises en

œuvre. En prolongement, la loi n° 95-101 du 2 février 1995 (dite loi Barnier), relative au

renforcement de la protection de l'environnement, limite à 20 ans la durée des DSP relatives au

domaine de l’eau, de l’assainissement et des ordures ménagères. Dans son arrêt du 8 avril 2009

- Commune d’Olivet (req. n° 271.737) -, le Conseil d’État a considéré que la loi du

2 février 1995 susmentionnée s’applique de manière rétroactive. À ce titre, les contrats de

délégation des services de l’eau conclus avant cette dite loi, ne pouvaient continuer de

s’exécuter au-delà de 20 ans à compter du 2 février 1995, sauf si des circonstances particulières

le justifiaient. Si l’autorité délégante souhaitait poursuivre l’exécution du contrat au-delà du

2 février 2015, elle aurait été tenue de soumettre les justificatifs du dépassement de cette durée

à un examen préalable du trésorier-payeur-général.

La durée des contrats eau et assainissement de la commune de Luxeuil-les-Bains

dépassant les limites légales et jurisprudentielles, la chambre enjoignait à la collectivité dans le

cas où elle aurait décidé de maintenir l’exécution du contrat au-delà de 2015, de solliciter

préalablement l’avis de la direction des finances publiques.

La commune a décidé d’interrompre les contrats en cours. Elle a procédé à une remise

en concurrence puis a conclu de nouvelles conventions de délégation pour la gestion de l’eau

et de l’assainissement en 2015.

2.5 Les marchés publics en procédure adaptée

La chambre estimait que la commune devait solliciter plusieurs offres en matière de

marchés publics en procédure adaptée et de conserver dans les dossiers archivés les offres

rejetées.



12/41

La commune a mis en place des procédures différentes selon que les achats sont

supérieurs ou non à 25 000 €.

Au-delà de ce seuil, les marchés sont centralisés par la responsable des achats. La

publicité est assurée par un encart sur le site internet de la commune, une annonce sur la

plateforme dématérialisée « achatpublic.com » et le cas échéant une annonce au BOAMP. Les

offres rejetées sont répertoriées et archivées. Le contrôle exercé sur place a permis de s’assurer

qu’on pouvait aisément y avoir accès.

Les marchés inférieurs à 25 000 € sont gérés par les services acheteurs. L’instruction a

établi une pratique constante de consultation de trois prestataires. Les vérifications effectuées

sur place ont permis de s’assurer que les offres rejetées ont été conservées.

Afin d’assurer un traitement homogène des achats, une note reprenant une procédure

interne en la matière était en cours de rédaction au moment du contrôle.

La chambre constate que les observations du précédent rapport ont été mises en œuvre.

Synthèse de la mise en œuvre des recommandations

Rubrique Observations

Non

mise

en

œuvre

Mise en

œuvre

en cours

Mise en

œuvre

incomplète

Totalement

mise en

œuvre

État de la dette

Indication du niveau de risque des emprunts x

Limitation des produits à risque x

Diversification des établissements bancaires x

Ressources humaines Rationalisation de l'organigramme x

Respect des règles relatives aux MAD x

DSP Casino

Révision du cahier des charges x

Mise en place d'un véritable contrôle x

Rapport d'activité amélioré x

DSP Eau et

Assainissement Renouvellement des DSP en 2015 x

Marchés publics Améliorer la publicité x

Conserver les offres rejetées x

______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________

Au total, les observations figurant dans le précédent rapport ont globalement été mises

en œuvre. Seules, les recommandations concernant la DSP du casino n’ont pas du tout été mises

en œuvre.



13/41

3 LA FIABILITE DES COMPTES

3.1 Les participations, créances rattachées et autres immobilisations

financières

Il existe un principe général d’interdiction de prise de participation des collectivités

territoriales au capital de société anonymes. Cependant, la loi5 autorise les communes à prendre

part au capital de certaines sociétés. Il s’agit notamment d’établissements publics, semi-publics

ou privés, qui prennent le plus généralement la forme des sociétés d’économie mixte locales.

Conformément à l’instruction budgétaire et comptable M14, le chapitre 26

« participations et créances rattachées à des participations » enregistre à son débit les parts dans

le capital de ces sociétés, matérialisées ou non par des titres qu’acquièrent (opérations de

l’exercice) et détiennent (bilan) les collectivités. À Luxeuil-les-Bains, le débit du compte 26

fait état d’un solde de 320,14 € que la commune ne peut expliquer. Il conviendrait donc de

solder cette somme.

Conformément à la même instruction, le chapitre 27 « autres immobilisations

financières » enregistre à son débit :

les titres (actions autres que celles du chapitre 26, obligations) acquis dans le cadre des

placements budgétaires ou détenus suite à donations ;

les prêts autorisés par les textes (exemple : avances au personnel pour acquisition de

véhicules) ;

les créances résultant des versements effectués à la suite de la mise en jeu des garanties

d’emprunt6.

Le compte 274 « prêts » faisait apparaitre un débit de 74 459,18 €. Cette somme

correspond à deux prêts souscrits en 1985 et 1988 au profit du Tennis Club Luxovien qui devait

en assurer le remboursement. Le club, en difficulté financière, n’a jamais honoré les échéances.

Le dernier rapport d’observations définitives portant sur les exercices 2004 à 2011

recommandait d’actualiser les montants figurant à ce compte. Cette régularisation n’a eu lieu

qu’en 2016. L’immobilisation a été transformée en subvention. La chambre observe la réaction

tardive de la commune.

Au 31 décembre 2016, les comptes 272 « titres immobilisés » et 275 « dépôts et

cautionnement versés » faisaient état d’un solde débiteur de respectivement 3 384,37 € et 172 €.

Les services de la commune n’ont pas été en mesure d’expliquer ces inscriptions. Même si les

sommes en jeux sont relativement faibles, la chambre demande au maire de se rapprocher du

comptable public afin de solder rapidement ces écritures.

Au cours de l’instruction, le maire s’est engagé à procéder à l’apurement des comptes

concernés sur l’exercice 2018 après avoir pris contact avec la comptable.

5 Articles L. 1521 à L. 1523 et L. 2253 du CGCT 6 Articles L. 2252-1 à L. 2252-5 du CGCT



14/41

3.2 Les travaux en régie

Les travaux en régie sont constitués des investissements directement réalisés par la

collectivité. Ce dispositif permet d’augmenter la part des travaux financée sur la section

d’investissement et de percevoir le FCTVA afférent.

Ces travaux ont été comptabilisés à hauteur de :

Les travaux en régie

en € 2012 2013 2014 2015 2016

Travaux en régie 86 726 99 988 135 090 125 909 0

Source : comptes administratifs et comptes de gestion

Ils sont composés de charges de personnel, d’achats de matériel ou de locations

d’engins. Aucune anomalie n’a été détectée.

La loi de finances pour 2016 et la loi de finances rectificative pour 2015 mettent en place

de nouvelles dispositions relatives au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

(FCTVA)7. À compter du 1er janvier 2016, l’assiette des dépenses éligibles est élargie

notamment aux dépenses d’entretien des bâtiments publics et de la voirie. Ces dépenses sont

désormais directement imputées dans les comptes d’immobilisations correspondantes et n’ont

plus à intégrer les travaux en régie.

Les services de la commune ont appliqué ces dispositions qui concernent les achats. Ce

faisant, Luxeuil-les-Bains a pu bénéficier du FCTVA pour ce type de dépenses.

Les charges relatives au temps de travail des agents réalisant l’entretien des bâtiments

publics et de la voirie ne sont pas concernées par les dispositions des lois de finances précitées

mais relèvent toujours des dispositions relatives aux travaux en régie. Alors que de tels travaux

ont été réalisés en 2016, les comptes de la commune n’en font pas apparaître.

En excluant les charges de personnel des travaux en régie, la commune s’est privé de

pouvoir financer ces dépenses par la section d’investissement. La chambre conseille donc à la

commune de remettre en place le régime applicable aux productions immobilisées sur les

charges de personnel afférentes.

En cours d’instruction, les responsables de la commune et le comptable se sont entendus

pour rectifier la pratique à compter de 2017. Les travaux en régie déclarés au titre du FCTVA

2017 s’élèvent à 36 750 €.

7 Le FCTVA compense de manière forfaitaire la TVA que les bénéficiaires du fonds ont acquittée sur

certaines de leurs dépenses et qu’ils ne peuvent pas récupérer par la voie fiscale.



15/41

3.3 Les autres points de contrôle

Les écritures relatives aux cessions d’immobilisations sont équilibrées, de même que

celles relatives aux provisions.

Les contrôles effectués sur les rattachements de charges et les amortissements n’ont pas

révélé d’anomalie particulière.

Les écritures relatives aux charges à répartir sont équilibrées. Elles correspondent à

l’étalement sur 15 ans des indemnités d’un montant de 726 375,89 € versées en 2003 à la suite

de la renégociation de 3 emprunts.


Outre les participations, créances rattachées, autres immobilisations et les travaux en

régie, les contrôles réalisés ont notamment porté sur les écritures de cessions

d’immobilisations, de rattachement de charges, de charges à répartir, des dépenses et recettes

à classer ou régulariser et des restes à réaliser.

Les anomalies détectées apparaissent mineures et portent sur des faibles voire très

faibles montants.

En conséquence, à partir des vérifications effectuées, les comptes de la commune de

Luxeuil-les-Bains peuvent être qualifiés de sincères.



16/41

4 LA SITUATION FINANCIERE

La commune de Luxeuil-les-Bains dispose d’un budget général et de quatre budgets

annexes. L’activité du cinéma espace Molière ainsi que celle du lotissement du Chatagny sont

retracées dans deux budgets annexes à caractère administratif. L’exercice des compétences de

l’eau, de l’assainissement et du camping est retracé dans trois budgets annexes à caractère

industriel et commercial. En 2013, le camping municipal a été vendu.

Le poids financier de chacun de ces budgets est retracé dans le tableau suivant :

La part des différents budgets

Nomenclature

comptable

Recettes de

fonctionnement

2016 (en €)

%

Budget général M14 8 968 331 90,98 %

BA Assainissement M49 294 314 2,99 %

BA Eau M49 184 704 1,87 %

BA Camping M4 0 0,00 %

BA Cinéma M14 237 452 2,41 %

BA lotissement M14 172 696 1,75 %

9 857 498 100,00 %

Source : comptes administratifs et compte de gestion

Une analyse financière consolidée aurait le mérite de prendre en compte l’intégralité de

flux financiers. Elle se heurte cependant à certains biais qui rendraient en l’espèce ses

conclusions discutables.

En effet, les budgets annexes à caractère industriel et commercial répondent à des règles

budgétaires et financières particulières qui leur imposent notamment un financement par les

recettes liées à l’exploitation de leur activité. Ainsi, une consolidation avec des budgets à

caractère administratif pourrait fausser l’évaluation des marges de manœuvre.

Une analyse financière pertinente doit par ailleurs avoir un périmètre permanent. Or, le

camping municipal ayant été vendu en novembre 2013, le budget annexe qui en retraçait

l’activité a été dissout8 en 2014. En outre, le budget annexe lotissement communal du Chatigny

a été créé9 en 2016. Ce budget annexe doit par ailleurs appliquer la comptabilité de stock dont

le fonctionnement est tel que les inscriptions comptables ne peuvent être ajoutées à celle du

budget principal sans en fausser la compréhension.

Enfin, le budget annexe cinéma représente moins de 2,5 % des recettes totales de

fonctionnement.

8 Délibération du 29 janvier 2014 9 Délibération du 18 mars 2016



17/41

Pour toutes ces raisons et compte tenu de son poids financier total (91 % en 2016),

l’analyse financière est basée sur le seul budget principal. Elle porte sur les exercices 2012 à

2016. Elle repose sur des données issues des comptes de gestion, des comptes administratifs.

Certains retraitements proviennent d’ANAFI, une application interne aux juridictions

financières. Les fiches financières de la DGFIP ont fourni des éléments de comparaison

nationale avec la strate de référence à savoir celle des communes dont la population est

comprise entre 5 000 et 10 000 habitants.

Dans sa réponse, le maire a souhaité qu’en qualité de station classée de tourisme, les

données financières de la commune de Luxeuil-les-Bains soient comparées à celles de villes

appartenant à la strate supérieure. Toutefois, le décret n° 99-567 du 6 juillet 1999 pris pour

l’application de l’article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions

statutaires relatives à la fonction publique territoriale dispose dans son article 5 que le

surclassement est prononcé par le préfet du département concerné, au vue de la délibération

prévue à l’article 4 accompagnée d’un dossier constitué par la commune. Tout en ne

méconnaissant pas les spécificités de la commune, la chambre ne peut s’autoriser en l’absence

d’arrêté préfectoral de surclassement démographique, à utiliser d’autres éléments de

comparaison nationale que ceux fournis par les fiches financières de la DGFIP relatives à la

strate des villes de 5 000 à 10 000 habitants.

4.1 Analyse financière du budget principal

4.1.1 La formation de l’autofinancement

4.1.1.1 Des ressources en diminution

Les produits de gestion sont composés principalement de ressources fiscales propres

(60 % en 2016) et de ressources institutionnelles (26,7 % en 2016). Les autres produits tels que

les ressources d’exploitation ou la fiscalité reversée par l’intercommunalité et l’État

représentent des parts beaucoup plus restreintes.

Jusqu’en 2015, ces recettes se sont maintenues à un niveau compris entre 8,77 M€ et

8,82 M€. Toutefois, en 2016, toutes les recettes ont diminué provoquant une chute des

ressources de 452 934 €. Cette baisse générale se répartit de la manière suivante :

- 198 542 € par la réduction des dotations et participations de l’État ;

- 125 909 € par des travaux en régie non comptabilisés en 2016 ;

- 53 398 € de fiscalité reversée ;

- 41 653 € par la fiscalité propre ;

- 33 433 € de ressources d’exploitation.

Au total, les produits de gestion ont diminué en valeur moyenne annuelle de -1,3 %

entre 2012 et 2016.



18/41

Évolution des produits de gestion

en € 2012 2013 2014 2015 2016 VMA

Ressources fiscales propres (nettes des restitutions) 4 908 628 4 932 581 4 909 925 5 018 688 4 977 036 0,3 %

+ Ressources d'exploitation 308 657 378 324 481 568 448 309 414 876 7,7 %

+ Ressources institutionnelles (dotations et

participations) 2 736 496 2 657 184 2 541 074 2 419 708 2 221 167 -5,1 %

+ Fiscalité reversée par l'interco et l'État 736 092 750 734 748 855 760 732 707 334 -1,0 %

+ Production immobilisée, travaux en régie 86 726 99 988 135 090 125 909 0 -100,0 %

= Produits de gestion 8 776 599 8 818 812 8 816 511 8 773 347 8 320 412 -1,3 %

Source : ANAFI selon les données de la DGFIP

Évolution des ressources fiscales propres

Les ressources fiscales propres sont principalement composées des recettes issues

de la fiscalité locale. Elles sont globalement stables sur la période (+ 0,3 % en VMA).

La commune bénéficie également de la recette issue du prélèvement sur les produits

des jeux dans le casino qui se maintient à près d’1 M€ par an. Ce produit, qui ne repose pas

sur la population, représente une part grandissante des ressources fiscales de la commune.

Entre 2012 et 2016, la part de ce produit dans les ressources fiscales passe de 18,9 % à 20,2 %.

La commune ne dispose cependant pas de marge de manœuvre supplémentaire car les gains

du casino sont imposés au taux maximum.

Évolution des ressources fiscales propres

en € 2012 2013 2014 2015 2016

Var.

annuelle

moyenne

Impôts locaux nets des restitutions 3 507 199 3 562 089 3 600 578 3 655 092 3 529 744 0,2 %

+ Prélèvement produits des jeux dans casino 927 855 1 040 213 986 011 1 058 395 1 005 028 2,02 %

+ Autres taxes sur activités de service et domaine 153 446 69 828 72 915 46 293 192 076 5,7 %

+ Taxes sur activités industrielles 154 344 152 987 143 616 132 447 135 492 -3,2 %

+ Taxes liées à l'environnement et l'urbanisation 7 267 3 869 7 431 3 819 3 775 -15,1 %

+ Autres taxes (dont droits de mutation à titre

onéreux) 158 517 103 596 99 375 122 642 110 921 -8,5 %

= Ressources fiscales propres (nettes des

restitutions) 4 908 628 4 932 581 4 909 925 5 018 688 4 977 036 0,3 %




19/41

Le produit des seuls impôts locaux nets des restitutions a augmenté légèrement et

régulièrement de 2012 à 2015 (+ 1,39 % en VMA), passant de 3 507 199 € à 3 655 092 €

(+ 147 893 €). Il baisse ensuite de 125 348 € (soit - 3,43 %).

De 2012 à 2016 les taux n’ont pas évolué. Ils s’établissent à 13,50 % pour la taxe

d’habitation et 23,47 % pour la taxe foncière des propriétés bâties. Sur toute la période, ils sont

inférieurs à ceux de la strate pour la taxe d’habitation et supérieurs pour les taxes foncières sur

les propriétés bâties et non bâties, comme en témoigne le tableau suivant :

Comparaison des taux des taxes locales entre Luxeuil-les-Bains

et la moyenne des communes de la strate

2012 2015

Luxeuil-

les-

Bains

Moyenn

e de la

strate

Écart en

points

Luxeuil-

les-

Bains

Moyenn

e de la

strate

Écart en

points

Taxe d'habitation (y compris

THLV) 13,50 % 14,38 % - 0,88 point 13,50 % 14,71 % -1,21 points

Taxe foncière sur les propriétés

bâties 23,47 % 20,82 % 2,65 points 23,47 % 20,99 % 2,48 points

Taxe foncière sur les propriétés non

bâties 88,14 % 57,94 % 30,20 points 88,14 % 58,52 % 29,62 points

Source : Données issues de la DGFIP et de la DGCL

Les taux étant restés identiques sur toute la période, l’augmentation du produit des

impôts locaux constaté entre 2012 et 2015 provient par conséquent d’un effet base. Cet effet

base est d’autant plus notable que la population a diminué.

Pour la taxe d’habitation, la valeur locative moyenne a augmenté davantage que par le

seul taux de revalorisation annuelle (+ 0,4 point à + 1,4 points). Par ailleurs, chaque année, les

rôles bénéficiant d’abattement ont diminué (- 29 à - 65 rôles concernés par an). Ainsi, de 2012

à 2015, les recettes issues de la taxe d’habitation ont augmenté de 52 983 €10.

En matière de taxe foncière sur les propriétés bâties, la base imposée a également

augmenté (+ 122 223 €) malgré une baisse du nombre de locaux concernés (- 54).

Au total, entre 2012 et 2015, les produits fiscaux par habitant ont nettement progressé

de (+ 44 €/habitant). L’écart avec la strate s’est accru de 14 €.

10 Selon les imprimés « 1386-TF » des exercices 2012 à 2016



20/41

Évolution des produits fiscaux par habitant

2012 2015

Luxeuil-

les-Bains

Moyenne

de la

strate

Écart

Luxeuil

/strate

Luxeuil-

les-Bains

Moyenne

de la

strate

Écart

Luxeuil

/strate

Taxe d'habitation (y compris THLV) 157 180 -23 171 197 -26

Taxe foncière sur les propriétés bâties 292 242 50 322 255 67

Taxe foncière sur les propriétés non

bâties 7 8 -1 7 8 -1

Total 456 430 26 500 460 40

Source : Données issues de la DGFIP et de la DGCL

Entre 2015 et 2016, les recettes issues de la fiscalité locale ont diminué de 125 348 €,

passant de 3 655 092 € à 3 529 744 €. Ce constat s’explique en grande partie par la

déconstruction de 191 logements sociaux et militaires.

En 2017, le conseil municipal a voté une diminution des taux. Ils s’établissent dès lors

à 11,20 % (- 2,3 points) pour la taxe d’habitation, à 21,45 % (- 2,02 points) pour la taxe foncière

sur les propriétés bâties et 73,12 % (- 15,02 points) pour la taxe foncière sur les propriétés non

bâties. De ce fait, les recettes fiscales vont diminuer de plus de 400 000 €. Cette décision fait

suite à la mise en œuvre du pacte fiscal et financier. Une observation concernant ce pacte est

développée en partie 4.2.

Évolution des dotations et participations de l’État

La baisse la plus notable est celle des dotations. Il s’agit là d’un phénomène national de

contribution des collectivités à la réduction du déficit national.

Évolution et composition de la dotation globale de fonctionnement (DGF)

en € 2012 2013 2014 2015 2016 VMA

Dotation Globale de Fonctionnement 2 298 621 2 270 499 2 152 974 2 013 019 1 816 918 -5,7 %

Dont dotation forfaitaire 1 956 036 1 928 119 1 839 615 1 648 898 1 443 347 -7,3 %

Dont dotation d'aménagement 342 585 342 380 313 359 364 121 373 571 2,2 %


La dotation forfaitaire des communes, composante de la dotation globale de

fonctionnement (DGF), est la principale dotation de l'État aux collectivités locales. Elle est

essentiellement basée sur les critères de la population et de la superficie. Elle connait une baisse

croissante (- 1,4 % en 2013, - 4,6 % en 2014, - 10,4 % en 2015 et - 12,5 % en 2016).



21/41

Deuxième volet de la DGF, la dotation de solidarité rurale procède d'une extension de

la dotation de développement rural, créée en 1992. Elle est versée à l'ensemble des communes

rurales, sous des conditions d'éligibilité assez souples. Cette nouvelle dotation comporte une

fraction dite « bourgs-centres » et une fraction de péréquation. Pour la commune, cette dotation

est en légère augmentation (+ 2,2 % en VMA de 2012 à 2016).

La situation de la commune doit cependant être nuancée par la comparaison avec la

moyenne de la strate. Il ressort que Luxeuil-les-Bains bénéficie d’une DGF supérieure à la

moyenne de la strate (+ 64 % à + 68 % selon les exercices) et que la baisse enregistrée depuis

2012 est moins importante que celle de la strate.

Évolution de la DGF par habitant

en € 2012 2013 2014 2015 VMA

DGF / habitant de Luxeuil-les-Bains 297 298 288 272 -2,89 %

DGF / habitant de la strate 203 203 196 175 -4,83 %

Source : DGFIP

4.1.1.2 Des charges de fonctionnement maîtrisées

Les charges courantes sont composées principalement de charges de personnel (52 %)

et de charges à caractère général (27 %). Ces charges sont moins importantes à

Luxeuil-les-Bains qu’en moyenne dans les communes de la strate. Le tableau suivant retrace

les écarts constatés en 2015.

Comparaison des principales charges courantes en 2015 (en € par habitant)

Luxeuil-les-Bains Moyenne de la

strate

Écart Luxeuil-les-

Bains /strate

Charges de personnel 449 532 -83

Charges à caractère général 229 251 -22

Source : DGFIP

Ces dépenses sont maîtrisées puisqu’entre 2012 et 2016, les charges de personnel ont

diminué de 51 460 € et les charges à caractère général ont été réduites de 67 240 €, comme en

témoigne le tableau suivant :



22/41

Évolution des charges courantes

en € 2012 2013 2014 2015 2016 VMA

Charges à caractère général 1 795 456 1 816 460 1 884 676 1 776 571 1 728 216 -0,9 %

+ Charges de personnel 3 335 587 3 432 525 3 422 978 3 331 217 3 284 125 -0,4 %

+ Subventions de fonctionnement 850 643 866 182 884 534 905 973 933 719 2,4 %

+ Autres charges de gestion 310 091 341 155 426 574 420 779 407 181 7,0 %

+ Charges d'intérêt et pertes de change 538 456 491 051 466 418 790 497 387 963 -7,9 %

= Charges courantes 6 830 232 6 947 374 7 085 179 7 225 037 6 741 204 -0,3 %


Les subventions de fonctionnement sont composées de la contribution au CCAS

(189 624 € en 2016), de la participation à l’office de tourisme (452 020 € en 2016) et de

subventions aux associations et autres personnes de droit privé (292 075 €). Elles augmentent

de 2,4 % en moyenne annuelle.

Les autres charges de gestion augmentent de près de 100 000 € entre 2012 et 2016. Cela

s’explique pour partie par le renforcement de la politique de l’habitat et pour une autre partie

par le reversement à la communauté de communes du fonds d’amorçage relatif à la réforme des

rythmes scolaires.

Les intérêts de la dette sont en diminution constante (- 7,9 % en VMA) à un rythme

proche de celui de la baisse de la dette. Toutefois en 2015, ces charges augmentent fortement

en raison d’une opération de refinancement de deux emprunts dont le capital a été souscrit en

devises.

Au total, les charges courantes diminuent en moyenne annuelle de 0,30 %. Elles sont

globalement maîtrisées.

4.1.1.3 Un autofinancement net toutefois devenu inexistant

La capacité d’autofinancement (CAF) brute est un indicateur qui désigne l'excédent

résultant du fonctionnement. Elle est calculée par différence entre les produits réels de

fonctionnement (hors produits de cession d'immobilisation) et les charges réelles. Elle s’établit

de la manière suivante :



23/41

Évolution de la CAF brute

en € 2012 2013 2014 2015 2016 VMA

Produits de gestion 8 776 599 8 818 812 8 816 511 8 773 347 8 320 412 -1,3 %

- Charges courantes 6 830 232 6 947 374 7 085 179 7 225 037 6 741 204 -0,3 %

- Subventions exceptionnelles versées aux

SPIC 110 329 36 396 49 000 52 000 36 500 -24,2 %

+ Autres produits et charges excep. réels 102 459 575 83 972 38 908 41 699 -20,1 %

= CAF brute 1 938 498 1 835 617 1 766 305 1 535 217 1 584 407 -4,9 %

en % des produits de gestion 22,1 % 20,8 % 20,0 % 17,5 % 19,0 %

Source : ANAFI selon les données DGFIP

La CAF brute se maintient à un niveau confortable en pourcentage des produits de

gestion (entre 17,5 % en 2015 et 22,1 % en 2012). Cependant elle ne cesse de diminuer en

valeur absolue (- 354 091 € entre 2012 et 2016). Cette évolution est la résultante du fait que

même maîtrisées, les charges courantes diminuent moins vite que les produits de gestion.

La CAF est essentielle à l’équilibre financier puisqu’elle doit couvrir l’annuité en capital

de la dette. Le solde ainsi obtenu, dénommé CAF nette, est une source de financement des

dépenses d’investissement. Or, le poids du montant du remboursement en capital de la dette

luxovienne est tel qu’il absorbe tout ou partie de la CAF brute.

Évolution de la CAF nette

en € 2012 2013 2014 2015 2016

CAF brute 1 938 498 1 835 617 1 766 305 1 535 217 1 584 407

- Annuité en capital de la dette 1 281 316 1 368 372 1 484 352 1 495 273 1 600 219

= CAF nette ou disponible (C) 657 182 467 245 281 953 39 944 -15 812


Par ailleurs, le remboursement de la dette augmente. Cette tendance est due au caractère

progressif des annuités en capital de la dette. La quasi-totalité des contrats prévoit une

progressivité des remboursements en capital comprise en 2016 entre 2,48 % et 5,67 %. Ainsi,

l’augmentation des annuités représente près de 54 000 € en moyenne chaque année. Ce

phénomène obère d’autant les marges de manœuvre de la commune. Dans sa réponse aux

observations provisoires, le maire a indiqué que, depuis 2017, les contrats de prêts souscrits par

la commune prévoient un remboursement constant du capital.

Le pic constaté entre 2015 et 2016 s’explique également par l’opération de

remboursement anticipé de deux emprunts libellés en franc suisse. Cette opération fait l’objet

d’un développement ci-après (partie 4.3.2).

De ce fait, la CAF nette qui s’élevait à 657 182 € en 2012, diminue fortement et devient

même négative en 2016.



24/41

En 2016, les finances de la commune ont atteint un niveau d’alerte. La structure de la

dette permet néanmoins d’envisager un redressement à court terme. En effet, sept des vingt-six

emprunts de la commune devaient se solder au cours de l’exercice 2017 (leur remboursement

représentait 568 630 € en 2016). En définitive, la sortie de ces prêts entraine une diminution du

remboursement de l’annuité en capital de la dette d’environ 296 000 € en 2017 et de 270 000 €

de plus en 2018.

Il n’en reste pas moins que la tendance observée depuis 2012 est fortement baissière.

Aussi, même si certains emprunts arrivent à terme, la restauration de la capacité

d’autofinancement doit rester une priorité. Pour ce faire, Luxeuil-les-Bains doit définir une

stratégie adaptée.

Ainsi qu’en fait part le maire dans sa réponse aux observations provisoires, la chambre

constate une amélioration de la situation financière de la commune en 2017 qui se traduit par

une augmentation de la CAF brute de 16,84 % par rapport à 2016 et le rétablissement d’une

CAF nette positive.

4.1.2 Une volonté de désendettement maintenue au prix d’une baisse des

investissements

4.1.2.1 Un désendettement historique

La commune connait un endettement important depuis la fin des années 80. La vente

des thermes à une société privée (la Chaîne Thermale du Soleil en 1998) puis des murs du

casino au groupe JOA (en 2000), n’a pas eu d’effet sur le montant de la dette. L’endettement

maximum a en effet été constaté en 2003 avec un encours de dette à près de 20 M€, soit une

dette par habitant de 2 218 €. Celui de la moyenne des communes de la strate s’élevait alors à

804 € par habitant.

Pendant la période sous contrôle, cet endettement évolue selon une politique de

désendettement assumée. Le recours à de nouveaux emprunts a ainsi été limité à 800 000 € par

an, tandis que le remboursement en capital de la dette a oscillé entre 1,2 M€ et 1,6 M€ comme

en témoigne le tableau suivant :



25/41

Le désendettement de la commune

en € 2012 2013 2014 2015 2016 Total

Remboursement en capital de la dette 1 281 316 1 368 372 1 484 352 1 495 273 1 600 219 7 229 531

Souscription de nouveaux emprunts 500 000 800 000 800 000 1 043 410 800 000 3 943 410

Dont pénalité pour refinancement dette 343 410 343 410

Désendettement annuel 781 316 568 372 684 352 451 863 800 219 3 286 122

Encours de dettes du BP au 31 décembre 12 599 318 12 031 196 11 348 083 10 896 580 10 098 149


Entre le 1er janvier 2012 et le 1er janvier 2017, l’encours de la dette a diminué de 3,2 M€,

passant de 13,38 M€ à 10,1 M€. Le fond de roulement11 a pour sa part augmenté sur cette même

période. Le désendettement apparait donc réel et non pas seulement financé en puisant dans les

réserves de la commune.

Évolution du fond de roulement net global

en € 2012 2013 2014 2015 2016

Fonds de roulement net global 1 127 839 717 427 1 159 752 1 859 189 1 770 432


Ainsi, l’endettement de la commune a diminué de moitié depuis 2003 et de - 20 %

depuis 2012. Compte tenu de la baisse constante de la population, la comparaison avec la strate

est moins flatteuse. Même en diminution, la commune conserve encore aujourd’hui une dette

par habitant toujours plus élevée que celle de la strate. En 2015, elle s’élevait à 1 470 € à

Luxeuil-les-Bains contre 868 € en moyenne dans les communes de taille comparable12.

4.1.2.2 Des investissements réduits

En cumul sur les 5 dernières années, les recettes de la section d’investissement (hors

emprunt) se composent principalement de subventions (62 %) et du fonds de compensation de

la TVA (FCTVA) (28 %). Elles sont en nette diminution depuis 2013 passant de 1,7 M€ à

0,6 M€, comme en témoigne le tableau suivant :

11 Le fonds de roulement correspond à l’ensemble des ressources qui sont destinées à financer, dans un

premier temps, les investissements en biens durables. Par différence, le fonds de roulement mesure la quantité de

ressources non utilisées par les actifs immobilisés qui permettra de couvrir les dépenses d’exploitation d’une

structure, nettes des encaissements.

12 Source : DGFIP



26/41

Évolution des recettes d’investissement (hors emprunt)

en € 2012 2013 2014 2015 2016 VMA

TLE et taxe d'aménagement 34 555 4 080 4 847 10 740 7 824 -31 %

+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) 229 627 324 150 305 972 411 548 321 012 + 9 %

+ Subventions d'investissement reçues 842 416 1 102 420 873 817 462 803 267 185 - 25 %

+ Produits de cession 7 328 280 890 89 650 93 392 68 544 +75 %

+ Autres recettes 0 3 851 0 0 0 NA

= Recettes d'inv. hors emprunt 1 113 926 1 715 390 1 274 285 978 483 664 565 -12 %


Cette diminution est particulièrement prononcée pour les subventions d’investissement

qui sont 4 fois moins importantes en 2016 qu’en 2013.

Cette baisse cumulée à celle de la CAF brute conduit à la forte réduction du financement

propre disponible.

Évolution du financement propre disponible

en € 2012 2013 2014 2015 2016 VMA

Recettes d'inv. hors emprunt (A) 1 113 926 1 715 390 1 274 285 978 483 664 565 -12 %

CAF nette ou disponible (B) 657 182 467 245 281 953 39 944 -15 812 NS

Financement propre disponible (A+B) 1 771 109 2 182 635 1 556 238 1 018 427 648 754 -22%


Compte tenu du niveau de financement affaibli et de la politique de désendettement

engagée qui limite à près de 800 000 € le montant annuel des nouveaux emprunts, la commune

a dû diminuer de façon marquée ses investissements comme le montre le tableau suivant :

Évolution des dépenses d’équipement

en € 2012 2013 2014 2015 2016

Dépenses d'équipement réelles nettes 2 242 530 3 293 308 2 125 715 1 191 629 1 539 298




27/41

La politique de désendettement a été mise en place au prix d’une importante baisse des

investissements. La commune doit cependant évaluer le niveau d’investissement minimum

en-deçà duquel son patrimoine risque de se dégrader. Si ce niveau est supérieur à celui constaté

sur les dernières années, la commune devra en tirer les conséquences, soit en ne gardant que le

patrimoine qu’elle peut entretenir, soit en identifiant de nouvelles recettes. Lors de l’entretien

de fin de contrôle, le maire a indiqué partager ce constat de la situation.

Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a indiqué avoir d’ores et déjà

identifié des immeubles destinés à la cession. La commune envisage également de mettre en

location certains biens afin de générer de nouvelles recettes. Ces opérations devraient se

concrétiser en 2018 et 2019.

4.2 Le pacte fiscal et financier

Le pacte fiscal et financier dépasse le cadre de la seule commune de Luxeuil-les-Bains

puisqu’il s’agit d’un accord pris au sein de la communauté de communes du Pays de Luxeuil

(CCPLx). Il a pour double objectif de donner à l’EPCI des marges de manœuvre financières et

de traiter les modalités de transfert de compétences et des charges afférentes.

Concernant le transfert de compétences, le législateur a posé le principe de sa neutralité

financière tant pour l’EPCI que pour les communes concernées. Il doit ainsi s’accompagner

d’un transfert de moyens équivalents. Pour ce faire, la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative

à l'administration territoriale de la République a mis en place le mécanisme des attributions de

compensation (AC). Cette AC est évaluée initialement (au moment du passage à la TPU) puis

ajustée à chaque transfert de compétence par la commission chargée d’évaluer le montant des

charges transférées (CLECT). Sa création est prévue par l’article IV de l’article 1609 nonies C

du code général des impôts (CGI). Seule la CLECT est compétente pour évaluer le montant des

charges transférées ou constater l’absence de charges transférées entre l’EPCI et ses communes

membres. Une délibération fixant le montant des AC en l’absence de rapport d’évaluation des

charges transférées par la CLECT est susceptible de faire l’objet d’une annulation pour vice de

procédure.

Le pacte fiscal et financier a représenté l’un des objectifs de la mandature

communautaire actuelle. Ce travail a donné lieu, en mars 2016, à une première proposition. Ce

projet prévoyait au bénéfice de l’EPCI une augmentation de 2 points du taux communautaire

des taxes fiscales ainsi qu’une diminution de l’attribution de compensation13 versée aux

communes. Ce manque à gagner devait être compensé, au niveau des communes, par la mise

en place de fonds de concours. Au cours du conseil communautaire du 21 mars 201614, cette

proposition a été refusée et l’adoption du pacte fiscal repoussée.

13 L’attribution de compensation constitue pour les EPCI une dépense obligatoire. Elle a pour objectif

d’assurer la neutralité budgétaire compte tenu du passage à la taxe professionnelle unique et des transferts de

compétences à la fois pour l’EPCI et pour ses communes membres.

14 Délibérations n° 2016-019 et n° 2016-020



28/41

Un deuxième projet a été travaillé puis soumis au vote le 7 novembre 2016. Il proposait

notamment le transfert de la compétence tourisme. Il ne devait pas donner lieu à une

répercussion équivalente à la baisse de l’AC. Son financement devait être assuré par une

augmentation de la fiscalité intercommunale. Enfin, une autre hausse de la fiscalité devait

permettre d’obtenir des ressources supplémentaires. Ce pacte a été aussi rejeté par l’assemblée

délibérante de l’EPCI.

Le 6 mars 2017, le conseil communautaire a finalement adopté la mise en place d’un

pacte fiscal et financier. Cet accord prévoyait de financer les transferts de l’office de tourisme

de Luxeuil-les-Bains et celui de la piscine (par ailleurs déjà transférée en 2002) par une hausse

de la fiscalité communautaire (taxe d’habitation et la taxe foncière sur les propriétés bâties15).

Ce pacte devait permettre d’accroître les recettes de l’EPCI en répartissant l’effort fiscal sur

l’ensemble des communes.

Si le financement du transfert de compétence par l’augmentation de la fiscalité

intercommunale n’est pas explicitement prévu par les textes susmentionnés, c’est avant tout le

retour sur l’évaluation du transfert financier de la piscine qui pouvait poser problème.

Une partie16 de l’activité de l’office de tourisme de Luxeuil-les-Bains représentant une

charge annuelle de 236 000 € est transférée depuis le 1er janvier 2017. Concernant la piscine, la

CLECT avait en 2002 évalué les charges transférées à 220 000 € ; cette somme avait donc été

déduite de l’AC perçue par Luxeuil-les-Bains. Le pacte de 2017 n’a pas pour effet de remettre

en cause le transfert déjà opéré mais de modifier rétroactivement les modalités de son

financement avec, à l’instar de ce qui est prévu pour l’office du tourisme en 2017, un

financement par une augmentation de la fiscalité communautaire.

La délibération du 6 mars 2017 dispose en effet qu’une recette équivalente à celle

transférée en 2002 (220 000 €) devrait être reversée à Luxeuil-les-Bains « sous la forme la plus

adaptée ». Elle ne fixe cependant pas les modalités précises de ce reversement. À ce jour,

aucune autre délibération n’est venue le faire.

Le gain global pour Luxeuil-les-Bains avait été évalué à près de 456 000 € (236 000 €

au titre de l’office du tourisme et 220 000 € au titre de la piscine). Anticipant la modification

du financement du transfert de la piscine, Luxeuil-les-Bains a budgété l’AC à hauteur de

950 910 € (contre 730 910 € sur les exercices précédents).

Dans son rapport d’observations provisoire, la chambre s’interrogeait plus

particulièrement sur la remise en cause des modalités de financement du transfert de la piscine

qui a eu lieu en 2002, aucun cadre légal ne permettant de revenir sur l’évaluation qu’en avait

alors fait la CLECT. Par ailleurs, en novembre 2017, soit 8 mois après l’adoption du pacte fiscal

et financier, le maire de Luxeuil-les-Bains n’avait émis de titres qu’à hauteur de 730 910 € et

non 950 910 €.

15 État 1259

16 L’autre partie de l’activité tourisme est conservée par la commune en vertu de l’article L. 5214-16 du

CGCT, « les communes touristiques érigées en stations classées de tourisme […] peuvent décider, par délibération

[…] de conserver l'exercice de la compétence “ promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme“. ».



29/41

Suite au contrôle de la chambre, la situation a été régularisée fin décembre 2017 par

l’émission d’un titre complémentaire de 220 195 €. Cette régularisation est par ailleurs

conforme avec les votes favorables des assemblées délibérantes de la CCPL et des différentes

communes membres de l’EPCI sur la modification statutaire présentée le 11 décembre 2017.

Ce titre complémentaire a permis d’assurer l’équilibre budgétaire dans la mesure où,

afin de ne pas faire peser l’effet du pacte sur le contribuable luxovien, la commune a décidé

(par délibération du 29 mars 2017) de baisser le niveau de la fiscalité à due concurrence des

sommes escomptées.


Les charges courantes ont été maîtrisées (- 0,3 % en valeur moyenne annuelle). Mais

les produits de gestion ont diminué (- 1,3 % en valeur moyenne annuelle) et la CAF brute s’est

amenuisée chaque année (- 354 091 € entre 2012 et 2016). Parallèlement, en raison du

caractère progressif de l’annuité en capital des emprunts (- 318 903 € entre 2012 et 2016), le

remboursement de la dette a augmenté. La conjugaison de ces deux paramètres a provoqué

l’effondrement de la CAF nette, devenue négative en 2016. Sa restauration apparaît prioritaire.

Dans ces conditions la mise en œuvre intégrale du pacte fiscal et financier s’avère cruciale.

Luxeuil-les-Bains est une commune fortement endettée depuis plus de 20 ans. Le conseil

municipal a adopté une politique de désendettement qui porte ses fruits. Il a limité la

souscription d’emprunt à 800 000 € chaque année, tandis que le remboursement en capital de

la dette fluctuait annuellement entre 1,2 M€ et 1,6 M€. Ce faisant, entre le 1er janvier 2012 et

le 1er janvier 2017, la dette de la commune a diminué de 3,2 M€, ce qui représente un

désendettement de 25 %.

Cette politique s’est fait au prix d’une forte réduction des investissements. La commune

doit désormais s’assurer que son niveau d’investissement est compatible avec le maintien en

l’état de son patrimoine.

Malgré des efforts notables, la situation financière reste tendue. Au terme de la

contradiction et compte tenu de la disponibilité des données de 2017, il apparaît que les

mesures prises et notamment la mise en œuvre du pacte fiscal et financier produisent de

premiers effets positifs sur les finances de la commune. Elles se traduisent par une

augmentation de la CAF brute et le rétablissement d’une CAF nette positive.



30/41

4.3 La composition de la dette

La structure de la dette représente pour la commune de Luxeuil-les-Bains une question

particulièrement prégnante. Outre son poids, la composition de la dette devait être suivie. Le

dernier rapport de la chambre constatait en effet qu’au 31 décembre 2010, près de la moitié des

emprunts étaient dits « structurés »17.

4.3.1 La dette de Luxeuil-les-Bains au 1er janvier 2012

Au regard de la charte et du tableau des risques (cf. annexe n° 1), la dette luxovienne se

composait au 1er janvier 2012 comme suit :

Composition de la dette au 1er janvier 2012

Source : Comptes administratifs et contrats d’emprunts

Les emprunts simples à taux fixe ou révisable représentaient à peine plus de la

moitié (51 %) de la dette totale.

L’emprunt de type E1 est le résultat d’une succession de renégociations. Il

représentait à lui seul 26 % de l’endettement total. La dernière annuité est fixée

au premier trimestre 2023.

17 Les produits structurés ont été définis par la Cour des comptes, dans son rapport annuel de 2009, comme

intégrant dans « un seul et même contrat un emprunt et un ou plusieurs produits dérivés sous la forme le plus

souvent d’une vente d’options par l’emprunteur. Ces emprunts sont facilement reconnaissables puisque la clause

qui définit le taux d’intérêt applicable comprend alors nécessairement un ou plusieurs "si" »

Emprunts de type

A1 à taux fixe;

5801 194 €; 43%

Emprunts de type

A1 à taux révisable;

1064 138 €; 8%

Emprunts de type B1;

1316 596 €; 10%

Emprunt de type

E1;

3444 826 €; 26%

Emprunts de type

F6; 1752 130 €;

13%



31/41

La commune comptait 3 emprunts dont le capital a été souscrit en franc suisse.

Les établissements bancaires se sont engagés à ne plus proposer ce type de

produits qui se situe en dehors du tableau des risques. Ces emprunts exposent

les collectivités souscriptrice à des risques sur le capital.

Depuis le 1er janvier 2012, les nouveaux contrats souscrits par la commune ne sont que

des emprunts à taux fixe. Sur les 3 emprunts en devise, deux ont été remboursés par anticipation.

4.3.2 Le remboursement anticipé des emprunts en devise

En 2004 et en 2005, la commune a souscrit deux prêts en franc suisse pour des montants

conséquents (près de 2,5 millions d’euros).

Un contrat de prêt18 sur 20 ans et pour un montant de 1 370 000 francs suisses (valeur

de 893 730,84 € au moment de la signature du contrat). Ce prêt comportait deux phases ; la

première, d’une durée de 5 ans, était à taux fixe de 3,29 % et la seconde était indexée Libor

franc suisse 3, 6 ou 12 mois19 auquel s’ajoutait une marge de 0,30 %.

Un an après, en septembre 2005, le maire a souscrit avec le même établissement bancaire

un contrat de prêt20 d’une durée de 15 ans et d’un montant de 1 056 485 francs suisses (valeur

de 683 234,17 € au moment de la signature du contrat).

Le taux d’intérêt est indexé sur le Libor franc suisse 3 mois21 auquel s’ajoute une marge

de 0,25 %. C’est un index simple, sans effet de barrière ni de coefficient multiplicateur. Il s’agit

d’un emprunt à taux variable mais non structuré.

Le caractère risqué de ces contrats ne résidait pas tant dans les modalités de calcul des

intérêts que dans le fait que le capital a été souscrit en devise, ce qui exposait la commune au

risque de l’évolution du taux de change. Or la parité entre l’euro et le franc suisse depuis la

signature du contrat a été globalement défavorable à Luxeuil-les-Bains comme le témoigne le

tableau suivant :

18 Contrat MPH 222910CHF (pièce n° 68) 19 Le taux d’intérêts LIBOR franc suisse (CHF) à 3 mois est le taux moyen auquel une sélection de banques accorde

des prêts en francs suisses d’une durée de 3 mois. 20 Contrat MON 232930CHF (pièce n° 65) 21 Le taux d’intérêts LIBOR franc suisse (CHF) à 3 mois est le taux moyen auquel une sélection de banques accorde

des prêts en francs suisses d’une durée de 3 mois.



32/41

Évolution de la parité moyenne entre l’euro et le franc suisse

Année Parité moyenne

2004 1,54

2005 1,48

2006 1,57

2007 1,64

2008 1,59

2009 1,51

2010 1,38

2011 1,23

2012 1,21

2013 1,23

2014 1,21

2015 1,07

Source : Département fédéral suisse des finances

Après avoir légèrement augmenté de 2005 à 2007, la parité euro/franc suisse a chuté

jusqu’en 2012, elle s’est ensuite stabilisée autour de 1,21 franc suisse pour 1 euro. En janvier 2015,

elle a de nouveau baissé pour s’établir à 1,07.

Il en résulte que le capital restant dû de ces emprunts a par moments augmenté malgré les

remboursements effectués. Ainsi, au 10 juin 2015 sur une dette souscrite de 1 576 965 €, et alors

même que la commune avait remboursé 840 350 € d’annuité en capital, le capital restant dû

représentait encore 1 080 024 €. L’évolution du taux de change a ainsi augmenté le montant à

rembourser par la commune de 343 410 €.

Soucieux de s’extraire des risques de change, le conseil municipal vote le 28 mai 2015

une délibération autorisant le maire à procéder au refinancement de ces deux prêts. L’opération

a consisté en un remboursement anticipé suivi de la souscription d’un nouvel emprunt libellé

cette fois-ci en euros. Cette démarche a figé la perte de change à 343 410 €.

Ce refinancement a contribué à la désensibilisation de la composition de la dette de la

commune au prix de son renchérissement.

4.3.3 La dette de Luxeuil-les-Bains au 31 décembre 2016

Entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2016, les emprunts à taux fixe ou révisable

sont passés de 51 % à 75 % du total de la dette de la commune.

Le seul produit hors charte (F6) ne représente plus que 1 % de la dette totale. L’emprunt

concerné doit d’ailleurs être totalement remboursé au terme de l’exercice 2017.

La seule zone de risque réside dans l’emprunt de type E1 souscrit en 2011 et qui doit

arriver à terme en 2023.

https://espacejf.ccomptes.fr/bfc/2-ESPACE%20DLR/2-FINANCES/dcm81-2015%20du%20280515.pdf



33/41

Composition de la dette au 31 décembre 2016

Source : Compte administratif 2016

Globalement, la commune a réduit le caractère incertain de sa dette. Désormais, l’une

des problématiques réside dans la progressivité des remboursements annuels du capital des

emprunts telle qu’elle a été présentée à la partie 4.1.1.3.

Emprunts de type A1

à taux fixe;

7211 421 €; 72%

Emprunts de type A1

à taux révisable ;

336 838 €; 3%

Emprunts de

type B1;

317 134 €; 3%

Emprunt de type E1;

2 156 142 € ; 21%

Emprunt de type F6;

71 227 €; 1%



34/41

5 LES RESSOURCES HUMAINES

5.1 Le respect du temps de travail

En vertu du décret n° 200-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction

du temps de travail modifiée par la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour

l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, la durée du travail effectif est

fixée à 35 heures par semaine. Le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d'une

durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures, heures supplémentaires non comprises.

Par délibération n° 2002-47 du 28 mars 2002, le conseil municipal a adopté le protocole

d’accord relatif à l’aménagement et la réduction du temps de travail (ARTT). Les délibérations

n° 2003-122 du 3 septembre 2003, n° 2004-179 du 10 décembre 2004, n° 2005-45 du 11 mars

2005 et n° 2006-222 du 6 décembre 2006 ont successivement modifié ce protocole d’accord.

En 2009, un groupe de travail a rédigé une refonte du protocole. Le document qui en a résulté

a été présenté devant le comité technique paritaire le 17 avril 2009. La délibération n° 2009-90

du 11 mai 2009 a adopté ce nouveau protocole.

Ce document rappelle les différentes dispositions légales et règlementaires relatives au

temps de travail. Il définit le temps de travail, traite ensuite des différents cycles et organisation

du travail, précise les modalités de récupération du temps de travail et enfin définit le nombre

de jours de congés et autorisations d’absences.

Les agents de la commune bénéficient de 25 jours de congé. Ils peuvent également jouir

d’un ou deux jours de fractionnement, si leur situation le permet.

Le régime des congés ainsi mis en place respecte le cadre légal et règlementaire.

Les agents peuvent choisir chaque année entre deux cycles de travail. Ils peuvent

travailler 35 heures par semaine, sans jour de récupération ou 37 heures hebdomadaires avec

11 jours de RTT. Les agents affectés à une école travaillent selon un rythme variable. Ils

effectuent 35 heures hebdomadaires à l’exception de 12 semaines de 39 heures de travail

pendant la période scolaire. Ces 12 semaines leur permettent de prendre 7 jours de RTT.

Après vérification, 37 heures hebdomadaires de travail donnent réellement droit à

11 jours de récupération. De même 39 heures hebdomadaires sur 12 semaines correspondent à

48 heures de récupération, soit 6,86 jours de récupération sur la base d’une journée de travail

de 7 heures. Le protocole a arrondi ces 6,86 jours à 7 jours.

La chambre constate que les différents régimes mis en place respectent le cadre légal.



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5.2 Des charges de personnel maîtrisées

Les charges de personnel sont maîtrisées. Elles sont d’ailleurs en diminution depuis

2013, comme le montre le tableau suivant :

Évolution des charges de personnel

en € 2012 2013 2014 2015 2016 VMA

Charges de personnel 3 335 587 3 432 525 3 422 978 3 331 217 3 284 125 -0,4 %

En € par habitant 431 451 457 449

En € par habitant en moyenne

pour les communes de la strate 504 513 532 532


Leur maîtrise s’explique par la conjonction de plusieurs facteurs. Il peut tout d’abord

être noté que les départs en retraite n’ont pas systématiquement été remplacés. Cette politique

a concerné 11 postes depuis 2012.

Nombre de départs en retraire non remplacés

2012 2013 2014 2015 2016 Total

2 1 1 3 4 11

Source : Commune de Luxeuil-les-Bains

Par ailleurs, le remplacement des absences ponctuelles (de type arrêt maladie ordinaire)

n’a concerné pour la plupart que les postes relatifs à l’entretien des locaux et celui des ATSEM.

Un délai de carence de 3 jours est le cas échéant appliqué et le remplacement s’effectue sur un

temps de travail inférieur à celui de l’absence réelle.

Sans que cela ne soit automatique, les absences suite à un congé maternité ou une longue

maladie ont été plus facilement remplacées.

Enfin, la commune a mené un travail de rationalisation des missions. L’exemple le plus

marquant est celui du service d’entretien des bâtiments. À la suite d’une demande de la

direction, le chef de service a suivi une formation en 2014 qui lui a permis d’évaluer de manière

objective le besoin en temps de travail. Les tâches des agents ont ensuite été redéfinies. Cette

action a permis le remplacement partiel de certains départs en retraite. Ainsi en 2016, les

missions d’un agent employé à 100 % ont été affectées à un collègue qui travaillait jusqu’alors

25 heures par semaine. Ce dernier bénéficie depuis d’un temps plein. Pour la collectivité, cette

opération a permis la réduction de 0,71 équivalent temps plein travaillé (ETPT).

Cette objectivation du temps de travail nécessaire s’est accompagnée d’une

rationalisation des horaires. Le planning des agents a été modifié et s’avère plus adapté aux

contraintes du service.



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Les missions des ATSEM ont également été redéfinies. Auparavant, la commune mettait

à disposition de chaque classe de maternelle une ATSEM. Désormais, seules les classes de

petite section bénéficient d’une ATSEM. En moyenne et grande section, une ATSEM est

affectée au service de deux classes.

L’effet cumulé de ces facteurs explique la baisse des ETPT depuis 2012. Le tableau

suivant fait état d’une baisse de 11 ETPT titulaires et d’un solde net de 4,2 ETPT toutes

catégories de personnel confondues.

Évolution des équivalents de temps plein travaillés (ETPT)

2012 2013 2014 2015 2016 Évolution

Titulaire 99,94 95,28 96,22 89,39 88,89 -11,0

Non titulaire 4,41 8,14 7,95 5 6,79 2,4

CAE 3,24 3,76 5,82 6,76 7,75 4,5

Total 107,59 107,18 109,99 101,15 103,43 -4,2


Les responsables de la commune ont cependant fait savoir que les économies réalisées

ces dernières années n’apparaissaient plus reproductibles. Selon eux, à l’avenir, les effectifs se

stabiliseront et les charges de personnel risqueront d’augmenter en fonction de l’évolution du

glissement vieillesse technicité (GVT).

5.3 L’absentéisme

5.3.1 Un taux d’absentéisme très élevé

Entre 2012 et 2015, le taux d’absentéisme global a fortement augmenté, passant de

10,60 % à 19,66 %. Il diminue légèrement en 2016 pour s’établir à 17,21 %.

Évolution des absences pour raison de santé du personnel titulaire

Type d’absence 2012 2013 2014 2015 2016

Maladie ordinaire 1 295 1 407 1 437 910 888

LM. MLD et grave maladie 927 2 002 2 331 3 092 2 748

Accidents du travail 349 292 199 184 131

Maladie professionnelle 84 36 237 253 91

Autres formes d'absence (1) 26 3 7 12

Total jours d'absence 2 681 3 737 4 207 4 446 3 870

Total effectif équivalents temps plein 99,94 95,28 96,22 89,39 88,89

Nombre de jours ouvrables 253 252 249 253 253

Taux global d'absentéisme 10,60 % 15,56 % 17,56 % 19,66 % 17,21 %




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La comparaison entre des taux d’absentéisme « moyens » doit être envisagée avec

prudence tant les paramètres pris en compte peuvent varier. Néanmoins les données issues de

deux études permettent de qualifier le plus objectivement possible la situation de la commune

de Luxeuil-les-Bains. Il s’agit tout d’abord d’une étude22 réalisée pour le compte de

l’association des DRH des grandes collectivités (ADRHGC) parue en mars 2015 et d’un

panorama23 des absences en 2015 réalisé par Sofaxis24. Ces deux rapports fixent pour 2015 le

taux d’absentéisme moyen à respectivement 7,93 % et 9,3 %, soit à un niveau bien inférieur à

celui de Luxeuil-les-Bains. L’absentéisme de la commune apparait très important. Ce taux

global recoupe plusieurs tendances. Les absences pour maladie ordinaire et pour accidents de

travail baissent notablement tandis que les longues maladies augmentent considérablement.

Les absences pour maladie ordinaire ont augmenté de 2012 à 2014 passant de 5,12 % à

6 % puis ont diminué pour atteindre 3,95 % en 2016. Ces taux sont relativement proches de

celui relevé par l’ADRHGC qui s’établit à 4,23 %. En 2016, la gravité25 des maladies ordinaires

s’établissait à 10 jours, leur exposition26 à 54 % et leur fréquence27 à 2,5. À titre de

comparaison, Sofaxis avait constaté une gravité pour maladie ordinaire de 20 jours mais une

exposition de 44 %.

Les absences pour accidents de travail diminuent chaque année. Elles sont passées de

349 jours en 2012 à 131 jours en 2016. Elles ont donc été divisées par trois. Le travail mené par

l’agent de prévention peut expliquer cette baisse. Cet agent analyse chaque accident de travail.

Cela débouche sur un rapport dans lequel il émet des préconisations. Ce document est rédigé à

l’attention de la direction. La chambre regrette néanmoins que le rapport ne soit pas transmis

au service concerné.

L’augmentation du taux global d’absentéisme est en grande partie due aux absences

pour longue maladie (LM), maladie de longue durée (MLD) et maladie grave. Elles croissent

de manière très significative. Elles sont trois fois plus importantes en 2016 qu’en 2012. Cela a

représenté l’équivalent de près de 11 ETPT en 2016, soit un taux d’absentéisme de 12,2 %.

Selon l’étude de l’ADRHGC, ce taux était de 2,6 %. Par principe, un employeur a peu de prise

sur ce type d’absence mais les données de la commune font apparaître une telle situation qu’il

conviendrait d’en déterminer les causes en identifiant celles sur lesquelles la commune pourrait

agir.

22 L’étude de l’ADRHGC se base sur les réponses de 121 communes. Les taux calculés se base sur un

périmètre intégrant la maladie ordinaire, les accidents de travail, la maladie professionnelle, les congés longue /

grave maladie et les congés longue durée. Les congés maternité sont exclus. Le périmètre est comparable à celui

pris en compte par l’équipe d’instruction. 23 Panorama des absences au travail pour raison de santé dans les collectivités 24 Depuis le 1er janvier 2016, Sofaxis est le nouveau nom de Dexia Sofcap. Cette société propose

notamment une assurance afin de couvrir les risques liés à l’absentéisme des agents territoriaux et hospitaliers. 25 La gravité est la durée moyenne des arrêts. 26 L’exposition mesure la part des agents ayant eu au moins un jour d’arrêt maladie sur une période

donnée. 27 La fréquence mesure le caractère répétitif des arrêts des agents absents, soit le nombre moyen d’arrêts

par agent absent.



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Tenant compte de l’évolution de l’absentéisme pour raison de santé (+ 70 % entre 2012

et 2016) et de la somme que cela représente (0,48 M€ sur la base du cout moyen d’1 ETPT28

constaté à Luxeuil-les-Bains en 2016), la chambre invite la commune à identifier les sources de

l’absentéisme, à mettre en place des mesures préventives. Enfin, il conviendrait que les données

relatives à l’absentéisme soient suivies.

5.3.2 Un suivi et une analyse pourtant encore peu développés

Le précédent rapport avait identifié que les absences étaient liées aux arrêts pour

maladies graves, sur lesquels la commune n’a que peu de moyens d’action, et aux accidents du

travail, dont la commune doit se préoccuper. Afin d’endiguer leur hausse, le service des

ressources humaines avait établi deux priorités : une augmentation des formations liées à la

sécurité des agents et un suivi plus strict de l’absentéisme.

La chambre engageait alors la commune à développer des actions de prévention des

accidents du travail et la formation de son personnel.

Depuis le précédent rapport, aucune étude n’a été menée afin d’évaluer précisément le

niveau d’absentéisme global, ni ses composantes. La situation n’a pas été objectivée. Les

raisons n’ont pu être identifiées. Le constat n’a pu être partagé avec les élus et les agents en

général et les chefs de services en particulier. De même, la commune ne dispose pas d’outil

permettant de suivre ces données.

La directrice générale des services (DGS) a confirmé le fait que l’absentéisme est un

des chantiers majeurs de la collectivité en matière de ressources humaines. La commune a mené

un bilan des risques psycho-sociaux en grande partie justifié par l’absentéisme.

La commune a mis en place des mesures destinées à limiter l’absentéisme. La chambre

notera cependant qu’elle l’a fait de manière empirique. Depuis octobre 2011, le régime

indemnitaire est dégressif en cas d’absence pour maladie. Des contrôles médicaux sont

demandés après trois arrêts au cours d’une année civile. Enfin, la direction se rapproche du

centre de gestion pour tenter de trouver une solution aux agents placés en longue maladie.

Dans sa réponse, le maire a indiqué avoir mis en place le RIFSEEP à compter du

1er février 2018.

La chambre souligne le travail réalisé et encourage la commune à poursuivre la mise en

place de mesures permettant de lutter contre l’absentéisme. La chambre note cependant

l’absence d’analyse objective. Elle invite enfin au suivi des données afférentes à cette

problématique.

Recommandation n° 2 : La chambre recommande de suivre les données relatives aux

causes et conséquences de l’absentéisme et sur les cas où c’est possible, d’adopter le plan

de prévention afférent.

28 Sachant que les charges de personnel s’élèvent en 2016 à 3 284 125 € pour 103,43 ETPT, le coût moyen

d’un ETPT est de 31 752 €



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5.3.3 Un travail sur les risques psychosociaux

Le taux d’absentéisme jugé important par les responsables de la commune est l’une des

raisons pour lesquelles la commune s’est engagée dans une démarche de prévention des risques

psychosociaux.

En 2014, le maire, des élus et la DGS ont rencontré à plusieurs reprises certains services

du centre de gestion de Haute-Saône (CDG 70). En mai 2015, la commune et le CDG 70 signent

une convention afin de sensibiliser les agents, encadrants et élus et former les membres du

CHSCT, l’assistant de prévention et certains agents à la prévention des risques psychosociaux.

Le CDG devait en outre accompagner la commune dans la mise en œuvre d’une démarche de

qualité de vie au travail. Il s’agissait enfin d’identifier les causes de l’absentéisme et de planifier

des actions correctrices.

Ce travail s’est tenu pendant une période charnière puisqu’il s’est déroulé alors qu’une

nouvelle DGS intégrait la collectivité.

La première étape a consisté en l’information de tous les agents et des élus. Pour la

deuxième étape, certains agents ont été formés. La troisième étape, la plus longue devait assurer

l’accompagnement à la démarche de qualité de vie au travail et la mise en œuvre du plan de

prévention. Pour ce faire, les psychologues ont recueilli le ressenti et le vécu des agents par le

biais de questionnaires et d’entretiens individuels. Ils ont par ailleurs exploité des données

relatives à l’absentéisme pour raisons de santé, au turn over et aux demandes de visite auprès

du médecin de prévention.

L’analyse du CDG 70 concluait que les agents percevaient une « mauvaise ambiance

générale dans la collectivité ». Ils ressentaient « un manque de confiance et de soutien […] par

les élus et la direction ». Ce climat tendu se traduisait par une « mauvaise communication entre

les agents et les responsables ». Ils déploraient en outre l’absence de moments de convivialité.

Cependant, au sein de la collectivité, des ambiances de travail plus positives ont été

relevées. Ainsi certains agents ont fait état d’entraides, de disponibilités et de reconnaissance

des compétences des collègues. D’aucuns estimaient avoir bénéficié de démarche participative

dans les réflexions. Ce faisant, cela donnait d’après eux du sens à leur action.

Le document présente ensuite un diagnostic des différents pôles ou services. Pour

chacun d’entre eux, le rapport fait état des points positifs ou négatifs dans le ressenti des agents.

Le rapport poursuivait en constatant la présence de troubles psychosociaux dans la

collectivité. Dans un tel contexte, le changement de configuration à la tête de la collectivité

semblait être un contexte favorable pour faire évoluer la situation de manière positive.

Il se concluait par la nécessité d’élaborer un plan d’action de prévention des risques

psychosociaux et conseillait de mettre en place des groupes de travail sur des thématiques

émergeant de l’analyse du CDG 70.

La chambre souligne l’intérêt d’avoir engagé une telle démarche. Elle note cependant

que les recommandations formulées n’étaient pas mises en œuvre au moment de l’instruction.

Elle invite donc la commune à poursuivre le travail engagé.



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5.3.4 L’absence d’évaluation des agents de la police municipale

Le pré-diagnostic relatif aux risques psycho-sociaux de la commune fait apparaître

certaines problématiques particulières concernant le service de la police municipale. Il est fait

état d’« agents qui se sentent en insécurité et mis en danger face à un public de plus en plus

difficile. Le sentiment d’insécurité est amplifié par la perception d’un manque de soutien d’une

part, mais aussi par le manque de moyens pour y faire face. »

L’évaluation de tous les agents municipaux a été mise en place en 2016. Après qu’une

formation a été dispensée à chaque encadrant, les chefs de service ont été évalués par la DGS.

Ce dispositif permet d’échanger sur les conditions de travail, de fixer des objectifs et de faire

remonter les attentes de chaque agent. En 2017, alors que la quasi-totalité des employés

communaux avait été évaluée, le chef de service de la police municipale n’avait pas évalué les

agents de son service. La chambre rappelle que l’évaluation est une occasion de résoudre

certaines difficultés.

Depuis mi 2017, la DGS organise une réunion hebdomadaire avec les agents du service

et l’adjoint à la sécurité les rencontre une fois par quinzaine. Si l’initiative montre la volonté de

développer le dialogue, il peut toutefois être regretté qu’aucun compte rendu ne vienne rendre

compte de ces échanges.

Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a indiqué que la perception des

agents de la police municipale lui semblait excessive par rapport au renfort de moyens que la

mairie a mis à la disposition de ce service.


La chambre relève que la commune respecte le temps de travail et maîtrise les charges

de personnel.

Par contre, l’absentéisme représente une véritable problématique (17 % en 2016). La commune

est dans une situation particulière car ces absences sont en grande partie dues aux arrêts pour

longue maladie, maladie de longue durée ou maladie grave. La chambre a noté les efforts

réalisés et les mesures entreprises afin de remédier à cette situation. Cependant, elle relève un

manque de formalisme et d’analyse. Aussi, la chambre recommande de suivre les données

relatives à l’absentéisme et lorsque c’est possible, d’adopter un plan de prévention.



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Annexe n° 1. La charte de bonne conduite

La charte de bonne conduite, cosignée en 2009 par les établissements bancaires et les

collectivités locales, préconisait un classement des emprunts selon le tableau des risques

suivants :

Tableau des risques des emprunts

Source : Charte de bonne conduite

La charte classe les produits structurés en fonction de deux critères :

- L’indice sous-jacent servant au calcul de la formule : de 1 (risque faible) à 5 (risque

élevé) ;

- La structure de la formule de calcul ; classement de A (risque faible) à E (risque élevé).

Il convient de noter que, par convention, les taux fixes ou variables simples (type Euribor +

marge) sont enregistrés en A1, bien qu’ils ne soient pas formellement des produits structurés.

Chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté

28-30 rue Pasteur – CS 71199 – 21011 DIJON Cedex

Site Internet : http://www.ccomptes.fr/fr/crc-bourgogne-franche-comte

http://www.ccomptes.fr/fr/crc-bourgogne-franche-comte

Documents

Lettre recommandée avec accusé de réception · Lettre recommandée avec accusé de réception Monsieur le Maire, Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant