Lettre recommandée avec avis de réceptionLettre recommandée avec avis de réception Monsieur le Président, Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les

28-30, rue Pasteur CS 71199 - 21011 DIJON Cedex T +33 3 80 67 41 50 [email protected] http://www.ccomptes.fr/fr/crc-bourgogne-franche-comte

Dijon, le 27 août 2019

Le président

Réf. : 19-ROD2-RR-26

Objet : notification du rapport d'observations définitives et de sa réponse .

P.J. : 1 rapport d'observations définitives.

Lettre recommandée avec avis de réception

Monsieur le Président,

Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la chambre sur la gestion de la communauté de communes du Pays Riolais concernant les exercices 2015 et suivants ainsi que la réponse qui y a été apportée.

Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à sa communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour de sa plus proche réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport et la réponse seront joints à la convocation adressée à chacun de ses membres.

Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la demande, dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et l’administration.

En application de l’article R. 243-14 du code des juridictions financières, je vous demande d’informer le greffe de la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en temps utile copie de son ordre du jour.

Par ailleurs, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 243-17 du code précité, le rapport d’observations et la réponse jointe sont transmis à M. le Préfet de la Haute Saône et à M. le Directeur départemental des finances publiques de la Haute-Saône.

Monsieur Roger RENAUDOT Président de la communauté de communes du Pays Riolais ZA "La Charrière" Rue des Frères Lumière 70190 RIOZ

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Enfin, j’appelle votre attention sur le fait que l’article L. 243-9 du code des juridictions financières dispose que « dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à l'assemblée délibérante, l’ordonnateur de la collectivité territoriale ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des comptes ».

Il retient ensuite que « ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le président de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à l'article L. 143-9 ».

Dans ce cadre, vous voudrez bien notamment préciser les suites que vous aurez pu donner aux recommandations qui sont formulées dans le rapport d’observations, en les assortissant des justifications qu’il vous paraîtra utile de joindre, afin de permettre à la chambre d’en mesurer le degré de mise en œuvre.

Je vous prie de recevoir, Monsieur le Président, l'assurance de ma considération très distinguée.

Pierre VAN HERZELE

28-30, rue Pasteur CS 71199 - 21011 DIJON Cedex T +33 3 80 67 41 50 [email protected]

http://www.ccomptes.fr/fr/crc-bourgogne-franche-comte

Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés, a été délibéré par la chambre le 3 juillet 2019.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

Communauté de communes du Pays Riolais

(Département de la Haute-Saône)

Exercices 2015 et suivants

Annexe n° 19-ROD2-RR-26 en date du 27 août 2019

COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU PAYS RIOLAIS

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TABLE DES MATIÈRES

SYNTHÈSE ............................................................................................................................................. 2

RECOMMANDATION ........................................................................................................................... 4

INTRODUCTION .................................................................................................................................... 5

1 PRESENTATION DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNES DU PAYS RIOLAIS .............6

2 LA SITUATION FINANCIERE ......................................................................................................7

2.1 Analyse financière du budget principal .......................................................................... 8

2.1.1 La formation de l’autofinancement.................................................................................... 8 2.1.2 L’investissement .............................................................................................................. 18

2.2 Analyse financière des principaux budgets annexes ..................................................... 23

2.2.1 Le budget annexe « déchets ménagers » .......................................................................... 23 2.2.2 Le budget annexe « zones d’activités économiques - Lotissement » .............................. 23 2.2.3 Les budgets annexes « eau » et « assainissement » ......................................................... 25

2.3 Analyse consolidée ....................................................................................................... 30



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SYNTHÈSE

À la fin de l’exercice 2017, la situation financière de la communauté de communes apparaissait assez inquiétante. Sa capacité d’autofinancement brute (CAF) avait fortement chuté, passant de 592 K€ en 2015 (et 450 K€ hors produits exceptionnels) à 5 K€. Cette évolution s’expliquait principalement, côté dépenses, par une forte hausse des charges de personnel (+ 418 K€) combinée, côté recettes, à la réduction de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et à la disparition des attributions du fonds intercommunal de péréquation et de solidarité (FPIC), à peine compensées par le dynamisme des bases de fiscalité et des recettes d’exploitation. Cette chute de la CAF brute s’est produite au moment même où la communauté de communes s’apprêtait à exécuter un montant historiquement élevé d’investissement. En 2017, la CAF brute ne permettait déjà plus de faire face au remboursement de l’annuité en capital des emprunts (ce qui se traduit par une CAF nette négative) alors que le financement des investissements nécessitait justement de nouveaux emprunts.

En 2018, la CAF brute s’est améliorée sous l’effet de la stagnation des dotations, de la hausse des taux d’imposition, et d’une légère baisse des charges de personnel. Toutefois, la dette s’est accrue, et le niveau de CAF est resté encore trop faible pour couvrir le remboursement de l’annuité en capital de la dette. Le montant des investissements réalisés sur l’exercice atteint 6,3 M€, ce qui est très élevé au regard des exercices antérieurs. La capacité de désendettement (ratio CAF brute/dette) est de 16 ans, ce qui apparait excessif. Ainsi, fin 2018, la situation financière s’est améliorée, mais reste dégradée, surtout au regard du volume des investissements en cours.

En 2019, une grande partie des investissements engagés sont achevés ou en cours d’achèvement. De plus, dans son budget 2019, la communauté de communes a décidé de repousser un certain nombre d’opérations. Toutefois, le volume des investissements nouveaux prévus au budget reste important, alors que la capacité de la communauté de communes à financer de nouveau investissements pose justement problème en raison d’une CAF nette négative et d’un fonds de roulement qui a été entièrement consommé. Des subventions d’équipement afférentes aux opérations engagées restent certes à percevoir, mais elles devront d’abord servir au remboursement des lignes de trésorerie (2,95 M€ mobilisés fin 2018).

L’ajustement des finances de la communauté de communes reste donc à poursuivre. La chambre estime qu’elle devrait s’abstenir de souscrire de nouveaux emprunts tant que la CAF brute n’est pas suffisamment restaurée. Plus précisément, la communauté de communes devrait veiller à retrouver une capacité de désendettement inférieure à 10 ans et une CAF nette positive. Cela suppose d’ajuster non seulement les dépenses et les recettes de fonctionnement, mais aussi le volume des investissements. En effet, de nouvelles opérations peuvent difficilement être engagées sans recours supplémentaire à l’emprunt.



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La chambre a également analysé les nouveaux budgets annexes mis en place pour le transfert des compétences « eau » et « assainissement » au 1er janvier 2019. Elle observe que la commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT) ne s’est pas réunie pour évaluer le montant des charges transférées alors que, selon une étude diligentée par la communauté de communes, les budgets des communes ou syndicats en charge de ces compétences ne comprenaient pas, au moins jusqu’en 2017, l’ensemble des charges et produits des services. Il importe que les charges transférées soient correctement évaluées afin de ne pas faire peser de charges indues sur l’usager intercommunal ou sur le contribuable communal. Le montant de la dette transférée au titre de ces deux compétences s’élève d’ores et déjà à 7,92 M€. Une telle vigilance s’impose d’autant plus que l’analyse de l’évolution des dépenses afférentes à la compétence scolaire, transférée en 2014, montre qu’elle a été supérieure aux ressources transférées, ce qui a pesé sur les comptes de la communauté de communes.

Enfin, la chambre constate que les stocks de terrains des zones d’activité sont relativement significatifs, ce qui génère un risque financier lié aux aléas de réalisation des ventes. Ces stocks devraient également être retracés dans le budget annexe « lotissement ».



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RECOMMANDATION

Recommandation n° 1 : la chambre recommande à la communauté de communes de réunir la commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT) afin d’évaluer le montant des charges transférées au titre des compétences « eau » et « assainissement ».



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INTRODUCTION

L’examen des comptes et de la gestion de la communauté de communes du Pays Riolais (CCPR) a été inscrit au programme de la chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté pour 2019.

Le président de la chambre a informé de l’ouverture du contrôle M. Roger Renaudot, le président de la communauté de communes, par courrier en date du 10 janvier 2019. Il en a accusé réception le 11 janvier 2019.

Conformément aux dispositions de l’article L. 211-3 du code des juridictions financières, l’examen de la gestion a porté sur la régularité de certains actes de gestion, l’économie des moyens mis en œuvre et l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l’assemblée délibérante. Le contrôle a porté plus particulièrement sur la situation financière de la communauté de communes.

L’entretien préalable à la formulation des observations de la chambre, prévu à l’article L. 243-1 du code des juridictions financières a eu lieu avec le président de la communauté de communes le 14 février 2019.

Dans sa séance du 22 février 2019, la chambre a formulé des observations provisoires sur la gestion de la communauté de communes pour la période allant de l’exercice 2015 à la date de clôture de l’instruction.

Le rapport d’observations provisoires a été notifié, dans son intégralité, au président de la communauté de communes et au préfet de Haute-Saône le 5 avril 2019. Le préfet a répondu par courrier enregistré au greffe le 9 mai 2019 et le président de la CCPR par courrier enregistré le 13 mai 2019.



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1 PRESENTATION DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNES DU PAYS RIOLAIS

La communauté de communes du Pays Riolais est un établissement public de coopération intercommunal situé dans le sud du département de la Haute-Saône, à la limite du Doubs, sur l’axe routier reliant Besançon et Vesoul (RN 57). Elle est composée de 33 communes membres. Ce nombre n’a pas évolué au cours de la période en contrôle.

La population de la communauté de communes était de près de 12 677 habitants selon les dernières données disponibles. Elle augmente constamment depuis les années 1970, y compris ces dernières années. Cette croissance s’explique notamment par la situation géographique de la communauté de communes, à équidistance entre Besançon et Vesoul, sur l’axe routier qui relie ces deux agglomérations. Le pays riolais bénéficie en particulier du desserrement de la ville de Besançon et présente un profil de territoire périurbain, avec une part importante de jeunes couples.

La communauté de communes du Pays Riolais exerce les compétences obligatoires prévues par le code général des collectivités territoriales (aménagement de l’espace communautaire et actions de développement économique intéressant l’ensemble de la communauté), ainsi que les compétences optionnelles suivantes :

- protection et mise en valeur de l’environnement ;

- politique du logement social d’intérêt communautaire ;

- construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels, sportifs et de loisirs ;

- création et gestion de services à la population (notamment accueil de la petite enfance, et services scolaires et périscolaires) ;

- collecte et traitement des déchets ménagers.

Les services scolaires et périscolaires ont été transférés le 1er janvier 2014. L’enfance et la petite enfance constituent aujourd’hui le premier poste de dépense de la communauté de communes.

En 2017, le coefficient d’intégration fiscal de la communauté de commune était de 0,68 pour une moyenne nationale de 0,36 (communautés de communes à fiscalité propre), ce qui témoigne de l’importance des ressources et compétences transférées à l’échelon intercommunal. Les dépenses et recettes de la communauté de communes sont ainsi supérieures à celles de la moyenne des communautés de communes. Au 1er janvier 2019, la communauté de communes a également reçu la compétence « eau et assainissement ».



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2 LA SITUATION FINANCIERE

La communauté de communes du Pays Riolais dispose d’un budget principal et, jusqu’en 2018, de quatre budgets annexes : « activités économiques » ; « lotissement » ; « ordures ménagères » et « service public de l’assainissement non collectif ». Le budget annexe « activités économiques » retrace les écritures relatives à deux hôtels d’entreprise situés à Rioz, tandis que le budget annexe « lotissement » regroupe celles afférentes aux six zones d’activités de la communauté de communes. Lors de sa séance du 14 janvier 2019, le conseil communautaire a adopté son budget primitif pour 2019 et créé trois nouveaux budgets annexes pour faire face au transfert des compétences « eau » et « assainissement » : budget annexe « eau régie », budget annexe « eau délégation de service public » et budget annexe « assainissement ».

La part des différents budgets

Budget Nomenclature

Recettes de

fonctionnement 2018

(en €)

%

Budget principal M14 6 985 823 85,91%

Budget annexe "zones d'activité

économiques" - Lotissement M14 113 335 1,39%

Budget annexe "zone d'activité de

Rioz" M14 53 114 0,65%

Budget annexe "ordures ménagères" M14 969 601 11,92%

Budget annexe "service public

d'assainissement non collectif" M49 9 230 0,11%

Total tous budgets 8 083 371 100,00%

Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion

Compte tenu de l’importance relative de ces différents budgets, l’analyse sera concentrée sur le budget principal. Un développement est également consacré au budget annexe le plus important, c’est-à-dire le budget « ordures ménagères », ainsi qu’au budget annexe « lotissement ». En effet, si le poids de ce dernier budget paraît faible dans le total des recettes de fonctionnement, l’aménagement des zones d’activité génère des stocks susceptibles de faire naître des risques financiers. Enfin, les conditions de création des budgets annexes consacrés aux compétences « eau » et « assainissement » sont analysées dans la mesure où les enjeux financiers liés au transfert de ces compétences sont significatifs pour la communauté de communes.



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2.1 Analyse financière du budget principal

2.1.1 La formation de l’autofinancement

2.1.1.1 Des ressources contraintes

Les produits de gestion de la communauté de communes du Pays Riolais sont composés de ressources fiscales propres, de ressources d’exploitation et de ressources institutionnelles. Ces produits se sont globalement maintenus en début de période, avant de connaitre une hausse en 2018.

Évolution des produits de gestion

en € 2015 2016 2017 2018 VMA

Ressources fiscales propres (nettes des restitutions) 2 628 772 2 686 241 2 739 265 2 936 938 3,8%

+ Ressources d'exploitation 1 280 406 1 235 700 1 352 465 1 417 396 3,4%

+ Ressources institutionnelles (dotations et

participations) 2 330 383 2 329 458 2 201 489 2 013 160 -4,8%

+ Fiscalité reversée par l'interco et l'État -131 437 -177 610 -199 975 -199 975 15%

= Produits de gestion 6 108 125 6 073 788 6 093 244 6 167 519 0,3%


De faibles marges de manœuvre fiscales

Les ressources fiscales représentent près de 48 % des produits de gestion en 2018 et proviennent quasi-exclusivement des impôts locaux.

Évolution des produits de la fiscalité directe locale

en € 2015 2016 2017 2018

Taxe d'habitation 1 357 669 1 357 593 1 387 516 1 468 327

Taxes foncières 624 954 644 697 659 163 700 666

Cotisation foncière des entreprises 331 434 353 772 357 232 391 715

Cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE) 264 640 272 088 263 133 296 447

Taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) 41 094 45 653 43 680 46 698

Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau

(IFER) 47 648 49 908 50 715 50 263

= Ressources fiscales 2 667 439 2 723 711 2 761 439 2 954 116

Source : états fiscaux « 1386-TF » dont les montants inscrits ne comprennent ni les rôles supplémentaires émis au profit des collectivités, ni les dégrèvements mis à la charge des collectivités.



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Le produit des impôts locaux augmente légèrement de 2015 à 2017 (+ 2% en valeur moyenne annuelle), sous l’effet mécanique de la hausse des bases d’imposition, les taux étant restés inchangés. Les taux ont par contre été majorés de 3% en 2018. Cette hausse a généré en 2018 un produit supplémentaire de 73 340 € par rapport à 2017, qui s’ajoute à l’effet d’augmentation des bases.

Évolution des taux de fiscalité 2017/2018

2017 2018

Taxe d'habitation 11,73 % 12,08 %

Taxe foncière sur les propriétés bâties 6,66 % 6,86 %

Taxe foncière sur les propriétés non bâties 9,26 % 9,54 %

Cotisation foncière des entreprises 22,49 % 23,16 %

Source : délibérations 2017 et 2018

Les taux 2017 peuvent être comparés à la moyenne des communautés de communes à fiscalité professionnelle unique.

Comparaison des taux de fiscalité

2017

Taux

CCPR

Moyenne

départementale

Moyenne

nationale

Taxe d'habitation 11,73 % 9,17 % 8,60 %

Taxe foncière sur les propriétés bâties 6,66 % 3,22 % 2,72 %

Taxe foncière sur les propriétés non bâties 9,26 % 6,56 % 7,07 %

Cotisation foncière des entreprises 22,49 % 21,84 % 24,79 %

Source : Fiche financière DGCL 2017.

Ces taux sont assez nettement supérieurs aux moyennes départementales et nationales sauf pour la cotisation foncière des entreprises.

Pour ce qui concerne les impôts ménages, la pression fiscale est atténuée, pour la taxe d’habitation, par les abattements pour charges de famille votés par la communauté de communes1. Par ailleurs, la valeur locative moyenne des locaux d’habitation n’est pas très éloignée de la valeur moyenne nationale (2 790 € pour une moyenne de 2 860 €) et nettement supérieure à la moyenne départementale (qui est de 2 570 €). Au total, le produit fiscal par habitant est supérieur aux moyennes départementales et nationales, aussi bien pour la taxe d’habitation que pour la taxe foncière sur les propriétés bâties.

1 Abattement de 10 % jusqu’à deux personnes à charge et de 15 % au-delà de trois personnes à charge.



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Comparaison du produit des impôts directs 2017

Taux CCPR Moyenne

départementale Moyenne nationale

Taxe d'habitation 111 85 100

Taxe foncière sur les propriétés bâties 47 28 22

Taxe foncière sur les propriétés non bâties 4 4 4

Cotisation foncière des entreprises 29 53 87

Source : Fiche financière DGCL 2017.

Tous ces éléments suggèrent que la pression fiscale sur les ménages de la communauté de communes est relativement plus élevée que la moyenne départementale et nationale.

Pour l’année 2018, il convient également de prendre en compte les premiers effets de la mise en œuvre de la réforme de la taxe d’habitation. Cette première phase s’est concrétisée par un dégrèvement de 30 % pour les foyers dont le revenu fiscal de référence était inférieur à 27 000 € pour une part fiscale, majorée de 8 000 € pour les deux demi-parts suivantes, soit 45 000 € pour un couple, puis 6 000 € par demi-part supplémentaire. Elle n’a pas eu d’incidence sur les recettes de la collectivité dans la mesure où elle a pris la forme d’un dégrèvement entièrement pris en charge par l’État, qui s’est ainsi substitué aux contribuables locaux2. La capacité de la communauté de communes à lever un montant d’impôt supplémentaire ne se trouve pas non plus affectée, dans la mesure où les hausses de taux décidées en 2018 ont bien généré un produit fiscal supplémentaire de 73 340 €. Par contre, cette hausse n’a pas été prise en charge par l’État, et a donc pesé entièrement sur le contribuable local.

Au total, le niveau des taux de la fiscalité sur les ménages, supérieurs aux moyennes départementales et nationales, limite les marges de manœuvre de la communauté de communes pour décider de hausses futures. Ces marges de manœuvre apparaissent plus importantes pour la cotisation foncière des entreprises, dont les taux et le produit apparaissent inférieurs aux moyennes.

La réforme de la taxe d’habitation a un effet paradoxal sur ces marges de manœuvre. Elle pourrait en théorie rendre moins sensibles de futures hausses de taux, car une grande partie des contribuables bénéficient d’un allégement substantiel de leurs contributions, d’ores et déjà amputées de 30 % en 2018. Toutefois, de telles hausses pourraient conduire à maintenir à leur charge une cotisation résiduelle de taxe d’habitation, ce qui peut apparaître difficilement compréhensible au regard de la suppression annoncée de l’impôt pour la majeure partie de la population.

2 Cette réforme ne donne pas lieu à l’attribution d’une dotation particulière, la compensation de l’État

étant directement intégrée dans les recettes fiscales du chapitre 73.



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Des dotations et participations de l’État en diminution

Ces ressources, qui constituent la 2ème source de financement de la collectivité, soit 32 % des produits de gestion, baissent sur la période.

Évolution des dotations et participations

en € 2015 2016 2017 2018

Dotation Globale de Fonctionnement 677 778 639 642 575 281 586 092

Dotation générale de décentralisation 0 28 473 25 700 0

FCTVA 0 0 6 122 2 682

Participations 1 531 369 1 541 873 1 452 519 1 285 839

Dont CAF 884 833 844 356 881 502 990 835

Autres attributions et participations 121 236 119 470 141 867 138 547

= dotations et participations 2 330 383 2 329 458 2 201 489 2 013 160

Source : Logiciel ANAFI d’après les comptes de gestion.

Cette diminution s’explique par la réduction de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Entre 2014 et 2015, la DGF de la communauté de communes avait augmenté en raison du transfert de la compétence scolaire. Ce transfert avait en effet conduit à une majoration du coefficient d’intégration fiscale, qui entre dans le calcul d’une part de cette dotation (dotation d’intercommunalité3). Par la suite, la DGF a décru sous l’effet des mesures de contribution au redressement des finances publiques appliquées d’une manière générale au secteur public local. La baisse atteint 102 K€ entre 2015 et 2017. La DGF de la communauté de communes a ainsi atteint un montant inférieur à ce qu’elle était avant 2015 (648 K€ en 2014), alors que, dans l’intervalle, elle a dû absorber le transfert de la compétence scolaire.

Le montant de la DGF est inférieur aux participations de la caisse d’allocations familiales, qui constituent la première source de financement externe de la section de fonctionnement. Ces participations, versées au titre des compétences petite enfance, péri et extra-scolaire représentent 49 % des dotations et participations. Elles dépendent de l’activité de ces services et sont globalement stables sur la période.

Des recettes d’exploitation en hausse

Les ressources d’exploitation représentent 23 % des produits de gestion. Elles consistent principalement en des redevances au titre des services du périscolaire, des crèches et des activités loisirs, ce qui traduit le poids de ces compétences au sein du budget principal de la communauté de communes.

3 L’autre part de la DGF des EPCI à fiscalité propre est la dotation de compensation.



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Évolution des recettes d’exploitation

en € 2015 2016 2017 2018

Ressources d'exploitation 1 280 406 1 235 700 1 352 465 1 417 396

Dont travaux, études et prestations de

services 1 046 649 1 011 996 1 061 097 1 123 632

Dont mise à disposition de personnel

facturée 200 279 192 299 241 892 244 525


Ces recettes évoluent régulièrement à la hausse sur la période, ce qui est lié à l’évolution de la fréquentation de ces services.

Une fiscalité reversée en baisse

La fiscalité reversée comprend trois types de recettes de nature assez hétérogènes :

- les attributions de compensation (AC) sont versées aux communes membres en contrepartie du transfert en 2010 de la fiscalité professionnelle unique (ancienne taxe professionnelle), déduction faite des charges afférentes aux charges transférées. En l’occurrence, le solde des attributions de compensation est positif pour la communauté de communes.

- la contribution du fonds de garantie individuelle des ressources (FNGIR) a été définie au moment de la suppression de la taxe professionnelle. Elle était destinée à assurer l’équilibre financier de cette réforme pour chaque collectivité. En l’occurrence, il s’agit d’une contribution de la communauté de communes.

- le fonds de péréquation et de solidarité (FPIC) constitue un mécanisme de péréquation destiné à prélever une partie des ressources de certaines intercommunalités et communes pour la reverser à des intercommunalités et communes moins favorisées.

Évolution de la fiscalité reversée

en € 2015 2016 2017 2018

Attribution de compensation nette 150 585 150 585 150 585 150 585

+ Fonds de péréquation (FPIC) et de solidarité 68 538 22 365 0 0

+/- Contribution nette des fonds nationaux de

garantie individuelle des ressources (FNGIR) -400 552 -400 552 -400 552 -400 552

= Fiscalité reversée par l'État et

l'intercommunalité -181 429 -227 602 -249 967 -249 967




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Les attributions de compensation nettes et la contribution au FNGIR n’évoluent pas sur la période car elles sont en principe figées4. La hausse de la fiscalité reversée provient exclusivement de la perte de l’attribution du FPIC. La communauté de communes ne remplissait plus les conditions pour bénéficier de ce fonds.

Les attributions de compensation nettes5 s’élèvent à 150 585 € et résultent des décisions prises avec les communes pour la compensation du transfert de la compétence scolaire, qui avait pris effet au 1er janvier 2014. Il s’agit en fait d’un solde, car la communauté de communes a bénéficié pour le transfert de cette compétence d’allocations d’un montant de 408 272 € duquel ont été déduites des sommes dues par la communauté de communes au titre du passage à la taxe professionnelle unique. À ces attributions s’est ajoutée une augmentation des taux des impôts ménages, ce qui constituait une contrepartie à la suppression des syndicats scolaires qui percevaient une fiscalité additionnelle. Enfin, il était prévu que la communauté de communes perçoive un supplément de DGF. Ces nouvelles ressources devaient équilibrer les charges transférées, estimées à 1 097 901 €.

Toutefois, à compter de l’année 2015, les charges effectivement assumées par la communauté de communes au titre de la compétence scolaire se sont avérées nettement plus élevées que prévu. Selon les données issues de la comptabilité interne de la communauté de communes, le montant de ces charges était déjà de 1,54 M€ en 2015, alors qu’elles avaient été évaluées, comme il vient d’être dit, à 1,09 M€. De plus, la communauté de communes n’a pas reçu une DGF du montant bonifié escompté. Cet écart entre les ressources transférées et les charges réellement assumées a fortement pesé sur les finances de la communauté de communes au cours de la période 2015-2018.

Au total, l’évolution favorable des bases de fiscalité et des ressources d’exploitation compense à peine la réduction de la dotation globale de fonctionnement et la perte de recettes du fonds de péréquation et de solidarité (FPIC). Les ressources transférées par les communes en compensation du transfert de la compétence scolaire se sont avérées inférieures aux charges afférentes à cette compétence. La communauté de communes a pu augmenter ses ressources en majorant ses taux d’imposition 2018, mais ses marges de manœuvre fiscales se sont réduites.

2.1.1.2 Des charges de fonctionnement en hausse

Les charges de gestion de la collectivité se composent principalement de dépenses de personnel (74 % du total) et, dans une moindre mesure, de dépenses à caractère général. Elles ont fortement augmenté de 2015 à 2017 puis légèrement diminué en 2018.

4 Les attributions du FNGIR ont été gelées par la loi de finances pour 2012 du 28 décembre 2011.Les

attributions de compensation peuvent toutefois évoluer en cas de nouveau transfert de compétence et être révisées dans des hypothèses limitativement énumérées par l’article 1609 noniès C du code général des impôts.

5 Il s’agit de la différence entre les attributions versées par la communauté de communes (compte 73211) et celles reçues des communes membres (compte 739 211).



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Évolution des charges de gestion

en € 2015 2016 2017 2018

Var.

annuelle

moyenne

Charges à caractère général 1 215 383 1 112 200 1 241 768 1 182 177 -0,9%

+ Charges de personnel 3 999 592 4 217 096 4 417 900 4 346 953 2,8%

+ Subventions de fonctionnement 74 852 82 305 81 004 97 562 9,2%

+ Autres charges de gestion 220 425 224 631 239 722 259 981 5,7%

= Charges de gestion 5 510 252 5 636 231 5 980 395 5 886 673 2,2%


Des charges de personnel en forte augmentation

La hausse des charges de personnel entre 2015 et 2017 est de 418 K€. Elle explique la majeure partie de la hausse des charges de gestion et de la dégradation de la capacité d’autofinancement sur cette période. Un détail de ces charges est donné dans le tableau suivant.

Évolution des dépenses de rémunération

en € 2015 2016 2017 2018

Charges totales de personnel 3 999 592 4 217 096 4 417 900 4 346 953

Dont rémunérations du personnel titulaire 1 861 294 1 954 387 2 096 270 2 168 151

Dont rémunérations du personnel non titulaire 248 434 244 618 310 497 449 814

Dont rémunérations des emplois d'insertion 764 084 818 949 728 992 483 372

Dont charges sociales 1 096 867 1 220 654 1 286 938 1 253 927


La hausse des charges de personnel s’explique pour partie par l’effet de mesures décidées au niveau national : hausse du point d’indice de la fonction publique en 2016 et 2017 ; début d’application de la réforme dite « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR). À l’inverse, la légère baisse enregistrée en 2018 coïncide avec le gel de ces mesures : absence de revalorisation du point d’indice et arrêt de la mise en œuvre de la réforme PPCR en 20186. La communauté de communes a également dû mettre en place les nouvelles activités périscolaires dans le cadre de la réforme des rythmes scolaires. L’abandon de cette réforme a conduit la communauté de communes à supprimer ces activités à la rentrée 2018.

6 La mise en œuvre de la réforme PPCR reprend en 2019.



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Cette hausse s’explique également par des facteurs propres à la communauté de communes. Ainsi, entre 2015 et 2017, les effectifs sont passés de 150,3 à 156,8 en équivalents-temps plein (ETP). Au cours de la période, la communauté de communes a également dû faire face aux suites de la prise de la compétence scolaire. L’arrivée des nouveaux personnels transférés par les communes l’a conduit à harmoniser son régime indemnitaire. Les montants de primes versés par les communes étaient hétérogènes et les personnels les moins favorisés ont bénéficié d’un rattrapage.

Évolution des effectifs en équivalents temps plein (ETP)

2015 2016 2017 2018

Nombre d'équivalents

temps plein 150,3 148,6 156,8 149

Source : CCPR

La période est également marquée par la suppression des contrats aidés. Pour y remédier, la communauté de communes a basculé un certain nombre d’agents sur des contrats d’agents non-titulaires, plus onéreux, ou procédé à des titularisations. Tous les agents en contrats aidés ne sont pas concernés et les ETP sont en baisse en 2018. De ce fait, la hausse des dépenses de rémunération des personnels non titulaires est moins importante que la diminution de la charge de rémunération des emplois d’insertion en 2017 et 2018.

On constate enfin, à compter de l’exercice 2018, la mise en œuvre de mesures destinées à mieux maîtriser les dépenses de personnel : rationalisation des heures et mutualisation du personnel suite à la suppression des nouvelles activités périscolaires et des contrats aidés, suppression des emplois saisonniers pour les piscines par réduction des heures d’ouverture, non-remplacement des accompagnatrices de bus en cas de départ, suppression du paiement des heures complémentaires et supplémentaires7. Ces mesures témoignent d’une prise de conscience permettant la stabilisation des dépenses mais ne sont pour l’instant pas suffisantes pour permettre de restaurer la capacité d’autofinancement de la communauté de communes.

Par ailleurs, la communauté de communes n’utilise pas les subdivisions des comptes 6411 « Rémunérations du personnel titulaire » et 6413 « Rémunérations du personnel non titulaire » pour le mandatement de ces charges de personnel. Or, conformément à l’instruction comptable M148, elle doit appliquer le plan de compte développé et ventiler ces charges entre les comptes suivants : 64111/64131 « Rémunération principale », 64112 « NBI, supplément familial de traitement et indemnité de résidence », 64116/64136 « Indemnités de préavis et de licenciement » et 64118/64138 « Autres indemnités ». Le non-respect de la réglementation prive ainsi la collectivité d’un outil de suivi détaillé de la masse salariale. La pratique des subdivisions permettrait d’évaluer le coût des mesures intéressant le régime indemnitaire tel que la mise en place du RIFSEEP.

Des charges à caractère général globalement stables

7 Notes d’accompagnement du budget 2018 et du CA 2017. 8 Tome 3. Paragraphe 4.2.1.

https://dlre.ccomptes.fr/sites/bfcsection2/CCG_2019_CC_RIOLAIS/Documents%20partages/1-RIOP/2-ESPACE%20DLR/Budget%202018/Note%20Pref%20BP%202018.pdf

https://dlre.ccomptes.fr/sites/bfcsection2/CCG_2019_CC_RIOLAIS/Documents%20partages/1-RIOP/2-ESPACE%20DLR/Comptes%20administratifs/Note%20Pref%20CA%202017.pdf



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Évolution des charges à caractère général

en € 2015 2016 2017 2018

Charges à caractère général 1 215 383 1 112 200 1 241 768 1 182 177

Dont achats autres que les terrains à aménager 382 214 326 425 349 925 372 922

Dont contrats de prestations de services avec des

entreprises 455 900 392 382 403 641 401 499

Dont concours divers 43 609 51 259 72 205 84 663

Source : Logiciel ANAFI et requête power bi.

Ces dépenses apparaissent globalement stables sur la période. Toutefois, certains postes connaissent des augmentations significatives. C’est le cas des achats de combustibles, en hausse moyenne de 21 % entre 2016 et 2018, ce qui va bien au-delà de la hausse des prix, alors que la mise en service de nouveaux équipements (DOJO, salle multi activité…) générera des consommations supplémentaires.

Dans sa réponse aux observations provisoires, le président de la communauté de communes a précisé que l’ouverture du pôle éducatif et périscolaire d’Etuz ne devrait pas générer de charges supplémentaires dans la mesure où celle-ci serait effectuée en même temps que deux petits sites école/périscolaire seraient fermés ; les charges du nouveau site devant être compensées par l’économie réalisée sur les deux sites fermés.

C’est également le cas des concours consentis par la communauté de communes qui augmentent de 25 % sur la période de contrôle et représentent, en volume, des engagements importants à l’égard de tiers. Ils concernent principalement des cotisations versées à l’association du pays des 7 rivières (33 K€) et à l’office du tourisme (15 K€). D’autres concours de montants significatifs augmentent chaque année comme celui au syndicat mixte HS numérique (114 732 € en 2017), ou celui au syndicat ASYMIX en charge de la gestion de l’école de musique, théâtre et danse (56 074 € en 2017). Par ailleurs, les subventions versées aux associations représentent un poids faible dans le budget de la communauté de communes mais enregistrent une hausse régulière importante. Dans un contexte financier difficile pour la communauté de communes, une meilleure maîtrise de l’évolution de ces divers concours serait utile, au besoin par une réflexion partenariale avec les organismes bénéficiaires.

Au total, compte tenu de leur poids au sein de la section de fonctionnement (74 % des dépenses) l’évolution des dépenses de personnel est cruciale dans l’équilibre financier de la communauté de communes. Après une période de forte hausse jusqu’en 2017 des mesures ont été prises en 2018 pour réduire ces dépenses. Elles s’avèrent toutefois encore insuffisantes pour que la communauté de communes retrouve une capacité d’autofinancement nette positive (voir infra). La communauté de communes devra donc porter une attention particulière sur l’évolution de ses charges de personnel. Elle devrait également rechercher une meilleure maîtrise des concours versés aux associations et organismes tiers.



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2.1.1.3 Un autofinancement net devenu négatif

La capacité d’autofinancement (CAF) brute est un indicateur qui désigne l’excédent résultant du fonctionnement. Elle est calculée par différence entre les produits et les charges réels de fonctionnement. Son évolution est retracée dans le tableau suivant.

Évolution de la CAF brute

en € 2015 2016 2017 2018

Produits de gestion 6 108 125 6 073 788 6 093 244 6 167 518

- Charges de gestion 5 510 252 5 636 231 5 980 395 5 886 672

- Résultat financier 146 577 143 860 114 213 104 827

+ Autres produits et charges except.

réels 141 044 15 456 6 380 31 727

= CAF brute 592 340 309 153 5 017 207 746

en % des produits de gestion 9,7% 5,1% 0,1% 3,4%

Source : logiciel ANAFI d’après les comptes de gestion.

Elle chute très fortement entre 2015 et 2017 (- 99 %). L’année 2015 présente certes une particularité dans la mesure où des produits exceptionnels d’un montant significatif ont été enregistrés (+ 141 K€). Si l’on neutralise ces produits, la CAF brute aurait été de l’ordre de 450 K€. L’érosion de la CAF brute n’en reste pas moins très importante, et en 2017, elle est proche de zéro. Cette évolution résulte de la croissance des charges de gestion non compensée par des produits de gestion stagnant jusqu’en 2017.

À compter de 2017, la CAF brute n’est plus en mesure de couvrir l’annuité en capital de la dette, ce qui se traduit par une CAF nette négative. En d’autres termes, la communauté de communes ne peut plus rembourser sa dette avec sa propre épargne et doit mobiliser pour ce faire des recettes de la section d’investissement.

Évolution de la CAF nette

en € 2015 2016 2017 2018

CAF brute 592 340 309 153 5 017 207 745

- Annuité en capital de la dette 392 578 291 503 267 531 351 969

= CAF nette ou disponible 199 763 17 650 -262 514 -144 224

Source : logiciel ANAFI d’après les comptes de gestion

La CAF brute se rétablit partiellement en 2018 en raison de la stabilisation des dotations de l’État, de la hausse de la fiscalité et d’une meilleure tenue des dépenses de personnel et des charges à caractère général. Ce redressement est toutefois insuffisant pour faire face au remboursement en capital de la dette. Celui-ci est d’ailleurs en hausse en raison du recours à l’emprunt pour 1 M€ en 2018. La CAF nette reste donc négative, ce qui ne constitue pas une situation tenable (voir infra).



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2.1.2 L’investissement

2.1.2.1 Des investissements en forte hausse

Évolution des dépenses d’équipement

En € 2015 2016 2017 2018

Dépenses d'équipement nettes (1) 2 169 394 553 053 1 738 262 6 279 308

Subventions d'équipement (y compris subventions en nature)

37 930 26 000 68 333 32 332

Participations et inv. financiers nets 0 0 76 410 0

Total dépenses d'équipement 2 207 324 579 053 1 883 005 6 311 640

(1) Après déduction des annulations de mandats Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion

Les dépenses d’investissement ont augmenté très significativement sur la période pour atteindre environ 6 M€ en 2018. Un tel niveau n’avait pas été atteint au moins depuis 2006. Plusieurs opérations majeures ont en effet été lancées en début de mandat dans le cadre du contrat PACT 2014-2019 (programme d’actions concertées territoriales) passé avec le département de la Haute-Saône : construction du pôle éducatif d’Etuz, extension de la crêche de Voray-sur-l’Ognon, création du Dojo de Rioz … Les principales opérations sont listées dans le tableau suivant.

Principales opérations d’investissement (source CCPR)

En € Début Fin Coût TTC

Étude PLUi intercommunal 2016 2019 348 840

Étude compétence eau assainissement 2016 2019 424 440

Réhabilitation du petit patrimoine 2016 2019 615 733

Extension de la crèche à Voray sur l'Ognon 2016 2018 712 994

Construction pôle éducatif à Etuz 2016 2019 2 334 817

Salle multi activité à Etuz 2016 2019 1 076 416

Construction dojo à Rioz 2016 2018 1 525 663

Aménagement terrain de foot synthétique à Perrouse 2017 2019 910 171



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La plupart de ces opérations ont été achevées en 2018 ou le seront en 2019. Le « pic » d’investissement de 2018 correspond donc à la fin d’un cycle d’investissement. Les restes à réaliser en dépenses d’investissement fin 2018 s’élèvent à 488 K€. Plusieurs opérations étaient fortement subventionnées, mais le versement de ces subventions a pris du retard. De ce fait, le volume des restes à réaliser en recettes d’investissement était important fin 2018. Il s’élevait à 2,12 M€. Ce décalage important entre les recettes et les dépenses d’investissement a conduit la communauté de communes à mobiliser des lignes de trésorerie. Le montant de ces lignes était de 2,95 M€ en février 2019.

Par ailleurs, lors du vote du budget 2019, le conseil communautaire a décidé de reporter la réalisation de plusieurs opérations pour tenir compte tenu des tensions enregistrées sur le budget de la communauté de communes. Sont notamment concernés le réaménagement du siège de la communauté de communes et l’extension de l’accueil périscolaire de Boult. Des mesures ont également été prises pour limiter les dépenses d’investissement : l’aide à la construction ou l’extension de bâtiments industriels mise en place en 2018 a été plafonnée (30 K€ par projet) ; c’est également le cas pour les aides à la réhabilitation du petit patrimoine et les aides à la réhabilitation de logements.

Toutefois, en dépit de la fin du cycle d’investissement et de ces mesures, le niveau des dépenses d’équipement devrait rester assez élevé en 2019. Le budget primitif prévoit en effet des dépenses d’équipement nouvelles d’un montant de 2,7 M€ (chapitres 20, 21 et 23 y compris opérations d’équipements faisant l’objet d’un chapitre spécifique), auxquelles il faut ajouter 488 K€ de restes à réaliser, soit un total de 3,2 M€. Selon la communauté de communes, ces inscriptions comprennent des écritures d’équilibre de l’ordre de 1,3 M€ qui ne donneront pas lieu à réalisation. Cette pratique pose toutefois un problème de sincérité budgétaire. En tout état de cause, et même en excluant ces inscriptions d’équilibre, le niveau prévisionnel d’investissement 2019 n’en reste pas moins élevé au regard des montants observés sur la période 2015-2017.

De plus, les coûts de fonctionnement de ces équipements (fluides, maintenance, assurances, personnels…) vont commencer à peser sur la section de fonctionnement à leur mise en service. Or ils n’ont pas été précisément chiffrés et sont mal appréhendés. Ils vont pourtant limiter la capacité d’autofinancement future de la communauté de communes.

2.1.2.2 Des investissements de plus en plus difficiles à financer



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Le financement de l’investissement

en € 2015 2016 2017 2018

CAF brute 592 340 309 153 5 017 207 745


= CAF nette ou disponible (C) 199 763 17 650 -262 514 -144 224

+ Recettes d'inv. hors emprunt (FCTVA, subventions d'inv. reçues) (D)

1 372 769 399 636 1 043 993 3 134 101

= Financement propre disponible (C+D) 1 572 531 417 286 781 479 2 989 877

- Dépenses d'équipement totales (y compris subventions et participations )

2 207 324 579 053 1 883 005 6 311 640

= Besoin (-) ou capacité (+) de financement

-634 793 -161 767 -1 101 526 -3 321 763

+ Nouveaux emprunts de l'année 0 0 0 1 000 000

= Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement net global

-634 793 -161 767 -1 101 526 -2 321 763

Fonds de roulement net global 2 586 500 2 433 246 1 331 721 - 990 043

Source : logiciel Anafi d’après les comptes de gestion

Jusqu’en 2016, la communauté de communes a financé ses investissements sans faire appel à de nouveaux emprunts, en mobilisant la CAF et son fonds de roulement ainsi qu’en faisant appel à des concours extérieurs.

La communauté de communes a ensuite augmenté ses investissements alors même que sa CAF brute et sa CAF nette se sont effondrées. La CAF nette (CAF brute diminuée du remboursement en capital des emprunts) est ainsi devenue négative en 2017 et 2018. Pour financer ses investissements, la communauté de communes a donc fait appel à d’autres types de ressources :

- les subventions d’équipement reçues : leur montant est passé de 164 K€ en 2016 à

533 K€ en 2017, puis à 1,49 M€ en 2018. Comme on l’a indiqué, d’autres

subventions restent à percevoir en 2019,

- l’emprunt : un nouvel emprunt d’un montant de 1 M€ a été souscrit en 2018,

- la mobilisation du fonds de roulement.



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Évolution des dépenses d’équipement et du fonds de roulement (en €)

Mais cette tendance n’est pas tenable. En effet, il n’est plus possible de mobiliser le fonds de roulement. Celui-ci était encore positif fin 2017 (1,3 M€), mais il est devenu fortement négatif en 2018 comme le montre le graphique n°1 (- 1,1 M€). Cela se traduit notamment par une ligne de trésorerie mobilisée depuis plusieurs mois et encore à hauteur de 2,95 M€ en février 2019. Cette ligne de trésorerie sera difficile à rembourser, car même les 2,12 M€ de subventions d’équipement inscrites en restes à réaliser n’y suffiront pas. Seuls de nouveaux concours extérieurs ou l’emprunt peuvent donc aujourd’hui financer de nouveaux investissements, mais comme on va le voir, un nouveau recours à l’emprunt n’apparaît pas souhaitable.

Évolution de la dette du budget principal

en € 2015 2016 2017 2018

Encours de dettes du BP au 1er janvier 3 509 553 3 116 975 2 825 472 2 650 451


+ Intégration de dettes (emprunts transférés dans le cadre de l'intercommunalité...)

0 0 92 510 0

+ Nouveaux emprunts 0 0 0 1 000 000

= Encours de dette du BP au 31 décembre

3 116 975 2 825 472 2 650 451 3 298 482

Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion.

-2 000 000

-1 000 000

0

1 000 000

2 000 000

3 000 000

4 000 000

5 000 000

6 000 000

7 000 000

2015 2016 2017 2018

Dépenses d'équipement Fonds de roulement net global



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Jusqu’en 2017, le montant de la dette de la communauté de communes n’était pas inquiétant. En l’absence de nouveaux emprunts, son montant s’est réduit entre 2015 et 2017, passant de 3,12 M€ à 2,65 M€.

En 2018, la communauté de communes a souscrit de nouveaux emprunts à hauteur de 1 M€ pour faire face à un montant d’investissement accru. Le montant de sa dette s’est alors établi à 3,3 M€, soit un montant légèrement supérieur à celui constaté en 2015. Surtout, la CAF brute de la communauté de communes s’est fortement réduite. Or, le ratio dette/CAF brute (capacité de désendettement) qui exprime, en années, la capacité à rembourser la dette, est un bon indicateur de soutenabilité de la dette. Son évolution est retracée dans le tableau suivant.

Capacité de désendettement (budget principal)

Budget principal (en €) 2015 2016 2017 2018

CAF brute 592 340 309 153 5 017 207 745

Encours de dette du budget principal au 31 décembre

3 116 975 2 825 472 2 650 451 3 298 482

Capacité de désendettement en années (dette/CAF brute)

5,3 9,1 528,3 15,9


Ce ratio, qui était correct jusqu’en 2016, se dégrade très fortement en 2017, et ne se redresse qu’en partie en 2018 (15,9 années). Il est même sous-évalué car la ligne de trésorerie, à partir du moment où elle est mobilisée durablement, s’apparente de plus en plus à un emprunt masqué. La dette de la communauté de communes apparaît donc trop élevée au regard de sa CAF brute. En effet, il est communément admis que la capacité de désendettement ne devrait pas dépasser dix ans. La communauté de communes devrait dès lors s’attacher à restaurer ce ratio, ce qui suppose de rétablir sa CAF brute à un niveau minimum de l’ordre de 350 K€ avant de souscrire de nouveaux emprunts. Un tel niveau de CAF brute lui permettrait également de retrouver une CAF nette légèrement positive. Toutefois, si la ligne de trésorerie devait être consolidée par un emprunt, la CAF devrait être encore majorée pour retrouver une capacité de désendettement inférieure à dix ans.

Par ailleurs, la dette de la communauté de communes est constituée pour l’essentiel d’emprunts à taux fixe et de quelques emprunts à taux variable indexés sur l’Euribor trois mois. Cette structure de dette n’appelle pas d’observations.

Dans sa réponse aux observations provisoires, le président de la communauté de communes s’est engagé à restaurer la capacité d’autofinancement de l’EPCI en tentant de réduire ses dépenses de fonctionnement, en limitant au maximum les dépenses d’investissement notamment sans le lancement de nouvelles opérations, et en veillant à l’encaissement de toutes les subventions attendues.

La chambre prend acte de cet engagement en appelant la communauté de communes à restaurer sa capacité d’autofinancement de manière à retrouver une durée de désendettement structurellement inférieure à 10 ans.



23/30

2.2 Analyse financière des principaux budgets annexes

2.2.1 Le budget annexe « déchets ménagers »

La communauté de communes assure en régie la collecte des déchets ménagers, qui donne lieu à la perception d’une redevance incitative. La formation de l’autofinancement du service est retracée dans le tableau suivant.

Autofinancement du budget annexe « déchets ménagers »

en € 2015 2016 2017 2018

Produits de gestion (A) 925 573 886 389 924 182 885 312

Charges de gestion (B) 797 841 805 858 845 453 822 333

= Excédent brut de fonctionnement (A-B) 127 732 80 530 78 729 62 979

+/- Résultat financier -1 092 -79 0 0

+/- Autres produits et charges excep. réels 50 072 57 347 73 561 68 793

= CAF brute 176 713 137 798 152 291 131 772

- Annuité en capital de la dette 52 091 13 217 0 0

= CAF nette ou disponible (C) 124 622 124 581 152 291 131 772


Les produits de gestion sont suffisants pour dégager une CAF brute régulièrement supérieure à 100 K€. Ce budget ne comporte plus de dette depuis 2017, et il n’y a donc plus aucun remboursement à assumer. La CAF nette, les produits du FCTVA et un fonds de roulement important ont permis de financer sans difficulté les investissements réalisés sur la période. La situation de ce budget annexe est donc bonne. Elle n’appelle pas d’observation.

2.2.2 Le budget annexe « zones d’activités économiques - Lotissement »

La communauté de communes mène depuis les années 1990 une politique active d’aménagement de zones d’activités. Elle dispose aujourd’hui de six zones d’activités qui accueillent plus d’une centaine d’établissements. Les achats et ventes de terrains de l’ensemble de ces zones d’activité sont retracés au sein du budget annexe « zone d’activités économiques » également dénommé « Lotissement ». Toutefois, contrairement à ce qu’impose l’instruction budgétaire et comptable M14, ce budget ne comporte pas de comptabilité de stock et n’est donc pas fiable. Ce problème a été identifié avec le payeur et un travail est en cours afin de réajuster les écritures.



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La chambre ne peut qu’encourager la communauté de communes à mener à bien ce travail de transparence financière

Les écritures comptables ne permettant pas d’appréhender les risques financiers liés à ce budget, ceux-ci doivent être analysés au travers des documents de suivi des achats, des ventes et des stocks dont dispose la communauté de communes. Ceux-ci permettent de présenter le bilan figurant dans le tableau suivant (situation fin 2018).

Zones d’activité – stocks de terrains (hectares)

Zone d’activité

Surface totale

Terrains viabilisés

disponibles

Promesses d’achat - ventes en

cours

Terrains viabilisés -promesses

d’achat

ZA « Rioz nord-est » (La Charrière)

17,22 1,02 0 1,02

ZA «Rioz est » (Du Chaillaux) 16,54 3,28 0 3,28

ZA « Rioz nord-ouest » 42 10,58 2,15 8,43

ZA « Boulot » 5,24 0,29 0 0,29

ZA « Chaux-la-Lotière » 2,14 0 0 0

ZA « Voray-sur-l’Ognon » 13,34 0 0 0

Total 15,17 2,15 13,02

Source : CCPR

Pour la plupart des zones d’activité, la commercialisation est déjà bien avancée ou achevée. La vente des terrains a été favorisée par un prix attractif (11 €/m2) et la proximité de l’agglomération bisontine, particulièrement pour la zone de Voray-sur-l’Ognon, limitrophe du département du Doubs. Cette zone est la première à avoir été commercialisée à partir des années 1995 et elle est aujourd’hui complète (13 hectares). C’est aussi le cas de celle, plus petite, de Boulot. Les zones « nord-est » et « est » de Rioz sont également largement commercialisées. L’essentiel des surfaces disponibles à court terme est aujourd’hui concentré sur la zone nord-ouest de Rioz. Les surfaces totales viabilisées sont ainsi d’environ 15 hectares. Compte tenu du nouveau prix de vente de 16 € le m2 fixé à compter du 1er janvier 2019, la valeur totale des terrains viabilisés peut ainsi être estimée à 2,42 M€ au 1er janvier 2019. Le risque financier lié à ce budget réside dans l’éventualité d’une non-réalisation des ventes à hauteur de ce stock de 2,42 M€. La réalisation de ventes dépend de nombreux facteurs tels que la conjoncture économique, le prix des terrains, l’adéquation précise entre l’offre et la demande des entreprises, la concurrence des autres zones d’activité.



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Une vente et six promesses de vente ont également été conclues en 2018, et dans l’hypothèse où toutes ces promesses se concrétiseront, les surfaces disponibles seront ramenées en 2019 à environ 13 hectares. Ce stock doit être rapporté au rythme de commercialisation, qui est en moyenne annuelle depuis 1996, de 1,9 ha9. La communauté de communes dispose ainsi d’une réserve théorique de terrains aménagés lui permettant de réaliser des ventes pendant environ sept ans, ce qui apparait significatif. La communauté de communes peut donc assez largement faire face à la demande des entreprises à court terme sans avoir à réaliser de travaux de viabilisation. Il convient également de tenir compte du passage du prix de vente de 11 à 16 € le m2, motivé par l’augmentation des prestations (accès au haut débit), mais qui est susceptible de ralentir le rythme des ventes.

Pour assurer la bonne maîtrise du risque financier afférent à ce budget, la communauté de communes pourrait donc attendre que son stock de terrains disponible se réduise avant de procéder à de nouvelles opérations de viabilisation.

Dans sa réponse aux observations provisoires, le président de la communauté de communes s’est engagé à mettre en place la comptabilité de stock des terrains sur le budget annexe « zones d’activités économiques-lotissement ».

2.2.3 Les budgets annexes « eau » et « assainissement »

2.2.3.1 Un transfert qui impacte de manière significative les comptes de la communauté de communes

La loi n° 2015-991 du 7 août 1995 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi « Notré ») a prévu le transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes à compter du 1er janvier 2020. Par délibération du 6 mars 2018, la communauté de communes du Pays Riolais a décidé d’anticiper cette échéance et de prendre ces compétences à compter du 1er janvier 2019. Le transfert de la compétence « assainissement » impliquait alors le transfert de la compétence « eaux pluviales ». Toutefois, la loi n° 2018-702 du 3 août 2018 a ultérieurement permis de dissocier le transfert de la compétence « assainissement » de celui de la compétence « eaux pluviales ». L’arrêté du préfet de la Haute-Saône du 8 octobre 2018 ne prévoit donc pas le transfert de la compétence « eaux pluviales ».

Par délibération du 7 janvier 2019, la communauté de communes a adopté son budget primitif 2019, lequel comprend, pour la première fois, un budget annexe « assainissement », un budget annexe « eau régie » relatif aux services « eau » géré en régie et un budget annexe « eau DSP » pour les budgets annexes gérés par délégation de service public. Il convient de préciser sur ce point que la communauté de communes n’a fait que reprendre l’organisation des services mise en place par les communes et n’a décidé d’aucune nouvelle délégation de service public ou reprise en régie. Les dépenses et recettes de ces budgets sont retracés dans le tableau suivant.

9 Source : projet de PLUI, diagnostic socio-économique.

https://dlre.ccomptes.fr/sites/bfcsection2/CCG_2019_CC_RIOLAIS/Documents%20partages/1-RIOP/2-ESPACE%20DLR/Budget%20lotissement/Projet%20PLUI%20diagnostic%20socio-%C3%A9conomique.pdf



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Budgets 2019 eau et assainissement

Budget annexe

Eau régie Budget annexe

Eau DSP Budget annexe Assainissement

Exploitation

Dépenses 2 438 225 156 725 1 488 250

Recettes 2 438 225 156 725 1 488 250

Investissement

Dépenses 2 544 572 236 000 1 792 000

Recettes 2 544 572 236 000 1 792 000

Source : budgets 2019 eau et assainissement

Il convient de rappeler que plusieurs dispositions du code général des collectivités territoriales également applicables aux établissements publics de coopération intercommunale imposent le respect de l’équilibre des budgets des services d’eau et d’assainissement en tant que services publics industriels et commercial ; ce qui signifie qu’en principe ces services doivent être financés par les redevances acquittées par les usagers, sans participation du budget principal, financé par le contribuable.

Pour construire ces budgets pour la première fois, la communauté de communes s’est fondée sur les comptes administratifs communaux 2017. Elle a ajusté les dépenses et recettes dont elle avait plus directement connaissance. Elle a également prévu de ne pas modifier les montants des redevances « eau » et « assainissement » adoptés par les communes en 2018. En investissement, la communauté de communes a repris les engagements déjà pris par les communes jusqu’à fin 2018 (travaux engagés/subventions à recevoir), auxquels elle a ajouté une enveloppe de 130 000 € pour des travaux sur réseau pour chacune de ces deux compétences.

Le transfert avait par ailleurs été préparé par des échanges diligentés avec l’appui d’un cabinet conseil. Ces travaux ont notamment permis de mettre au point des axes stratégiques de gestion visant à l’harmonisation et à la rationalisation des modalités de gestion de ces services, de préparer un programme pluriannuel d’investissement (PPI) sur dix ans ainsi qu’un scénario de convergence des tarifs sur la même période.

Ces trois budgets représentent un total d’environ 4 M€ de recettes d’exploitation. Si l’on rapporte ce montant au total des recettes de fonctionnement des autres budgets (environ 8 M€ en 2017), on peut constater que ces trois budgets vont représenter environ un tiers des recettes de fonctionnement de la communauté de communes, tous budgets confondus. Le poids des dépenses d’investissement est encore plus important. En effet, les dépenses d’investissement inscrites sur ces trois budgets en 2019 représentent environ 4,57 M€, soit un montant nettement supérieur aux dépenses d’investissement prévisionnelles du budget principal. Par ailleurs, le PPI envisagé porte sur des montants respectifs de 20,7 M€ et 13,6 M€ pour l’eau et l’assainissement, sur une période dix ans, soit un montant moyen annuel de 3,4 M€.

En outre, l’encours de dette repris par la communauté de communes représente un montant total de 7,97 M€ pour ces trois budgets (dont 3,32 M€ pour la compétence « eau » et 4,65 M€ pour la compétence « assainissement »), alors qu’il était de 3,31 M€ pour le budget principal avant le transfert, fin 2018.



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Ces montants de dette peuvent être rapprochés des montants moyens de CAF dégagés par les budgets des communes pour ces deux compétences, tels qu’ils ressortent de l’étude du cabinet conseil précitée : 264 K€ pour l’eau potable et 213 K€ pour l’assainissement (données 2017). Si ces montants moyens de CAF sont restés stables en 2018, la capacité de désendettement héritée des communes serait de 12,5 ans pour l’eau et de 22 ans pour l’assainissement. Ces ratios n’apparaissent pas particulièrement bons, même si la durée d’amortissement des biens de ces services est longue, surtout si l’on tient compte de l’existence de frais relatifs à ces services, mais pris en charge directement par les budgets principaux des communes (voir infra).

On peut donc noter que le transfert de ces deux compétences a un impact significatif sur les finances de la communauté de communes.

2.2.3.2 Les charges et recettes transférées sont encore mal évaluées.

Les budgets annexes « eau » et « assainissement » votés en début d’année 2019 ont pour objet de permettre d’assumer effectivement la prise de compétence au 1er janvier 2019. Ils ont été élaborés sur la base des données dont disposait la communauté de communes au moment du vote, et notamment les comptes administratifs 2017 des communes. La communauté de communes s’est également fondée sur les données recueillies auprès des communes dans le cadre de l’étude précitée, confiée au cabinet Naldeo. Ces données restent toutefois à ce stade incomplètes et ces budgets ont vocation à être ajustés en cours d’année lorsque la communauté de communes disposera d’une connaissance plus directe des conditions de gestion des services, et aura mis en place sa propre organisation.

Toutefois, au-delà des inévitables ajustements liés à la prise en main des services, l’équilibre des budgets à terme est assez incertain. Plusieurs paramètres sont en effet inconnus.

En premier lieu, les communes doivent encore adopter leurs comptes administratifs 2018 et délibérer sur l’affectation des résultats de leurs budgets annexes « eau » et « assainissement ». Deux possibilités leur sont ouvertes : conserver ces résultats et les affecter à leur budget principal, ou les transférer à la communauté de communes. En effet, aux termes de l'article L. 1321-1 du même code : « Le transfert d'une compétence entraîne de plein droit la mise à la disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l'exercice de cette compétence ». Le Conseil d’État a eu l’occasion de préciser que le solde du compte administratif du budget annexe d’un service public à caractère industriel ou commercial ne constitue pas un bien qui serait nécessaire à l’exercice de ce service public, ni un ensemble de droits et obligations qui lui seraient attachés (CE, 25 mars 2016, Commune de la Motte-Ternant, n° 386623 (tables du Lebon). Les communes ne sont donc pas tenues de transférer les résultats de ces services. Si elles ne le font pas, ces résultats sont transférés des usagers de la commune aux contribuables de la commune. Si elles décident d’y procéder, ils sont transférés des usagers communaux aux usagers intercommunaux.



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En second lieu, selon l’étude réalisée par Naldeo pour préparer le transfert de compétences, les budgets annexes « eau » et « assainissement » des communes ne comprennent pas toujours l’intégralité des charges et produits liés à la gestion de ces services. En effet, dans plusieurs communes, certaines dépenses ou recettes de ces services étaient en réalité imputées sur le budget principal : dépenses de personnel, travaux d’entretien, etc. Des subventions étaient également versées par le budget principal aux budgets annexes. Dans ces conditions, il n’est donc pas certain que ces budgets sont réellement équilibrés, ce qui signifie que les redevances d’eau et d’assainissement peuvent être inférieures ou supérieures aux charges réelles, générant un excédent ou un déficit masqué. Ces coûts cachés ont d’ailleurs été chiffrés par l’étude Naldeo. Ils s’élèveraient, pour ce qui concerne les frais de personnel, à environ 230 K€ pour chacun des deux services.

En troisième lieu, toujours selon cette étude, la connaissance par les communes de l’état des réseaux et installations transférées était assez inégale. Le montant des investissements à réaliser sur les réseaux doit donc être ajusté selon les diagnostics qui pourront être réalisés par la communauté de communes.

L’ensemble de ces incertitudes incite à une certaine prudence dans la gestion de ces budgets et dans la mise en œuvre du PPI projeté par la communauté de communes. En effet, si les charges transférées s’avèrent au final plus importantes que prévu, et si des dépenses d’entretien ou de renouvellement urgentes sont nécessaires, les objectifs de convergence tarifaire définies par la communauté de communes seront plus difficiles à tenir.

2.2.3.3 L’absence de réunion de la commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT)

Selon l’article 1609 nonies C du code général des impôts : « I. – Les établissements publics de coopération intercommunale mentionnés au I de l'article 1379-0 bis sont substitués aux communes membres pour l'application des dispositions relatives à la cotisation foncière des entreprises et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et pour la perception du produit de ces taxes. […] IV. – Il est créé entre l'établissement public de coopération intercommunale soumis aux dispositions fiscales du présent article et les communes membres une commission locale chargée d'évaluer les transferts de charges. […] Elle rend ses conclusions l'année de l'adoption de la cotisation foncière des entreprises unique par l'établissement public de coopération intercommunale et lors de chaque transfert de charges ultérieur. / Les dépenses de fonctionnement, non liées à un équipement, sont évaluées d'après leur coût réel dans les budgets communaux lors de l'exercice précédant le transfert de compétences ou d'après leur coût réel dans les comptes administratifs des exercices précédant ce transfert. Dans ce dernier cas, la période de référence est déterminée par la commission. / Le coût des dépenses liées à des équipements concernant les compétences transférées est calculé sur la base d'un coût moyen annualisé. Ce coût intègre le coût de réalisation ou d'acquisition de l'équipement ou, en tant que de besoin, son coût de renouvellement. Il intègre également les charges financières et les dépenses d'entretien. L'ensemble de ces dépenses est



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pris en compte pour une durée normale d'utilisation et ramené à une seule année. / Le coût des dépenses transférées est réduit, le cas échéant, des ressources afférentes à ces charges. / La commission locale chargée d'évaluer les charges transférées remet dans un délai de neuf mois à compter de la date du transfert un rapport évaluant le coût net des charges transférées. […] V. – 1° L'établissement public de coopération intercommunale verse à chaque commune membre une attribution de compensation. […] L'attribution de compensation est recalculée, dans les conditions prévues au IV, lors de chaque transfert de charge. […] »

Il résulte de ces dispositions que pour un EPCI à fiscalité propre, la commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT) doit être réunie lors de chaque transfert de charges pour procéder à l’évaluation du montant des charges transférées par chaque commune, ce qui conduit à un ajustement à due concurrence des attributions de compensation. Un transfert de compétence à l’EPCI doit en effet être neutre financièrement aussi bien pour les finances des communes que pour celles de l’EPCI.

Pour ce qui concerne le transfert des compétences « eau » et « assainissement », la communauté de communes du Pays Riolais n’a pas engagé de démarche en vue de la réunion la CLECT, alors qu’au terme du texte précité, celle-ci doit remettre son rapport dans un délai de neuf mois suivant le transfert de la compétence. Il est vrai qu’en théorie, les budgets annexes à caractère industriel et commercial tels que ceux de l’eau et de l’assainissement sont équilibrés. Le transfert de compétences ne devrait donc pas générer de transfert de charges. Toutefois, comme on l’a vu précédemment, la réalité est différente dès lors que, selon les données dont dispose la communauté de communes, les budgets adoptés par les communes, au moins jusqu’en 2017, sont susceptibles de ne pas comprendre l’ensemble des charges afférentes au service ou d’être subventionnés. Par ailleurs, la méthodologie d’appréciation des charges concernant un équipement fixé par l’article 1609 nonies C du CGCT précité fait également appel à des données ne figurant pas dans les comptes administratifs (coût moyen annualisé sur une période à définir). Il appartient donc à la communauté de communes de réunir la CLECT afin d’apprécier la réalité des charges transférées et d’ajuster si nécessaire les attributions de compensation des communes. Un transfert déséquilibré est en effet susceptible, soit de conduire à des hausses de redevance eau et assainissement au niveau de la communauté de communes, soit à des hausses d’imposition au niveau des communes. Il pourrait ainsi durablement peser sur les finances de la communauté de communes, comme ce fut le cas pour le transfert de la compétence scolaire.

Une évaluation transparente des charges transférées s’impose d’autant plus qu’ainsi qu’on l’a vu, l’épargne brute de ces services n’apparaît déjà pas élevée au regard de la dette transférée, alors que l’état des réseaux n’est pas toujours bien connu.

Recommandation n° 1 : la chambre recommande à la communauté de communes de réunir la commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT) afin d’évaluer le montant des charges transférées au titre des compétences « eau » et « assainissement ».



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Dans sa réponse aux observations provisoires, le président de la collectivité a indiqué que toutes les communes membres avaient adopté leur compte administratif. Ainsi le montant des excédents budgétaires potentiellement transférables à l’EPCI a pu être évalué à 2 894 675 € (2 694 781 € en provenance des communes et 199 894 € en provenance des deux syndicats dissous). Il convient toutefois d’en déduire les déficits que la CCPR serait amenée à verser aux communes (645 348 €) pour obtenir un transfert net potentiel de 2 249 327 €.

Le président de la CCPR a précisé attendre le retour des délibérations des communes statuant sur le sort de ces excédents pour réunir la CLECT. La chambre rappelle sur ce point que le travail de la CLECT n’est pas subordonnée à la décision des communes en la matière et que les excédents ou déficits des services récupérés par la communauté de communes n’ont pas vocation à être pris en compte dans l’évaluation des charges transférées.

2.3 Analyse consolidée

Au total, si le budget annexe « ordures ménagères » n’appelle pas de remarques, la gestion des budgets annexes « lotissement » et surtout des budgets annexes « eaux » et « assainissement » nécessite une vigilance particulière. Le budget « lotissement » ne fait pas apparaître les stocks alors que ceux-ci sont significatifs, ce qui peut permettre d’étaler la réalisation de nouveaux travaux de viabilisation. Le montant exact des charges reprises dans les nouveaux budgets annexes « eau » et « assainissement » reste encore incertain en l’absence d’évaluation par la CLECT, alors que les emprunts transférés conduisent d’ores et déjà à une multiplication par trois de la dette totale de la CCPR. Ces contraintes vont peser sur l’usager de l’eau et de l’assainissement, alors que la convergence des tarifs hétérogènes hérités des communes est déjà délicate à gérer. Les budgets « eau » et « assainissement » ont un caractère industriel et commercial et doivent en effet être équilibrés par les redevances perçues sur les usagers.

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