L'extension de la sécurité sociale: concepts, grandes tendances et problèmes de politique générale

L’EXTENSION DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À TOUS

L’extension

de la sécurité sociale:

concepts, grandes tendances

et problèmes

de politique générale

Wouter van Ginneken

Consultant, Bureau international du Travail

Cet article montre comment un certain nombre de pays,

à bas revenu, à revenu intermédiaire ou à haut revenu,

sont parvenus à élargir le champ de la sécurité sociale

ou ont entrepris de le faire, ce qui ne se révèle possible

que sous l’égide d’un Etat fort et compétent. L’article décrit

les indicateurs susceptibles d’être utilisés pour mesurer

l’étendue de la protection sociale et orienter l’action nationale

ou internationale dans ce domaine. Il met en évidence

l’importance croissante des régimes de retraite sociaux

financés par l’impôt et évoque diverses questions de politique

générale concernant la place et le rôle respectifs des régimes

contributifs et des régimes financés par l’impôt.

Dans les pays à bas re venu, tels ceux de l’Afrique sub sa ha rienne, les ré gi -

mes lé gaux de sé cu rité so ciale (con tri bu tifs ou fi nan cés par l’im pôt) ne

cou vrent pas plus de 5 à 10 pour cent de la po pu la tion ou de la po pu la tion

ac tive. Com ment as su rer une pro tec tion plus large? Tel est, dans ces pays, le

grand pro blème. Dans les pays à re venu in ter mé diaire, les si tua tions sont

très di ver ses. Li mitée en core dans cer tains pays com pa ra ti ve ment peu dé -

ve lop pés, en Asie du Sud ou en Amé rique cen trale par exemple, l’é tendue

de la pro tec tion est im por tante dans d’au tres, en Asie du Sud-Est, en Amé -

rique du Sud ou en Afrique du Nord. Dans les pays à haut re venu, où la

cou ver ture peut être consi dérée comme bonne quant à la pro por tion de la

po pu la tion pro tégée, le pro blème est de maintenir ou d’améliorer la qualité

de la protection.

© 2007 Auteur(s) Com pi la tion des ar ti cles © 2007 AISS Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 60, 2-3/2007

Publié par Blackwell Pub lish ing Ltd, 9600 Garsington Road, Ox ford OX4 2DQ, UK et 350 Main Street, Malden, MA 02148, USA

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L’auteur adresse ses remerciements à Krzysztof Hagemejer, à Aidi Hu, à Roddy Mc Kin non et à

John Woodall pour leurs très utiles commentaires.

Une très grande partie de la po pu la tion des pays en dé ve lop pe ment n’est

pas cou verte par les ré gi mes lé gaux con tri bu tifs de sé cu rité so ciale. Cette

po pu la tion est cons tituée prin ci pa le ment de tra vail leurs pau vres em ployés

dans l’é co nomie in for melle, dans les vil les ou dans les zo nes ru ra les. Beau -

coup d’entre eux ne sont pas en me sure de co ti ser aux ré gi mes — la co ti sa -

tion re pré sente une frac tion re la ti ve ment im por tante de leur rev enu — ou

ne veu lent pas co ti ser pour les pres ta tions of fer tes (van Gin ne ken, 1999). Ils

ont gé né ra le ment d’au tres prio ri tés, tels les soins mé di caux ou l’ins truc tion

des en fants, no tam ment dans les nom breux cas où les pos si bi li tés de soins

ou d’en sei gne ment gra tuits ont été ré dui tes ou sup pri mées en ap pli ca tion

des pro grammes d’a jus te ment struc tu rel. Bien d’au tres fac teurs li mi tent

l’ac cès aux ré gi mes lé gaux: les res tric tions pré vues par la lé gis la tion, les

blocages ad mi nis tra tifs, les dif fi cul tés d’ap pli ca tion, l’i gno rance ou la mé -

fiance quant au fonc tion ne ment des ré gi mes. C’est ainsi que les tra vail leurs

de l’é co nomie in for melle ont trouvé des so lu tions qui ré pon dent mieux à

leurs be soins prio ri tai res et à leurs moyens fi nan ciers. On a vu alors se dé ve -

lop per, sur tout dans les pays à bas rev enu, dif fé rents ty pes de ré gi mes con -

tri bu tifs créés par des grou pe ments cons ti tués au ni veau lo cal.

Face au pro blème de la pau vreté, ce pen dant, toute une série de pays ont

mis en place de puis le mi lieu des an nées quatre-vingt-dix un type de ré gime

qui exis tait déjà bien avant dans les pays à haut rev enu: des ré gi mes d’aide

so ciale fi nan cés par l’im pôt et ci blés sur la po pu la tion dés hé ritée et vul né -

rable. Accordée gé né ra le ment sous condi tion de res sour ces, l’aide est dé -

sor mais de plus en plus sou vent as sortie d’au tres condi tions en core (BIT,

2006a). En Eu rope, beau coup de pays ont in tro duit des condi tions vi sant à

fa vo ri ser la réin ser tion so ciale et le re tour à l’em ploi. Dans de nom breux ré -

gi mes ins ti tués dans des pays à rev enu in ter mé diaire en fa veur des fa mil les

pau vres, cel les-ci doi vent, pour bé né fi cier des ai des, s’en ga ger à en voyer

leurs en fants à l’é cole, par exemple, ou à se sou mettre à un suivi mé di cal

régulier. Cer tains pays à bas rev enu es saient eux aussi de mettre en place

des dis po si tifs d’aide so ciale.

L’un des grands buts de la po li tique so ciale est d’as su rer à la po pu la tion

la pro tec tion de la sé cu rité so ciale. Dans cette op tique, nous exa mi ne rons

dans la pre mière partie de cet ar ticle les no tions de sé cu rité et de pro tec tion

so cia les et les moyens de me sure sus cep ti bles d’être uti li sés à cet égard pour

les ré gi mes de trans ferts de rev enu et les ré gi mes de soins mé di caux. Nous

ver rons dans la se conde partie com ment on a cher ché à élar gir le champ de

la sé cu rité so ciale en dé cri vant les ten dan ces et pro blè mes dans les pays à

bas rev enu, à rev enu moyen et à haut rev enu. Nous exa mi ne rons à part le

cas de la Chine et ce lui de l’Inde, les deux pays les plus peu plés du globe.

Nous pré sen te rons en fin quel ques ob ser va tions en guise de con clu sion.

Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 60, 2-3/2007 Com pi la tion des ar ti cles © 2007 AISS © 2007 Auteur(s)

L’extension de la sécurité sociale: con cepts, grandes tend ances et problèmes de politique générale

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Protection sociale: concepts et mesure

Le rap port pu blié par le Bu reau in ter na tio nal du Tra vail en 2000 dé fi nit la

sé cu rité so ciale comme la pro tec tion que la so ciété as sure à ses mem bres

grâce à un en semble de me su res publiques:

• pour com pen ser l’ab sence de re venu du tra vail ou une forte di mi nu tion

de ce re venu dans une série d’é ven tua li tés (no tam ment la ma ladie, la ma -

ter nité, l’ac ci dent du tra vail ou la ma ladie pro fes sion nelle, l’in va li dité, la

vieil lesse, le dé cès du sou tien de famille et le chômage);

• pour as su rer les soins mé di caux;

• pour ap por ter une aide aux fa mil les avec en fants.

Du point de vue des ins ti tu tions qui l’as su rent, la pro tec tion so ciale com -

prend, à côté des ré gi mes clas si ques de sé cu rité so ciale, des ré gi mes qui ne

sont pas des ré gi mes pu blics (lé gaux) mais qui ont la même fi na lité (tels que

les mu tuel les, les cais ses pro fes sion nel les de re traite ou les ins ti tu tions de

mi cro-as su rance) et où les co ti sa tions ne sont pas dé ter mi nées par le seul jeu

du mar ché.

L’é tendue de la pro tec tion so ciale (la cou ver ture so ciale) se me sure

d’abord au nombre des per son nes qui ont vo ca tion à re ce voir les pres ta -

tions; elle se me sure ce pen dant aussi à la gamme des éven tua li tés et des

besoins cou verts et au ni veau des pres ta tions. L’é tendue de la pro tec tion

assurée et l’ef fi ca cité avec la quelle elle l’est sont ainsi fonc tion de quatre

grands élé ments: le champ de la pro tec tion (po pu la tion et éven tua li tés), les

pres ta tions, le fi nan ce ment, l’ad mi nis tra tion (voir ta bleau). Pour cha cun de

ceux-ci, il est pos sible de dé fi nir des cri tè res d’é va lua tion as sor tis d’in di ca -

teurs de per for mance (Ci chon et al., 2004). Ces fac teurs dé ter mi nent les pos -

si bi li tés d’ex ten sion de la sé cu rité so ciale quant à l’é tendue de la pro tec tion

as surée et à l’ef fi ca cité avec la quelle elle l’est.

Dif fé rents ins tru ments per met tent de me su rer les ef forts d’ex ten sion de

la sé cu rité so ciale. Nous nous pro po sons d’exa mi ner les in di ca teurs sus cep -

ti bles d’être uti li sés pour les deux prin ci paux ty pes de ré gi mes: les ré gi mes

de trans ferts de rev enu (de pen sions en par ti cu lier) et les ré gi mes de soins

mé di caux.

Etendue de la protection:indicateurs pour les régimes de transferts de revenu

Pour ces ré gi mes, les in di ca teurs les plus im por tants sont ceux qui ren sei -

gnent sur la po pu la tion bé né fi ciaire, c’est-à-dire sur la pro por tion de la po -

pu la tion qui re çoit les pres ta tions, au titre de quel les éven tua li tés et pour

des pres ta tions de quel ni veau, qu ’il s’a gisse de ré gi mes con tri bu tifs ou de




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ré gi mes fi nan cés par l’im pôt. Il est pos sible en prin cipe d’é ta blir un ra tio de

pro tec tion, rap port du nombre des per son nes re ce vant ef fec ti ve ment les

pres ta tions au nombre de celles qui pourraient les recevoir.

En ce qui concerne les ré gi mes fi nan cés par l’im pôt, ci blés gé né ra le ment

sur la po pu la tion pauvre et vul né rable, le ni veau des pres ta tions est le plus

sou vent ex primé par rap port au seuil de pau vreté. Il est pos sible de me su rer

l’ef fet de ré duc tion de la pau vreté de dif fé ren tes ma niè res (Sowa et Be h -

rendt, 2006): part des pres ta tions al lant à la po pu la tion pauvre (avant le

trans fert); pour cen tage de la po pu la tion pauvre sous trait à la pau vreté;

réduction du dé fi cit de rev enu chez la po pu la tion pauvre. Pour les ré gi mes

con tri bu tifs de pen sions, le ni veau des pres ta tions est gé né ra le ment rap -

porté aux gains an té rieurs et est ex primé, par exemple, en pour cen tage

du der nier gain des bé né fi ciai res ou du sa laire moyen dans le sec teur d’ac -

tivité.

Pour les ré gi mes con tri bu tifs en core, le champ d’ap pli ca tion per son nel

est le plus sou vent me suré au nombre des co ti sants (des per son nes pro té -

gées) en pour cen tage de l’ef fec tif de la po pu la tion ac tive (Rof man et Luc -

chetti, 2006). On uti lise gé né ra le ment pour cela les don nées ad mi nis tra ti ves

de la sé cu rité so ciale, les quel les sont su jet tes à cau tion. Les per son nes

immatriculées pour ront ne pas avoir droit aux pres ta tions, parce qu ’el les

n’au ront pas co tisé as sez long temps par exemple. Elles pour ront avoir été



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Régimes de sécurité sociale: éléments et indicateurs de per for mance

Eléments Critères/indicateurs de per for mance

Champ de la pro tec tion Pop u la tion (champ d’application per son nel (légal)): bénéficiaires, cotisants et affiliés.Eventualités couvertes (maladie, maternité, ac ci dents du tra vail et mal a diesprofessionnelles, invalidité, vieillesse, décès du soutien de famille, chômage,charges de famille, subsistance).

Prestations Con di tions d’octroi (définition des éventualités, con di tions de cotisation, con di tions de ressources, con di tions rel a tives à l’emploi ou à certaines ob li ga tions sociales).Na ture et niveau des prestations (de montant uniforme, liées aux gains,plafonnées).

Financement Sources de financement (impôt, cotisations des employeurs et des travailleurs,par tic i pa tion des bénéficiaires).Na ture et niveau des cotisations (de montant uniforme, liées aux gains,plafonnées).

Ad min is tra tion Ser vice des prestations (rapidité et ex ac ti tude, ob ser va tion des con di tionsprévues).Recouvrement des cotisations (recouvrement effectif des cotisations dues).Or gani sa tion et fonctionnement (ar tic u la tion pub lic-privé, efficacité, coût).

Source: D’après van Ginneken (2003a).

im ma tri cu lées plu sieurs fois et être ainsi comp tées plu sieurs fois. Elles

pour ront avoir été im ma tri cu lées et n’a voir pas co tisé ou avoir co tisé très

peu de temps, parce qu ’el les au ront perdu leur em ploi, qu ’el les au ront

cessé d’exer cer une ac ti vité ou que, tout en res tant im ma tri cu lées, el les au -

ront passé dans le sec teur non struc turé de l’é co nomie et au ront cessé de

cotiser.

Pour que les chif fres ne soient pas ainsi faus sés, il semble pré fé rable de

rap por ter le nombre des co ti sants (des per son nes qui co ti sent ef fec ti ve ment

au cours de la pé riode consi dérée) au nombre des per son nes en em ploi,

le pour cen tage pou vant être cal culé sé pa ré ment pour les sa la riés et pour

les tra vail leurs in dé pen dants. Là en core, il y a des ris ques d’er reur, par

exemple dans le cas des tra vail leurs qui ne co ti sent pas mais qui pour ront

avoir droit à des pres ta tions parce qu ’ils ont déjà co tisé suf fi sam ment,

peut- être, ou qu ’ils pour ront pré tendre à des prestations financées par

l’impôt.

Les don nées ad mi nis tra ti ves ha bi tuel le ment uti li sées pour me su rer

l’étendue de la pro tec tion per met tent de suivre ai sé ment les ten dan ces qui

se ma ni fes tent à cet égard. Elles per met tent d’é tu dier aussi les par cours pro -

fes sion nels et la den sité des co ti sa tions. C’est une bonne source d’in for ma -

tions sur les as pects fi nan ciers des ré gi mes, avec pos si bi li tés d’a gré ga tion

au ni veau na tio nal. Fa ci les à ob te nir en prin cipe pour les grands ré gi mes na -

tio naux, ces don nées le sont moins pour les pe tits régimes dans les pays à

régimes mul ti ples.

Les en quê tes au près des mé na ges sont une autre source in té res sante de

don nées, mais qui ne va pas sans po ser des pro blè mes qui tien nent aux

plans d’en quête, à la po pu la tion étudiée (na tio nale, ur baine, ru rale), au

libellé des ques tions, aux ca rac té ris ti ques et au ni veau d’in for ma tion des

per son nes in ter ro gées, etc. Les pro blè mes de dé fi ni tion et de co hé rence

entre en quê tes peu vent li mi ter la com pa ra bi lité des ré sul tats dans le temps

ou d’un pays à l’autre.

Les don nées four nies par les en quê tes au près des mé na ges pré sen tent un

in té rêt par ti cu lier pour l’a na lyse de l’ac tion so ciale (Sowa et Be hrendt,

2006). C’est gé né ra le ment sur les pen sions de vieil lesse au ni veau in di vi -

duel et au ni veau des mé na ges qu ’el les don nent le plus d’in di ca tions (pour

les ré gi mes con tri bu tifs comme pour les ré gi mes fi nan cés par l’im pôt). Elles

peu vent ren sei gner aussi uti le ment sur les co ti sa tions et sur la si tua tion des

per son nes in ter ro gées au re gard des dif fé rents ré gi mes (af fi lié, co ti sant, bé -

né fi ciaire d’une pres ta tion). Les en quê tes four nis sent en fin des in for ma -

tions de va leur sur les condi tions dé mo gra phi ques, l’é tat sa ni taire de la po -

pu la tion, les comportements en matière de santé, l’emploi, les revenus, les

dépenses et les impôts.




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Etendue de la protection:indicateurs pour les régimes de soins médicaux

L’ac cès aux soins mé di caux peut être fi nancé (abs trac tion faite des soins que

les pa tients peu vent ob te nir à leurs frais) soit par un sys tème con tri bu tif

d’as su rance so ciale, soit par l’im pôt. De nom breux pays ont opté pour un

sys tème mixte: la po pu la tion des ca té go ries moyenne et su pé rieure de re -

venu est cou verte en prin cipe par un ré gime d’as su rance so ciale; la po pu la -

tion à bas rev enu l’est par un sys tème de soins fi nan cés par l’Etat et sou vent

four nis di rec te ment par lui. Quel que soit le mode de fi nan ce ment, il est

pos sible d’é ta blir des in di ca teurs concer nant la po pu la tion pro tégée et les

pres ta tions as su rées. Le ni veau et la qua lité de cel les-ci peu vent être éva lués

d’a près di vers cri tè res: pos si bi li tés ef fec ti ves de soins (se lon la si tua tion

géo gra phique et du point de vue du coût), qua lité des soins, etc. L’im por -

tance de la pro tec tion fi nan cière peut être es timée d’a près le coût sup porté

par les bé né fi ciai res (à titre de par ti ci pa tion aux frais ou pour des soins non

pris en charge). La cou ver ture as surée dans les cas qui exi gent des trai te -

ments coû teux (l’hos pi ta li sa tion en par ti cu lier) est aussi un cri tère à retenir

car, à défaut d’une couverture convenable, ces traitements risquent d’être

une grave cause d’endettement.

Cer tains in di ca teurs ré cem ment pro po sés por tent non sur la seule pro -

tec tion fi nan cière of ferte quant au coût des soins mais aussi sur l’ef fi ca cité

mé di cale de ceux-ci. Cette préoc cu pa tion s’ex prime par exemple dans le

concept de cou ver ture mé di cale éla boré par Shen ga lia, Mur ray et Adams

(2003). Le mo dèle de ces au teurs est axé sur l’ef fi ca cité mé di cale des in ter -

ven tions (pré ven ti ves et cu ra ti ves) se lon le cri tère de l’es pé rance de vie en

bonne santé. La me sure porte sur les ré sul tats en re gis trés au cours d’une pé -

riode dé ter minée après les trai te ments dis pen sés. Entre le gain maxi mal de

santé qu ’il se rait pos sible d’ob te nir et le gain ef fec ti ve ment ob tenu, il y a un

écart que le mo dèle dé com pose d’a près ses cau ses en sept élé ments, se lon

qu ’il est dû: i) à un pro blème de res sour ces; ii) à un pro blème d’ac cès phy -

sique aux soins; iii) à un pro blème fi nan cier d’ac cès aux soins (coût à l’en -

droit où les soins sont dis pen sés); iv) à un pro blème cul tu rel d’ac cep ta tion;

v) à un pro blème de qua lité (du côté des four nis seurs de soins); vi) à un

problème d’ob ser va tion des pres crip tions; vii) à un pro blème de choix

stratégique (ac tion cu ra tive, ac tion préventive, in for ma tion/incitation).

Les ré gi mes d’as su rance ont sur tout un im pact sur les pro blè mes i), iii)

et v), mais ils peu vent en avoir un aussi, pour cer tains, sur les au tres pro blè -

mes. Les sys tè mes de soins fi nan cés par l’Etat et as su rés di rec te ment par lui

le cas échéant ont un im pact sur tous les pro blè mes. Pour par ve nir à me su -

rer le dé faut de pro tec tion dans les sept cas consi dé rés, il fau dra pour suivre



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le tra vail de re cherche et dis po ser de nom breu ses sour ces de don nées. Ce

mo dèle, qui n’a pas en core été testé em pi ri que ment, a le mé rite de mon trer

qu ’il faut en vi sa ger le fi nan ce ment des soins mé di caux et les choix à opé rer

par rap port à la po li tique gé né rale de la santé et à l’ensemble du système de

santé.

Extension de la sécurité sociale:grandes tendances et problèmes de politique générale

L’ex ten sion de la sé cu rité so ciale — quant à la po pu la tion pro tégée, aux

éven tua li tés cou ver tes ou aux pres ta tions as su rées — peut s’o pé rer de dif fé -

ren tes ma niè res et par dif fé ren tes mé tho des, dé ter mi nées sou vent par les

condi tions na tio na les, éco no mi ques, po li ti ques ou his to ri ques. Nous exa -

mi ne rons ce qui a été fait dans un cer tain nombre de pays, consi dé rés avant

tout selon leur niveau de développement économique.

Afrique subsaharienne

On ob serve ac tuel le ment trois évo lu tions qui in di quent peut-être les di rec -

tions dans les quel les il convient do ré na vant de tra vail ler à l’ex ten sion de la

sécurité sociale.

C’est d’a bord le dé ve lop pe ment des ré gi mes de mi cro-as su rance créés au

ni veau lo cal, prin ci pa le ment pour cou vrir les frais mé di caux, dans des pays

où l’Etat, le plus sou vent, n’as sure pas l’ac cès gra tuit aux soins à l’en semble

de la po pu la tion. Ces ré gi mes, qui ont fait leur ap pa ri tion au dé but des an -

nées quatre-vingt-dix, se ren con trent au jourd ’hui dans de nom breux pays,

no tam ment en Afrique oc ci den tale et au Sé né gal en par ti cu lier, où ils cou -

vrent en vi ron 5 pour cent de la po pu la tion. Pour l’en semble de l’Afrique

occidentale, le BIT es time le nombre des as su rés à 1,5 mil lion (2004a). Un

réseau de co o pé ra tion tech nique a été mis en place pour ai der ces ré gi mes

avec le concours du BIT, dans le cadre du pro gramme STEP (pro gramme de

lutte contre la pau vreté et l’ex clu sion so ciale). Il publie un bul le tin d’in for -

ma tion, four nit des conseils et or ga nise des réu nions, s’at ta chant à pro mou -

voir la mi cro-as su rance au près des pou voirs pu blics, des do na teurs et des

or ga ni sa tions de la so ciété ci vile ainsi qu’à ren for cer la col la bo ra tion et les

sy ner gies avec les au tres ins ti tu tions de sécurité sociale et les différents

acteurs du développement.

Plu sieurs Etats, de leur côté, ont ar rêté des plans d’ex ten sion de la pro tec -

tion so ciale qui vi sent à as su rer à long terme une cou ver ture uni ver selle.

Au Sé né gal, par exemple, le gou ver ne ment a dé fini en 2005, avec l’é quipe

BIT-STEP à Da kar, la stra tégie qu ’il en tend ap pli quer. En l’é tat ac tuel des




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cho ses, les ré gi mes lé gaux de sé cu rité so ciale (soins mé di caux et pen sions)

ne cou vrent que 17 pour cent en vi ron de la po pu la tion; entre 70 et 75 pour

cent de celle-ci tra vail lent dans l’é co nomie in for melle, sans pro tec tion ou

presque; entre 10 et 15 pour cent vi vent dans la mi sère. La stra tégie adoptée

vise à as su rer une pro tec tion so ciale à la moi tié de la po pu la tion à l’ho ri zon

2015 en met tant en place de nou veaux ré gi mes qui ré pon dent mieux aux be -

soins les plus ur gents des tra vail leurs du sec teur non struc turé. Une pen -

sion mi ni male de vrait être ins tituée pour tou tes les per son nes âgées qui ne

bé né fi cient pas d’une pen sion du sys tème d’as su rance so ciale. En 2006, le

gou ver ne ment a de mandé au BIT d’é tu dier la pos si bi lité de créer deux ré gi -

mes na tio naux de pro tec tion so ciale, l’un pour les ou vriers du trans port

et les mem bres de leurs fa mil les (une po pu la tion de 400 000 per son nes),

l’autre pour les tra vail leurs ru raux et les mem bres de leurs fa mil les (une po -

pu la tion de 5 mil lions de per son nes) (Jac quier et al., 2006). Se lon une étude,

l’ins ti tu tion d’une pen sion uni ver selle de vieil lesse/in va li dité per met trait

de sous traire 3 pour cent de la po pu la tion à la mi sère pour un coût

représentant en vi ron 1,2 pour cent du PIB (sans compter les frais ad mi nis -

tra tifs) (Gassmann et Behrendt, 2006).

Cer tains pays, en fin, ont mis en place des ré gi mes de re traite so ciaux de

vieil lesse fi nan cés par l’im pôt ou s’o rien tent vers des ré gi mes gé né raux

d’aide so ciale sous condi tion de res sour ces. Insti tués à l’o ri gine pour la po -

pu la tion blanche, les ré gi mes de re traite so ciaux de l’Afrique du Sud et de la

Na mibie ont été éten dus après l’in dé pen dance et la fin de l’a par theid à l’en -

semble de la po pu la tion. Le paie ment des pen sions se fait par des moyens

très mo der nes. En Na mibie, un ré seau de points de paie ment a été éta bli

dans tout le pays, des servi par des équi pes mo bi les do tées de dis tri bu teurs

de bil lets. Les pen sion nés pré sen tent leur carte, sur la quelle fi gu rent leur

pho to graphie et une em preinte di gi tale con trô lable par ma chine. Après vé -

ri fi ca tion de leur iden tité, leur pen sion leur est versée im mé dia te ment. Ce

ré gime a ren forcé la po si tion so ciale des per son nes âgées (Schle ber ger,

2002), qui peu vent, même si les pen sions sont mo di ques, con tri buer à la

sécurité économique de leurs en fants et de leurs proches en cas de besoin.

En Zambie, un ré gime pi lote de trans ferts so ciaux fi nancé par la So ciété

al le mande de co o pé ra tion tech nique (GTZ) a été mis en place dans le dis -

trict de Ka lomo. Il as sure le ver se ment d’une al lo ca tion men suelle aux mé -

na ges en si tua tion de grande pau vreté, d’un mon tant de 4,60 eu ros pour les

mé na ges sans en fants et de 6,00 eu ros pour les mé na ges avec en fants (Schu -

bert, 2005). Le ci blage du ré gime est très ef fi cace. Ré gu liè re ment versée,

l’aide amène un chan ge ment d’at ti tude chez les bé né fi ciai res, le fa ta lisme et

l’ab sence d’es poir fai sant place chez eux à la vo lonté de prendre leur vie en

main pour vivre mieux. Le pro blème est de sa voir s’il est pos sible de pas ser



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de l’é chelle lo cale à l’é chelle na tio nale. Il faut les moyens ad mi nis tra tifs né -

ces sai res pour mettre en œuvre un ré gime de ce genre, no tam ment pour

l’ap pli ca tion des condi tions de res sour ces. Il faut dé ter mi ner aussi, se lon

l’é vo lu tion de la si tua tion des mé na ges, les mo da li tés de ces sa tion de l’aide.

Un tel ré gime a un coût que l’on peut chif frer à 2 ou 3 pour cent du PIB. Les

pays de la ré gion se raient-ils en me sure d’en as su rer le fi nan ce ment sur leur

propre bud get? Serait-il pos si ble de compter sur une aide internationale

durable?

Il faut se de man der aussi s’il convient d’axer les trans ferts de rev enu

financés par l’im pôt sur les pen sions de vieil lesse, sur les pres ta tions pour

en fants ou sur les unes et les au tres. Bar rien tos et Lloyd-Sher lock (2003)

mon trent de fa çon convain cante que les pays à bas rev enu de vraient por ter

leur choix sur la pen sion so ciale de vieil lesse, pres ta tion qui a un ef fet plus

im por tant dans les mé na ges, au bé né fice de tou tes les gé né ra tions, et dont

le ver se ment de vrait re qué rir moins de res sour ces dans les condi tions pré -

vi si bles. Les pres ta tions pour en fants sont cen sées avoir une in ci dence sur

la sco la ri sa tion au ni veau pri maire, mais il n’est pas cer tain que cet ef fet

soit dé ter mi nant. Se lon un ré cent rap port de l’UNESCO (2006), c’est, au

plan fi nan cier, la gra tuité de l’en sei gne ment qui favorise le plus la scola -

risation.

Faut-il pri vi lé gier les pen sions uni ver sel les ou les pen sions sous condi -

tion de res sour ces? C’est une im por tante ques tion aussi (van Gin ne ken,

2005). Avec les pres ta tions uni ver sel les, il est pos sible de pré voir beau coup

mieux le coût des ré gi mes, et les frais ad mi nis tra tifs sont re la ti ve ment peu

éle vés. C’est une for mule qui risque par contre de ne pas en cou ra ger les

gens à se préoc cu per eux-mê mes de leur sé cu rité éco no mique dans la vieil -

lesse. Avec les pres ta tions sous condi tion de res sour ces, le coût de la pro tec -

tion est plus faible au dé part; il faut s’at tendre ce pen dant qu ’il s’ac croisse

beau coup avec le temps, en rai son des pres sions po li ti ques qui ne man que -

ront pas de s’exer cer pour un as sou plis se ment des condi tions et un oc troi

plus large des pres ta tions. En règle gé né rale, il convient d’é tu dier la ques -

tion des ré gi mes de re traite fi nan cés par l’im pôt dans l’op tique glo bale de

la sé cu rité du rev enu et de la pro tec tion so ciale dans la vieil lesse. On consi -

dérera no tam ment la place des per son nes âgées dans la fa mille, le sou tien

ap porté par la fa mille et le pa tri moine accumulé le cas échéant par les

personnes âgées (épargne, biens immobiliers, etc.).

Inde

L’exemple de l’Inde — deuxième pays du monde quant à l’im por tance de la

po pu la tion: 1,1 mil liard d’ha bi tants — pré sente un grand in té rêt pour l’é la -




51

bo ra tion d’une stra tégie in ter na tio nale d’ex ten sion de la sé cu rité so ciale.

Mal gré les re mar qua bles pro grès éco no mi ques ac com plis ces dix der niè res

an nées, l’em ploi n’a guère aug menté dans le sec teur for mel de l’é co nomie

alors que le sec teur non struc turé continue, lui, de se dé ve lop per. Envi ron

93 pour cent de la po pu la tion ac tive sont em ployés dans le se cond, et 7 pour

cent dans le pre mier, à sa voir le per son nel des ad mi nis tra tions et la plus

grande partie des sa la riés des en tre pri ses moyen nes ou gran des. A côté

des tra vail leurs du sec teur for mel, un pe tit nombre de ceux du sec teur non

struc turé sont cou verts par des ré gi mes de sé cu rité so ciale (ré gi mes de

prévoyance ou de mi cro-as su rance). La pro por tion de la po pu la tion ac -

tive bénéficiant d’une certaine protection sociale ne dépasse cependant pas

10 pour cent.

Les ré gi mes de mi cro-as su rance se sont mul ti pliés ces der niè res an nées

dans tout le pays, le plus sou vent en liai son avec des so cié tés d’as su ran ces.

Ce mou ve ment a été ren forcé par la ré gle men ta tion, qui oblige ces so cié tés à

réa li ser une partie de leurs ac ti vi tés dans le sec teur ru ral et le sec teur so cial.

De très nom breux grou pes fé mi nins d’auto-as sis tance, forme la plus simple

des ins ti tu tions de mi cro fi nance, se sont créés de puis un cer tain temps et

s’at ta chent à tra vail ler avec dif fé ren tes ins ti tu tions fi nan ciè res de fa çon à

avoir ac cès à de plus lar ges res sour ces. Envi ron 2,1 mil lions de ces grou pes

ont déjà noué de tels par te na riats. Beau coup ont mis sur pied, à côté de leurs

ser vi ces fi nan ciers (épargne et cré dit), des ser vi ces d’as su rance ma ladie

(BIT, 2006b). L’é pargne ré gu liè re ment re cueillie peut être af fectée au paie -

ment de co ti sa tions d’assurance ou au financement d’autres formes de

protection.

En 2004, on dé nom brait 60 ré gi mes de mi cro-as su rance et 5,2 mil lions

d’as su rés (BIT, 2004b); en 2006, les chif fres étaient de 71 ré gi mes et de plus

de 6,8 mil lions d’as su rés. Dans la plu part des cas, l’as su rance couvre les

soins mé di caux. Le ré gime «Yes has vini», dans l’Etat du Kar na taka, est l’une

des plus re mar qua bles réus si tes ré cen tes. C’est en 2003 qu ’il a dé marré (BIT,

2006c). Il comp tait alors 1,6 mil lion d’as su rés, des cul ti va teurs, dans les

zones ru ra les de l’Etat. Moyen nant le paie ment d’une prime an nuelle de

60 rou pies, les par ti ci pants sont cou verts pour tou tes les opé ra tions chi rur -

gi ca les et pour les soins am bu la toi res connexes dans un ré seau d’établis -

sements pri vés (au taux de mars 2007, 60 rou pies = 1 EUR, et 45 rou pies =

1 USD en vi ron). Au terme d’une année d’ac ti vité, en juin 2004, en vi ron

9000 opé ra tions avaient été ef fec tuées, et quelque 36 000 pa tients avaient

reçu des soins am bu la toi res. La deuxième année, le nombre des as su rés est

passé à 2,2 mil lions. Le ré gime a es saimé dans de nou vel les ré gions du Kar -

na taka et dans d’au tres Etats, au Gu ja rat no tam ment.

De puis 2004, l’Etat cen tral a pris une série d’i ni tia ti ves concer nant la



52

sécurité so ciale des tra vail leurs de l’é co nomie in for melle. La pre mière a été

l’é ta blis se ment du ré gime uni ver sel d’as su rance ma ladie, qui com porte les

pres ta tions sui van tes: une somme qui peut al ler jus qu’à 30 000 rou pies au

titre des frais d’hos pi ta li sa tion; une in dem nité jour na lière de 50 rou pies,

pen dant une pé riode qui peut al ler jus qu’à quinze jours, pour com pen ser la

perte de rev enu en cas d’hos pi ta li sa tion; une in dem nité de 25 000 rou pies en

cas de dé cès par ac ci dent d’un as suré exer çant une ac ti vité lu cra tive. Le ré -

gime est fi nancé par les co ti sa tions des as su rés (1 roupie par jour pour les

per son nes seu les, 1,5 roupie pour les mé na ges jus qu’à cinq per son nes,

2 rou pies pour les mé na ges de six ou sept per son nes) et par une sub ven tion

de 100 à 400 rou pies par année, se lon la taille du mé nage, pour les mé na ges

pau vres (au-des sous du seuil de pau vreté). Dans le pro jet ini tial, le ré gime

ne vi sait que cer tai nes ca té go ries de per son nes, tel les que les mem bres des

co o pé ra ti ves, les tra vail leurs de l’in dustrie de la bidi (ci ga rette) ou ceux de

l’in dustrie du tis sage. Par la suite, l’as su rance a été ou verte à tou tes les per -

son nes et à tous les mé na ges in té res sés. On ta blait pour la pre mière année

sur le chiffre de 10 mil lions d’as su rés; en réa lité, on n’est ar rivé qu’à

1,16 mil lion (417 000 mé na ges). De puis, le nombre des per son nes cou ver tes

n’a guère aug menté, no tam ment parce que le ré gime n’a pas at tiré comme

on le pen sait les mé na ges pau vres (on consi dé rait qu ’ils vou draient y par ti -

ci per et qu ’ils le pour raient fi nan ciè re ment) et à cause du manque de ser -

vices mé di caux au ni veau lo cal. En 2006, le gou ver ne ment cen tral a décidé

de lim iter le champ d’application aux ménages pauvres, en excluant du

même coup les ménages plus aisés qui avaient été les principaux par ti ci -

pants.

En 2004, l’Etat cen tral a conçu aussi le plan du ré gime de sé cu rité so ciale

pour les tra vail leurs de l’é co nomie in for melle. Les pres ta tions pré vues

étaient, outre les deux pres ta tions d’hos pi ta li sa tion in di quées plus haut et

une in dem nité beau coup plus forte, de 125 000 rou pies, en cas de dé cès ou

d’in va li dité, une pen sion men suelle de re traite ou d’in va li dité de 500 rou -

pies. Ce ré gime, qui de vait être mis en œuvre sous la forme de pro jets pi -

lotes dans cin quante dis tricts, n’a en fait pas dé marré. Le pro jet de loi de

2006 sur le même su jet amé liore sur plu sieurs points les dis po si tions pré -

vues en 2004. Le ré gime se rait ou vert aux mé na ges dont le rev enu est su pé -

rieur au seuil de pau vreté (jus qu’à un rev enu men suel de 6500 rou pies).

L’Etat pren drait in té gra le ment en charge les co ti sa tions des mé na ges pau -

vres (au-des sous du seuil de pau vreté), soit 3 rou pies par jour. Il ver se rait

une sub ven tion égale à 1 roupie par jour pour les mé na ges qui se si tuent

au- dessus du seuil de pau vreté et une sub ven tion de même mon tant pour

les tra vail leurs in dé pen dants (qui n’ont pas d’em ployeur ou d’em ployeur

iden ti fiable). Une fois la loi adoptée, tous les Etats se ront te nus de l’ap pli -




53

quer et de veiller à ce que les travailleurs soient couverts par le régime (BIT,

2006d).

Ces deux ré gi mes peu vent-ils avoir un ef fet dé ter mi nant sur l’é tendue de

la pro tec tion so ciale en Inde? C’est peu pro bable, pour di ver ses rai sons. Les

in fras truc tu res mé di ca les pu bli ques sont très in suf fi san tes, en par ti cu lier

dans les zo nes ru ra les. Le pla fond de rev enu fixé dans le pro jet de loi de

2006 pour l’ac cès au ré gime (6500 rou pies par mois) li mite beau coup la

place de la so li da rité dans le fi nan ce ment de la pro tec tion. C’est ainsi que les

mé na ges qui se si tuent au-des sus de ce pla fond sont la cible des so cié tés

d’as su ran ces com mer cia les pour l’as su rance ma ladie et les pen sions. En ce

qui concerne les pen sions, en fin, le ré gime prévu se trou vera vrai sem bla ble -

ment en concur rence avec d’au tres, fi nan cés par des fonds pu blics, le ré -

gime na tio nal d’aide so ciale no tam ment, qui couvre aujourd’hui plus de

5 mil lions de personnes âgées.

En 2006, le par le ment na tio nal a adopté la loi sur la ga rantie d’em ploi

pour la po pu la tion ru rale. Ce texte as sure cent jours d’em ploi par année à

tout mé nage ru ral comp tant un membre adulte prêt à ac com plir un tra vail

ma nuel non qua li fié. Le dis po si tif mis en place est fi nancé en partie par

l’Etat cen tral et en partie par les Etats fé dé rés. L’em ploi of fert doit se si tuer

dans un rayon de cinq ki lo mè tres par rap port au point d’ha bi ta tion; si la

dis tance est su pé rieure, le sa laire est ma joré. L’em ploi doit être pro posé aux

can di dats dans les quinze jours sui vant la ré cep tion de leur de mande; s’il

ne l’est pas, les can di dats ont droit à une in dem nité jour na lière. Le pro -

gramme, qui a dé marré en 2006 dans un pe tit nombre de dis tricts, de vrait

s’é tendre à l’en semble des zo nes ru ra les dans un dé lai es timé au jourd ’hui à

quatre ans. Si l’ob jec tif est at teint, il concourra à élargir beaucoup le champ

de la pro tec tion sociale.

Chine

Dans l’ef fort mon dial d’ex ten sion de la sé cu rité so ciale, la Chine, avec une

po pu la tion de plus de 1,3 mil liard d’ha bi tants, a une place ex trê me ment

importante. Dans les en tre pri ses d’Etat et les en tre pri ses col lec ti ves comme

dans les en tre pri ses à par ti ci pa tion étran gère et les gran des en tre pri ses

privées, le per son nel bé né ficie gé né ra le ment d’une pro tec tion qui porte

surtout sur les pen sions et les soins mé di caux. Les tra vail leurs ve nus des

zones ru ra les, dont la si tua tion ju ri dique n’est pas claire, ne sont pas cou -

verts, eux, dans bien des cas, par les me su res de sé cu rité so ciale. En 2003,

plus de 20 mil lions de per son nes dans les vil les bé né fi ciaient du mi ni mum

de sub sis tance (aide sociale), régime élargi actuellement à la population

rurale.



54

De puis 2003, l’Etat s’ef force d’a mé lio rer l’ac cès aux soins mé di caux en

mi lieu ru ral grâce au nou veau ré gime co o pé ra tif d’as su rance ma ladie. En

2010, ce ré gime de vrait cou vrir toute la po pu la tion ru rale — 757 mil lions

de per son nes — des 2862 com tés du pays. Mis en place au dé part dans

304 com tés, il avait été étendu à la fin de 2005 à 678; il cou vrait alors 179 mil -

lions de per son nes, soit deux tiers à peu près de la po pu la tion visée

(278 mil lions) (Hu, 2006). A la fin du mois de sep tembre 2006, près de

400 mil lions de per son nes étaient as su rées1. L’Etat s’est at ta ché à dé ve lop -

per et à amé lio rer les in fras truc tu res mé di ca les en mi lieu ru ral. Pour cela, il

a aug menté les cré dits pré vus à cet ef fet et a pris une série de me su res vi sant

à en cou ra ger no tam ment les par te na riats entre les ser vi ces mé di caux des

zones rurales et les établissements de soins des villes.

Les pres ta tions de l’as su rance ma ladie ru rale peu vent dif fé rer no ta ble -

ment se lon les pro vin ces. Dans les pro vin ces com pa ra ti ve ment dé ve lop -

pées du lit to ral, el les por tent prin ci pa le ment sur les soins hos pi ta liers; dans

les au tres pro vin ces, sur une com bi nai son de soins hos pi ta liers et de soins

am bu la toi res. Le ni veau de la pro tec tion fi nan cière est re la ti ve ment bas; les

pres ta tions ne cou vrent en moyenne que 20 pour cent du coût des soins

pour les as su rés. Les soins hos pi ta liers re pré sen tent 80 pour cent en vi ron

du mon tant to tal des dé pen ses de pres ta tions. Vo lon taire, la par ti ci pa tion

au ré gime est forte. En l’é tat ac tuel des cho ses, les fi nan ce ments pu blics aux

dif fé rents ni veaux de l’or ga ni sa tion ad mi nis tra tive du pays cou vrent plus

de 40 pour cent des dé pen ses, et les co ti sa tions vo lon tai res le reste. La si tua -

tion est très dif fé rente dans le ré gime ru ral d’as su rance ma ladie et dans le

ré gime ur bain (obligatoire), lequel ne reçoit pas de sub ven tions directes des

collectivités publiques.

Se lon une étude ré cente (Drouin et al., 2006), il convien drait d’é ta blir un

so lide cadre ju ri dique qui fixe les tâ ches des col lec ti vi tés pu bli ques et des

ins ti tu tions de sé cu rité so ciale aux ni veaux na tio nal, pro vin cial et lo cal

(cette ques tion fait l’ob jet ac tuel le ment de di rec ti ves et de rè gle ments). Il y

au rait in té rêt aussi à co or don ner les ré gi mes d’as su rance ma ladie au ni veau

na tio nal, de fa çon à élar gir au maxi mum le dis po si tif de fi nan ce ment col lec -

tif et à mé na ger des pos si bi li tés de com pen sa tion in terne sans qu ’il soit be -

soin de sub ven tions pu bli ques sup plé men tai res. A côté de cela, la sé cu rité

so ciale doit faire face à plu sieurs grands pro blè mes: l’ex ten sion de la pro tec -

tion (no tam ment pour la po pu la tion qui migre des zo nes ru ra les vers les

villes); les ré per cus sions fi nan ciè res du vieil lis se ment dé mo gra phique;

le pla ce ment d’un vol ume im por tant de fonds (produit des cotisations et

fonds accumulés au fil des ans).




55

1. Infor ma tion communiquée à l’auteur par Mme Aidi Hu.

Autres pays à revenu intermédiaire

Bon nombre de pays à rev enu in ter mé diaire, tels le Chili, le Costa Rica ou la

Ré pu blique de Corée, sont par ve nus à as su rer la pro tec tion de toute la po -

pu la tion dans l’une ou l’autre au moins des bran ches de la sé cu rité so ciale.

Plu sieurs au tres, tels le Bré sil, la Co lombie, les Phi lip pi nes, la Thaï lande ou

la Tu nisie, font un gros ef fort dans ce sens. On peut dire de fa çon gé né rale

(van Gin ne ken, 2003a) que les pays de ce groupe ont les moyens fi nan ciers,

hu mains et po li ti ques d’at teindre l’ob jec tif d’une cou ver ture uni ver selle

grâce à un sys tème com bi nant ré gi mes con tri bu tifs et ré gi mes fi nan cés par

l’im pôt. Nous ver rons ici ce qui a été fait dans cer tains de ces pays et nous

di rons quel ques mots des op tions qui s’of frent aux pays d’Amérique latine

en ce qui concerne les régimes de retraite.

La Ré pu blique de Corée et la Tu nisie, avec de so li des struc tu res ad mi nis -

tra ti ves, sont par ve nues pro gres si ve ment, se lon une dé marche clas sique, à

élar gir le champ de la sé cu rité so ciale, grâce à des ré gi mes con tri bu tifs prin -

ci pa le ment. L’exemple de la Ré pu blique de Corée est par ti cu liè re ment frap -

pant: ce pays a réussi en douze ans, entre 1977 et 1989, à ins ti tuer une cou -

ver ture ma ladie uni ver selle (Kwon, 2002). La Tu nisie est par venue de son

côté en dix ans, entre 1989 et 1999, à por ter de 60 à 84 pour cent de la po pu la -

tion ac tive le champ d’ap pli ca tion de son sys tème pour les pres ta tions de

ma ladie et de ma ter nité, les pres ta tions en cas d’ac ci dent du tra vail ou de

ma ladie pro fes sion nelle et les pen sions (Chaa bane, 2002). Le plus dif fi cile

est d’as su rer la cou ver ture des tra vail leurs in dé pen dants, en mi lieu ur bain

comme en mi lieu ru ral. Dans les deux pays, l’Etat a pris en charge une

partie de la co ti sa tion de ces tra vail leurs (la partie cor res pon dant à la co ti sa -

tion pa tro nale dans le cas des sa la riés). Des dis po si tions ont été adop tées

pour la juste éva lua tion de leur rev enu et la fixa tion de leur co ti sa tion (la

partie cor res pon dant à la co ti sa tion ou vrière dans le cas des sa la riés). Pour

ar ri ver à une cou ver ture uni ver selle, il faudra sans doute s’attacher en core

en Tunisie à as surer la stricte ob ser va tion des dispositions légales.

La Co lombie est un cas in té res sant en ce qui concerne le sys tème d’as su -

rance ma ladie. Le pays a éta bli en 1993, à côté du ré gime con tri bu tif qui

exis tait déjà pour les tra vail leurs du sec teur for mel de l’é co nomie, un ré -

gime sub ven tionné pour ceux du sec teur non struc turé (van Gin ne ken,

2003b). Ce ré gime est fi nancé di rec te ment sur le bud get pu blic de la santé et

par une con tri bu tion de so li da rité des tra vail leurs du sec teur for mel. Le

champ d’ap pli ca tion est passé ainsi de 26 pour cent de la po pu la tion en 1993

à 57 pour cent en 1997 et à 62 pour cent en 2003. On a cons taté un im por tant

ac crois se ment du nombre des bé né fi ciai res par rap port au nombre des tra -

vail leurs as su jet tis dans le sec teur for mel, le quel n’a guère aug menté au



56

cours de la même pé riode (Farné et al., 2006). Il fau drait, pour as su rer une

pro tec tion en core plus large, que l’em ploi pro gresse dans le sec teur for mel,

ce à quoi on ne peut guère s’attendre dans la conjoncture actuelle.

Autre exemple in té res sant en Amé rique la tine: ce lui du Bré sil. L’ex ten -

sion de la pro tec tion s’est prin ci pa le ment faite grâce à des me su res fi nan -

cées par l’im pôt. Toute la po pu la tion bé né ficie des soins mé di caux. La plus

grande partie des per son nes âgées est cou verte par un sys tème de pen sions

à la fois con tri bu tif et non con tri bu tif qui s’é tend à la po pu la tion ru rale

comme à la po pu la tion ur baine. Le sys tème des ai des à été ré formé, et plu -

sieurs ai des ci blées (l’al lo ca tion sco laire, l’al lo ca tion ali men taire, l’al lo ca -

tion GPL) ont été fon dues en une seule, l’al lo ca tion fa mille, versée en dé -

cembre 2005 à 8,2 mil lions de mé na ges. En 2004, le par le ment a adopté, dans

l’op tique d’une pro tec tion uni ver selle, la loi sur le rev enu de base de ci -

toyen neté, qui de vrait rem pla cer l’al lo ca tion fa mille et s’é tendre no tam -

ment aux per son nes âgées ou han di ca pées. Alors que la no tion de rev enu de

base renvoie à un dis po si tif de trans fert uni ver sel sans condi tion de res sour -

ces, une étude sou ligne l’u sage qui a été fait au con traire au Bré sil des ai des

ci blées sou mi ses à de stric tes condi tions de res sour ces (La vi nas, 2006).

En ce qui concerne les pen sions, le champ d’ap pli ca tion des ré gi mes con -

tri bu tifs ne s’est gé né ra le ment pas élargi en Amé rique la tine, quand il ne

s’est pas ré duit. Les ré gi mes fi nan cés par l’im pôt ont pris ainsi de l’im por -

tance dans des pays com pa ra ti ve ment ri ches tels que l’Argen tine, le Bré sil,

le Chili, le Costa Rica et l’Uru guay (Ber tra nou et al., 2004). Se lon une étude

ré cente, 60 pour cent ou plus des pen sion nés âgés bé né fi cient des deux for -

mes de pro tec tion (Rof man et Luc chetti, 2006). Si les ré gi mes con tri bu tifs

n’as su rent pas un cer tain taux de cou ver ture (plus de la moi tié de la po pu la -

tion ac tive, di sons), il de vient très dif fi cile pour l’Etat de pour voir à la pro -

tec tion du reste de la po pu la tion au moyen d’un ré gime fi nancé par l’im pôt

en rai son de la charge que cela re pré sente. L’exis tence d’im por tants ré gi mes

de ce type risque d’autre part de dé cou ra ger la par ti ci pa tion aux ré gi mes

con tri bu tifs. Com ment amé na ger ceux-ci et quel les au tres me su res prendre

pour amé lio rer la sé cu rité éco no mique des per son nes âgées, no tam ment

pour les tra vail leurs du sec teur non struc turé? C’est le grand pro blème.

L’un des moyens pour rait être d’ai der les mé na ges à bas rev enu à se cons -

tituer un patrimoine, par exemple en favorisant l’épargne et l’accès à la

propriété du logement.

Pays à haut revenu

On peut dire en gros que, dans ces pays, toute la po pu la tion est cou verte par

la sé cu rité so ciale. Dans les condi tions ac tuel les, tou te fois, avec l’in ten si fi ca -




57

tion de la concur rence in ter na tio nale, le dé ve lop pe ment des for mes aty pi -

ques d’em ploi et le vieil lis se ment des po pu la tions, la pré ser va tion de cette

pro tec tion, qu ’il s’a gisse du champ d’ap pli ca tion des ré gi mes ou du ni veau

des prestations, pose de gros problèmes.

Pour les soins mé di caux, une cou ver ture uni ver selle reste as surée dans la

plu part des pays d’Eu rope même si le ni veau des pres ta tions a par fois

baissé (pour les soins den tai res par exemple). Ces pays ont gé né ra le ment de

so li des sys tè mes, uni fiés, d’as su rance ou de soins qui per met tent de main -

te nir les frais ad mi nis tra tifs et les au tres coûts de fonc tion ne ment à un ni -

veau as sez bas. La si tua tion est dif fé rente aux Etats-Unis, où quelque

46 mil lions de per son nes n’ont pas d’as su rance ma ladie et où, avec un sys -

tème d’as su ran ces mul ti ples, les frais ad mi nis tra tifs par as suré sont trois

fois plus éle vés qu ’au Ca nada, pays qui a un sys tème uni fié (Wo ol han dler

et al., 2003). Tous les pays à haut rev enu font face à un fort ac crois se ment de

la de mande de soins de longue durée; les soins ac tuel le ment of ferts sont

d’o res et déjà in suf fi sants, et le problème ne pourra que devenir plus aigu

avec l’évolution démographique.

En ce qui concerne les pen sions, on ob serve dans presque tous les pays

du groupe une éro sion des pres ta tions dans les ré gi mes con tri bu tifs lé gaux.

Ce fait s’ex plique gé né ra le ment par une di mi nu tion de la durée moyenne

de co ti sa tion et un al lon ge ment de la durée de jouis sance des pen sions. De

nom breux plans d’ac tion por tent sur le re lè ve ment de l’âge ef fec tif de la re -

traite (Com mis sion eu ro péenne, 2006). Une no table ré duc tion de la cou ver -

ture a été en re gistrée dans les pays de l’Eu rope cen trale et orien tale sous

l’ef fet de di vers fac teurs: dé ve lop pe ment des for mes aty pi ques d’em ploi,

pri va ti sa tion par tielle de la pré voyance, in tro duc tion de sys tè mes à co ti sa -

tions dé fi nies (avec la for mule des comp tes vir tuels). L’un des pro blè mes

est d’a mé lio rer le re cou vre ment des co ti sa tions, et il y a plu sieurs fa çons de

le faire. Il faut éga le ment, en der nière ana lyse, pour as su rer l’ob ser va tion

des dis po si tions lé ga les, renforcer la confiance dans les systèmes de pen -

sions (Fultz et Stanovnik, 2004).

Le re cul de la pro tec tion as surée par les ré gi mes con tri bu tifs lé gaux et

d’au tres dis po si tifs de pré voyance ex plique dans une large me sure le dé ve -

lop pe ment de l’aide so ciale fi nancée par l’im pôt. La Slo vénie a dé cidé par

exemple de rem pla cer le ré gime con tri bu tif de pres ta tions fa mi lia les qui

exis tait avant 1990 par un ré gime fi nancé par l’im pôt dont l’ap pli ca tion a

connu une im por tante ex pan sion au mi lieu des an nées quatre-vingt-dix

(Sta nov nik et al., 2006). Dans l’Union eu ro péenne, de nom breux pays ont

ins ti tué une ga rantie mi ni male de rev enu pour les per son nes âgées (Com -

mis sion eu ro péenne, 2006). Se lon cer tains pays, le nombre des per son nes

bé né fi ciant des dis po si tions pré vues dans ce sens au rait di mi nué au cours



58

des der niè res dé cen nies; avec l’aug men ta tion du nombre des fem mes qui

exer cent un em ploi, la po pu la tion de vrait en prin cipe être as surée à l’a ve nir

d’une pro tec tion suf fi sante par les ré gi mes con tri bu tifs de pen sions (pu blics

et pri vés). D’au tres pays font état d’une aug men ta tion du nombre des bé né -

fi ciai res de la ga rantie à la suite des ré cen tes ré for mes et du re lè ve ment des

mi nima. Les me su res d’aide so ciale sous condi tion de res sour ces ont gé né -

ra le ment pris beau coup d’ex ten sion, l’ac cent étant mis pa ral lè le ment sur la

réin ser tion so ciale et l’em ploi. Plu sieurs fac teurs ont joué là: le ni veau et la

per sis tance du chô mage, la fré quence accrue des di vor ces ou des sé pa ra -

tions et aussi, dans une cer taine me sure, le re cul de la pro tec tion assurée par

les régimes contributifs d’indemnisation du chômage (lim i ta tion du champ

d’application, baisse des prestations).

Observations finales

Comme l’aura mon tré ce bref exa men, l’ex ten sion de la sé cu rité so ciale doit

se faire sous l’é gide d’un Etat fort et com pé tent. Il faut avant tout que l’Etat

ait une juste vi sion de la si tua tion et des be soins prio ri tai res de la po pu la -

tion pauvre et des tra vail leurs de l’é co nomie in for melle. Il faut aussi qu ’il

sache mettre en place un sys tème bien pensé de sé cu rité so ciale, avec des

mé ca nis mes ap pro priés de ges tion et de fi nan ce ment, en cons tante concer -

ta tion avec tou tes les par ties in té res sées et en co or di na tion avec les col lec ti -

vi tés pu bli ques à tous les ni veaux. Les par te na riats pu blic-privé peu vent

être les ins tru ments très uti les d’un sys tème ef fi cace dans ses pres ta tions et

son fonc tion ne ment; il im porte tou te fois que les ser vi ces pri vés s’in tè grent,

quant à leur struc ture et à leur fonctionnement, dans une stratégie générale

précise fixée par l’Etat.

L’ex ten sion de la sé cu rité so ciale sera gran de ment fa ci litée si elle peut

être me surée à l’aide d’in di ca teurs clairs (dé crits dans la pre mière partie de

cet ar ticle). Ces der niers se ront uti les non seu le ment aux ad mi nis tra tions

na tio na les mais aussi aux or ga ni sa tions in ter na tio na les in té res sées, qui

pour ront fon der leur aide tech nique ou fi nan cière sur des élé ments pré cis.

Pour l’é ta blis se ment de ces in di ca teurs, le Bu reau in ter na tio nal du Tra vail a

mis en place une base de don nées sta tis ti ques qui couvre ac tuel le ment une

ving taine de pays (BIT, 2005); d’au tres pays de vraient four nir ces pro chai -

nes an nées les don nées né ces sai res, en col la bo ra tion avec l’AISS et d’au tres

or ga ni sa tions. Il im porte en outre d’ar ri ver à un ac cord sur les concepts de

sé cu rité et de pro tec tion so cia les au sein de la Conférence internationale des

statisticiens du travail.

Le pro blème le plus complexe est de dé ter mi ner la place à faire aux ré gi -

mes con tri bu tifs et aux ré gi mes fi nan cés par l’im pôt et à en ré gler les rap -




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ports dans un cadre so cio-éco no mique gé né ral. Dans tous les pays, on

semble faire au jourd ’hui une place plus grande aux ré gi mes d’aide so ciale

fi nan cés par l’im pôt, aux ré gi mes de re traite so ciaux en par ti cu lier. Dans les

pays à bas rev enu, il se ré vèle dif fi cile d’é tendre la pro tec tion des ré gi mes

con tri bu tifs ap pli ca bles aux tra vail leurs du sec teur for mel à ceux du sec teur

non struc turé. Il n’est pas da van tage pos sible pour l’heure de trans po ser à

l’é chelle na tio nale les ré gi mes de mi cro-as su rance créés au ni veau lo cal

pour les tra vail leurs du sec teur non struc turé, eu égard à leurs be soins prio -

ri tai res et à leurs moyens fi nan ciers. Dans les pays à rev enu in ter mé diaire,

les si tua tions dif fè rent. Dans cer tains, en Amé rique la tine par exemple, le

champ d’ap pli ca tion des ré gi mes de re traite ne s’é lar git pas dans le sec teur

for mel, mal gré le pas sage des sys tè mes à pres ta tions dé fi nies aux sys tè mes

à co ti sa tions dé fi nies. Dans d’au tres, comme la Ré pu blique de Corée ou la

Tu nisie, il y a eu une ex ten sion du champ d’ap pli ca tion, dans des condi tions

de dia logue so cial et de re cherche du consen sus, avec le concours ac tif de

l’Etat. Dans les pays à haut rev enu, le ni veau des pen sions dans les sys tè mes

con tri bu tifs lé gaux n’a gé né ra le ment pas suivi le mou ve ment des ré mu né -

ra tions ni même, dans plu sieurs, ce lui des prix. Quant aux ré gi mes pri vés

de pen sions, ils ne sem blent guère ac ces si bles qu ’aux clas ses moyenne ou

su pé rieure de rev enu. Les ré gi mes con tri bu tifs pei nant à étendre ou même à

pré ser ver leur champ d’ap pli ca tion, la grande ques tion est de sa voir si l’Etat

est en me sure de fi nan cer des ré gi mes de re traite so ciaux cou vrant de plus

en plus de gens. Dans tous les pays il im porte aussi de te nir compte, dans

la po li tique des pen sions, d’un en semble plus large de consi dé ra tions so -

cio-éco no mi ques et d’éléments tels que l’entraide familiale ou le patrimoine

accumulé par les personnes ou les ménages (épargne, propriété d’un

logement, etc.).

Pour les soins mé di caux, les cho ses sont plus sim ples. Dans les pays à bas

rev enu, où seule une pe tite partie de la po pu la tion est cou verte, la si tua tion

a gé né ra le ment deux cau ses: le ni veau des dé pen ses pu bli ques de santé est

bas, en rai son sou vent des con train tes im po sées par les pro grammes d’a jus -

te ment struc tu rel; l’Etat a de la dif fi culté à as su rer le fonc tion ne ment de

l’en semble du sys tème de soins. Pen dant as sez long temps en core, l’aide in -

ter na tio nale, tech nique et fi nan cière, sera in dis pen sable. Dans les pays à

rev enu in ter mé diaire ou élevé, dont beau coup ont ins ti tué une cou ver ture

mé di cale uni ver selle, les frais à la charge des pa tients res tent par fois en core

éle vés. La struc ture du sys tème de fi nan ce ment et de ges tion des soins est

une ques tion im por tante elle aussi, comme le montre l’exemple des Etats-

Unis.

L’ac tion in ter na tio nale doit avoir ainsi pour prin ci pal ob jec tif, no tam -

ment dans les pays à bas rev enu, d’ap por ter aux Etats, pi vots de la sé cu rité



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so ciale, le concours tech nique et fi nan cier qui les ai dera dans leur tâche.

C’est une ac tion qui peut être menée no tam ment dans le cadre de la Cam -

pagne mon diale sur la sé cu rité so ciale et la cou ver ture pour tous. Cette cam -

pagne a été lancée en 2003 à l’i ni tia tive de l’OIT sur la base du consen sus

éta bli en 2001 lors de la Con fé rence in ter na tio nale du Tra vail entre les

représentants des gou ver ne ments, des or ga ni sa tions d’em ployeurs et des

or ga ni sa tions de tra vail leurs (BIT, 2002). Elle est conduite se lon trois axes et

vise: i) à ap por ter une as sis tance tech nique, à ai der au ren for ce ment des

moyens na tio naux et à pro mou voir le dia logue so cial; ii) à faire pro gres ser

le sa voir par la re cherche, l’ex pé ri men ta tion et la dif fu sion des pra ti ques

recommandées; iii) à sen si bi li ser tou tes les par ties in té res sées et à en cou ra -

ger les par te na riats, de fa çon à mobiliser tous les concours aux niveaux

local, national et in ter na tio nal.

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Documents

L'extension de la sécurité sociale: concepts, grandes tendances et problèmes de politique générale