ADF – Service Economie, Finances, Etudes et NTIC

L’INTERVENTION ECONOMIQUE DES DEPARTEMENTS

Septembre 2007

Etude réalisée à partir d’un échantillon de 56 départements avec la contribution

d’Aurélien SERRANO, étudiant en Master I de l’Institut d’Etudes Politiques de

Bordeaux

2

SOMMAIRE

1 Introduction 3

1.1 Contexte 3 1.2 Objectifs 3 1.3 Echantillon statistique 3 2 Actualisation statistique sur les outils des conseils généraux en matière de développement économique 5

2.1 L’organisation interne des conseils généraux 5 2.2 Les partenariats 5 2.3 La prospective 7 2.4 Les aides et soutiens apportés par les conseils généraux 8 3 Les innovations 12

3.1 L’accompagnement des territoires à court terme 12 3.2 L’accompagnement de l’aménagement économique des territoires à moyen et long terme 13 3.3 Pôles et filières 14 4 Les relations entre l’action économique et les compétences sociales du département 19

4.1 L’activation des dépenses de RMI 19 4.2 Les aides spécifiques à l’entreprise dans le cadre de l’embauche de publics en difficultés 21 4.3 Les aides à la création et à la reprise d’activité 22 5 Les relations des départements avec la région 23 5.1 La coordination de l’action économique 23 5.2 Les contrats de projets 23 5.3 Les agences régionales 23 6 L’évaluation 25

6.1 L’évaluation de l’efficacité de l’intervention économique du département 25 6.2 Les relations entretenues avec les organismes d’évaluation 27 6.3 Conséquences des évaluations 27

3

1 Introduction

1.1 Contexte

L’étude menée en 2005 par l’Assemblée des départements de France sur l’intervention économique des départements avait mis en lumière les particularités de l’échelon départemental dans la mise en œuvre de politiques économiques des collectivités locales. L’état des lieux qu’elle dressait en termes d’organisation interne des conseils généraux, de partenariats, d’intervention économique indirecte, d’aides aux entreprises, de suivi des politiques ou encore d’évaluation permettait en effet d’apprécier l’avantage indéniable que confère l’assise territoriale du département et sa proximité avec les populations et les acteurs de l’économie.

Devant l’évolution du contexte européen, législatif (loi du 13 août 2004 notamment) et réglementaire, mais aussi face aux nouveaux enjeux de l’action économique locale, il convient de s’intéresser à nouveau aux modalités de l’intervention économique des départements et d’actualiser et d’approfondir les éléments de la précédente étude.

1.2 Objectifs

L’objet de l’étude est donc, en premier lieu, de mener à bien une actualisation statistique des données de 2005 en matière d’organisation interne des conseils généraux, de partenariats et d’aides et soutiens apportés par ceux-ci. Il convient d’établir une comparaison entre ces différents résultats.

Il s’agit ensuite de mieux cerner le rôle des départements en matière d’innovations et tout particulièrement leurs actions en matière d’accompagnement du territoire, qu’elles relèvent d’une réponse de court terme, ou bien de stratégies de pôle ou de politique de zones à plus long terme.

L’étude s’attache également à rendre compte des nouvelles problématiques liées aux relations entre l’action économique et les compétences sociales du département (insertion par l’activité économique, activation des dépenses de RMI …).

Par ailleurs, l’évolution du cadre de la décentralisation a modifié les compétences respectives des différents niveaux de l’action publique locale. Il convient donc d’approfondir la question des relations entretenues en particulier entre les départements et la région, notamment par l’intermédiaire des deux vecteurs nouveaux de développement économique que sont les schémas régionaux de développement économique et les contrats de projets.

Il faut enfin apprécier le développement des outils de prospective, mais aussi le niveau d’évaluation des politiques en faveur du développement économique local au sein des conseils généraux, aussi bien du point de vue des indicateurs et des domaines évalués, que de la prise en compte des résultats de l’évaluation dans le pilotage de l’action publique.

1.3 Echantillon statistique

L’étude a été réalisée à partir d’un échantillon statistique constitué de 56 départements.

Ils représentent près de 35,1 millions d’habitants, soit 58,3% de la population française totale et l’analyse de leur répartition par strates de population fait ressortir des ensembles relativement homogènes (Figure 1).

4

Figure 1- Répartition par strates de population des réponses au questionnaire

< 250 000 hab21%

> 1 000 000 hab23%

entre 250 000 et 500 000 hab

31%

entre 500 000 et 1 000 000 hab

25%

ADF-Etudes

Cet échantillon autorise à dégager des tendances fiables, mais tous les départements n’ayant pas répondu, il ne permet pas d’agréger la totalité des dépenses des départements en matière de développement économique.

Le recours aux outils statistiques de la comptabilité publique peut donner en revanche des informations complémentaires :

- le total de la Fonction 9 de la nomenclature comptable fonctionnelle des départements (« Action économique ») s’élève en 2006 à 1,715 milliards d’euros (contre 1,690 milliards d’euros en 2004) ;

- cette hausse modérée traduit surtout le fait que l’intervention économique des départements se situe de plus en plus hors de la Fonction 9 de la nomenclature comptable, pour se déplacer sur d’autres fonctions, comme par exemple l’aménagement du territoire (Fonction 7) ou les réseaux et infrastructures (Fonction 6).

Une analyse plus fine des imputations comptables, hors Fonction 9, serait nécessaire pour appréhender l’intégralité de cette politique, mais serait par ailleurs sujette à des partis pris concernant certaines interventions (et soulèverait notamment la question des liens entre aménagement du territoire et action économique, par exemple).

5

2 Actualisation statistique sur les outils des conseils généraux en matière de développement économique

2.1 L’organisation interne des conseils généraux

L’organisation interne des conseils généraux fait apparaître la présence quasi systématique d’un service interne du conseil général spécifiquement dédié au développement économique, puisque seul 1 département n’en dispose pas (L’intégralité de cette mission est alors confiée à une agence). Les 55 départements répondants confirment ainsi la tendance dégagée en 2005 dans des proportions similaires.

De façon générale, ces services ont pour vocation de contribuer au développement de l’attractivité et de la compétitivité du territoire. Ils prennent ainsi en charge la gestion des aides départementales, mettent en œuvre des politiques afin de favoriser le maintien des entreprises existantes et le développement de nouvelles et concourent à l’aménagement d’un environnement économique favorable.

Cette sensibilité particulière pour le développement économique est en outre accentuée par la légère progression constatée ces dernières années des agents affectés à cette politique (Figure 2). Ainsi le nombre total de personnes travaillant au sein de ces services est de 640 ETP, soit 12,3 par service, dont 175 chargés de missions, les effectifs variant de 1 à 198 personnes par service. Hors Paris, ces chiffres sont de 442 ETP (soit 8,7 par service) dont 148 chargés de missions, avec pour effectif maximum 31 personnes.

Figure 2 - Comparatif du nombre moyen de personnes (en ETP), hors Paris, travaillant au sein des services internes des conseils généraux dédiés au développement économique

7,5

8,3

8,7

6,8

7

7,2

7,4

7,6

7,8

8

8,2

8,4

8,6

8,8

Mo

yen

ne d

es

eff

ect

ifs

(en

ETP

)

2003 2004 2007

ADF-Etudes

2.2 Les partenariats

Dans la mise en œuvre des politiques économiques locales, les départements agissent en partenariat une agence de développement régionale dans 75% des cas, et une agence départementale dans 67%. Les agences départementales occupent une place tout à fait

6

importante, puisqu’elles agissent très souvent comme un outil privilégié du conseil général. Cette position est particulièrement perceptible dans les modes de gouvernance et de financement des agences.

Il ressort en effet que dans la très grande majorité des cas, ces agences sont des associations (35 départements sur 37), largement présidées par des élus (28 départements) et plus rarement par des chefs d’entreprises (7 départements). Pour autant, une bonne majorité des répondants (29 départements sur 33) mentionnent la présence d’au moins un entrepreneur au sein du conseil d’administration de l’agence.

Par ailleurs, en terme de gouvernance, une forte proportion des agences (26 départements sur 36) voient leurs missions et orientations fixées par ce conseil d’administration. Cependant, les dix autres agissent selon des missions et orientations arrêtées directement soit par le conseil général (5 départements), soit par le conseil général en partenariat avec certains acteurs économiques (5 départements), majoritairement des chambres consulaires (4 départements sur 5). On peut noter le cas spécifique d’un département qui établit les missions et orientations de l’agence de développement en partenariat avec la région.

Le budget moyen des agences de développement est de 1,71 millions d’euros, variant de 141 000 à 5,54 millions d’euros. Les conseils généraux participent à leur financement par une contribution moyenne de 1,23 millions d’euros, allant de 102 000 à 3,68 millions d’euros. Elle était, pour mémoire, de 878 200 euros en 2003 et de 985 400 euros en 2004. Ces contributions sont majoritairement constituées de subventions (28 départements sur 34).

En plus des agences de développement, les départements nouent des partenariats, à des degrés divers, avec d’autres acteurs du paysage économique local.

Figure 3 – Répartition financière des partenariats noués par les conseils généraux en 2007

Associations21,33%

Chambres consulaires4,94%

Autres collectivités18,91%

Fédération professionnelle

1,79%

Universités / centre de recherches

17,75%

Action internationales3,18%

Autres 32,11%

ADF-Etudes

7

En terme de poids financier, il faut noter que trois types de partenariats représentent à eux seuls 70% des montants alloués à ce titre par les conseils généraux en 2007 (Figure 3).

Il s’agit en premier lieu des associations de développement local qui reçoivent 21% de ces flux grâce à des conventions d’objectifs ou des subventions de fonctionnement.

Les autres institutions représentent également 32% des montants et regroupent notamment les plates-formes d’initiative locale, les syndicats mixtes ou encore les SEM, illustrant ainsi la diversité des partenaires des départements.

Les autres collectivités territoriales bénéficient quant à elles de 19% des montants et agissent le plus souvent dans le cadre de politiques d’aménagement de zones. Les collectivités concernées par ces actions de partenariats sont généralement les régions, principalement dans le cadre du conventionnement initié par la loi du 13 août 2004, mais on note également l’existence de partenariats avec les communes ou les EPCI.

Les chambres consulaires ne reçoivent que 5% des flux financiers, principalement au travers de subventions de fonctionnement ou de conventions d’objectifs, mais établissent avec les conseils généraux d’importantes actions en matière de transmission et de reprise des entreprises, d’innovations et de soutien à l’artisanat.

Pour mémoire, en 2004, ces partenariats étaient prioritairement noués, pour 55,1% des montants financiers, avec les autres collectivités territoriales notamment sous forme de réaménagement de zones d’activités. Venaient ensuite ceux passés avec les associations de développement local, pour 22,9%, pour permettre le développement de nouveaux marchés et l’émergence de nouvelles technologies. On trouvait enfin, au rang des partenaires importants, les chambres consulaires qui, avec 12,5% des montants financiers, participaient à la reconversion industrielle, à la mise en place d’études ou au soutien à l’artisanat.

2.3 La prospective

L’implication des conseils généraux en matière de veille économique est inégale. En effet, plus de la moitié des répondants (31 départements sur 55) n’ont pas mis en place de dispositif particulier en la matière. Ils étaient légèrement moins en 2005 (29 départements sur 42). Les départements restants (24 sur 52) ont globalement créé des dispositifs prenant la forme d’observatoires utilisant notamment la presse, des outils statistiques et des notes de conjonctures.

En revanche, la très grande majorité des départements (50 sur 54) n’a pas créé de veille prospective sur les délocalisations. De même, une proportion égale des répondants n’a pas mis en place d’action en matière d’intelligence économique. Sur les quatre conseils généraux ayant mis en place une cellule de veille prospective, seuls deux l’ont complété par une action en matière de protection des brevets.

Ces réponses, relativement stables par rapport à celles de l’étude de 2005, semblent mettre en évidence l’existence d’un certain retard en matière de positionnement économique stratégique au sein des départements.

8

2.4 Les aides et soutiens apportés par les conseils généraux

2.4.1 Aides à la création, à la reprise et à la transmission d’entreprises

Les aides à la création, à la reprise et à la transmission d’entreprises versées par les conseils généraux ont globalement crû entre 2003 et 2006 (figure 4). Elles se répartissent en 2006 en deux grands ensembles (Figure 5).

Figure 4 – Comparatif des budgets moyens alloués par les conseils généraux aux aides à la création, à la reprise et à la transmission de 2003 à 2006

2003 2004 2005 20060

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

Bu

dg

ets

mo

yen

s en

mil

liers

d'€

Plateforme initiative locale Associations prêts d’honneur

Aides aux structures spécialisés Aide à la reprise et à la transmission

Autres

ADF-Etudes

La majorité des aides des départements en la matière (Figure 5), 58% des montants, est constituée par deux types d’aides. Il s’agit des aides à la reprise et à la transmission d’entreprises, qui représentent 25% de ces dépenses, en forte hausse par rapport aux chiffres de 2003 et 2004 où elles se situaient à 8,7% et 7,7%. On trouve également d’autres aides qui s’élèvent à 33% des montants et qui recouvrent des interventions très variées concernant souvent l’assistance à des publics spécifiques. Elles peuvent prendre des formes aussi diverses que le financement de fonds ou le versement de subventions aux chambres consulaires sur la base de conventions. Elles sont relativement stables depuis 2003, le volume total demeurant légèrement supérieur à 30%.

Pour autant, on peut noter une grande homogénéité dans les montants concernant les autres aides puisque les associations d’attribution de prêts d’honneurs en reçoivent 16% tandis que les plateformes d’initiative locale et les aides aux structures spécialisées en reçoivent respectivement 11 et 15%

9

Figure 5 – Répartition moyenne des aides à la création, à la reprise et à la transmission initiées par les conseils généraux en 2006

Plateforme initiative locale11%

Associations prêts d’honneur

16%Aides aux structures

spécialisés15%

Aide à la reprise et à la transmission

25%

Autres33%

ADF-Etudes

2.4.2 Les aides au développement

La répartition des aides au développement des entreprises (Figure 6) laisse apparaitre un grand éclatement de celles-ci. Les aides aux bâtiments industriels (32,25%) et les subventions (26,59%) représentent néanmoins les deux principales interventions des conseils généraux en la matière. Concernant les aides aux bâtiments industriels, 14,2 dossiers ont en moyenne été traités par conseil général en 2006, un chiffre qui doit cependant être relativisé par l’importance en terme de volumes financiers des dossiers. La moyenne du nombre de dossiers traités pour l’octroi de subventions est quant à elle de 175,4. Il s’agit de la catégorie la plus importante en nombre de dossiers traités.

10

Figure 6 - Répartition moyenne des aides au développement en 2006

Aide au matériel de production

0,73%

Aide au parrainage0,08%Aide au tutorat

9,80%

Aides aux fonds propres2,98%

Aide aux véhicules0,13%

Subventions26,59%

Aide au matériel informatique

5,91%

Avances remboursables

3,08%

Organisation de manifestations

publiques4,65%

Prime à l’emploi5,95%

Aide aux terrains industriels

7,87%

Aide aux bâtiments industriels32,25%

ADF-Etudes

2.4.3 Les grands projets structurants

Les conseils généraux ont majoritairement favorisé en 2006 le développement de grands projets structurants (46 départements sur 54). Les modes de soutiens sont eux-mêmes assez divers et vont du traditionnel soutien financier (aides ou subventions), à l’implication directe dans l’aménagement d’un environnement favorable pour les entreprises (réaménagement de sites industriels, mise en place de zones d’activités ou encore développement de pôles).

2.4.4 Les plateformes industrielles

Une majorité des départements n’a en revanche pas soutenu des projets de plateformes industrielles (28 sur 52). Pour la minorité de départements l’ayant fait, ce soutien a pris la forme d’une assistance financière et technique notamment en ce qui concerne l’opportunité, la faisabilité ou la réalisation des projets d’aménagement des espaces.

2.4.5 La revitalisation des bassins d’emplois

Les conseils généraux ont majoritairement soutenu les projets en matière de revitalisation des bassins d’emplois (33 départements sur 54). Il s’agit généralement de financement des projets et d’aide technique afin de permettre la réorientation et la redynamisation des sites. La démarche contractuelle est particulièrement prisée que se soit par des contrats de site ou des contrats territoriaux. Cette politique se caractérise en outre par un fort degré de concertation entre les départements et les différents acteurs de la revitalisation des bassins d’emplois que sont l’Etat, les collectivités territoriales, ainsi que les chambres consulaires.

Par ailleurs, les cellules d’aides aux entreprises en difficulté ne semblent pas être un outil privilégié des conseils généraux puisqu’ils ne sont que très peu à avoir mis en place une telle cellule (8 répondants sur 52).

11

2.4.6 Le zonage des aides à finalité régionales (AFR)

Une très forte majorité des répondants est concernée par le zonage des aides à finalité régionale (47 départements sur 53). Il est alors intéressant de noter qu’une bonne proportion d’entre eux pratique la modulation des taux des aides sur le territoire zoné (29 sur 45).

Il est rappelé que seul 15,5% de la population nationale est éligible aux aides à finalité régionale et que par conséquent tous des départements ne sont systématiquement pas couverts.

12

3 Les innovations

3.1 L’accompagnement des territoires à court terme

A court terme, lorsqu’il s’agit de répondre à une demande urgente d’une entreprise ou à une crise économique et de mutation du territoire, les conseils généraux privilégient le recours à leurs outils classiques d’intervention économique que sont les aides à l’immobilier (44 départements sur 48) et les aides aux terrains (35 sur 45). En revanche, ils ne sont qu’une minorité à utiliser le soutien à la formation comme réponse de court terme (13 répondants sur 43).

Figure 7 – Outils mobilisés par les conseils généraux dans l’accompagnement des territoires à court terme

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Utilisé 92% 78% 59% 59% 30%

Non utilisé 8% 22% 41% 41% 70%

Aides à l’immobilier

Terrains MatérielsSoutien de

programmes de recherche

Soutien à la formation

ADF-Etudes

Dans les mêmes conditions, les départements mobilisent volontiers des partenariats avec l’Etat (46 répondants sur 48) ou les communes et leurs groupements (48 sur 50), à la fois pour les capacités importantes de l’un en matière technique et financière et la proximité territoriale de l’autre. L’Union Européenne est également un partenaire fréquemment mobilisé, par près de 80% des départements (37 répondants sur 46), notamment en matière de financement.

13

Figure 8 – Partenariats mobilisés par les conseils généraux dans l’accompagnement des territoires à court terme

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Mobilisé 80% 96% 96% 74% 34% 72%

Non mobilisé 20% 4% 4% 26% 66% 28%

Europe EtatCommunes et groupements

Chambres consulaires

Fédérations professionnelles

Associations de développement

économique

ADF-Etudes

3.2 L’accompagnement de l’aménagement économique des territoires à moyen et long terme

3.2.1 Le département, personne publique associée de l’aménagement du territoire

Les conseils généraux sont amenés à jouer un rôle important à moyen et long terme en matière d’accompagnement de l’aménagement économique des territoires, leur avis sur les dispositifs en la matière est donc essentiel.

Dans les faits, 90% des répondants ont émis un avis sur les plans locaux d’urbanisme (45 départements sur 50), tandis qu’ils étaient 89% à le faire pour les schémas de cohérence territoriaux (42 sur 47). Par ailleurs, 70% des répondants émettent un avis sur les directives territoriales d’aménagement en matière de développement économique. Par ailleurs, 43% des départements sont sollicités pour avis sur le schéma départemental de développement commercial (20 départements sur 46).

3.2.2 Le département, aménageur du territoire

En matière d’aménagement du territoire, près de la moitié des conseils généraux mènent une politique de réserves foncières (26 départements sur 53). Plus de la majorité d’entre eux agit en qualité de maître d’ouvrage (13 sur 23), et la quasi-totalité des répondants est au minimum partenaire (22 répondants sur 23).

Les partenaires privilégiés des départements, pour près de 94% des répondants, sont les communes et EPCI. Les chambres consulaires interviennent cependant comme partenaires pour 50% des répondants. On trouve par ailleurs les établissements publics fonciers, les syndicats mixtes, et les sociétés d’économie mixte parmi les autres partenaires fréquents des conseils généraux.

14

En terme de volumes financiers (Figure 9), le budget moyen consacré en 2007 aux politiques de réserves foncières est en nette augmentation puisqu’il a doublé par rapport aux chiffres de 2005 et de 2006, s’établissant à 1,05 millions d’euros.

Figure 9 – Comparatifs des budgets moyens consacrés aux politiques de réserves foncières (hors Paris)

0

200

400

600

800

1000

1200

Bu

dg

ets

mo

yen

s en

mil

liers

d'€

2005 2006 2007

ADF-Etudes

En ce qui concerne les politiques de zones, 86% des conseils généraux (44 répondants sur 51) accompagnent la création de zones d’activités communales ou intercommunales pour un taux moyen de prise en charge des coûts de 26,63%, allant d’un minimum de 10% à un maximum de 60%.

Dans le détail de ces zones, les activités industrielles sont celles qui sont le plus souvent prises en charge par les départements puisqu’elles le sont par l’ensemble des répondants (44 départements). On trouve ensuite l’artisanat, dont la prise en charge est assurée par près de 90% des départements (40 sur 44). En revanche, les zones d’activité commerciale sont moins soutenues par les conseils généraux, pour environ 30% des répondants seulement (12 sur 39).

3.3 Pôles et filières

3.3.1 Les pôles de compétitivités labellisés

Il existe en moyenne 3,1 pôles de compétitivités labellisés par département. Dans une très grande majorité des situations (47 répondants sur 53), le conseil général est impliqué dans un ou plusieurs de ces pôles (en moyenne 2,7 pôles par département).

En ce qui concerne la gouvernance des pôles, il est membre du conseil d’administration dans près de 55% des cas (26 départements sur 48). En moyenne, les départements sont membres d’en moyenne 1,8 conseils d’administration.

15

En matière financière, les conseils généraux interviennent dans près de 90% des cas (44 répondants sur 48), pour un montant total moyen en 2007 de 1,74 millions d’euros, qui peut varier jusqu’à 6,9 millions d’euros, soit une intervention moyenne équivalente à 9,7% des ressources totales de fonctionnement des pôles. L’intervention moyenne des départements dans l’aide aux projets des pôles est quant à elle de 13,2%.

3.3.2 Les pôles d’excellence rurale labellisés

On trouve 3,6 pôles d’excellence rurale labellisés en moyenne par département. Les conseils généraux étant d’ailleurs très impliqués dans ces derniers (42 départements sur 48). Ils ne sont alors maîtres d’ouvrage que dans 20% des cas (8 départements sur 38).

En matière de maîtrise d’ouvrage (Figure 10), les projets de ces pôles sont d’ailleurs le plus généralement portés par les communes ou leurs groupements (46 répondants sur 47), les partenaires privés intervenant moins souvent (23 répondants sur 32). Les autres maîtres d’ouvrages peuvent être des syndicats mixtes, des associations voire des parcs naturels et, plus épisodiquement, des chambres consulaires ou des entreprises. On observe que les collectivités et leurs groupements restent très largement impliqués dans la maîtrise d’ouvrage des pôles d’excellence rurale.

Figure 10 – Maîtres d’ouvrage des projets portés par les pôles d’excellence Rurale

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Oui 21% 98% 72%

Non 79% 2% 28%

Conseil généraux Communes ou groupements Partenaires privés

ADF-Etudes

L’intervention des départements dans le financement des PER en 2007 est en moyenne de 417 550 euros, pouvant varier jusqu’à 1,9 millions d’euros. Elle est donc en augmentation par rapport à 2006, puisque les conseils généraux intervenaient en moyenne à hauteur de 236 100 euros.

En ce qui concerne les partenariats mis en place avec les pôles d’excellence rurale, il s’agit dans la totalité des cas (43 départements) de l’Etat et des communes et de leurs groupements. Même s’ils sont utilisés dans une majorité des situations (15 répondants sur 27) les chambres consulaires représentent le partenariat le moins sollicité. Pour

16

autant, les partenaires privés sont assez fréquemment cités parmi les autres partenaires de ces pôles.

Figure 11 – Partenariats des pôles d’excellence rurale

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Mobilisé 100% 85% 100% 56%

Non mobilisé 0% 15% 0% 44%

Etat RégionCommune ou groupements

Chambres consulaires

ADF-Etudes

3.3.3 Les pôles non labellisés

Les départements accueillent en moyenne 1,2 pôles non labellisés sur leur territoire (36 répondants concernés), couvrant des secteurs variés allant de l’agro-alimentaire, aux technologies de pointes en passant par le tourisme ou les loisirs.

Les conseils généraux fournissent à ces pôles un financement moyen en 2007 de 74 100 euros dont les montants varient jusqu’à 545 000 euros. En 2006, ils participaient à leur financement pour un somme moyenne légèrement plus importante de 78 300 euros, pouvant aller jusqu’à 530 000 euros.

Ces pôles n’ont pas de réels partenaires privilégiés, comme le montre le graphique ci-dessous (Figure 2). L’Etat, la région, les communes ou leurs groupements et les chambres consulaires sont donc fréquemment sollicités, sans préférence pour l’un d’entre eux. Les autres partenariats sont, dans de nombreux cas, noués avec le secteur privé.

17

Figure 12 – Partenariats des pôles non labellisés

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Mobilisé 76% 78% 82% 76%

Non mobilisé 24% 22% 18% 24%

Etat RégionCommunes ou groupements

Chambres consulaires

ADF-Etudes

3.3.4 Le soutien aux projets d’entreprises innovantes et à forte croissance

Figure 13 – Outils mobilisés par les conseils généraux pour le soutien aux projets d’entreprises innovantes à forte croissance

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Utilisé 52% 81% 54% 62%

Non utilisé 48% 19% 46% 38%

IncubateursPépinières

d'entreprisesConvention OSEO

Soutien aux programmes de

recherches

ADF-Etudes

En matière de soutien aux projets d’entreprises innovantes et à forte croissance (Figure 13), les conseils généraux utilisent globalement les pépinières d’entreprises

18

comme outils privilégié de leur action (35 répondants sur 43). Cette aide prenant le plus souvent (67% des départements) la forme de subventions, mais parfois aussi d’immobilier (30% des départements). Le soutien aux programmes de recherches est par ailleurs utilisé par près des deux tiers des répondants (24 sur 39), toujours sous forme de subventions.

On peut observer que les aides aux incubateurs prennent très majoritairement la forme de subventions (82% des départements) alors que les conventions OSEO reçoivent une aide en forme de prêts (67% des départements qui ont recours à ce dispositif).

En terme de volumes financiers, le soutien à ces projets est d’en moyenne 501 200 euros, couvrant des sommes pouvant aller jusqu’à 5 millions d’euros. Ces chiffres sont en très nette hausse par rapport à ceux de 2006 où l’intervention moyenne était de 329 760 euros par département avec un montant maximum de 2,4 millions d’euros.

19

4 Les relations entre l’action économique et les compétences sociales du département

Face à de nombreuses remises en cause de la pluralité des interventions économiques des collectivités locales et de leurs groupements en matière de développement économique et d’aide aux entreprises, il peut être utile de faire apparaître les spécificités des départements dans la mise en œuvre de cette politique, notamment au regard de leurs compétences en matière sociale.

4.1 L’activation des dépenses de RMI

Chiffres arrêtés le 16 août 2007.

4.1.1 Mise en œuvre

En matière d’activation des dépenses de RMI (Figure 14), les conseils généraux semblent privilégier le CI-RMA rénové (38 départements sur 43) issu du plan de cohésion social de 2005 ; il se démarque nettement des autres dispositifs quant à son degré d’utilisation. Les contrats d’accompagnement à l’emploi semblent en revanche être plus délaissés puisque les départements ne sont qu’une minorité à les privilégier (8 départements sur 36).

Figure 14 – Dispositifs contractuels privilégiés par les départements en matière d’activation des dépenses de RMI

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Privilégié 47% 88% 50% 22%

Non privilégié 53% 12% 50% 78%

CI-RMA 1ère formule (loi du 18 décembre

2003)

CI-RMA rénové (plan de cohésion sociale

de 2005)

CI-RMA assorti de dispositifs

complémentaires

Contrats d’accompagnement

à l’emploi

ADF-Etudes

Dans ces réponses, s’esquissent les difficultés qui existent dans la mise en œuvre des dispositifs liés à l’activation des dépenses de RMI. Elles sont à la fois liées aux caractéristiques de l’action administrative et aux particularités de ces dispositifs.

D’un point de vue administratif, c’est l’articulation des rôles entre les différents acteurs qui est pointée du doigt, les départements évoquant des relations parfois difficiles entre ces derniers et particulièrement avec l’ANPE. Du point de vue des dispositifs eux-mêmes,

20

c’est le manque de confiance accordée par les entrepreneurs qui prévaut. Les publics bénéficiaires du RMI étant perçus de façon assez négative par les employeurs, mais parfois aussi par les organismes de formation. C’est donc une trop faible interaction entre le monde de l’entreprise et les institutions en charge des dispositifs qui est au cœur des difficultés rencontrées par les conseils généraux.

De plus, pour les entrepreneurs comme pour les acteurs, la multiplication des contrats et le caractère très évolutif des règlementations pénalisent la gestion des dépenses de RMI et leur efficacité économique et sociale. Ces caractéristiques renvoient aux employeurs une image de complexité, souvent partagée par les départements, et compliquent l’action des institutions en créant des lourdeurs administratives.

Figure 15 – Publics privilégiés par les départements en matière d’activation des dépenses de RMI

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Privilégié 68% 58% 54%

Non privilégié 32% 42% 46%

Bénéficiaires de moins de deux ans dans le

dispositif

Bénéficiaires entre deux et cinq ans dans le

dispositif

Bénéficiaires de plus de cinq ans dans le

dispositif

ADF-Etudes

Sans exclure aucun type de bénéficiaires du RMI, une tendance assez nette se dessine (Figure 15) en faveur des bénéficiaires du RMI de moins de deux ans dans le dispositif (19 départements sur 28) parmi ceux qui souscrivaient à ce type de dispositifs.

Cet accent particulier mis sur la réinsertion la plus rapide possible des publics touchés par le chômage de longue durée et sur la différenciation des situations dénote une volonté de plus en plus généralisée des départements de mener en la matière une politique volontariste. A cet égard, on peut également observer que certains conseils généraux ont choisi de privilégier des publics plus jeunes ou de plus de 50 ans, qu’ils estimaient vulnérables en raison de leur âge.

Les volumes financiers consacrés à l’activation des dépenses de RMI sont quant à eux assez variables d’un conseil général à l’autre. Ainsi le montant total moyen des aides versées aux employeurs est de 1,91 millions d’euros par département (d’un minimum de 139 000 euros à un maximum de 10,27 millions d’euros), avec une activation du minimum social (aide forfaitaire à l’employeur) de 1,68 millions d’euros en moyenne.

21

4.1.2 Moyens du conseil général

En terme d’organisation interne des conseils généraux, et particulièrement de relations entre les services sociaux et en charge du développement économique et de l’emploi, divers aménagements ont été nécessaires. Devant la transversalité de ces questions, il s’est agit principalement de favoriser les échanges et les rapprochements entre ces services afin qu’ils œuvrent en commun. Mais on relève de nombreux cas où les départements ont souhaité modifier l’organisation de leurs services afin d’inclure ceux en charge des affaires sociales et ceux s’occupant du développement économique au sein d’un pôle économique plus vaste.

Des recrutements complémentaires en personnels ont d’ailleurs été nécessaires dans plus des deux tiers des cas (30 départements sur 44) sur des profils majoritairement économiques (17 répondants sur 27), soulignant ainsi l’incidence économique de cette politique.

En ce qui concerne la mise en œuvre, ce sont les moyens internes au conseil généraux qui ont été le plus largement utilisés (38 départements sur 41). Il ne faudrait cependant pas en conclure que cette utilisation est exclusive puisque les partenariats avec le secteur public pour l’emploi (36 départements sur 41) ou le secteur privé (25 départements sur 39) sont dans le même temps, utilisés par une majorité des départements.

Figure 16 – Partenariats privilégiés par les conseils généraux en matière d’activation des dépenses de RMI

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Privilégiés 93% 88% 64%

Non privilégiés 7% 12% 36%

Moyens internes au conseil général

Service public pour l’emploiSecteur privé (sociétés

d’interim…)

ADF-Etudes

4.2 Les aides spécifiques à l’entreprise dans le cadre de l’embauche de publics en difficultés

En dehors du dispositif d’activation des dépenses de RMI, il faut noter que près des trois quarts des conseils généraux (32 départements sur 43) n’ont pas mis en place d’aides spécifiques aux entreprises relatives à l’embauche de publics en difficulté.

22

Pour les départements les ayant mises en place, ces aides prennent globalement la forme d’aides complémentaires pour les bénéficiaires, mais également de mécanismes d’accompagnement du salarié comme de l’employeur. Parmi les aides complémentaires, on peut noter l’existence d’aides individuelles spécifiquement destinées à améliorer l’employabilité des bénéficiaires en termes de formation, de mobilité ou de frais annexes.

4.3 Les aides à la création et à la reprise d’activité

En matière de création et de reprise d’activités, les conseils généraux utilisent plus volontiers les prêts d’honneurs et garanties de prêts bancaires (22 départements sur 39) et les aides à l’immobilier (17 sur 32) que l’abondement complémentaire des chèques conseils des directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, dont l’utilisation est très marginale (3 sur 30).

Ils mettent par ailleurs en place des actions spécifiques prenant des formes variées. De façon générale les départements établissent des dispositifs d’accompagnement qui prennent la forme de conseils, de primes ou encore de soutien aux associations d’aide aux créateurs d’entreprise. Ils favorisent également l’assistance technique, juridique ou financière à ces créateurs. On observe par ailleurs que certains départements signent avec l’ADIE (Association pour le Droit à l'Initiative Economique) des conventions afin de favoriser le recours au microcrédit (2 départements concernés).

Figure 17 – Outils des conseils généraux en matière de création ou de reprise d’entreprises

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Utilisé 10% 56% 53%

Non utilisé 90% 44% 47%

Abondement par les départements des chèques

conseils des DDTEFP

Prêts d’honneur et garanties de prêts

bancairesAides à l’immobilier

ADF-Etudes

23

5 Les relations des départements avec les régions

5.1 La coordination de l’action économique

Dans le cadre de la nouvelle répartition des compétences introduite par la loi du 13 août 2004, les départements ont la possibilité d’établir un conventionnement avec les régions. Ils ont été une majorité parmi les répondants à faire ce choix (32 départements sur 52).

Ces conventions ont permis aux conseils généraux de revendiquer et d’obtenir en majorité des interventions dans le domaine de l’innovation. Il faut noter qu’ils ont peu demandé à pouvoir intervenir en matière de transport. L’attention spécifique portée par les départements aux secteurs de l’artisanat et de l’agroalimentaire est très perceptible dans leurs autres interventions.

5.2 Les contrats de projets

La question de l’association des conseils généraux au processus d’élaboration des contrats de projets est déterminante en terme de relations entre départements et régions.

Globalement, 80% des départements ont participé à des groupes de travail (40 répondants sur 50) tandis que 20% n’ont fait qu’être consultés (10 répondants). Pour ces départements, la consultation a pris le plus souvent la forme d’une réunion d’information et plus rarement d’auditions de représentants des conseils généraux. Par ailleurs, de nombreux départements ont fait part d’une prise en compte contrastée de leurs observations.

En matière d’implication financière des conseils généraux induite par les contrats de projets, une minorité des départements a signé une convention avec la région (17 répondants sur 43 au 16 août 2007). Ces conventions concernent le financement des aides économiques, qu’il s’agisse de cofinancement ou bien de la mise en place des aides spécifiques du conseil général. Elles recouvrent principalement des actions en faveur de l’immobilier d’entreprise, de l’artisanat, de l’innovation et du tourisme.

5.3 Les agences régionales

Pour le développement économique, comme l’étude l’a précédemment rappelé, plus de 70% des départements travaillent en partenariat avec une agence régionale (39 répondants sur 50). Ces agences possèdent un champ de compétence très majoritairement centré sur la promotion du territoire et la prospection économique. Il s’agit en fait essentiellement d’un relais entre les entreprises et les agences locales dont la mission principale est la mise en valeur des potentialités de la région auprès d’éventuels investisseurs.

En ce qui concerne la gouvernance de ces agences on trouve une très grande diversité des cas possibles (Figure 18). Il faut noter en premier lieu que seuls 26% des départements (9 répondants sur 34) ont une implication maximale (association, représentation et sollicitation) dans les agences de développement. On observe également que 12% (4 répondants sur 34) n’ont aucune implication dans la gouvernance des agences régionales. Entre ces deux extrêmes, on constate l’hétérogénéité des situations. Il faut cependant remarquer que 26% des départements ne prennent qu’une part assez faible à cette gouvernance en n’étant qu’uniquement sollicités (3 répondants sur 34), uniquement représentés (4 sur 34) ou uniquement associés (2 sur 34).

24

Figure 18 – Implication des départements dans la gouvernance des agences régionales de développement économique

11,76%

8,82%

14,71%

8,82%

11,76%

5,88%

26,47%

11,76%

0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00% 30,00%

Ni associé, ni représenté, niassocié

Associé, représenté etsollicité

Associé

Représenté

Sollicité

Associé et représenté

Associé et sollicité

Représenté et sollicité

ADF-Etudes

25

6 L’évaluation

6.1 L’évaluation de l’efficacité de l’intervention économique du département

La situation en matière d’évaluation de l’intervention économique des départements est assez contrastée.

Tout d’abord, seule une courte majorité (54% des départements) a mis en place une évaluation générale de l’efficacité de la politique de développement économique du conseil général (28 répondants sur 52). Celle-ci est le plus souvent réalisée de façon interne.

6.1.1 L’évaluation des politiques

En terme d’évaluation des politiques (Figure 19), et plus spécifiquement de l’impact de ces dernières au regard de l’emploi, une tendance générale d’absence d’évaluation systématique se dégage puisque quatre politiques sur cinq sont évaluées par moins de la moitié des départements, ce chiffre pouvant même tomber à un tiers pour les pôles non labellisés (6 répondants sur 21). Seule la politique d’activation des dépenses de RMI dispose, dans une très grande majorité des cas (38 répondants sur 41), d’un dispositif d’évaluation qui utilise le plus souvent des tableaux de bord (27 répondants sur 35) et qui peut également s’appuyer des bilans statistiques quant aux bénéficiaires du RMI.

Figure 19 – Evaluation des politiques des conseils généraux, notamment au regard de l’emploi

52%

61%

71%

59%

7%

48%

39%

29%

41%

93%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Pôles de compétitivitélabellisés

Pôles d'excellence rurale

Pôles non labellisés

Soutien aux entreprisesinnovantes et à forte

croissance

Activation des dépenses deRMI

Non évalué Evalué

ADF-Etudes

En ce qui concerne la politique d’accompagnement des territoires à court-terme, lorsqu’une évaluation est pratiquée, les départements utilisent le plus souvent des rapports d’activités (71% des répondants). Les tableaux de bord étant tout de même utilisés par une majorité plus faible d’entre eux (56% des répondants). Ces derniers sont globalement réalisés annuellement (11 départements sur 25) ou mensuellement (5 sur 25). Les rapports d’activités sont, quant à eux, largement établis selon une périodicité annuelle (31 département sur 33).

26

Enfin l’évaluation des aides à la reprise et à la création d’activité reste largement dominée par l’utilisation de données quantitatives et d’outils statistiques. Un suivi qualitatif est parfois réalisé sur certains projets, les tableaux de bords étant le support le plus répandu des évaluations. Certains départements sont particulièrement en pointe sur cette question et ont notamment mis en place une procédure spécifiquement élaborée, selon une périodicité clairement identifiée et sur la durée, afin d’apprécier les effets des aides versées par le conseil général sur une base double de bilans chiffrés et de questionnaires.

6.1.2 L’évaluation des outils

Figure 20 – Evaluation des outils de l’intervention économique des départements

26%

43%

44%

19%

4%

42%

48%

64%

94%

74%

57%

56%

81%

96%

58%

52%

36%

6%

0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%

Zones d'activités

Investissement artisanal

Actions d'insertion, reprise,transmission, insertion éco

Conventions de partenariats

Aide aux entreprises, Aide àl'immobilier d'entreprises

Pépinières d'entreprises,boutiques de gestion

Plates-formes initiative locale

Associations à vocationéconomique

Aide au développement SCOP

Non évalué Evalué

ADF-Etudes

Le bilan de l’évaluation des outils de l’intervention économique par les conseils généraux est lui aussi hétérogène. Il laisse apparaître une évaluation par un nombre particulièrement élevé de départements de certains outils, tandis que d’autres sont soumis à une évaluation assez faible, tous les outils n’étant par ailleurs pas systématiquement utilisés par les départements. On trouve ainsi un écart important entre l’aide au développement des SCOP, évaluée par 6% seulement des répondants (1 département sur 17), et les aide aux entreprises et à l’immobilier d’entreprise, évaluées par 96% des répondants (27 département sur 28).

Dans le détail, on peut observer une très faible différenciation entre thématiques évaluées en terme de fréquence et d’entité réalisant l’évaluation. Ainsi, la périodicité annuelle est très généralement adoptée pour la mise en œuvre des évaluations. Elle n’est trimestrielle que dans un nombre très faible des départements et il faut noter qu’il existe peu de modulation des fréquences en fonctions des domaines évalués. De plus, les évaluations sont très largement pratiquées de façon interne par les conseils généraux qui ne font donc que très peu appel à des entités extérieures.

27

6.2 Les relations entretenues avec les organismes d’évaluation

Les relations entretenues avec les organismes d’évaluation sont assez variables d’un département à l’autre tant du point de vue de leur contenu que de leur intensité. On observe cependant quelques tendances.

L’INSEE agit globalement comme un fournisseur de données démographiques et économique générales sur le département, le plus souvent dans le cadre de commandes particulières. Il s’agit donc de relations plutôt ponctuelles, même si certains conseils généraux ont tout de même développé des rapports beaucoup plus approfondis, notamment en passant des conventions de partenariats avec l’institut.

Le Trésor public entretient quant à lui assez peu de relations avec les départements en qualité d’organisme d’évaluation. Il s’agit en très grande majorité d’avis sur les dossiers en matière fiscale ou sur les entreprises en difficultés. Peu de départements développent des conventions de partenariats afin d’approfondir des relations qui restent cependant ponctuelles.

Il en va de même pour les rapports entretenus avec les cellules économiques des fédérations professionnelles et les greffes des tribunaux de commerce qui demeurent peu développés et très informels. Les informations issues des greffes étant largement institutionnelles et relatives aux entreprises en difficultés.

La Banque de France est cependant plus sollicitée, notamment pour fournir des études et donner des avis aux conseils généraux concernant la solidité financière des entreprises, la conjoncture économique, notamment les dispositifs ACSEL et GEODE, ou encore en matière d’évaluation et d’audit des dispositifs d’aides départementaux. Il s’agit de l’organisme avec lequel les relations sont les plus développées. Un certain nombre de conseils généraux ont d’ailleurs signé une convention de partenariat avec la Banque de France, ou envisagent de le faire.

Globalement on observe que les organismes d’évaluations sont sollicités plus souvent sur des sujets ponctuels que pour l’évaluation globale d’une politique de développement économique.

6.3 Conséquences des évaluations

Les conséquences des évaluations sur les politiques des départements sont diverses. Elles permettent principalement aux conseils généraux d’opérer un réajustement global ou partiel de leurs programmes, à la fois sur la base de leurs résultats mais aussi des évolutions conjoncturelles et structurelles de l’économie. Il s’agit de redéfinir les objectifs, lorsqu’ils ont été jugés non pertinents, et de favoriser les programmes les plus efficients. En la matière les départements décident soit d’arrêter les dispositifs non satisfaisants, soit de les adapter afin de les améliorer (6 répondants sur 20).

Les évaluations permettent également, plus marginalement, à certains départements d’obtenir un remboursement auprès des entreprises bénéficiaires, en cas de non respect des engagements, des aides versées sous conditionnalité ou de modifier en ce sens les modalités d’attribution des aides (2 départements).