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Octobre 2019

Livre blanc sur l’économie mixte locale

AGILITÉ ET TRANSPARENCE >> Optimiser l’action des

Entreprises publiques locales

Études et perspectives

Livre blanc sur l’économie mixte locale 3

PRÉFACE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

AVANT-PROPOS Livre blanc sur l’économie mixte locale : une démarche volontaire et opportune . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

I 2008-2019 L’économie mixte locale au rendez-vous de la tectonique des territoires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

Un cadre d’intervention profondément renouvelé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8La rénovation profonde du cadre législatif de l’action publique locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Le rapport des Français aux élus locaux : une nouvelle donne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11Davantage de mixité dans la gestion des services publics locaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

Une décennie de consolidation et de renouvellement du mouvement des Entreprises publiques locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16Une histoire partie prenante à l’essor de la décentralisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16Un triple redéploiement : territorial, d’activité, et statutaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17Un rôle d’entraînement démultiplicateur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19Une dynamique qui s’inscrit dans une dimension européenne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

II 2020 L’équation gagnante de la stratégie de gamme . . . . . . . . . . 21La transparence et la maîtrise politique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22Le management d’entreprise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22L’efficacité économique au service du long terme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23L’intérêt général territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23Le partenariat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24La réponse globale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

III Les préconisations de la FedEpl pour conforter l’alchimie gagnante des Sem, Spl et SemOp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Préconisations à droit constant : les leviers pour moderniser l’intervention des Epl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27Transparence et pilotage par les élus : des atouts à préserver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27Actionnariat des Epl : une fluidité à favoriser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28Activité des Epl : toujours répondre aux attentes des collectivités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29Gouvernance d’entreprise des Epl : des bonnes pratiques à généraliser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Préconisations législatives et réglementaires : les leviers pour pérenniser l’intervention des Epl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30Transparence : des Sem, Spl et SemOp toujours exemplaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30Élus et dirigeants d’Epl : des statuts renforcés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31Filiales de Sem : l’exigence d’une gouvernance par les élus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31Potentialité des Epl : des contraintes à lever pour optimiser leur efficacité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

MÉTHODOLOGIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

GLOSSAIRE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

NOTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

SOMMAIRE

4 Livre blanc sur l’économie mixte locale

Depuis les premières lois de décentralisation du début des années 80, en réponse à une demande exprimée par les élus, un mouvement continu a conduit les collectivités territoriales à exercer toujours plus de compétences. Depuis 2014, de nouvelles contraintes financières pèsent sur ces mêmes collectivités. Ces dernières doivent également faire face à des exigences accrues en matière de performance, de transparence et de contrôle de l’action publique.

Dans ce contexte, pour relever les défis du développement et de l’aménagement du territoire mais aussi accompagner l’évolution des modes de vie des Françaises et des Français, les élus locaux ont décidé de mobiliser des opérateurs susceptibles d’apporter ingénierie, expertise et de faire preuve de réactivité avec un usage optimisé de l’argent public.

Depuis plus de 90 ans, les Sociétés d’économie mixte (Sem) jouent un rôle d’opérateur des collectivités. Plus récemment les Sociétés publiques locales (Spl) et les Sociétés d’économie mixte à opération unique (SemOp) ont complété la gamme des Entreprises publiques locales mises (Epl) à la disposition des élus locaux. Elles concilient les atouts de l’entreprise et le pilotage par les collectivités. Nous sommes convaincus que leur rôle et leur impact économique et social doivent être davantage partagés par les élus, par l’Etat et par tous les acteurs du développement local. Ce Livre blanc est l’occasion de réaliser un travail utile de pédagogie.

Conscients du rôle essentiel des Sem, Spl et Semop en faveur d’une décentralisation efficiente, nous partageons également l’exigence d’une adaptation du cadre d’intervention des Entreprises publiques locales. Leur environnement politique, économique et juridique a évolué à l’image d’une nouvelle répartition des compétences de leurs collectivités actionnaires.

Il convient donc de tenir compte de ces évolutions pour réaffirmer les conditions indispensables au succès des Entreprises publiques locales et identifier les ajustements utiles, en poursuivant six objectifs :

Conforter les atouts de ces opérateurs agiles des collectivités territoriales que sont les Entreprises publiques locales, qu’il s’agisse de coopération entre collectivités, de capacité à exercer des activités complémentaires, de développement de partenariats avec des investisseurs ou des entreprises industrielles, de réactivité d’action ;

Affirmer et sécuriser la gouvernance des Entreprises publiques locales par l’intermédiaire d’élus locaux, garants de l’intérêt général et fins connaisseurs de la proximité avec les citoyens ;

Créer un cadre d’intervention transparent, qu’il s’agisse de la gestion opérationnelle des Entreprises publiques locales et des rémunérations de leurs représentants élus ou dirigeants ;

Structurer davantage le pilotage des opérateurs par leur collectivité de référence, notamment à travers des échanges de bonnes pratiques ;

Refuser les contraintes excessives, réduire les lourdeurs administratives et identifier les risques d’insécurité juridique pour favoriser une plus grande souplesse et efficience d’intervention des collectivités territoriales ;

Rechercher systématiquement une égalité de traitement entre Entreprises publiques locales et les autres modes de gestion mis à la disposition des collectivités territoriales, dans l’ensemble de leurs domaines de compétences et dans leurs modalités d’intervention.

PRÉFACE


À travers ce Livre blanc, nos associations réaffirment leur engagement à promouvoir l’apport des Sociétés d’économie mixte, des Sociétés publiques locales et des Sociétés d’économie mixte à opération unique auprès des collectivités territoriales, à ajuster leurs modalités d’intervention et ainsi à garantir durablement aux collectivités des leviers d’action adaptés et sécurisés.

François BAROINPrésident Association des Maires de France et des présidents d’intercommunalité

Christophe BOUILLONPrésident Association des Petites Villes de France| Député de Seine-Maritime

Dominique BUSSEREAU Président Assemblée des Départements de France | Ancien Ministre | Président du Département de la Charente-Maritime

Caroline CAYEUXPrésidente Villes de France Maire de Beauvais | Présidente de la Communauté d’Agglomération du Beauvaisis

Hervé MORINPrésident Régions de France Président de la Région Normandie

Jean-Luc MOUDENCPrésident France urbaine | Président de Toulouse métropole | Maire de Toulouse

Jean-Luc RIGAUTPrésident Assemblée des Communautés de France Président de l’Agglomération du Grand Annecy

Jean-Marie SERMIERPrésident Fédération des élus des Entreprises publiques locales | Député du Jura


Richard LiogerPrésident du Comité stratégie de la Fédération des Epl Député de la Moselle

La France se retrouve aujourd’hui dans une conjoncture économique,

sociale et politique inédite.

Les réponses étatiques coordonnées à la crise financière de 2007-2008 et leurs effets sur les économies nationales ont fait émerger au niveau européen la problématique de la dette publique. Après avoir dévié de la trajectoire suggérée par les critères de convergence du traité de Maastricht, notre pays est sujet à la surveillance des institutions européennes et mondiales d’une part, et à une pression émanant des marchés financiers d’autre part. Avec une dette qui atteint près de 100 % du produit intérieur brut, il doit s’atteler à réduire le déficit public, tout en maintenant un niveau de croissance satisfaisant.

Un changement de paradigme a opéré en parallèle. La situa-tion politique a été marquée par une série de bouleverse-ments électoraux, qui ont fait état d’une profonde défiance vis-à-vis du personnel politique : affaiblissement des partis de gouvernement traditionnels et de l’alternance gauche-droite, abstention massive et chronique aux élections marquées par un profond renouvellement de la classe politique, demande de participation citoyenne, montée des mouvements contes-tataires, dont récemment les « gilets jaunes », en ont été les expressions.

Les attentes des citoyens ont aussi changé. Elles sont de plus en plus grandes à l’égard des pouvoirs publics : de nouveaux enjeux, comme la dette et les déficits publics, la sécurité et l’environnement, ont grimpé dans la hiérarchie de leurs exigences. Le rapport administré-élu se veut désormais plus pragmatique, dans une logique évaluative, de service rendu et de calcul coût-bénéfice.

Ces différents événements ont amplifié le besoin de réflé-chir sur l’efficacité de l’action publique en France à tous les niveaux. Compte tenu des marges de manœuvre plus réduites au niveau du pouvoir central, toutes les autres composantes de l’action publique ont été sensiblement impactées. Le pays s’est engagé depuis de nombreuses années, et tout particuliè-rement depuis 2008 (crise financière et économique et lance-ment d’un cycle de réformes territoriales), dans une politique de rationalisation et de modernisation de l’action publique, qui a eu un impact significatif sur les territoires.

L’ensemble de l’organisation administrative de l’État a été repensé afin de tendre vers davantage de pertinence et d’efficacité. Les collectivités territoriales ont été chargées de nouvelles compétences dans une logique approfondie de décentralisation, tout en étant davantage contraintes finan-cièrement. Il s’est agi de les inciter à rationaliser leurs inter-ventions, de les contraindre de « faire mieux avec moins ».

Instruments privilégiés de mise en œuvre de l’action publique territoriale, les Entreprises publiques locales ont été naturellement parties prenantes de ce processus. Solution encore trop souvent méconnue à la disposition des élus, l’économie mixte locale est un mode de gestion du service public à part entière, complémentaire à l’interna-lisation stricte comme au recours aux entreprises privées ou publiques traditionnelles. Pour s’inscrire dans ce mouvement de rationalisation de l’action publique, le modèle s’est consi-dérablement redéployé et ajusté depuis 2008, conduisant à des modifications substantielles, tout particulièrement via l’apparition d’une « gamme Epl ».

Ce succès et cette refonte conséquente n’ont pas été, et c’est naturel, sans générer des doutes et des questionnements, qui tiennent à la fois à une réelle méconnaissance, mais aussi, en toute logique, à l’apparition au fur et à mesure de ces évolutions de besoins d’ajustements comme de clarifications.

Dans ce contexte, le Livre blanc sur l’économie mixte locale arrive à point nommé, alors que le Gouvernement a entamé, à l’aune d’une très large consultation, une réflexion en vue d’une nouvelle phase de décentralisation. Initié par le mouvement des Epl lui-même, tout en veillant à y associer toutes les parties concernées, ce livre blanc s’attache à identifier les éléments constitutifs du modèle « Entreprises publiques locales » en France, mais aussi à dresser son bilan afin d’identifier les pistes qui permettront d’optimiser ses interventions dans les territoires.

L’entreprise apparaît naturelle pour le mouvement qui, en prenant au début des années 2000 l’initiative d’engager une stratégie de gamme, a démontré sa capacité à anticiper et à innover.

La démarche d’interrogation sur la pertinence du modèle de l’économie mixte locale initiée par les pouvoirs publics depuis quelques années s’inscrit dans le cadre d’une démarche analogue, dans un mouvement plus global de développement et d’institutionnalisation de l’évaluation de l’action publique en France, tout particulièrement sous l’angle du risque financier. À la suite de l’adoption à plusieurs reprises depuis 2002 des dispositions législatives visant à ajuster le modèle et à en élargir la gamme, plusieurs rapports

AVANT-PROPOS

Livre blanc sur l’économie mixte locale : une démarche volontaire et opportune


d’évaluation émanant de l’administration centrale ont ainsi été produits et publiés avec des propositions de réformes et d’ajustements d’ampleur variable. Le rapport de l’Inspection générale de l’administration (IGA) et du Contrôle général économique et financier (CGEFi) de juin 2017 s’est notam-ment concentré sur les risques, tandis que le référé de la Cour des comptes à la même période portait principalement sur le champ d’intervention et le contrôle des Epl. Le Premier ministre a fait connaître en septembre de la même année sa position à leur égard. Récemment, l’enquête de la Cour des comptes sur les Sociétés d’économie mixte locales (Seml) en mai 2019 proposait de nouvelles règles d’encadrement. À l’oc-casion des débats qui se sont tenus au moment de l’adoption de la proposition de loi tendant à sécuriser l’actionnariat des Epl au même printemps 2019, le Gouvernement, la Direction générale des collectivités locales (DGCL) et un certain nombre de parlementaires ont également formulé des propositions sur ce sujet.

À l’aube d’un nouvel acte de décentralisation, le Livre blanc sur l’économie mixte locale tiendra bien évidemment compte de ces différents travaux. Il s’inscrit toutefois dans une approche plus globale puisqu’il vise à porter un regard sur l’économie mixte locale dans son ensemble, au regard de ses résultats concrets et mesurables, afin d’identifier les leviers permettant d’optimiser l’action des Entreprises publiques locales. Dans cette perspective, le Livre blanc sur l’économie mixte locale s’attache à cerner l’ensemble des enjeux qui touchent l’action publique territoriale, se penche sur ce qui fait l’essence du mouvement Epl et propose dans ce contexte des orientations qui ont pour but d’optimiser les potentialités du modèle.

La maximisation des interventions des Entreprises publiques locales permettra ainsi de concilier transparence et agilité au service de l’intérêt général.


Au-delà des éléments de conjoncture susnommés, les collec-tivités territoriales ont connu au cours de la dernière décennie des évolutions considérables qui ont eu un impact significatif sur l’action publique territoriale. Les contributions qui suivent détaillent ainsi les trois principales mutations qui se sont imposées aux élus locaux et à leurs outils que constituent les Entreprises publiques locales.

L’environnement législatif dans lequel les collectivités territoriales évoluent a tout d’abord été considérablement modifié et il conviendra d’en cerner les trajectoires. Devant l’apparition de nouveaux enjeux, la relation entre les poli-tiques et les citoyens a également connu des bouleverse-ments significatifs. Au travers des discussions sur le fonde-ment de l’action publique et le rôle à jouer par les différents acteurs, les attentes à l’égard du partenariat public-privé ont enfin elles aussi évolué.

I2008-2019 L’économie mixte locale au rendez-vous de la tectonique des territoires

Un cadre d’intervention profondément renouvelé


La rénovation profonde du cadre législatif de l’action publique locale

Olivier Dupéron Maître de conférences en droit public Vice-président du conseil d’administration de l’université de Reims Champagne-Ardenne Directeur-adjoint du Centre de recherche Droit et Territoire de l’université de Reims

Engagée en 2007, la révision générale des politiques publiques (RGPP)

ambitionnait de revoir intégralement les missions de l’État et les méthodes et moyens de l’action publique.

Elle a évolué par la suite en modernisation de l’action publique (MAP) mais, dès l’origine, cette volonté de change-ment de paradigme a comporté un volet important concer-nant les collectivités territoriales et impactant leurs satellites.

La loi du 27 janvier 2014 l’a totalement intégré en se présen-tant comme une loi de « modernisation de l’action publique territoriale » (et d’affirmation des métropoles, Maptam). Elle intervenait déjà à la suite de plusieurs changements impor-tants engagés depuis 2008 s’agissant des moyens, de l’orga-nisation et des compétences des collectivités territoriales. Elle a été suivie d’autres textes qui ont continué à remodeler le contexte et les conditions de leur action.

Le comité pour la réforme des collectivités locales, dit « comité Balladur », a été créé par décret du président de la République Nicolas Sarkozy le 22 octobre 2008, et on peut identifier dans son rapport les pistes des nombreuses réformes lancées par la suite.

Sur le plan financier, la suppression de la taxe profession-nelle et la mise en place de la contribution économique territoriale, décidée en 2009 via la loi de finances pour 2010, a engagé un mouvement qui a conduit à réduire les marges de manœuvre fiscales des collectivités territoriales, dans un cadre budgétaire par ailleurs de plus en plus contraint après la crise de 2008.

La suppression progressive de la taxe d’habitation, à partir de la loi de finances pour 2018, a renforcé la remise à plat des impôts locaux et la réduction du pouvoir fiscal des collectivités. Les concours financiers de l’État aux collecti-vités territoriales, à travers la dotation globale de financement (DGF) en premier lieu, ont connu également des mouve-

ments substantiels, entre gels et baisses, à partir de 2011. Le cadre des relations financières des collectivités avec l’État est marqué aujourd’hui par la contractualisation définie par la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 pour 322 collectivités, qui doivent ainsi contenir leurs dépenses de fonctionnement, en particulier.

Sur le terrain de l’organisation et de l’exercice des compé-tences, la loi dite « de réforme des collectivités territoriales » du 16 décembre 2010 a constitué le point de départ d’une série de modifications majeures.

Le niveau communal a subi des transformations considé-rables avec tout d’abord la rationalisation et la refonte de la coopération intercommunale : fin des communes dites « isolées » ; communautés de communes de base avec des seuils minimums, sauf dérogations, fixés à 5 000 (2010), puis à 15 000 habitants par la loi NOTRe (nouvelle organisation terri-toriale de la République) du 7 août 2015 ; révision globale des schémas départementaux de la coopération intercommunale et de ses périmètres, en deux temps (2011, puis 2015) ; mise en place des nouvelles communautés d’agglomération et des nouvelles communautés urbaines ; et, surtout, émergence des métropoles, avec leur diversité de statuts, particuliers ou de droit commun, à partir de 2015 pour les premières (excepté le cas de Nice Côte d’Azur, créée en décembre 2011) et jusqu’en 2018 pour les dernières, après la loi du 28 février 2017 rela-tive au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain. Au final, le paysage local a changé de visage et les incitations à constituer des communes nouvelles, d’abord avec la loi de 2010, puis avec la loi portant sur l’amélioration de ce régime du 16 mars 2015, ont contribué à compléter ce panorama, faisant passer le nombre de communes françaises sous la


barre des 35 000 (750 communes nouvelles regroupant près de 2500 communes au 1er janvier 2019), véritable « révolution silencieuse », selon l’Association des maires de France.

Tout ce mouvement s’est traduit par des transferts constants de compétences des communes vers les EPCI, provoquant pour certains une véritable crise de la représentation commu-nale, notamment en milieu rural, et l’affirmation des métropoles a également des conséquences sur les relations avec les collec-tivités des échelons supérieurs : les départements et les régions.

Les conseils départementaux et les conseils régionaux ont tout d’abord connu une modification commune au 1er janvier 2016 (loi NOTRe) avec la suppression de la clause générale de compétence et le passage à un régime de compé-tences d’attribution. Ceci étant, ce trait commun ne signifie pas les mêmes effets pour les deux collectivités.

La région a vu ses compétences renforcées au cours de la dernière décennie, que ce soit en qualité de collectivité chef de file (loi Maptam) chargée d’animer et de coordonner un grand nombre de domaines (soutien à l’enseignement supé-rieur et à la recherche, intermodalité dans les transports, envi-ronnement, etc.), ou bien à travers ses responsabilités accrues de pilotage des grandes politiques de développement écono-mique et d’aménagement du territoire, avec la préparation et l’adoption des schémas régionaux : SRDEII et SRADDET.

La politique de régionalisation s’est traduite aussi, au 1er janvier 2016, par la mise en œuvre des nouveaux périmètres territoriaux pour sept régions, faisant passer la France de vingt-sept à dix-huit régions et assimilées, Corse et Outre-mer compris, ce qui a constitué une mutation structurelle de l’or-ganisation territoriale française.

Les départements, pour lesquels la question d’une éven-tuelle suppression continue d’être posée à intervalle régu-lier dans le débat public, ont connu durant cette même période une évolution davantage contrastée : réduction de compétences, difficultés financières récurrentes dues pour beaucoup à des dépenses sociales croissantes, transferts ou délégations de compétences organisés par la loi vers les métropoles (jusqu’à par exemple dessaisir le Conseil dépar-temental du Rhône de ses prérogatives sur le territoire de la métropole lyonnaise).

Dans un futur proche, un mouvement vers la diminution du nombre de conseils départementaux, par regroupement (futur modèle alsacien) ou fusion avec d’autres collectivités (modèle corse), pourrait être observé.

En dernier lieu, la rénovation profonde de l’action publique

locale est aussi le résultat de textes dont l’objet ne vise pas en premier lieu ou exclusivement les collectivités terri-toriales mais qui les impactent toutefois fortement. Sans prétendre à l’exhaustivité, quelques grandes thématiques peuvent être relevées, qui placent les collectivités et leurs satellites en première ligne :

L’environnement, avec l’adoption des lois dites « Grenelle 1 » et « Grenelle 2 », du 3 août 2009 et du 12 juillet 2010, suivies de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015, qui font des collectivités des acteurs incontournables de la gouvernance des politiques dans les domaines du climat, de l’air et de l’énergie ; dimen-sion que l’on retrouve en 2019 dans le processus d’adoption de la loi d’orientation des mobilités.

L’urbanisme, en complément de l’aspect précédent, marqué en particulier par la loi du 26 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur), qui transfère la compétence PLU aux EPCI.

Le logement, à travers la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numé-rique (Élan), dont l’un des objectifs est de construire plus, mieux et moins cher, et qui, dans cette perspective, instaure un certain nombre de dispositifs destinés à rationaliser le tissu des bailleurs sociaux, tout en reconnaissant la singularité de la Sem immobilière au sein des différents types de bailleurs.

L’économie, omniprésente dans les grands textes sur les compétences, mais aussi traitée de façon particulière par la loi « Macron » pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques du 6 août 2015, par exemple, dont les effets sur la libéralisation des transports, le travail le dimanche et de nuit, le logement, l’habitat, l’élargissement des possibi-lités de délégation du droit de préemption urbain (à des Sem de construction et de gestion des logements sociaux, notam-ment), intéressent directement les collectivités.

Les montages juridiques complexes, qu’il s’agisse de la loi du 28 mai 2010 sur les Sociétés publiques locales (Spl), dont les conditions de l’actionnariat ont été sécurisées en 2019 par la loi du 17 mai sur les Entreprises publiques locales, ou bien du régime de l’économie mixte, dont on peut retenir la loi du 1er juillet 2014 permettant la création de Sociétés d’économie mixte à opération unique (SemOp).


Le rapport des Français aux élus locaux : une nouvelle donne

Jérôme Fourquet Directeur du département Opinion et Stratégies d’entreprise de l’institut d’études Ifop

David Nguyen Directeur-conseil au département Opinion et Stratégies d’entreprise de l’institut d’études Ifop

Le regard que les Français portent sur leurs élus, et en particulier

leurs élus locaux, doit être replacé dans le contexte plus large d’un rapport à la démocratie marqué par une défiance croissante.

Entre 2009 et 2018, la part de nos concitoyens qui estiment que la démocratie ne fonctionne pas bien est ainsi passée spectaculairement de 48 % à 70 %1 . Alimentée à la fois par une absence de résultats – notamment face au chômage de masse –, par un sentiment d’éloignement des processus de décision politique, mais aussi par des « affaires » de différentes natures, cette défiance généralisée conduit inévitablement à dégrader l’image des élus, tenus pour responsables de ces difficultés. Ainsi, 74 % des Français estiment que les responsables poli-tiques sont « déconnectés de la réalité et ne servent que leurs propres intérêts », 40 % « qu’ils ne méritent pas beaucoup de respect » (en hausse de 9 points en deux ans), et seuls 26 % considèrent que « la plupart des élus essayent de tenir leurs promesses de campagne électorale2 ». De manière révélatrice, la pulsion antiparlementariste qui a resurgi lors de la crise des gilets jaunes s’est accompagnée d’une demande forte pour plus de démocratie directe avec le référendum d’initia-tive populaire (RIC), perçu notamment comme un moyen de contourner les élus.

Cette défiance ne touche néanmoins pas tous les élus de la même façon. Un principe de proximité s’applique, et les élus locaux restent globalement davantage épargnés. Interrogés

1 Étude Cevipof, « Baromètre de la confiance politique », janvier 2019.

2 Ibid.

sur leur niveau de confiance envers leurs élus pour résoudre les inégalités entre territoires, les Français accordent ainsi beau-coup plus de crédit à leur maire (62 % de confiance), qu’à leur président de conseil régional (45 %), leur député (37 %) et leur eurodéputé (29 %)3. Cette disposition d’esprit s’accompagne par ailleurs d’un souhait majoritaire pour un renforcement de la logique de décentralisation : 60 % des Français considèrent ainsi que l’État « ne laisse pas assez de pouvoir aux régions, aux départements et aux communes4 ». Cette demande de décentralisation s’est trouvée confirmée au lendemain du grand débat national organisé par le gouvernement, alors que 79 % des Français déclaraient vouloir « que les territoires gagnent en pouvoir5 ». S’il faut probablement mettre en balance cette aspiration à la décentralisation avec la propen-sion des Français à attendre également de l’État central qu’il réponde à leurs préoccupations, il semble néanmoins évident qu’une demande de prise en compte des particularités de chaque territoire dans les processus de décision politique s’exprime très fortement. La vive polémique qu’a occasionnée la limitation de la vitesse maximale sur les départementales à

3 Étude Ifop pour le groupe LR à l’Assemblée nationale, « Fractures françaises », septembre 2017.

4 Étude Ifop pour Ouest-France, « Les Français et le pouvoir », octobre 2018.

5 Étude OpinionWay pour LCI, Le Figaro et RTL, « Les Français et le grand débat national », janvier 2019.


80km/h est ainsi emblématique de ce refus de se voir imposer une mesure « depuis Paris » sans avoir été consulté.

Les maires apparaissent ainsi comme le maillon politique qui suscite le plus d’adhésion : 63 % des Français déclarent être satisfaits de leur maire6. Un chiffre stable depuis 2014 (63 % de satisfaction) mais en baisse par rapport à 1999 (70 %), signe que la défiance touche malgré tout l’ensemble des élus. Cette désaffection relative peut être liée au contexte de baisse des dotations, de délaissement des périphéries et d’éloigne-ment des pouvoirs communaux vers les intercommunalités. Elle reste néanmoins modérée, et les Français souhaitent majoritairement que leur maire se représente (58 %). Dans le détail, le principe de proximité s’applique également entre les différentes tailles de communes. Les maires des villes de moins de 10 000 habitants bénéficient d’une plus forte popu-larité (65 %) que les maires des grandes villes (54 % de popu-larité en moyenne dans les villes de 100 000 habitants). Cette différence de niveau de satisfaction est probablement liée au fait que les habitants des grandes agglomérations sont plus « idéologisés » et inscrivent davantage leur positionnement par rapport au paysage politique national. Concernant la tenue des engagements par leur maire depuis 2014, la satis-faction des Français est globalement au rendez-vous : 62 % estiment que leur municipalité a tenu ses promesses7. Ce sentiment n’est néanmoins pas uniformément ressenti, et les habitants des petites communes rurales notamment ont le sentiment que le maire est de moins en moins en mesure d’agir sur son territoire et de tenir ses engagements.

Dans la perspective du prochain scrutin municipal, les bonnes performances économiques et financières de la municipalité apparaissent parmi les premiers déterminants du vote, et cela quelle que soit l’orientation politique des personnes interrogées. La gestion des finances et de la dette de la ville semble le critère le plus déterminant dans le vote (68 % de réponses « déterminant »), devant le niveau des impôts locaux (67 %). L’emploi et le développement écono-mique émergent aussi en haut de la hiérarchie (61 %)8. On retrouve ici une logique de désidéologisation des enjeux, de localisation accrue des campagnes électorales et de person-nalisation des scrutins. Cette triple tendance s’inscrit dans la dynamique de l’élection d’Emmanuel Macron et se traduit par

6 Étude Ifop pour Le Courrier des maires, « Les Français et leur maire : bilan et perspective », novembre 2018.

7 Ibid8 Ibid

une vision beaucoup plus pragmatique du rapport adminis-tré-élu et davantage dans une logique de service rendu, de calcul coût-bénéfice. L’enjeu pour le candidat de 2020 est de montrer sa qualité de manager, de pourvoyeur de services et de bon gestionnaire. Cette exigence croissante peut égale-ment se lire au travers de la perception qu’ont les Français de la gestion des finances publiques locales par leurs maires : ainsi, si en 2018 57 % des personnes interrogées par l’Ifop esti-ment que « leur municipalité utilise bien l’argent des impôts locaux », ils étaient 70 % en 2007, soit une chute de 13 points en une dizaine d’années.

À cette demande de bonne gestion, s’ajoutent des attentes en forte croissance telles que l’offre de santé ou la transi-tion écologique. La question de la santé est particulière-ment prégnante en milieu rural et dans les villes de tailles intermédiaires qui sont confrontés à une pénurie chronique de médecins et à la fermeture de services hospitaliers. Ainsi, selon une enquête menée par l’Ifop auprès des populations rurales, la « lutte contre la désertification médicale » apparaît de manière écrasante en première position parmi les attentes des personnes interrogées9. En parallèle, la problématique écologique s’impose plus largement dans le débat public et suscite de très fortes attentes : « la protection de l’environne-ment et l’écologie » apparaît ainsi comme le domaine dans lequel les Français souhaitent que « les changements soient les plus importants dans les 50 à 70 prochaines années10 » (55 % des citations), devant « la sécurité » (48 %) ou « le travail » (45 %).

Cette exigence toujours plus importante des citoyens vis-à-vis de leurs élus, n’est pas sans conséquence sur les vocations, en particulier des maires. Ainsi parmi un échan-tillon représentatif de maires interrogés par l’Ifop, seuls 42 % déclarent vouloir solliciter un nouveau mandat de maire en 2020, contre 70 % en 201311. Une évolution spectaculaire qui fait écho aux obstacles rencontrés par les maires qui, s’ils sont 89 % à s’estimer satisfaits d’exercer leur mandat, sont dans le même temps 87 % à considérer qu’il est difficile d’exercer leur fonction. Parmi les maires insatisfaits, le « manque de

9 Étude Ifop pour Familles rurales, « Territoires ruraux : perceptions et réalités de vie », novembre 2018.

10 Étude Ifop pour le Journal du dimanche, « Le regard des Français sur les changements à venir dans les 70 prochaines années », novembre 2018.

11 Étude Ifop pour le groupe LR au Sénat, « L’état d’esprit des maires à 18 mois des prochaines élections municipales », janvier 2019.


moyens pour agir » (76 % des citations), s’impose comme la raison principale de mécontentement devant le « manque de reconnaissance de l’État » (50 % des citations) et le « manque de reconnaissance des administrés » (22 %). Une préoccupa-tion que l’on retrouve auprès de l’ensemble des maires qui citent le manque de moyens financiers en première position parmi les éléments qui expliquent « très bien » pour un maire la difficulté à exercer sa fonction, devant la « complexité des réglementations et des normes » et la « diminution des préro-gatives et du pouvoir du maire ». On perçoit ici la convergence d’une tendance à la baisse des dotations de l’État, à la suppres-sion de la taxe d’habitation, mais aussi les conséquences du mouvement d’intercommunalisation qui, s’il « permet de porter des projets bénéficiant à sa commune » pour 68 % des maires interrogés, implique également « une complexifica-tion et un ralentissement de la prise de décisions » (67 % de réponses « d’accord ») et un « éloignement de la prise de déci-sions » (65 %).


Davantage de mixité dans la gestion des services publics locaux

Institut de la gestion déléguée Fédération des élus des Entreprises publiques locales

Les collectivités territoriales en France sont depuis 1958 en capacité

de gérer de manière discrétionnaire les services publics dont elles ont la responsabilité, selon le principe de la libre administration que leur confère la Constitution.

La réforme structurelle de l’organisation territoriale fran-çaise, initiée en 2008 par le président de la République Nicolas Sarkozy, prolongée depuis par ses successeurs, François Hollande, puis Emmanuel Macron, et portée par des considérations tant économiques que politiques, a globale-ment introduit jusqu’à présent des contraintes supplémen-taires malgré l’affirmation du respect de cette liberté. La gestion des services publics locaux s’est ainsi adaptée à cette conjoncture nouvelle et a dû évoluer. Elle s’est notamment orientée vers davantage de mixité par un rééquilibrage entre la gestion directe et la gestion déléguée au bénéfice de cette dernière. Dans cette conjoncture, les Entreprises publiques locales ont su occuper une place de plus en plus importante.

La crise financière, économique et sociale dans laquelle se sont enlisés les États européens depuis 2008 a profon-dément modifié le référentiel économique, en France et ailleurs, en mettant l’accent sur la rigueur dans la mise en œuvre des politiques publiques. Au-delà des pouvoirs publics, les citoyens suivent désormais avec attention la manière dont les collectivités territoriales font usage de leurs prérogatives et gèrent les services publics locaux12. Ils attendent dès lors davantage de performance et s’intéressent de plus en plus à une comparaison entre les différentes possi-

12 Étude Odoxa pour l’Institut de la gestion déléguée et la presse régionale, « Regard des Français et des Européens sur les services publics », février 2017.

bilités de modes de gestion de ces services13.

Les travaux de l’Institut de la gestion déléguée ont montré depuis 2013 la mise en conformité des politiques à ces attentes14. Contraints de « faire autant, sinon mieux, avec moins », les élus locaux se révèlent très pragmatiques en fonction des besoins de leur territoire et des services publics concernés. Ils s’orientent vers la mixité des modes de gestion : aucune ville ou intercommunalité n’adopte un comporte-ment unique pour l’ensemble des responsabilités dont elle a la charge. À une situation de gestion directe majoritaire (collecte des déchets, éclairage public, stationnement de surface, accueil collectif de la petite enfance) a succédé une situation plus équilibrée où la gestion déléguée prend désor-mais davantage de place. Elle est à présent majoritaire dans les transports urbains, la distribution de l’eau, la valorisation des déchets, les réseaux de chaleur et de froid.

En se concentrant sur les villes et intercommunalités de plus de 30 000 habitants, un recul plus ou moins grand selon les secteurs de la gestion directe est notamment observé en 2019. Il se produit dès lors, soit à travers le passage de la gestion directe unique à la combinaison des modes de gestion, soit par le passage complet de la gestion

13 Étude BVA pour l’Institut de la gestion déléguée, « Baromètre sur les services publics locaux et la gestion déléguée », février 2014. 68 % des Français estiment que « mettre en concurrence [la gestion directe et la gestion déléguée des services publics locaux] est une bonne chose, car cela permet de retenir la meilleure offre qualité-prix », contre 55 % en 2008.

14 Étude Institut de la gestion déléguée, « Atlas de modes de gestion des services publics locaux 2019 », avril 2019.


directe à la gestion déléguée. Le choix de combiner les deux modes est particulièrement prégnant dans les intercommu-nalités qui ont opté pour le maintien des manières de faire des communes s’étant regroupées. Il peut refléter la volonté des exécutifs locaux, dans un souci d’efficacité et d’améliora-tion de la qualité des services publics proposés, de garder les deux modes de gestion et d’établir une émulation, avant une possible harmonisation.

Dans le détail, au regard des enseignements tirés entre 2013 et 2019, la gestion déléguée a progressé dans la quasi-totalité des secteurs étudiés, notamment la collecte des déchets, l’éclairage public et la restauration collective. La gestion directe n’a quant à elle progressé que dans les secteurs du stationnement et de la petite enfance, où toute-fois le recours au savoir-faire des privés par le biais de marchés de gestion augmente fortement. Il est en effet utile à ce titre de préciser que la gestion directe n’exclut pas de faire appel aux compétences des acteurs privés dans le cadre de marchés (sous-traitance, marché à bon de commande, etc.). La gestion déléguée comprend quant à elle toutes les formes de contrats de long terme dont les caractéristiques sont une mission globale, un financement privé et une prise de risque par une personne morale de droit privé.

La gestion déléguée, historiquement forte en France, a ainsi su évoluer et s’adapter aux nouvelles attentes sociales, économiques et humaines. Elle représente aujourd’hui 6 % du produit intérieur brut et 1,2 million d’emplois.

Les Entreprises publiques locales prennent une place importante dans les changements à l’œuvre dans la gestion des services publics locaux, en étant en mesure de proposer soit une réponse directe sous la forme d’une entreprise privée avec les Sociétés publiques locales (Spl), ou déléguée et à capital public-privé avec les Sociétés d’économie mixte (Sem) et les Sociétés d’économie mixte à opération unique (SemOp). Les Sem et les SemOp accompagnent ainsi la tendance à une plus grande délégation de la gestion des services publics, en permettant aux collectivités territoriales d’en avoir une pleine maîtrise. La Spl est quant à elle choisie par les intercom-munalités qui entendent opter pour la reprise d’un service jusqu’alors en gestion directe, mais le plus souvent pour succéder à une régie ou à une association.

En passant de 10 à près de 14 milliards d’euros de chiffre d’affaires entre 2008 et 2019, la croissance du volume d’ac-tivité des Epl en France métropolitaine et en Outre-mer atteste de ce développement15. Aux Sem dont l’activité n’a pas décru, voire s’est amplifiée, sont venues s’ajouter d’autres composantes dans la gamme. Parmi elles, la Spl connaît une ascension significative depuis 2010. Au nombre de 387 aujourd’hui, elle permet aux collectivités locales de bénéficier des atouts d’une gestion d’entreprise, tout en garantissant une forte maîtrise publique. Créée quant à elle en 2014, la SemOp, qui permet d’attirer davantage d’investisseurs privés tout en gardant une réelle présence publique, s’ouvre désormais à d’autres domaines d’intervention après avoir commencé par apparaître dans celui de la gestion des réseaux d’eau et d’assainissement.

15 Étude Fédération des élus des Entreprises publiques locales, « Le baromètre des Entreprises publiques locales », octobre 2019.


Une décennie de consolidation et de renouvellement du mouvement des Entreprises publiques locales

Instrument de mise en œuvre de l’action publique territoriale, les Entreprises publiques locales ont été naturellement impactées par les bouleversements qu’a connus la société française dans son ensemble et plus particulièrement les collectivités territoriales. L’évolution de l’économie mixte locale au cours des dix dernières années a été imprégnée par les différentes mutations décrites précédemment. Elle a été globalement marquée par une montée en puissance significative.

UNE HISTOIRE PARTIE PRENANTE À L’ESSOR DE LA DÉCENTRALISATIONLe développement des Entreprises publiques locales (Epl) en France est le résultat d’un long cheminement histo-rique indissociable de la progressive montée en puissance de la décentralisation. D’exceptions, elles sont devenues progressivement une solution courante pour assurer des missions de service public dans les territoires.

Les premières Sociétés d’économie mixte (Sem) ont ainsi été créées autour de la Première et de la Seconde Guerre mondiale dans une perspective de ravitaillement et de loge-ment des populations, dérogeant au principe selon lequel les collectivités publiques ne devaient pas intervenir dans la vie économique locale. Les lois du 30 avril, puis du 28 octobre 1946 sur le développement des territoires d’outre-mer d’une part, et sur les dommages de guerre d’autre part, le plan de modernisation et d’équipement mis en œuvre le 14 janvier 1947 et le décret du 20 mai 1955 relatif aux interventions des collectivités locales dans le domaine économique ont étendu successivement ces capacités d’intervention. Il s’agissait pour l’État, d’instaurer une force d’appoint, demeurant globale-ment sous son contrôle et son impulsion, pour accélérer la reconstruction du pays et l’aménagement du territoire.

Le premier acte de la décentralisation a été ensuite le théâtre d’une inflexion majeure pour le modèle organi-sationnel français, en redistribuant les centres de décision sur l’ensemble du territoire. Il a été aussitôt marqué par la légitimation des Sociétés d’économie mixte sous une forme proche de celle qui existe toujours actuellement. La loi du 2 mars 1982 a autorisé explicitement les collectivités locales à intervenir en faveur des entreprises et à entrer dans leur capital, tandis que la loi du 7 juillet 1983 a fixé les conditions

d’association des collectivités locales et d’autres actionnaires, publics comme privés, dans des sociétés anonymes dédiées à cet effet. À mesure qu’elles ont appréhendé les effets de la décentralisation, les collectivités territoriales se sont appro-prié les vertus de l’économie mixte locale, s’en servant comme un outil puissant au service du développement des territoires.

Les Sociétés d’économie mixte ont connu depuis quelques modifications au travers de la loi du 2 janvier 2002 tendant à moderniser leur statut – principalement en confortant leur gouvernance par les élus. La gamme des Entreprises publiques locales s’est aussi élargie aux Sociétés publiques locales d’aménagement (Spla) par la loi du 13 juillet 2006, aux Sociétés publiques locales (Spl) par la loi du 28 mai 2010 et aux Sociétés d’économie mixte à opération unique (SemOp) par la loi du 1er juillet 2014.

L’adaptation des outils de l’économie mixte locale s’inscrit dès lors dans un contexte plus général de rationalisation de l’action publique dans lequel les collectivités territoriales prennent activement leur part.

Le périmètre d’intervention des Entreprises publiques locales est ainsi, depuis les prémices du mouvement, encadré stric-tement, par la législation en vigueur, principalement par le Code de commerce et dans une moindre mesure par le code général des collectivités territoriales. Les Spl exercent leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur le territoire des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales qui en sont membres. Les SemOp sont constituées, pour une durée limitée, à titre exclusif en vue de la conclusion et de l’exécution d’un seul contrat entre une seule collectivité territoriale et un actionnaire opérateur. Les Sem se singularisent quant à elles par le fait qu’elles peuvent intervenir pour des tiers non-actionnaires et pour leur propre compte, sans limite territoriale.

Les nuances ne doivent pas faire oublier l’ADN commun à ces trois types d’Epl. L’économie mixte locale est un mode de gestion du service public dont les composantes, sous la forme d’entreprises, sont animées par la satisfaction de l’intérêt général, sous la maîtrise des élus locaux, en exer-çant des missions ou en conduisant des opérations unique-ment dans cette perspective. L’intérêt général est d’ailleurs la première évocation que renvoie l’économie mixte locale à ses acteurs16. Les Epl se démarquent ainsi de la plupart des autres types d’acteurs existants, publics comme privés, bien qu’ils puissent exercer les mêmes missions.

16 Étude Ifop pour la Fédération des élus des Entreprises publiques locales, « Grande consultation pour l’avenir de l’économie mixte locale », octobre 2019. 42 % des personnes interrogées évoquent spontanément l’intérêt général parmi les éléments qui viennent à l’esprit lorsqu’on leur parle d’économie mixte.


UN TRIPLE REDÉPLOIEMENT : TERRITORIAL, D’ACTIVITÉ, ET STATUTAIRELes Entreprises publiques locales se sont développées progressivement sur le territoire français pour atteindre aujourd’hui un nombre de 1 310 sociétés, qui génèrent 13,7 milliards d’euros de chiffres d’affaires17, contre 1 094 Epl en 2008 et un chiffre d’affaires alors cumulé de 10,3 milliards d’euros.

Depuis cette date, il se crée ainsi une soixantaine de sociétés par an. Il s’agit pour près d’un cas sur deux d’une création ex nihilo, pour répondre à de nouveaux besoins identifiés sur un territoire. Les changements de mode de gestion au profit des Epl concernent la plupart des autres cas de création, et ils sont de plus en plus courants pour les créations depuis 2015. Quant aux disparitions, on en dénombre une quarantaine par an en moyenne, dont un quart dans le cadre de fusions entre Epl.

La période s’échelonnant entre 2008 et 2019 a été finale-ment marquée par la conjonction de trois mouvements d’expansion.

La capillarité géographique est le premier de ces mouve-ments. Les Entreprises publiques locales se sont déployées en France suivant une logique de porosité. Les premières sociétés portées par des collectivités dans des territoires bien distincts ont inspiré les zones avoisinantes.

La zone d’intervention des Sem, des Spl et des SemOp n’a cessé de s’accroître depuis dix ans, aboutissant à un quadrillage de plus en plus serré du territoire grâce à leur souplesse intrinsèque qui leur permet d’être en mesure d’assurer des missions de service public adaptées à des territoires très différents.

Si elles sont de longue date particulièrement présentes en Auvergne-Rhône-Alpes et en Ile-de-France, à la mesure de l’activité économique de ces régions, et en Alsace-Moselle, où est apparue l’économie mixte française, elles ont connu depuis 2008 un rattrapage significatif dans un certain nombre de territoires comme les régions Bretagne, Centre-Val de Loire et Pays de la Loire. Les Epl apportent ainsi une contribution substantielle au développement territorial, tant de l’Hexa-gone (1 206 entités), que des Outre-mer (104 entités).

Leur essor géographique ne s’arrête pas à cette approche par grande région. Elles sont désormais implantées à la fois dans les territoires ruraux (140 Epl contre 101 en 2013), où les services publics sont en recul18, et dans des territoires plus urbanisés (146 Epl dans l’agglomération parisienne contre 145 en 2013). Elles ont également su formuler une offre adaptée à des territoires spécifiques, comme ceux figurant dans le péri-mètre de la loi du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral (228 entités contre 197 en 2013) ou ceux identifiés comme étant en zone de montagne (226 entités contre 185 en 2013). Nombre d’indices


18 Cour des comptes, L’accès aux services publics dans les territoires ruraux, mars 2019

témoignent ainsi de l’aptitude de l’économie mixte locale à apporter des solutions sur mesure permettant aux élus locaux de tous types de territoires de gérer les services publics de manière optimale dans un environnement qui a sensiblement évolué, et conformément aux nouvelles attentes des citoyens.

TABLEAU 1 : RÉPARTITION TERRITORIALE DES EPL SELON LEUR ANNÉE DE CRÉATION

RégionAvant 2008

Depuis 2008

Total

Auvergne-Rhône-Alpes 59% 41% 100 %

Bourgogne-Franche-Comté 47% 53% 100 %

Bretagne 41% 59% 100 %

Centre-Val de Loire 45% 55% 100 %

Corse 55% 45% 100 %

Grand-Est 57% 43% 100 %

Hauts-de-France 52% 48% 100 %

Ile-de-France 71% 29% 100 %

Normandie 57% 43% 100 %

Nouvelle-Aquitaine 60% 40% 100 %

Occitanie 60% 40% 100 %

Pays de la Loire 45% 55% 100 %

Provence-Alpes-Côte d’Azur 62% 38% 100 %

Outre-mer 62% 38% 100 %

Ensemble des Epl 57% 43% 100 %

Le deuxième mouvement constaté depuis une décennie relève d’une capillarité sectorielle de l’économie mixte locale en France. L’activité des Epl couvre aujourd’hui plus de quarante métiers. Elles étaient initialement actives dans les secteurs de l’habitat, de l’immobilier et de l’aménagement, où celles-ci ont désormais atteint un stade de maturité. Les Epl immobilières et d’aménagement se situent aujourd’hui dans une phase de rationalisation incitant aux mutualisations et aux regroupements – de plus en plus sous la forme de fusions – qui leur permet d’augmenter leur niveau d’activité (respectivement + 42 % et + 26 % entre 2008 et 2019) tout en diminuant ou en stabilisant leur nombre (respectivement - 27 % et + 10 % entre 2008 et 2019).

Les différentes composantes de l’économie mixte locale ont depuis dix ans investi de manière massive le domaine du tourisme, de la culture, des loisirs, ainsi que celui de l’en-vironnement et des réseaux, avec des comptabilisations en hausse respective de 27 % et de 83 % et des volumes d’activité en progression respective de 61 % et de 40 % depuis 2008. Les missions de service public ayant trait au développement économique (+ 38 % en nombre d’Epl, + 15 % en termes de chiffre d’affaires) et aux services à la personne (+ 383 % en nombre, + 210 % en chiffre d’affaires) sont enfin de plus en plus gérées par des Sem, des Spl ou des SemOp, tandis que celles relevant de la mobilité demeurent à un niveau stable.


TABLEAU 2 : RÉPARTITION SECTORIELLE DES EPL SELON LEUR ANNÉE DE CRÉATION

Secteur d’activité principaleAvant 2008

Depuis 2008

Total

Tourisme, Culture et Loisirs 55% 45% 100 %

Gestion d’équipements 64% 36% 100 %

Promotion et développement territorial 21% 79%

100 %

Tourisme d’affaires et événementiel 62% 38%

100 %

Aménagement 57% 43% 100 %

Environnement et réseaux 36% 64% 100 %

Déchets 51% 49% 100 %

Eau 35% 65% 100 %

Énergie 32% 68% 100 %

Numérique 38% 62% 100 %

Habitat et immobilier 94% 6% 100 %

Immobilier d’entreprise 76% 24% 100 %

Logement 99% 1% 100 %

Développement économique 56% 44% 100 %

Mobilité 71% 29% 100 %

Transport 61% 39% 100 %

Stationnement 75% 25% 100 %

Services à la personne 31% 69% 100 %

Ensemble des Epl 57% 43% 100 %

SemOp exceptée en raison du conditionnement de son existence à la réalisation d’une seule mission, les Epl se sont aussi progressivement déployées en intervenant sur des activités proches de leurs activités principales. Pour être en mesure d’offrir aux collectivités locales une réponse globale, garante de lisibilité, d’efficacité et de rationalisation du nombre d’opérateurs, elles se sont engagées dans une stratégie de développement d’activités complémentaires. En 2019, 65 % d’entre elles intervenaient sur de nouvelles activités en lien avec leur cœur de métier (contre 54 % en 2015). La loi du 17 mai 2019 tendant à sécuriser l’actionnariat des Entreprises publiques locales a d’ailleurs conforté cette tendance de fond, en confirmant la possibilité pour les Spl et les Sem d’accueillir des collectivités territoriales de différents niveaux (dans le respect de leurs compétences) et d’exercer des activités complémentaires. Le redéploiement s’est aussi matérialisé via le développement de la filialisation, c’est-à-dire la détention, sous réserve de complémentarité des acti-vités, de parts majoritaires ou minoritaires dans d’autres sociétés. Cette stratégie est en progression constante depuis plusieurs années : 243 filiales et 307 participations minori-taires étaient recensées en 2011 contre respectivement 324 et 564 en 2019.

Troisième mouvement enfin, la naissance de nouvelles composantes a résulté d’une stratégie de gamme initiée par le mouvement des Epl lui-même au début des années 2000. Les créations des Spla en 2006, des Spl en 2010 et des SemOp en 2014 ont ouvert les possibilités offertes par l’éco-nomie mixte locale dans les différents types de territoires et domaines précités.

Ces dernières années, les Spl se sont notamment déve-loppées dans l’aménagement, le tourisme, la culture, les loisirs, la gestion des déchets, la mobilité et les services à la personne, où elles constituent des modes de partenariat public-public de plus en plus appréciés des collectivités locales. Tandis que les SemOp, malgré leur jeunesse, se sont d’ores et déjà révélées appropriées dans la gestion des réseaux d’eau et d’assainissement, la gestion d’équipements touris-tiques, culturels et de loisirs, l’aménagement, le développe-ment économique et la gestion de services à la personne.

Il est intéressant de noter que l’élargissement de la gamme ne s’est pas faite au détriment des Sem comme la diminu-tion de leur nombre au titre de la rationalisation (899 à ce jour contre 1 091 en 2008) pourrait le suggérer. Elles ont également été sollicitées sur la période par les collectivités territoriales – puisque leur chiffre d’affaires a progressé de 15 % entre 2008 et 2019 pour culminer à 11,9 milliards d’euros aujourd’hui –, notamment pour répondre aux nouveaux enjeux liés aux énergies renouvelables.

Les différentes composantes de la gamme s’inscrivent clairement dans une logique de complémentarité et non de concurrence ou de siphonage, l’objectif étant de permettre aux collectivités locales de disposer de la réponse la plus adaptée à leurs besoins. Ainsi, sur les 376 Spl créées depuis 2010, seulement 45 résultent de la transformation de Sem, dont 60 % avant 2015. On voit en outre apparaître les premières transformations de Spl en Sem.

La stratégie de gamme a été en outre prolongée par la constitution de « groupes d’Epl » permettant un recours facilité à chacune des composantes19. Inexistants en 2008, les groupements momentanés d’entreprises (Gme), les grou-pements d’intérêt économique (Gie) (au nombre de 46 en 201620) et les groupements d’entreprises (Ge) sont de plus en plus utilisés dans cette perspective. En rassemblant la poly-valence des Sem, et de leurs filiales, à la rapidité d’interven-tion des Spl qui bénéficient du in house, ces entités peuvent capter les bénéfices induits par une plus grande mutualisa-tion et une meilleure coopération auxquelles leur dimension partenariale prédestine les Epl.

Les Epl peuvent de cette manière offrir aux collectivités une palette complète de réponses adaptées à la mise en œuvre des politiques locales dans un contexte financier de plus en plus contraint. Le succès de cette stratégie de gamme a d’ailleurs conduit l’État à largement s’en inspirer, comme l’at-testent les différentes initiatives législatives menées depuis 2010, qui ont ainsi permis l’apparition des Sociétés publiques d’aménagement d’intérêt national (Spla-in) et de la Société d’économie mixte à opération unique « Gare du Nord 2024 » en 2017.

19 Fédération des élus des Entreprises publiques locales, « Groupements et groupes d’Epl : coopérer et mutualiser pour mieux développer », décembre 2017.

20 Fédération des élus des Entreprises publiques locales, « Epl et groupements d’intérêt économique », septembre 2016.


TABLEAU 3 : ÉVOLUTION DU NOMBRE D’EPL ET DE LEUR CHIFFRE D’AFFAIRES DEPUIS 2008

Période Nombre d’Epl Nombre de Sem

Nombre de Spl

Nombre de SemOp

CA global (en M€)

CA moyen (en M€)

2008-2009 1 094 1 091 3 0 10 300 9 415

2009-2010 1 061 1 050 11 0 10 214 9 627

2010-2011 1 073 1 015 58 0 10 998 10 250

2011-2012 1 111 1 026 85 0 11 640 10 477

2012-2013 1 158 1 001 157 0 11 926 10 299

2013-2014 1 214 997 217 0 12 334 10 160

2014-2015 1 208 970 238 0 12 096 10 013

2015-2016 1 243 971 269 3 12 162 9 785

2016-2017 1 254 929 318 7 13 190 10 518

2017-2018 1 300 925 359 16 13 862 10 663

2018-2019 1 310 899 387 24 13 694 10 453

UN RÔLE D’ENTRAÎNEMENT DÉMULTIPLICATEURCes différentes évolutions ont fait des 1 310 Entreprises publiques locales des acteurs majeurs des politiques territoriales conduites en France. Leurs interventions ont des impacts significatifs sur l’activité économique. Les Epl génèrent autour de 13,7 milliards d’euros de chiffre d’affaires et emploient près de 63 000 personnes, dans l’Hexagone comme dans les Outre-mer, dans les territoires ruraux comme dans les villes urbaines, dans les zones côtières comme dans les zones montagneuses.

L’économie mixte locale a su se positionner au cœur d’un écosystème au sein duquel elle exerce un rôle moteur d’en-traînement. En dopant la consommation par l’intermédiaire des salaires qu’elles versent et en travaillant avec des four-nisseurs de produits et de services le plus souvent locaux (2 milliards d’euros de marchés attribués à 25 500 entreprises en 2018), les Epl génèrent d’importantes retombées.

Leur activité globale impliquait ainsi en 2015 près de 26,4 milliards d’euros de valeur ajoutée directe ou induite, tandis qu’elle était à l’origine de près de 276 000 emplois au total21. En générant près de huit fois plus de valeur ajoutée qu’une autre entreprise, les Epl jouent de cette manière un rôle démultiplicateur au service du développement écono-mique et social des territoires.

Ce rôle, suivant les moments contracyclique ou accélérateur de croissance, est conforté par la nette consolidation capi-talistique des Epl constatée depuis dix ans. Cette évolution permet aux Sem, et aux Epl en général, de conforter leur rôle de levier de financement des projets dans les territoires. Elles ont pu en effet porter continuellement des initiatives locales depuis 2013, alors même que les collectivités locales, aux marges de manœuvre réduites, ont comprimé leurs investis-sements entre 2013 et 2016.

21 Étude Fédération des élus des Entreprises publiques locales-Crédit Coopératif, « L’empreinte socio-économique des Epl », mars 2017.

TABLEAU 4 : ÉVOLUTION DU CAPITAL SOCIAL DES SEM DEPUIS 2010

Année Capital social total

(en M€)

Nombre de Sem Capital social moyen

(en M€)

Progression en un an

2010 3 052 1 050 2 907

2011 3 088 1 015 3 042 + 4,7 %

2012 3 270 1 026 3 187 + 4,8 %

2013 3 441 1 001 3 437 + 7,8 %

2014 3 693 997 3 704 + 7,8 %

2015 3 709 970 3 824 + 3,2 %

2016 4 047 971 4 168 + 9,0 %

2017 4 014 929 4 321 + 3,7 %

2018 4 687 925 5 067 + 17,3 %

2019 4 701 899 5 230 + 3,2 %


UNE DYNAMIQUE QUI S’INSCRIT DANS UNE DIMENSION EUROPÉENNEÀ cette analyse de la situation française, il convient d’ajouter que le mouvement des Entreprises publiques locales s’ins-crit dans une dynamique européenne. Si les configurations divergent naturellement suivant les pays, il existe aujourd’hui en Europe près de 30 000 Epl, un chiffre en hausse de 10,6 % par rapport à 2015 : 8 700 en Allemagne, 4 350 en Italie, 22 896 en Finlande, 2 415 en Pologne ou 2 100 en Autriche.

L’apparition de la gamme des Epl en France avec la création de la Spl et de la SemOp au cours de la dernière décennie est d’ailleurs directement inspirée à la fois de l’existence d’entités équivalentes dans de nombreux États-membres, et de leur sécurisation au cours des années 2000 par le droit communautaire. Le législateur français a aussi introduit ces nouveaux types d’Epl en veillant à leur parfaite conformité au droit européen, comme l’a attesté en 2011 le classement sans suite par la Commission européenne des plaintes déposées contre la loi fondatrice des Spl.

À l’inverse, le modèle de la Sem, pendant de nombreuses années cantonné à la France et à la Belgique, se développe dans un nombre significatif de pays comme l’Allemagne, l’Es-pagne et la Suède, dont les élus sont preneurs d’un modèle permettant d’ouvrir le capital, la gouvernance et le périmètre d’intervention de leurs Spl, tout en en conservant la maîtrise et la pluriactivité. Les directives européennes relatives aux marchés publics et aux conventions de 2014, transposées dans le droit français en 2018, ont en outre consolidé le in house qui régit le fonctionnement des Spl et réaffirmé la vocation des Sem à intervenir dans le champ concurrentiel.

TABLEAU 5 : DONNÉES CLÉS DES EPL EN FRANCE ET DANS LES PRINCIPAUX PAYS EN EUROPE EN 2019

Nombre d’Epl en

2008

Nombre d’Epl en

20151

Nombre d’Epl en

2019

Variation 2019/2015

Allemagne 3 500 8 418 8 700 + 3,3 %

Autriche 1 450 1 785 2 100 + 17,6 %

Espagne 770 1 134 1 200 + 5,8 %

Finlande 944 944 2 896 + 206,8 %

France 1 198 1 220 1 310 + 7,4 %

Grèce 1 116 1 116 700 - 37,3 %

Italie 947 3 487 4 350 + 24,7 %

Pologne 2 415 2 415 2 415 0,0 %

Roumanie Non connu 2 321 1 177 - 49,3 %

Suède 1 750 1 832 1 970 + 7,5 %

TOTAL 16 349 26 911 29 769 + 10,6 %


Depuis 2008, dans un contexte particulièrement évolutif, la gamme des Epl a su à la fois se consolider et se renou-veler, ce qui lui a permis de se positionner comme un mode d’intervention apprécié dans des territoires, dans des métiers et selon des modalités de plus en plus diversifiées. Ce succès se matérialise à travers l’accroissement du volume d’activité des Epl depuis 2008 (+ 33 %). Il repose sur une alchimie gagnante et unique, commune à toutes les composantes de la gamme.

Les Entreprises publiques locales sont en effet des sociétés d’un type unique. Elles sont en France les seules entreprises de droit privé exerçant une mission d’intérêt général, et dont une part significative du capital est détenue par une ou plusieurs collectivités locales, obligatoirement représentées par des élus dans les instances de gouvernance.

Ces caractéristiques propres à ces sociétés, les démarquent nécessairement des autres entreprises publiques ou privées. La singularité des Epl ne saurait toutefois être réduite à cette approche juridique qui ne fait que poser un cadre. Elle tient essentiellement à un certain nombre de valeurs et modus operandi apparus dès leur naissance et entretenus depuis, qu’il convient d’identifier pour mieux connaître et comprendre les logiques à l’œuvre lorsque les Epl interviennent dans les terri-toires. L’économie mixte locale est en effet indissociable de l’agrégation de l’ensemble de ces singularités, qui sont à l’ori-gine de son succès et sans lesquelles elle perdrait son identité et sa plus-value.

II2020L’équation gagnante de la stratégie de gamme


LA TRANSPARENCE ET LA MAÎTRISE POLITIQUELa maîtrise politique est au cœur de l’identité des Entreprises publiques locales. Les Sem, bien avant l’élargissement de la gamme, ont progressivement permis aux collectivités locales d’intervenir dans le domaine économique selon un mode innovant et insolite, au regard de la culture française marquée par l’absence de solution intermédiaire à l’alternative entre le tout public et le tout privé. Il en résulte une nécessaire impulsion initiale, une gouvernance et un contrôle par les élus locaux. Les collectivités territoriales sont en effet depuis les lois fondatrices de la décentralisation les décisionnaires incontournables du choix de constituer, puis de choisir une Epl pour mettre en œuvre certaines de leurs compétences. Elles sont obligatoirement et exclusivement représentées dans les conseils d’administration ou conseils de surveillance des Epl par des élus issus de leurs rangs. Les membres de ces instances fixent ensuite les grandes orientations de la société, se saisissent des questions relatives à sa bonne marche et procèdent à des contrôles et à des vérifications sur ses acti-vités ; ils disposent à ce titre d’un droit à l’information.

Dans le cadre d’une Sem, les collectivités territoriales et leurs groupements détiennent, séparément ou à plusieurs, plus de la moitié du capital de la société et des voix dans les organes délibérants. Dans le cadre d’une Spl, l’actionnariat est détenu en totalité par des collectivités territoriales ou leurs groupements. Quant à la SemOp, la société est d’abord liée par les termes du contrat pour lequel elle a été créée. La collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales détient ensuite 34 % au moins des voix dans les organes délibérants, lui garantissant une minorité de blocage, et le président du conseil d’administration ou du conseil de surveillance en est obligatoirement un représentant.

Ces dispositions assurent ainsi aux collectivités territoriales une pleine maîtrise des différentes options offertes par l’économie mixte locale. 88 % de ses acteurs soutiennent d’ailleurs l’idée selon laquelle les collectivités locales contrôlent l’action des Epl dont elles sont actionnaires22.

En dehors de l’autorité qu’exercent les élus au sein de leurs conseils d’administration, même quand y figurent d’autres actionnaires que les collectivités territoriales, les Entreprises publiques locales sont soumises à un grand nombre de règles garantissant leur transparence. Quatre types diffé-rents d’acteurs sont au moins parties prenantes à ce contrôle.

Les collectivités locales actionnaires sont premièrement destinataires du rapport annuel des élus mandataires et doivent donner leur accord pour toute évolution subs-tantielle de leur gouvernance comme de leur activité. Elles exercent plus particulièrement sur les Spl un contrôle analogue à celui qu’elles mènent sur leurs propres services. Les services de l’État exercent deuxièmement un contrôle de légalité sur les délibérations des collectivités territoriales décidant de la création d’une Epl, fixant le montant de leur participation au capital social et approuvant les statuts de

22 Étude Ifop pour la Fédération des élus des Entreprises publiques locales, « Grande consultation pour l’avenir de l’économie mixte locale », octobre 2019.

la société, mais également sur les délibérations relatives aux conventions passées entre les Epl et les collectivités terri-toriales ainsi que sur les marchés et contrats conclus entre les collectivités territoriales et les Epl. L’Agence nationale de contrôle du logement social (Ancols), la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et l’Agence française anticorruption (AFA) disposent d’autres préroga-tives de contrôle. Les Epl sont troisièmement soumises à des obligations vis-à-vis des juridictions financières à travers les contrôles opérés par les chambres régionales des comptes : près de 90 Sem ont notamment fait l’objet d’un rapport entre 2016 et 2018. Elles sont quatrièmement tenues, au titre du statut de société anonyme, de se conformer aux dispositions du Code de commerce et demeurent, depuis la loi Pacte de 2019, les seules PME soumises à l’obligation de s’attacher les services de commissaires aux comptes. Les Epl sont ainsi les sociétés les mieux contrôlées de France.

LE MANAGEMENT D’ENTREPRISEQuelle que soit la composante de la gamme, les Entreprises publiques locales sont des sociétés anonymes relevant prin-cipalement du Code de commerce, et donc du droit privé.

En introduisant la gestion d’entreprise de droit privé au sein de la sphère publique locale, les Epl ont fait émerger une nouvelle culture, complémentaire de celle prévalant jusqu’alors dans les collectivités territoriales. Tout en conser-vant un haut degré de contrôle et d’implication des acteurs publics, nombre d’avantages en ont été tirés, de la souplesse de fonctionnement – en particulier en matière de comptabi-lité et de ressources humaines – en passant par l’obligation de dégager leurs propres ressources financières ou l’accès élargi au financement du fait de leurs capacités, à la différence des collectivités territoriales, à s’inscrire dans une relation bancaire globale. Il en résulte une plus grande agilité d’intervention et une forte capacité d’innovation dans un contexte parti-culièrement contraint et mouvant.

Les dirigeants d’Epl ne s’y trompent pas par ailleurs : la réactivité et la capacité d’adaptation aux nouveaux enjeux auxquels sont confrontées les collectivités territoriales sont le premier atout qu’ils citent parmi les avantages du modèle23. L’État a d’ailleurs pris coutume de s’en inspirer pour innover dans ses propres modes d’intervention, aux côtés ou non des collectivités territoriales, constituant des « quasi-Epl ».

Le management d’entreprise imprègne également les Sem en raison de leur pleine appartenance au champ concur-rentiel. Progressivement conduites à évoluer dans cet univers afin de souscrire aux obligations inspirées de la législation européenne, dès 1993 dans les services et la gestion, puis en 2005 pour l’aménagement, « […] leurs contrats doivent respecter les principes de publicité et de mise en concurrence prévus par le Code des marchés publics dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État » comme le rappelait le

23 Étude Fédération des élus des Entreprises publiques locales, « Le baromètre des Entreprises publiques locales », octobre 2019. 70 % des dirigeants interrogés citent la réactivité et la capacité d’adaptation de la Sem face à l’évolution des besoins.


ministère de l’Équipement en juillet 2000. Les Sem se sont retrouvées en concurrence avec les autres entreprises privées et, de ce fait, ont su s’adapter. Elles ont agi en conséquence pour améliorer leur compétitivité, ce qui leur permet en 2019 de détenir 9 400 contrats de commande publique, dont 5 800 marchés, 1 400 délégations de service public et 2 200 conces-sions d’aménagement24.

L’EFFICACITÉ ÉCONOMIQUE AU SERVICE DU LONG TERMESociétés anonymes contrôlées par les élus locaux, les Epl sont des organisations singulières qui peuvent être assimi-lées aux « formes hybrides25 » décrites par l’économiste Oliver Williamson. Même si les effets ne sont pas identiques selon la forme juridique que revêt l’Epl, le choix de recourir à une forme hybride plutôt qu’à l’intégration ou au marché, permet notamment de profiter des avantages liés à l’une et à l’autre. Il en résulte une grande efficacité de manière générale, à travers le développement d’un modèle économique spéci-fique à l’économie mixte locale. Ses acteurs en sont d’ailleurs pleinement convaincus26.

Au-delà des indicateurs démontrant l’accroissement des parts de marché de l’économie mixte locale en France depuis plusieurs années27, les recherches du cabinet d’études DME28 ont abouti de surcroît à des conclusions témoignant de l’efficacité économique inhérente au modèle des Epl. Il s’agit en effet d’entreprises qui se distinguent par leur performance. Le taux de valeur ajoutée, c’est-à-dire le rapport entre la valeur ajoutée et le chiffre d’affaires, qu’elles produisent s’élève à 49 %, soit 11 points au-dessus de la moyenne nationale. La création de ces richesses s’inscrit alors dans une logique de performance, avec une productivité apparente du travail supérieure à celle des autres entreprises.

Les Epl se démarquent également par un niveau élevé d’intensité capitalistique qui s’explique par leur capacité à financer et à porter des investissements importants. Elles consacrent à cette fin une part significative de leur valeur ajoutée, confirmant le rôle de relais des collectivités territo-riales qu’elles jouent s’agissant de l’investissement29, et témoi-gnant de leur volonté de s’inscrire dans une logique de péren-nité et de long terme. Leurs actionnaires se révèlent avoir en effet une appétence moins grande pour les dividendes et préfèrent s’inscrire dans une logique de développement des territoires et pousser à une forte affectation des résultats

24 Ibid.25 Oliver Williamson, « Markets and Hierarchies : Analysis and

Antitrust Implications », New York, Free Press, 197526 Étude Ifop pour la Fédération des élus des Entreprises

publiques locales, « Grande consultation pour l’avenir de l’économie mixte locale », octobre 2019. 95 % des personnes interrogées considèrent que l’économie mixte est un moyen efficace pour gérer des services publics.

27 Étude Fédération des élus des Entreprises publiques locales, Op. cit., octobre 2019.

28 Étude DME, Apprécier les performances économiques des Epl, juin 2019.

29 Étude Fédération des élus des Entreprises publiques locales, « Le financement des Entreprises publiques locales », avril 2019.

vers l’investissement et des perspectives de long terme. Les Sem, les Spl et les SemOp se distinguent de ce fait en ne s’ins-crivant pas dans une logique de profitabilité maximum. Avec un taux de rentabilité de 6 % contre 8 % dans le reste de l’éco-nomie, elles se sont développées de manière à répondre à la demande, en privilégiant l’investissement à la maximisation de leur taux de profit.

L’INTÉRÊT GÉNÉRAL TERRITORIALLes Entreprises publiques locales assurent la continuité de l’action publique dans tous les types de territoires. Les Sem, les Spl et les SemOp sont ainsi assignées à des missions de proximité qui auraient des difficultés à être assurées en leur absence30, comme le montre leur développement dans des activités peu rémunératrices, telles que la gestion de certains équipements de tourisme ou de culture, des réseaux d’eau, d’assainissement et de très haut débit dans les communes rurales, ou encore les services à la personne.

L’économie mixte locale joue également un rôle d’accé-lérateur des transitions. Les actions initiées dans le cadre de la transition numérique sont de plus en plus fréquentes, comme celles relatives à la transition écologique. La gestion des déchets, celle des réseaux d’eau et d’assainissement, et surtout la production et la distribution d’énergie font partie des domaines dans lesquels la croissance des Epl est la plus spectaculaire depuis plusieurs années, tant en nombre qu’en volume d’activité. Le rôle moteur qu’elles jouent en matière de cœur de ville et de revitalisation des centres-bourgs est une autre expression des solutions qu’elles peuvent apporter pour la transformation des territoires.

S’ajoute à ces rôles une fonction de catalyseurs de dévelop-pement des territoires. Les Epl font tout d’abord figure de leviers de financement des projets territoriaux, en accroissant la capacité financière des collectivités locales31. Leur fonction-nement est en effet attractif pour les banques qui souhaitent investir et accompagner des projets locaux. Les Epl peuvent tout d’abord mobiliser rapidement leurs fonds propres pour ne pas faire porter la charge du financement des projets uniquement aux banques et à leurs différents types d’action-naires. Elles suivent un business model dont il est plus facile d’évaluer les risques, et elles peuvent enfin se prémunir du soutien financier (garantie rarement sollicitée) et politique des collectivités qui en sont actionnaires.

Les Sem, les Spl et les SemOp sont enfin au cœur d’un écosystème sur lequel leurs actions ont des retombées majeures. En passant des contrats avec des fournisseurs locaux, en nourrissant la consommation à travers les salaires qu’elles versent et en investissant massivement, elles sont créatrices de richesse au bénéfice des territoires.

30 Étude Ifop pour la Fédération des élus des Entreprises publiques locales, « Grande consultation pour l’avenir de l’économie mixte locale », octobre 2019. 77 % des personnes interrogées considèrent que sans l’économie mixte certaines missions de service public ne seraient plus assurées.

31 Étude Orféor-Fédération des élus des Entreprises publiques, « Les Epl leviers de financement des projets des collectivités locales », décembre 2018.


Il était ainsi estimé en 2015 que les Epl injectaient près de 21,7 milliards d’euros dans l’économie locale, soit six fois plus que les 4,7 milliards d’euros de valeur ajoutée produite en propre, et qu’elles participaient au maintien et à la créa-tion indirecte de 226 000 emplois salariés, soit six fois plus que ceux qu’elles embauchaient directement, à des niveaux sensiblement supérieurs à ceux mesurés pour d’autres types d’organisation32.

Il convient de souligner en outre un engagement moderne et très fort dans la démarche de responsabilité sociétale des entreprises. 92 % des Epl ont développé au moins une action dans cette perspective. 85 % ont ainsi déployé des initiatives relatives à la préservation de l’environnement, en procédant à la collecte, au tri et à la valorisation de leurs déchets ou en s’engageant dans une démarche de management environ-nemental (certifications aux normes Iso, bilan environne-mental, frais de personnel ayant une activité en rapport avec l’environnement, etc.). 79 % des Sem, des Spl et des SemOp s’impliquent parallèlement dans le domaine du social. Il peut s’agir de mettre en place une politique de prévention des risques au travail, d’associer les salariés aux décisions ou d’avoir une politique de lutte contre les discriminations.

Ces différentes actions sont complétées par des initiatives pour améliorer la gouvernance d’entreprise, comme l’impli-cation de citoyens, ou des actions d’ordre sociétal à travers la conclusion de partenariats avec d’autres acteurs locaux.

LE PARTENARIAT Les trois types d’Entreprises publiques locales composant la gamme s’inscrivent dans une vision résolument partena-riale de l’action publique dans les territoires. Si les collec-tivités locales en constituent toujours le pivot (65 % de leur actionnariat), la composition de leur actionnariat multiplie les possibilités de coopération avec différents acteurs et parties prenantes. Les partenariats peuvent revêtir plusieurs formes : public-privé dans le cadre des Sem ou des SemOp, et public-public en associant des collectivités locales de même échelon ou d’échelons différents dans des Sem ou des Spl, mais aussi en réunissant des collectivités locales et l’État dans des Sem. En mêlant de cette manière collectivités territo-riales d’échelons différents, institutions financières, grandes entreprises publiques comme privées et acteurs locaux (PME, associations, organismes consulaires, particuliers, etc.), cet affectio societatis permet de réunir dans une même entité et derrière un objectif commun, des parties prenantes aux intérêts au premier abord divergents et aux savoir-faire différents. Il en résulte une plus grande efficacité de l’action publique territoriale, permise par la prise en considéra-tion des intérêts des parties prenantes33 et par la complé-mentarité des compétences et des capacités financières mobilisées.

32 Étude Fédération des Entreprises publiques locales-Crédit Coopératif, « L’empreinte socio-économique des Epl », mars 2017.

33 R. Edward Freeman, Strategic Management : A Stakeholder Approach, Marshall, M.A. Pitman, Boston,1984.

Qu’il s’agisse de Sem, de Spl, voire de SemOp, le capital des Epl s’inscrit de plus en plus dans une logique participative. S’agissant des Spl, les intercommunalités et les structures de coopération sont en tête de la hiérarchie et comptabilisent 47 % des parts, devant les communes (31 %) et les départe-ments (12 %).

En ce qui concerne les Sem, le bloc communal est dominant parmi les collectivités territoriales, avec une participation à hauteur de 17 % pour les intercommunalités et les structures de coopération, et de 16 % pour les communes. Les départe-ments (13 %) et les régions (7 %) viennent ensuite. Parmi les autres actionnaires, les institutions financières, dont la Banque des territoires, et les autres entreprises sont les principales forces avec des proportions de capitaux détenus qui s’élèvent respectivement à 17 % et à 14 %. L’évolution de la détention capitalistique des entreprises dans les Sem est spectacu-laire, passant de 6 % en 2013 à 14 % en 2019 : elle témoigne de leur implication croissante et significative. La participation à hauteur de 115 millions d’euros des entreprises ne faisant pas partie de grands groupes, le plus souvent dans des Sem parties prenantes de leur environnement local, est en très nette augmentation depuis quelques années.

Notons qu’en ne détenant en moyenne que 62 % du capital des Sem, alors que la loi les autorise à monter jusqu’à 85 %, les collectivités territoriales démontrent une fois de plus leur intérêt pour la dimension partenariale de ce type d’Epl.


TABLEAU 7 : RÉPARTITION DE L’ACTIONNARIAT DES EPL, DES SEM ET DES SPL 2013/2019

Part de capital détenu en 2013

Part de capital détenu en 2019

Epl Sem Spl Epl Sem Spl

Collectivités territoriales 65% 63% 100% 65% 62% 100%

Communes 26% 26% 32% 17,5% 16% 31%

Intercommunalités et structures de coopération 19% 14% 38% 19,5% 17% 47%

Départements 16% 19% 20% 12,5% 13% 12%

Régions 2% 1% 10% 7% 7% 9%

Collectivités spéciales 2% 3% 0% 8,5% 8% 1%

Autres actionnaires 35% 37% 0% 35% 38% 0%

État et organismes publics 5% 5% 3,5% 4%

Institutions financières 18% 19% 15,5% 17%

Entreprises 5% 6% 13% 14%

Acteurs du logement 1% 1% 1,5% 1%

Organismes professionnels et consulaires 1% 1% 0,5% 1%

Autres 5% 5% 1% 1%

LA RÉPONSE GLOBALESous l’impulsion des élus à la recherche à la fois de solutions sur mesure, d’une meilleure vision d’ensemble et de la prise en compte de la raréfaction de leurs ressources financières, les Entreprises publiques locales se sont orientées vers une approche globale des services publics qui peut prendre deux formes.

Tout d’abord, 65 % des Sem, des Spl et des SemOp sont désormais engagées dans une stratégie de redéploiement dans une optique de réponse globale avec le développement d’activités complémentaires34. Les motivations sont d’ordre stratégique et économique. Il s’agit principalement pour ces sociétés d’investir de nouveaux segments de leurs marchés traditionnels, d’anticiper des évolutions de leurs secteurs d’activité et d’y développer des synergies, des coopérations entre les activités, mais aussi d’améliorer la rentabilité globale de l’entreprise, d’anticiper une évolution des besoins sur le territoire ou de maîtriser tout ou partie de la filière.

Il s’agit également pour les élus de favoriser l’attractivité et/ou le rayonnement de tout un territoire en confiant à une même Epl la gestion de plusieurs équipements (culturels, de loisirs, touristiques, sportifs, de développement écono-mique, etc.) dont la complémentarité doit se lire à cette échelle. Pratique répandue parmi les autres entreprises du secteur marchand, la compensation d’une baisse d’activité sur les activités traditionnelles est en revanche très rarement évoquée par les dirigeants d’Epl35. Ajoutons que la stratégie


35 Ibid. Seuls 28 % des dirigeants d’Epl motivent leur stratégie de redéploiement de leurs activités pour compenser une baisse sur les activités traditionnelles. Cette réponse se situe en sixième position dans la hiérarchie des raisons invoquées.

a été appuyée par les dernières évolutions législatives et juridiques. La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique a notamment validé le développement d’activités complémentaires dans une logique de rationalisation, au même titre que la loi du 17 mai 2019 tendant à sécuriser l’actionnariat des Epl.

La filialisation constitue l’autre méthode de redéploiement utilisée par les Sociétés d’économie mixte, notamment dans les domaines très concurrentiels de l’aménagement, de l’habitat et de l’immobilier. 316 Sem détiennent aujourd’hui 324 participations majoritaires (filiales) et 564 participations minoritaires (prises de participation) contre respectivement 228 et 318 en 2013. Conditionnée également au respect de la complémentarité avec l’objet social de la Sem, la démarche d’acquisition de parts dans d’autres sociétés s’est développée de manière naturelle et constante au cours des dernières années jusqu’à devenir une pratique courante dans un nombre croissant de collectivités locales.

La filialisation permet de monter des projets spécifiques avec des partenaires différents – l’ensemble des partenaires privés n’étant pas nécessairement intéressés par chacun des projets – mais aussi de circonscrire les investissements et les risques qui y sont associés dans une filiale. Les prises de participation permettent quant à elles aux collectivités locales, par l’intermédiaire de leurs Sem, de soutenir des projets essentiels pour le territoire sans en détenir la majorité des responsabilités : leur acquisition s’inscrit aussi dans une logique de minimisation des risques financiers.


De ses prémices à aujourd’hui, l’économie mixte locale repose sur l’ensemble des valeurs décrites précédemment, à savoir la maîtrise politique, le management d’entreprise, l’efficacité économique au service du long terme, l’intérêt général dans les territoires, le partenariat et la réponse globale.

Le développement des Epl, tout particulièrement depuis une dizaine d’années, dans de nombreux secteurs d’activités, sur l’ensemble du territoire français et à travers l’élargissement de la gamme, résulte dès lors de l’alchimie gagnante entre ces valeurs qui caractérisent toutes ses composantes et qui sont en adéquation avec les évolutions en cours de l’économie comme de la société française.

Dans une conjoncture économique mondiale incertaine et dans un contexte national annonciateur d’une réforme de l’action publique territoriale, il convient de conforter le succès rencontré par les Epl et de leur permettre de répondre encore mieux aux attentes croissantes des territoires et des élus à leur égard. Les acteurs de l’action publique territo-riale s’accordent sur l’opportunité d’avancer dans ces deux directions.

Pour la FedEpl, la confirmation du succès des Sem, Spl et SemOp repose sur la consolidation de leurs caractéris-tiques et sur une modernisation des modes d’intervention largement possible à droit constant par le développement de bonnes pratiques encore insuffisamment répandues (III -1). Si le cadre juridique semble pour l’essentiel adéquat et suffisant, certains ajustements législatifs et réglementaires pourraient utilement venir compléter les dispositifs existants afin de pérenniser la gamme des Epl (III-2).

IIILes préconisations de la FedEpl pour conforter l’alchimie gagnante des Sem, Spl et SemOp


Préconisations à droit constant : les leviers pour moderniser l’intervention des Epl

Pour conforter les Epl, la Fédération des élus des Entreprises publiques locales propose aux élus et dirigeants des Sem, Spl et SemOp, ainsi qu’à leurs collectivités actionnaires, une série de recommandations à droit constant visant à :

Conforter la transparence et le pilotage des Epl par les élus.

Faire évoluer l’actionnariat des Epl en fonction des évolutions des territoires.

Adapter les activités des Epl aux attentes des collectivités.

Garantir une gouvernance d’entreprise de toutes les Epl.

La Fédération des Epl entend se mobiliser pour promouvoir l’ensemble de ces préconisations auprès des collectivités terri-toriales actionnaires d’Epl, comme des Epl elles-mêmes, en vue de leur meilleure appropriation dans le contexte singuliè-rement opportun des élections locales de 2020 et 2021.

TRANSPARENCE ET PILOTAGE PAR LES ÉLUS : DES ATOUTS À PRÉSERVERParmi les nombreux contrôles auxquels sont soumises les Epl en leur double qualité de sociétés anonymes et d’opérateurs des collectivités locales, le contrôle opéré par leurs collecti-vités territoriales actionnaires est évidemment au cœur des exigences du mouvement.

Les outils et les leviers de contrôle existent en nombre, charge aux collectivités territoriales et à leurs élus de s’en emparer pour assurer le portage politique requis.

La transparence et la gouvernance des 1 310 Epl françaises sont jugées satisfaisantes par les acteurs qui composent l’en-vironnement des Epl. Cette ma trise des Entreprises publiques locales par les élus s’est sensiblement affirmée depuis le lance-ment de la décentralisation. La FedEpl considère cependant que certains rappels et certaines préconisations nouvelles sont utiles pour affirmer davantage la gouvernance politique des Epl.

STATUT ET RÔLE DE L’ÉLU ADMINISTRATEUR D’UNE EPL

Pour affirmer le rôle central des élus au sein des Epl, la FedEpl rappelle ses positions relatives à la place des élus. Ces posi-tions ont vocation à être pleinement intégrées par l’ensemble des acteurs qui composent l’environnement des Epl :

La représentation des collectivités territoriales par les élus locaux dans les instances de gouvernance des Epl revêt un caractère incontournable.

Le statut de l’élu représentant de la collectivité dans une Epl est clairement sécurisé et précisé par les textes. Ce statut de l’élu administrateur :

• permet à tout élu d’une collectivité, peu importe ses délé-gations, d’être désigné représentant de la collectivité dans une Epl, et de présider cette dernière ;

• offre un cadre juridique sécurisé aux administrateurs dans l’exercice de leurs fonctions ;

• permet pleinement aux élus administrateurs d’une Epl de participer aux travaux, délibérations et votes de leur collec-tivité relatifs à cette Epl, à l’exception de l’incompatibilité liée à la présence des élus des Epl dans les commissions d’appel d’offres lorsque leurs Epl sont candidates.

Le contrôle analogue est la clé de voûte de l’efficacité et de la transparence des Spl. Il doit :• être pleinement opéré et approprié par les élus adminis-trateurs des Epl ;


• porter sur l’ensemble des décisions stratégiques de la Spl ;

• faire l’objet d’un formalisme indispensable.

La FedEpl mettra à jour à cet effet ses préconisations sur le sujet, en liaison avec les autres associations d’élus.

PILOTAGE DES EPL PAR LEUR COLLECTIVITÉ ACTIONNAIRE DE RÉFÉRENCE

Outre la gouvernance par les élus, facteur essentiel de trans-parence, la FedEpl encourage un pilotage davantage struc-turé des Epl par leur collectivité actionnaire de référence. La FedEpl préconise l’appropriation de certaines démarches innovantes recensées auprès d’un certain nombre d’Epl et de collectivités actionnaires :

La représentation de l’opposition de la collectivité locale actionnaire de référence au sein des conseils d’adminis-tration ou des conseils de surveillance des Epl.

La désignation des administrateurs des Epl par leurs collectivités locales actionnaires avec une exigence de mixité lorsque les collectivités désignent au moins deux représentants.

La désignation au sein de leur exécutif par les collecti-vités locales ayant un nombre significatif d’Epl, d’une fonction d’adjoint ou de vice-président en charge du pilotage des Epl.

La mise en place au sein de l’administration des collec-tivités ayant un nombre significatif d’Epl, d’un service dédié au suivi des Epl.

La signature d’une charte commune de gouvernance entre une collectivité et ses Epl, comportant des moda-lités de dialogue et d’échange d’information.

La communication systématique à chaque administra-teur élu des positions de la collectivité sur les sujets à l’ordre du jour en amont des réunions statutaires des Epl.

La publication par les collectivités ayant un nombre signi-ficatif d’Epl d’un rapport annuel sur la stratégie, l’actualité et la situation de toutes les Epl de la collectivité, publication communicable aux habitants.

En amont du choix de recourir à une Epl, la FedEpl préconise également :

La sensibilisation des élus locaux aux solutions propo-sées par les différentes composantes de la gamme Epl afin qu’ils puissent disposer d’un panorama complet des réponses existantes pour gérer les services publics.

La sensibilisation des fonctionnaires des administra-tions territoriales aux différentes options proposées par la gamme Epl.

DÉONTOLOGIE ET RÉMUNÉRATIONS

L’ensemble de la société française est engagée dans une démarche proactive en matière de déontologie. Le mouve-ment des Epl, fort de son ADN d’entreprises porteuses de valeurs d’intérêt général et de son exigence d’exemplarité liée à son actionnariat public, se doit d’être en première ligne sur l’encadrement par les Epl de l’exercice de leurs missions par leurs élus et dirigeants.

Dans ce cadre, la FedEpl préconise :

L’adoption d’une charte de déontologie par chaque Epl française, comme c’est déjà le cas pour nombre d’entre elles. La FedEpl élaborera un document type.

La mise en place au sein des Epl d’un comité des rému-nérations représentatif des différents collèges d’action-naires chargé de formuler un avis consultatif sur la rému-nération des fonctions dirigeantes au sein des Epl et de leurs filiales, le conseil d’administration ou le conseil de surveillance de chaque structure demeurant décisionnaire.

ACTIONNARIAT DES EPL : UNE FLUIDITÉ À FAVORISER La FedEpl accompagne chaque année de nombreuses Epl dans leurs démarches visant à faire évoluer leur actionna-riat, qu’il s’agisse d’une adaptation de cet actionnariat à de nouvelles activités, d’une augmentation de capital pour soutenir le développement de l’entreprise ou d’un ajuste-ment lié aux réformes territoriales.

Forte de ces retours d’expérience, la FedEpl invite les Epl fran-çaises à développer la fluidité et l’adaptabilité de leur action-nariat, et pour cela à :

Veiller à l’adéquation de leur actionnariat avec leurs collectivités donneuses d’ordres.

Poursuivre la mise en œuvre du dispositif dit du « 2/3 - 1/3 » hérité des lois Maptam et NOTRe, qui encadre le régime applicable aux actions détenues dans les Epl en cas de transfert de compétence entre deux échelons de collectivités.

Continuer à dimensionner leur capital en fonction de leur volume d’activité et de leur mode contractuel d’intervention.

Recourir à la possibilité de verser des dividendes lorsque les actionnaires l’estiment opportun, comme le font déjà 13 % des Epl.

Pour encourager l’enracinement territorial des Epl, la FedEpl est également favorable à la poursuite du développement de l’actionnariat local, qu’il s’agisse d’entreprises ou d’actionna-riat citoyen, à commencer par les usagers.

Sur l’enjeu de l’évolution de l’actionnariat des Epl concernées par des transferts de compétence entre deux échelons de collectivités, la FedEpl renforcera le suivi des Epl concernées par les lois Maptam et NOTRe, et poursuivra la concertation avec les autres associations d’élus afin de formuler des propo-sitions permettant de lever les blocages qui seraient identifiés.


ACTIVITÉ DES EPL : TOUJOURS RÉPONDRE AUX ATTENTES DES COLLECTIVITÉS

POSITIONNEMENT D’OPÉRATEUR GLOBAL

Les collectivités locales françaises de toutes strates sont amenées à mettre en œuvre des politiques publiques de plus en plus complexes nécessitant d’associer de nombreux champs de compétences et d’expertises.

Fortes de leur capacité à développer des activités complé-mentaires, les Epl appuient pour partie leur essor sur leur faculté à se positionner comme un opérateur global d’une politique publique structurante et à développer l’ensemble des activités utiles à sa mise en œuvre.

Pour conforter ce positionnement d’opérateur global impulsé par les collectivités actionnaires, la FedEpl rappelle une double exigence :

Les diversifications engagées contribuent à la dynamisa-tion des territoires. Lorsqu’une Epl gère plusieurs missions ou équipements, ces activités doivent ainsi favoriser l’at-tractivité et/ou le rayonnement du territoire.

Ces stratégies s’inscrivent dans le respect de la notion de complémentarité d’activités dont le périmètre a été sensi-blement clarifié depuis plusieurs années par le législateur et la jurisprudence.

SECTEURS ÉMERGENTS D’INTERVENTION DES EPL

Les champs d’intervention des Epl ont largement évolué depuis les lois de décentralisation pour coller au plus près aux besoins des collectivités locales. Les Epl ont ainsi connu un fort développement ces dernières années pour porter des politiques publiques de production d’énergies renouvelables, d’attractivité territoriale ou de valorisation du patrimoine culturel.

Afin de contribuer à ce que la gamme des Epl soit toujours davantage présente aux côtés des élus sur les secteurs émer-gents à propos desquels des besoins des populations sont identifiés, la FedEpl est déterminée à encourager le dévelop-pement de Sem, Spl et SemOp dans les champs de compé-tence suivants :

Le service public de l’enfance et de la petite enfance, avec pour ambition de doter les collectivités locales d’opé-rateurs de mutualisation entre de nombreuses structures existantes.

Le maintien d’une offre de santé dans les territoires, notamment par le développement de projets et de maisons de santé et la gestion patrimoniale de cet enjeu de société.

Le maintien à domicile des personnes âgées ou en situa-tion de handicap, notamment dans les départements ruraux, souvent en relais d’associations et avec pour ambi-tion de structurer l’emploi dans ce secteur d’activité.

L’évolution de la restauration collective dans une logique de circuit court et de développement de l’agriculture biologique.

Pour renforcer la participation des collectivités locales à la gouvernance des enjeux liés aux barrages hydroélectriques, la FedEpl est également favorable au recours à des sociétés d’économie mixtes aux caractéristiques semblables aux SemOp dans le cadre de renouvellement des concessions hydroélectriques, comme prévu par la loi du 17 août 2015 de transition énergétique.

GOUVERNANCE D’ENTREPRISE DES EPL : DES BONNES PRATIQUES À GÉNÉRALISER La souplesse d’intervention et la gestion d’entreprise des Epl sont reconnues comme des atouts majeurs des Sem, Spl et SemOp. Elles sont ainsi considérées par les dirigeants d’Epl comme la valeur ajoutée première de la gamme des Epl.

Pour conforter cette gouvernance d’entreprise gagnante, les Epl s’appuient sur un couple présidence-direction en harmonie et complémentarité. À cet égard, la FedEpl rappelle :

Qu’il existe plusieurs options envisageables : président et directeur général comme c’est le cas aujourd’hui dans 57 % des Epl, président directeur général et directeur, ou président directeur général et directeur général délégué dans les autres cas. La FedEpl publiera un guide permettant à chaque Epl de choisir la solution la mieux adaptée à sa situation.

La nécessité de pouvoir appuyer le management de l’en-treprise sur des élus investis, reconnus dans leur engage-ment et susceptibles par conséquent d’être rémunérés. Cette possibilité encadrée par les règles d’écrêtement des indemnités est actuellement utilisée par 17 % des Epl.

Compte tenu des évolutions de l’environnement des Epl qui conduisent notamment à des ruptures de marchés de plus en plus rapides et à des besoins d’ingénierie financière accrus, les Epl doivent toujours être en mesure d’anticiper et d’adapter leurs outils et leur organisation.

Pour conforter ce nécessaire ADN d’entreprise qui fait la force des Epl, la FedEpl encourage la généralisation au sein du mouvement :

De l’établissement de plans stratégiques à moyen terme régulièrement actualisés, incluant un plan d’affaires prévisionnel.

De la pratique des comités d’engagement.

Des pactes d’actionnaires, déjà en vigueur dans 25 % des Epl. La FedEpl publiera un guide sur le sujet.

Des parts variables dans les rémunérations des fonctions dirigeantes des Epl, basées sur un contrat d’objectif.

De la présentation d’informations consolidées pour les Sem qui disposent de filiales.


Préconisations législatives et réglementaires : les leviers pour pérenniser l’intervention des Epl

En complément des recommandations à droit constant, la FedEpl fait le constat que les nouveaux positionnements des Epl, les évolutions de leur environnement, les exigences accrues en matière de transparence à l’égard de l’ensemble des acteurs de notre société et le premier bilan de la stratégie de gamme, requièrent de procéder à quelques ajustements législatifs et réglementaires visant à :

Conforter le positionnement exemplaire des Sem, Spl et SemOp en matière de transparence.

Sécuriser le statut des élus et des dirigeants des Epl.

Affirmer la gouvernance des filiales de Sem par les élus.

Renforcer l’efficacité des Epl en levant certaines contraintes juridiques.

TRANSPARENCE : DES SEM, SPL ET SEMOP TOUJOURS EXEMPLAIRESLes Epl sont les entités les mieux contrôlées de France, cumu-lant les contrôles d’une société anonyme et d’un opérateur des collectivités locales. À cet égard, la FedEpl se félicite de l’obligation récente faite par la loi Pacte à toutes les Sem, Spl et SemOp françaises de continuer à désigner un commissaire aux comptes, par dérogation au droit commun des PME.

Consciente des exigences liées à l’actionnariat des Entreprises publiques locales exclusivement, majoritairement ou pour partie composé de collectivités locales, la FedEpl est favorable à certains ajustements législatifs permettant de renforcer encore la transparence de la gamme des Epl.

La FedEpl préconise ainsi les évolutions suivantes :

Préciser dans le Code général des collectivités territo-riales le contenu du rapport annuel de l’élu mandataire auprès de son assemblée délibérante, afin de faire de ce rapport un élément de référence en matière de transpa-rence des Epl.

Le rapport pourrait ainsi obligatoirement intégrer l’évolu-tion de l’actionnariat, les modalités d’exercice du contrôle analogue, les modifications de statuts, la situation financière de la société et les relations contractuelles avec la collectivité territoriale concernée, les prises de participation directes et indirectes de la société au capital d’autres sociétés, les rému-nérations des élus membres du conseil d’administration ou de surveillance et des dirigeants de l’Epl.

Permettre le contrôle des Spl, Spla et SemOp par l’Agence française anticorruption (AFA), comme c’est déjà le cas des Sem, par une modification de la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

Renforcer le suivi des rapports des chambres régionales des comptes dans le Code général des collectivités terri-toriales, par la mise en place d’une obligation pour tous les organismes proches des collectivités territoriales contrôlés par les magistrats financiers, dont les Epl :

• de présenter à leur conseil d’administration le rapport d’observation définitif consécutif au contrôle de la chambre régionale des comptes,

• de présenter à leur conseil d’administration un rapport sur les actions engagées suites aux observations de la chambre régionale des comptes, dans un délai d’un an après le rapport d’observation définitif.

Prévoir un dispositif affirmant le non-effet des actes rele-vant du droit à l’information de l’autorité préfectorale qui seraient non transmis par les Epl, ce dispositif devant être adapté à la nature de société anonyme des Epl, et étendre cette obligation de transmission des actes à toutes les sociétés dont des collectivités locales sont actionnaires.


ÉLUS ET DIRIGEANTS D’EPL : DES STATUTS RENFORCÉSLe cadre juridique définissant le statut des élus adminis-trateurs et des dirigeants d’Epl permet déjà aux Entreprises publiques locales d’évoluer en toute sécurité.

Pour autant, la FedEpl souhaite compléter les dispositifs existants pour prendre pleinement en compte l’apparition récente des Spl et des SemOp, et pour répondre aux exigences nouvelles recensées ces dernières années en matière de formation des élus, de reconversion professionnelle et de rémunération des dirigeants d’Epl.

La FedEpl préconise ainsi de :

Créer une obligation pour chaque Epl d’organiser une formation de tout élu nouvellement nommé administra-teur sur le fonctionnement d’une Epl, le contrôle financier d’une société anonyme, les missions du conseil d’adminis-tration, le management et la stratégie d’entreprise, dans l’année de la nomination.

Étendre le dispositif d’écrêtement des rémunérations des élus, aux revenus perçus au titre des fonctions exercées dans les Spl et SemOp, comme c’est déjà le cas pour les Sem.

Encadrer les rémunérations consolidées des dirigeants d’Epl.

La dernière étude sur la rémunération des dirigeants des Epl précise ainsi que leur rémunération annuelle s’établit dans la moyenne des rémunérations recensées pour les postes diri-geants similaires dans la précédente étude de l’Insee sur le sujet.

Les rémunérations des dirigeants des Epl sont par ailleurs auto-risées en amont par le conseil d’administration et sont trans-mises au contrôle de légalité via la transmission obligatoire de procès-verbaux. Les dirigeants des Epl doivent également procéder à des déclarations de patrimoine et d’intérêts auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

L’encadrement de ces rémunérations consolidées a vocation à s’inspirer :

• des dispositifs en vigueur dans d’autres domaines d’activité équivalents ;

• des travaux d’un observatoire national des rémunérations des dirigeants d’Epl piloté par la FedEpl, établissant chaque année un référentiel rendu public.

Cet encadrement répond à une exigence d’exemplarité reven-diquée par le mouvement des Epl. Il devra être mis en place dans le respect à la fois :

• De la liberté d’entreprise et du réalisme économique. Les directeurs se recrutent sur le marché des dirigeants d’entre-prises et ils doivent donc se voir proposer un salaire compétitif.

• De la libre administration des collectivités locales et donc de la liberté reconnue aux collectivités locales en matière de fixation des rémunérations des dirigeants de leurs Epl.

Fluidifier et sécuriser la reconversion professionnelle des dirigeants d’Epl dans le secteur privé par la mise en place d’un dispositif inspiré du cadre existant pour la fonction publique qui serait basé sur une autorisation obligatoire a priori et non sur une interdiction de principe.

FILIALES DE SEM : L’EXIGENCE D’UNE GOUVERNANCE PAR LES ÉLUS La création de filiales par les Sem constitue une évolution importante du mouvement des Epl des dernières années. Ces filiales de Sem permettent notamment de porter des projets avec de nouveaux partenaires, de mobiliser des investisseurs ou de développer une activité dans une société dédiée.

Les filiales de Sem, dont les créations interviennent obligatoi-rement dans le champ des compétences listées à l’objet social de leur Sem actionnaire, concourent ainsi pleinement à la poursuite de missions d’intérêt général.

L’accompagnement des Sem dans le pilotage et le suivi de leurs filiales est une priorité pour le mouvement, priorité qui s’est traduite par la publication par la FedEpl dès 2011 d’un guide dédié qui sera actualisé dans la foulée du Livre blanc.

Si le suivi des filiales est déjà effectif à droit constant, la FedEpl préconise quatre évolutions législatives pour renforcer la gouvernance des filiales de Sem par les élus et structurer encore davantage leur contrôle :

Renforcer le contrôle politique au moment de la création des filiales, en créant une obligation d’accord préalable des collectivités locales actionnaires de Sem et ayant un poste d’administrateur, pour toute prise de participation dans une société civile et dans les groupements d’intérêt écono-mique « significatifs ».

Permettre la gouvernance des filiales par les élus admi-nistrateurs de la Sem, par une extension du régime de mandataire de la collectivité territoriale aux élus adminis-trateurs des Sem siégeant dans les filiales. Ce pré-requis juridique permettra au mouvement d’encourager la présence des élus au sein de la gouvernance des filiales de Sem.

Étendre les règles relatives à l’écrêtement des rémunéra-tions perçues par les élus dans les Epl aux fonctions exer-cées dans les filiales de Sem.

Étendre le contrôle opéré sur les filiales au titre de leur statut de société anonyme, en appliquant aux filiales de Sem « significatives » une obligation de désignation d’un commissaire aux comptes.

Fortes de ce cadre législatif renforcé, les filiales de Sem pour-ront davantage encore s’affirmer comme de véritables leviers d’intervention des collectivités sur leurs territoires.


POTENTIALITÉ DES EPL : DES CONTRAINTES À LEVER POUR OPTIMISER LEUR EFFICACITÉ Les Entreprises publiques locales sont un trait d’union entre la gestion déléguée et la gestion internalisée. À la frontière du Code de commerce et du Code général des collectivités territoriales, les Epl sont confrontées à des contraintes non légitimes en raison de ce positionnement atypique.

Pour donner pleinement les moyens aux Epl de développer leurs interventions pour le compte de leurs collectivités locales actionnaires, la FedEpl formule les préconisations suivantes :

Réviser la définition européenne de la petite et moyenne entreprise (PME) pour pouvoir y inclure les Epl françaises et des autres pays, et faciliter ainsi leur éligibilité, notamment aux fonds européens.

Finaliser la possibilité pour les Spl de donner toutes leurs potentialités :• Permettre l’éligibilité des Spl, sociétés exclusivement déte-nues par des collectivités locales, au dispositif du mécénat, qui permet à des entreprises de participer au financement d’œuvres patrimoniales et culturelles dans un cadre fiscal incitatif.

• Harmoniser le droit applicable aux Spl et aux Spla.

• Finaliser la possibilité de recours aux Spl dans le logement social.

• Clarifier les dispositions du Code général des collectivités territoriales relatives au statut des collectivités étrangères actionnaires d’Epl, et notamment la possibilité pleinement sécurisée reconnue aux collectivités françaises et étrangères de constituer ensemble des Spl pour porter des projets transfrontaliers.

• Expérimenter l’ouverture du capital des Spl à d’autres personnes morales de droit public (hôpitaux, universités), sur des domaines sectoriels restreints et en garantissant l’ADN public des Sociétés publiques locales.

Pour porter l’ensemble de ces préconisations visant à conforter la gamme des Entreprises publiques locales à travers des pratiques renouvelées et un cadre législatif et réglementaire finalisé, la FedEpl appelle les pouvoirs publics à pleinement consacrer sa qualité d’association d’élus et d’unique représen-tant des 11 000 élus administrateurs des 1 310 Epl françaises.

Aussi la FedEpl rappelle-t-elle la légitimité des élus qui participent à sa gouvernance à être systématiquement partie prenante aux instances, consultations et initiatives gouvernementales et parlementaires portant sur les moda-lités d’exercice de leurs compétences par les collectivités locales, sur l’exercice de leurs fonctions par les élus et sur tous les enjeux qui impactent les Entreprises publiques locales françaises.

La FedEpl affirme sa détermination à développer l’Obser-vatoire de l’économie mixte locale en le positionnant, avec l’appui des pouvoirs publics, comme le dispositif national statistique de suivi et d’évaluation des Epl.


MéthodologieL’élaboration du Livre blanc sur l’économie mixte locale s’est inscrite dans une démarche partenariale, attachant une attention particulière à la consultation des différentes parties prenantes et en concertation étroite avec un certain nombre d’autres associations d’élus, qui ont en particulier validé l’en-semble des préconisations figurant dans ce document. La démarche s’est appuyée sur le suivi d’un protocole métho-dologique strict : la FedEpl a opté pour une double approche quantitative et qualitative pour réaliser ce travail.

Pour le volet quantitatif, l’analyse s’est appuyée sur l’Ob-servatoire national de l’économie mixte locale qui consigne l’ensemble des informations collectées et actualisées en continu par la FedEpl depuis sa création en 2013 selon diffé-rents moyens (études, sondages, achats de données, veille, etc.). La grande enquête annuelle de la Fédération auprès des dirigeants, qui permet de collecter des informations sur un nombre croissant de sujets, conduite par la société Edfield, a été l’occasion de disposer de données inédites sur les Epl, adhérentes comme non adhérentes. Des analyses complé-mentaires ont été menées sur la gouvernance et la filialisa-tion. Un espace de consultation a ensuite été ouvert en mai, avec le concours de la société Ifop, sur le site de la Fédération. Il a permis à 180 personnes d’exprimer leurs positions sur l’état de l’économie mixte locale en France. D’autres éléments quantitatifs proviennent enfin de l’analyse de résultats de diverses études récentes, internes (« Empreinte socioécono-mique des Epl », « Financement des Epl »), externes (« Atlas des modes de gestion des services publics locaux » de l’Institut de la gestion déléguée, « Panorama des Epl en Europe » du Centre européen des employeurs et entreprises fournissant des services publics) ou conduites pour alimenter le Livre blanc (« Apprécier les performances économiques des Epl » du cabinet DME).

S’agissant des éléments qualitatifs, les sources sont nombreuses. Le Livre blanc a systématiquement été abordé

à l’occasion des entretiens personnalisés qui se sont tenus au premier semestre 2019 entre des membres de la FedEpl et des présidents d’Epl, des dirigeants d’Epl, des élus et des cadres dirigeants de collectivités territoriales. Les nombreux événe-ments « classiques » de la Fédération des Epl (clubs, commis-sions, rencontre nationale, congrès) ou ad hoc (ateliers de travail), à Paris ou en région, détaillés ci-après, ont permis de nourrir la réflexion sur différents sujets. En complément, la société Ipsos a conduit à l’été 2019 une étude en organisant des entretiens qualitatifs individuels avec douze personnes qualifiées ou expertes. Elle a permis la confrontation de points de vue alternatifs dans le but de réunir la pluralité des opinions. Des personnalités d’horizons divers ont pu aussi adresser des contributions spéciales sous forme écrite de nature à alimenter la réflexion engagée dans ce Livre blanc. Une attention a enfin été portée à tous les travaux et publi-cations récents relatifs aux Epl. Le Livre blanc sur l’économie mixte locale a tout particulièrement tenu compte à cet égard des réflexions émises dans les rapports de l’Inspection géné-rale de l’administration, du Contrôle général économique et financier et de la Cour des comptes.

Au total, près de 2 000 personnes d’horizons divers ont apporté leur contribution à l’élaboration du Livre blanc sur l’économie mixte locale.

Le projet de Livre blanc sur l’économie mixte locale a été piloté par le Comité stratégie de la FedEpl, présidé par Richard Lioger. Les orientations qu’il formule dans le cadre de cette démarche sont le résultat d’une longue réflexion et de la conduite de nombreux travaux. Comme expliqué ci-dessus, les adhérents et autres membres du réseau de la Fédération ont été partie prenante de cette entreprise à de multiples reprises, notamment au cours des événements qui suivent, où il a été question de l’état du mouvement des Epl et de son développement à l’avenir.

INSTANCES DE GOUVERNANCE DE LA FEDEPLComité stratégie de la FedEpl, 18 décembre 2018

Conseil d’administration de la FedEpl, 9 avril 2019

Bureau de la FedEpl, 21 mai 2019

Comité stratégie de la FedEpl, 21 mai 2019

Conseil d’administration de la FedEpl, 10 septembre 2019

Bureau de la FedEpl, 1er octobre 2019

ESPACES DE DISCUSSION OUVERTS AUX ADHÉRENTS ET PARTENAIRES DE LA FEDEPLClub des juristes, 21 mars 2019

Commission Collectivités locales, 9 avril 2019

Commission Tourisme, culture et loisirs, 9 avril 2019

Club des actionnaires de l’économie mixte, 23 avril 2019

Séminaire annuel des Sem, 4 juin 2019

Commission Logement de la FedEpl, 17 juin 2019

Séminaire annuel des Spl et des Spla, 9 juillet 2019

Commission Collectivités locales, 10 septembre 2019

Club des juristes, 26 septembre 2019


ÉVÉNEMENTS NATIONAUX ORGANISÉS PAR LA FEDEPLCongrès annuel des Epl, 4-6 décembre 2018

Conférence Outre-mer des Epl, 10-14 juin 2019

Assemblée générale de l’Adepl, 19 juin 2019

Rencontre nationale des Epl, 20 juin 2019

ÉVÉNEMENTS RÉGIONAUX ORGANISÉS PAR LES FÉDÉRATIONS RÉGIONALES DES EPL Rencontre régionale des Epl Occitanie, 15 mai 2019

Rencontre régionale des Epl Pays de la Loire-Bretagne, 21 juin 2019

Rencontre régionale des Epl Centre-Val-de-Loire, 27 juin 2019

Rencontre régionale des Epl Nouvelle-Aquitaine, 4 juillet 2019

Rencontre régionale des Epl Normandie, 9 septembre 2019

Rencontre régionale des Epl Grand-Est, 11 septembre 2019

Rencontre régionale des Epl Région Sud-Provence-Alpes-Côte d’Azur, 13 septembre 2019

Rencontre régionale des Epl Bourgogne-Franche-Comté, 25 septembre 2019

Rencontre régionale des Epl Ile-de-France, 26 septembre 2019

Au-delà de ces espaces d’échange, le Comité stratégie s’est appuyé sur de nombreux travaux pour alimenter sa réflexion et étayer son argumentation, et notamment les publications suivantes.

TRAVAUX ENGAGÉS PAR LA FEDEPLFedEpl, Entreprises publiques locales, une réponse globale, novembre 2012

FedEpl, Epl et groupements d’intérêt économique, septembre 2016

FedEpl-Crédit Coopératif, « L’empreinte socio-économique des Epl », mars 2017

FedEpl, Groupements et groupes d’Epl : coopérer et mutualiser pour mieux développer, décembre 2017

FedEpl, « Le baromètre des Entreprises publiques locales », novembre 2018

Orféor-FedEpl, « Les Epl leviers de financement des projets des collectivités locales », décembre 2018

FedEpl, « Le financement des Entreprises publiques locales », avril 2019

DME-FedEpl, « Apprécier les performances

économiques des Epl », juin 2019

Ifop-FedEpl, « Grande consultation pour l’avenir de l’économie mixte locale », octobre 2019

Ipsos-FedEpl, « Etude qualitative en vue de l’élaboration du livre blanc sur l’économie mixte locale », août 2019FedEpl, « Le baromètre des Entreprises publiques locales », octobre 2019

Dans le cadre de l’étude qualitative réalisée par la société Ipsos, ont été interrogés Didier Aldebert, président du Conseil des Fédérations régionales des Epl et maire de Vinassan, Michel Ballarini, directeur général de la Spl Alter Publics et directeur général de la Sem Alter Cités (Anjou Loire Territoire), Isabelle Bonnaud-Jouin, responsable économie mixte du groupe Caisse des dépôts et consignations, Sophie Errante, députée de Loire-Atlantique et présidente de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, François Jacques, commissaire aux comptes et directeur associé de la société Semaphores, Stéphane Keita, président-directeur général de la Scet, Arnaud Lécuyer, président de Dinan agglo-mération et maire de Saint-Pôtan, Philippe Mathieu, directeur général de la Sem Brest’Aim, Rainer Plassman, président du CEEP-Europe, Yves Sarrand, directeur général des services du département de la Savoie, Igor Semo, directeur gouvernance des contrats et innovation sociale du groupe Suez et Carine Staropoli, maître de conférences en Sciences économiques à l’université Paris I.

TRAVAUX ENGAGÉS PAR D’AUTRES ORGANISATIONS Centre européen des employeurs et entreprises fournissant des services publics, « Panorama des Epl en Europe », juin 2015

IGA-CGEFi, La maîtrise des risques par les entreprises publiques locales, « Revues de dépenses », juin 2017

Association des directeurs d’EPL-Arkea, « Description et attentes des adhérent(e)s dirigeant(e)s », mai 2018

Institut de la gestion déléguée, « Atlas de modes de gestion des services publics locaux 2019 », avril 2019

Cour des comptes, Les sociétés d’économie mixte locales, Un outil des collectivités à sécuriser, mai 2019

Les travaux relatifs à l’adoption de la proposition de loi tendant à sécuriser l’actionnariat des Entreprises publiques locales en avril et mai ont été également pris en considération (rapports du sénateur Loïc Hervé et du député Philippe Latombe, débats parlementaires en commissions et en séances). Il en est de même s’agissant du débat en commission des finances de l’Assemblée nationale en mai 2019sur le rapport de la Cour des comptes sur les Sociétés d’économie mixte locale.


Glossaire

CHARTE DE DÉONTOLOGIE

La charte de déontologie ou code de déontologie recense les principes qui constituent, au-delà des obligations légales et réglementaires, le socle commun des règles de comporte-ments et de pratiques qui doivent guider une organisation ou une société en toutes circonstances. Elle exprime le sens général et les principes que chacun, personnellement, s’engage à respecter dans le cadre des missions qui lui incombent.

CLAUSE GÉNÉRALE DE COMPÉTENCE

La clause générale de compétence octroie aux collectivités territoriales une capacité d’intervention générale, sans qu’il soit nécessaire que la loi procède à une énumération de ses attributions. L’article L 2121-29 du Code général des collectivités terri-toriales dispose ainsi que « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune », quel que soit le domaine. La loi NOTRe a supprimé cette clause aux départe-ments et aux régions en 2015.

CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Le Code général des collectivités territoriales (CGCT) est le recueil recensant en France l’ensemble des dispositions législatives et réglemen-taires s’appliquant aux communes, aux départements aux régions et à leurs groupements.

COMITÉ D’ENGAGEMENT

Le comité d’engagement fait partie des comités spécialisés qu’une société peut décider de créer. Il s’agit d’un organe chargé d’étudier et de formuler au conseil d’administration ou de surveillance d’une société anonyme des propositions relatives aux engage-ments financiers de la société, tels que les investissements ou les prises de participation.

COMITÉ DES RÉMUNÉRATIONS

Le comité des rémunérations fait partie des comités spécialisés qu’une société peut décider de créer. Il s’agit, selon le Code de gouvernement d’entreprise de l’Association française des entreprises privées (Afep) et du Mouvement des entreprises de France (Medef), d’un organe chargé d’étudier et de proposer au conseil d’administration ou de surveillance d’une société anonyme des éléments de rémunérations et d’avantages des dirigeants manda-taires sociaux, l’ensemble du conseil d’administration ou de surveillance ayant la responsabilité de la décision. Il émet également une recommandation sur l’enveloppe et les modalités de répartition des jetons de présence alloués aux administrateurs.

COMITÉ SPÉCIALISÉ

Le conseil d’administration ou de surveillance d’une société peut décider la création de comités spécialisés chargés de préparer et de faciliter le travail du conseil d’administration ou de surveillance. Ils peuvent, entre autres, prendre la forme de comités d’audit, de comités d’engagement (voir « Comité d’engagement ») ou de comités des rémunérations (voir « Comité des rémunérations »).

COMPLÉMENTARITÉ DES ACTIVITÉS

L’article L 1521-1 du Code général des collectivités territoriales dispose que l’objet social des sociétés d’économie mixte peut inclure plusieurs activités, à condition que celles-ci soient complé-mentaires. La notion de complémenta-rité a été précisée par l’arrêt du Conseil d’État du 18 décembre 1959 : une activité est dite complémentaire dès lors qu’elle constitue un complément normal à l’activité principale de la Sem, sans pour autant que cette activité soit le complément nécessaire de son activité principale. La législation s’ap-pliquant aux Spl et aux SemOp renvoie à celle régissant les Sem.

CONTRÔLE ANALOGUE

Le contrôle analogue, ou contrôle comparable, ou contrôle équivalent, est une condition essentielle pour qu’une collectivité territoriale puisse confier une délégation de service public à une société publique locale sans mise en concurrence. Elle devra alors exercer un contrôle comparable à celui qu’elle exerce sur ses propres services. Les conditions du contrôle analogue initialement apparues dans le droit européen sont précisées par la Direction des affaires juridiques des ministères économiques et financiers (DAJ) et par la jurisprudence nationale : « Les statuts de la Spl ou de la Spla doivent permettre à la personne publique d’exercer un contrôle étroit et réel sur leurs activités et les décisions principales doivent être prises par le conseil d’administration […] ». Le contrôle est dès lors considéré comme effectif si le capital est à 100 % public et si la Spl est dépourvue d’autonomie ; il doit s’inscrire dans un lien de dépen-dance institutionnel très fort.

DÉLIT DE PANTOUFLAGE

Le délit de pantouflage est assimilé à une prise illégale d’intérêts. Il désigne selon l’article 432-13 du Code pénal « le fait, par une personne ayant été chargée, en tant que membre du Gouvernement, membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante, titulaire d’une fonction exécutive locale, fonctionnaire, militaire ou agent d’une administration publique, dans le cadre des fonctions qu’elle a effectivement exercées, soit d’assurer la surveillance ou le contrôle d’une entreprise privée, soit de conclure des contrats de toutes natures avec une entreprise privée ou de formuler un avis sur de tels contrats, soit de proposer directement à l’autorité compétente des décisions relatives à des opérations réalisées par une entreprise privée ou de formuler un avis sur de telles décisions, de prendre ou de recevoir une participation par travail, conseil ou capi-taux dans l’une de ces entreprises avant l’expiration d’un délai de trois ans suivant la cessation de ces fonctions ». Il est


puni de trois ans d’emprisonnement et d’une amende de 200 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l’infraction.

ÉCONOMIE MIXTE LOCALE

L’économie mixte locale désigne la branche de l’action publique locale qui regroupe les Entreprises publiques locales, à savoir les Sem, les Spl, les Spla et les SemOp.

ÉCRÊTEMENT DES INDEMNISATIONS

L’indemnisation des élus locaux est strictement encadrée par la législation. L’article L 2123-20 du Code général des collectivités territoriales dispose « que les indemnités maximales pour l’exercice des fonctions [d’élus locaux] sont fixées par référence au montant du traitement correspondant à l’indice brut terminal de l’échelle indiciaire de la fonc-tion publique. L’élu municipal titulaire d’autres mandats électoraux ou qui siège à ce titre […] au conseil d’administration ou au conseil de surveillance d’une société d’économie mixte locale ou qui préside une telle société ne peut perce-voir, pour l’ensemble de ses fonctions, un montant total de rémunérations et d’indemnités de fonction supérieur à une fois et demie le montant de l’indemnité parlementaire […], déduction faite des cotisations sociales obligatoires ». Lorsque ce plafond est dépassé, les indemnités font l’objet d’un écrête-ment : la part écrêtée est reversée au budget de la personne publique au sein de laquelle le conseiller municipal exerce le plus récemment un mandat ou une fonction.

ENTREPRISE PUBLIQUE LOCALE

Les Entreprises publiques locales sont des entreprises à forme sociétaire exerçant une mission d’intérêt général, et dont au moins 50 % du capital est détenu par une ou plusieurs collecti-vités territoriales, ou moins de 50 % du capital si ces autorités disposent d’un contrôle réel sur l’activité de l’entreprise. Elles peuvent dès lors

exister sous trois formes. Les Sociétés d’économie mixte (Sem) sont des sociétés anonymes dont le capital est majoritairement détenu par une ou plusieurs collectivités territoriales dans une proportion inférieure ou égale à 85 % (voir « Société d’économie mixte »). Les Sociétés publiques locales (Spl) sont des sociétés anonymes dont le capital est totalement détenu par deux collectivités territoriales ou leurs groupements ou plus (voir « Société publique locale »). Les Sociétés d’économie mixte à opération unique (SemOp) sont des sociétés anonymes dont l’objet social consiste en l’exé-cution d’un contrat unique et dont le capital est détenu entre 34 % et 85 % par une seule collectivité territoriale, disposant a minima d’une minorité de blocage (voir « Société d’économie mixte à opération unique »).

ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

Un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) est une personne morale de droit public qui est créée par l’État et qui tire son pouvoir de l’acte juridique de délégation de compétences par les communes-membres qui le composent. L’article L 5210-1-1 A du Code général des collectivités territoriales dispose que « forment la catégorie des établissements publics de coopération intercommunale les syndi-cats de communes, les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération, les syndicats d’agglomération nouvelle et les métropoles ».

FILIALE

L’article L 233-1 du Code de commerce dispose que « lorsqu’une société possède plus de la moitié du capital d’une autre société, la seconde est consi-dérée […] comme filiale de la première ». L’article L 233-2 du même code dispose que « lorsqu’une société possède dans une autre société une fraction du capital comprise entre 10 et 50 %, la première est considérée […] comme ayant une parti-cipation dans la seconde ». L’ensemble

des détentions d’une entité, qu’elles soient directes ou indirectes, forme les satellites de cette entité.

GESTION DIRECTE/GESTION DÉLÉGUÉE

Les collectivités publiques ont le choix entre différents modes pour la gestion des services publics. La gestion directe correspond à la gestion d’un service public par une collectivité territoriale par ses propres moyens. L’article L 1411-1 du Code général des collectivités territoriales dispose que « les collectivités territoriales, leurs grou-pements ou leurs établissements publics peuvent confier la gestion d’un service public dont elles ont la responsabilité à un ou plusieurs opérateurs économiques par une convention de délégation de service public […]. Le délégataire, public ou privé, se voit alors confier la gestion et l’exploitation de ce service public ».

GROUPEMENT MOMENTANÉ D’ENTREPRISES/GROUPEMENT D’EMPLOYEURS/GROUPEMENT D’INTÉRÊT ÉCONOMIQUE

Le groupement momentané d’entre-prises (GME) est un accord momentané entre des entreprises pour élaborer une offre commune en réponse à un marché. Il permet aux entreprises de s’organiser pour répondre à un marché auquel elles ne pourraient soumis-sionner seules et il n’existe donc que pour une durée déterminée.

Le groupement d’employeurs (GE) est un dispositif juridique permettant aux personnes publiques et privées de se regrouper pour employer une main-d’œuvre qu’elles n’auraient pas, seules, les moyens de recruter.

Le groupement d’intérêt économique (GIE) est un dispositif juridique permettant à deux ou plusieurs personnes publiques ou privées de mettre en commun certaines activités et de regrouper leurs moyens tout en conservant leur individualité et leur autonomie.


IN HOUSE

La notion de in house a été progressivement introduite par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, puis consolidée par les directives marchés publics et concessions du 28 mars 2014. L’article L 1411-1 du Code général des collectivités territoriales dispose que « les collectivités territoriales, leurs grou-pements ou leurs établissements publics peuvent confier la gestion d’un service public dont elles ont la responsabilité à un ou plusieurs opérateurs économiques par une convention de délégation de service public définie à l’article L. 1121-3 du Code de la commande publique préparée, passée et exécutée à l’issue d’une mise en concurrence, conformé-ment à la troisième partie de ce code ». L’article L 1411-12 du même code dispose toutefois que « les dispositions des articles L. 1411-1 à L. 1411-11, qui composent cette troisième partie, ne s’appliquent pas aux délégations de service public lorsque ce service est confié à un établissement public ou à une société publique locale sur lesquels la personne publique exerce un contrôle comparable à celui qu’elle exerce sur ses propres services et qui réalisent l’essentiel de leurs activités pour elle ou, le cas échéant, les autres personnes publiques qui contrôlent la société, à condition que l’activité déléguée figure expressément dans les statuts de l’établissement ou de la société ».

INTENSITÉ CAPITALISTIQUE

L’intensité capitalistique correspond au rapport entre les immobilisations corporelles brutes, définies par la norme comptable internationale IAS16 comme les actifs qui sont détenus par une entreprise soit pour être utilisés dans la production ou la fourniture de biens et de services, soit pour être loués à des tiers, soit à des fins administratives et dont on s’attend à ce qu’ils soient utilisés sur plus d’un exercice comptable, et le nombre de salariés en équivalent temps plein dans une société. Elle indique le montant des capitaux à engager pour produire un surplus de chiffre d’affaires.

MANDAT SOCIAL

Le mandat social est le pouvoir de représentation, de direction et de gestion d’une société auprès d’un tiers. La personne physique exerçant la direction générale de la société reçoit ce mandat pour agir au nom du tiers. Il s’agit soit du président-directeur général, soit du directeur général, soit des membres du directoire dans le cas des Entreprises publiques locales.

MÉCÉNAT D’ENTREPRISE

Le mécénat d’entreprise est un dispo-sitif juridique, instauré par la loi du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations, permet-tant à une entreprise de verser un don à un organisme, sous forme d’aide financière ou matérielle, pour soutenir une œuvre d’intérêt général, ou de se porter acquéreur d’un bien culturel déclaré trésor national et pouvant donner lieu à une réduction fiscale. Les Sociétés publiques locales ne peuvent pas actuellement être destinataires de ces dons.

PACTE D’ACTIONNAIRES

Le pacte d’actionnaires, ou convention entre actionnaires, est un accord conclu entre certains ou l’ensemble des associés d’une société pour préciser notamment les règles de gouvernance, les modalités d’évolution de l’action-nariat et les modes de rémunération du capital. Il peut préciser le contexte dans lequel les partenaires s’associent et est un facteur de renforcement de l’affectio societatis.

PLAN D’AFFAIRES

Le plan d’affaires ou plan de déve-loppement est un dossier présentant un projet chiffré de création ou de développement d’entreprise. Il peut détailler les méthodes et les actions à mettre en œuvre pour parvenir à la réalisation des objectifs de la société.

PLAN LOCAL D’URBANISME

Le plan local d’urbanisme est un docu-ment fixant les normes de planification de l’urbanisme applicables à l’utilisa-tion du sol sur un territoire donné.

PLAN STRATÉGIQUE

Le plan stratégique est un document qui précise la feuille de route d’une société pour réaliser ses objectifs à moyen terme (plan à moyen terme) et à long terme.

QUASIEPL

Peu après l’apparition de la gamme des Epl, un nombre croissant de sociétés anonymes à participation publique s’est développé à l’initiative de l’État à l’occasion de divers textes législatifs. Les SemOp « VNF » intro-duites par la loi NOTRe en 2015, les Sem hydroélectriques initiées par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte en 2015 et les Spla d’intérêt national instaurées par la loi relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain en 2017, sans constituer à proprement parler des Epl, peuvent être considérées comme des quasi-Epl, sous réserve qu’elles soient des sociétés anonymes, que la participation des collectivités publiques locales à leur capital soit supérieure ou égale à 34 %, et que des élus soient présents dans leur gouvernance, et qu’il y ait la possibilité de faire remonter des dividendes aux collectivités actionnaires.

RAPPORT ANNUEL

Le rapport annuel est un document qu’une société peut transmettre à ses actionnaires et qui présente les informations importantes relatives à l’activité de la société sur l’année écoulée. Il est obligatoire pour les Entreprises publiques locales.


SCHÉMA RÉGIONAL D’AMÉNAGEMENT, DE DÉVELOPPEMENT DURABLE ET D’ÉGALITÉ DES TERRITOIRES

Le Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) est un docu-ment fixant les grandes orientations stratégiques d’une région en matière d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires.

SCHÉMA RÉGIONAL DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE D’INNOVATION ET D’INTERNATIONALISATION

Le Schéma régional de développement économique d’innovation et d’interna-tionalisation (SRDEII) est un document fixant les grandes orientations stratégiques d’une région en matière économique.

SOCIÉTÉ D’ÉCONOMIE MIXTE

L’article L 1521-1 du Code général des collectivités territoriales dispose que « les communes, les départements, les régions et leurs groupements peuvent, dans le cadre des compétences qui leur sont reconnues par la loi, créer des Sociétés d’économie mixte locales qui les associent à une ou plusieurs personnes privées et, éventuellement, à d’autres personnes publiques pour réaliser des opérations d’aménagement, de construction, pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial, ou pour toute autre activité d’intérêt général […] ».

SOCIÉTÉ D’ÉCONOMIE MIXTE À OPÉRATION UNIQUE

L’article L 1541-1 du Code général des collectivités territoriales dispose que « dans le cadre de ses compétences autres que l’exercice de missions de souveraineté, une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales peut créer, avec au moins un actionnaire opérateur économique, sélectionné après une mise en concur-rence […], une société d’économie mixte à opération unique. La société d’économie mixte à opération unique est constituée, pour une durée limitée, à titre exclusif en vue de la conclusion et de l’exécution d’un contrat avec la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales dont l’objet unique est : 1° Soit la réalisation d’une opération de construction, de développe-ment du logement ou d’aménagement ; 2° Soit la gestion d’un service public pouvant inclure la construction des ouvrages ou l’acquisition des biens nécessaires au service ; 3° Soit toute autre opération d’intérêt général relevant de la compétence de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales ».

SOCIÉTÉ PUBLIQUE LOCALE

L’article L 1531-1 du Code général des collectivités territoriales dispose que « les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales dont ils détiennent la totalité du capital. Ces sociétés sont compétentes pour réaliser des opérations

d’aménagement […], des opérations de construction ou pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d’intérêt général. Ces sociétés exercent leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur le territoire des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales qui en sont membres ». La loi instaurant les Spl en 2010 a été précédé en 2006 d’une disposition législative autorisant les collectivités territoriales à créer à titre expérimental des sociétés publiques locales dans le seul domaine de l’aménagement, les Spla.

TRANSFERT DE COMPÉTENCES

L’article L 1521-1 du Code général des collectivités territoriales dispose que « la commune actionnaire d’une société d’économie mixte locale dont l’objet social s’inscrit dans le cadre d’une compétence qu’elle a intégralement transférée à un établissement public de coopération intercommunale ou que la loi attribue à la métropole de Lyon peut continuer à participer au capital de cette société à condition qu’elle cède à l’établissement public de coopération intercommunale ou à la métropole de Lyon plus des deux tiers des actions qu’elle détenait antérieurement au trans-fert de compétences ». Par extension, il s’applique dans les autres cas de trans-ferts de compétences d’un échelon de collectivités à un autre.


Notes

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