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Logement social et autorité européenne de concurrence

Le logement social en tant que « réel service public à caractère social »

Laurent GhekiereReprésentant auprès de l’UEUnion sociale pour l’habitat

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Concrete example of interaction…Legitimity VS proportionality

« Social housing is fully in line with the basic objectives of the EC-Treaty. It is a legitimate element of public policy and as it is limited to what is necessary it is in the interest of the Community that social housing is supported ».State Aid N209/01 SG 2001 D 289528 – 3rd july 2001

Mario MontiCommissaire européenConcurrence

« Limited to what is necessary »

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Commission : Exécutif et Autorité de concurrence

EXECUTIF EUROPEEN : pouvoir exclusif de proposition des textes législatifs relevant de la compétence de l’Union adoptés en codécision par le Parlement européen et le Conseil.

AUTORITE EUROPEENNE DE CONCURRENCE mandatée par le Traité pour garantir une concurrence non faussée au sein du marché intérieur :

> Décisions, Règlements ou Directives de la Commission européenne (sans codécision) :1. Contrôle des aides d’Etat2. Erreur manifeste d’appréciation sous le contrôle CJUE3. « Réel SIEG » – art.106 TFUE4. Notification, plainte, saisine d’office

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Réel SIEG : enjeu de sécurité juridique / logement social

Activités économiques « classiques » : application des règles de concurrence et du marché intérieur

Activités économiques qualifiées de SIEG (obligation extracontractuelle de fournir le service) : application des règles de concurrence et du marché intérieur si elles ne remettent pas en cause le bon accomplissement des missions d’intérêt général imparties au SIEG (dérogation) : Agréments HLM (droits spéciaux / régimes d’autorisation) : exclusion de la

directive Services Aides de toute nature (aides d’Etat / compensation de service public pouvant

couvrir 100% des coûts d’exécution du SIEG) – exemption de notification sous condition (décision nov 2005)

Conditions objectives : Mission(s) d’intérêt général (SRU) Obligation(s) de service public (CCH) Opérateurs officiellement mandatés (SRU – CUS)

Contrôle de non abus de l’usage de cette dérogation SIEG

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4 exigences / SIEG

1. Caractère de nécessité du besoin à satisfaire

2. Caractère particulier de la mission d’intérêt général impartie ou des missions imparties

3. Obligations spécifiques de service public imposées découlant des missions imparties

4. Entreprises chargées de la gestion du SIEG > mandatement (obligation extracontractuelle de fournir le service à tout utilisateur éligible)

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2001-2009 : « pratique décisionnelle constante »

DG COMP Decision on State Aid in IRL (2001) "Beneficiaries of these measures are socially disadvantaged households whose economic circumstances do not permit them to purchase or rent houses on the open market". (Irish conception of social housing)

DG COMP letter to the NL (2005) : « Public service have a social character. The definition of SH undertaking activities must have a direct link with socially disadvantaged households, social housing for others households is not a public service, an overcapacity of supply of SH must be avoided by the selling of those dwellings ». (transposition of the Irish conception to the Dutch one)

DG COMP Monti-Kroes package of november 2005 : « undertakings in charge of social housing providing housing : for disadvantaged citizens, or socially less advantaged groups which due to solvability constraints are

unable to obtain housing at market conditions »  DG EMPL SSIG Communication (2006) : « social housing as housing for

disadvantaged persons or socially less advantaged groups » DG COMP Decision on NL (2009) : "Limitation of social housing to a clearly

defined target group of disadvantaged citizens or socially less advantaged groups"

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Erreur manifeste de qualification du logement social de SIEG

« le service public présente un caractère social ; la définition doit par conséquent établir un lien direct avec les ménages socialement défavorisés »

« les coopératives du logement sont tenues de loger en priorité, mais non pas exclusivement, des ménages socialement défavorisés et sont autorisées à attribuer des logements à des personnes / ménages aux revenus plus élevés ».

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Réaction politique : Nouveau Protocole aux Traités

« LES HAUTES PARTIES CONTRACTANTES, SOUHAITANT souligner l'importance des services d'intérêt général, SONT CONVENUES des dispositions interprétatives ci après, qui sont annexées au TUE et au TFUE:

ARTICLE PREMIER : Les valeurs communes de l'Union concernant les SIEG au sens de l'article 16 TFUE comprennent notamment:

- le rôle essentiel et le large pouvoir discrétionnaire des autorités nationales, régionales et locales pour fournir, faire exécuter et organiser les SIEG d'une manière qui réponde autant que possible aux besoins des utilisateurs;

- la diversité des SIEG et les disparités qui peuvent exister au niveau des besoins et des préférences des utilisateurs en raison de situations géographiques, sociales ou culturelles différentes;

- un niveau élevé de qualité, de sécurité et quant au caractère abordable, l'égalité de traitement et la promotion de l'accès universel et des droits des utilisateurs;

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Position de la France - Comité de protection sociale

Les services sociaux d’intérêt général relatifs au logement « La définition retenue par la communication, à savoir « logement

destiné aux personnes défavorisées ou aux groupes moins avantagés » pose problème de manière générale car elle ne garantit pas de traiter toutes les exclusions résultant du fonctionnement du marché immobilier, compte tenu de sa formulation « résiduelle ».

Par ailleurs, elle ne permet pas d’appréhender des mission sociales essentielles telles que la contribution à la nécessaire mixité sociale des villes et quartiers ou à la recherche de la diversité de l’habitat, missions dévolues en France par le législateur notamment aux organismes d’Hlm. »

Comité de protection sociale de l’UE

Réponse de la France au questionnaire sur les SSIG

Mars 2007

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Swedish case : 3 options

circonscrire le système communal de logement au périmètre du logement social tel que développé par la Commission européenne de façon à résoudre la question des aides d’Etat dans le cadre de la compensation d’un SIEG de logement social,

mettre en place un système mixte de logements publics communaux – logement social + logement public ouvert –, en introduisant une frontière entre les deux segments et en limitant les aides d’Etat au segment du logement social (qualification partielle de SIEG et séparation comptable des deux activités),

maintenir le c aractère universel du logement public communal pleinement intégré au marché, ne bénéficiant d’aucune aide d’Etat spécifique et respectant le principe d’égalité de traitement vis-à-vis des acteurs privés présents sur ce marché (absence de qualification de SIEG et d’aides d’Etat spécifiques - banalisation).

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Dutch Case : négociation d’un plafond de revenu

2002 – 2004 : Notification du régime d’aide par le gouvernement Plainte d’opérateurs privés Lettre de la Commission de 2005 Négociations 2009 : Proposition de révision des règles d’attribution du

gouvernement 2009 : Décision de compatibilité de la Commission européenne 2010 : saisine CJCE par un collectif de fondations de logement

social 2012 : arrêt CJCE (TPI)

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Exclusion

RésiduelleUK-IRL-ITA-PT- nouveaux EM

UniverselleNL-S-DK-GR

Pas de plafonds de revenus+ réservation contractuelle

Conceptions du logement social

MA

RC

HE

DU

LO

GEM

ENT

33.000 euros SIEG Art.106.2 non SIEG Art.107

GénéralisteAT-D-ESP-FIN-FR-LUX-B

Plafond de revenus ou priorité

Exclusion + difficultés d’accès y compris les salariés

Exclusion + difficultés d’accès + autres (péréquation – mixité)

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Logement social / 1000 hab - SIEG

0

20

40

60

80

100

120

140

160

NL AT DK SE CZ UK FIN FR PL BE IE DE SI MT EE IT PT BG SK HU CY LT RO LU LV ES EL

EC SIEG de logement socialRéservé aux ménages défavorisés

EC manifeste erreur

Art.106.2

Art.107

SUEDE : Logement public sous art.107 TFUE (non SIEG)NL : SIEG art. 106.3 (33.000 euros de revenus mensuels)

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Questions posées

Logement social défini exclusivement par un groupe de bénéficiaires a priori ?

Logement social défini en fonction de besoins à satisfaire quels que soient les groupes de bénéficiaires (critères objectifs de priorité)?

Hiérarchie des missions d’intérêt général (mixité et diversité de l’habitat) ?

3 données non maîtrisées par la Commission: 1. Mutabilité du logement social2. Disparités croissantes des besoins en logement

sur une base territoriale3. Élargissement du champ des besoins en zones

tendues

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Au 1er janvier 2011

Suède : logement public ne relève plus d’un SIEG : banalisation des opérateurs communaux (compétence), égalité de traitement entre opérateurs, droit commun des aides d’Etat (notification, temporaires, intensité d’aide plafonnée), unification du système de régulation des loyers.

Pays-Bas : introduction d’un plafond de revenus de 33.000 euros, exclusion de l’accès au logement social de 46% des ménages (pbl classes moyennes, marge d’attribution hors plafonds de 10% sous critères objectifs et transparents de priorité

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Position du CECODHAS en 5 points

1. Le logement est un bien essentiel, l’objectif de satisfaction des besoins en logement pour tous ne peut relever d’une erreur manifeste de SIEG.

2. Il revient aux Etats-membres de définir les missions d’intérêt général du logement social et les obligations de service public qui en découlent, les politiques d’attribution des logements sociaux relèvent des obligations de service public,

3. La Commission doit respecter l’ensemble des conceptions du logement social en tant que préférence collectives, et le principe de sa mutabilité,

4. La mixité sociale et urbaine et l’inclusion sociale durable doivent être reconnues en tant que missions d’intérêt général,

5. L’exigence de continuité financière du logement social et de péréquation doit être intégrée à l’analyse de son champ d’intervention.

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Un peu d’espoir : réappropriation politique

Commissaire Laszlo Andor, Parlement européen 18 mai 2010

« La crise a illustré un énorme échec du marché, pas seulement dans le secteur financier, mais aussi dans le secteur du logement, et il est apparu très clairement que les forces du marché ne pouvaient à elles seules résoudre ces problèmes, non seulement pour ceux qui sont extrêmement pauvres, mais également pour des catégories plus larges de la population.

C’est la raison pour laquelle je tiens à m’opposer très clairement à tout principe qui restreindrait le concept de logement social aux seules catégories les plus pauvres de la société, en particulier par rapport à la diversité des pays européens et au principe de subsidiarité.

J’insiste pour que ces définitions dans ce contexte soient laissées à la compétence des États membres eux-mêmes ».