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L'UTILISATION DU CONTRAT DE
PARTENARIAT PAR LES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES DANS LE DOMAINE DE LA
CONSTRUCTION ET RÉNOVATION
D'ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT :
VERS UNE GÉNÉRALISATION?
2
3
Remerciements
Je remercie M. Pierre-Yves Péguy qui a suivi l'avancement de mon mémoire et m'a
conseillé.
Je remercie les personnes qui ont bien voulu répondre à mes questions lors d'entretiens
téléphoniques ou directs : M. Eric Lechevallier du Conseil général du Loiret, M. Renaud
Marquié du SNSO, Mme Virginie Lièvre du collège de Villemandeur, M. Jean Tato-Oviedo de
la Ville de Paris et M. Mathieu Hanotin du Département de Seine-Saint-Denis.
Je remercie Raphaël Poli et Nathalie Green qui ont relu mon mémoire, ont répondu à
mes interrogations et éclairci des points incompris.
Je remercie ceux qui ont participé de près ou de loin à la rédaction de mon mémoire :
ma famille, mes amis et mes collègues du bureau F3 et F4.
4
Table des matières
Introduction................................................................................................................................. 9
Première partie : Le cas britannique : le recours à la PFI dans l'Éducation, une inspiration
pour la France?..................................................................................................................... 13
Chapitre 1 : La PFI : une réforme de la commande publique conjuguée à une réforme de
l'action publique...............................................................................................................13
1)La PFI : un programme du gouvernement...............................................................13
2)La PFI s'inscrit dans un contexte de réforme de la gestion publique......................15
3)L'évolution dans l'utilisation des contrats de PFI.................................................... 17
Chapitre 2 : Le recours massif à la PFI dans la construction et rénovation
d'établissements d'enseignement......................................................................................19
1)L'utilisation massive des contrats de PFI dans l'Education.....................................19
2)Les contrats PFI type pour la construction ou rénovation d'écoles.........................21
3)Quelques exemples de contrats PFI pour la construction d'écoles..........................24
Chapitre 3 : Les questions que soulèvent l'utilisation des contrats de PFI dans les
établissement d'enseignement..........................................................................................27
1)Les enjeux du « Public Sector comparator »........................................................... 27
2)Les enjeux liés aux finances publiques....................................................................32
3)Les enjeux liés au service public de l'enseignement................................................34
Deuxième Partie : Une introduction plus timide du contrat de partenariat dans le service
public de l'Éducation en France............................................................................................38
Chapitre 1 : Le contrat de partenariat : un nouvel outil de la commande publique entre
les mains des collectivités territoriales............................................................................ 38
1)Une tradition française binaire de la commande publique : entre marché public et
délégation de service public........................................................................................38
2)Une stratégie d'évitement de contraintes mise en place par les personnes
publiques : les contrats dérogatoires........................................................................... 40
3)Le contrat de partenariat : caractéristiques du nouvel outil.....................................44
Chapitre 2 : Le recours au contrat de partenariat par les collectivités territoriales dans le
domaine de la construction / restauration d'établissements d'enseignement...................47
1)La gestion du service public de l'enseignement par les collectivités territoriales. . .47
2)Le contrat de partenariat pour la construction de nouveaux établissements
d'enseignement............................................................................................................50
5
3)Le contrat de partenariat utilisé pour mettre les établissements d'enseignement aux
normes énergétiques....................................................................................................56
Chapitre 3 : Les raisons d'une utilisation moins importante du contrat de partenariat en
France par rapport au recours massif du contrat de PFI au Royaume-Uni......................62
1)Une application des idées du nouveau management public plus forte au Royaume-
Uni...............................................................................................................................62
2)Comparaison entre la PFI et le contrat de partenariat.............................................63
3)Deux mises en oeuvre différentes du contrat de partenariat et de la PFI................66
Troisième partie : Avantages et limites du recours au contrat de partenariat dans le domaine
de l'Éducation en France.......................................................................................................68
Chapitre 1 : Les raisons de l'utilisation du contrat de partenariat pour la construction
et/ou rénovation d'établissements d'enseignement.......................................................... 68
1)Les critères de l'ordonnance de juin 2004 : l'urgence et la complexité...................68
2)Le critère de la loi modificative de juillet 2008 : un bilan avantages / inconvénients
favorable au contrat de partenariat..............................................................................70
3)Un outil soutenu par les grandes entreprises de BTP.............................................. 75
Chapitre 2 : Un outil qui suscite des craintes et présente des limites.............................. 76
1)Les problèmes que cet outil peut poser aux collectivités........................................76
2)Le mécontentement des PME.................................................................................. 78
3)Les craintes d'une détérioration du service public de l'enseignement.....................80
Chapitre 3 : Un avenir incertain pour le contrat de partenariat dans le domaine de
l'Education en France.......................................................................................................85
1)La position du législateur et du Conseil Constitutionnel : vers une généralisation de
fait du recours............................................................................................................. 85
2)Des contrats de plus en plus utilisés par les collectivités locales............................86
3)La nécessité d'un recours maîtrisé aux contrats de partenariat................................87
Conclusion................................................................................................................................ 90
Bibliographie.............................................................................................................................93
Annexes.....................................................................................................................................95
6
7
Abréviations
AOT/LOA : Autorisation d'occupation du domaine public assortie d'une location avec option
d'achat
BEA : Baux emphytéotique administratif
BOAMP : Bulletin officiel des annonces des marchés publics
BTP : Bâtiment et travaux publics
CPE : Contrat de performance énergétique
DBFO : Design, Build, Finance and Operate (en français : Dessiner, Construire, Financer et
Gérer)
Décision DC du Conseil Constitutionnel : porte sur le contrôle de constitutionnalité des lois
ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées
DSP : Délégation de service public
GER : Gros entretien renouvellement
HQE : Haute qualité énergétique
ICT : Information computer technology
IGD : Institut de la Gestion Déléguée
MAPPP : Mission d'appui à la réalisation des contrats de partenariats
METP : Marchés d'entreprise de travaux publics
MOP : Maîtrise d'ouvrage publique
PFI : Private finance initiative
PME : Petites et moyennes entreprises
PPP : Partenariat public-privé
PSC : Public sector comparator (en français : comparateur de secteur public)
SNSO : Syndicat national des entreprises de second oeuvre
SPV : Special purpose vehicule (en français : société de projet)
VAN : Valeur actuelle nette (en anglais : NPV Net present value)
VEFA : Vente en état de futur achèvement
8
Introduction
Les Partenariats Public-Privé, dans une acceptation large du terme, couvrent toutes les
formes d’association du secteur public et du secteur privé destinées à mettre en œuvre tout ou
partie du service public. Ces partenariats présentent plusieurs caractéristiques : tout d’abord ce
sont des contrats longs, ce qui les distingue des privatisations ou de la sous-traitance. Les
investissements nécessaires à la fourniture du service (infrastructures, matériels, logiciels…)
sont financés par le prestataire privé. Le prestataire reçoit une rémunération afin de couvrir
l’amortissement des investissements et leur exploitation qui provient soit de l’administration,
soit des usagers.
Dans une acceptation plus restrictive, l’expression « partenariat public-privé » désigne
usuellement une nouvelle forme de contrats publics née au Royaume-Uni puis transposée
dans de nombreux pays. Ces contrats se distinguent des formes plus anciennes de partenariat
(de type délégation de service public ou concession) sur deux points. D’une part, ils effectuent
un partage optimisé des risques entre la collectivité et le prestataire. D’autre part, ils
permettent d’avoir pour client direct la personne publique, et donc d’obtenir des loyers de
celles-ci, plutôt qu’une rémunération liée aux paiements directs des usagers.
Ces nouveaux contrats associant sphère publique et sphère privée s’inscrivent dans le
cadre d’une nouvelle approche de la gestion publique. Ce mouvement est né des difficultés
budgétaires que connaissent les collectivités publiques des pays industrialisés et de la perte de
légitimité des acteurs publics en matière de gestion efficace des ressources. Selon les
principes du « nouveau management public », il est indispensable de réduire le périmètre des
activités réalisées en régie et de mettre en place une organisation comptable fondée sur le
modèle du privé. La gestion publique doit être centrée sur les résultats et non plus sur les
moyens, elle doit intégrer les notions de responsabilité et de transparence.
Les partenariats public-privé naissent dans les pays développés, et plus
particulièrement dans les pays anglo-saxons. Cependant, leur expansion est mondiale et le
phénomène touche tant les pays développés que les pays en voie de développement. 2 500
projets d’infrastructures en PPP ont été lancés dans les pays en développement de 1990 à
2001, pour un montant de 750 milliards de dollars1.
1 Statistiques de la Banque Mondiale.
9
Les partenariats public-privé sont à la fois utilisés par les Etats mais aussi par les
collectivités locales. Leurs domaines d’application sont très variés : infrastructures de
transport, services aux collectivités (gestion de l’eau et des déchets), hôpitaux et
établissements d’enseignement. Le recours à ces partenariats concerne également les
domaines d’activité régalienne de l’Etat : une partie des activités de la Défense et les
établissements pénitenciers.
L'Union Européenne, faisant face à une utilisation de plus en plus importante des
partenariats public-privé dans l'Union, s'est attachée à définir les PPP dans le Livre vert de la
Commission des communautés européennes, intitulé « les partenariats public-privé et le droit
communautaire des marchés publics et des concessions ». Ce Livre énonce les différentes
caractéristiques de ces partenariats : une durée relativement longue de la relation entre public
et privé, impliquant une coopération entre les deux ; un mode de financement de projet assuré
pour partie par le secteur privé ; le rôle important de l'opérateur économique qui participe à
différents stades du projet, le partenaire public se concentrant sur la définition des objectifs à
atteindre ; la répartition des risques entre public et privé, sur lequel sont transférés des aléas
habituellement supportés par le secteur public. Le Livre vert fait une distinction de deux
catégories de partenariats : le PPP contractuel (liens exclusivement contractuels entre privé et
public) et le PPP institutionnalisé (coopération de privé et public au sein d'une entité
distincte).
Au Royaume-Uni, précurseur dans l’utilisation et la constitution de ces nouveaux
contrats publics, il y a différents modèles possibles de partenariats public-privé : la PFI
(Private Finance Initiative), les « joint ventures » (co-entreprise entre le privé et le public) ou
encore les privatisations partielles. Entre 1987 et 2005, 665 contrats de « public-private
partnerships » ont été menés dans le pays, soit 62 milliards d’euros2. La PFI, lancée
officiellement en 1992 par le gouvernement conservateur de John Major, est la forme la plus
commune de PPP dans le pays. Aujourd’hui, 700 contrats de PFI ont été signés. Les contrats
de PFI sont des contrats longs (environ 30 ans) et font appel au secteur privé pour dessiner,
construire, financer et gérer une nouvelle infrastructure, ou parfois pour la rénover. La
rémunération se fait soit par les usagers soit par l'administration.
2 Statistiques de la Banque Mondiale.
10
En France, le recours de l'Etat au secteur privé n'est pas récent : des formes de
partenariats entre puissance publique et entreprise privée ont existé depuis la plus haute
Antiquité. Au XIX ème siècle, les pouvoirs publics ont largement utilisé le système de
concessions afin de développer les infrastructures françaises (par exemple le chemin de fer, le
métro parisien ou encore la Tour Eiffel). Mais c’est à la fin du XX ème siècle que vont se
développer les formes modernes de partenariat. L'expression partenariat public-privé peut
désigner plusieurs contrats publics : les contrats de marchés publics globaux sans paiement
étalé, les contrats de délégation de service public (concession, contrat d’affermage, régie
intéressée), les AOT (autorisation d'occupation temporaire) et BEA (baux emphytéotiques
administratifs) et le contrat de partenariat. Le contrat de partenariat, né de l’ordonnance de
juin 2004, est peut-être le modèle le plus abouti des contrats de PPP en droit français, puisqu'il
s'inspire directement de la PFI anglaise. C’est un contrat qui confie à un tiers une mission
globale de financement, construction ou transformation, ainsi que d'exploitation. Le partenaire
privé est par la suite rémunéré par la collectivité. La France dispose aussi de PPP
institutionnalisés : la société d'économie mixte.
Ces modes de partenariats public-privé se développent de façon importante, dans les
pays industrialisés comme dans le monde entier. Ce phénomène ne va pas sans susciter de
fortes inquiétudes. En effet, des échecs notoires ont été enregistrés et ont contribué à forger
l'image d'arrangements opaques, excessivement favorables aux intérêts privés et source de
corruption des pouvoirs publics. L'enjeu de ces nouveaux modes de gestion publique est
double : tout d'abord, il s'agit de prévenir l'utilisation de ces contrats pour lancer des
investissements que les finances publiques ne peuvent prendre en charge. Puis, la gestion d'un
service public par un partenaire privé, motivé non pas par des notions d'intérêt général mais
par des soucis de rentabilité et de maximisation de sa marge d'exploitation, ne doit pas avoir
pour conséquence une détérioration du service public.
Le service public de l'Éducation est un des domaines concerné par les partenariats
public-privé (le sujet ici n'est pas l'enseignement supérieur mais l'enseignement primaire et
secondaire). Au Royaume-Uni, les autorités locales ont beaucoup utilisé les contrats de PFI
afin de construire ou rénover, puis exploiter les écoles. Seules les tâches étant liées à la
délivrance de l'enseignement sont gérées par les administrations scolaires. En France, les
coopérations avec le privé dans les écoles ont commencé avec des délégations de service
public, par exemple pour la gestion de la restauration scolaire. Puis, les collectivités
territoriales ont utilisé le contrat de partenariat pour construire et rénover les écoles et
déléguer une partie de la gestion des établissements à un prestataire privé.
11
Quels sont les problèmes que soulèvent l'utilisation du contrat de partenariat par les
collectivités territoriales françaises? Est-ce un moyen de débudgétiser et faire de la dette
cachée? Quels sont les conséquences de l'introduction du contrat de partenariat dans le service
public de l'Education?
Le Royaume-Uni ayant eu recours à la PFI pour construire, rénover et gérer ses écoles
de façon massive dès le milieu des années 1990, il est intéressant de se pencher de près sur le
cas britannique, afin de tirer par la suite des leçons pour la France qui en est à ses débuts dans
l'utilisation du contrat de partenariat pour construire, rénover et gérer ses établissements
d'enseignement (Partie 1). Ensuite, il paraît pertinent de faire l'état des lieux de l'utilisation du
contrat de partenariat dans le domaine de l'Education par les collectivités locales françaises et
d'expliquer les raisons d'une utilisation moins systématique du contrat de partenariat par
rapport à la Grande-Bretagne (Partie 2). Enfin, un bilan peut être tiré, définissant les
avantages et les inconvénients du recours à ce contrat public dans le domaine de l'Éducation
primaire et secondaire (Partie 3).
12
Première partie : Le cas britannique : le recours à la PFI dans l'Éducation, une inspiration pour la France?
Chapitre 1 : La PFI : une réforme de la commande publique conjuguée à une réforme de l'action publique
1) La PFI : un programme du gouvernement
La PFI (Private Finance Initiative), littéralement « initiative pour le financement
privé », est la forme la plus commune des partenariats public-privé au Royaume-Uni. La PFI
désigne une manière de financer les infrastructures publiques en faisant appel à des
financements privés et à l’expertise des entreprises privées.
Elle a été inaugurée en novembre 1992 par Norman Lamont, Chancelier de l'Échiquier
du gouvernement conservateur de John Major3 (la PFI existait cependant dans les faits depuis
1987, date de signature du contrat du pont de la Reine Elisabeth II).
Ce programme répond à un triple objectif :
• augmenter la capacité de financement du secteur public, en étalant les paiements liés à
l'investissement sur la durée de vie du contrat ;
• améliorer la qualité des services publics, en imposant au secteur privé des critères de
qualité dont le respect conditionnera le montant des paiements ;
• diminuer la dépense publique, en profitant de la compétence et de la capacité
d'innovation du secteur privé et des économies réalisées par l'adéquation des
infrastructures au service rendu.
Il est nécessaire de préciser que la PFI en elle-même n'est pas un contrat
(contrairement au cas français des contrats de partenariat). La PFI est une « politique », et
l'outil de cette politique est un contrat. Si ce contrat peut être dénommé contrat de PFI, c'est
uniquement pour indiquer qu'il est promu par le programme du gouvernement. Ce contrat est
de longue durée (autour de 25-30 ans).
La PFI, en tant que forme générique de contrat, n'a pas fait l'objet d'un texte de loi,
mais de « guides » du ministère des finances. Dans le premier de ces guides, The PFI –
Breaking New Ground, il est clairement énoncé la volonté de donner un encadrement
minimum aux contrats de PFI : « Il est maintenant clair que le gouvernement veut des
3 Norman Lamont, Chancelor of the Exchequr, Autumn Statement, vol. 208, col. 996 (12 nov. 1992)
13
accords, pas des règles »4.
La politique de la PFI ne repose pas sur un mécanisme unique appliqué à toutes les
opérations mais se décline au contraire en fonction des circonstances et des spécificités de
chaque projet.
On peut utiliser une typologie financière pour distinguer les différents types de PFI :
• les services sold to the public sector : contrats par lesquels un entrepreneur réalise une
prestation contre une rémunération versée par l'administration ;
• les financially freestanding sont des contrats dans lesquels l'entrepreneur réalise une
prestation et est rémunéré par un prix perçu par l'usager (semblables aux délégations
de service public françaises).5
Une seconde typologie classe les contrats en fonction du sort des biens qui en font
l'objet :
• si les biens sont destinés à devenir propriété de l'administration en fin de contrat :
contrat BOOT « Build, Own, Operate and Transfer », littéralement « Construire,
Posséder, Faire fonctionner et Transférer » ou contrat DCMF « Design, Construct,
Manage and Finance », littéralement « Dessiner, Construire, Diriger et Financer » ;
• si les biens doivent rester propriété de l'exploitant : contrat BOO « Build, Own and
Operate » « Construire, Posséder et Exploiter » ;
• le DBFO entre dans cette classification comme un contrat neutre (sa dénomination ne
dépend pas de la propriété des biens en fin de contrat) : « Design, Build, Finance and
Operate », « Dessiner, Construire, Financer et Gérer ».
Cette seconde typologie est peu utilisée, les quatre types de contrats étant quasi
synonymes. Cela permet de résumer en tout cas l'objet de tous les contrats de PFI : le
financement, la conception, la réalisation et la gestion d'une infrastructure et du service dont
elle est le support.6
Avant la passation d'un contrat de PFI, l'autorité publique doit mener un rapport
comparant les modalités d'un recours à une méthode conventionnelle de marché public (le
Public Secotr Comparator) à celles d'un recours à un contrat de PFI. Cette étude porte
notamment sur les coûts globaux des deux solutions et va permettre de définir laquelle est la
4 « The government has now made it clear that it wants deals, not rules » Breaking New Ground (BNG), Private Finance Panel, H.M Treasury, nov. 19935 Public Private Partnership – The Government's approach, HM Treasury 2000, p.47.6 Cossalter P et du Marais B, La Private Finance Initiative, Institut de la gestion déléguée, Paris, mars 2001,
p14.
14
plus « Value for Money », c'est à dire présente le meilleur rapport qualité-prix.
2) La PFI s'inscrit dans un contexte de réforme de la gestion publique
Margaret Thatcher, premier ministre conservateur britannique dès 1979, a été élue sur
un programme clairement libéral. Sa politique est marquée par une volonté de baisser les
dépenses publiques afin de réduire la dette et relancer la croissance économique au Royaume-
Uni. Elle opère une véritable réforme de l’action publique dans son pays.
Les idées libérales sont marquées par une contestation de l'efficacité de l'action
publique traditionnelle portée tant par l'école du « public choice » que par la nouvelle
économie publique.
Selon l'école du « public choice » (dont les têtes de file sont JM Buchanan et G
Tullock), il faut regarder le choix public comme répondant aux intérêts des dirigeants avant de
répondre à l'intérêt général. Dans la logique de la nouvelle économie publique, il est
nécessaire de confronter les défaillances du marché (externalités, biens publics, monopoles
naturels) justifiant l'intervention publique à l'existence de défaillances de l'Etat,
principalement liées à la faiblesse du cadre incitatif dans lequel agissent les agents publics.7
On peut citer quelques exemples permettant d'expliquer, selon la théorie de la nouvelle
économie publique, la moindre performance des prestations réalisées en régie : absence de
contrôle externe de la performance, absence de risque de faillite, faiblesse des incitations à
l'investissement du manager public...
Dans cette nouvelle logique, l'accent est mis sur la transparence et la
responsabilisation de l'action publique (accountability). D'un contrôle public de la vérification
de la régularité de l'utilisation des ressources, on passe à une évaluation de l'efficacité et de
l'efficience de l'action publique en termes de fournitures de biens et services.8
Le Royaume-Uni a été un précurseur dans la mutation générale de l'action publique.
Avec la Nouvelle-Zélande et l'Australie, ils développent le « nouveau management public » :
il s'agit d'augmenter conjointement l'efficience des dépenses publiques et de se doter de
7 Lafont JJ « Etapes vers un Etat moderne : une analyse économique », actes du colloque de déc 1999, l'Etat et la gestion publique, Conseil d'analyse économique, rapport n°24/La documentation française, Paris, juin.
8 Marty F, Trosé S et Voisin A, Les Partenariats public-privé, 2006, coll. Repères. p.8.
15
garanties contractuelles en termes de qualité et d'effectivité de la fourniture des prestations en
temps et en heure.
Le « nouveau management public » repose sur deux ensembles de prescriptions :
• la réduction du périmètre des activités directement prises en charge par les personnes
publiques : privatisations, partenariats public-privé (externalisation), dévolution de
certaines responsabilités à des agences indépendantes ;
• l'introduction de mécanismes de gouvernance issus des entreprises privées au sein de
la sphère publique : responsabilisation des agents, évaluation à partir des résultats et
non plus des ressources consommées, obligation de rendre des comptes, adoption de
normes de comptabilité privée.
Contrairement à une idée reçue, la politique de la PFI n’a pas été envisagée comme un
instrument de désengagement de la puissance publique, mais au contraire comme une
alternative à la privatisation. Dès le milieu des années 1980, les limites des privatisations se
sont faites sentir, dotant qu'il n'était pas envisageable de les étendre aux secteurs régaliens.
Les contrats de PFI sont apparus aux yeux du gouvernement conservateur comme un moyen
de ne pas se dessaisir des leviers de commande (c'est à dire des capacités à peser sur la
définition et sur l'évolution des prestations) dans certains domaines pour lesquels la
privatisation aurait entravé le bon exercice de l'action publique.9 En effet, le partenariat est
beaucoup plus encadré que la sous-traitance ou la privatisation.
Au-delà de la volonté politique de Thatcher de réduire drastiquement le périmètre de
l’Etat au Royaume-Uni, l'antériorité du Royaume-uni dans la constitution de ces nouveaux
contrats publics s’explique par d'autres raisons. Par exemple, par le fait que le Royaume-uni
n'a pas, comme en France, une tradition de recours à la concession. En effet, le « socialisme
municipal » a dessiné un modèle de gestion direct des services publics en Angleterre, ce qui
n'a pas nécessité l'élaboration d'un régime particulier pour les contrats de l'administration, qui
se réduisaient aux Public Procurement, les « simples » marchés publics.10 La politique
volontariste de la PFI correspond à une conversion des modes de fonctionnement de l'action
publique et à une réponse au besoin d'instruments contractuels en matière de gestion déléguée.
9 Cossalter P et du Marais B, La Private Finance Initiative, Institut de la gestion déléguée, Paris, mars 2001, p88.
10 Philippe Cossalter « introduction à la Private Finance Initiative » dans La Private Finance Initiative, mars 2001, publication de l'Institut de la Gestion déléguée, p 72.
16
3) L'évolution dans l'utilisation des contrats de PFI
Une des caractéristiques importantes de la PFI et des partenariats public-privé
britanniques est leur aspect politiquement neutre : ils sont soutenus à la fois par les
conservateurs et les travaillistes. En effet, le gouvernement travailliste de Tony Blair de 1997
a poursuivi et amplifié la politique des conservateurs.
Dans la perspective d’un recours accru à la PFI, des structures publiques de conseil
sont mises en place (Treasury Task Force, devenue l’Office of Government Commerce), ainsi
que des règles de gestion de projets, notamment dans le domaine de la comparaison de coût
(Public Sector Comparator).
Entre 1997 et 2000, le nombre de projets se multiplie :
Source : Les PPP, Marty, Trosa & Voisin 2006
17
La relative diminution en 2004 correspond à une phase de maturité de la politique de
PFI, où les projets les plus rentables ont été réalisés, laissant moins d’opportunité à des
opérations nouvelles.
La PFI est utilisée dans plusieurs domaines. Les principaux utilisateurs sont le
ministère des transports (infrastructures autoroutières ou métro londonien), de la santé
(hôpitaux), de la Défense et de l’Education.
Source : Les PPP, Marty, Trosa & Voisin 2006
La crise économique de 2008 a freiné les contrats de PFI, les banques étant plus
frileuses à prêter de l’argent pour ce type de projet. Cependant, l’engagement du
gouvernement britannique actuel pour la PFI est toujours aussi important.
18
Chapitre 2 : Le recours massif à la PFI dans la construction et rénovation d'établissements d'enseignement
1) L'utilisation massive des contrats de PFI dans l'Education
Le Royaume-Uni est un des pays les plus centralisés d'Europe. L'Etat central fixe les
orientations et les politiques publiques ; les administrations locales les mettent en oeuvre. Les
autorités locales sont cantonnés à un rôle administratif, elles se considèrent comme des
opérateurs de la politique nationale.
Le paysage institutionnel du Royaume-Uni est organisé autour de plusieurs niveaux de
collectivités territoriales. Chaque région auto-administrée possède son propre système de
gouvernement local à un seul échelon : les Councils Areas en Ecosse, les Counties et
Counties Borough au Pays de Galles et les Districts en Irlande du Nord. L'organisation
territoriale de l'Angleterre est caractérisée par un faible niveau d'autonomie des collectivités
locales. L'Angleterre est ainsi divisée en 9 régions dont une seulement, Greater London,
possède une assemblée et un exécutif élus (le maire), les autres régions jouant un rôle
secondaire. Le niveau pertinent dans l'organisation territoriale anglaise est le County, lui-
même divisé en District. Les Conseillers des Counties sont élus tous les quatre ans.11
Les collectivités locales ont une très faible autonomie financière, celle-ci résulte de la
politique menée par les gouvernements de Thatcher. Considérant les dépenses locales
excessives durant les années 1980, le gouvernement conservateur a instauré des mesures
réduisant l'initiative locale (par exemple, la fixation du taux ainsi que la collecte de la taxe
professionnelle ont été transférées des collectivités locales vers le gouvernement central). Les
revenus des collectivités proviennent en grande majorité de transferts financiers de l'Etat (en
2003-2004, cette part a été de 62% du total des revenus des collectivités).
L'Education est une des compétences dévolues aux régions auto-administrées : c'est à
dire qu'elles peuvent voter leur propre législation en matière d'Education. Pour ce qui est de la
construction, rénovation et gestion des écoles, cela revient aux autorités locales dans tout le
Royaume-Uni.
11 C Cerruti, B Khayat, Mission économique de Londres, « Le Royaume-Uni », septembre 2006.
19
Les infrastructures scolaires ayant souffert de sous-investissement chronique par les
puissances publiques dans la deuxième moitié du XX ème siècle, dans les années 1990, l'état
de certaines écoles est devenu déplorable. Ce problème de sous-investissement public
combiné aux évolutions démographiques a rendu urgent le besoin de renouveler les écoles.
Les autorités locales ont vu dans la PFI un moyen de répondre à l'urgence sociale, tout en
conservant leur capacité d'endettement (du fait des paiements différés effectués par
l'administration et de la possibilité d'inscrire les contrats de PFI « hors bilan »). Elles ont
beaucoup eu recours aux contrats de PFI pour construire et rénover les écoles de leur
juridiction : fin 2002, un milliard de livre sterling (1.6 milliards d’euros) de fonds publics a
été investi dans des projets PFI pour les écoles. A la fin de cette même année, 38
établissements sont devenus opérationnels.
Cependant, l'utilisation de la PFI par les autorités locales a d'abord été faible. Peu de
projets ont été réalisés en PFI par les autorités locales jusqu'aux années 2000 :
Source : PFI in Schools – Pass or fail? 2001
L’accélération fait suite à une volonté plus claire du gouvernement central de
normaliser le recours à la PFI. Des changements ont lieu dans le mode de calcul de la formule
de financement des autorités locales par le gouvernement central. Aux autorités locales qui
20
vont présenter des projets PFI « viables et profitables », l'Etat central va accorder plus de
fonds avant même que la formule distributive ne soit appliquée. C'est ainsi qu'indirectement le
gouvernement central va inciter les autorités locales à monter des projets en PFI.
Le phénomène massif du recours à la PFI dans les écoles s'explique par l'engagement
du gouvernement central pour un financement privé des infrastructures publiques et par la
mise en place d'un système d'incitation, mais également par l’effort considérable qu’a engagé
le gouvernement britannique dans l’Education, son budget ayant augmenté de 41% entre 1997
et 2005. En témoigne le projet d'envergure « Building School for the Future » lancé par le
gouvernement central en 2003. Il a pour but de renouveler les 3 500 écoles secondaires
d’Angleterre sur une période de 15 ans (2005-2020) : reconstruction de la moitié des écoles,
restructuration de 35% et rénovation du reste. C’est un projet d’envergure qui utilise le
financement privé de façon diverse. Les autorités locales sont encouragées à utiliser la PFI
pour construire de nouvelles écoles, les contrats PFI sont censés atteindre 41% du projet
jusque 2011 (4,5 milliards de £ en 2011). La majeure partie des restructurations et rénovations
est construite en marché public classique (5,8 milliards de £ en 2011). Le reste du projet inclut
d'autres formes de partenariats public-privé, par exemple la constitution de « joint ventures »,
co-entreprise associant public et privé, qui participe au management des projets PFI menés
par les autorités locales.
2) Les contrats PFI type pour la construction ou rénovation d'écoles
Une autorité locale peut décider de construire ou rénover une école en passant un
marché public classique (Public Procurement). Le projet va être financé par de l'emprunt
public. Les paiements ne seront pas étalés dans ce type de procédure : l'autorité locale va
payer le projet tout de suite. La gestion de l’école va être de la responsabilité du corps
administratif scolaire (school governors) qui dispose d’un budget délégué : le ministère de
l’Education remet de l’argent aux autorités locales, ces dernières délèguent une partie de cet
argent aux administrations scolaires.
L’alternative dont dispose la collectivité est le recours au contrat de PFI. L'autorité
locale va confier à une société privée (ou un consortium de sociétés) la mission de construire
et/ou rénover une ou plusieurs écoles. Si on reprend la classification vue plus haut, ces
contrats de PFI pour les écoles sont des « services sold to the private sector », c'est-à-dire que
21
le prestataire privé est financé par des loyers de l’administration qui s’échelonnent sur la
durée du contrat. Ce sont des contrats « DBFO » : contrats dont l’objet porte sur le
financement, la conception, la réalisation et la gestion d'une infrastructure et du service dont
elle est le support. Seules les tâches directement liées à l’enseignement restent entre les mains
du corps administratif de l’école (cela varie selon les contrats de PFI mais ce qui est
généralement délégué au prestataire sont les services de restauration, de gardiennage,
maintenance, d'entretien, etc). Ces contrats sont de longue durée, généralement entre 25 et 35
ans.
Ces contrats sont également caractérisés par leur mode de financement de type
« financement de projet » : le contrat n’est pas entre l’administration et les sociétés
exploitantes directement, mais entre l’administration et une société de projet (Special Purpose
Vehicule) créée ad hoc par les sociétés exploitantes. L’investissement est ici privé : la société
de projet va réunir de l’argent avec des emprunts bancaires et des actionnaires. Cette société
est une sorte de « coquille vide » qui se finance avec les loyers reçus par l’administration. Des
recettes annexes peuvent également être une source de financement pour le prestataire privé.
Dans les cas des écoles, le prestataire peut louer des salles de classe en dehors des heures de
cours.
Schéma d'un montage financier en « financement de projet »
Source : Introduction à la PFI, IGD, 2001
22
L'administration confie à un consortium d'entreprises la construction d'un
équipement et son exploitation (société A et B). Ce consortium va ensuite
créer une société de projet ad hoc, à laquelle peut participer le financier de
l'opération. La société de projet va ensuite confier aux entreprises membres
l'exécution du contrat. Le (ou les) financiers vont passer des accords avec la
société de projet, les entreprises exploitantes et l'administration afin de
garantir l'investissement.
Malgré un investissement privé, c’est bien la collectivité qui paie l’opération, mais de
façon différente que dans un marché public classique. Les paiements sont différés, ce qui
permet de lisser la charge budgétaire des investissements publics sur plusieurs exercices. A
partir de la délivrance de l'école et tout au long du contrat, l'autorité locale va effectuer des
paiements réguliers. Ces paiements ont lieu tous les 6 mois ou tous les ans. Le montant des
loyers est fixé à l’avance, mais il peut varier selon que les sociétés exploitantes respectent ou
non les conditions d’exécution du contrat. Par exemple, si les sociétés exploitantes délivrent
l’école en retard, ou si la qualité des services d’exploitation de l’école ne correspond pas aux
standards fixés, la société de projet va se voir appliquer des pénalités financières.12
Les paiements sont constitués de 2 composantes :
• les honoraires de mise en disponibilité ou « availabity fee » (60%) qui servent à payer
la dette et les intérêts du prêt de la société de projet, le coût du « cycle de vie » (c'est à
dire de l'argent mis de côté pour plus tard) et les dividendes pour les actionnaires ;
• les honoraires pour services (40%) : maintenance, cantine, etc.
L'argent servant à payer la société de projet vient de 2 sources principales :
• le gouvernement central sous forme de « crédits PFI » (qui servent à financer les frais
de construction) ;
• le budget délégué de l'administration scolaire. Dans les contrats PFI, il est stipulé que
le prestataire privé va gérer des services au sein de l'école, ces services ne relèveront
donc plus de l'administration scolaire. Le budget du corps administratif de l'école va
alors être réduit en fonction des services délégués au partenaire privé.
Bien souvent, ces deux sources ne suffisent pas à financer entièrement le projet, c'est
12 Cossalter P, La Private Finance Initiative, Institut de la gestion déléguée, Paris, mars 2001, p 15.
23
ce qu'on appelle « the affordability gap », cela correspond à la marge de manoeuvre dont
dispose l'autorité locale pour « s'offrir » un projet PFI.
Une partie des risques est transférée au partenaire privé dans ce type de contrat. La
répartition varie selon les projets mais le principe reste le même : celui qui est le plus à même
de répondre au risque doit le supporter.
Comme dans tout projet de type PFI, une étude préalable est de mise afin de comparer
les modalités du recours à la PFI des modalités du recours à un contrat de marché public
classique.
3) Quelques exemples de contrats PFI pour la construction d'écoles
Le premier projet PFI : la construction de l'école du Dorset :
Présentation du projet :
Le contrat de PFI de la Colfox School, dans le Dorset (Ecosse)13 est le premier contrat
de PFI réalisé pour la construction d'une école. C'est un contrat DBFO « Design, Build,
Finance and Operate », « Dessiner, Construire, Financer et Gérer ».
L’objet du contrat :
Le Comté du Dorset signe en 1998 un contrat d'une durée de 30 ans pour le
financement, la conception, la construction et la gestion d'une école d'enseignement
secondaire. Une société de projet est créée. Elle conçoit et réalise les bâtiments, puis gère tous
les aspects de la vie administrative et scolaire (fournitures, repas, chauffage, entretien des
terrains de sport, secrétariat...), à l'exception de la gestion du cursus de l'enseignement.
Le paiement par l’administration :
Le cocontractant reçoit un paiement du Comté à partir du jour d'ouverture des
bâtiments au public. Ces paiements sont calculés en fonction d'indicateurs précis de qualité et
d'unités de services disponibles (par exemple, repas pouvant être servis, mètres carrés de
classe disponibles). Certains évènements entraînent l'indisponibilité totale des locaux
touchés : température inférieure ou supérieure aux spécifications contractuelles, absence
13 Treasury Task Force – Private Finance, Colfox School, Dorset. A case study on the first DFBO school project, DFEE – 4 p's, 1998.
24
d'éclairage... Par ailleurs, le montant global des paiements est dégressif, le prestataire doit
alors trouver des sources externes de financement par la mise à disposition des équipements
de tiers (comme la location de terrains de sport ou autres salles). Les excès de revenus
éventuellement générés sont partagés entre le gestionnaire et le Comté.
Le partage des risques :
Le prestataire privé supporte les risques de dépassement des coûts de construction,
retard de délivrance, réparation ou remplacement des biens et de défaillance du système
informatique.
Remarques :
Du fait de la précocité du contrat, des confusions ont été faites pendant la phase
préparatoire : ceux qui ont apporté les capitaux n’ont pas été intégrés assez rapidement dans la
phase de négociation ce qui a induit des retards. L’étude préalable n’a pas été assez détaillée
et a eu du mal à se mettre en place, cela qui a entraîné un retard dans la démonstration d'un
meilleur rapport qualité-prix pour le choix du recours à la PFI.
Le « Glasgow school project » :
Présentation du projet :
Pendant les années d'après guerre, le Conseil Municipal de Glasgow (Glasgow City
Council) a sous-investi dans l'entretien et l'amélioration de ses infrastructures publiques,
comme les écoles. Dans les années 1990, le problème était devenu double : d'une part un
réseau de 39 écoles secondaires (équivalent de collège et lycée) vieillissant et certaines écoles
délabrées et d'autre part un problème de surpopulation dans les établissements. Le Conseil
municipal refusait d'augmenter les impôts, ce qui aurait été politiquement impopulaire. Il
manquait ainsi de ressources pour améliorer l'état des écoles et les mettre aux normes
informatiques (investir dans l'Information Computer Technology ICT). Le « Scottish Office
Private Finance Unit »14 a fait remarqué que le conseil municipal de Glasgow était cantonné à
une action de « patchwork » pour réparer les écoles existantes et préconisait le recours à la
PFI qui serait une solution au problème du Conseil Municipal qui ne pouvait pas lui-même
lever le capital nécessaire. Après de nombreuses études sur la meilleure option à adopter, le
Conseil municipal a opté pour un contrat de PFI qui incluait un investissement de capital dans
29 écoles et la provision de services (dont la restauration scolaire). En 1998, après des
tensions au niveau communautaire, 4 consortiums d'entreprises ont été présélectionnés et en
novembre 1999, le consortium 3ED a été choisi pour mener le projet à bien.
14 Scottish Office Private Finance Unit (1996), Risk transfer and value for money in the private finance initiative to schools projects in Scotland, PFI occasional Paper, n°2 p2
25
L’objet du contrat :
Le contrat concerne la construction de 11 nouvelles écoles secondaires et une primaire,
des extensions pour 7 écoles secondaires et la rénovation de toutes les autres écoles retenues.
La mise aux normes informatiques est prévue grâce à la fourniture du programme ICT.
Ensuite, le prestataire privé va exercer les tâches de maintenance dans les écoles de août 2002
à août 2029.
Les paiements par l’administration :
Le projet représente un coût de 1,2 milliards de £ (1.4 milliards d’euros), qui sera
découpé en paiement de 49 millions de £ (56 millions d’euros) par an payé au consortium
pour la construction et la gestion des écoles. Il est démontré qu'un recours à une procédure
classique aurait coûté 5% plus cher que le prix payé en PFI15.
Le partage des risques :
Les principaux risques supportés par le partenaire privé sont la conception et la
construction des écoles, les risques opérationnels (actes de vandalisme ou problèmes de
sécurité en dehors des horaires scolaires) et l'exposition aux changements des taux d’intérêt.
Les risques que supporte la collectivité sont ceux liés à l’inflation et aux changements de
législation dans l’Education.
Remarques :
Le projet a été sujet à de nombreuses critiques, notamment de la part des parents
d’élèves, des professeurs et des syndicats. Des problèmes de transparence ont été invoqués
ainsi qu’un manque de consultation. Le contrat n'inclut pas le maintien de piscines dans 6
nouvelles écoles, le Conseil municipal se justifiant du fait qu'il existe des alternatives dans les
centres de sport et de loisir de la Ville. Cela a également suscité de fortes plaintes. Ces
critiques montrent les réelles inquiétudes des britanniques vis à vis de la gestion de leurs
services publics et de leur externalisation.
Une grande partie des écoles construites en PFI ont connu des soucis de défaillance du
système de ventilation et de chaudière.
15 Public Finance, PFI is now the only game in town, 14 avril 2000
26
Chapitre 3 : Les questions que soulèvent l'utilisation des contrats de PFI dans les établissement d'enseignement
1) Les enjeux du « Public Sector comparator »
Avec un contrat PFI, l'investissement est privé : c'est la société de projet qui va lever
de l'argent pour payer le projet. Il le fait de deux façons :
• en empruntant de l'argent à une institution financière ;
• en récoltant de l'argent d'actionnaires à qui il faudra fournir un retour sur
investissement.
Dans un contrat de PFI type pour la construction ou la rénovation d'école, 12 à 25 %
de l'argent réuni par le secteur privé vient des actionnaires, le reste c'est de la dette.
Ainsi, à la phase d'emprunt, le contrat PFI va être plus coûteux que le contrat
conventionnel étant donné que le privé emprunte à un taux plus élevé que le secteur public
(environ 1,5% plus cher) et que les actionnaires attendent des retours sur investissement
(l'attente des retours sur investissement des actionnaires pour des projets de PFI d'écoles est
entre 12 et 15%, le taux réel est assurément plus grand que ça).
Les contrats en PFI peuvent également être plus coûteux car plus difficile à mettre en
oeuvre et à diriger. Les personnes publiques vont généralement avoir recours à des consultants
externes pour pallier l'asymétrie d'informations. Par exemple, pour le schéma de l'école de
Pimlico, le City Council de Westminster a anticipé des coûts de transaction d'une valeur de
1,5 million de £ (1,7 million d’euros) pour un contrat qui a un coût total de 32,4 millions de £
(37 millions d’euros).
On peut légitimement se demander pourquoi le gouvernement central britannique
défend ce type de contrat s'il est plus cher à mener qu'un marché public classique. Celui-ci
défend l'idée que des réductions de coût peuvent se faire à deux niveaux :
• le recours à l’expertise de la gestion privée. Cela part du postulat que les
caractéristiques du contrat de PFI vont inciter le prestataire à être plus performant et
que la gestion privée est plus efficace que la gestion administrative pour gérer les
écoles. Par exemple, dans le rapport KPMG qui conseille l'autorité locale de Haringey,
27
il est prouvé que les coûts pour gérer la nouvelle école seraient 10% moins cher si la
gestion revenait à un opérateur privé plutôt qu'à l'autorité locale16 ;
• le partage des risques entre l’administration et le prestataire privé. Dans un contrat de
PFI, une partie des risques est transférée au prestataire privé. L'autorité locale
n'assumant pas ces risques, cela réduirait donc le coût dans un contrat de PFI.
Source : Value for money in PPP projects, Farquharson, 2011
Chaque passation de contrat de PFI est précédée d'une étude comparative : les offres
des candidats au projet de PFI sont comparées avec un « Public Sector Comparator », qui se
définit comme le calcul financier du coût de la fourniture du service par le secteur public lui-
même. Il s'agit d'un point de comparaison, d'un compte de référence qui sera raffiné tout au
long de la phase de préparation des négociations et avec lequel le déléguant va pouvoir
comparer les offres et vérifier l'utilité de la participation privée. Cette étude permet de
déterminer quelle est la formule présentant le meilleur rapport qualité-prix (recherche de la
meilleure « Value for money »).
La notion de « Public Sector Comparator » paraît riche en possibilités, notamment en
termes :
• de transparence de la décision d'externaliser ;
• d'objectivation des avantages et des inconvénients financiers, organisationnels et
techniques de la décision d'externaliser ;
16 D Rowland, A Pollock, « Understanding the Private Finance Initiative : the school governor's essential guide to PFI », Rapport de l'UNISON, janvier 2002.
28
• d'incitation à l'efficience du service public, qu'il soit fourni en partenariat ou
finalement en régie.17
Dans chacune de ces études, vont être comparés les coûts globaux des deux recours.
Pour déterminer le meilleur rapport qualité prix, deux éléments principaux vont entrer dans le
calcul des coûts globaux :
• le calcul du coût en valeur actualisée ;
• l'évaluation des risques transférés au secteur privé.
La Valeur Actuelle Nette (VAN) :
Lorsque les coûts sont calculés pour les deux solutions, ils ne sont pas calculés en
« cash cost » (valeurs réelles) mais en « Net Present Value », en français en Valeur Actuelle
Nette (VAN). La VAN correspond à la valeur actuelle d’un capital futur. Il mesure le degré de
préférence pour le présent. La valeur de la VAN dépend du taux d’actualisation. Pour un taux
d’actualisation à 6%, faire un paiement de 100 euros dans 5 ans revient à faire un paiement de
70,50 euros aujourd’hui. L’idée qui se cache derrière est qu’il est dit préférable de payer pour
quelque chose plus tard plutôt qu’aujourd’hui.
Valeur de 1 million d’euros sur 30 ans avec l’application d’un taux d’actualisation de 6% / an
€
Source : Understanding the PFI, UNISON, 2002
Le contrat de PFI est caractérisé par des paiements différés, c'est-à-dire qu’il va y avoir
plus à payer dans le futur, contrairement aux contrats de marchés publics classiques où la plus
grosse partie des paiements se fait sur les 2-3 premières années du contrat. Il apparaît alors en
VAN que les contrats PFI sont moins chers.
17 B Du Marais, « Quelques observations françaises sur le PPP en Grande-Bretagne », rapport de l'IGD, 2001.
29
Le tableau 2 détaille le calcul des coûts à la fois en valeur réelle et en valeur
actualisée, pour le PSC et pour l’option PFI.
Source : Understanding PFI, UNISON, 2002
Ici, le projet PFI coûte plus cher si on prend la valeur réelle (130 millions de £ en PFI
contre 115 millions en PSC), mais en coût actualisé, le projet PFI revient moins cher que le
projet PSC (97,12 millions de £ en PSC contre 95,68 millions de £ en PFI).
Le transfert de risques :
Dans les contrats de PFI, une partie des risques est transférée au privé. Dans le calcul
comparant le coût du PSC et de la PFI, les risques doivent être évalués et pris en compte.
Par exemple, dans le calcul des coûts pour le projet de rénovation de 9 écoles
secondaires de la ville de Haringey, le business plan final présentait les coûts des deux options
(en valeur actualisée) :
Source : Understanding PFI, UNISON, 2002
Cependant, l’option PSC ne prenait pas en compte le coût des risques potentiels, qui
sont dans ce cas principalement supportés par la collectivité. Sur une durée de 25 ans (qui
30
correspond à la durée moyenne d’un contrat de PFI dans les écoles), les risques ont été
évalués à 16 millions de £ (18,2 millions d’euros). Si on ajoute 16 millions au coût de l’option
PSC, on obtient un total de 99 millions de £. Il apparaît ainsi que l’option PFI est moins chère
(en PSC 99 millions de £ contre 97,5 millions de £ en PFI).
Cependant, ces deux critères sont difficilement objectifs et évaluables.
La valeur actuelle nette va dépendre du taux d'actualisation. Or ce taux est fixé par le
gouvernement central à 6% en 2002 (le taux a été réajusté par rapport à l'inflation, il est
aujourd'hui de 3,5%). Beaucoup de commentateurs économiques estiment que ce taux est à
revoir car il est trop haut et désavantage systématiquement les options PSC.
On peut voir qu'un changement du taux d'actualisation change rapidement la donne :
Source : Understanding the PFI, UNISON, 2002
Le choix du taux, fixé par le gouvernement, va jouer un grand rôle pour savoir si les
contrats de PFI sont préférables au recours à un contrat conventionnel.
Les risques sont également difficilement quantifiables. Le rapport préalable quantifie
les risques en sa basant sur des hypothèses.
Le caractère difficilement objectif de ces critères pose la question de la réelle
transparence de l’évaluation et de la comparaison des coûts. Le rapport de l’UNISON sur
l’utilisation de la PFI dans les écoles dénonce la façon dont sont passés les contrats de PFI
ayant pour objet la construction d'écoles. En effet, le rapport explique que le gouvernement
central incite fortement au recours à la PFI. Si l'évaluation prouve que l’option PFI est moins
chère que l’option PSC, le recours à un contrat conventionnel aura peu de chance d'être choisi
31
et le projet sera abandonné. Les autorités locales sont ainsi incitées à démontrer que le recours
à la PFI est mieux si elles veulent que leur projet de construction ou rénovation d’école
aboutisse. Les autorités locales peuvent alors changer quelques hypothèses de risques pour
faire pencher la balance vers le contrat de PFI.
Le moindre coût de l'option PFI est loin d'être évident et il doit être prouvé dans
l'étude comparative. Cependant, les critères non objectifs utilisés risquent de fausser les
résultats et l'étude comparative risque de perdre tout son intérêt. La France qui a copié le
modèle britannique en imposant une évaluation préalable avant chaque passation de contrat de
partenariat doit faire de ce rapport non pas une façon de généraliser le recours au contrat de
partenariat mais en faire un outil non biaisé de comparaison entre différentes options.
2) Les enjeux liés aux finances publiques
Les contrats de PFI sont caractérisés par des paiements différés tout au long d'un
contrat de longue durée. L'autorité locale doit s’assurer avant de s’engager qu’elle sera
capable d’honorer ses engagements financiers. Surtout que les crédits PFI (argent accordés
par le gouvernements central pour financer les projets de PFI) tendent à baisser avec le
temps :
Source : Understanding the PFI, UNISON, 2002
Les autorités locales financent leurs projets PFI avec deux sources principales :
l'argent qui vient du gouvernement et l'argent qui vient du budget délégué aux administrations
32
scolaires pour la gestion des écoles. Ces deux sources sont souvent insuffisantes pour financer
des projets PFI, c'est donc à l'autorité locale d'avancer le reste.
Les autorités locales vont donc devoir combler le manque de différentes façons :
• investir l'argent (PFI credits) qu'ils reçoivent en plus par le gouvernement central au
début et utiliser les intérêts plus tard ;
• utiliser les équipements pour générer des nouveaux revenus et réduire le prix du
contrat (la société de projet va être encouragée à utiliser les locaux quand ils ne sont
pas utilisés ce qui induit un partage des bénéfices entre la personne publique et le
prestataire) ;
• louer les salles ;
• utiliser de l'argent qui est censé financer d'autres services publics.
Enfin, une des façons de financer les contrats de PFI est l'endettement public. Or, le
pouvoir d'emprunt des collectivités locales est strictement encadré. En effet, celles-ci doivent
respecter la règle d'or concernant les dépenses d'investissement. Elles sont soumises à la règle
de soutenabilité des finances publiques fixée par le Chancelier de l'Echiquier, qui fait
référence à la dette publique de l'ensemble des collectivités publiques, laquelle ne doit pas
être supérieure à 40% du PIB. Depuis 2004, les collectivités ne sont plus soumises à une
approbation préalable du gouvernement avant tout emprunt, mais les choix des
investissements restent fortement influencés par les politiques du gouvernement central :
celui-ci soutient certains emprunts à travers une contribution financière couvrant les frais
d'emprunt.
Dans cette optique de marge de manoeuvre limitée pour les autorités locales, certaines
ont vu dans les contrats de PFI un moyen d'agir tout en gardant leur capacité d'endettement.
En effet, il est possible avec les contrats de PFI de faire du « hors bilan » : c'est à dire ne pas
traduire dans les états financiers annuels les engagements totaux (le montant total de
l'endettement envers le partenaire privé sur toute la durée du contrat de PFI). Dans les
comptes des autorités locales, ne sont inscrits que les loyers annuels à payer au prestataire, et
non les engagements totaux sur la durée du contrat. L'inscription hors bilan des contrats de
PFI contrevient tout à fait à l'exigence « d'accountability » portée par les exigences du
nouveau management public.18
18 F Marty, « Partenariats public-privé, règles de discipline budgétaire, comptabilité patrimoniale et stratégies de hors bilan », OFCE, octobre 2007.
33
Ces projets de PFI peuvent par la suite être un réel poids pour les collectivités. Une
étude du gouvernement écossais en 2010 a montré que le montant de l'héritage des PPP pour
la construction d'école pendant la période 2008-2009 atteignait 244 millions de £ (278
millions d'euros), soit une augmentation de 62 millions de £ depuis l'année d'avant. En
Ecosse, 275 projets PFI dans les écoles ont été menés depuis 2000. Ce sont aux municipalités
ainsi qu’au gouvernement écossais de payer le loyer annuel. Les projets de PFI peuvent vite
être considérés comme un lourd fardeau. Ce sont des cadeaux empoisonnés donnés aux
générations futures.19
La France doit prendre en compte les dérives que peuvent constituer les partenariats
public-privé pour les finances publiques. Le recours à ce type de contrat ne doit pas être une
manière de faire de la dette cachée.
3) Les enjeux liés au service public de l'enseignement
L'utilisation d'un mode de paiement différé par les autorités publiques a permis
d'investir dans de nouvelles infrastructures publiques alors que la collectivité n'en aurait pas
eu les moyens par une méthode traditionnelle de marché public. C'est le cas par exemple du
Conseil municipal de Glasgow, le plan exceptionnel et de grande ampleur lancé à la fin des
années 1990 n'aurait pu voir le jour sans la PFI. La PFI a ainsi permis de renouveler les écoles
du pays, de relancer l'investissement public dans ces domaines où les collectivités n'avaient
plus les moyens d'investir avec des moyens conventionnels. Cela a également permis aux
écoles de se moderniser (par exemple en se dotant d'équipements informatiques).
Une des questions que pose la PFI porte sur les conséquences sur l'enseignement d'une
gestion privé d'un établissement scolaire. Il est difficile de percevoir les liens entre les deux.
Dans un rapport de 2009, « les contrats de PFI pour la construction d’écoles : cela a-t-il une
influence sur l’éducation? », le groupe d’audit KPMG démontre que les écoles construites en
PFI ont des conséquences positives sur la motivation des élèves, leur réussite scolaire et leur
assiduité en cours. Leur postulat est que les écoles construites en PFI sont mieux construites,
19 Site du gouvernement écossais, http://scotland.gov.uk/
34
plus innovantes, plus modernes et créent un climat plus motivant pour les élèves. KPMG se
base sur une étude parmi 32 établissements scolaires reconstruits de façon conventionnelle et
57 sous la forme d’un contrat de PFI.20 Cependant, les conclusions de ce rapport sont à
relativiser, du fait de l'engagement clair de KPMG pour le recours à la PFI.
Les conséquences sont ainsi difficiles à percevoir. Ce qui est acquis, c'est le rôle
affaibli de l'administration scolaire au sein des établissements. Le contrat de PFI est signé
entre l'autorité locale et la société de projet. L'administration scolaire quant à elle signe un
accord avec la personne publique pour lui remettre une partie de son budget délégué afin que
l'autorité locale fournisse le loyer au prestataire privé. En retour, la puissance publique
s'assure que la société de projet respecte les standards de qualité. Mais l'administration
scolaire n'a pas de contrôle direct sur le prestataire privé, tout doit se faire via l'autorité locale.
L'administration de l'école surveille et suit le contrat, cependant elle ne peut pas le faire
exécuter. L'administration scolaire a également moins de marges de manoeuvre en ce qui
concerne la gestion de son budget. En effet, il ne lui reste plus qu'à gérer les tâches qui ont un
direct lien avec la délivrance du curriculum. Mais s'ils voulaient consacrer de l'argent pour
embaucher un nouveau professeur en réduisant par exemple les coûts de ménage ou en
repoussant des travaux de seconde importance, cela ne serait pas possible : les paiements à la
société de projet sont des obligations contractuelles qui doivent être remplies tous les ans
avant toute autre considération.
Il se peut que le prestataire échoue à atteindre les critères de performance (la
nourriture ne répond pas aux critères nutritionnels, les classes ne sont pas propres ou encore
que les classes ne sont pas utilisables puisque le toit manque de s'écrouler). Il va alors subir
des pénalités financières, c'est à dire que le montant du loyer versé par l'administration va être
baissé. A noter que cette pénalité financière ne sera effectivement appliquée que si cela est
spécifié dans le contrat. Cependant, les premiers à être victimes de ces désagréments sont les
élèves. C'est l'école qui va devoir faire face à des coûts supplémentaires : par exemple si
l'école ferme pendant une journée, il faudra trouver des solutions alternatives pour les élèves.
Ainsi, le bon déroulement de l'enseignement en sera affecté.
Dans les contrats de PFI, les services tels que la cantine ou le ménage sont délégués au
prestataire, les fonctionnaires se retrouvent ainsi employés du consortium privé. Ceci est
20 KPMG « PFI in school building – does it influence educational outcmes? » rapport de 2009.
35
justifié par la recherche d'une plus grande rentabilité : la gestion par le consortium privé de
ces services devrait permettre de gérer ces services moins cher. Cependant, les économies
d'argent et gains de productivité sont difficiles à réaliser pour des activités qui nécessitent une
main d'oeuvre importante. Ainsi, ces résultats se font souvent aux dépens des conditions de
travail des employés ou de la qualité des services (pour la cantine, ces économies peuvent
entraîner des mauvaises conditions de travail pour les employés et des repas de qualité
moindre).
Les pressions financières pesant sur les collectivités vont pousser celles-ci à retirer des
aspects du contrat de PFI afin de rendre le projet moins cher et plus viable. Pour le projet des
écoles d’Haringey, il a été retiré du contrat de PFI l’aménagement des équipements pour les
personnes handicapés et certains autres équipements scolaires. La réduction a été de 3,7
millions de £. Pour le Glasgow school project, ce sont les bâtiments sportifs (salles de sport,
piscines) qui ont été retirés du contrat.
Lors de rapport d’audit sur de nombreuses écoles construites en PFI, il a été reporté
des problèmes liés à la qualité des bâtiments construits. Ces problèmes sont majeurs
puisqu’ils affectent directement la sécurité des élèves. Pour le Glasgow school project,
beaucoup des 29 écoles construites ou rénovées ont été affectées par un système de ventilation
et de chauffage défaillant. Des incidents ont été reportés : des enfants se sont évanouis à cause
de températures trop élevées dans les salles de cours. Dans l’école de Meon, dans l’East
Renfrewshire, le toit d’une salle de classe s’est effondré, mettant en danger une soixantaine
d’élèves présents dans la salle.21
La conduite de projet PFI dans les écoles peut induire une moins bonne qualité du
service public de l'enseignement. En effet, ceci paraît être une conséquence de l'introduction
de logiques de fonctionnements issus des entreprises privées dans la gestion de service public.
Pour le cas français, il est nécessaire de prendre en compte les limites constatées de la gestion
privée d'un service public afin de garder un service public de qualité.
21 “PFI report for UNISON : What is wrong with PFI in schools”, septembre 2003
36
Le Royaume-Uni a été précurseur dans l'utilisation des formes modernes de
partenariats public-privé, notamment avec la constitution des contrats de PFI. Ces contrats de
PFI ont été massivement utilisés par les autorités locales afin de construire, rénover et gérer
les écoles. Le Royaume-Uni a ainsi renouvelé ses établissements. Cependant, cela s'est fait au
prix de la qualité du service public de l'enseignement. Paradoxalement, les partenariats public-
privé au Royaume-Uni sont été créés afin de contrôler et baisser l'endettement, mais en
réalité, l'inverse s'est produit puisque certaines autorités locales se sont servis de cet outil pour
faire de la dette cachée. De nombreuses autorités locales sont aujourd'hui endettées sur de
longues périodes auprès d'entreprises privées, que cela soit comptabilisé ou non dans leur
compte.
37
Deuxième Partie : Une introduction plus timide du contrat de partenariat dans le service public de l'Éducation en
France
Chapitre 1 : Le contrat de partenariat : un nouvel outil de la commande publique entre les mains des collectivités territoriales
1) Une tradition française binaire de la commande publique : entre marché public et délégation de service public
La France a une tradition de gestion déléguée : avec les contrats de concession (utilisés
depuis l'Ancien Régime), elle fait ainsi office de précurseur en matière d'association entre le
secteur public et le privé.
Les deux principaux outils de la commande publique sont le marché public et la
délégation de service public.
Le marché public :
Le marché public est un contrat administratif conclu par une personne publique (Etat,
collectivité locale ou établissement public) avec des personnes publiques ou privées. Il peut
concerner la réalisation de travaux de bâtiment ou de génie civil ; des prestations de services ;
des achats ou locations de produits ou matériel. La passation de ces marchés est régie par le
code des marchés publics de janvier 2004. L'administration dispose d'un droit de direction et
de contrôle de l'exécution du contrat. Elle peut par ailleurs sanctionner une entreprise
défaillante par des pénalités de retard ou par la résiliation du contrat.
Les marchés publics reposent sur une logique de paiement immédiat par
l'administration en contrepartie d'une prestation. Il existe en théorie des clauses incitatives à la
performance, mais celles-ci sont rarement appliquées : le prestataire est réputé ne subir aucun
risque.
Ce type de marché pose certains problèmes aux acteurs publics. Tout d'abord, c'est
bien l'administration dans la plupart des cas qui va supporter tous les risques : cela implique
que le prestataire va peut-être inciter à une haute performance. De plus, le droit des marchés
publics prohibe les paiements différés et oblige la dissociation des phases de conception,
38
construction et exploitation, ce qui rend très difficile la constitution d'un contrat global. La
durée des contrats de marché public est de courte durée (2-3 ans), il faut donc les renouveler
souvent. Les caractéristiques de mise en concurrence empêchent la réalisation d'un réel
« dialogue compétitif ». L'acheteur public doit produire un cahier des charges détaillé lors de
la mise en concurrence. Il y est décrit les attentes et les exigences de la personne publique, et
bien souvent y sont exposées les solutions techniques à même de les satisfaire. C'est alors
difficile d'organiser la mise en concurrence sous la forme d'un dialogue compétitif à partir
d’un cahier des charges trop précis.
La délégation de service public :
La délégation de service public (DSP) est « un contrat par lequel une personne
morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à un
délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée au résultat de
l'exploitation du service. Le délégataire peut être chargé de construire des ouvrages ou
d'acquérir des biens nécessaires au service ».22
Dans ce type de contrat, la rémunération n'est pas immédiate et effectuée par l'acheteur
public (comme dans les contrats de marché public) mais elle est tirée principalement de
l'exploitation du service. Il y a par ailleurs un transfert de risques de l'administration au
délégataire qui va supporter le risque d'exploitation.
La DSP est le modèle originel du partenariat public-privé. Son domaine d'utilisation
est assez large (concession du stade de France, viaduc de Millau...).
Cependant, les DSP ne répondent pas à l'ensemble des besoins des collectivités du fait
de conditions restrictives :
• la prestation concernée doit relever d'un service public délégable, ce qui n'est pas
systématiquement le cas, notamment pour des opérations dans le domaine immobilier ;
• la rémunération devant provenir substantiellement des revenus liés à l'exploitation de
l'infrastructure, cela suppose que les services soient destinés à l'usager et non à
l'administration, mais aussi que le risque de demande soit obligatoirement attribué au
prestataire ;
• ces contrats sont enclins à une forte insécurité juridique pour les partis : si la
22 Loi Sapin n° 93-122 du 29 janvier 2003
39
rémunération n'est pas « substantiellement liée aux résultats de l'exploitation », il peut
être requalifié de marché public par les cours de justice administrative.
Dans les années 1980-1990, ces deux principaux outils vont apparaître comme
insuffisants pour répondre aux exigences des personnes publiques. Ils ne permettaient pas de
mener à bien certains projets publics portant sur le financement, la construction et
l'exploitation d'infrastructures publiques indispensables à la réalisation des missions des
collectivités publiques.23
2) Une stratégie d'évitement de contraintes mise en place par les personnes publiques : les contrats dérogatoires
Des contrats dérogatoires aux règles de la commande publique ont été créés dans
différents secteurs (domaine de la sécurité intérieure, hôpitaux ou encore établissements
pénitenciers) et ont permis aux personnes publiques d'utiliser des partenariats public-privé
avant l'ordonnance de 2004 mettant en place effectivement les contrats de partenariat.
Ces nouveaux contrats dérogatoires, dits « hybrides » ou « exotiques »24 sont de
plusieurs types :
• les marchés d'entreprise de travaux publics (METP) ;
• les contrats de vente en état de futur achèvement (VEFA) ;
• des montages propres au domaine immobilier : les baux emphytéotiques administratifs
(BEA) et les autorisations d'occupation temporaire du domaine public (AOT).
Les METP :
Il s'agissait d'un contrat de longue durée, ayant pour objet de confier à un contractant
unique la construction d'un ouvrage et son exploitation moyennant le versement fractionné
d'une somme forfaitaire par la personne publique.
Ces contrats ont été créés dans la pratique dans les années 1960-1970. La
jurisprudence les a d'abord admis puis condamnés à la fin des années 1990. En effet, le
23 Braconnier S, « les contrats de partenariat et les collectivités locales: entre mythe et réalités », bulletin juridique des contrats publics, n°36, septembre 2004, p340-347.
24 P Teymeire, « Les montages contractuels complexes », AJDA, numéro spécial, 20 juillet 1994.
40
mécanisme contrevient à l'interdiction des paiements différés et aux règles d'allotissement des
marchés publics. Le manque de transparence financière a induit des dérives (surcoûts,
corruption).
Les contrats de VEFA :
Le contrat de VEFA est un montage issu du droit privé (art 1601-3 du Code civil). Il
constitue un contrat de vente par lequel une personne achète immédiatement un immeuble non
construit, à charge pour le vendeur de le construire et d'en remettre la propriété à une certaine
date, postérieure à l'achèvement des travaux. Le contrat de VEFA se résume ainsi à une
prestation intégrée de conception et de construction, il ne s'étend pas au financement,
l'exploitation, l'entretien et la maintenance.
Les paiements réalisés dans le cadre d'une VEFA sont conditionnés à la réception des
différentes tranches de travaux, il ne s'agit donc pas d'un mécanisme de paiement différé.
Ce montage contourne les trois critères de définition de la maîtrise d'ouvrage
publique :
• les personnes publiques peuvent faire construire des immeubles accueillant à la fois
des ouvrages publics et des bureaux privés, alors que la maîtrise d'ouvrage publique
impose à la personne publique de construire un immeuble entièrement destiné à
devenir la propriété de la personne publique ;
• il est possible de différer l'entrée en jouissance de la propriété pour la personne
publique ;
• la formalisation du projet peut être confiée au partenaire privé.
Le contrat de VEFA présente donc deux avantages principaux : le paiement progressif
et la maîtrise d'ouvrage privée.
Cependant, les conditions de recours sont restrictives. Si l'administrateur peut acquérir
un bien immobilier par ce biais, ce dernier ne doit pas être conçu pour ses besoins propres. La
VEFA ne peut donc pas s'appliquer à des projets spécifiquement publics (par exemple un
hôpital).
41
Les BEA et AOT de droit commun :
Les BEA et AOT sont utilisés dans le domaine immobilier. Les BEA concernent les
collectivités locales, tandis que les AOT sont exclusivement utilisés par l'Etat.
Le BEA a été créé par la loi n°88-13 du 5 janvier 1988. Les BEA permettent à
l'administration de faire financer des équipements publics sur un terrain public par une
personne privée (le preneur) qui devient maître d'ouvrage, en dérogeant partiellement aux
règles de la domanialité publique. La maîtrise d'ouvrage est donc privée. De plus, le
contractant détient un droit réel pouvant faire l'objet d'hypothèque. Le contrat est de longue
durée (de 18 à 99 ans).
Cependant, les BEA sont sujets à une importante insécurité juridique, elles sont
susceptibles d'être requalifiées de DSP. La collectivité publique ne dispose que de peu de
leviers de commande sur la prestation réalisée par le preneur.
L'AOT est l'équivalent pour l'Etat du BEA. Il a été introduit par la loi n°94-631 du 25
juillet 1994. Les personnes publiques peuvent octroyer des autorisations d'occupation du
domaine, soit unilatéralement, soit par voie contractuelle. L'occupant est propriétaire des
ouvrages qu'il réalise jusqu'au terme du contrat et assure la direction technique des actions de
construction : ce qui fait de lui le maître de l'ouvrage. La durée du contrat peut s'étendre à 70
ans. Les modalités de financement peuvent donner lieu à une location avec option d'achat
(LOA).
Le périmètre d'utilisation des AOT est restreint : il est impossible de recourir au crédit-
bail pour les installations affectées à un service public ou réalisées pour une personne
publique dans un but d'intérêt général.
Les BEA et AOT sectoriels :
Pour les BEA, le champ d'application concerne :
• la justice, la police et la gendarmerie25
• la santé publique26
Les BEA sectoriels introduisent un certain nombre d'innovations par rapport au BEA
25 Loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002 (loi LOPSI) et loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 (loi LOPJ)
26 Ordonnance n° 2003 856 du 4 septembre 2003
42
de droit commun : mise à disposition de l'Etat des immeubles, conclusion de contrats de
crédit-bail, marchés globaux (portant sur la conception, réalisation, entretien et maintenance
d'ouvrages et d'équipements publics).
De même pour les AOT sectorielles. Leur champ d'application concerne :
• la justice, la police nationale, la gendarmerie nationale27
• l'armée, les services du ministère de la Défense28
Ces AOT dérogent aux AOT de droit commun dans la mesure où ils ouvrent droit à un
recours facilité au crédit-bail et autorisent des contrats globaux.
Les nouvelles attentes des personnes publiques :
La constitution de contrats dérogatoires démontre les nouvelles attentes des personnes
publiques en ce qui concerne la commande publique :
• un contrat souple dans la définition de l'objet et global ;
• un contrat de longue durée ;
• un contrat qui facilite le financement privé ;
• un contrat qui autorise le différé de paiement public ;
• la certification d'un régime juridique sécurisé.
Il s'est avéré indispensable d'élargir les bénéfices de ces contrats dérogatoires à
d'autres secteurs. Le gouvernement pouvait soit élargir à de nouveaux dispositifs sectoriels les
contrats dérogatoires à la loi MOP de 1985 (relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses
rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée) et aux principes de domanialité publique, soit créer
un dispositif général qui remédie aux insuffisances des contrats traditionnels de droit public
(marché public et DSP) et intègre les dérogations admises par certains secteurs. Le
gouvernement a donc choisi cette seconde option avec l'ordonnance de juin 2004 et la mise en
place du contrat de partenariat.
27 Loi n°2002 – 1094 d'orientation de programme pour la sécurité intérieure.28 Loi n°2003 – 73 du 27 janvier 2003 dite loi de programmation militaire.
43
3) Le contrat de partenariat : caractéristiques du nouvel outil
Le contrat de partenariat reprend les nouvelles aspirations des personnes publiques
vues précédemment et s'inspire des expériences étrangères (Royaume-Uni avec la PFI mai
aussi l'Italie, le Portugal, l'Espagne etc).
Il est créé par deux lois : la loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit du 2
juillet 2003 et l'ordonnance du 17 juin 2004, et modifié par la loi de juillet 2008 relative aux
contrats de partenariats.
L'article 6 de la loi du 2 juillet 2003 autorise « le gouvernement à prendre par
ordonnance les dispositions nécessaires pour modifier la loi n° 85 – 704 du 12 juillet 1985
relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée et
créer des nouvelles formes de contrats conclus par des personnes publiques ou des personnes
privées chargée d'une mission de service public pour la conception, réalisation, la
transformation, l'exploitation et le financement d'équipements publics, ou la gestion et le
financement de services, ou une combinaison de ces différentes missions. »29.
Suite à la saisie des sénateurs, cette loi est renvoyée au Conseil Constitutionnel pour
vérifier sa conformité avec la Constitution. Dans sa décision n°2003-473 DC du 26 juin 2003,
le Conseil rejette le recours des sénateurs et valide cette loi, tout en émettant une réserve
d'interprétation à propos de l'article 6.
Dans le considérant n°18 de la décision, le Conseil Constitutionnel estime que « les
ordonnances prises sur le fondement de l'article 6 de la loi déférée devront réserver de
semblables dérogations à des situations répondant à des motifs d'intérêt général tels que
l'urgence qui s'attache, en raison de circonstances particulières ou locales, à rattraper un
retard préjudiciable, ou bien la nécessité de tenir compte des caractéristiques techniques,
fonctionnelles ou économiques d'un équipement ou d'un service déterminé »30. Le considérant
n°19 rappelle que l'article 6 ne peut permettre en aucun cas « la délégation à une personne
privée de l'exercice d'une mission de souveraineté »31.
En application de cet article, le gouvernement prend l'ordonnance du 17 juin 2004
créant ainsi un nouvel outil dans l'éventail des outils de la commande publique : le contrat de
29 Loi n°2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, article 6.30 Décision du Conseil Constitutionnel n°2003-473 DC du 26 juin 2003, considérant n°18.31 Décision du Conseil Constitutionnel n°2003-473 DC du 26 juin 2003, considérant n°19.
44
partenariat. Le contrat de partenariat est un contrat administratif par lequel une personne
publique (Etat, collectivités territoriales ou établissement public) « confie à un tiers, pour une
période déterminée en fonction de la durée d'amortissement des investissements ou des
modalités de financement retenues, une mission globale ayant pour objet la construction ou
la transformation, l'entretien, la maintenance, l'exploitation ou la gestion d'ouvrages,
d'équipements ou de biens immatériels nécessaires au service public, ainsi que tout ou partie
de leur financement à l'exception de toute participation au capital. Il peut également avoir
pour objet tout ou partie de la conception de ces ouvrages, équipements ou biens immatériels
ainsi que des prestations de services concourant à l'exercice, par la personne publique, de la
mission de service public dont elle est chargée. »32.
La rémunération du cocontractant est étalée sur la durée du contrat (les paiements ont
lieu tout au long de la phase d'exploitation) et est liée à des objectifs de performance. Elle
peut intégrer des recettes annexes33.
Dans ce type de contrat, les risques sont alloués de façon optimale entre la personne
publique et le prestataire privé : c'est à dire que chacun supporte les risques qu'il maîtrise le
mieux.
Les modes de financement des contrats de partenariat peuvent varier. Ils peuvent être
de type « financement de projet », avec création d'une société de projet ad hoc comme on a pu
le voir dans le modèle britannique. Il peut être de type locatif pour les plus petits projets :
l'établissement de crédit finance le contrat (à prépondérance immobilière) par un mécanisme
de location, assorti d'une option d'achat, le plus souvent en faveur du preneur public. Enfin, le
montage peut être de type « corporate », c'est à dire que le partenaire privé est une société
capable de porter seule l'opération et d'en assurer la réalisation.
La loi du 28 juillet 2008 n°2008-735 relative aux contrats de partenariat modifie
l'ordonnance de 2004. Le législateur permet une ouverture du champ d'application, avec
notamment un nouveau critère justifiant le recours au contrat de partenariat. Le nouvel article
2 prévoit désormais la possibilité de recourir à la formule si « compte tenu soit des
caractéristiques du projet, soit des exigences de service public dont la personne publique est
chargée, soit des insuffisances et difficultés observées dans la réalisation de projets
32 Ordonnance n°2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat, article 1.33 Ministère de l'Economies, des Finances et de l’industrie, Les contrats de partenariat
45
comparables, le recours à un tel contrat présente un bilan entre les avantages et les
inconvénients plus favorable que ceux d'autres contrats de la personne publique »34. De plus,
la loi de juillet 2008 permet des allègements procéduraux, un volet financier étoffé et diverses
mesures destinées à assurer une place plus centrale au contrat de partenariat dans les contrats
publics.35
Dans l'article 2 de l'ordonnance de 2004, les rédacteurs ont recherché à respecter la
décision du Conseil Constitutionnel du 26 juin 2003 et sa réserve d'interprétation concernant
l'article 6 de la loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit du 2 juillet 2003, ainsi que
de suivre le modèle britannique de « comparateur de secteur public » (Public Sector
Comparator). C'est ainsi qu'ils imposent la nécessité d'avoir recours à une évaluation
préalable avant le lancement de la procédure de passation. Cette évaluation doit montrer tout
d'abord que le recours au contrat de partenariat peut se justifier par le critère d'urgence ou de
complexité, et d'autre part que c'est effectivement la solution la plus adaptée, après avoir fait
une étude comparative avec d'autres options (notamment en matière de coût global).
34 Ordonnance du 17 juin 2004 n° 2004-559 mod., art 2, II 3°35 « Partenariats public-privé, premier regard sur la loi n°2008-735 du 28 juillet 2008 relative aux contrats de
partenariat », JCP / la semaine juridique – édition administrations et collectivités territoriales, n°37, 8 septembre 2008.
46
Chapitre 2 : Le recours au contrat de partenariat par les collectivités territoriales dans le domaine de la construction / restauration d'établissements d'enseignement
1) La gestion du service public de l'enseignement par les collectivités territoriales
Les compétences de la gestion du service de l'enseignement primaire et secondaire
(école maternelle, élémentaire, collège, lycée) en France sont réparties entre plusieurs
administrations :
• les communes : elles gèrent la construction, l'entretien et l'équipement des
établissements de l'école primaire (depuis la loi Ferry de 1881, l'école primaire est
communale). Les EPCI (établissements publics de coopération intercommunale)
peuvent également créer à titre expérimental des établissements publics
d'enseignement primaire pour cinq ans maximum et avec l'accord de l'autorité
académique (depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités
locales) ;
• les départements : ils gèrent la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses
réparations, l'équipement et le fonctionnement des collèges et avec la loi du 13 août
2004, le département est devenu responsable du recrutement et de la gestion,
notamment de la rémunération, des personnels non enseignants des collèges
(personnels techniciens, ouvriers et de service). Les départements peuvent devenir
propriétaires des collèges (automatiquement s'ils ont assuré leur construction ou s'ils
appartenaient à l'Etat, sinon avec l'accord des collectivités anciennement propriétaire) ;
• les régions : elles gèrent la construction, l'entretien et l'équipement des lycées,
établissements d'éducation spéciale et lycées professionnels maritimes et sont depuis
la loi du 13 août 2004, responsables du recrutement et de la gestion des personnels non
enseignants. Les régions peuvent devenir propriétaires des lycées (automatiquement si
elles ont assuré leur construction ou s'ils appartenaient à l'Etat, sinon avec l'accord des
collectivités anciennement propriétaires) ;
47
• l'Etat : il fixe les programmes nationaux, définit et délivre des diplômes nationaux, est
compétent pour le recrutement et la gestion du personnel enseignant (et du personnel
administratif, technique et de santé pour les écoles et les collèges) et enfin pour le
contrôle et l'évaluation des politiques éducatives.
Source : www.education.gouv.fr
Ce sont donc les collectivités territoriales qui ont les compétences en matière de
construction, rénovation et une partie de la gestion des établissements d'enseignement pré bac.
Comme nous l'avons vu précédemment, elles disposent de différents outils de la commande
publique pour répondre aux besoins de ce service public. Traditionnellement, elles ont recours
à des marchés publics, mais elles se sont de plus en plus tournés vers des contrats plus souples
et vers différentes formes de partenariat avec des entreprises privés.
En ce qui concerne des opérations de travaux (reconstruction, rénovation), les
collectivités ont eu recours aux METP. En effet, face au besoin de renouveler un parc
immobilier scolaire vieillissant et confrontées à un problème de financement d'équipements
publics généralement très coûteux, certaines collectivités publiques ont choisi de faire du
METP une nouvelle technique de financement privé des ouvrages publics collectifs.
Rappelons que les METP désignent des contrats de longue durée par lequel une collectivité
confie à un contractant unique la construction d'un ouvrage et son exploitation, moyennant
une rémunération forfaitaire versée de manière fractionnée par la collectivité. Ces contrats
permettent le contournement des contraintes du code des marchés publics et de ses impératifs
de mise en concurrence, avec un système de paiement différé et une dérogation aux règles
48
d'allotissement. Cependant, ces METP ont fini par être requalifiés de marchés publics (CE 8
février 1999, Préfet des bouches du Rhône c/ Commune de la Ciotat ; CE 30 juin 1999,
département de l'Orne).36 Les collectivités ont également utilisé des procédures en BEA pour
la construction d'établissements d'enseignement.
En ce qui concerne les tâches relatives à la gestion des établissements, les collectivités
ont eu recours à des contrats de DSP. Ceux-ci concernent généralement la restauration
scolaire.
Le contrat de partenariat constitue un outil intéressant pour les collectivités
territoriales pour ce qui est de la construction, rénovation et gestion d'établissements puisque
c'est un contrat global qui va confier à un unique opérateur la construction et/ou rénovation
et/ou extension et une partie de l'exploitation des établissements. Les modalités de paiement et
le recours à l'investissement privé permettent à la collectivité de répondre aux besoins de
renouvellement des écoles.
Les collectivités vont tout d'abord être assez « timides » dans l'utilisation de ce nouvel
outil, puis cela va s'accélérer, notamment grâce à la simplification du recours avec la loi de
2008. La MAPPP (Mission d'appui aux partenariats public-privé) recense 40 contrats de
partenariat publiés dans le BOAMP (bulletin officiel des annonces de marchés publics) depuis
2004 (cf annexe 1) : 6 de 2004 à fin 2007, 34 de 2008 à juillet 2011. Les bâtiments
d'enseignement ont représenté 7% des contrats de partenariat signés au 31 décembre 2009.37
Notons que sur le site de la MAPPP38, l'enseignement ne constitue pas un secteur
propre, comme peuvent l'être les équipements sportifs ou l'éclairage public. Dans la liste des
projets des contrats de partenariat publiés dans le BOAMP depuis 2004, les contrats de
partenariat concernant la construction et / ou la rénovation d'établissements scolaires sont
rangés dans « type de projet » « bâtiment » ou « énergie ».
Les premiers rangés dans le secteur « bâtiment » sont des contrats ayant pour objet la
construction d'un nouvel établissement et / ou la rénovation et l'exploitation par le partenaire.
Il y a 26 contrats de ce type publiés dans le BOAMP depuis 2004 (cf annexe 1).
36 « BTP&PPP: les METP d'Ile de France récoltent de lourdes amendes... », moniblogs.lemoniteur-expert.com37 G Huet, « Contrat de partenariat : vers un premier bilan », JCP / la semaine juridique – éditions
administrations et collectivités territoriales n°16, 18 avril 2011.38 http://www.ppp.bercy.gouv.fr/
49
Les seconds, rangés dans le secteur « énergie », sont soit des contrats de construction
ou reconstruction d’un nouvel établissement scolaire en « Haute Qualité Energétique »
(HQE), soit des contrats de rénovation d’établissement afin de réduire le bilan énergétique de
l'établissement (souvent qualifiés de « contrats de performance énergétique »). Ces contrats
manifestent la volonté des pouvoirs publics de réduire la consommation énergétique des
écoles. Il y a à ce jour 14 projets de ce type publiés dans le BOAMP (cf annexe 1).
La frontière entre les deux est fragile, puisqu'on retrouve dans des contrats classés
dans la section « bâtiment » par la MAPPP des contrats de construction d'établissements HQE
(par exemple pour la construction de l'Ecole Jean Moulin HQE par la commune de Montargis,
classée dans la section « bâtiment ») ou des nouveaux établissements construits en accord
avec les exigences du plan climat énergie (les nouveaux collèges de la Seine-Saint-Denis). On
peut penser qu'avec le temps, la construction d'établissements scolaire se fera
systématiquement selon les normes énergétiques en vigueur, et donc que cette distinction sera
de moins en moins pertinente.
2) Le contrat de partenariat pour la construction de nouveaux établissements d'enseignement
Il y a 26 contrats de partenariat publiés dans le BOAMP depuis 2004 qui concernent la
construction et/ou rénovation et gestion d'établissements d'enseignement, rangés selon la
classification de la MAPPP dans la section « bâtiment ». Afin d’illustrer, deux exemples de
contrats vont être étudiés : le contrat de partenariat pour la construction du collège de
Villemandeur, premier contrat de partenariat ayant pour objet la construction d’un collège et
les contrats de partenariat contenus dans le Plan exceptionnel d’investissement pour la
construction et la rénovation des collèges de la Seine-Saint-Denis.
50
La construction du collège de Villemandeur :
Présentation du projet :
Pour faire face à une poussée démographique et en raison de la nouvelle sectorisation
des collèges, le Conseil Général du Loiret avait comme projet au début des années 2000 de
construire un nouveau collège à Villemandeur et de rénover certains collèges du département.
Le Conseil Général a donc passé des marchés publics classiques. Les rénovations de collèges
n’ont pas posé de problème, cependant la construction du nouveau collège de Villemandeur a
pris du retard et le marché de maîtrise d’œuvre a finalement été résilié aux torts du maître
d’œuvre.
Le Conseil Général a ainsi dû faire face à un problème de surpopulation des collèges.
Des solutions transitoires ont été trouvées, notamment l’accueil d’élèves supplémentaires dans
le collège voisin d’Amilly, prévu initialement pour 600 élèves et qui a dû en accueillir 900.
Les problèmes se posaient notamment pour la restauration scolaire et au niveau du réseau de
bus sur-fréquenté.
Face à cette situation, le Conseil Général a décidé d’avoir recours au contrat de
partenariat, en le justifiant par le critère de l’urgence. En avril 2005, l’AMO (assistance à
maîtrise d’ouvrage) est lancée et en novembre 2005, le Conseil donne son accord pour le
contrat de partenariat.
Le 2 décembre 2005 est lancé l'avis d'appel public à la concurrence. Le 15 mai 2006,
le contrat est signé avec la société Auxifip. Le 27 juillet 2007, les travaux sont terminés et le
collège est mis en service à la rentrée 2007.
L’objet du contrat :
L'objet du contrat porte sur le financement, la conception, la réalisation, l'entretien, la
maintenance, l'exploitation du collège Lucie Aubrac et de son internat (le projet de l'internat a
51
été rajouté lorsque le conseil a décidé d'avoir recours au contrat de partenariat), ainsi que
diverses prestations de services (gardiennage, gestion des énergies, etc...). La durée du contrat
est de 10 ans (ceci ne comprend pas la durée de travaux qui est de 1 an et 4 mois).
Pour ce qui est de la restauration scolaire, le Conseil général a préféré ne pas l’inclure
dans le contrat de partenariat. Il a donc passé une délégation de service public d’une plus
courte durée avec un autre prestataire. Cependant, la construction du bâtiment de restauration
et la dotation en matériel sont confiées au titulaire du contrat de partenariat. M. Lechevallier,
qui est actuellement en poste à la direction de l'administration générale, service patrimoine et
foncier du Conseil général du Loiret et qui était à l'époque chargé du dossier de passation du
contrat de partenariat du collège de Villemandeur, explique que remettre toutes les prestations
au même prestataire peut être dangereux :
« Il ne faut pas mélanger les prestations, d'un côté ce qui est construction,
maintenance, exploitation et d'un autre côté prestation de repas, ceci pour
deux raisons principales. D'une part pour des histoires de groupement
dangereux, puis d'autre part de durée de contrat car le contrat de
partenariat est passé pour une dizaine d'années alors que la durée d'une
DSP restauration est environ de 3 à 5 ans. »
Les modalités de paiement :
Le coût total du contrat est de 24 millions d'euros sur 10 ans.
Les imputations de coût sont de trois sortes:
• le remboursement de l'assiette de financement (ou part de capital) :15 890 000 € TTC ;
• le loyer financier (ce qui représente les intérêts sur 10 ans) : 3 950 000 € TTC ;
• les prestations de service (maintenance, fluide, gardiennage, entretien ménager sur 10
ans) : 4 267 000 €.
Ce qui fait un total de 24 107 000 € TTC. L'Etat reverse 2 483 000 € en FC (fonds de
compensation) TVA. Le coût donc pour la collectivité est de 21 623 000 € sur 10 ans. Le
Conseil Général va payer un loyer annuel de 2,4 millions d'euros pendant 10 ans.
La rémunération du partenaire est également liée aux performances du partenaire
privé. Celui-ci peut avoir des pénalités financières en cas de non respect des objectifs liés à la
construction, notamment à la mise à disposition d'ouvrages, à la bonne marche du chantier et
à l'organisation de réunions mensuelles avec les services du département. Les pénalités
52
peuvent également concerner la phase de maintenance : le partenaire peut être pénalisé s'il ne
respecte pas des objectifs liés à l'entretien, la maintenance, l'exploitation et la gestion des
biens (obligation de conseil envers le département du Loiret, qualité des interventions de
maintenance, communication périodique de rapports d'exploitation etc).
Des recettes annexes sont possibles. Le département pensait que le prestataire allait
louer des locaux, mais cela n'a pas été mis en oeuvre. Le prestataire ne bénéficie donc pas de
recettes annexes.
Le montage juridique :
Montage juridique (locatif)
Source : fiche CEF-O-PPP
Le montage est ici locatif, c'est à dire qu'il met en relation un établissement financier
avec le partenaire privé ou directement avec la personne publique. Cet établissement dispose
de droits réels sur les ouvrages. L'établissement de crédit finance donc le contrat (à
prépondérance immobilière) par un mécanisme de location, assorti d'une option d'achat, le
plus souvent, en faveur du preneur public. On n'est donc pas ici dans un modèle type
53
« financement de projet » avec la création d'une société de projet comme au Royaume-Uni.
La matrice des risques :
Les risques sont supportés par celui qui les maîtrise le mieux. Le contrat de partenariat
constitue un partage et non un transfert de risques. Par exemple, le risque de retard de
chantier va être supporté par le prestataire car c'est lui qui le maîtrise le mieux. Pour le risque
d'évolution des équipements pédagogiques : c'est le département qui va le supporter.
Matrice des risques
Source : fiche CEF-O-PPP
Remarques :
Le Conseil général est très satisfait de ce contrat de partenariat. Eric Doligé, sénateur
du Loiret et Président du Conseil général du Loiret, exprime sa satisfaction dans une interview
consacré au projet : « Le collège de Villemandeur a ouvert ses portes à la rentrée 2007, et le
PPP a constitué une réponse pleinement satisfaisante, sûre et adaptée à une attente forte
exprimée par les parents d'élèves et les personnels. »39
Le Loiret a été un précurseur dans ce domaine, et a par la suite réalisé d'autres projets
PPP dans le domaine de l'éducation, par exemple la construction d'un collège HQE en 2009. Il
a également inspiré d’autres projets dans d'autres collectivités.
39 E Doligé, « Le contrat de partenariat et les collectivités locales », club des PPP, Rencontre Internationale des PPP octobre 2010.
54
Le plan exceptionnel d'investissement dans les collèges du Conseil général de la Seine-
Saint-Denis :
Présentation du projet :
Lors de la séance du 17 octobre 2010, le Conseil général a adopté un Plan
exceptionnel d'investissement de 703 millions d'euros pour la construction, reconstruction et
rénovation des collèges du département sur la période 2010-2015. Il porte sur 21 opérations,
dont 17 constructions neuves, 11 reconstructions, 6 collèges nouveaux, 4 opérations de
restructuration, des travaux de modernisation pour l'ensemble des collèges et un plan
numérique ambitieux.40 L'originalité de ce plan exceptionnel d'investissement est qu'il allie
contrats de partenariat et opérations menées en maîtrise d'ouvrage classique par le
département (cf annexe 2).
L’objet des contrats de partenariat :
Une enveloppe de 324 millions d'euros sera consacrée à la construction de six
nouveaux collèges et des cinq reconstructions grâce à des contrats de partenariat permettant
d'accélérer les travaux. Le Conseil a réparti les collèges en trois lots de quatre collèges pour
un total allant de 100 à 120 millions chacun.
Ces contrats de partenariat présentent quelques spécificités par rapport à d'autres
contrat de partenariat :
• le département exige un architecte par collège ;
• le Conseil général contribue à l'investissement privé puisqu'il apporte 150 millions
d'euros en cash ;
• l'objet de ces contrats est concentré sur l'investissement : c'est à dire que l'objet des
contrats porte sur le financement, la conception, la construction des nouveaux
collèges, mais peu de tâches sont déléguées au prestataire dans la phase d'exploitation.
Les seules tâches déléguées portent sur l'entretien et la maintenance de niveau 3 à 5
(voire de niveau 2), ce qui change peu des collèges conventionnel qui passent des
appels d'offre et des marchés publics pour ces tâches de niveau 3 à 5 (pour indication,
le niveau 1 correspond à des tâches de petit entretien, le niveau 2 à des tâches de petite
réparation de style câblage, les niveaux 3 à 5 sont des tâches de type gros entretien et
réparation). Le département reste propriétaire des collèges et il n'y pas de recettes
40 www.seine-saint-denis.fr , Education & Jeunesse, collèges.
55
annexes possibles pour le prestataire privé. La restauration scolaire ne fait pas non
plus l'objet d'une gestion privée, le département s'étant engagé dans une politique
volontariste de maîtrise du processus de production alimentaire pour la restauration
scolaire.
NB : Les autres opérations seront conduites sous maîtrise d'ouvrage du Conseil
(directe ou déléguée) pour un montant annuel de 76 millions d'euros par an, soit 380 millions
d'euros pendant la durée du plan exceptionnel d'investissement.
Remarques :
L'appel à la concurrence a été lancé fin juin 2011, l'ensemble des procédures devraient
être bouclés d'ici mars 2012 et les travaux devraient commencer à l'automne 2012.
Mathieu Hanotin, Vice-président du Conseil Général de la Seine-Saint-Denis en
charge de l'Education et de la jeunesse, explique que la raison principale qui a poussé le
département à choisir l'option du contrat de partenariat a été l'urgence, étant donné l'état
déplorable de certains collèges et le problème démographique. Il s'est pourtant attaché à ce
qu'on ne voit pas la différence entre les collèges dits conventionnels et les collèges qui ont fait
l'objet d'un contrat de partenariat. C'est pour cela que le département ne délègue que très peu
de tâches au prestataire privé. Mathieu Hanotin précise que « le Conseil général souhaite
rester au coeur du dispositif et au coeur des compétences du collèges ».
3) Le contrat de partenariat utilisé pour mettre les établissements d'enseignement aux normes énergétiques
Il y a 14 projets de contrat de partenariat qui ont pour objet soit la construction d’un
nouvel établissement scolaire aux normes HQE, soit la rénovation sous la forme d’un contrat
de performance énergétique, répertoriés dans le BOAMP dans la section « énergie ». Un
exemple à la fois d’un nouvel établissement construit aux normes HQE et d’un contrat de
performance énergétique va être détaillé ci-après : la construction du collège HQE de Sainte-
Geneviève-des-Bois dans le Loiret et le contrat de performance énergétique portant sur 100
écoles parisiennes.
56
La construction d'établissements HQE : l'exemple de la réalisation du collège de Sainte-
Geneviève-des-Bois (Loiret) :
Présentation du projet :
Dans le cadre de son programme de modernisation des établissements d'enseignement
secondaire, le département du Loiret a décidé de la construction du nouveau collège Henri
Becquerel, situé sur la commune de Ste-Geneviève-des-Bois, certifié HQE et labellisé BBC-
Effinergie. C'est un collège qui a une capacité d'accueil de 600 élèves avec une forte
orientation de bois. Il est d’une superficie de 5 300 m² dédiée à trois pôles (vie du collège,
locaux d'enseignement et restauration scolaire). Le choix du contrat de partenariat s'est fait sur
le motif de la complexité de l'opération et suite à une étude préalable favorable. De plus, le
Conseil général du Loiret a une bonne expérience du contrat de partenariat avec le collège du
Loiret (cf le contrat de partenariat du collège de Villemandeur), ce qui l'a conforté dans ce
choix du recours au contrat de partenariat. Une procédure de dialogue compétitif a été lancée
en mars 2009, au terme de laquelle trois candidats ont été invités à présenter une offre finale
en février 2010. Le contrat a finalement été attribué à Auxifip (groupe crédit agricole).
L’objet du contrat :
L’objet du contrat porte sur la conception, la construction, le financement,
l’exploitation et la maintenance du collège Henri Becquerel équipé et de ses abords
immédiats. Le contrat est d'une durée de 20 ans, plus 1 an et 4 mois de travaux.
Les modalités de paiement :
Le montant total du contrat est de 34 millions d'euros et le montant du premier loyer
complet est de 1,7 million d'euros. Comme dans tout contrat de partenariat, la rémunération
est liée aux performances du partenaire privé. Il peut être soumis à des pénalités financières
s'il ne respecte pas les objectifs liés à la construction, en particulier en matière d'engagement
en faveur des PME et artisans, de livraison pour la rentrée scolaire 2011, ou de variations à la
57
baisse des surfaces des locaux. Des pénalités peuvent être aussi accordées en cas de non-
obtention de la certification HQE et du label Effinergie-Bâtiment Basse consommation
(BBC), de mauvaises performances des bâtiments, ou d'absence d'audits annuels des
installations par un prestataire indépendant.
La matrice des risques :
Matrice des risques
Source : fiche CEF-0-PPP
Le montage juridique :
Montage juridique (locatif)
Source : fiche CEF-O-PPP
58
Le contrat de partenariat de performance énergétique des écoles de la Ville de Paris :
Présentation du projet :
La Ville de Paris a adopté le 1er octobre 2007 le Plan Climat : c'est dans ce cadre que
la Ville s'est engagé à réduire les consommations d'énergie et d'émissions de gaz à effet de
serre sur ses bâtiments public de 30% à l'échéance 2020 par rapport à 2004. Cet engagement
implique en particulier la réhabilitation thermique de 600 écoles parisiennes, dont 300 sont
concernées pour la mandature de B. Delanoë (2008-2014).
De plus, le 5 octobre 2007, la Ville de Paris a signé avec la fondation Clinton (Clinton
Climate Initiative) un partenariat portant sur la lutte contre les changements climatiques par
des programmes réduisant sensiblement les émissions de gaz à effet de serre, en particulier
dans les écoles maternelles et élémentaires de la Ville de Paris.
Avant le choix du contrat de partenariat pour la réhabilitation des écoles de Paris, deux
évaluations ont été menées. Tout d'abord, une pré-évaluation sur 5 écoles a été faite en 2008-
2009. Puis une évaluation préalable, conformément à l'ordonnance de 2004, pour vérifier la
pertinence du recours au contrat de partenariat. Cette évaluation préalable menée par un
cabinet indépendant conclut que le contrat de partenariat est la formule la plus appropriée
dans ce cas. Un contrat de partenariat de performance énergétique portant sur la réhabilitation
de 100 écoles, avec un objectif de 30% d'économies d'énergie et de réduction de gaz à effet de
serre devrait donc être signé à la fin de cette année 2011.41
Jean Tato, attaché de la Ville de Paris en poste à la sous direction des PPP, explique
que la Ville de Paris en est à la phase d'étude des offres des différents candidats (4 offres
proposées par Johnson Central, Bouygues, EDF et GDZ Suez). Le rôle de la collectivité est
aussi d'aider les entreprises à perfectionner leur offre : il y a un réel travail entre les agents de
la collectivité et les offreurs pour arriver à l'offre la plus intéressante. En décembre, le contrat
devrait être signé.
L’objet du contrat :
Les prestations prévues sont :
• des études de conception / maîtrise d'oeuvre préalables aux travaux visant à améliorer
la performance énergétique ;
• des travaux d'amélioration de l'enveloppe du bâtiment (isolation des parois, des
41 « Projet de délibération sur le CPE » signé par le Maire de Paris, direction du Patrimoine et de l'Architecture, 2010
59
toitures, des planchers, modernisation des menuiseries extérieures, création de sas...)
et/ou des équipements (modernisation des chaufferies, mise en place d'un éclairage
performant, ventilation double flux...) ;
• l'installation le cas échéant d'équipements de production d'énergie renouvelable ;
• l'exploitation et la maintenance des installations ainsi que le suivi énergétique avec des
outils appropriés.
Ce contrat de performance énergétique est un contrat global d'une durée de 20 ans qui
confie le contrat à un opérateur privé (l'opérateur n'a pas encore été choisi) maître d'ouvrage
en contrepartie d'un paiement public étalé dans le temps. Le partenaire est soumis à des
engagements contractuels sur la baisse de consommation d'énergie et d'émissions de CO2 (-
30%). Un système d'incitation à la performance est appliqué (système de bonus/malus en
fonction de l'écart constaté par rapport à ces engagements).
Les modalités de paiement :
En période de construction, il n’est pas envisagé de contribution publique. En période
d’exploitation, la Ville de Paris versera une redevance au partenaire privé. Le mécanisme de
rémunération est envisagé ainsi :
• R1 : redevance d’investissement et de financement versée en contrepartie des dépenses
d’investissement initiales et de leur financement. R1 est fixe, non indexée et ne tient
pas compte des impôts et taxes. Sur la totalité du contrat, R1 représente 70,6 millions
d’euros ;
• R2 : redevance due au titre des dépenses de Gros Entretien de Renouvellement
(GER) : au total, 8,9 millions d’euros ;
• R3 : redevance destinée à couvrir les dépenses d’entretien et de maintenance ainsi que
les dépenses de gestion et administration de la SPV en période d’exploitation (pour
rappel, la SPV est la société de projet créée par les sociétés exploitantes dans le cadre
d’un montage juridique de type « financement de projet ») : au total 8,7 millions
d’euros ;
• R4 : redevance fondée sur les impôts et taxes payés durant la période : au total 1,2
million d’euros.
Le total des redevances (R1+R2+R3+R4) est de 99,4 millions d’euros.
Des recettes annexes sont possibles pour le prestataire privé : il peut éventuellement
60
revendre de l'énergie à des tiers.
La matrice des risques :
Cf annexe 3.
61
Chapitre 3 : Les raisons d'une utilisation moins importante du contrat de partenariat en France par rapport au recours massif du contrat de PFI au Royaume-Uni
1) Une application des idées du nouveau management public plus forte au Royaume-Uni
Contrairement à l’Angleterre, la modernisation de l’administration française est
marquée non pas par une personnalité politique et une politique volontariste mais par une
réforme financière adoptée sous le gouvernement Jospin en 2001 : la LOLF (Loi Organique
relative aux Lois de Finances). La LOLF instaure une nouvelle procédure budgétaire et
remplace le précédent cadre, datant de 1959, et vise à moderniser la gestion administrative.
Avant d’arriver au consensus de la LOLF, il y a eu beaucoup de tentatives pour
réformer la loi de finances de 1959, toutes ont échoué. Trois facteurs ont permis à deux
hommes politiques, D. Migaud député socialiste et A. Lambert sénateur centriste, de mener la
réforme. Tout d’abord, la nécessité de moderniser une loi vieille de quarante ans et
d’introduire des notions plus modernes de culture de la performance et de responsabilisation
de la gestion publique. Puis, la volonté du Parlement d’avoir une plus grande marge de
manœuvre durant la procédure budgétaire. Enfin, le constat des déficits accumulés puis
aggravés durant les années 1990 a motivé la réforme.
La LOLF s’inspire de la nouvelle gestion publique. Elle souhaite remplacer une
culture budgétaire orientée vers les moyens, vers une logique de résultat. Pour une politique
donnée, l'Etat se fixe des objectifs précis à atteindre, avec des moyens alloués pour le faire. La
« performance » des services est ainsi plus facilement mesurable : plus les objectifs sont
atteints ou approchés grâce aux moyens alloués, plus la politique publique est performante. Il
y a l'instauration d'une vraie culture de la performance.
Le budget général de l'Etat est segmenté en 34 missions, 132 programmes et près de
580 actions qui détaillent les finalités des politiques publiques. Alors qu'auparavant, chaque
ministère recevait une certaine somme, aujourd'hui des moyens sont alloués en vue d'une
action précise. Ce qui permet à chacun de savoir concrètement à quoi sert les dépenses
publiques. Le rôle du Parlement est renforcé : la totalité du budget est voté par le Parlement
(et non plus 6%) avec un vote pour chacune des 34 missions.42
42 www.education.gouv.fr
62
Dans les années 1980, le Royaume-Uni, sous l’égide de Margaret Thatcher, prend un
tournant clairement libéral. Thatcher transforme la fonction publique britannique : elle réduit
le périmètre d’action de l’Etat avec de nombreuses privatisations et modernise les modes de
gestion administratives. L’administration britannique ressemble aujourd’hui à une
bureaucratie de contrôle : beaucoup de services sont externalisés, le rôle des agents publics est
de plus en plus un rôle de contrôle et de veille plutôt que de gestion directe. L'administration
britannique est constamment contrôlée et sous audit : elle doit rendre des comptes.
Les deux pays ont modernisé leur administration mais à une échelle différente. Le
Royaume-Uni a poussé beaucoup plus loin les applications du nouveau management public
que la France. Les partenariats publics privés, instruments d'externalisation du service public,
sont des outils clés du nouveau management public. Les fonctionnaires britanniques sont plus
enclins à utiliser ce type d'outil que les fonctionnaires français.
2) Comparaison entre la PFI et le contrat de partenariat
La PFI britannique est née d’une politique volontariste menée par les conservateurs au
plus fort de la vague de libéralisation et de privatisation des services publics commencée par
Thatcher. Puis le gouvernement travailliste à son arrivée au pouvoir l’a réinventée et
développée. La PFI britannique est donc politiquement neutre.
La PFI a clairement influencé le contrat de partenariat français : on retrouve beaucoup
de caractéristiques de la PFI britannique : un contrat global, des paiements différés, des
incitations à la performance, une étude préalable comparative... On ne peut cependant pas
dire qu'il y ait eu une copie du modèle britannique : le contrat de partenariat de l'ordonnance
de 2004 ne semble pas être conçu comme une transposition en droit français de la PFI.43
La PFI désigne une politique générale d'acquisition publique, alors que le contrat de
partenariat va se développer dans un contexte de concurrence avec d'autres solutions
contractuelles et ne peut être conçue comme le mode d'achat public par défaut. De plus, le
43 F Marty, A Voisin, « Le contrat de partenariat constitue-t-il une private initiative à la française? », Revue internationale de droit économique 2/2006 (t.XX, 2) p131 – 150
63
contrat de partenariat n'est pas la seule mise en oeuvre de PPP (au sens large du terme). En
France, différents outils juridiques sont déjà entre les mains des personnes publiques pour
associer privé et public bien avant l'ordonnance de 2004 (DSP, concessions, contrats
dérogatoires).
C'est bien là une différence majeure entre la PFI britannique et le contrat de partenariat
français : la question du périmètre. Le contrat de partenariat a un faible périmètre d'utilisation
potentiel par rapport aux contrats de PFI, de fait d'une part de l'existence de contrats publics
concurrents et de l'extrême diversité des opérations de PFI (ils peuvent couvrir un éventail de
formules correspondant dans le cas français à des contrats administratifs pouvant recevoir la
qualification de marché public ou de concession).
Le contrat de partenariat couvre en effet un champ étroit, celui des contrats de longue
durée où la collectivité publique signataire constitue la source essentielle de revenu du
prestataire. Par comparaison, les « Public-private partnerships » britanniques couvrent un
champ extrêmement plus large, allant de formules proches des METP à des DSP.
Source : Le CP constitue-t-il une PFI à la française, Marty & Voisin 2006
En nombre d'opérations, 59% des PFI contractés au Royaume-Uni pourraient donner
lieu à des contrats dérogatoires au code des marchés publics : cela représente une part
significative des opérations immobilières, seules quelques-unes d'entre elles semblent relever
64
du seul contrat de partenariat (comme la rénovation des sièges des ministères de la Défense,
du Trésor et de l'Intérieur). Seul 23% des contrats britanniques équivaudraient au contrat de
partenariat tel que défini par l'ordonnance de 2004.
Source : Le CP constitue-t-il une PFI à la française, Marty & Voisin 2006
Du point de vue de l'investissement privé, on peut remarquer également que
l'investissement privé pour des contrats de PFI analogues aux contrats de partenariat français
est, relativement aux autres contrats, pas si important : seuls 17% des 61,4 milliards d'euros
investis.
La France dispose d'un panel large de recours au partenaire privé. Le contrat de
partenariat n'est qu'un outil parmi d'autres. Au contraire, la PFI est le recours privilégié en
termes d'association avec la sphère privée, les britanniques vont donc y avoir recours plus
facilement.
65
3) Deux mises en oeuvre différentes du contrat de partenariat et de la PFI
La PFI revêt un caractère centralisé. Cette politique est à l’initiative du gouvernement
central, et du fait de l’organisation très centralisatrice du pays, le gouvernement a aisément
permis la généralisation de l’utilisation du recours à la PFI par les administrations locales. En
effet, les administrations locales sont peu autonomes et considèrent qu'elles doivent mettre en
oeuvre la politique nationale au niveau local. Pour les projets de PFI dans les écoles, le
gouvernement a mis en place un système d’incitation : si la collectivité présente un projet PFI,
elle se verra accorder plus d’argent qu’avec un projet dit conventionnel. Les projets de PFI
ont été particulièrement soutenus pour la construction d’écoles du fait de l'implication
massive du gouvernement central dans l'Education en Grande-Bretagne : son budget ayant
augmenté de 41% entre 1997 et 2005. En 2005, la dépense pour l'éducation est une des plus
élevée du monde avec 8 000 € par an et par élève (à comparer aux 6 600 € de 2003, inchangés
depuis 2005).
La France a longtemps été un pays très centralisé, mais le pays a entrepris un
mouvement de décentralisation dès les années 1980. Le financement des collectivités
territoriales se fait par dotation et non par financement de projet. Il y a donc peu de moyens
pour le gouvernement central de « forcer » le recours aux contrats de partenariat pour les
collectivités. Nicolas Sarkozy, arrivé au pouvoir en 2007 et décidé à promouvoir les PPP, est
intervenu par un changement de législation facilitant le recours au contrat de partenariat (loi
de 2008 relative aux contrats de partenariat). Mais l’utilisation ou non de cet outil relève de
l’élu local.
Les gouvernements britanniques conservateurs et travaillistes ont utilisé un système de
financement de projet pour inciter les autorités locales à mettre en place des contrats de PFI.
Le gouvernement de Nicolas Sarkozy n'a pas pu exercer de telles incitations sur les
collectivités locales françaises.
De plus, le caractère a priori de l’élaboration et de la mise en œuvre de la politique de
PFI a participé au développement de la PFI. Ce sont moins des textes de lois que des guides
qui régissent la PFI. Les analyses et les documents issues du Trésor britannique, et notamment
de la Taskforce (composée de praticiens du secteur privé et ayant pour mission de soutenir la
PFI) créée en septembre 1997, ont été déterminants pour le développement des partenariats. Il
s’agit bien ici d’une politique volontariste, voire interventionniste. Cela prouve l'importance
66
de l'analyse économique et financière au Royaume-Uni.
Le contrat de partenariat, ainsi que la DSP, sont définis par des textes de lois
(ordonnance de 2004, loi Sapin). Cependant ce sont principalement les pratiques locales, les
décisions jurisprudentielles et les besoins financiers conjoncturels, qui régissent cette activité.
La France fait prédominer l’analyse juridique et institutionnelle.44
L'élaboration de guides contrairement à des textes de lois précis donnent à la PFI une
plus grande souplesse d'utilisation que le contrat de partenariat.
La France a entrepris une réforme de la commande publique, conjuguée d'une réforme
plus générale de l'action publique, avec l'ordonnance de juin 2004 qui créé le contrat de
partenariat. Les collectivités locales ont utilisé cet outil novateur pour construire et rénover
des écoles et améliorer la performance énergétique de certaines d'entre elles. Cependant,
l'utilisation du contrat de partenariat a été moins important comparativement à l'utilisation de
la PFI en Grande-Bretagne dans le domaine de l'Education.
44 B Du Marais, « Quelques observations françaises sur le PPP en Grande-Bretagne », 2001, Rapport de l’IGD, p80.
67
Troisième partie : Avantages et limites du recours au contrat de partenariat dans le domaine de l'Éducation en
France
Chapitre 1 : Les raisons de l'utilisation du contrat de partenariat pour la construction et/ou rénovation d'établissements d'enseignement
1) Les critères de l'ordonnance de juin 2004 : l'urgence et la complexité
Selon la décision du Conseil Constitutionnel de juin 2003, les contrats dérogeant à la
loi MOP de 1985 doivent répondre aux critères d'urgence et / ou de complexité : « les
ordonnances prises sur le fondement de l'article 6 de la loi déférée devront réserver de
semblables dérogations à des situations répondant à des motifs d'intérêt général tels que
l'urgence qui s'attache , en raison des circonstances particulières ou locales, à rattraper un
retard préjudiciable, ou bien la nécessité de tenir compte des caractéristiques techniques,
fonctionnelles ou économiques d'un équipement ou d'un service déterminé ».45
Un projet présente ainsi un caractère d'urgence lorsqu'il s'agit de rattraper un retard
préjudiciable à l'intérêt général affectant la réalisation d'équipements collectifs ou l'exercice
d'une mission de service public, ou de faire face à une situation imprévisible. Le contrat de
partenariat, par la réduction des délais de construction, permet de répondre plus rapidement à
l'urgence sociale.
Cela a été un des critères invoqués pour le choix du contrat de partenariat du collège
de Villemandeur par le département du Loiret, qui avait estimé gagner 1 à 2 ans en ayant
recours à ce type de contrat. C’est également un des arguments avancés par le Conseil général
de Seine-Saint-Denis dans son choix du recours au contrat de partenariat. Selon le Conseil
général du 93, la situation des collèges du département était critique et nécessitait une réponse
rapide. Le recours au contrat de partenariat fait gagner environ 18 mois au département.
Pour le contrat de performance énergétique des écoles parisiennes, le critères
d'urgence n'a pas été invoqué : l'amélioration de la performance énergétique des écoles ne
relève ni d'un retard particulièrement grave de nature à porter atteinte au service public de
l'enseignement scolaire ni d'un situation imprévisible.
45 Conseil Constitutionnel, déc., 26 juin 2003, n°2003-473, considérant n°18.
68
La définition du critère d'urgence faite par le Conseil Constitutionnel est plutôt
imprécise et ne fixe pas de seuil de gravité.46 C'est alors au juge que va appartenir la
démonstration de cette condition.
Le premier contrat de partenariat pour la construction d'école, le contrat de partenariat
pour la construction du collège de Villemandeur, a été porté à l'épreuve du juge, suite à une
requête du SNSO (Syndicat National des entreprises du second oeuvre) ainsi que d'un
contribuable du Loiret (M. Lenoir). Dans sa décision du 29 avril 2008, le tribunal
administratif d'Orléans a annulé le contrat de partenariat sous motif que le critère d'urgence
invoqué par le département était contraire à la définition du critère par le Conseil
Constitutionnel : « l'urgence doit résulter objectivement, dans un secteur ou une zone
géographique déterminés, de la nécessité de rattraper un retard particulièrement grave
affectant la réalisation d'équipements collectifs ».47 Dans cet arrêt, le juge estime que la
notion d’urgence n’était pas justifiée : le recours au contrat de partenariat ne faisait gagner
qu’un an ou deux et les mesures transitoires prises dans le collège d’Amilly ne rendait pas la
situation « urgente ». La Cour d'Appel de Nantes a invalidé la décision du tribunal
administratif d'Orléans dans l'arrêt du 23 janvier 2010 et a autorisé le recours au contrat de
partenariat. La Cour administrative d'appel de Nantes juge que le motif d'urgence invoqué est
un motif valable. Le Conseil d'Etat dans un arrêt du 23 juillet 2010 valide la décision de la
Cour d'appel et rejette le pourvoi des deux requérants. Il va même plus loin que la Cour
d'Appel car affine le critère d'urgence : « il n'incombait pas à la Cour Administrative d'Appel
de vérifier la circonstance, qui serait sans incidence sur la légalité du recours au contrat de
partenariat »48: le constat d'un retard préjudiciable suffit pour être qualifié d'urgent, il n'est
pas utile de chercher les circonstances de ce retard.
Le critère de complexité peut être invoqué si la personne publique n'est pas
objectivement en mesure de définir seule et à l'avance les moyens techniques répondant à ses
besoins ou d'établir le montage financier ou juridique du projet. Ce critère est d'avantage
utilisé pour les contrats de performance énergétique ou la construction d'école aux normes
HQE. Il est rarement invoqué pour des constructions classiques d'établissements.
46 « Partenariats public-privé : les contrats à l'épreuve du juge », JCP / la semaine juridique – édition administrations et collectivités territoriales, n°28, 7 juillet 2008.
47 Conseil Constitutionnel, déc., 26 juin 2003, n°2003-473, préc.48 Conseil d'Etat, statuant au contentieux, 23 juillet 2010, n°326544, n°326545.
69
Pour le contrat de partenariat de performance énergétique de la Ville de Paris, le
contrat a été justifié par le critère de complexité. L’évaluation préalable a montré que
l’amélioration de la performance énergétique des écoles de la Ville de Paris présente un
caractère complexe et place la municipalité dans l’impossibilité d’évaluer, par des moyens
raisonnables, les solutions techniques, financières ou juridiques pouvant être envisagées pour
répondre à ses besoins. L'évaluation préalable fait état d'une complexité technique (liée au
nombre et à l'hétérogénéité des écoles, des contraintes de mise en oeuvre, de la définition d'un
programme d'investissement optimal, de l'évolution technique et du suivi de la performance
globale), une complexité fonctionnelle (due au volume de travaux à piloter et des délais de
réalisation des travaux), une complexité juridique liée à la définition de critères de
performance, à l'application de pénalités et à la répartition optimale des obligations de
résultats et enfin une complexité financière liée à l'intérêt de prévoir la perception de recettes
annexes.
2) Le critère de la loi modificative de juillet 2008 : un bilan avantages / inconvénients favorable au contrat de partenariat
La loi modificative de juillet 2008 n° 2008-735 relative aux contrats de partenariat
autorise un troisième critère : « compte tenu soit des caractéristiques du projet, soit des
exigences du service public dont la personne publique est chargée, soit des insuffisances et
difficultés observées dans la réalisation de projets comparables, le recours à un tel contrat
présente un bilan entre les avantages et les inconvénients plus favorable que ceux d'autres
contrats de la commande publique. Le critère de paiement différé ne saurait à lui seul
constituer un avantage. »49
Ce bilan favorable doit être démontré dans l'évaluation préalable précédant chaque
passation de contrat de partenariat. Cette analyse est multicritère, elle tend à montrer un
moindre coût du contrat de partenariat, une plus grande performance, une meilleure
gouvernance, une meilleure qualité des services fournis, …
49 Conseil Constitutionnel, décision n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008, considérant n°7.
70
Le critère du moindre coût est un critère parmi d'autres dans l'évaluation préalable. Le
calcul du coût d'un contrat de partenariat relève du même mécanisme que dans le cas anglais.
De façon identique, la puissance publique emprunte à un taux plus faible que le partenaire
privé et n'a pas de comptes à rendre à ses actionnaires. Ainsi, à la phase de l'emprunt, le
recours à un partenaire privé va être plus coûteux qu'un marché public classique.
Les avantages d'un recours au contrat de partenariat peuvent apparaître suite à l'étude
de plusieurs éléments :
Le calcul des coûts en valeur actualisée :
De façon identique que dans le cas anglais, la prise en compte des coûts se fait non pas
en valeur réelle mais en valeur actualisée. Il en résulte, de par les paiements différés sur toute
la durée du contrat, que le coût du contrat de partenariat est moins onéreux sur le long terme.
U ne réduction des coûts pendant la phase de conception et construction :
Pour la phase de conception et construction, le contrat de partenariat comme le marché
public font appel à une ou plusieurs entreprises privés. Cependant, il apparaît souvent que les
coûts de réalisation en maîtrise d’ouvrage privé (contrat de partenariat) sont moindres que les
coûts en maîtrise d’ouvrage publique (marché public). Ce phénomène s’explique par la
simplification de l’allotissement et la plus grande autonomie laissée au partenaire privé pour
gérer les plannings ou adapter les projets à performances égales (réduction des délais et des
coûts fixes).
En plus de ces optimisations, le recours au contrat de partenariat va permettre de faire
des économies d’interface et d’échelle :
• les interfaces sont plus limitées en contrat de partenariat qu’en maîtrise d’ouvrage
publique. En effet, le marché public est soumis à des règles d’allotissement, qui
imposent de faire plusieurs contrats. Le caractère global du contrat de partenariat
réduit les coûts d’interface entre les différents intervenants ;
• des économies d’échelle peuvent être réalisées, selon la taille du projet. Elles
permettront une plus grande prise de risque de la part du partenaire privé, une
réduction des marges du partenaire privé et une réduction de certains coûts fixes.50
Par exemple, pour le projet de contrat de performance énergétique de la Ville de Paris,
50 Evaluation préalable CPE de la Ville de Paris, 2011.
71
un coefficient d’optimisation de 5% en maîtrise d’ouvrage privée par rapport à la maîtrise
d’ouvrage publique a été retenu sur les coûts de réalisation HT.
La construction d'infrastructures solides :
Dans le contrat de partenariat, la responsabilité du partenaire s'étend de la conception à
la maintenance, cela incite le partenaire à choisir dès le départ des matériaux de bonne qualité
et des techniques solides afin que l'exploitation et la maintenance soient ensuite facilitées. De
plus, l'obligation de performance conduit le partenaire à assurer correctement la maintenance
s'il ne veut pas être pénalisé financièrement. A la fin du contrat, les biens qui retournent à la
collectivité publique font aussi l'objet de spécification qualitatives dans le cahier des charges.
Le dialogue compétitif :
Le dialogue compétitif est un mode de passation de contrat où s'opère un réel dialogue
entre personne publique et candidats appelés à concourir. Cela permet d'affiner et d'optimiser
les offres. Ainsi, la proposition qui sera par la suite retenue sera la plus proche possible des
attentes de la collectivité.
Un financement privé :
Dans ce type de contrat, la collectivité ne s'endette pas directement auprès
d'établissements financiers. C'est bien le prestataire privé qui contracte l'endettement. La
collectivité est seulement indirectement endettée : elle reverse annuellement des loyers au
prestataire.
Le recours à la gestion privée :
Pour la phase d’exploitation, des gains de productivité peuvent être réalisés du fait du
recours à une gestion privée dont la qualité est contractualisée et financièrement sanctionnée.
Dans la constitution du contrat, un système d'incitation et d'intéressement va être établi afin
d'inciter le partenaire privé à une plus grande efficience.
Pour le collège de Villemandeur, les tâches de ménage, de gardiennage (gestion des
espaces verts), de services de maître d'hôtel (ouvrir/fermer les grilles de l'établissement), de
gestion des fluides sont déléguées au partenaire privé. M Lechevallier s'est attardé sur la
gestion des fluides par le prestataire afin de bien faire comprendre comment fonctionne le
système d'intéressement et comment le prestataire est incité à faire des économies. Il a été
72
établi au début du contrat un coût « normal » de fluide pour une année « normale ». Posons
que pour une année « normale », le coût des fluides soit de 100 €. A la fin de l'année le
partenaire va refacturer 100 € à la collectivité. Si la facture d'énergie est de 109, le partenaire
va devoir payer de sa poche 2/3 du montant de dépassement : c'est à dire ici 2/3 de 9, donc 6
€. Il refacturera au Conseil Général 103 euros. Au contraire, s'il fait des économies d'énergie
et que la facture est de 91 €, il refacturera le département 97 € (91 € + 2/3 de 9€ soit 6€). Il y a
donc un gain pour lui de 6 € et de 3 € pour la collectivité. Le partenaire privé est donc incité à
faire des économies. Dans le collège de Villemandeur, le partenaire privé a fait installer des
panneaux solaires afin de faire des économies d'énergie.
M. Lechevallier a raconté une anecdote concernant la gestion des fluides, ce qui pour
lui est une conséquence plutôt inattendue de ce type de gestion. Lors d'une des réunions entre
l'administration du collège, le département et le prestataire, le prestataire a fait état d'une
potentielle défaillance du compteur d'eau : il affichait une utilisation d'eau anormalement
basse. Le prestataire a par la suite réalisé que ce n'était pas un problème de compteur, mais
bien une sous utilisation d'eau : les garçons utilisaient très peu d'eau car prenaient peu de
douches. Cette anecdote démontre les conséquences d'un contrôle plus pointu sur la gestion
des fluides par le partenaire privé, qui est incité à être plus vigilant.
Pour les contrats de partenariat concernant la performance énergétique, le prestataire
est incité à la performance par l'élaboration d'un système de pénalités financières : si le
partenaire ne réduit pas la consommations d'énergie des établissements, le loyer reçu sera plus
faible.
Le partage des risques :
Alors qu'en maîtrise d'ouvrage publique classique, les risques sont supportés par la
collectivité, en contrat de partenariat il y a un partage de risques entre entreprise privée et
personne publique.
Les recommandations du ministère de l'Economie et des Finances vont imposer de
dresser, dans le cadre de l'évaluation préalable, une matrice de risques, identifiant chaque type
de risque pouvant affecter le contrat et indiquant quels doivent être les partenaires qui le
prendront en charge. Par exemple, les risques liés à d'éventuels bouleversements légaux sont
traditionnellement supportés par la personne publique (cf annexe 3 présentant un extrait de la
matrice des risques pour le CPE de la Ville de Paris).
73
Dans le cadre de l'évaluation préalable et dans l'optique d'une comparaison en termes
de coût global entre recours à la maîtrise d'ouvrage privé et publique, il y a une valorisation
des risques.
Dans l'évaluation préalable du contrat de partenariat de la Seine-Saint-Denis, à chaque
risque est assigné un impact en euros. Par exemple, pour le risque « d'avenants, transactions et
actions contentieuses » en phase de réalisation supporté par la collectivité en MOP, l'impact
en euros est estimé à 1% du coût total des travaux et de conception, soit 846 774€ :
Source : évaluation préalable du CP de Seine-Saint-Denis
Tous les risques ont ainsi leur impact en euros. Dans ce contrat, l'impact en euros de
tous les risques pour le recours en marché public est de 15,4 millions d'euros et pour le
recours au contrat de partenariat de 4,8 millions d'euros.
Avant prise en compte des risques, le recours au marché public est estimé moins cher
(112 millions d'euros en marché public contre 119 en contrat de partenariat). Après prise en
compte des risques, le contrat de partenariat est plus avantageux de 4 millions d'euros (126
millions d'euros en contrat de partenariat contre 130 en marché public).
74
3) Un outil soutenu par les grandes entreprises de BTP
Les partenariats public-privé sont considérés par les grands groupes du BTP (Bâtiment
et Travaux Publics), de type Bouygues ou Vinci, comme de nouveaux marchés à conquérir.
Ces grands groupes sont souvent les seuls capables de répondre aux appels d'offre des
contrats de partenariat. Le caractère global du contrat et les montants en jeu empêchent les
PME (petites et moyennes entreprises) d'être titulaire du contrat.
Les contrats de partenariats attirent les investissements privés pour plusieurs raisons.
Tout d'abord, ils offrent des opportunités financières évidentes. Plus les montages sont
complexes, plus elles sont grandes.
Mais elles présentent également d'autres types d'avantages :
• un levier du management interne pour les entreprises : il y a une évolution des métiers
des différentes industries qui y sont impliqués. La construction d'une école va
nécessiter de la part des entreprises de BTP et des industriels technologiques de
l'information, contractantes à un PPP, de mieux appréhender les besoins réels du
personnel administratif de l'école. Ces projets globaux font ainsi émerger des pôles de
compétence métier qui n'étaient pas forcément aussi bien identifiés par le passé. Il en
résulte une dimension motivation des ressources humaines par l'évolution des
compétences des contractants ;
• le recours au crédit-bail constitue un facteur d'attractivité pour les entreprises ;
• l'article 10 de l'ordonnance qui prévoit la possibilité pour une entreprise de saisir la
personne publique de la proposition d'un projet qui pourra alors être finalisé sous la
forme d'un PPP favorise également l'initiative privée dans le domaine de
préoccupation de la sphère publique.51
L'Institut de la Gestion Déléguée, soutenu par les grands groupes du BTP, exerce un
rôle de « lobbyiste » pour la promotion des Partenariats public-privé.
51 Michel Lafitte, Les PPP, une clé pour l'investissement public en France, chapitre 4 – les PPP : quelles perspectives pour la France?, 2006, Revue Banque édition, p 142.
75
Chapitre 2 : Un outil qui suscite des craintes et présente des limites
1) Les problèmes que cet outil peut poser aux collectivités
Le dialogue compétitif :
Le dialogue compétitif présente des avantages mais est également une procédure
longue et lourde à mettre en place.
Des éventuels surcoûts :
Avec l'utilisation du contrat de partenariat, peut apparaître plusieurs types de surcoût :
• liés à l'indemnisation des candidats ayant participés au dialogue compétitif ;
• liés au fait que les entreprises privés se voient accorder des prêts par les banques à des
taux plus élevés que les collectivités ;
• liés au recours à une société de projet (dans l'hypothèse d'un montage juridique de type
financement de projet).
Une marge de manoeuvre réduite :
En signant des contrats de partenariat, les collectivités s'engagent contractuellement
pour une durée relativement longue à payer des loyers annuels à un prestataire privé. Il
s'ensuit une marge de manoeuvre plus réduite pour les collectivités : elles sont obligées de
verser ces loyers et ont peu de possibilités de réviser les montants fixés à l'avance dans le
contrat.
Le problème de l'endettement des collectivités :
Les collectivités locales ont connu de grands changements avec les lois de
décentralisation des années 1980. Avec la loi Gaston Deferre du 2 mars 1982, les régions
accèdent au statut de collectivités territoriales. Le chapitre 1 de cette loi stipule que les
communes, départements et régions s'administrent librement par des conseils élus. Vingt ans
plus tard, le bilan de ces changements est mitigé, pour des raisons tenant à la fois à la tradition
centralisatrice de l'administration française et à un transfert insuffisant de moyens financiers
alloués aux régions. C'est ainsi la raison pour laquelle un nouveau souffle est lancé dans les
années 2000.52 Avec la loi organique sur l'autonomie financière des collectivités locales du 29
52 Michel Lafitte, Les PPP, une clé pour l'investissement public en France, Chap 3 – les leviers des nouveaux PPP, Les partenariats public-privé, 2006, Revue Banque édition, p97-102.
76
juillet 2004 et la loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004, les régions
ont vu leur budget augmenter de 15% et celui des départements de 7%. Cependant, ces
augmentations, qui correspondent à un déplacement d'une part des prélèvements obligatoires
de l'Etat vers les collectivités locales, ne compensent pas des besoins nombreux de
renouvellement, de modernisation ou de construction d'équipements et d'infrastructures.
De plus, et contrairement à l'Etat, les budgets des collectivités locales doivent
respecter une « règle d'or » : les recettes de fonctionnement doivent couvrir les dépenses de
fonctionnement. En d'autres termes, les collectivités n'ont le droit de recourir à l'endettement
que pour des dépenses d'investissement.
Ainsi, les marges de manoeuvre des collectivités territoriales sont réduites : d'une part
par un manque de financement et par des freins quant à leur capacité à contracter de la dette.
Une des particularités du contrat de partenariat est le paiement différé :
l'administration paie sur toute la durée du contrat (environ 25-30 ans) des loyers au partenaire
privé. Dans les comptes des collectivités, ne sont inscrits que les loyers annuels à partir de la
mise en service du bien. Le montant des loyers est inscrit d'une part dans le budget
investissement (les dépenses d'investissement correspondent à la section R1 investissement et
R2 GER) et dans le budget fonctionnement de la collectivité (les dépenses de fonctionnement
correspondent à la section R1 financement, aux frais de gestion de la société de projet et aux
impôts et taxes). L'endettement sur toute la durée du contrat est indiqué dans une annexe (hors
bilan). Cela pose un problème de sincérité des comptes publics : la collectivité est bien
endettée par le biais du contrat de partenariat, et pour une longue durée. Elle a une dette, non
pas directement avec les établissements financiers, mais envers le prestataire privé. Ainsi, et
parallèlement au cas britannique, les collectivités ont pu voir dans le contrat de partenariat un
moyen d'agir et d'investir tout en gardant leur capacité d'endettement, c'est à dire un moyen de
dé-budgétiser.
Avec l’arrêté du 16 décembre 2010, ce biais est corrigé. Doivent être à présent
assimilés à un endettement les contrats de partenariat dans leur globalité (à compter de
l’exercice 2011 pour les collectivités territoriales). Doivent figurer au compte 1675 « les
dettes afférentes aux contrats de partenariat public-privé lorsqu’à la date de mise en service
du bien la part d’investissement n’a pas encore été intégralement versée ». Ce compte 1675
sera par la suite apuré au fur et à mesure des versements. C’est donc l’obligation de
constatation d’une dette envers le partenaire privé dans les comptes publics, là où auparavant
77
ces éléments d'informations n'apparaissaient qu'en hors bilan, en annexe du compte
administratif et budgétaire.
Cet arrêté risque d'avoir de lourdes conséquences pour les collectivités ayant déjà
contractées des contrats de partenariat. Par exemple, pour le projet de contrat de performance
énergétique de la Ville de Paris, à compter de 2013, date de mise en service du bien, le coût de
l'investissement initial (de 63,5 millions d'euros) devra être comptabilisé avec l'encours de la
dette classique de la municipalité. Pour l'instant, une partie du montant est inscrite dans les
comptes de la Ville, qui correspond au montant des loyers d'aujourd'hui à la fin de mandature
du maire (2014) et l'échéancier de paiement restant à payer jusqu'à la fin du contrat est
comptabilisé hors bilan. Cela signifie qu'en 2013, la Ville de Paris sera plus endettée, elle
risque de se voir assigner par les banques des prêts à des taux plus élevés.
2) Le mécontentement des PME
Le contrat de partenariat est un contrat global : il confie une mission globale, qui peut
avoir pour objet « la construction ou la transformation, l'entretien, la maintenance,
l'exploitation ou la gestion d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels nécessaires au
service public, ainsi que tout ou partie de leur financement à l'exception de toute participation
au capital »53 à un tiers. En ce sens, il déroge aux règles d’allotissement du code des marchés
publics et au principe constitutionnel d’égalité devant la commande publique.
Les règles d'allotissement du code des marchés publics permettent un accès facilité des
PME aux marchés publics. Au contraire, le contrat de partenariat n'est passé avec qu'un seul
partenaire, qui est souvent une société ad hoc (dans l'hypothèse d'un montage juridique en
financement de projet). Derrière cette société, se trouve une grande entreprise qui a la capacité
de réunir le financement, de réaliser la conception et la réalisation des ouvrages à lui seul.
Plus les contrats sont complexes, plus les montants engagés sont élevés et moins les PME sont
susceptibles d'être titulaire du contrat.
Cela ne signifie pas que l'entreprise privée titulaire du contrat va réaliser toutes les
53 Ordonnance de juin 2004 sur les contrats de partenariat, titre Ier, article 1.
78
missions elle-même, elle va plutôt passer d'autres contrats avec d'autres entreprises privés.
L'ordonnance de juin 2004 impose une part obligatoire d'opérations confiées aux PME.
L'article 8 de l'ordonnance de 2004 prévoit que, parmi les critères de choix du partenaire privé
par l'administration, « figure nécessairement (…) la part d'exécution du contrat que le
candidat s'engage à des petites et moyennes entreprises et à des artisans ». L'article 11-f de
cette ordonnance précise que cet engagement fait partie des clauses obligatoires du contrat de
partenariat.54
Dans le contrat de partenariat pour la construction du collège de Villemandeur, le
prestataire choisi a été la société Auxifip. Auxifip a par la suite passé deux contrats : un de
promotion immobilière avec SOCOGIM et un de maintenance avec SOGEA Nord-Ouest. La
société SOCOGIM a elle-même passé deux contrats : un de travaux avec SOGEA Nord-Ouest
et un de maîtrise d'oeuvre avec Gilbert Autret Architectes. (cf montage juridique du contrat de
partenariat pour la construction du collège de Villemandeur p 49).
Durant la phase de conception/réalisation et construction de l'école, une part
importante a été assurée par les PME (cf annexe 4). Les coûts pour cette phase se partagent en
3 : coût de gestion (508 900,00 € HT), coût de conception/réalisation (1 026 100, 00 € HT),
coût de construction (11 750 000,00€ HT), soit un total de 13 285 000,00 € HT.
La part confiée au PME représente :
• 59% pour la phase conception/réalisation, soit 723 940,00€ HT ;
• 44% pour la phase de construction, soit 6 183 796,96€ HT. A noter que pour cette
phase, d'autres sous-traitants qui n'entrent pas dans la catégorie PME/artisan ont
participé : le groupe OTIS et le groupe Eurovia à hauteur de près de 1 million d'euros ;
• 54,1% du total de l'opération, soit 6 907 736,96€.
Pour ce qui est du contrat annuel de maintenance et services, une part a également été
attribuée aux PME par SOGEA :
Montant HT du contrat de l'année 2008/2009 279 156,00€
Part réservé aux PME et artisans 83 748,80€ (30%)
Montant des contrats précédemment attribués à des artisans et PME 104 577,00€ (37,46%)
Source : M. Lechevallier
Ainsi, la part sous-traitée à des artisans et PME est supérieure aux engagements
54 V De Sigoyer, « Clause PME et contrat de partenariat », Droit administratif – revue mensuelle Lexisnexis jurisclasseur – juillet 2011
79
contractuels de 7,46%.
Pour les promoteurs du contrat de partenariat, celui-ci ne nuit pas à la concurrence
étant donné que le titulaire du contrat passe des contrats avec d’autres entreprises dont des
PME.
Cependant, les PME sont très critiques envers les contrats de partenariat et les clauses
PME. Ils accusent le contrat de partenariat de favoriser nettement les grands groupes aux
dépens des PME. De plus, se pose le problème du respect des clauses PME : le non-respect de
ces clauses donne lieu à de simples pénalités financières, et c'est possible que l'entreprise
préfère payer ces pénalités plutôt que de respecter les clauses PME.
Dans le cas du contrat de partenariat pour le collège de Villemandeur, le SNSO
(syndicat national des entreprises de second œuvre) a porté le contrat devant la justice.
Renaud Marquié, délégué général de la SNSO, exprime son mécontentement : « Les marchés
publics pour la construction de collèges représentent typiquement des contrats accessibles aux
PME. Le contrat de partenariat dont l’objet porte sur la construction de collèges bloque
l’accès direct des PME à ce type de contrat. Malgré les clauses PME inclues dans
l’ordonnance du contrat de partenariat et respectées par le Conseil Général du Loiret, les
conditions ne sont pas satisfaisantes : être titulaire d’un contrat de marché public n’a pas le
même poids qu’être sous-traitant d’une grande entreprise de BTP. Les contrats de partenariat
faussent la concurrence ».
3) Les craintes d'une détérioration du service public de l'enseignement
La question de la qualité architecturale des bâtiments :
Les expériences étrangères l'ont déjà démontré, les constructions en partenariat public-
privé ne privilégient pas forcément la qualité du bâtiment mais plutôt la rapidité et le moindre
coût.
80
« En mêlant simultanément dans une même offre l'architecture, les travaux
de l'entreprise, les conditions financières de l'emprunt, la maintenance et la
résultante financière qu'est le loyer à payer sur une longue période, le PPP
conduit inévitablement à la marginalisation du critère de qualité. »55
Source : www.lemoniteur.fr
Dans la tribune de l'Ordre des architectes d'île de France sur le site du Moniteur
(relatant les actualité du BTP et de la construction), les architectes s'en prennent au projet de
Seine-Saint-Denis. Dans ce projet, 4 contrats de partenariat portent sur la construction de 4
collèges. Les architectes déplorent le fait que le critère de qualité ne soit pas le critère le plus
important de choix : « ce n'est en effet pas le meilleur projet pour chaque collège qui sera
choisi in fine mais la meilleure prestation globale d'un groupement pour un lot de 4 collèges ».
Ainsi, il est probable que le groupement sélectionné ne propose pas les meilleurs projets pour
chacun des collèges du lot.
Il y a un risque que les établissements construits soient de faible qualité architecturale
et que se posent, par la suite, des problèmes pour le bon déroulement du service public. De
plus, des problèmes en termes de responsabilité juridique pourraient avoir lieu : en effet dans
l’hypothèse où le toit d’une école s’écroulerait et causerait des dommages à des élèves, qui
serait alors responsable : le partenaire privé ou la collectivité ? Aucun cas n’est heureusement
recensé à ce jour, mais il y a fort à parier que la responsabilité revienne à la collectivité, étant
donné qu'elle est censée veiller à la bonne exécution du contrat.
Le problème de la qualité des bâtiments n'est cependant pas propre aux contrats de
partenariat. Les mêmes questions peuvent se poser dans le cadre d'un marché public.
Des changements dans la gestion des établissements scolaires :
De nombreux débats doctrinaux ont lieu pour savoir s'il est possible de confier par le
contrat de partenariat l'exécution même du service public au partenaire privé. La doctrine a
majoritairement répondu négativement à cette question.56 Le ministre de l'économie a rappelé
lors d'une intervention au Sénat la 1er avril 2008 sur le projet de loi relatif aux contrats de
partenariat que le cocontractant de partenariats public-privé participe, certes, au service
55 Tribune de l'Ordre des architectes d'île de France, juillet 2011, www.lemoniteur.fr56 Philippe Delelis, « Contrat de partenariat et exploitation du service public : huit questions et un appel à la
raison », AJDA, 29 novembre 2010.
81
public, mais ne le gère pas.57 Cependant, la frontière entre les deux est fragile et en pratique, il
est difficile de voir la différence.
La participation d'une entreprise privée à la gestion d'un service public par le biais du
contrat de partenariat suscite de nombreuses craintes. En France, il n'y a pas assez de recul sur
les projets pour établir si oui ou non les établissements en gestion « partenariale » sont de
moindre qualité que les établissements conventionnels.
Le collège de Villemandeur est le premier collège français à être géré en partie par un
prestataire privé. Mme Lièvre, actuelle gestionnaire du collège, relate les différences de
gestion entre un collège dit « conventionnel » et un collège « PPP » (elle a elle-même déjà
exercé ses fonctions dans un autre collège « conventionnel ») :
« L'entretien et la restauration sont gérés par un partenaire privé. Ce n'est
donc pas géré de manière directe par l'administration de l'Education
Nationale, ce n'est pas à nous d'établir les menus, les factures etc.
L'administration n'est plus le preneur de décision. Cependant, il y a quand
même une mission de veille et de contrôle : on vérifie que tout soit fait et
surtout que tout soit bien fait. »
Il y a une transformation de son métier. Attention, Mme Lièvre précise bien qu'elle
n'abandonne pas ces tâches au prestataire privé en le laissant faire tout ce qu'il veut : elle
veille au bon fonctionnement de l'établissement.
M Lechevallier explique que le contrat de partenariat n'est pas une délégation aveugle
au partenaire privé, l'administration gère au quotidien le contrat. Le département reçoit tous
les mois le compte-rendu des interventions du partenaire en maintenance (mises dans une
main courante) et donc contrôle les prestations faites. Le gestionnaire de l'école fournit les
problématiques et est en quelque sorte le relais entre l'établissement et la collectivité. Il y a en
fait un travail de coopération entre le département, l'administration scolaire et le prestataire
privé. Les trois se réunissent trimestriellement.
M Lechevallier explique que « tout est géré par le département, mais pas de la même
manière. La responsabilité est contractuelle ». Ce type de gestion selon lui est profitable pour
la collectivité dans le sens où plus de choses sont laissées à la charge du privé, la personne
57 Cité par L. Richer, Droit des contrats administratifs, LGDJ, 2010, p629.
82
publique étant cantonnée à un rôle de veille. Il y a donc moins de tâches « ennuyeuses » à
faire. C'est la même chose selon lui pour le personnel administratif de l'établissement : ce type
de gestion impose moins d'embêtement et le personnel peut se concentrer sur ce qui est
vraiment essentiel : la pédagogie et la délivrance des enseignements.
M Lechevallier parle d'un certain mécontentement de la part de l'administration de
l'école, qui perd inévitablement des marges de manoeuvre pour agir au sein de
l'établissement : ils n'ont plus à gérer directement que les tâches relevant de l'enseignement.
Le Conseil Général a été sujet à de nombreuses remarques de la part de l'administration,
notamment sur le fait que maintenant « tout se monnaye », « tout est contrôlé en
permanence ». Lors de l'interview de Mme Lièvre, elle n'a pas émis de critiques précises sur
ce qui lui posait problème dans ce type de gestion (en précisant qu'elle était soumise à la
discrétion), elle a néanmoins fait par de la « non-satisfaction » du personnel administratif :
« Ni moi ni le directeur ni le reste de l'administration ne peuvent réellement
se dire satisfait de travailler dans un tel établissement et dans de telles
conditions. Nous avons cependant signé dans l'Education Nationale pour
servir l'intérêt public, nous faisons donc au mieux avec les conditions qui
nous sont imposées. Les conditions de vie pour les collégiens sont les mêmes
que dans d'autres établissements. »
Il y a donc un changement dans le mode de gestion des établissements. Il est peut-être
trop tôt pour établir si cette transformation va nuire ou non au service public de
l’enseignement en France. Cependant, au vu des expériences étrangères et notamment
britanniques, on peut craindre des dérives néfastes (détérioration des conditions de travail des
employés des écoles, qualité des services fournis moindre etc).
Il est important de préciser que tous les contrats de partenariat n'ont pas pour objet la
délégation de la majeure partie des tâches de gestion au prestataire privé. Pour les contrats de
performance énergétique, c'est la gestion des énergies qui est déléguée. Pour les contrats
portant sur la construction d'un nouvel établissement, les tâches déléguées peuvent se
cantonner à quelques tâches de maintenance (à partir du niveau 3), comme cela est le cas pour
les contrats de partenariat de la Seine-Saint-Denis. Tout dépend de la rédaction du contrat.
83
L 'application des pénalités financières :
On peut également se poser la question de l'application des pénalités financières.
L'hypothèse dans ce type de contrat est que le partenaire privé est incité à respecter les
standards de qualité établis dans les contrats sous peine de se voir appliquer des pénalités
financières. Mais la collectivité sera-t-elle capable de réellement faire appliquer les pénalités
financières? Dispose-t-elle d'un pouvoir de négocier face à des interlocuteurs puissants (ici,
les grandes entreprises de BTP françaises)?
Prenons un exemple concret : supposons que le prestataire doive fournir des « repas de
qualité ». Comment évaluer que ces repas soient effectivement de « bonne qualité »? Quels
sont les critères pour évaluer la « qualité » des repas? La collectivité sera-t-elle capable
d'imposer des pénalités financières face à un interlocuteur puissant qui refuse de constater la
« mauvaise qualité » de la nourriture?
Il en est de même pour le respect de la matrice des risques. Si le prestataire se montre
de mauvaise foi et refuse ou met du temps pour réparer des dommages causés qu'il est censé
supporter, la collectivité publique aura-t-elle les moyens d'appliquer les pénalités financières
et de forcer le prestataire privé à respecter ses engagements?
D'autant qu'on peut imaginer des situations où le prestataire préférerait payer ces
pénalités financières plutôt que de respecter totalement les critères de qualité inscrits dans les
contrats.
Le système d'incitation comporte des failles et risque de dégrader la qualité du service
public si le partenaire refuse d'honorer ses engagements.
84
Chapitre 3 : Un avenir incertain pour le contrat de partenariat dans le domaine de l'Education en France
1) La position du législateur et du Conseil Constitutionnel : vers une généralisation de fait du recours
C'est dans un climat houleux et après des années de débats, nourris d'un prosélytisme
et de résistances d'une égale vigueur que le législateur a créé avec l'ordonnance du juin 2004,
le contrat de partenariat. Cependant, le législateur l'avait assorti de beaucoup de précautions et
de restrictions, si bien qu'il soit rapidement apparu, pour reprendre l'expression de Monsieur
Chapus, que le contrat de partenariat constituerait un « objet de luxe dont on ne pourrait se
servir tous les jours, du moins en toute légalité ».58
Nicolas Sarkozy, élu en 2007 avec un programme clairement libéral, s’est engagé pour
le développement des PPP. Au début de son mandat, il avait souhaité supprimer les clauses de
conditionnalité relatives à l'urgence et la complexité pour inscrire les contrats de partenariat
dans des logiques de contrats publics de droit commun. Christine Lagarde a finalement
proposé un autre projet de loi en février 2008 qui va aboutir le 28 juillet 2008 à la loi n°2008-
73 relative aux contrats de partenariat qui permet l'assouplissement procédural et la
banalisation du recours à ce type d'outil (notamment avec l'établissement d'un troisième
critère : celui du bilan avantage / inconvénient favorable au contrat de partenariat).
Cependant, le législateur doit compter avec la position du Conseil Constitutionnel. En
effet, les trois lois relatives plus ou moins directement aux contrats de partenariat ont toutes
fait l'objet d'un contrôle a posteriori de constitutionnalité (la loi habilitant le gouvernement à
simplifier le droit de juin 2003, l'ordonnance de juin 2004 et la loi relative aux contrats de
partenariat de juillet 2008), sous la saisie des sénateurs et/ou députés.
Le Conseil Constitutionnel a donc rendu 3 décisions relatives aux contrats de
partenariat :
• la décision n°2003-473 DC du 26 juin 2003 sur la loi habilitant le gouvernement à
simplifier le droit : elle soumet les dérogations au droit commun de la commande
publique à deux critères : l'urgence et la complexité ;
58 « Le contrat de partenariat devant le Conseil Constitutionnel », Contrats et marchés publics – revue mensuelle Lexisnexis jurisclasseur – novembre 2010.
85
• la décision n°2004-506 du 2 décembre 2004 sur la loi de simplification du droit : elle
valide le contrat de partenariat à partir du moment où ce dernier est effectivement
soumis aux critères d'urgence et de complexité ;
• la décision n°2008-567 DC du 24 juillet 2008 sur la loi relative aux contrats de
partenariats : elle valide le troisième critère (celui d'un bilan avantages/inconvénients
favorable au contrat de partenariat) mais annule les dispositions relatives à la
présomption d'urgence (la loi proposait que la condition d'urgence serait toujours
satisfaite pour un certain nombre de champs de l'action publique, sous la seule réserve
que l'évaluation ne soit pas défavorable).
Le Conseil réitère sa position : l'existence d'un droit commun de la commande
publique et la domanialité publique et l'affirmation selon laquelle les exigences inhérentes à
l'égalité devant la commande publique, à la protection des deniers publics font obstacles à la
généralisation de dérogations dont le contrat de partenariat est l'emblématique porteur.
Malgré cette position claire du Conseil Constitutionnel ne souhaitant pas une
généralisation de cet outil, l'autorisation même du troisième critère va produire une
généralisation de fait. En effet par là même, le Conseil admet la validité du recours au contrat
de partenariat lorsque, même en l'absence d'urgence ou de complexité du projet, il peut être
justifié par les caractéristiques de celui-ci, par les exigences du service public ou encore par
des insuffisances et difficultés dans la réalisation de projets comparables. Il s'agit ici de
conditions larges et vagues, dont on peut s'interroger sur la portée réelle.59
2) Des contrats de plus en plus utilisés par les collectivités locales
De nombreux éléments entrent en compte pour expliquer les raisons d'un plus grand
recours aux contrats de partenariat.
On peut noter comme nous venons de l'aborder un régime législatif plus souple et
facilitant le recours aux contrats de partenariat pour les collectivités à partir de juillet 2008.
59 « Le contrat de partenariat devant le Conseil Constitutionnel », Contrats et marchés publics – revue mensuelle Lexisnexis jurisclasseur – novembre 2010.
86
Puis, logiquement, les collectivités ont de plus en plus été capables de prendre
exemple sur d'autres collectivités qui ont eu recours aux contrats de partenariat pour s'en
inspirer. M Lechevallier, qui a participé à l'élaboration du contrat de partenariat de
Villemandeur, a volontiers conseillé d'autres collectivités sur l'expérience en la matière du
Conseil général du Loiret. Le contrat étant de plus en plus utilisé, il devient plus « commun »
donc il effraie moins.
Les contrats de partenariat ont au départ été connotés à droite, de part leurs
implications idéologiques. En effet, le contrat de partenariat, déléguant une partie de la
gestion de mission de service public à un prestataire privé, participe à la réduction du
périmètre de l'action étatique au profit du secteur privé. Cependant, le contrat de partenariat
est de plus en plus utilisé par des collectivités de gauche, floutant la barrière droite-gauche.
Par exemple, le plan d'investissement exceptionnel pour les collèges d'Ile de France est mis en
place par un département de gauche (l'assemblée départementale est présidée par le socialiste
Claude Bartolone). La Ville de Paris, également de gauche, a aussi entrepris un contrat de
partenariat pour la mise aux normes énergétiques de 100 écoles parisiennes. La barrière
gauche-droite et les considérations idéologiques semblent s'estomper, pour laisser place au
pragmatisme.
Cependant, l’arrêté du 16 décembre 2010 obligeant les collectivités à inscrire
l’endettement contracté auprès du partenaire privé dans le cas d’un recours au contrat de
partenariat dans leurs comptes fait perdre une partie de l’attrait pour ce contrat. Il risque dans
une certaine mesure de freiner le recours au contrat de partenariat par les collectivités.
3) La nécessité d'un recours maîtrisé aux contrats de partenariat
Le troisième critère de recours au contrat de partenariat, celui présentant un bilan
avantages / inconvénients favorable au contrat de partenariat, remet le sort de cet outil de la
commande publique entre les mains de l'évaluation préalable, puisque c'est elle qui va établir
ce bilan.
87
Rappelons que l'étude préalable doit comparer selon une analyse multicritère les
modalités de recours à un contrat de partenariat plutôt qu'à un autre outil de la commande
publique. Elle porte sur plusieurs éléments :
• calcul de la VAN à partir des coûts et revenus actualisés, des chiffres de distorsion
(liés au statut public), à l'analyse des risques transférés et non transférés et les
conséquences chiffrées analogues ;
• les externalités, qui sont difficilement quantifiables : impact des délais, impacts socio-
économiques, impacts fiscaux, impacts environnementaux ;
• les aspects qualitatifs non chiffrables des projets, tels que qualité du service rendu aux
utilisateurs.
Cette méthodologie n'est pas satisfaisante puisqu'elle ne fait pas de l'évaluation
préalable un instrument objectif et non biaisé de comparaison entre différentes solutions
contractuelles. Elle repose sur des critères difficilement quantifiables (les externalités et les
aspects qualitatifs). De plus, la comparaison des coûts entre la solution contrat de partenariat
et la solution MOP peut être manipulée à l'étape de l'évaluation des risques : il suffit de
suffisamment quantifier les risques que devraient supporter la collectivité en cas de recours à
la MOP afin d'établir un moindre coût du recours en contrat de partenariat (comparativement).
Le sort du contrat de partenariat est en définitif dépendant de l'évaluation préalable,
dont sa méthodologie incombe au ministre chargé de l'économie. C'est donc à ce ministre de
décider de l'avenir du contrat de partenariat : il peut faire de l'évaluation préalable soit une
barrière efficace à l'essor du contrat de partenariat, soit un moyen de systématiser le recours,
ou encore un instrument de contrôle fiable.
La première hypothèse signifie un point d'arrêt de la politique de développement des
partenariats public-privé en France. Cette hypothèse est peu probable, elle semble à contre-
courant du mouvement engagé.
La seconde hypothèse qui permet la systématisation du recours fait pencher la France
vers le système britannique. Cette hypothèse annonce une systématisation de l'externalisation
du service public de l'enseignement, et donc une multiplication des modes de gestion
partenariale des établissements d'enseignement. Vues les dérives constatées dans l'exemple
britannique, ce schéma ne semble pas enviable pour la France.
La dernière hypothèse, celle d'un instrument de contrôle fiable, reste la solution la plus
88
souhaitable, encore faut-il trouver la bonne méthodologie qui évite les dérives constatées en
Grande-Bretagne, en France et dans d'autres pays.
S'il s'avère qu'en effet le contrat de partenariat soit le recours préférable pour un cas
précis, quelques points doivent être soulignés afin de maîtriser cet outil.
Tout d'abord, l'attention doit être portée sur la rédaction du contrat. Comme nous
avons vu, les objets des contrats de partenariats peuvent être divers. Par exemple, afin d'éviter
les écueils d'une gestion privé des établissements, le contrat peut limiter la délégation des
tâches d'exploitation, comme dans le cas de la Seine-Saint-Denis. En ce qui concerne les
incitations à la performance, les pénalités financières doivent être écrites dans le contrat afin
de les faire appliquer. De même pour la matrice des risques : il est nécessaire de prévoir au
maximum tous les risques potentiels. La rédaction du contrat nécessite un important travail en
amont.
Un deuxième point concerne le suivi du contrat. Comme le rappelle Mathieu Hanotin,
le contrat de partenariat ne doit en aucun cas être un instrument de désengagement de la
puissance publique. C'est pour cela que le département de Seine-Saint-Denis a choisi de peu
déléguer de tâches d'exploitation au prestataire privé. Si les collectivités choisissent la
délégation de plus de tâches de gestion au privé, doit être accompli un réel travail de contrôle
et de suivi du prestataire. Cela ne peut en aucun cas être une façon de laisser une entreprise
privée gérer seule le service public.
Un dernier élément indispensable pour faire des contrats de partenariat des outils
efficaces : la formation des fonctionnaires à la gestion de ce type de contrat et le recrutement
d'expert de la procédure dans les collectivités.
89
Conclusion
Le Royaume-Uni a utilisé de façon massive les contrats de « Private finance
initiative » pour la construction et rénovation des écoles du pays. Les différents
gouvernements britanniques ont activement soutenu cette politique de recours au partenaire
privé pour financer, concevoir, construire et gérer les écoles. Le postulat du gouvernement est
que ce type de contrat va permettre une plus grande efficience de l’action publique. Après une
dizaine d’années d’utilisation des contrats de PFI dans les écoles, le bilan est mitigé. Cette
politique a effectivement permis de relancer l’investissement dans les infrastructures
publiques, de construire de nouvelles écoles et d'en rénover d'autres. Cependant, des
conséquences néfastes ont pu être constatées. Tout d’abord sur l’état des finances publiques
locales britanniques. Certaines autorités locales ont utilisé les contrats de PFI afin de cacher
une situation financière dégradée : elles se retrouvent aujourd’hui « coincées » dans des
contrats longs et coûteux et l’état de leur dette s’aggrave de plus en plus. Enfin, il a été montré
que le recours à la gestion privée a généré une baisse de la qualité du service public dans les
écoles : bâtiments mal construits, services de mauvaise qualité, dégradation des conditions de
travail des employés des écoles… Ainsi, l'expérience britannique montre que les partenariats
public-privé utilisés dans l'Éducation participent à créer des hétérogénéités fortes entre
établissements publics et ceux confiés au privé pour une durée relativement longue. Ces
différences de traitement risquent potentiellement d'engendrer une éducation à deux vitesses,
ce qui est contraire à notre conception française d'égalité d'accès à la connaissance.60 Il faut
donc se méfier du modèle britannique et ne pas suivre tel quel leur exemple.
La France a également eu recours à des partenariats avec des prestataires privés dans
les écoles. Tout d’abord avec les délégations de service public, confiant une mission de
service public à un opérateur privé (par exemple, la cantine scolaire). Puis, avec le contrat de
partenariat, une mission plus globale est donnée au partenaire privé : l’objet du contrat de
partenariat porte sur le financement, la conception, la construction et une partie de la gestion
des établissements d’enseignement. Le contrat de partenariat est également utilisé pour des
raisons écologiques : le partenaire privé a la mission de financer, concevoir, construire et gérer
les outils qui permettront d’améliorer la performance énergétique des écoles et de baisser les
émissions de gaz à effet de serre. Cependant, au vu de l’expérience britannique, il ne semble
pas souhaitable un recours systématique aux contrats de partenariats pour construire et gérer
60 Michel Lafitte, Les PPP : une clé pour l'investissement public en France, 2006, Revue Banque édition, p149.
90
les écoles ou leurs outils de performance énergétique. En effet, une systématisation de ce
recours risque de poser des problèmes en termes de finances publiques locales et qualité du
service public français. L’utilisation du contrat de partenariat doit donc être maîtrisé par les
collectivités.
Les motifs justifiant le recours aux PPP sont bien souvent teintés de fatalisme : on
retrouve dans le discours libéral cette idée que le désengagement financier direct de l'Etat est
incontournable et nécessaire, ainsi que le recours à une expertise que l'administration ne
maîtriserait plus. Le retour de l’Etat est dit impossible étant donné les contraintes financières
pesant sur les personnes publiques et l'incapacité de la gestion administrative à faire preuve de
performance et d'efficience. Mme Lièvre, comptable du collège de Villemandeur, premier
collège géré en grande partie par un partenaire privé, fait état de l'évolution du service public
et de l'amplification des phénomènes de PPP. Elle parle de changements « inévitables » pour
le service public français, tout en ne considérant pas cette situation pleinement satisfaisante.
Cependant il est nécessaire de ne pas se laisser aller à ce fatalisme ambiant et de se poser les
bonnes questions en occultant le point de vue idéologique : le contrat de partenariat est-il
vraiment un outil efficace? Est-il moins cher qu’un autre contrat de la commande publique ?
La gestion privée est-elle adaptée à la gestion du service public ? Est-il préférable de « faire
avec » un partenaire privé ou de « faire faire » le partenaire privé?
Une systématisation du recours et une mauvaise utilisation du contrat de partenariat
dans le domaine de l'Education primaire et secondaire risquent d'être préjudiciable à ce
service public. Cet outil peut s'avérer dangereux, d’autant qu'il présente un caractère
irréversible. Une externalisation constitue une perte de compétence pour les collectivités. Par
exemple, la Ville de Paris ne disposera pas des compétences, à la fin du contrat de
performance énergétique de 20 ans, pour utiliser les outils que va installer le partenaire privé.
Il est peu probable qu’à la fin de ce contrat, la Ville de Paris réinternalise la gestion des
fluides des écoles. Il semble plus logique qu’elle continue à déléguer ces tâches au partenaire
privé (au même ou à un autre). La réinternalisation est toujours possible, mais elle semble
difficilement applicable et coûteuse. L'association de la sphère publique et de la sphère privée
est souhaitable, encore faut-il utiliser les bons outils et à bon escient. Le contrat de partenariat
peut en effet être un bon instrument de la commande publique s'il est maîtrisé par la puissance
publique et s'il est appliqué à des cas particuliers, principalement dans des cas d'urgence
puisque l'avantage indéniable du contrat de partenariat reste la réduction des délais.
91
92
Bibliographie
Ouvrages :
• Michel Lafitte, Les PPP : une clé pour l'investissement public en France, 2006, Revue
Banque édition.
• F Marty, S Trosa, A Voisin, Les Partenariats public-privé, 2006, collection Repères.
• Partenariats public-privé : mode d'emploi juridique et approche économique, Institut
de la Gestion Déléguée, Dexia.
• Frédéric Allaire, L'essentiel du droit des marchés publics, 4ème édition 2011-2012,
Gualino Editeur.
Articles :
• P Teymeire, « Les montages contractuels complexes », AJDA, numéro spécial, 20
juillet 1994.
• Braconnier S, « les contrats de partenariat et les collectivités locales : entre mythe et
réalités », bulletin juridique des contrats publics, n°36, septembre 2004.
• F Marty, A Voisin, « Le contrat de partenariat constitue-t-il une private initiative à la
française? », Revue internationale de droit économique 2/2006.
• « Partenariats public-privé : les contrats à l'épreuve du juge », JCP / la semaine
juridique – édition administrations et collectivités territoriales, n°28, 7 juillet 2008.
• « Partenariats public-privé, premier regard sur la loi n°2008-735 du 28 juillet 2008
relative aux contrats de partenariat », JCP / la semaine juridique – édition
administrations et collectivités territoriales, n°37, 8 septembre 2008.
• « Le contrat de partenariat devant le Conseil Constitutionnel », Contrats et marchés
publics – revue mensuelle Lexisnexis jurisclasseur – novembre 2010.
• Droit des contrats administratifs, LGDJ, 2010, p629.
• Philippe Delelis, « Contrat de partenariat et exploitation du service public : huit
questions et un appel à la raison », AJDA, 29 novembre 2010.
• G Huet, « Contrat de partenariat : vers un premier bilan », JCP / la semaine juridique –
éditions administrations et collectivités territoriales n°16, 18 avril 2011.
• V De Sigoyer, « Clause PME et contrat de partenariat », Droit administratif – revue
mensuelle Lexisnexis jurisclasseur – juillet 2011.
93
Rapports :
• Scottish Office Private Finance Unit, Risk transfer and value for money in the private
finance initiative to schools projects in Scotland, 1996, PFI occasional Paper.
• Treasury Task Force – Private Finance, Colfox School, Dorset. A case study on the
first DFBO school project, DFEE – 4 p's, 1998.
• Lafont JJ « Etapes vers un Etat moderne : une analyse économique », actes du
colloque de déc 1999, l'Etat et la gestion publique, Conseil d'analyse économique,
rapport n°24/La documentation française, Paris, juin.
• Public Finance, PFI is now the only game in town, 14 avril 2000.
• B Du Marais, « Quelques observations françaises sur le PPP en Grande-Bretagne »,
2001, Rapport de l’IGD.
• Philippe Cossalter, « Introduction à la Private Finance Initiative », 2001, Rapport IGD.
• B Mc Cabe, J Mc Kendrick, J Keenan, PFI in schools-Pass or Fail?, rapport pour
l'université de Glasgow, été 2001.
• D Rowland, A Pollock, « Understanding the Private Finance Initiative : the school
governor's essential guide to PFI », Rapport de l'UNISON, janvier 2002.
• “PFI report for UNISON : What is wrong with PFI in schools”, septembre 2003.
• C Cerruti, B Khayat, Mission économique de Londres, « Le Royaume-Uni »,
septembre 2006.
• F Marty, « Partenariats public-privé, règles de discipline budgétaire, comptabilité
patrimoniale et stratégies de hors bilan », OFCE, octobre 2007.
• National Audit Office, The building schools for the future programme, Renewing the
secondary school estate, février 2009.
• KPMG, PFI in schools – does it influence educational outcomes?, rapport de 2009.
• E Farquharson, Value for money in PPP projects, mars 2011, Infrastructure UK.
Sites internet :
• www.lemoniteur.fr
• www.education.gouv.fr
• http://www.ppp.bercy.gouv.fr/
• www.seine-saint-denis.fr
• moniblogs.lemoniteur-expert.com
• http://scotland.gov.uk/
94
Annexes
Annexe n°1 : Liste des contrats de partenariat ayant pour objet la construction, la
reconstruction ou la rénovation d'établissements d'enseignement répertoriés au BOAMP
depuis 2004.
Annexe n°2 : Plan du projet d'investissement exceptionnel pour les collèges de Seine-Saint-
Denis.
Annexe n°3 : Extrait de la matrice des risques du contrat de performance énergétique de la
Ville de Paris.
Annexe n°4 : Participation des PME au contrat de partenariat pour la construction du collège
de Villemandeur (Conseil général du Loiret).
95
Annexe n°1 :
96
Liste des projets CP liés à la construction/rénovation d'établissements d'enseignement publiés dans le BOAMP depuis 2004
Section 1: bâtiment
projet pvr adjudicateur AAPC DC ou AO montant estimé1 reconstruction de 3 collèges Dpmt Alpes-maritimes 19/10/05 <30M€2 construction d'un collège CG Loiret 09/12/05 DC 01/06/06 <30M€3 Construction 10 groupes scolaires Ville de Fort de France (Martinique) 17/05/06 30<X<150M€4 Pôle scolaire CC Vallée de la Suippe (51) 11/06/09 11/06/09 DC 5 Collège Courbevoie 30/05/076 Collèges Yonne 20/07/07 20/07/07 AO 12/02/08 <30M€7 Ecole Jean Moulin Montargis 17/12/07 14/02/08 DC <30M€8 Groupe scolaire Les Abymes (Guadeloupe) 01/04/08 22/06/10 AO9 Ecole Linas 19/05/08
10 Complexe scolaire et périscolaire Grand Fougeray (35) 17/11/0811 Groupe scolaire Aubervilliers 27/12/08 27/12/08 AO12 Groupe scolaire Templeuve (59) 02/03/09 24/07/10 DC 13 Ecole Saint Laurent Medoc 29/12/09 29/12/09 DC 14 Ecole Villenave d'Ornon (33) 15/01/10 23/03/11 DC 15 Collège et bâtiment mutualisé Mamers – CG72 08/04/1016 2 collèges (Meung et St Ay) CG 45 Loiret 05/05/10 08/12/10 DC 17 Ecole Edmond Meningaud CC de Ruffec 11/06/10 11/06/10 DC 18 Collèges Lot 1 CG93 29/09/1019 Groupe scolaire Mennecy (91) 24/06/11 24/06/11 DC 20 Collèges CG93 – lot 3 29/09/10 29/03/11 DC 21 Collèges CG93 – lot 2 29/09/10 29/03/11 DC 22 Ecole Corbeil 16/04/1123 5 collèges CG 45 Loiret 20/04/1124 Groupe scolaire Naveil (41) 17/05/1125 Groupe scolaire Chaville 10/05/1126 Lycées Rhône-Alpes 22/07/11
Section 7: Energie
projet pvr adjudicateur AAPC DC ou AO montant estimé1 CPE Lycées et CFA Alsace 29/01/10 14/11/08 DC 18/12/09 30<X<150M€2 Ecole HQE Le Havre 03/03/083 Collège HQE ossature bois CG 45 Loiret – St Geneviève 19/05/08 31/03/09 DC 29/03/104 10 Collèges CG 77 28/07/105 Rénovation 2 collèges Merlebach et Hombourg CG 57 07/05/09 02/02/10 DC 6 CPE Parc de lycées Région Centre 24/04/08 18/02/09 DC 20/07/107 Collèges et bâtiments HQE CG50 26/12/08 27/01/09 DC 8 Rénovation lycée Lorraine Bains-les-Bains (88) 18/08/08 30/04/09 DC 11/02/11 <30M€9 Rénovation lycée Lorraine Montigny (57) 18/08/08 30/04/09 DC 28/02/11 30<X<150M€
10 Rénovation lycée Lorraine Pont-A-Mousson (54) 18/08/0811 Rénovation lycée Lorraine Jamy (54) 18/08/08 DC 11/02/11 30<X<150M€12 Rénovation 2 collèges Faulquemont et Vemy CG57 07/05/09 02/02/10 DC 13 CPE 100 Ecoles Paris 09/10/09 16/07/10 DC 14 10 Collèges CG77 28/09/10
démarrage études
avis attribution
démarrage études
avis attribution
Annexe n°2 :
97
Annexe n°3 :
98
ALLOCATION
Partage
Retard dans la conception
RISQUES
Ville de Paris
Partenaire
1. Développement / Conception
Retard dans la mise à disposition du partenaire des études préalablement définies et de toute nature par la Ville de ParisCaractère erroné ou incomplet des études préalablement définies et de toute nature (par exemple consommations de références) mises à la disposition du partenaire par la Ville de ParisDéfaut de conception (non-conformité au programme fonctionnel) / désaccord entre concepteur / constructeur
2. Réalisation
Retard dans la mise à disposition des écoles imputable à la Ville de Paris
Retard non imputable à la Ville de Paris dans la mise à disposition des écoles (cas de force majeure)
Surcoût et retards liés à l’état des bâtiments :
Présence d’amiante non identifiée
Problèmes du bâtiment révélés en cours de travauxPlomb, termites, géologie, structure charpente
Surcoûts liés à l’augmentation des indices de révision
Surcoût lié à la réalisation de travaux et/ou de prestations supplémentaires indispensables non prévus initialement
Modifications de la consistance des travaux ou du planning des travaux par la Ville de Paris
Retard dans la réalisation des travaux / non respect d’une date clé, notamment une date de mise en service
Sécurité sur le site (vandalisme, accidents, …)
Non-conformité au programme fonctionnel
Défaillance du partenaire ou de ses sous-traitants et fournisseurs
Faute grave du partenaire privé
Malfaçons
Vices cachés
3. Risque de performances (chauffage des écoles non géré par la STEGC)
Défauts du fait d’une carence d’exploitation
Défauts des logiciels et / ou des équipements, fournitures
Incapacité / impossibilité à atteindre les standards de qualité fixés
99
Défaillance des intervenants municipaux dans l’exploitation des sites.
6. Risque d’exploitation / maintenance
Mauvaise estimation des consommations d’énergie
Retard dans la mise en service des équipements
Sous estimation des coûts d’exploitation et de maintenance par le partenaire
Incidence de l’indexation sur les coûts d’exploitation (hors énergie)
Surcoûts d’exploitation de maintenance et de GER.
Non respect du programme de maintenance et de renouvellement
Défaut d’approvisionnement en énergie
Variation du coût des énergies
Non atteinte des objectifs de performance et standards de qualité fixés dans le programme fonctionnel et dans le contrat
Indisponibilité des écoles (occupation des locaux, travaux ne relevant pas du périmètre du contrat)
Risques liés aux recettes annexes
Défaillance du partenaire ou de ses sous-traitants
Destruction des installations (catastrophe naturelle, incendie, etc.)
Sécurité sur le site (vandalisme, accidents, …)
Risque d’interface avec d’autres prestataires travaillant sur site
Evolution / veille technologique (obsolescence des équipements)
Interruption totale ou partielle du service, sauf cas de force majeure
Interruption totale ou partielle du service imputable à la Ville de Paris sauf cas de force majeure
Interruption totale ou partielle du service imputable ni à la Ville de Paris., ni au partenaire, sauf cas de force majeure
Défaut de performance causé par une non-conformité des ouvrages ou équipements par rapport aux spécifications du projet
Interférences avec d’autres services publics ou activités d’intérêt général dont les écoles sont le support.
Annexe n°4 :
100
COUT DE GESTION Montant HT contrat de partenariat
MANDATAIRE DU P.P.P. AUXIFIP GROUPE
Promoteur SOCOGIM GROUPE
Assurances
Divers
€ TTC € HT
soit en €HT
COUT DE CONCEPTION-REALISATION Montant HT contrat de partenariat
SOGEA 45 GROUPE
SOUS TRAITANTS
Maitrise d'œuvre CABINET AUTRET ORLEANS 45 PME Honoraires MOE
Metrés Etudes PELLEGRINO VERSAILLES 78 PME Honoraires BE
Pré-études Technique et Conception BET CALLU MONT LOUIS SUR LOIRE 37 PME Contrôle Technique
Etudes d'exécution Plomberie CVC BET CALLU MONT LOUIS SUR LOIRE 37 PME CSPS
Pré-études VRD Conception CABINET AUDIC PARIS 75 PME OPC
Etudes d'exécution VRD CABINET AUDIC PARIS 75 PME CCSSI
Etudes d'exécution Gros Œuvre CABINET A2B ORLEANS 45 PME Autres et Divers
Pré-études Coordination SSI Thierry CAMES JURANVILLE 45 300,00 € PME Aléas
Coordination SSI Thierry CAMES JURANVILLE 45 PME
Part aux PME/Artisans
Total sous traitants
Soit % réservé aux PME/Artisans 59,0% € TTC € HT
soit en €HT
Maitr ise d'Ouvrage CPI
132 900
326 000
50 000
608 644,40 € 508 900,00 € 608 644 508 900
503 275,60 €
607 800,00 € 607 800
4 800,00 € 70 900
9 000,00 € 50 700
20 950,00 € 30 400
1 950,00 € 70 000
10 000,00 € 50 000
65 140,00 € 45 000
101 300
4 000,00 €
723 940,00 €
723 940,00 €
1 227 215,60 € 1 026 100,00 € 1 227 216 1 026 100
101
COUT DE CONSTRUCTION Montant HT contrat de partenariat
SOGEA GROUPE
SOUS TRAITANTS
Terrassement plateforme EUROVIA AMILLY 45 GROUPE BATIMENTS
Clôture périphérique AMEX Chambray les Tours 37 PME EXTERIEURS
Charpente Bois CHARPENTE DU GATINAIS VILLEMANDEUR 45 PME AUTRES
Electricité (courants fort et faible) ELICAUM FAY AUX LOGE 45 PME
Ascenceur OTIS Saint Denis en val 45 GROUPE
Equipements de cuisine BENARD Saint Ay 37 PME
Gros Œuvre des logements MAISONS SK VILLEMANDEUR 45 PME
Couverture, Etanchéïté, Bardage BORDILLON / DRU GIEN et BRIARE 45 PME
Plancher Gros œuvre HAMDAME St Laurent de Lin 37 PME
Plomberie Chauffage, CVC DECHAMBRE DOUCHY 45 PME
Menuiseries extérieures PVC MPP PUISEAUX 45 PME
Menuiseries extérieures Alu BERNADI Saint Jean de la Ruelle 45 PME
Paillasses ALCHYM Marchiennes 59 PME
Cloisons / Doublage - lgts, 1/2pens, inter. TATANGELO SOLTERRE 45 PME
Cloisons / Doublage - enseignement CORREIA TRAINOU 45 PME
Menuiseries intérieures RIGUET Chateauneuf sur Loire 45 PME
Panneaux Frigorifiques SO.PRO.ME.CO. ABREST 3 PME
Faux Plafonds PLENUM Saint Jean de la Ruelle 45 PME
Charpente Métallique LEFORT BLOIS 41 PME
Carrelages-Faïences-Sols Souples S.R.S. BLOIS 41 PME
Peinture LACOSTA Pontguoin 28 PME
Portails et Clôture AVC Sécurité Orléans 45 PME
Extincteurs et signalétique incendie SIP Mont Prés Chambord 41 PME
Ravalement PIRES Saint Jean de Braye 45 PME
Préfabrication d'Armatures DMA Saint Georges sur Eure 28 PME
Location d'engins PLAISANCE CHATEAURENARD 45 PME
Fourniture et pose de gaines de désemfumage EXTHA Soulge sur Ouest 53 PME
Flocage thermique EUROFLOC St Claude de Diray 41 PME
Chape Plancher Chauffant JMB Carrelage Montargis 45 PME
Signalétique Philippe AUGUSTE Montargis 45 PME
Nettoyage ROOM Service VILLEMANDEUR 45 PME
Espaces Vert SAUVEGRAIN Paysage Amilly 45 PME
Part aux PME/Artisans
Total sous traitants
Soit % réservé aux PME/Artisans 44,0% € TTC € HT
soit en €HT
COUT TOTAL DE L'INVESTISSEMENT contrat de partenariat
€ TTC € HT
soit en €HT
PART CONFIEE AUX PME/ARTISANS
% € TTC € HT € TTC € HT
54,1%
6 869 750,04 €
948 903,00 € 10 130 000
16 000,00 € 1 520 000
357 000,00 € 100 000
792 145,00 €
50 550,00 €
215 000,00 €
150 000,00 €
368 000,00 €
132 149,86 €
1 059 930,10 €
321 076,00 €
407 369,63 €
37 952,00 €
242 340,00 €
256 684,50 €
407 425,00 €
31 989,52 €
185 697,14 €
98 816,00 €
504 000,00 €
188 000,00 €
41 000,00 €
10 500,00 €
165 000,00 €
87 909,70 €
30 342,51 €
8 000,00 €
11 088,00 €
5 882,00 €
6 000,00 €
16 000,00 €
30 500,00 €
6 183 796,96 €
7 183 249,96 €
14 053 000,00 € 11 750 000,00 € 14 053 000 11 750 000
15 888 860,00 € 13 285 000,00 € 15 888 860 13 285 000
contrat de partenariat - 51% sur le coût Conception/réalisation (article
I.6 du CP)
8 261 653,40 € 6 907 736,96 € 8 103 319 6 775 350
