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L’évolution de la prise en compte de
l’environnement dans le processus
de conception de la ZAC
2011-2012 HANNEQUART Aurore
Directeur de recherche
THIBAULT Serge
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2011-2012 HANNEQUART Aurore
Directeur de recherche
THIBAULT Serge
L’évolution de la prise en compte de
l’environnement dans le processus
de conception de la ZAC
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AVERTISSEMENT
Cette recherche a fait appel à des lectures, enquêtes et interviews. Tout emprunt à des
contenus d’interviews, des écrits autres que strictement personnel, toute reproduction et
citation, font systématiquement l’objet d’un référencement.
L’auteur (les auteurs) de cette recherche a (ont) signé une attestation sur l'honneur de
non plagiat.
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FORMATION PAR LA
RECHERCHE ET PROJET DE FIN
D’ETUDES
La formation au génie de l’aménagement, assurée par le département aménagement de
l’Ecole Polytechnique de l’Université de Tours, associe dans le champ de l’urbanisme et
de l’aménagement, l’acquisition de connaissances fondamentales, l’acquisition de
techniques et de savoir faire, la formation à la pratique professionnelle et la formation
par la recherche. Cette dernière ne vise pas à former les seuls futurs élèves désireux de
prolonger leur formation par les études doctorales, mais tout en ouvrant à cette voie, elle
vise tout d’abord à favoriser la capacité des futurs ingénieurs à :
Accroître leurs compétences en matière de pratique professionnelle par la
mobilisation de connaissances et techniques, dont les fondements et contenus
ont été explorés le plus finement possible afin d’en assurer une bonne maîtrise
intellectuelle et pratique,
Accroître la capacité des ingénieurs en génie de l’aménagement à innover tant
en matière de méthodes que d’outils, mobilisables pour affronter et résoudre les
problèmes complexes posés par l’organisation et la gestion des espaces.
La formation par la recherche inclut un exercice individuel de recherche, le projet de fin
d’études (P.F.E.), situé en dernière année de formation des élèves ingénieurs. Cet
exercice correspond à un stage d’une durée minimum de trois mois, en laboratoire de
recherche, principalement au sein de l’équipe Ingénierie du Projet d’Aménagement,
Paysage et Environnement de l’UMR 6173 CITERES à laquelle appartiennent les
enseignants-chercheurs du département aménagement.
Le travail de recherche, dont l’objectif de base est d’acquérir une compétence
méthodologique en matière de recherche, doit répondre à l’un des deux grands
objectifs :
Développer tout une partie d’une méthode ou d’un outil nouveau permettant le
traitement innovant d’un problème d’aménagement
Approfondir les connaissances de base pour mieux affronter une question
complexe en matière d’aménagement.
7
REMERCIEMENTS
Je tiens à adresser mes plus vifs remerciements à toutes les personnes qui m’ont suivi et soutenu tout au long de ce projet.
Ainsi, en premier lieu, je remercie mon tuteur et Directeur du Département
Aménagement de l’Ecole Polytechnique de l’Université de Tours, M. Serge THIBAULT,
sans qui je n’aurais pas découvert toute la complexité mais aussi toute la richesse des
procédures ZAC. Je souhaite le remercier également pour sa disponibilité et ses
encouragements.
Ma reconnaissance va également aux personnes m’ayant fourni les documents sur les
ZAC de Monconseil et du Forum d’Orvault, sans qui aucune comparaison n’aurait été
possible.
Enfin, un grand merci à toutes les personnes qui m’ont soutenues durant la réflexion et
la rédaction de ce mémoire, et dont les relectures m’ont été très profitables.
8
SOMMAIRE
Avertissement .......................................................................................................... 5
Formation par la recherche et projet de fin d’études ................................................. 6
Remerciements ........................................................................................................ 7
Sommaire ................................................................................................................ 8
Introduction ........................................................................................................... 10
Partie 1 : Mise en situation ..................................................................................... 11
1. Définition des notions-clés et de la problématique .............................................. 12
11. Définition du processus de conception de la ZAC............................................ 12
12. Le volet environnemental du Développement Durable .................................. 14
13. Problématique de recherche ........................................................................... 15
2. Méthodologie de travail ........................................................................................ 16
21. Les différentes phases du travail de recherche ............................................... 16
22. Les hypothèses de travail pour chaque phase ................................................. 18
Partie 2 : Analyse des phases de travail spécifiques à la procédure .......................... 20
1. Phase 1: Analyse du « contenant » avec les lois fondatrices de l’urbanisme ....... 21
11. Création de la procédure ZAC avec la Loi d’Orientation Foncière de 1967 ..... 22
12. Suppression du PAZ avec la loi de Solidarité et de renouvellement urbain de
2000 ................................................................................................................. 23
13. Le Grenelle de l’environnement de 2010 qui modifie l’urbanisme en général
mais pas l’outil ZAC .......................................................................................... 24
14. Conclusion de la phase 1 : Des lois qui ne changent pas les fondements de la
procédure pour une meilleure prise en compte de l’environnement ............. 25
2. Phase 2 : Analyse des documents comportant des éléments en faveur de
l’environnement .................................................................................................... 26
21. Le dossier de création : le premier document prenant en compte
l’environnement .............................................................................................. 27
22. Adaptation du document d’urbanisme ............................................................ 32
23. Choix du mode de réalisation : la concession d’aménagement ...................... 34
24. Le dossier de réalisation avec des éléments complémentaires ...................... 40
25. Le promoteur : un acteur soumis à des contraintes environnementales ........ 41
26. Conclusion de la phase 2 : des évolutions à chaque étape du processus de
conception qui en modifient « le contenu » .................................................... 45
3. Phase 3 : De nouvelles méthodes pour un urbanisme plus durable ..................... 47
31. Des méthodes qui agissent dès le début du projet ......................................... 47
32. Des démarches qui certifient les projets déjà réalisés .................................... 53
33. Des normes qui qualifient les organismes et non les projets .......................... 57
34. Conclusion de la phase 3 : des démarches nouvelles et encore méconnues .. 58
4. Synthèse des trois phases portant sur la procédure ............................................. 59
9
Partie 3 : Un contexte extérieur qui influe sur le processus de conception de la ZAC 60
1. La hiérarchie entre le document d’urbanisme local et les documents de la ZAC . 61
11. Une situation antérieure contestée et contestable ......................................... 61
12. Une situation actuelle moins dérogatoire ....................................................... 62
13. Des compatibilités imposées au PLU qui influencent indirectement la ZAC ... 63
2. Les modifications du PLU avec le développement durable .................................. 63
21. Une prise en compte initiale de l’environnement ........................................... 64
22. Un document qui a subi des modifications en faveur de l’environnement .... 65
23. Des compléments avec l’émergence de nouvelles démarches ....................... 68
3. L’influence sur le processus de conception de la ZAC ........................................... 69
Conclusion ............................................................................................................. 70
Bibliographie .......................................................................................................... 72
Table des figures .................................................................................................... 74
Liste des abréviations ............................................................................................. 75
Table des matières ................................................................................................. 76
Annexe .................................................................................................................. 79
10
INTRODUCTION
Le développement durable est une notion qui a profondément modifié les priorités de
notre temps, notamment lors de la conception de la Ville. Si la présence de cet
impératif est indéniable dans les processus actuels de projet urbain, la connaissance
est cependant limitée en ce qui concerne l’évolution des processus en eux-mêmes, et
l’historique de cette modification. Ainsi, il est actuellement impossible d’affirmer si le
développement durable est apparu brusquement ou s’il a été pris en compte
progressivement et graduellement au sein des réflexions préalables à la conception de
notre environnement.
Ce travail de recherche porte sur le processus de conception d’un type de projet urbain
bien spécifique : celui de la Zone d’Aménagement Concerté (ZAC). Cette réflexion fait
suite au travail de Maxime Douche sur la modélisation du processus de conception de
la ZAC, lors de son PFE sur la période 2009-20101.
Un autre travail pourra être consacré ultérieurement à un autre type de projet urbain,
permettant, pourquoi pas, de comparer les évolutions des différents processus avec le
développement durable et d’en tirer une généralité en ce qui concerne les outils pour
construire la Ville durable de demain.
Le but de cette recherche est de quantifier cette prise en compte du développement
durable et de voir s’il y a eu un « verdissement » de la procédure. Compte tenu du
temps imparti pour ce travail et de l’ampleur de la tâche à accomplir, le choix a été fait
de travailler uniquement sur le volet environnemental du développement durable. Les
deux autres volets, social et économique, pourront être traités ultérieurement dans le
cadre d’un autre travail de recherche.
Pour pouvoir conclure de l’évolution de la prise en compte de l’environnement sur le
processus de conception de la ZAC, il sera tout d’abord nécessaire de définir ce
processus, mais aussi ce qu’on entend par « prise en compte de l’environnement ».
Suite à ces premières définitions et à la formalisation de la problématique de
recherche, plusieurs phases de travail seront identifiées, et analysées au sein de la
seconde partie de ce travail. Il s‘agira d’essayer de répondre au problème formulé à
l’aide de trois leviers différents, composant la procédure.
Enfin, dans une dernière partie, un élargissement sera fait afin de traiter du contexte
extérieur, qui lui aussi a potentiellement une part de responsabilité dans l’évolution de
cette prise en compte au sein de la procédure ZAC.
1 DOUCHE M., 2010, La modélisation de la ZAC, Mémoire de recherche Ecole polytechnique
universitaire de Tours – Département Aménagement, 70 p.
11
PARTIE 1 : MISE EN
SITUATION
12
Avant d’étudier en détail le processus de conception de la Zone d’Aménagement
Concerté (ZAC) et ses éventuelles évolutions, il parait important, au préalable de toute
analyse, de définir cet outil opérationnel de construction de la Ville qu’est la ZAC. De
même, nous définirons le responsable de cette supposée évolution, le développement
durable, et en particulier son volet environnemental.
1. Définition des notions-clés et de la problématique
11. Définition du processus de conception de la ZAC
a) L’outil ZAC
« Les Zones d'Aménagement Concerté sont les zones à l'intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d'intervenir pour réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés. »1
L’outil ZAC a initialement été créé pour remplacer les Zones à Urbaniser en Priorité
(ZUP). Ces ZUP avaient pour but d’équiper rapidement des zones afin d’y réaliser des
constructions, souvent des logements. Jugées trop interventionnistes et dirigistes, et
ne conciliant pas la volonté de l’Etat et les intérêts communaux, elles ont été
remplacées par les ZAC avec la loi d’orientation foncière (LOF) du 30 décembre 1967.
Avec ce nouvel outil d’aménagement, il s’agit d’aménager ou d’équiper des terrains
bâtis ou non bâtis, notamment en vue de la réalisation de constructions à usage
d’habitation, de commerce, d’industrie ou de service, et d’installations et équipements
collectifs publics ou privés, à l’initiative de la collectivité.
Les modifications subies par la ZAC au cours des années seront détaillées dans la suite
de ce mémoire.
La mise en place et la réalisation de telles opérations sont encadrées et codifiées par le Code de l’Urbanisme, et doivent respecter un certain nombre de règles bien précises. Cependant, aucun modèle procédural n’est imposé aux professionnels de l’aménagement.
1 Article L311-1 du Code de l’Urbanisme en date du 01/01/2012
13
b) Le processus de conception élaboré par Maxime Douche
Les modèles représentent les processus de conception de la ZAC en formalisant les
actions à suivre par les professionnels. Dans un précédent travail de recherche1, il a été
montré qu’il n’existait pas de tels modèles adaptés à la ZAC et utilisés par les
professionnels.
En leur absence, les professionnels de l’aménagement utilisent généralement des outils
basés sur la législation, devant ainsi décrypter et faire leur propre interprétation des
lois et du Code de l’Urbanisme.
Le travail effectué par Maxime DOUCHE en 20102 a eu pour but d’élaborer une
modélisation de la ZAC, dans un contexte où le manque de formalisme en
aménagement est devenu récurent.
La procédure a tout d’abord été modalisée à l’aide de grandes phases, basées sur les
différentes études menées et dossiers réalisés, comme le montre le schéma ci-dessous.
Une modélisation plus fine a ensuite été réalisée au sein de chaque phase. Elle avait
pour but de mettre en lumière les différentes étapes et les interactions existantes
entre les différents documents produits, les acteurs, et donc le mécanisme complexe
de conception, non-linéaire contrairement à ce que pourrait laisser penser cette
première illustration de la procédure.
L’utilisation de cette modélisation détaillée du processus de conception de la ZAC sera
développée dans l’explication des différentes phases de travail de cette recherche.
Cette modélisation servira de base et de point de départ à ce travail.
1 TOUPILLER Antonin, 2009, Projets d’aménagement opérationnels : entre modèles et art de
faire, Mémoire de recherche Ecole polytechnique universitaire de Tours – Département
Aménagement, 79 p. 2 DOUCHE Maxime, 2010, La modélisation de la ZAC, Mémoire de recherche Ecole
polytechnique universitaire de Tours – Département Aménagement, 70 p.
Figure 1 : Modélisation des grandes phases de la procédure ZAC
Source : DOUCHE M., 2010, La modélisation de la ZAC, Mémoire de recherche Ecole polytechnique universitaire de Tours – Département Aménagement, p.32
14
12. Le volet environnemental du Développement Durable
« Le développement durable est un mode de développement
qui répond aux besoins du présent sans compromettre la
capacité des générations futures de répondre aux leurs ».1
a) L’émergence de la notion
Le développement durable est une notion présente dans tous les discours, sur toutes
les lèvres et qui semble aujourd’hui préoccuper toute la population, et non plus
uniquement les écologistes et protecteurs de la nature.
Pour qu’un développement puisse être qualifié de « durable », il doit concilier trois
éléments majeurs :
‐ L’équité sociale ;
‐ L’efficacité économique ;
‐ La préservation de l’environnement.
Ces éléments composent les trois piliers du développement durable.
Ce développement durable s’applique également au territoire, et donc aux opérations
d’aménagement qui modifient ce dernier. LA ZAC est donc concernée par ce
développement réfléchi et doit prendre en compte ces trois piliers pour être
considérée comme une opération constructrice d’une ville durable.
1 Rapport Brundtland, 1987
Figure 2 : Schéma du développement durable Réalisation : Aurore HANNEQUART
15
b) Le volet environnemental
La préservation de l’environnement est donc une des trois préoccupations que l’on doit
avoir à l’esprit lorsqu’on souhaite faire un développement durable d’un territoire,
quelque soit son importance.
Les domaines très vastes étant concernés par le développement durable par le biais de
ses trois piliers, le choix a été fait pour la suite de se concentrer sur le volet
environnemental, afin de procéder à une analyse plus poussée.
Ce choix peut cependant être discuté. L’analyse du volet social et du volet économique
seront nécessaires afin d’achever l’étude entreprise par ce rapport sur la ZAC et son
évolution face au développement durable.
13. Problématique de recherche
Le processus de conception de la ZAC a évolué avec l’émergence du développement durable, pour permettre aujourd’hui de concevoir des quartiers plus durables, ou encore « éco-quartiers ». Mais de quelle manière ? Cette prise en compte est-elle apparue brusquement, ou ce phénomène a-t-il était graduel ? Est-ce un changement volontaire ou une obligation de la loi ? Ces différentes questions peuvent être formulées sous la forme d’une problématique
de recherche unique :
Comment le processus de conception de la ZAC a-t-il évolué avec la
prise en compte de l’environnement ?
Pour y répondre, une méthodologie de travail a été élaborée et va être développée en détail dans la partie suivante. Il s’agira dans un premier temps de constater la prise en compte supposée, avec des exemples à l’appui, et, par la suite de formaliser l’évolution du processus pour en arriver à ce qu’il est aujourd’hui. Le but final du travail sera de produire une chronologie des évolutions du processus directement imputables à une nouvelle prise en compte de l’environnement. Les outils utilisés pour constater cette évolution seront tout d’abord les lois fondamentales de l’urbanisme, les évolutions législatives, la modélisation détaillée réalisée par Maxime Douche, et enfin des cas d’études pouvant illustrer les différentes évolutions constatées.
16
2. Méthodologie de travail
Mettre en lumière l’évolution du processus de conception due à la prise en compte de
l’environnement nécessite au préalable d’identifier les différentes parties de la
procédure où se manifeste cette évolution.
Ces parties constituent les différentes phases du travail de recherche. Elles seront
complétées par une analyse du contexte extérieur de la procédure.
21. Les différentes phases du travail de recherche
Les différentes étapes du travail peuvent être schématisées de la manière suivante :
Figure 3 : Les différentes phases du travail de recherche Réalisation : Aurore HANNEQUART
17
a) Phase 1 : l’analyse des lois fondatrices de l’urbanisme
La première phase de travail consistera en l’analyse du « contenant » de la procédure.
Il s’agit de voir tout d’abord si les fondements des lois fondatrices de l’urbanisme ont
fait évoluer la procédure ZAC dans sa globalité, si les raisons de l’utilisation de l’outil
n’ont pas changé avec ces différentes lois.
b) Phase 2 : l’analyse des différents documents de la ZAC
La deuxième phase de travail portera sur le « contenu » du processus de conception. Il
s’agira dans un premier temps de voir si les différents documents produits lors de la
procédure, et identifiés par Maxime Douche dans son travail de recherche1, prennent
en compte l’environnement avec des obligations réglementaires à l’heure actuelle, puis
de réaliser la chronologie inverse de l’évolution potentielle de cette prise en compte.
Ces conclusions spécifiques à chaque document identifié seront étayées par des cas
d’études portant sur deux ZAC différentes sur de nombreux points, comme l’explicitent
les brèves descriptions suivantes.
La ZAC du Forum d’Orvault est située sur la commune d’Orvault (44). Cette commune
accueille plus de 24 300 habitants, et est située en périphérie de Nantes, au sein de son
agglomération. D’une superficie de 8,8 hectares, la ZAC a été créée le 27 octobre 1986.
L’objectif était de constituer à terme un pôle organisé, porte d’entrée de la commune
depuis un échangeur. Elle a été ouverte à une urbanisation à vocation commerciale.
L’aménagement de la ZAC s’est fait en 1991 par la Société d’Aménagement du Forum
d’Orvault (SAFO), via une convention d’aménagement.
La ZAC Monconseil se trouve sur le territoire communal de Tours (37), ville d’Indre-et-
Loire de plus de 30 700 habitants. La ZAC a été créée en 1984 mais son lancement
opérationnel n’a eu lieu qu’en 2006. L’aménagement a été concédé à l’OPAC de Tours.
La zone de 20 hectares était au départ uniquement créée pour un usage résidentiel.
Elle participa en 2008 à l’appel à projet « EcoQuartier » lancé par le gouvernement.
c) Phase 3 : l’analyse des nouvelles méthodes de l’urbanisme durable
Suite à l’analyse de l’évolution de la règlementation en ce qui concerne le processus de
conception de la ZAC, cette troisième phase de travail portera sur les démarches
entreprises par les acteurs de l’aménagement eux-mêmes, et donc non-imposées par
la loi, pour produire un urbanisme plus durable.
Il s’agira dans cette partie de faire un bilan, et donc de montrer l’existence de nouvelles
méthodes utilisées, issues de l’initiative personnelle des professionnels résultant de
l’émergence de nouvelles problématiques environnementales, et non d’une mise en
conformité des pratiques.
1 DOUCHE Maxime, 2010, La modélisation de la ZAC, Mémoire de recherche Ecole
polytechnique universitaire de Tours – Département Aménagement, 70 p.
18
d) Phase complémentaire : le contexte extérieur de la procédure
En complément de ces trois phases portant exclusivement sur la procédure, ce travail
de recherche s’achèvera par une analyse complémentaire, portant sur le contexte
extérieur du processus de conception, qui peut potentiellement influer, mais
indirectement, sur la prise en compte de l’environnement dans la procédure ZAC.
22. Les hypothèses de travail pour chaque phase
Face aux trois leviers identifiés précédemment (les lois, les documents et les
démarches) ainsi qu’au contexte extérieur, des hypothèses ont été formulées pour
chacune des phases de travail afin de répondre à la problématique. Grâce à l’analyse
qui va suivre dans les parties 2 et 3, ces hypothèses seront vérifiées ou invalidées.
Figure 4 : Les différentes hypothèses faites pour chaque phase de travail
Réalisation : Aurore HANNEQUART
19
Nous supposerons donc pour la suite que le « contenant », la procédure ZAC en elle-
même est utilisée par les acteurs pour les mêmes raisons et non pour sa nouvelle prise
en compte de l’environnement.
La seconde hypothèse porte sur le « contenu » du processus de conception, à savoir
les divers documents produits. L’analyse de la phase 2 permettra de prouver, ou alors
d’invalider l’hypothèse que le contenu a évolué avec l’impératif de prise en compte de
l’environnement. Les documents produits ont supposément été modifiés par la loi mais
spécifiquement. Cette phase est donc à dissocier de la première phase, car elle porte
sur les différents objets produits, et non sur l’esprit général de l’opération.
La dernière phase est, quant à elle, supposément évolutive avec l’impératif de prise en
compte de l’environnement puisqu’il s’agit de l’émergence de nouvelles démarches
plus durables.
Suite à l’analyse des trois phases dans la 2ème partie de ce mémoire, le contexte
extérieur sera étudié afin de vérifier ou de contester l’hypothèse selon laquelle la prise
en compte de l’environnement a modifié le contexte extérieur de la procédure, qui
influence la procédure ZAC.
20
PARTIE 2 : ANALYSE DES
PHASES DE TRAVAIL
SPECIFIQUES A LA PROCEDURE
21
Cette partie concerne uniquement l’analyse des phases 1, 2 et 3, portant sur la
procédure.
La phase complémentaire portant sur le contexte extérieur du processus de
conception sera analysée dans la 3ème partie de ce mémoire.
1. Phase 1: Analyse du « contenant » avec les lois
fondatrices de l’urbanisme
L’urbanisme comme on le connaît actuellement a subi de nombreux changements au
cours des années pour arriver à ce qu’il est aujourd’hui.
Trois grandes lois fondatrices ont permis ces évolutions : la loi d’orientation foncière
(LOF) de 1967, la loi de solidarité et de renouvellement urbain (SRU) de 2000, et le
Grenelle de l’environnement de 2010.
L’analyse des fondements de ces trois lois vis-à-vis de leurs implications
environnementales a pour but, dans le cadre de ce travail de recherche, de voir si
l’urbanisme opérationnel, et plus spécifiquement les ZAC, a subi une évolution
générale dans sa manière d’être pensé.
Il s’agit ici de vérifier, ou au contraire de réfuter, la première hypothèse faite dans la
partie précédente : « les lois fondatrices de l’urbanisme n’ont pas changé la vision d’un
urbanisme opérationnel d’un point de vue de la prise en compte de l’environnement ».
Ainsi, cette première phase permettra de constater si le « contenant» de la procédure
ZAC (ces fondements) a évolué ou non.
Figure 5 : Rappel des phases de travail portant sur la procédure ZAC, et des hypothèses formulées Réalisation : Aurore HANNEQUART
22
11. Création de la procédure ZAC avec la Loi d’Orientation
Foncière de 1967
La Loi d’Orientation Foncière (LOF) du 30 décembre 1967 est la première loi fondatrice
de notre urbanisme actuel.
Le but de la LOF est de séparer le projet d’urbanisme de sa mise en œuvre, permettant
ainsi d’accorder des droits nouveaux de constructibilité au fur et à mesure de
l’aménagement des terrains.
Elle peut être considérée comme une des premières lois qui a permis la formation du
droit de l’urbanisme tel qu’on le connait aujourd’hui puisqu’elle a initiée la première
organisation des orientations et des prévisions d’aménagement en deux niveaux. Tout
d’abord, elle a créé le Schéma Directeur (SD), afin d’avoir une vision à long terme et
intercommunale de l’urbanisme. En ce qui concerne le local, elle a également créé une
organisation spécifique : les Plans d’Occupation des Sols (POS). Ces deux documents, à
partir de leur instauration, vont permettre d’organiser et de gérer l’aménagement et
l’urbanisme, afin qu’il y ait une vraie cohérence.
Il a été choisi ici de commencer par l’analyse de cette loi car elle a instauré la ZAC, sujet
de ce mémoire. Initialement créée comme outil opérationnel, la ZAC avait pour raison
d’être de remplacer les Zones Urbaines Prioritaires (ZUP).
L’analyse de cette première loi nous apporte la principale information de départ à ce
travail de recherche :
Lors de son instauration, la ZAC ne prenait nullement en compte l’environnement à
travers la procédure et les documents la composant.
Il ne s’agit plus seulement, conformément à la problématique énoncée précédemment,
de voir comment le processus de conception de la ZAC a évolué avec l’impératif
environnemental existant aujourd’hui, mais également de voir comment est apparu
cet impératif, puisqu’il n’était pas présent initialement.
Cette première loi fondatrice de l’urbanisme n’a donc pas créé l’outil ZAC comme un
outil pour la conception d’une ville durable. Cette conclusion n’est, par ailleurs, pas
étonnante, vu que la LOF a été votée bien avant l’émergence de la notion de
développement durable, dont fait partie intégrante la prise en compte de
l’environnement.
Evidemment, ces lois que nous avons appelées « fondatrices » ont modifié, de façon
plus ou moins importante, la procédure ZAC, mais il ne s’agit pas dans cette première
phase de travail d’analyser chaque modification survenue étant susceptible d’avoir
apporté une prise en compte de l’environnement dans chaque article du Code de
l’Urbanisme. Le but de cette première phase est de jauger si ces lois ont modifié la
raison pour laquelle la procédure a été inventée en 1967 en lui instaurant une raison
environnementale.
23
12. Suppression du PAZ avec la loi de Solidarité et de
renouvellement urbain de 2000
La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement
urbain (SRU) a profondément modifié l’urbanisme et est donc désignée ici comme la
seconde loi fondatrice, après la LOF.
Il s’agit avec la loi SRU de construire un vrai projet d’organisation de l’espace dans le
temps. L’un des objectifs majeurs de la loi était d’accroître la sécurité en matière
d’urbanisme lors de l’élaboration des documents d’urbanisme.
La procédure de ZAC n’a, a priori, que peu changé avec la loi SRU. Elle garde son
organisation en deux parties : la création et la réalisation.
Contrairement à celle qui l’a précédé, la loi SRU avait pour ambition de promouvoir un
urbanisme plus cohérent et solidaire. Cette solidarité passe entre autres par le respect
d’un développement durable. Elle est fondée sur la volonté de combattre l’étalement
urbain. C’est cette loi qui a supprimé le caractère dérogatoire du Plan d’aménagement
de Zone (PAZ) régissant l’aménagement de la ZAC, et se substituant au POS sur le
périmètre de la ZAC.
La suppression de cette possibilité de dérogation s’explique principalement par la
volonté par la loi SRU d’économiser le foncier, et de refaire la ville sur la ville à la place
de l’étalement urbain. En effet, avec la présence du PAZ, la ZAC n’était, par exemple,
pas soumise à une imposition du POS sur une économie de l’espace valable sur le reste
du territoire communal, ou encore une certaine prise en compte du paysage lors de
l’aménagement de la zone.
La loi SRU a par ailleurs modifié plusieurs articles du Code de l’Urbanisme sur des
points bien précis de la procédure. Ces évolutions seront détaillées dans l’analyse de la
seconde phase de travail, puisqu’il s’agit des documents et non de la modification de la
raison d’être de la ZAC, et de son utilisation.
De plus, la loi SRU a modifié l’urbanisme en remplaçant le Schéma Directeur (SD) par le
Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT) et les POS par les Plans Locaux d’Urbanisme
(PLU). Les PLU se distinguent des POS en privilégiant la prise en compte globale des
enjeux et le projet du territoire par rapport à une vision uniquement réglementaire.
C’est par ce document que la ZAC subit la prise en compte indirecte mais obligatoire de
l’environnement.
En effet, la loi SRU insiste, via l'article L. 121-1 du Code de l’Urbanisme, sur le fait que
le PLU doit respecter les principes suivants :
‐ " un équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain
maîtrisé, le développement de l'espace rural d'une part et la préservation des espaces
affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des
paysages d'autres parts, en respectant les objectifs de développement durable" ;
24
‐ " la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l'habitat urbain et
dans l'habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation
suffisantes pour la satisfaction sans discrimination des besoins présents et futurs en
matière d'habitat, d'activités sportive ou culturelles et d'intérêt général ainsi que
d'équipements publics, en tenant compte notamment de l'équilibre entre emploi et
habitat ainsi que des moyens de transports et de la gestion des eaux " ;
‐ " une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels urbains,
périurbains et ruraux, la maîtrise des besoins de déplacement, la préservation de la
qualité de l'air, de l'eau, du sol, du sous-sol, des écosystèmes, des espaces verts, des
sites et espaces naturels, la préservation des risques naturels prévisibles, des risques
technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ".
Cette analyse du contexte extérieur que constitue l’influence du PLU sur la ZAC sera effectuée dans la partie 3 de ce rapport. En définitive, la loi SRU a injecté indirectement dans le processus de conception de la ZAC cette volonté de combattre l’étalement urbain en supprimant le caractère dérogatoire dû au PAZ, qui pouvait permettre cet étalement. Elle a donc agi sur la procédure. Cette affirmation ne suffit cependant pas à invalider l’hypothèse selon laquelle les lois fondatrices de l’urbanisme, dont fait partie la loi SRU, n’ont pas modifié les raisons d’utilisation de la procédure. Son caractère dérogatoire a en effet été supprimé. Mais la procédure ZAC a seulement été mise en conformité avec les ambitions du PLU, et n’a pas subi de changement pour avoir une autre raison d’exister, comme la prise en compte de l’environnement en devenant une opération d’aménagement spécifique pour atteindre cet objectif.
13. Le Grenelle de l’environnement de 2010 qui modifie
l’urbanisme en général mais pas l’outil ZAC
La loi portant engagement national pour l’environnement (ENE) du 12 juillet 2010, dite
« Grenelle 2 » complète le dispositif enclenché par la loi SRU en précisant le dispositif
législatif par le renforcement de la dimension environnementale des SCoT et des PLU.
Le Grenelle peut être considéré comme la loi qui a révolutionné l’urbanisme en lui
imposant le prise en compte de l’environnement.
Il s’agit donc à ce titre d’une loi fondamentale en ce qui concerne ce travail de
recherche et qui, au premier abord, pourrait laisser supposer que l’outil ZAC a ainsi été
modifié et repensé complètement pour atteindre les objectifs fixés.
Cependant, il n’en est rien.
La procédure n’a, à proprement parler, pas été touchée par le Grenelle dans ces
fondements : pas de « verdissement » de la procédure au même titre que les PLU ou
les SCoT, ni valorisation de l’outil comme potentiel créateur de quartiers durables.
Ce potentiel de création est cependant visible via des démarches créées en continuité
du Grenelle, exposée dans la phase 3 de ce mémoire.
Ainsi, l’outil ZAC semble être une procédure à part, et séparé de l’urbanisme de plus en
plus durable imposé par le Grenelle.
25
14. Conclusion de la phase 1 : Des lois qui ne changent pas
les fondements de la procédure pour une meilleure prise
en compte de l’environnement
Cette première phase de travail portait sur l’analyse des lois « fondatrices » de
l’urbanisme, et sur leurs éventuels impacts sur l’utilisation faite de la procédure ZAC.
Cette analyse avait pour but de vérifier l’hypothèse suivante : « Les lois fondatrices de
l’urbanisme n’ont pas modifié la procédure ZAC en lui donnant comme raison
d’utilisation sa prise en compte de l’environnement ».
a) Des textes fondateurs en faveur de la prise en compte de l’urbanisme
mais sans impact sur l’utilisation de la ZAC
L’analyse faite des lois fondatrices a commencé avec la loi d’orientation foncière (LOF)
de 1967. Créatrice de la procédure ZAC, elle ne l’a cependant pas doté au départ
d’outils permettant de prendre en compte l’environnement lors de la création de telles
zones. Cette conclusion nous amène donc à enrichir la problématique de recherche en
lui ajoutant la question de l’apparition initiale de cette prise en compte,
puisqu’initialement absente.
Ainsi, l’analyse des autres lois avait pour but de voir si cette prise en compte avait été
instaurée dans la raison d’utilisation de la procédure, et non seulement une
augmentation de cette préoccupation.
La loi de solidarité et de renouvellement urbain (SRU) de 2000 a insufflé à l’urbanisme
cet impératif de prise en compte de l’environnement, mais au sein des documents
d’urbanisme principalement (PLU et SCoT), et non à la procédure ZAC. Cette prise en
compte au sein de la ZAC est apparue de manière détournée avec la suppression du
PAZ et donc du caractère dérogatoire de la ZAC. La création des PLU, en remplacement
des POS, a permis l’apparition de ces préoccupations environnementales dans
l’urbanisme, et s’est donc imposée aux ZAC par effet de compatibilité.
Cependant, bien que soumise au règlement du PLU et donc à ses obligations
environnementales, la procédure ZAC n’a pas été pour autant modifiée afin de devenir
un outil de création de quartier plus durable.
Enfin, la loi Grenelle 2 de 2010, qui a bouleversé l’urbanisme en lui imposant une prise
en compte de l’environnement, n’a pas changé la raison d’être de la procédure, en ne
la modifiant pas, mais toujours par effet de compatibilité, en verdissant les PLU.
b) Validation de l’hypothèse faite
Avec ces analyses, on peut donc en conclure que les lois fondatrices de l’urbanisme
n’ont pas changé les raisons d’utilisation de la ZAC en la transformant en outil créateur
de zones durables. Ainsi donc, le « contenant » de la procédure n’a pas évolué avec
l’impératif lié à la prise en compte de l’environnement.
26
2. Phase 2 : Analyse des documents comportant des
éléments en faveur de l’environnement
Comme cela l’a été exposé précédemment, le schéma de Maxime Douche répertorie
les différentes étapes du processus de conception de la ZAC. Ce schéma, situé en
annexe, notifie la présence des documents produits, mais également à quels moments
ils interviennent.
Face à ces productions, il faut à présent identifier dans quels documents est
actuellement présent le volet environnemental du développement durable. C’est ce
qu’a fait en partie le CETE de Lyon dans son ouvrage intitulé « Comment assurer la
prise en compte de l’environnement dans le cadre d’une ZAC ? »1. Ainsi, l’analyse qui
suit est basée sur ces conclusions, les complète et essaie de voir si cette prise en
compte a évolué avec le temps. Pour cela, chaque document sera analysé du point de
vue de la législation actuelle, mais également de la législation des périodes antérieures,
pour identifier l’évolution de la prise compte de l’environnement dans ces documents.
Une chronologie pour chaque document sera ensuite établie.
Pour étoffer cette réflexion, des exemples de ZAC seront utilisés. Ces cas d’étude sont
la ZAC de Monconseil, à Tours (37), en cours de réalisation par l’OPAC, et la ZAC du
Forum d’Orvault (44), de 1991.
Figure 6 : Documents potentiellement impactés par le volet environnemental du DD
Source : CETE de Lyon, 2010, Comment assurer la prise en compte de l'environnement dans le cadre d'une ZAC ?, 88 p.
Les documents identifiés par la CETE sont :
‐ L’appel à candidature des aménageurs
‐ Le contrat de concession de l’aménageur
‐ Le cahier des charges de consultation des promoteurs
‐ Le CCCT annexé à l’acte de vente
‐ L’avis de l’aménageur lors du permis de construire
A cela s’ajoute l’étude d’impact du dossier de création, non identifiée par la CETE mais
qui apparaît comme le premier document prenant en compte l’environnement et
répercutant les conclusions sur le projet en lui-même, et l’étude EnR.
1 CETE de Lyon, 2010, Comment assurer la prise en compte de l'environnement dans le cadre
d'une ZAC ?, 88 p.
27
21. Le dossier de création : le premier document prenant en
compte l’environnement
Le dossier de création est le premier document de la procédure ZAC à proprement
parlé, puisqu’il est seulement précédé des études préalables. Il est composé, d’après le
code de l’urbanisme, de la manière suivante :
« Le dossier de création comprend : a) Un rapport de présentation […] ; b) Un plan de situation ; c) Un plan de délimitation du ou des périmètres composant la zone ; d) L'étude d'impact définie à l'article R. 122-3 du code de l'environnement. »1
Le dossier de création peut être considéré comme le premier document du processus de conception de la ZAC où est présent un élément de prise en compte de l’environnement : l’étude d’impact.
a) L’étude d’impact : le premier document de prise en compte
L’objectif de l’étude d’impact, est « d’aider le maître d’ouvrage à concevoir un meilleur
projet pour l’environnement, éclairer le décideur sur la nature et le contenu de la
décision à prendre, informer le public pour lui donner les moyens de jouer son rôle de
citoyen averti et vigilant »2.
Le Code de l’Environnement définit précisément sa composition :
« I. - Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement.
II. - L'étude d'impact présente successivement :
1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, affectés par les aménagements ou ouvrages ;
2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique ;
3° Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les partis envisagés qui font l'objet d'une description, le projet présenté a été retenu ;
1 Article R*311-2 du Code de l’Urbanisme en date du 01/01/2012 2 Circulaire du 27/9/93
28
4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et la santé, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes ;
5° Une analyse des méthodes utilisées pour évaluer les effets du projet sur l'environnement mentionnant les difficultés éventuelles de nature technique ou scientifique rencontrées pour établir cette évaluation ;
6° Pour les infrastructures de transport, l'étude d'impact comprend en outre une analyse des coûts collectifs des pollutions et nuisances et des avantages induits pour la collectivité ainsi qu'une évaluation des consommations énergétiques résultant de l'exploitation du projet, notamment du fait des déplacements qu'elle entraîne ou permet d'éviter. […] »
1
Ainsi, l’étude d’impact peut permettre de juger de l’influence du projet sur
l’environnement. Des compensations sont en effet envisagées, si une dégradation de
l’environnement est à déplorer, si le projet est mis en place tel quel.
Il s’agit donc du premier document produit où l’environnement est au cœur des
préoccupations.
Evolutions réglementaires
Avec le décret 77-1141 du 12 octobre 1977, la création des ZAC est soumise à étude
d’impact dans lesquelles un PAZ est prévu.
Avec la loi SRU du 13 décembre 2000 et la suppression du PAZ, l’étude d’impact est
devenue obligatoire dans le dossier de création, et un document à part entière du
rapport de présentation.
Enfin, la loi du 8 décembre 2004 met fin à la possibilité de confier à un aménageur,
dans le cadre du contrat d’aménagement, l’élaboration du dossier de création. Donc, si
la réalisation est confiée à un aménageur, comme cela va l’être expliqué par la suite, il
lui est impossible de faire à la fois le dossier de création, donc l’étude d’impact, et le
dossier de réalisation. Cela confère une certaine indépendance et donc impartialité de
l’étude d’impact.
Ainsi, la prise en compte de l’environnement, même si elle n’est que partielle, est
présente au sein du processus de conception dès 1977. Dix années ont donc été
nécessaires avant l’obligation législative de prendre en compte l’environnement. Cette
attente montre donc que la procédure est avant tout une procédure pour aménager et
équiper des terrains, et non un outil pour mieux prendre en compte l’environnement
plutôt qu’un aménagement « classique ».
1 Article R122-3 du Code de l’Environnement en date du 01/01/2012
29
Figure 7 : Chronologie de l'étude d'impact Réalisation : Aurore HANNEQUART
Il faut cependant souligner que les études d’impact sont actuellement en pleine
réforme. Cette réforme porte sur leur contenu et leur champ d’action. Cette réforme
était prévue par les lois Grenelles et n’entre en vigueur qu’à partir du 1er juin 2012. Les
modifications subies ne sont donc pas explicitées ici, puisqu’encore floues. Une remise
à niveau sera donc nécessaire afin d’avoir une chronologie complète et actuelle de la
prise en compte de l’environnement via l’étude d’impact.
Les cas d’études
Les études de cas qui suivent ont pour but d’illustrer les observations faites plus haut
avec des cas concrets.
(i) ZAC du Forum
L’étude d’impact est présente dans le dossier de création de la ZAC du Forum,
puisqu’un PAZ était prévu à l’époque. Elle comporte une analyse de l’état initial du site
et de son environnement, une présentation du projet et les raisons du choix de ce
dernier, et les effets du projet sur l’environnement et les mesures de réduction des
impacts. Cependant, l’étude a démontré que ce projet n’avait pas d’impact négatif sur
son environnement immédiat.
(ii) ZAC Monconseil
Une étude d’impact a été effectuée pour la ZAC de Monconseil en novembre 2005.
Cette étude comporte, conformément à la loi, entre autres un état des lieux, et les
mesures compensatoires envisagées des effets sur l’environnement produits par la
ZAC.
30
Ainsi, bien que présente, elle ne semble pas avoir beaucoup d’influence sur le projet,
puisque seules des mesures compensatoires sont prévues, et non des modifications du
projet.
Cet exemple permet ainsi de montrer une certaine faille dans la procédure d’études
d’impact, puisqu’elle n’oblige pas la modification du projet. Il est à espérer que la
réforme en court des études d’impact pallie ce manque.
b) L’étude d’EnR : un document en marge de la procédure
Le Code de l’Urbanisme impose, si étude d’impact il y a, de procéder à une étude de
faisabilité sur les énergies renouvelables (EnR).
« Toute action ou opération d’aménagement telle que définie à l’article L.
300-1 et faisant l’objet d’une étude d’impact doit faire l’objet d’une étude
de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables
de la zone, en particulier sur l’opportunité de la création ou du
raccordement à un réseau de chaleur ou de froid ayant recours aux
énergies renouvelables et de récupération. »1
La ZAC est donc concernée par cette obligation, puisqu’elle est soumise à étude
d’impact, comme cela l’a été expliqué précédemment. Le contenu détaillé et la portée
de cette étude EnR ne sont cependant pas précisés par le Code de l’Urbanisme (ni
aucun autre texte). Malgré tout, la définition du Code de l’Urbanisme apporte quelques
précisions sur cette étude : le sujet de l’étude sur le développement des énergies
renouvelables et le caractère de l’étude portant sur la faisabilité.
L’objet de l’étude EnR est de contribuer à l’identification des solutions à développer au
moment opportun et donc de permettre leur mise en œuvre par la collectivité et
l’aménageur.
La loi n’impose pas que l’étude EnR fasse partie intégrante de l’étude d’impact et donc
du dossier de création, mais elle peut en revanche alimenter le volet « climat » de
l’étude d’impact.
On peut supposer que cette étude peut se dérouler en deux phases distinctes2 : une
phase faisant l’état des lieux, et une deuxième phase comparant la faisabilité au projet
de réalisation. Ainsi, dans le cas d’une telle séparation, la phase 1 se situerait plutôt au
niveau des études préalables (permettant d’alimenter l’étude d’impact), et la
deuxième phase au niveau des études de réalisation.
1 Article L128-4 du Code de l’Urbanisme en date du 01/01/2012
2 CETE de l’Ouest, CETE Méditerranée, CERTU, DREAL Rhône-Alpes, 2011, Etudes sur les
énergies renouvelables dans les nouveaux aménagements, 59 p.
31
Ce paragraphe n’a pas été placé au niveau de ces études préalables ni du dossier de
réalisation car aucune obligation réglementaire ou législative ne l’impose et il s’agit ici
uniquement de comprendre la logique d’une telle étude. Sa position dans ce mémoire
au niveau de l’étude d’impact est explicable par le lien qui relie les deux études entre
elles, et par la première phase de l’étude commençant supposément à ce moment du
processus de conception de la ZAC.
Evolutions réglementaires
L’article 8 de la loi Grenelle I (loi n°2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative
à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement) crée une obligation d’étude de
faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables pour les
nouveaux aménagements. Ainsi, c’est avec cette loi que l’étude EnR a vu le jour.
Figure 9 : Chronologie de l'étude EnR Réalisation : Aurore HANNEQUART
Figure 8 : Position de l'étude d’EnR au sein du processus de conception du projet Source : CETE de l’Ouest, CETE Méditerranée, CERTU, DREAL Rhône-Alpes, 2011, Etudes sur les énergies
renouvelables dans les nouveaux aménagements, p.32
32
Les cas d’étude
Les cas d’études présentés tout au long de cette analyse sont antérieurs au Grenelle I.
(i) ZAC du Forum
La ZAC du Forum date de 1991, elle ne comprend donc pas d’étude des énergies
renouvelables au sein de son étude d’impact ni nulle part au sein du processus de
conception. Cela est compréhensible vu l’époque, et l’inexistence de telles
préoccupations et d’alternatives aux énergies dites plus « classiques».
(ii) ZAC Monconseil
La ZAC Monconseil est actuellement en cours de réalisation. Son processus de
conception a débuté avant la loi Grenelle I de 2009. Au sein de son étude d’impact, le
volet « climat » ne comporte pas d’étude EnR. Cette étude n’est, par ailleurs, présente
nulle part.
Malgré l’absence d’une telle étude, il faut cependant préciser que les énergies
renouvelables sont utilisées au sein de la ZAC puisque quelques bâtiments seront
munis de panneaux solaires thermiques servant à réchauffer l’eau.
Il est malgré tout regrettable qu’une ZAC comme celle de Monconseil, qualifiée
d’ « éco-quartier » ne dispose pas d’une telle étude. (Voir la partie concernant les
nouvelles démarches de ce mémoire).
22. Adaptation du document d’urbanisme
Comme cela l’a été énoncé dans la phase 1 de ce travail, la loi SRU a supprimé le PAZ
de la ZAC et a prévu que le PLU devrait, à l’avenir, définir les règles applicables au
territoire concerné par la ZAC.
Lorsque le règlement du PLU en vigueur ne coïncide pas avec le projet de ZAC, une
adaptation du PLU est nécessaire dans plusieurs cas :
‐ ZAC située dans un secteur inconstructible ;
‐ Changement nécessaire des règles d’urbanisme en vigueur du PLU ;
‐ Orientations d’aménagement non compatibles avec celles de la ZAC.
« La procédure de modification est utilisée à condition que la modification envisagée : a) Ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 123-1-3 ; b) Ne réduise pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ; c) Ne comporte pas de graves risques de nuisance. »1
1 Article L123-13 du Code de l’Urbanisme en date du 01/01/2012
33
Cette adaptation du PLU se fait indépendamment du processus de conception de la
ZAC, et peut se dérouler de plusieurs manières :
‐ Par la modification du PLU ;
‐ Par la révision du PLU ;
‐ Par la révision simplifiée du PLU ;
‐ Par la mise en concordance par voie de DUP ;
‐ Par la mise en concordance par voie de déclaration de projet.
Ces différentes procédures d’adaptation ont été explicitées par Maxime Douche dans
son travail de recherche, et ont été répertoriées avec leurs conditions de mise en
application :
Figure 10 : Les différentes procédures d'adaptation du PLU
Source : DOUCHE M., 2010, La modélisation de la ZAC, Mémoire de recherche Ecole polytechnique universitaire de Tours – Département Aménagement, p.42
Cette étape d’adaptation se fait indépendamment de la procédure ZAC mais doit être
réalisée avant l’approbation du dossier de réalisation.
Cette mise en concordance n’est pas, en soit, significative d’une meilleure prise en
compte de l’environnement, mais il s’agit là d’être en accord avec le PLU sur les règles
fondamentales et non modifiables étiquetées par le Code de l’Urbanisme. Certaines de
ces règles concernent malgré tout la prise en compte de l’environnement.
L’influence du PLU sur la ZAC est expliquée dans la phase complémentaire de ce
mémoire, et notamment les évolutions réglementaires subies par le PLU concernant la
prise en compte de l’environnement.
Les cas d’étude
(i) ZAC du Forum
Le schéma directeur de l’agglomération (approuvé en 1974) prévoyait, déjà avant la
création de la ZAC, une affectation compatible avec le projet de la ZAC. De plus, en
34
1986, le projet de la ZAC était tout à fait cohérent, puisqu’il s’agissait d’ouvrir à
l’urbanisation des terrains qui étaient classés en zone NA d’urbanisation future, par
ailleurs couverts par une précédente ZAC et non pas par une déclaration d’utilité
publique permettant l’expropriation des terrains en cause pour un usage d’activités
tertiaires et commerciales. Les dispositions du POS (approuvé le 28/03/88) n’ont pas
été maintenues et un PAZ a été élaboré.
Ainsi, à l’époque, un règlement était propre à la ZAC, annexé au document
d’urbanisme en vigueur, et ne nécessitait donc pas son adaptation.
(ii) ZAC Monconseil
A l’époque de la création de la ZAC Monconseil, la commune de Tours était couverte
par un POS. Un PAZ avait donc été mis en place. Cependant, le PLU de la commune a
été réalisé pour remplacer le POS, conformément à la loi SRU de 2000. Ainsi, depuis le
début de l’élaboration du document en 2008 et jusqu’à son approbation en juillet
2011, l’OPAC de Tours en charge de la ZAC a soumis au commissaire enquêteur ses
demandes d’adaptation du projet de PLU.
23. Choix du mode de réalisation : la concession
d’aménagement
a) Concession d’aménagement : un contexte évolutif
La réalisation d’une opération de ZAC peut se faire de deux manières différentes : la
réalisation en régie, ou la réalisation par concession d’aménagement.
S’il s’agit d’une réalisation en régie, l’aménageur est public. Ce mode de réalisation ne
sera pas traité ici car il s’agit dans cette partie de voir comment se fait l’obligation de la
prise en compte de l’environnement de la collectivité à l’aménageur grâce à la
concession d’aménagement, et son évolution.
« La concession d’aménagement a pour objet d’organiser, à
l’initiative d’une personne publique, l’intervention d’un opérateur y ayant
vocation (public ou privé, peu importe) sur un secteur suffisamment
important d’une commune ou d’un groupement de communes, et
permettant à cet opérateur de se rémunérer. »1
La concession d’aménagement est fixée par le Code de l’Urbanisme :
« L'Etat et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations d'aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation
[…]
1DEMEURE S., MARTIN J-Y., RICARD M., 2008, La ZAC Réalisation Financement Commercialisation, Editions Le Moniteur Guides Juridiques, p.122
35
Le concessionnaire assure la maîtrise d'ouvrage des travaux et équipements concourant à l'opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution. Il peut être chargé par le concédant d'acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l'opération, y compris, le cas échéant, par la voie d'expropriation ou de préemption. Il procède à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers situés à l'intérieur du périmètre de la concession. »1
Lors du choix du mode de réalisation, il est essentiel que l’initiateur de la ZAC définisse
ses objectifs et contraintes environnementales qu’il souhaite imposer. Le problème ne
se pose pas lors d’une réalisation en régie, puisque la collectivité respecte elle-même
ses exigences environnementales. Lorsqu’il s’agit d’une concession d’aménagement,
l’initiateur de l’opération doit répercuter sur l’aménageur ses exigences en matière de
prise en compte de l’environnement.
Ainsi, si la collectivité a la volonté d’imposer une qualité environnementale très élevée
à la ZAC lors de son élaboration, elle peut faire le choix d’exercer sa réalisation en
interne, avec la régie, ou de les imposer à l’aménageur lors de l’appel à candidature et
du contrat de concession. Il ne s’agit cependant que d’une possibilité donnée à la
collectivité et non une obligation de définition et d’imposition des objectifs
environnementaux.
Evolutions réglementaires
Le régime juridique des concessions d’aménagement a profondément évolué,
principalement avec la loi n°2005-809 du 20 juillet 2005 relative aux concessions
d’aménagement et au décret n°2006-959 du 31 juillet 2006 relatif aux conditions de
passation des concessions d’aménagement et des marchés conclus par les
concessionnaires.
La réalisation des ZAC, depuis leur instauration par la LOF, pouvait être de plusieurs
natures : la régie tout d’abord (réalisée directement par l’initiateur), la concession
d’aménagement ensuite quand les concessionnaires sont des personnes publiques, et
enfin les conventions d’aménagement pour les aménageurs privés.
La loi SRU a ensuite, modifié la nomination de ces modes de réalisation en rebaptisant
les concessions d’aménagement en « conventions publiques d’aménagement » (CPA).
Sans règle établie, la convention publique d’aménagement avait plutôt comme objectif
le renouvellement urbain, ou la restructuration d’espaces dégradés, avec une
implication très forte du cocontractant public.
La convention ordinaire (ou privée) d’aménagement, en opposition à la CPA, était une
convention passée avec un aménageur privée, et avait pour objectif la production de
terrains à bâtir, et dont les risques sont assumés par l’aménageur.
1 Article L300-4 du Code de l’Urbanisme en date du 01/01/2012
36
Après les observations de la Commission européenne et un recours en manquement
contre la France devant la Cour de Justice des Communautés Européennes à cause de
la non-soumission des passations des conventions d’aménagement à des procédures
de publicité et de mise en concurrence, la législation a totalement évolué pour mettre
en conformité le Code de l’Urbanisme avec le droit européen.
En effet, la distinction entre les conventions ordinaires et les CPA a été supprimée pour
donner naissance aux concessions d’aménagement, avec la loi n°2005-809 du 20 juillet
2005 relative aux concessions d’aménagement et au décret n°2006-959 du 31 juillet
2006.
Les différentes évolutions successives et nombreuses subies par la concession
d’aménagement ne seront pas détaillées dans ce mémoire, car cette mise en contexte
n’a pour but que de comprendre la situation actuelle et les grandes modifications de
leurs globalité et généralité (libre concurrence, publicité préalable, et plus de
distinction entre concessions publiques et privées), et non d’analyser toute la
complexité de ces évolutions juridiques1.
Ainsi, aujourd’hui, la réalisation des opérations de ZAC peut être séparée en deux
modes :
‐ La réalisation directe de la ZAC par la personne qui en a eu l’initiative, en régie; ‐ La réalisation déléguée à une personne publique ou privée qui en assume la
totale responsabilité : la concession d’aménagement.
Ce qui suit permet de détailler la concession d’aménagement, par l’appel à candidature
pour la sélection de l’aménageur et le document liant l’initiateur de la ZAC à ce dernier.
1Pour plus de précisions : MICHON J., 2008, Les concessions d’aménagement, Editions Le
Moniteur, Guides juridiques, 329p.
Figure 11 : Chronologie de la concession d'aménagement Réalisation : Aurore HANNEQUART
37
b) Au niveau du choix de l’aménageur : l’appel à candidature
Lorsque le choix a été fait d’une réalisation de la ZAC déléguée via une concession
d’aménagement, la collectivité veille à la prise en compte et à l’application des
impératifs environnementaux du développement durable qu’elle s’est fixés.
L’aménageur doit réaliser les travaux d’aménagement sur le périmètre de la ZAC,
diviser les terrains et les commercialiser aux promoteurs/constructeurs.
Cet aménageur est choisi en accord avec les règles de libre concurrence et de publicité
préalable en vigueur grâce à un appel à candidature.
« L'attribution des concessions d'aménagement est
soumise par le concédant à une procédure de publicité
permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes,
dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat. »1
Evolutions réglementaires
Les concessions d’aménagement ont beaucoup évolué avec la loi du 20 juillet 2005 et
la publicité obligatoire permettant la libre concurrence entre les aménageurs. Ces
modifications ont été imposées par la cour de justice des communautés européennes
rappelant que la plupart des contrats publics devait faire l’objet d’une publicité
permettant la concurrence. L’application de cette loi a permis la mise en conformité du
Code de l’urbanisme avec le droit européen.
En plus de permettre la libre concurrence, cette évolution législative est
particulièrement importante en ce qui concerne le sujet de ce travail de recherche,
puisque depuis cette modification, la collectivité est soumise à d’autres critères de
sélection de l’aménageur de la ZAC qu’uniquement financiers. Ces critères qui nous
intéressent ici sont principalement la qualité du projet tant architecturale
qu’environnementale.
Avec le décret n°2009-889 du 22 juillet 2009, deux types de procédures de passation
sont distingués :
‐ Les concessions soumises au droit communautaire des concessions de travaux ;
‐ Les concessions soumises au droit communautaire des marchés de travaux.
La procédure de passation pour une concession soumise au droit communautaire des
concessions de travaux est un appel à candidature suivi d’une libre discussion, portant
notamment sur les objectifs environnementaux.
La procédure de passation pour une concession soumise au droit communautaire des
marchés de travaux est un appel d’offre ou une procédure de dialogue après appel à
candidature. Elle a pour objet la sélection de l’offre économiquement la plus
avantageuse.
1 Article L300-4 du Code de l’Urbanisme, en date du 01/01/2012
38
« Les critères de choix des offres sont définis et appréciés de manière :
a) A tenir compte du coût global de l'opération au regard de son bilan
prévisionnel, intégrant la totalité des recettes et des dépenses ;
b) A prendre en considération le respect des exigences du développement
durable exprimées par la personne publique, notamment en matière de qualité
architecturale, de performance environnementale, de mixité sociale et de
diversité des fonctions urbaines. »1
Ainsi, quelque soit le type de procédure de passation, les critères environnementaux
semblent être déterminants dans le choix de l’aménageur.
Le choix de l’aménageur semble être un moment charnière dans le processus de
conception de la ZAC concernant la prise en compte de l’environnement, puisque
l’aménageur doit être en mesure de répercuter les préconisations environnementales
de l’initiateur de la ZAC sur le promoteur. Cependant, tout dépend encore de
l’implication de la collectivité dans la préservation de l’environnement.
Les cas d’étude
(i) ZAC du Forum
La ZAC du Forum a été confiée à la SAFO, sans appel d’offre, ni publicité préalable.
Cette non-mise en concurrence peut s’expliquer notamment par l’antériorité de la ZAC
par rapport à l’obligation issue de la loi de 2005 et du décret de 2006.
1 Article R300-11-3 du Code de l’Urbanisme en date du 01/01/2012
Figure 12 : Chronologie de l'appel à candidature Réalisation : Aurore HANNEQUART
39
(ii) ZAC Monconseil
La Ville de Tours a décidé de confier la création de la ZAC à l’OPAC de Tours en 1985,
avec la signature d’un traité de pré-concession. Ce traité liait la commune à
l’aménageur public. De plus, à l’époque du traité de pré-concession, la réalisation en
concession n’était pas soumise à concurrence. Ainsi, bien que Monconseil soit encore
en cours de réalisation, la ZAC n’est pas soumise à ce critère de choix.
c) Rédaction du contrat de concession
Suite au choix fait à l’issue de l’appel à candidature, le contrat de concession lie
l’initiateur de la ZAC avec l’aménageur choisi au terme de la procédure de sélection.
Le contenu de ce contrat de concession est défini par l’article L300-5 du Code de
l’Urbanisme.
Il doit comporter des clauses relatives à :
‐ L’objet de la concession ;
‐ La durée de la concession ;
‐ Les conditions dans lesquelles la concession peut être prorogé ou
modifié.
Cependant, il n’existe pas de modèle réglementaire, laissant ainsi une très grande
liberté dans la rédaction du contenu des contrats de concession.
L’insertion de clauses spécifiques dans le contrat pour le développement durable est
possible, mais sous forme d’un document contractuel complémentaire.
Il peut s’agir par exemple de clauses sur :
‐ les missions de l’aménageur par exemple (comme l’obligation d’une AEU) ;
‐ les modalités de passation des contrats et marchés avec les entreprises
(engagement à définir des critères de développement durable) ;
‐ les modalités de cessions de terrain avec l’obligation de traduire les objectifs
de développement durable dans les cahiers des charges de cessions de terrain
(CCCT) …1
Le contrat n’est pas initialement fait pour obliger l’aménageur à suivre des obligations
environnementales dictées par l’initiateur de la ZAC, mais le permet cependant. Cette
possibilité permet de faire avancer la prise en compte, sans toutefois l’imposer.
Les cas d’études
(i) ZAC du Forum
Une convention d’aménagement a directement été signée entre la ville d’Orvault et la
société à responsabilité limitée SAFO (Société d’Aménagement du Forum d’Orvault) en
1991.
1 CETE de Lyon, 2010, Comment assurer la prise en compte de l'environnement dans le cadre
d'une ZAC ?, 88p.
40
Cette convention d’aménagement de la ZAC ne contenait pas de clauses relatives à la
prise en compte de l’environnement, non pas par impossibilité mais par non
préoccupation à l’époque.
(ii) ZAC Monconseil
Un contrat de pré-concession a été signé en 1985 et le traité de concession définitif a,
lui, été signé en 2006. Ni l’un ni l’autre ne comportait de clauses spécifiques à la prise
en compte de l’environnement.
24. Le dossier de réalisation avec des éléments
complémentaires
Le dossier de réalisation ne comprend pas, à proprement parlé, d’éléments de prise en
compte de l’environnement. Il expose le projet en détail et les financements.
Cependant, le dossier de réalisation est évoqué ici car il peut contenir des éléments
complémentaires de l’étude d’impact, ainsi que la 2ème partie de l’étude EnR, études
développées au début de cette analyse.
« Le dossier de réalisation complète en tant que de besoin le
contenu de l'étude d'impact mentionnée à l'article R. 311-2,
notamment en ce qui concerne les éléments qui ne pouvaient
être connus au moment de la constitution du dossier de
création.
L'étude d'impact mentionnée à l'article R. 311-2 ainsi que les
compléments éventuels prévus à l'alinéa précédent sont joints
au dossier de toute enquête publique concernant l'opération
d'aménagement réalisée dans la zone. »1
A cela s’ajoute le cahier de prescriptions architecturales et paysagères (CPAP). Ce
cahier, complémentaire au dossier de réalisation, peut imposer, à celui qui sera en
charge de réaliser le projet, des exigences en matière de prise en compte de
l’environnement.
Les cas d’études
Que ce soit pour la ZAC du forum ou la ZAC de Monconseil, aucune prescription n’est
présente au sein du dossier de réalisation pour prendre en compte l’environnement.
De plus, l’étude d’impact n’est pas complétée.
Même si ce dossier de réalisation laisse la possibilité pour ces prescriptions, elle n’est
pas utilisée pour ces deux cas d’étude.
1 Article R311-7 du Code de l’Urbanisme en date du 01/01/2012
41
25. Le promoteur : un acteur soumis à des contraintes
environnementales
a) Le choix des promoteurs : un choix stratégique
Lors de la commercialisation des terrains, l’aménageur a la possibilité de désigner le
promoteur soit de « gré à gré », après négociations, soit après une mise en
concurrence.
Cette mise en concurrence n’est pas une obligation mais peut permettre entre autres à
la collectivité de sélectionner des projets répondants aux exigences environnementales
définies préalablement.
De plus, l’aménageur doit répercuter sur les promoteurs les obligations (notamment environnementales) imposées par l’initiateur de la ZAC, ces derniers devant également les respecter. Pour que l’aménageur se donne les moyens de choisir les promoteurs répondant aux mieux à ses objectifs environnementaux, il doit les sélectionner. Cette mise en concurrence permet de plus de satisfaire une certaine égalité entre les différents promoteurs. Des cahiers des charges de consultation sont alors réalisés. La composition de ces cahiers n’est pas réglementée, mais doit permettre d’exposer différents critères selon lesquels les candidatures des promoteurs seront examinées.
Les cas d’études
(i) ZAC du Forum
Il n’y a pas eu l’intervention de promoteurs lors de la création de la ZAC du Forum.
(ii) ZAC Monconseil
L’OPAC de Tours a choisi de réaliser une consultation pour la réalisation de certains lots. La sélection des promoteurs a été basée sur plusieurs critères, notamment environnementaux : « Après la remise des dossiers de candidature, la commission choisira librement pour chacun des lots, deux à trois promoteurs par lot qu’elle jugera le ou les plus intéressants, selon notamment les critères suivants (non classés par ordre d’importance) :
- Fiabilité juridique et financière de la structure - orientations typologiques proposées - Prestations proposées dans le domaine du développement durable - fourchettes de prix de vente des logements - références de l’équipe présentée - Qualité de l’approche architecturale et urbanistique ». 1
1 Extrait du document « Déroulé procédure promoteur 3
ème tranche », p11, de la ZAC
Monconseil, OPAC
42
La procédure de sélection des promoteurs et architectes s’est déroulée en 3 étapes :
‐ Concept du promoteur ;
‐ Engagement sur des aspects environnementaux : choix ;
‐ Atelier pour s’assurer du bon choix par rapport aux objectifs (notamment vis-à-
vis de la qualité environnementale)
Aucun objectif chiffré n’a cependant été imposé en termes, par exemple, d’énergies
renouvelables, alors que le maître d’ouvrage avait des ambitions élevées en termes de
développement durable, puisqu’il s’agissait d’un de ces critères de choix. Il n’y a donc
pas eu d’obligation pour le promoteur, mais seulement des recommandations.
b) La vente des terrains à construire : fait générateur des obligations
Lors que l’aménageur a choisi de confier la construction des terrains de la ZAC à un
promoteur, et après le choix de celui-ci, un cahier des charges de cession de terrain
(CCCT) est établi, et assorti à l’acte de vente.
Ce document donne à l’aménageur la possibilité de fixer des prescriptions, notamment
environnementales, sous forme d’un cahier de prescriptions environnementales placé
en annexe de l’acte de vente. Ces prescriptions deviennent réglementaires une fois le
document approuvé.
Le CCCT est régi par le Code de l’Urbanisme :
« Les cessions ou concessions d'usage de terrains à l'intérieur
des zones d'aménagement concerté font l'objet d'un cahier des
charges qui indique le nombre de mètres carrés de surface de
plancher dont la construction est autorisée sur la parcelle
cédée. Le cahier des charges peut en outre fixer des
prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales
imposées pour la durée de la réalisation de la zone. […]»1
Il permet de répercuter sur le promoteur les obligations notamment
environnementales que l’aménageur s’est engagé à respecter lors de la signature du
contrat de concession.
Par ailleurs, c’est un outil donnant la possibilité d’imposer des prescriptions
supplémentaires, que l’aménageur souhaite ajouter au promoteur.
Le CCCT a une double nature : réglementaire avec le Code de l’Urbanisme et le Code
d’expropriation, mais également contractuelle (renvoi direct de l’acte de vente).
1 Article L311-6 du Code de l’Urbanisme en date du 01/01/2012
43
Evolutions réglementaires
Le CCCT a été rendu obligatoire par la loi SRU du 13 décembre 2000, mais était déjà
présent de manière facultative depuis 1986 par le Décret nº 86-984 du 19 août 1986
art. 5.
Le CCCT est donc le document qui oblige le promoteur, lorsqu’il achète les terrains à
l’aménageur, à respecter les conditions fixées par ce dernier en matière
d’environnement.
Les cas d’études
(i) ZAC du Forum
Les cahiers des charges de cessions de terrain de la ZAC du Forum et de Monconseil
sont similaires, au niveau du document principal. Cependant, le CCCT de la ZAC du
forum ne comporte pas d’annexes. Ainsi, aucune présence du développement durable
(volet environnemental) n’est observable dans ce document.
Cependant, une autre imposition a été faite via la convention d’aménagement de la
ZAC qui contient une clause spécifique concernant l’accord préalable de la Ville à toute
vente:
« Avant tout demande de vente de terrain ou part de la société,
la SAFO s’engage à soumettre son projet à l’accord de la
Ville ».1
1 Article 7 Titre III de la convention d’aménagement lien la ville d’Orvault à la SAFO
Figure 13 : Chronologie du Cahier des Charges de Cession de Terrain Réalisation : Aurore HANNEQUART
44
Ainsi, même si la prise en compte de l’environnement n’était pas une préoccupation
majeure à l’époque, l’insertion d’une telle clause était possible concernant l’accord
préalable de l’initiateur de la ZAC à toute vente. Ainsi, le projet des constructeurs
(particuliers puisque non promoteurs) devait être en accord avec les objectifs fixés par
la ville d’Orvault avant toute vente.
(ii) ZAC Monconseil
Lors de la vente des terrains de la ZAC de Monconseil, un cahier des charges de cession
de terrain est joint à l’acte de vente. Ce CCCT est, conformément à la loi, composé de 3
grandes parties, mais a la particularité de disposer d’annexes supplémentaires. Une de
ces annexes est consacrée exclusivement aux préconisations spécifiques au
développement durable.
Cette annexe a pour but de clarifier les ambitions environnementales de l’aménageur
et de la collectivité :
« La qualité environnementale de l’Ecoquartier MONCONSEIL figure parmi les priorités
du projet. Conformément aux objectifs fixés par les élus, l’OPAC, aménageur de la
zone, souhaite qu’une démarche environnementale soit adoptée en amont de la
construction. La Ville de TOURS et l’OPAC de TOURS souhaitent donc voir se
développer des projets exemplaires au niveau environnemental. »1
Le contenu de cette annexe impose aux promoteurs-acquéreurs des terrains de la ZAC
de respecter ces prescriptions.
Par ailleurs, l’aménageur a passé avec CERQUAL (un organisme de labellisation) une
convention, dans le cadre de la labellisation systématique des opérations (H&E),
permettant, le cas échéant, de contrôler in situ les performances annoncées par les
promoteurs et les architectes sur leurs opérations. Cette labellisation est détaillée en
détail dans la phase 3 de ce rapport.
c) Le permis de construire : le dernier document pour des prescriptions
de l’aménageur
Lorsque le dossier de demande de permis de construire est déposé aux services
instructeurs, il doit être accompagné du CCCT, et de ses annexes.
Il s’agit de la dernière étape de vérification du travail du promoteur et de sa conformité
notamment avec les prescriptions environnementales établies.
De plus, et bien qu’il n’y ait aucune obligation, il est toutefois recommandé que le CCCT
prévoit une clause exigeant son avis avant le dépôt du permis de construire.
Cela permettrait un accord et une validation préalables de l’aménageur sur le projet du
promoteur, évitant ainsi tout problème après l’accord du permis.
1 Annexe 5 du CCCT de la ZAC de Monconseil : cahier des prescriptions / préconisations en
matière en développement durable
45
(i) ZAC du Forum
La convention d’aménagement de la ZAC contient une clause spécifique concernant
l’accord préalable de la ville :
« Avant tout demande de permis de construire, la SAFO
s’engage à soumettre son projet à l’accord de la Ville ».1
Ainsi, même si la prise en compte de l’environnement n’était pas une préoccupation
majeure à l’époque, l’insertion d’une telle clause était possible concernant l’accord
préalable de l’initiateur de la ZAC à tout permis de construire.
(ii) ZAC Monconseil
Aucune condition de vente n’est fixée mais le choix du promoteur conditionne cette
vente puisque seul un promoteur labellisé H&E peut prétendre à la réalisation de la
ZAC.
26. Conclusion de la phase 2 : des évolutions à chaque étape
du processus de conception qui en modifient « le contenu »
Cette analyse a été faite sur les différents documents du processus de conception (ce
qui a été appelé le « contenu »). Les documents identifiés ont été successivement :
l’étude d’impact, l’étude EnR, le PLU, l’appel à candidature des aménageurs et le traité
de concession, le dossier de réalisation, l’appel à candidature des promoteurs, le CCCT
et l’acte de vente.
Le but était de prouver l’hypothèse faite selon laquelle ces documents avaient évolué
pour prendre en compte l’environnement.
Cette hypothèse a été vérifiée par l’analyse des évolutions réglementaires subies par
chaque document identifié.
Cette évolution a cependant été graduelle : les préoccupations environnementales ne
sont pas toutes survenues au même moment.
De plus, hormis les études d’impact et EnR, l’évolution de la réglementation a seulement donné la possibilité d’incérer dans les documents des clauses spécifiques suivant les ambitions environnementales de la collectivité et de l’aménageur. Cette prise en compte de l’environnement est donc facultative, mais, malgré tout, existante. Le « contenu » de la procédure a donc évolué, mais seulement pour ne pas empêcher cette prise en compte, sans pour autant l’obliger. Il s’agit d’un premier pas dans l’intégration complète de l’environnement dans les processus de conception. Cette conclusion complète celle de la phase 1 de travail selon laquelle le « contenant » n’a pas évolué et que l’utilisation de la procédure n’a pas changé.
1 Article 7 Titre III de la convention d’aménagement lien la ville d’Orvault à la SAFO
46
Figure 14 : Chronologie du contenu du processus de conception de la ZAC Réalisation : Aurore HANNEQUART
47
3. Phase 3 : De nouvelles méthodes pour un
urbanisme plus durable
Comme cela l’a été montré dans la partie précédente, le processus de conception de la
ZAC est régi par le Code de l’Urbanisme. Même si le « contenu » de certains documents
a évolué, le « contenant » de la ZAC, à savoir la procédure en elle-même, n’a que très
peu changé au regard des préoccupations environnementales d’aujourd’hui.
Ainsi, même si la loi n’a que très peu fait évoluer la procédure d’un point de vue
réglementaire, il n’en reste pas moins que les acteurs de l’aménagement eux-mêmes
ont adapté leurs méthodes de travail pour arriver à un urbanisme plus durable. C’est le
cas pour les différentes opérations d’aménagement, et plus particulièrement la ZAC.
Il n’existe pas, à l’heure actuelle, de méthode faisant office de référence adoptée par
l’ensemble des acteurs de l’urbanisme, mais plusieurs démarches ont vu le jour ces
dernières années. Elles ont chacune leurs points faibles et leurs points forts quant à la
prise en compte de l’environnement (thème qui nous intéresse plus spécifiquement
ici). Voila pourquoi ce qui suit fait un état des l’art des différentes démarches
existantes et de leurs modifications sur la procédure ZAC.
Ces démarches peuvent être séparées en deux grandes catégories : les démarches
d’accompagnement dès le début du projet de ZAC, et les démarches qui évaluent
notamment les processus de conception des projets déjà existants, pour en
récompenser certains pour leurs initiatives environnementales, et donc pour inciter les
acteurs à faire évoluer leurs pratiques et leurs actions.
Enfin, à cela s’ajoutent des normes qui certifient les organismes, et non les actions et
les résultats.
31. Des méthodes qui agissent dès le début du projet
a) L’Approche Environnementale de l’Urbanisme (AEU)
L’Approche Environnementale de l’Urbanisme (AEU) est une démarche mise en œuvre
par l’ADEME en 2001 pour répondre au nouveau cadre réglementaire afin de favoriser
l’amélioration de la prise en compte de l’environnement en urbanisme. De 2001 à
2006, la mise en place de l’AEU s’est accompagnée de la création d’un système d’aide
spécifique, de formations, de réactualisation de la méthodologie et des volets
thématiques. En 2007, la démarche s’est déployée sur l’ensemble du territoire.
Elle permet d’identifier et d’évaluer les différents impacts environnementaux des
projets et les mesures et actions à mettre en œuvre pour mieux maitriser ces impacts,
de la conception jusqu’à la réalisation. Le cadre de la ZAC semble être privilégié pour la
48
mise en place d’une telle approche, même si elle peut également s’appliquer à l’échelle
d’un quartier à réhabiliter.
L’AEU a quatre objectifs :
‐ Contribuer au respect des exigences règlementaires en matière
d’environnement (mise en cohérence avec les outils de planification
environnementale) ;
‐ Faciliter l’intégration des politiques environnementales dans le projet,
l’articulation entre les choix d’aménagement et les objectifs
environnementaux ;
‐ Concrétiser les principes d’une qualité urbaine durable, par l’identification des
principaux enjeux environnementaux pour fixer des objectifs opérationnels
adaptés ;
‐ Contribuer à la qualité environnementale des projets urbains.
La démarche se décompose en 4 étapes, comme le montre le schéma suivant. Ce
schéma présente également l’articulation entre le processus de conception de la ZAC
et l’AEU.
Ainsi, les documents identifiés dans la phase 2 du travail de recherche comme pouvant
comporté des prescriptions environnementales font partie intégrante de l’AEU car ce
sont à travers eux que l’AEU peut s’exprimer.
Figure 15 : Articulation entre le processus de conception de la ZAC et l'AEU Réalisation : Aurore HANNEQUART
49
b) La démarche HQE²R
A l’origine un projet de Recherche et de Démonstration cofinancé par la Commission
Européenne entre Juillet 2001 et Mars 2004, HQE²R a abouti à la démarche intégrée
HQE²R et ses outils, visant à intégrer le développement durable dans les projets de
quartier.
La démarche est structurée autour de la décomposition d’un projet urbain (dont la ZAC
fait partie) en quatre phases : la phase de décision, la phase d’analyse, la phase de
conception-évaluation, et la phase d’action – réalisation et suivi.
Pour chacune de ces étapes, la démarche propose des méthodes et des outils d’aide à
la décision, des procédures opérationnelles et des recommandations, comme le
montre le schéma suivant.
La démarche repose sur la définition de 6 principes de développement urbain durable
applicables aux opérations d’aménagement ou de renouvellement urbain qui
contribuent à définir les méthodes de travail et les outils.
Il s’agit avant tout d’arriver aux principes suivants :
Figure 16 : L'intégration de la démarche HQE²R dans les différentes phases d'un projet urbain Source : hqe2r.cstb.fr Modification : Aurore HANNEQUART
50
‐ Efficacité économique ;
‐ Equité sociale ;
‐ Efficacité environnementale ;
‐ Principe de long terme ;
‐ Principe de globalité ;
‐ Principe de gouvernance.
Cinq objectifs globaux de développement durable applicables au niveau des quartiers
ont été définis, et seront hiérarchisés à l’issue du diagnostic partagé, pour aboutir à la
définition d’objectifs locaux de développement durable. Ces cinq objectifs sont les
suivants :
‐ Préserver et valoriser l’héritage et conserver les ressources ;
‐ Améliorer la qualité de l’environnement local ;
‐ Améliorer la diversité ;
‐ Améliorer l’intégration ;
‐ Renforcer le lien social.
Ces objectifs sont déclinés en 21 cibles couvrant les différents champs du
développement durable urbain.
HQE²R est donc une démarche qui agit aux différentes phases du projet et qui apporte
cette prise en compte du développement durable (et donc de l’environnement) non
obligatoire au niveau du « contenant » de la procédure.
L’Approche Environnementale de l’Urbanisme (AEU) et la démarche HQE²R sont assez
similaires puisqu’elles interviennent toutes deux au niveau des quatre phases du
processus de conception d’un projet urbain.
c) HQE Aménagement
HQE – Aménagement est une démarche certifiée par Certivéa et un outil structurant qui accompagne les porteurs de projets tout au long de la réalisation d’une opération d’aménagement en s’appuyant sur l’Approche Environnementale de l’Urbanisme portée par l’ADEME. Cette démarche est le fruit des réflexions issues du Grenelle de l’Environnement. Elle a d’abord été expérimentée sur 10 opérations pilotes pendant 2 ans dès 2007. La ZAC de Monconseil, un des cas d’étude de ce mémoire, a été une de ces opérations.
La démarche HQE, promue et développée depuis plus de 10 ans par l’Association HQE,
offre aux acteurs un cadre pour la réalisation d’ouvrages sains et confortables, dont les
impacts sur l’environnement, analysés sur l’ensemble du cycle de vie, sont les plus
maîtrisés possible. L’Association HQE a étendu ses réflexions au-delà du bâtiment et de
sa parcelle pour chercher à définir la qualité environnementale à l’échelle des
opérations d’aménagement. La démarche HQE –Aménagement est le fruit de ce travail
collectif.1
Elle se traduit par la réalisation de plusieurs audits :
1 Association HQE, 2009, Guide méthodologique HQE – Aménagement, p.3
51
‐ Un audit d’admission dès la fin de la phase de diagnostic et d’études
préalables ;
‐ Un audit de suivi annuel tout au long de la mise en œuvre de l’opération ;
‐ Un audit final à la fin du projet.
Elle repose sur un système de management d’opération (SMO) comme « fil conducteur » pour la conduite d’une opération, et sur une approche thématique pour la recherche d’un aménagement durable.
Figure 17 : Structuration du SMO pour la conduite d'une opération HQE – Aménagement Source : Association HQE, 2009, Guide méthodologique HQE – Aménagement, p.57
52
d) La méthode « @d aménagement durable »
La méthode @d aménagement durable a été élaborée en 2008 par la DREIF (Direction
Régionale de l’Equipement d’île de France) et les 8 EPA de la région, dans le but de
créer une méthode pour structurer des projets d’aménagement durables. Elle
constitue une démarche stratégique pour les SEM, EPA, collectivités locales ou encore
aménageurs afin de faire aboutir des projets d’éco-quartiers ou projets
d’aménagement durables.
Les grandes étapes de la méthode sont :
‐ Un diagnostic partagé ;
‐ Une localisation du projet au vu des enjeux du développement durable, des
potentialités du territoire ;
‐ Des objectifs inscrits dans une charte territoriale, déclinant les lignes d’actions
et les indicateurs correspondants ;
‐ Une conception et une concrétisation visibles.
Les projets communaux peuvent ainsi être mesurés par leur impact et leur intérêt pour aller vers une ville ou un territoire durable ; les habitants et les entreprises peuvent faire de même avec leurs propres actions. La démarche n’est ni une grille ni une norme. Les indicateurs permettent cependant aux acteurs de situer l’ambition de leurs projets en matière de développement durable. Elle a, par ailleurs, fait l’objet d’un dépôt de marque. Ainsi, cette méthode influe directement sur le processus de conception de la ZAC, et n’est pas seulement le recueil d’évaluation une fois le projet achevé.
e) Synthèse : des méthodes assez similaires
Les différentes méthodes présentées s’articulent autour des différentes phases
« classiques » de conception d’une ZAC, et y ajoutent des éléments de prise en compte.
Ces démarches durables sont assez similaires, et s’appuient sur des procédés
comparables, comme par exemple un diagnostic partagé ou encore la définition
d’objectifs liés au Développement Durable. La plus connue et la plus utilisée reste
l’Approche Environnementale de l’Urbanisme développée par l’ADEME.
Il s’agit non pas, avec ces démarches, de modifier entièrement le processus de
conception de la ZAC pour qu’il soit durable, mais plutôt d’adapter ce processus aux
nouvelles préoccupations environnementales.
Ainsi, le contenu qui permettait seulement, par la réglementation, cette prise en
compte est mise en place par l’ajout de ces démarches.
Les acteurs de la ZAC complètent, par leur propre initiative, le contenu du processus de
conception. Ils pallient à ce manque d’encadrement par la loi pour une meilleure prise
en compte avec des actions complémentaires.
53
32. Des démarches qui certifient les projets déjà réalisés
a) La démarche EcoQuartier initiée par le MEEDDM
Le Ministère de l’Ecologie, de l’Energie, du Développement Durable et de la Mer
(MEEDDM) a lancé en 2008 la démarche EcoQuartier, dans le cadre de la mise en
œuvre du Plan Ville Durable, et en accord avec les objectifs du Grenelle de
l’environnement.
La première phase de cette démarche a été le concours « EcoQuartier » qui avait pour
objectif de favoriser l’émergence d’une nouvelle façon de concevoir, construire, faire
évoluer et gérer la ville.
L’appel à projet s’adressait aux collectivités locales et visait à valoriser les projets de
qualités, à favoriser la diffusion de bonnes pratiques et à inciter la création
d’opération. Il avait pour vocation de mettre en œuvre des opérations d’aménagement
faisant état de progrès significatifs en réponse à des besoins des habitants, aux enjeux
économiques locaux et aux nécessités environnementales. La multiplication de ces
nouvelles opérations permettra de définir le « référentiel EcoQuartier » (prévu pour
courant 2012).
Le premier appel à projet EcoQuartier de 2009 souhaitait promouvoir des quartiers
durables caractérisés par :
‐ Une gestion durable de l’eau ;
‐ Un traitement optimum des déchets ;
‐ Une biodiversité urbaine ;
‐ L’utilisation de modes de transports « doux » ;
‐ La production locale d’énergies renouvelables ;
‐ Des formes urbaines denses ;
‐ Un recours à l’éco-construction et en particulier l’utilisation d’éco-matériaux ;
‐ Une mixité sociale et fonctionnelle …
Cette première grille est structurée suivant les trois piliers du développement durable.
En 2011, un nouvel appel à projet est lancé, amélioré depuis 2009 car intégrant la
question de la gouvernance participative impliquant les habitants et du montage
juridique et financier du projet.
La grille de 2011 comprend ainsi quatre dimensions :
‐ Démarches et processus ;
‐ Cadre de vie et usages ;
Figure 18 : Logo de la démarche Ecoquartier Source : MEEDDM
54
‐ Développement territorial ;
‐ Préservation des ressources et adaptation au changement climatique.
En ce qui nous concerne, seule la première dimension nous intéresse. Elle consiste en
effet en l’évaluation du processus de conception, et est une innovation par rapport à
2009.
La ZAC Monconseil a répondu à l’appel à projets de 2011.Sa candidature a été analysée
par un groupe d’élèves – ingénieurs en Aménagement du territoire de l’EPU de Tours.
Ce travail1 a consisté en l’évaluation à mi-terme de la ZAC. En ce qui concerne la
démarche et le processus, le constat réalisé montre qu’il s’agit encore d’un sujet à
développer et à améliorer.
1 Stage de groupe DA4 2011, Evaluation à mi-terme de l’écoquartier Monconseil de Tours, 128
p.
Figure 19 : Grille EcoQuartier 2011 Source : www.developpement-durable.gouv.fr
55
b) Habitat et environnement H&E, Qualitel THPE
L’association QUALITEL a lancé en 2003 la certification Habitat & Environnement. Il
s’agit d’une démarche qui a pour objectif de prendre en compte la préservation de
l’environnement tout au long du cycle de vie du logement.
Elle est issue d’une réflexion sur les caractéristiques et performances d’un logement
dans le domaine de la qualité environnementale.
Cette certification est applicable aux opérations de logements neufs en immeubles
collectifs et individuels groupés.
Le référentiel de la certification Habitat & Environnement a été élaboré avec les
représentants de la filière construction et les associations de consommateurs, en
articulation avec la démarche HQE et les principes de la certification Qualitel. Il
concerne l'environnement intérieur et extérieur du logement ainsi que le
comportement de ses utilisateurs. Sept thèmes environnementaux constituent ce
référentiel.
La certification H&E atteste la qualité de confort et d’usage associée à des exigences de
développement durable. Elle engage le maître d’ouvrage sur :
‐ Une bonne intégration du site ;
‐ Une limitation des impacts liés à la construction ;
‐ Un choix des énergies visant à réduire l’effet de serre ;
‐ La pérennité de l’opération ;
‐ Le confort du logement ;
‐ Une gestion optimisée des ressources ;
‐ La sensibilisation aux gestes verts.1
Cette certification est demandée aux promoteurs de la ZAC Monconseil lors de la vente
des terrains, ainsi que le label BBC.
c) Grille RST02
La grille RST02 est une production du Réseau Scientifique et Technique (RST) associant
la Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC/MAD),
les Centres d'études techniques de l'équipement (Cete) et le Centre d'études sur les
réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques (Certu). Elle a été
produite en 2006, et constitue la mise à jour de la grille RST01 de 2001.
La grille RST02 est un outil de questionnement et d'analyse, destiné à mettre en
lumière les points faibles et les points forts d'un projet au regard de critères du
développement durable. Elle apporte un éclairage sur le potentiel d'amélioration du
projet, et ouvre de nouvelles pistes de réflexion. Même si cette grille peut être utilisée
avant la fin du projet, elle est destinée à faire un constat, dégager des marges de
progrès et réadapter si besoin ait. Il s’agit donc d’un outil d’évaluation et non d’un
outil de conception amélioré prenant en compte l’environnement.
1 Source : CERQUAL
56
La grille RST02 s’appuie sur les 27 principes de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement de 1992 ainsi que sur la Charte de l’Environnement adossée à la Constitution Française depuis 2005. Elle en a tirée 29 critères, une centaine de questions et plus de 400 recommandations.
d) Synthèse : des modes d’évaluation comme incitation
Ces différentes méthodes d’évaluation permettent de certifier et de qualifier un projet
déjà réalisé et de valoriser sa prise en compte de l’environnement. Il ne s’agit pas
d’accompagner les porteurs de projet comme les démarches présentées en premier
lieu, mais de récompenser leur initiative individuelle et leur engagement vis-à-vis de
l’environnement.
Figure 20 : Critères de la grille RST02 Source : RST, 2006, Prendre en compte le développement durable dans un projet,
Guide d’utilisation de la grille RST 02, page 12
57
33. Des normes qui qualifient les organismes et non les
projets
Les normes ISO sont, dans leur grande majorité, spécifiques à un produit, un matériau
ou un processus. Toutefois, l’ISO 9001 (qualité) et l’ISO 14001 (environnement) sont
des "normes génériques de systèmes de management". Le terme "générique" signifie
que les mêmes normes peuvent être appliquées à tout organisme, grand ou petit,
fournisseur de produits ou de services quels qu’ils soient, dans tout secteur d'activité,
que l'organisme en question soit une entreprise commerciale, une administration
publique ou un département gouvernemental. L’ISO 9001 contient un ensemble
générique d’exigences pour mettre en œuvre un système de management de la qualité
et l’ISO 14001 les exigences pour un système de management environnemental.1
La norme ISO 9001 certifie un système de management de la qualité et aborde les 4
aspects principaux :
‐ Responsabilité de la direction ;
‐ Gestion des ressources ;
‐ Réalisation du produit ;
‐ Mesure d'analyse et d'amélioration continue.
La norme ISO 14001, quant à elle, a été instaurée en 1996 et repose sur le principe
d’amélioration continue de la performance environnementale par la maîtrise des
impacts liés à l’activité de l’entreprise. En ce qui nous concerne, l’entreprise est un
aménageur ou un promoteur. Les normes ISO 9001 et 14001 sont souvent
représentées par la roue de Deming, symbole d’un processus d’amélioration continue.
Figure 21 : Roue de Deming représentant la démarche ISO14001 Source : www.iso14001.fr
Ainsi, ces deux normes permettent de qualifier un organisme du point de vue de la
qualité de son système de management et de la prise en compte de l’environnement.
Elles constituent actuellement un gage de qualité pour l’entreprise et une assurance
pour les clients.
1 Source : www.iso.org
58
34. Conclusion de la phase 3 : des démarches nouvelles et encore méconnues
Les différentes démarches présentées dans cette partie sont apparues dès 2001, afin de prendre en compte le développement durable, et donc l’environnement dans les
projets d’aménagement comme les ZAC. L’hypothèse faite sur l’évolution de ces démarches est donc vérifiée.
Ces démarches sont de plusieurs natures :
‐ soit elles influent sur le processus de conception comme l’AEU, la démarche HQE²R, HQE-Aménagement, ou encore « @d aménagement durable » ;
‐ soit elles récompensent par des qualificatifs ou des certifications des projets déjà réalisés comme la certification H&E, la grille RST02 ou encore la
nomination EcoQuartier ;
‐ soit, enfin, elles définissent un organisme et non une opération, comme les normes ISO14001 et ISO9001.
Complémentaires au processus de conception réglementé par la loi, ces démarches non obligatoires sont à l’initiative des porteurs de projets qui ont l’ambition de mieux
prendre en compte l’environnement. Leur nouveauté peut expliquer en partie la non-coordination de ces démarches avec la législation.
Une telle coordination pourrait avoir un effet positif sur le processus, car elle pourrait permettre de créer un référentiel commun à toutes les opérations et non une
multitude de démarches et de labels, comme actuellement.
Figure 22 : Chronologie des nouvelles démarches apparues pour prendre en compte l'environnement dans les projets urbains Réalisation : Aurore HANNEQUART
4. Synthèse des trois phases portant sur la procédure
Les trois premières phases de travail concernant la procédure ZAC ont permis de
vérifier les hypothèses faites au début de ce travail de recherche.
Il a été montré que le « contenant » de la procédure n’avait pas été modifié par les lois
fondatrices de l’urbanisme. Le « contenu » du processus de conception, pour sa part, a
évolué en permettant une certaine prise en compte à l’aide des documents produits,
mais en ne l’obligeant cependant pas. Enfin, plusieurs démarches sont apparues, à
l’initiative des porteurs de projet, pour prendre en compte l’environnement.
Ainsi, le processus de conception a évolué, de manière graduelle, pour prendre en
compte l’environnement.
60
PARTIE 3 : UN CONTEXTE
EXTERIEUR QUI INFLUE SUR LE
PROCESSUS DE CONCEPTION
DE LA ZAC
61
Dans la partie précédente, la procédure a été analysée pour voir si le volet
environnemental l’avait modifié. Il a ainsi été montré que le « contenant » de la ZAC
n’avait pas évolué, mais que son « contenu » avait changé avec l’arrivée des
préoccupations environnementales facultatives, à travers les documents produits et de
nouvelles démarches d’urbanisme durable.
Cependant, un autre levier modifie indirectement le processus de conception : le plan
local d’urbanisme (PLU). De par sa position hiérarchiquement supérieure, il s’impose
aux opérations de ZAC.
Ce qui suit présente tout d’abord une analyse de ce contexte de supériorité entre le
PLU et le règlement de la ZAC, puis l’évolution du document d’urbanisme local avec la
prise en compte de l’environnement, pour enfin en conclure sur la modification induite
du processus de conception de la ZAC.
1. La hiérarchie entre le document d’urbanisme local
et les documents de la ZAC
11. Une situation antérieure contestée et contestable
Avant la loi SRU du 13 décembre 2000, le règlement de la ZAC était régi par le Plan
d’Aménagement de Zone (PAZ).
Ce règlement était annexé au POS mais permettait des règles différentes au sein du
périmètre de la zone. Ce caractère dérogatoire permettait certes à la ZAC d’avoir un
vrai projet personnalisé, mais pouvait avoir une vision différente que celle du
document d’urbanisme en vigueur.
Figure 23 : Phase complémentaire et hypothèse de recherche Réalisation : Aurore HANNEQUART
62
La loi SRU a remplacé le POS par le Plan Local d’Urbanisme (PLU), et a donc supprimé
ce caractère dérogatoire dû au PAZ. Quand une ZAC est créée après l’adoption de la loi,
elle doit respecter le PLU. Si ce n’est pas le cas, une modification du PLU doit être faite.
12. Une situation actuelle moins dérogatoire
Les règles applicables dans le périmètre d’une ZAC restent définies par le PLU si la
commune en est dotée.
Avec le remplacement du POS par le PLU, les ZAC peuvent être créées dans toutes les
zones, et plus seulement dans les zones U et NA, comme cela était le cas avec les POS.
Le but de ce changement est de reconnecter la procédure ZAC, limitée à son rôle
opérationnel, au droit des sols. Les ZAC ne doivent en effet plus constituer des
quartiers édifiés indépendamment du contexte urbain global.
La localisation des Zones d’Aménagement Concerté doit donc respecter les dispositions
de niveau supérieur s’appliquant au secteur géographique dans lesquelles elles se
situent. La suppression du PAZ oblige en effet une concordance entre le projet de ZAC
et le document d’urbanisme local.
« Dans les zones d'aménagement concerté, le plan local
d'urbanisme peut en outre préciser : a) La localisation et les caractéristiques des espaces publics à conserver, à modifier ou à créer ; b) La localisation prévue pour les principaux ouvrages publics, les installations d'intérêt général et les espaces verts. Il peut également déterminer la surface de plancher développée hors œuvre nette dont la construction est autorisée dans chaque îlot, en fonction, le cas échéant, de la nature et de la destination des bâtiments. »1
1 Article L123-3 du Code de l’Urbanisme en date du 01/01/2012
Figure 24 : Chronologie du contexte extérieur de la procédure ZAC Réalisation : Aurore HANNEQUART
63
Le PLU doit être modifié quand il ne coïncide pas avec le projet de ZAC, comme cela l’a
été explicité dans la Partie 2 – phase 2 de ce mémoire.
Ainsi, cette réforme a permis de supprimer le caractère dérogatoire de la ZAC par
rapport au règlement du document d’urbanisme en vigueur, mais pas son influence.
Malgré cette modification, la question se pose du réel impact du PLU sur le projet de
ZAC puisque c’est le PLU qui doit être adapté pour permettre la création de la ZAC, et
non l’inverse.
En effet, la création de la ZAC peut malgré tout se faire dans des zones initialement
non-constructibles ou non-prévues à cet effet.
13. Des compatibilités imposées au PLU qui influencent
indirectement la ZAC
Le PLU est développé ici car il impose directement un règlement au sein du périmètre de la ZAC. Cependant, le PLU doit lui-même être compatible avec des dispositions d’autres documents : le SCoT, le schéma de mise en valeur de la mer, la charte du PNR, le PDU et avec les orientations et objectifs de protection des SDAGE et des SAGE s’il en existe. Bien que ces rapports hiérarchiques supposent des contraintes au niveau de la ZAC, ils ne seront pas développés ici. L’évolution des documents comme le SCoT avec le développement durable pourrait par exemple compléter ce travail de recherche, afin d’avoir une vision plus élargie et donc plus complète du contexte extérieur.
2. Les modifications du PLU avec le développement
durable
Ainsi, avec la suppression du PAZ et donc le caractère dérogatoire de la ZAC, les règles
du PLU, s’il existe, deviennent fondamentales lors de la création d’une ZAC sur le
territoire couvert.
Il s’agit de voir maintenant comment ces règles du document d’urbanisme local ont
évolué avec les nouvelles préoccupations environnementales.
64
21. Une prise en compte initiale de l’environnement
a) Principe général du nouveau document
Dans la précédente partie, il a été montré que le PLU a remplacé le POS avec la loi SRU.
Pour généraliser, il a été question d’ajouter au POS trois nouvelles préoccupations
essentielles :
‐ Favoriser le renouvellement urbain ;
‐ Préserver la qualité architecturale ;
‐ Mettre en valeur l’environnement.
De plus, le PLU se distingue du POS en privilégiant la prise en compte globale des
enjeux et le projet du territoire par rapport à une vision uniquement réglementaire.
La loi SRU impose les conditions suivantes en ce qui concerne la prise en compte de
l’environnement :
« […] Les plans locaux d'urbanisme […] déterminent les conditions permettant d'assurer :
1° L'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable ;
2° La diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l'habitat urbain et dans l'habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, notamment commerciales, d'activités sportives ou culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics, en tenant compte en particulier de l'équilibre entre emploi et habitat ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux ;
3° Une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux, la maîtrise des besoins de déplacement et de la circulation automobile, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels ou urbains, la réduction des nuisances sonores, la sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti, la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. »1
Le PLU a initialement été créé comme outil de construction de projets de
développement durable pour les territoires et de mise en cohérence des politiques
publiques.
1 Article L121-1 du Code de l’Urbanisme en date du 14/12/2000
65
b) La composition du PLU lors de son instauration
Le PLU comporte plusieurs documents :
‐ Un rapport de présentation exposant :
o un diagnostic,
o une analyse de l’état initial de l’environnement,
o une explication des choix retenus,
o une évaluation des incidences des orientations de plan sur
l’environnement et
o un exposé de la manière dont le schéma ou plan prend en compte le
souci de sa préservation et de sa mise en valeur;
‐ Un projet d’aménagement et de développement durable (PADD) ;
‐ Un règlement et des documents graphiques.
Ainsi, en ce qui concerne la prise en compte de l’environnement, les PLU, à la
différence des POS, comportent un projet d’aménagement et de développement
durable (PADD) qui définit la politique d’ensemble de la commune.
Ce PADD met en évidence les quartiers à restructurer ou à réhabiliter, les espaces
ayant une fonction de centralité à créer ou à développer, le traitement des espaces et
voies publics.
Ce document constitue la principale prise en compte de l’environnement lors de
l’élaboration du projet du territoire.
Ce PADD est défini, par le Code de l’Urbanisme, de la manière suivante, lors de la
première description de sa composition par le Décret n°2001-260 du 27 mars 2001:
« Le projet d'aménagement et de développement durable définit, dans le respect des objectifs et des principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1, les orientations d'urbanisme et d'aménagement retenues par la commune, notamment en vue de favoriser le renouvellement urbain et de préserver la qualité architecturale et l'environnement.
Dans ce cadre, il peut préciser :
[…] 6° Les mesures de nature à assurer la préservation des paysages. »1
22. Un document qui a subi des modifications en faveur de
l’environnement
Outre la loi SRU du 13 décembre 2000 modifiée par la loi Urbanisme et Habitat du 2
juillet 2003, qui a instauré le PLU avec des préoccupations initiales de l’environnement,
de nouveaux éléments ont été imposés à la procédure PLU pour augmenter cette prise
en compte de l’environnement.
1 Article R*123-3 du Code de l’Urbanisme en date du 01/04/2001
66
a) L’évaluation environnementale
La directive européenne « Plans et programmes » n°2011/42 du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement a induit une évaluation environnementale des plans d’urbanisme, dont le PLU. Cette directive a été traduite en droit français par l’ordonnance du 3 juin 2004 et le décret du 27 mai 2005. Cette traduction prévoit que l’évaluation environnementale soit intégrée au rapport de présentation du PLU. Certains PLU sont concernés par cette évaluation environnementale selon l’importance de la commune, l’ampleur des projets de développement, le risque d’incidences sur des sites Natura 2000. Tous les autres PLU restent concernés par l’évaluation telle qu’elle était prévue par la loi SRU. Il ne s’agit pas d’une évaluation a posteriori des impacts une fois le document établi, mais d’une évaluation intégrée à l’élaboration du document. Il s’agit d’une aide à la décision qui prépare et accompagne sa construction. A chaque étape de construction du document, l’évaluation permet de l’adapter en analysant les incidences potentielles de sa mise en œuvre et en s’assurant que les enjeux environnementaux soient pris en compte.
Figure 25 : La démarche d'évaluation environnementale Source : Commissariat général du développement durable, 2011,
L’évaluation environnementale des documents d’urbanisme Le Guide, p.15
67
b) La charte de l’environnement de 2005
La charte de l'environnement adoptée en 2005 formalise de nouveaux devoirs et
exigences afin de préserver l'environnement.
Il s’agit d’un document d’orientation, qui traite pour l’essentiel de sujets n’entrant pas dans le champ d’application du Plan Local d'Urbanisme.
c) Des changements importants avec le Grenelle de l’environnement
Le Grenelle de l’environnement, et tout particulièrement la loi portant engagement
national pour l’environnement du 12 juillet 2010, introduit des évolutions importantes
dans le Code de l’Urbanisme, notamment en ce qui concerne les PLU, et orchestre ainsi
tous les instruments juridiques du développement durable.
Il s’agit d’engager un véritable « verdissement » du plan local d’urbanisme, et de
compléter la loi SRU qui avait déjà amorti ces nouvelles préoccupations. Les PLU
doivent désormais notamment se préoccuper de la réduction des émissions de gaz à
effet de serre, de la préservation et de la remise en état des continuités écologiques,
de la maîtrise de l'énergie et de la production énergétique à partir de ressources
renouvelables et du développement des communications électroniques.
Tout d’abord, deux nouveaux documents à vocation environnementale sont créés avec le Grenelle, et qui devront être pris en compte par les PLU. D’un côté, les schémas régionaux de cohérence écologique sont élaborés conjointement par les régions et l'Etat afin d'identifier la trame verte et la trame bleue, dont l'objectif est d'enrayer la perte de biodiversité en participant à la préservation, à la gestion et à la remise en bon état des milieux nécessaires aux continuités écologiques, tout en prenant en compte les activités humaines, et notamment agricoles, en milieu rural. D’autre part, les PLU devront désormais prendre en compte, lorsqu'ils existent, les plans climat-énergie territoriaux. Ces plans doivent être élaborés avant le 31 décembre 2012 au plus tard par les régions, les départements, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération ainsi que les communes et les communautés de communes de plus de 50 000 habitants. Ils définissent notamment les objectifs stratégiques et opérationnels de la collectivité afin de lutter efficacement contre le réchauffement climatique et de s'y adapter. De plus, avec le Grenelle, les documents composant le PLU sont complétés. En effet, de nouveaux éléments sont ajoutés au rapport de présentation :
‐ les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement ; ‐ une analyse la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers ; ‐ une justification de la consommation d’espace au regard des objectifs de
consommation de l’espace fixés par le SCoT et au regard des dynamiques économiques et démographiques ;
68
Le PADD, quant à lui, ne se bornera plus à définir les orientations générales
d'aménagement et d'urbanisme retenues pour l'ensemble de la commune. Il doit, avec
la loi ENE, définir en outre les orientations en matière d'équipement, de protection des
espaces naturels, agricoles et forestiers et de préservation ou de remise en bon état
des continuités écologiques.
Il doit également arrêter les orientations générales concernant l'habitat, les transports
et les déplacements, le développement des communications numériques,
l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs.
Il doit enfin « fixer des objectifs de modération de la consommation de l'espace et de
lutte contre l’étalement urbain »1.
Ainsi, le Grenelle de l’environnement a imposé aux PLU, bien que déjà plus respectueux que les POS, de prendre en compte l’environnement, et de limiter au maximum leurs impacts.
23. Des compléments avec l’émergence de nouvelles
démarches
Comme cela l’a été montré précédemment, le PLU a évolué et prend en compte
actuellement l’environnement afin de limiter ses impacts.
En plus de l’évaluation environnementale, une autre démarche peut compléter la
conception du document : l’AEU. L’approche environnementale de l’urbanisme a été
décrite précédemment car elle impacte directement le processus de conception de la
ZAC. Elle peut également être utilisée à chaque étape de l’élaboration du PLU, comme
le montre la figure qui suit :
1 Article L123-1-3 du Code de l’Urbanisme en date du 01/01/2012
Figure 26 : Articulation entre l'AEU et le PLU Réalisation : Aurore HANNEQUART
69
3. L’influence sur le processus de conception de la
ZAC
Le PLU est assurément un document qui prend en compte l’environnement,
notamment avec la présence de l’évaluation environnementale et du PADD en son
sein.
De plus, la ZAC est soumise au règlement du PLU depuis la suppression de son propre
document, le PAZ. Ainsi, par l’influence du PLU sur la ZAC, la prise en compte de
l’environnement est induite.
L’hypothèse faite selon laquelle le contexte extérieur influençant la procédure avait
évolué pour une meilleure prise en compte est donc validée par le simple faite de
l’intégration de la ZAC dans le PLU.
Voyons plus en détail en quoi consiste cette induction sur la ZAC, avec un exemple.
Le PLU doit à présent limiter l’étalement urbain. Avec la loi Grenelle 2, il est possible
d'introduire des possibilités de densité minimale dans certaines zones des PLU. Ainsi,
les ZAC peuvent être concernées par ces seuils, au même titre que les autres zones.
Cette notion de densité minimale est également présente sur les territoires couverts
par un SCoT, document s’imposant au PLU, qui lui s’impose ensuite à la ZAC.
D’autre part, le verdissement des PLU par les lois Grenelle influe sur la ZAC puisque le
PLU, même s’il peut être modifié pour permettre d’être en accord avec la ZAC, doit
rester en conformité avec la loi.
70
CONCLUSION
La procédure ZAC a permis d’organiser l’espace de manière cohérente, et non plus
seulement avec des règlements comme c’était le cas avant la loi d’orientation foncière
de 1967. Cependant, depuis la création de cet outil, le monde de l’urbanisme a subi de
nombreuses modifications. Nous nous sommes intéressés plus spécifiquement dans ce
mémoire au bouleversement engendré par l’émergence de la prise en compte de
l’environnement.
Nous avons donc centré notre recherche sur l’impact du volet environnemental du
développement durable sur la procédure ZAC. L’analyse des différentes composantes
de la procédure et de son contexte extérieur avait pour but de répondre à la
problématique suivante : « La procédure ZAC a-t-elle subi des évolutions pour mieux
prendre en compte l’environnement ? ».
Il s’agissait ainsi de montrer si un «verdissement » de la procédure ZAC avait eu lieu,
comme ça a été le cas pour les PLU avec la loi Grenelle.
Plusieurs hypothèses ont ainsi été formulées pour essayer d’y répondre, suivant trois
phases de travail et une phase complémentaire. Ces différentes étapes dans la
réflexion ont été nécessaires afin d’identifier la localisation de cette évolution, quand
cette dernière existait.
Ces phases de travail ont tout d’abord porté sur la procédure à proprement parler. La
première phase de ce travail de recherche traitait du « contenant » de la procédure, à
savoir les raisons du choix de la collectivité en faveur de l’outil ZAC plutôt qu’une autre
opération d’aménagement. Il s’agissait d’étudier les trois grandes lois identifiées
comme fondatrices de l’urbanisme (la LOF de 1967, la loi SRU de 2000, et les lois
Grenelle de 2010) et de voir si elles avaient insufflé à la procédure ZAC une
composante environnementale pour en faire un outil privilégié de construction de
projets durables. Ca n’a pas été le cas. Ainsi, l’hypothèse faite selon laquelle le volet
environnemental n’avait pas changé la raison d’être de la procédure, comme par
exemple en le transformant en outil concepteur de projets durables, a été vérifiée.
La procédure dans sa globalité est donc restée inchangée. Mais cette conclusion ne
veut pas dire pour autant que la procédure dans toute sa complexité n’a pas été
modifiée.
La deuxième phase de travail avait donc pour but de montrer que le « contenu » de la
procédure, à savoir les différents documents produits entre l’initiative par la
collectivité et la construction des terrains, avait été modifié précisément.
L’identification des documents comportant des prises en compte de l’environnement
actuellement, et la chronologie établie depuis l’apparition de ses préoccupations, ont
montré que la possibilité était donnée à la collectivité et à l’aménageur d’exiger un
respect de l’environnement plus ou moins important selon leurs ambitions
personnelles. Le contenu a donc bien été modifié. Mais cette conclusion est à mitiger,
71
puisque seule la possibilité a été donnée, et non l’obligation, comme ont pu l’illustrer
les deux ZAC du Forum d’Orvault et de Monconseil.
Les nouvelles démarches dites « durables » constituaient le sujet de l’analyse de la
troisième phase de travail. Leur apparition depuis 2001 validait directement
l’hypothèse faite d’une évolution, puisqu’inexistantes auparavant. Ces démarches sont
cependant de plusieurs natures, et donc de degrés différents de prise en compte de
l’environnement.
Tout d’abord ont été identifiées les démarches utilisées directement lors de la
conception du projet en lui apportant cette préoccupation environnementale
seulement permise par la législation, en accompagnant les porteurs de projet dans leur
initiative et leur rédaction des documents identifiés dans le contenu. C’est le cas par
exemple de l’Approche Environnementale de l’Urbanisme. La prise en compte
seulement autorisée par la législation peut donc être encadrée par ces démarches.
Il existe par ailleurs des démarches qui permettent d’évaluer un projet déjà réalisé, et
de le récompenser s’il s’est montré exemplaire et particulièrement attentif à la
préservation de l’environnement.
Enfin, des certifications ont vu le jour, non pas pour qualifier un projet, mais un acteur.
Ces démarches sont supposément apparues de manière autonome car la législation
n’obligeait ni n’encadrait les porteurs de projet dans leurs actions. Il serait malgré tout
profitable que soit mise au point une démarche unique et commune à tous les projets
afin de constituer une base de travail cohérente et complète.
La dernière étape de ce travail de recherche, correspondant à la phase
complémentaire, était destinée au contexte extérieur de la procédure ZAC. Le but était
de voir si une modification de ce contexte avec l’impératif environnemental exposé
précédemment se répercutait sur la ZAC. Il a été montré que la création du PLU en
remplacement des POS a effectivement entrainé cette prise en compte indirecte.
On peut maintenant se poser la question de la suffisance des mesures identifiées dans
ce mémoire pour prendre en compte l’environnement.
La position hiérarchiquement supérieure d’un document d’urbanisme respectueux de
l’environnement, ajoutée à des démarches facultatives mises à disposition des
porteurs de projet, et la seule permission de la loi engendre-t-elle pour autant une
procédure qui se préoccupe de l’environnement ?
Cette étude portant sur l’évolution de la prise en compte de l’environnement dans la
procédure ZAC nécessitera par ailleurs un complément. En effet, le choix a été fait de
travailler sur le volet environnemental du développement durable, mais les volets
social et économique restent encore à analyser, afin de conclure globalement sur une
évolution complète ou non de la procédure ZAC avec le développement durable.
72
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Jeudi 7 décembre 2000, Hôtel Sofitel – Lyon, Avec les conférences régionales du
Moniteur, analyser en exclusivité les enjeux de la « Loi SRU, Réforme de l’urbanisme :
à quels changements vous préparer ? », Le Moniteur Conférences et Séminaires et
SCET Groupe Caisse des Dépôts
73
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Département Aménagement, 79 p.
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‐ Rapport de présentation du dossier de création
‐ Etude d’impact
‐ Convention d’aménagement
‐ Rapport de présentation du dossier de réalisation
‐ PAZ
‐ Acte de vente
‐ CCCT
Documents concernant la ZAC Monconseil (Sources : OPAC de Tours) datant de 2006 :
‐ Etude d’impact
‐ Traité de pré-concession
‐ Traité de concession définitif
‐ Note sur l’adaptation du PLU
‐ PAZ
‐ CCCT et ses annexes
CD-Rom :
Certu, Diren Languedoc – Roussillon, Cete Méditerranée, 2008, Améliorer la prise en
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Ressources internet :
Légifrance : http://www.legifrance.gouv.fr
Les EnR : www.lesenr.fr
Sites ISO : www.iso.org et www.iso14001.fr
Site du MEEDDM : www.developpement-durable.gouv.fr/
Site de Cerqual : www.cerqual.fr
74
TABLE DES FIGURES
Figure 1 : Modélisation des grandes phases de la procédure ZAC .................................. 13
Figure 2 : Schéma du développement durable ............................................................... 14
Figure 3 : Les différentes phases du travail de recherche ............................................... 16
Figure 4 : Les différentes hypothèses faites pour chaque phase de travail .................... 18
Figure 5 : Rappel des phases de travail portant sur la procédure ZAC, et des hypothèses
formulées ........................................................................................................................ 21
Figure 6 : Documents potentiellement impactés par le volet environnemental du DD . 26
Figure 7 : Chronologie de l'étude d'impact ..................................................................... 29
Figure 8 : Position de l'étude d’EnR au sein du processus de conception du projet ..... 31
Figure 9 : Chronologie de l'étude EnR ............................................................................. 31
Figure 10 : Les différentes procédures d'adaptation du PLU .......................................... 33
Figure 11 : Chronologie de la concession d'aménagement............................................. 36
Figure 12 : Chronologie de l'appel à candidature ........................................................... 38
Figure 13 : Chronologie du Cahier des Charges de Cession de Terrain ........................... 43
Figure 14 : Chronologie du contenu du processus de conception de la ZAC .................. 46
Figure 15 : Articulation entre le processus de conception de la ZAC et l'AEU ................ 48
Figure 16 : L'intégration de la démarche HQE²R dans les différentes phases d'un projet
urbain .............................................................................................................................. 49
Figure 17 : Structuration du SMO pour la conduite d'une opération HQE –
Aménagement ................................................................................................................. 51
Figure 18 : Logo de la démarche Ecoquartier.................................................................. 53
Figure 19 : Grille EcoQuartier 2011 ................................................................................. 54
Figure 20 : Critères de la grille RST02 .............................................................................. 56
Figure 21 : Roue de Deming représentant la démarche ISO14001 ................................. 57
Figure 22 : Chronologie des nouvelles démarches apparues pour prendre en compte
l'environnement dans les projets urbains ....................................................................... 58
Figure 23 : Phase complémentaire et hypothèse de recherche ..................................... 61
Figure 24 : Chronologie du contexte extérieur de la procédure ZAC .............................. 62
Figure 25 : La démarche d'évaluation environnementale .............................................. 66
Figure 26 : Articulation entre l'AEU et le PLU .................................................................. 68
75
LISTE DES ABREVIATIONS ADEME : Agence De l’Environnement et de la Maîtrise de l’Energie
AEU : Approche Environnementale de l’Urbanisme
CCCT : Cahier des Charges de Cession de Terrain
ENE : Engagement National pour l’Environnement
EnR : Energies Renouvelables
EPA : Etablissement Public d’Aménagement
HQE : Haute Qualité Environnementale
LOF : Loi d’Orientation Foncière
MEEDDM : Ministère de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement Durable et de la Mer
PADD : Projet d’Aménagement et de Développement Durable
PAZ : Plan d’Aménagement de Zone
PLU : Plan Local d’Urbanisme
POS : Plan d’Occupation des Sols
SEM : Société d’Economie Mixte
SCoT : Schéma de Cohérence Territoriale
SD : Schéma Directeur
SRU : Solidarité et Renouvellement Urbain
ZAC : Zone d’Aménagement Concerté
76
TABLE DES MATIERES
Avertissement .......................................................................................................... 5
Formation par la recherche et projet de fin d’études ................................................. 6
Remerciements ........................................................................................................ 7
Sommaire ................................................................................................................ 8
Introduction ........................................................................................................... 10
Partie 1 : Mise en situation ..................................................................................... 11
1. Définition des notions-clés et de la problématique .............................................. 12
11. Définition du processus de conception de la ZAC............................................ 12
a) L’outil ZAC ................................................................................................... 12
b) Le processus de conception élaboré par Maxime Douche ......................... 13
12. Le volet environnemental du Développement Durable .................................. 14
a) L’émergence de la notion ........................................................................... 14
b) Le volet environnemental ........................................................................... 15
13. Problématique de recherche ........................................................................... 15
2. Méthodologie de travail ........................................................................................ 16
21. Les différentes phases du travail de recherche ............................................... 16
a) Phase 1 : l’analyse des lois fondatrices de l’urbanisme .............................. 17
b) Phase 2 : l’analyse des différents documents de la ZAC ............................. 17
c) Phase 3 : l’analyse des nouvelles méthodes de l’urbanisme durable ........ 17
d) Phase complémentaire : le contexte extérieur de la procédure ................ 18
22. Les hypothèses de travail pour chaque phase ................................................. 18
Partie 2 : Analyse des phases de travail spécifiques à la procédure .......................... 20
1. Phase 1: Analyse du « contenant » avec les lois fondatrices de l’urbanisme ....... 21
11. Création de la procédure ZAC avec la Loi d’Orientation Foncière de 1967 ..... 22
12. Suppression du PAZ avec la loi de Solidarité et de renouvellement urbain de
2000 ................................................................................................................. 23
13. Le Grenelle de l’environnement de 2010 qui modifie l’urbanisme en général
mais pas l’outil ZAC .......................................................................................... 24
14. Conclusion de la phase 1 : Des lois qui ne changent pas les fondements de la
procédure pour une meilleure prise en compte de l’environnement ............. 25
a) Des textes fondateurs en faveur de la prise en compte de l’urbanisme mais
sans impact sur l’utilisation de la ZAC ........................................................ 25
b) Validation de l’hypothèse faite ................................................................... 25
2. Phase 2 : Analyse des documents comportant des éléments en faveur de
l’environnement .................................................................................................... 26
21. Le dossier de création : le premier document prenant en compte
l’environnement .............................................................................................. 27
a) L’étude d’impact : le premier document de prise en compte .................... 27
Evolutions réglementaires ..................................................................... 28
Les cas d’études ...................................................................................... 29
77
(i) ZAC du Forum ...................................................................................... 29
(ii) ZAC Monconseil ................................................................................... 29
b) L’étude d’EnR : un document en marge de la procédure ........................... 30
Evolutions réglementaires ..................................................................... 31
Les cas d’étude ........................................................................................ 32
(i) ZAC du Forum ...................................................................................... 32
(ii) ZAC Monconseil ................................................................................... 32
22. Adaptation du document d’urbanisme ............................................................ 32
Les cas d’étude ........................................................................................ 33
(i) ZAC du Forum ...................................................................................... 33
(ii) ZAC Monconseil ................................................................................... 34
23. Choix du mode de réalisation : la concession d’aménagement ...................... 34
a) Concession d’aménagement : un contexte évolutif ................................... 34
Evolutions réglementaires ..................................................................... 35
b) Au niveau du choix de l’aménageur : l’appel à candidature ....................... 37
Evolutions réglementaires ..................................................................... 37
Les cas d’étude ........................................................................................ 38
(i) ZAC du Forum ...................................................................................... 38
(ii) ZAC Monconseil ................................................................................... 39
c) Rédaction du contrat de concession ........................................................... 39
Les cas d’études ...................................................................................... 39
(i) ZAC du Forum ...................................................................................... 39
(ii) ZAC Monconseil ................................................................................... 40
24. Le dossier de réalisation avec des éléments complémentaires ...................... 40
Les cas d’études ...................................................................................... 40
25. Le promoteur : un acteur soumis à des contraintes environnementales ........ 41
a) Le choix des promoteurs : un choix stratégique ......................................... 41
Les cas d’études ...................................................................................... 41
(i) ZAC du Forum ...................................................................................... 41
(ii) ZAC Monconseil ................................................................................... 41
b) La vente des terrains à construire : fait générateur des obligations .......... 42
Evolutions réglementaires ..................................................................... 43
Les cas d’études ...................................................................................... 43
(i) ZAC du Forum ...................................................................................... 43
(ii) ZAC Monconseil ................................................................................... 44
c) Le permis de construire : le dernier document pour des prescriptions de
l’aménageur ................................................................................................ 44
(i) ZAC du Forum ...................................................................................... 45
(ii) ZAC Monconseil ................................................................................... 45
26. Conclusion de la phase 2 : des évolutions à chaque étape du processus de
conception qui en modifient « le contenu » .................................................... 45
3. Phase 3 : De nouvelles méthodes pour un urbanisme plus durable ..................... 47
31. Des méthodes qui agissent dès le début du projet ......................................... 47
78
a) L’Approche Environnementale de l’Urbanisme (AEU) ................................ 47
b) La démarche HQE²R .................................................................................... 49
c) HQE Aménagement .................................................................................... 50
d) La méthode « @d aménagement durable » ............................................... 52
e) Synthèse : des méthodes assez similaires .................................................. 52
32. Des démarches qui certifient les projets déjà réalisés .................................... 53
a) La démarche EcoQuartier initiée par le MEEDDM ...................................... 53
b) Habitat et environnement H&E, Qualitel THPE .......................................... 55
c) Grille RST02 ................................................................................................. 55
d) Synthèse : des modes d’évaluation comme incitation ............................... 56
33. Des normes qui qualifient les organismes et non les projets .......................... 57
34. Conclusion de la phase 3 : des démarches nouvelles et encore méconnues .. 58
4. Synthèse des trois phases portant sur la procédure ............................................. 59
Partie 3 : Un contexte extérieur qui influe sur le processus de conception de la ZAC 60
1. La hiérarchie entre le document d’urbanisme local et les documents de la ZAC . 61
11. Une situation antérieure contestée et contestable ......................................... 61
12. Une situation actuelle moins dérogatoire ....................................................... 62
13. Des compatibilités imposées au PLU qui influencent indirectement la ZAC ... 63
2. Les modifications du PLU avec le développement durable .................................. 63
21. Une prise en compte initiale de l’environnement ........................................... 64
a) Principe général du nouveau document ..................................................... 64
b) La composition du PLU lors de son instauration ........................................ 65
22. Un document qui a subi des modifications en faveur de l’environnement .... 65
a) L’évaluation environnementale .................................................................. 66
b) La charte de l’environnement de 2005 ....................................................... 67
c) Des changements importants avec le Grenelle de l’environnement ......... 67
23. Des compléments avec l’émergence de nouvelles démarches ....................... 68
3. L’influence sur le processus de conception de la ZAC ........................................... 69
Conclusion ............................................................................................................. 70
Bibliographie .......................................................................................................... 72
Table des figures .................................................................................................... 74
Liste des abréviations ............................................................................................. 75
Table des matières ................................................................................................. 76
Annexe .................................................................................................................. 79
79
ANNEXE
Le Document qui suit est la modélisation de la ZAC faite par Maxime Douche.
Elle constitue la base de ce travail de recherche, car elle identifie entre autres les
documents produits lors de la procédure ZAC.
CITERES
UMR 6173
Cités, Territoires,
Environnement et Sociétés
Equipe IPA-PE
Ingénierie du Projet
d’Aménagement, Paysage,
Environnement
Département Aménagement
35 allée Ferdinand de Lesseps
BP 30553 37205 TOURS cedex 3
Directeur de recherche : Hannequart Aurore
Thibault Serge Projet de Fin d’Etudes DA5
2011-2012
L’évolution de la prise en compte de l’environnement
dans le processus de conception de la ZAC
Résumé :
La zone d’aménagement concerté (ZAC), outil opérationnel créé en 1967, permet aux collectivités d’assurer sur leur
territoire une cohérence et une qualité de réalisation qu’elles se sont fixées. Parallèlement à sa création, le
développement durable et l’environnement sont devenus des préoccupations majeures qui ne peuvent plus être
ignorées lors de la réflexion sur la construction de la Ville d’aujourd’hui. Ce travail de recherche permet de
s’interroger sur les impacts que ces impératifs environnementaux ont pu avoir sur le processus de conception de la
ZAC.
Pour cela, une analyse sera tout d’abord conduite suivant les différentes composantes de la procédure, selon le volet
environnemental du développement durable. Nous tenterons ainsi d’établir une chronologie des différentes
évolutions de la procédure ZAC directement imputables à cette nouvelle nécessité de prendre en compte
l’environnement.
Par ailleurs, le contexte extérieur de la ZAC sera également étudié afin de déterminer si ses propres modifications
liées à la cause environnementale ont influencé la procédure de manière indirecte.
Cette étude s’attache à montrer les nouvelles obligations que doit respecter la procédure ZAC, mais également les
possibilités qui lui sont allouées, dépendantes des ambitions de la collectivité.
L’objectif final de cette recherche est de conclure sur un possible verdissement de l’outil ZAC.
Mots clés + mots géographiques
ZAC, zone d’aménagement concerté, processus de conception, procédure, développement durable, prise en compte
de l’environnement
