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Istanbul ConsultoraResponsables del informe:
Gima, Juan Martín [email protected]+5491132165105
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Tirakioglu, [email protected]+5491166621502
Cuestión/Asunto: Estado de situación sobre las negociaciones entre UE y Turquía: Crisis de refugiados.
Decisores:
Consejo Europeo de la UE
Este informe está dirigido a la presidente del Consejo Europeo de la Unión Europea: Dra.Susana Pereyra
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ÍNDICE
1. Introducción..................................... página 32. Cuadro de situación………………. página 6
2.1 Identificación del problema….. página 62.2 Identificación de las causas…... pagína 72.3 Identificación de los actores …. página 112.4 Políticas adoptadas……………. página 122.5 Análisis FODA………………… página 19
3. Alternativas de solución…………… página 204. Conclusiones………………………... página 225. Bibliografía…………………………. página 24
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INTRODUCCIÓN
La crisis de Siria es un fenómeno tan conocido como complejo. Sus consecuencias finales aún distan de ser evaluadas por completo, pero sin lugar a dudas sus repercusiones exceden el propio territorio sirio y afectan tanto a los países limítrofes como a la propia Unión Europea.Lejos de ser un objetivo de este trabajo, aquí se delinearan las principales características de este fenómeno.Consensuado su comienzo en marzo del año 2011 y bajo la influencia de la Primavera Árabe, pequeñas protestas fueron agudizándose cada vez más, ejemplo de ello fueron las protestas que tuvieron lugar en Daraa (sur de Siria) el 15 de Marzo del mismo año.En agosto del 2011 las fuerzas de oposición unieron diferentes grupos políticos y étnicos y crearon el “Consejo Nacional Sirio” contra el régimen de Bashar al Assad.Desde ese año, civiles sirios han abandonado el país de forma sistemática.Hasta el 15 de diciembre del 2014, según ONU, más de 7,6 millones de sirios se desplazaron internamente por el país, y más de 3 millones escaparon del país buscando nuevos destinos.1
Un conflicto que comenzó como un intento de derrocamiento pacífico del presidente sirio, tomó la autopista hacia una guerra civil con consecuencias mundiales. Tres representantes de la ONU han sido espectadores de este conflicto y nada han podido hacer: la crisis sigue existiendo.Un conflicto donde chocan intereses de varios actores externos: Rusia, Estados Unidos, Arabia Saudita y Turquía, un conflicto que no tiene un ganador claro, pero si un perdedor: el pueblo sirio.¿Quién hubiese creído que estas manifestaciones no acabarían pronto, sino que, por el contrario, acabarían convirtiéndose en una crisis mundial que afectaría y golpearía a la UE tan de cerca?
1 https://tr.sputniknews.com/trend/suriye_krizi/
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Gráfico 1Fuente:https://elpais.com/internacional/2018/06/18/actualidad/1529339481_736195.html?fbclid=IwAR0l0nI5ECDPDFWZTPDIgzb0IzrWUUaYp2QIYPgmQw9ycxO9God9DVH4EY8
La posición geográfica de Turquía lo convierte en un país receptor y de tránsito para muchos refugiados y migrantes. Como resultado de un influjo de refugiados sin precedentes, el país alberga para el 2018 a 3,5 millones de refugiados sirios. La UE, en su compromiso de ayudar a Turquía a enfrentar este desafío, está proporcionando asistencia humanitaria para ayudar a los refugiados vulnerables que han huido de la violencia en su país, en particular a aquellos que viven fuera de los campamentos y que necesitan ayuda inmediata, como así también a aquellos que requieren asistencia médica y acceso a la educación.2
Para el año 2015, 4,6 millones de sirios huyeron del país, de los cuales la mayoría han emigrado a los países vecinos de Siria como Turquía (casi 2 millones de sirios), Líbano (poco más de un millón) y Jordania. Estos números no dicen nada si no los contrastamos: los tres países mencionados anteriormente acogieron 30 veces lo que recibió la UE.3
De hecho, siguiendo en el 2015, Turquía recibió el triple de refugiados que Alemania.4
Hacia fines de 2015, casi un millón de refugiados llegaron a las costas de Europa5, siendo los principales países afectados Grecia e Italia.
2 https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/frit_factsheet.pdf3https://www.bbc.com/mundo/noticias/2015/09/150909_internacional_vecinos_siria_numeros_conflicto_interno_amv4 íbidem5 https://www.acnur.org/noticias/stories/2015/12/5af94adf1a/2353-2015-12-30-16-24-16.html
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Una de las estrategias de la UE para reducir los flujos de migrantes ha sido la Declaración UE-Turquía, cuyo objetivo es detener el flujo de migrantes en el mar Egeo.6
En 2015 se duplicó el número de migrantes que atravesaron las fronteras externas de la UE con respecto a años anteriores.7
Por su parte, los intentos de adhesión a la UE por parte de Turquía datan desde 1987 (en verdad, la UE no era tal para ese entonces, sino que era la Comunidad Económica Europea), aunque las negociaciones formales comenzaron en octubre del 2005.8
Esta crisis y la consecuente solicitud de cooperación europea hacia Turquía, pueden ser analizadas como una oportunidad única para el país otomano, entendiendo a la crisis de refugiados como un obstáculo a remover y una oportunidad para estar más cerca del ansiado objetivo: la adhesión de Turquía a la UE.
CUADRO DE SITUACIÓN6 http://publications.europa.eu/webpub/com/factsheets/migration-crisis/es/7 http://www.europarl.europa.eu/news/es/headlines/society/20170629STO78629/la-respuesta-de-la-ue-a-la-crisis-migratoria8 https://www.weforum.org/agenda/2016/12/europes-refugee-and-migrant-crisis-in-2016-in-numbers
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PROBLEMA
El problema identificado es consecuencia de la propia crisis de los refugiados: refugiados que cruzan ilegalmente la frontera turca para ingresar al territorio de la UE.
Objetivos ObstáculosAumentar la cooperación
institucional y en zona fronteriza entre Turquía y la UE para disminuir el flujo ilegal de
refugiados hacia la UE
1. Falta de control en zona de frontera por parte de Turquía y la UE
2. Falta de instituciones bilaterales.
Acelerar las negociaciones de adhesión de Turquía a la UE (objetivo turco)
3. Falta de planificación y legislación europea para contener y dar asilo a los refugiados en territorio propio.
Deportar a todos los migrantes a un país extra europeo, es decir, fuera de la
UE (objetivo UE)
4. Guerra civil siria como causa y origen del problema
De esta manera, la articulación sería la siguiente: cooperar con la UE en términos de contener a los refugiados en territorio turco y evitar que ingresan al territorio de la UE ilegalmente vía mar Egeo, aumentando la cooperación bilateral tanto en zona de fronteras como en materia de acuerdos con terceros actores implicaría para Turquía avances en las negociaciones de adhesión a la UE, siendo un indicador de ello la liberalización de los visados para los ciudadanos turcos por parte de la UE. Esto significa que los ciudadanos turcos pueden viajar a los países europeos dentro de la zona Schengen sin requerir visados.Por su parte, la UE vería disminuido el número de refugiados que, de manera ilegal (es decir, aquellos que no solicitan asilo a la UE) cruzan la frontera turca para ingresar a la zona Schengen.
En cuanto a las causas del problema, estas pueden ser clasificadas según los siguientes criterios:
Político: el tema refugiados ha generado posiciones encontradas y fuertes divisiones al interior de las instituciones de la UE como así también al interior de los propios Estados miembro, siendo este tema un tópico central en la futura salida de Gran Bretaña de la UE. Al ser la “seguridad” un tema recelado por los Estados, es difícil que la UE como actor pueda negociar con Turquía sin antes
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haber llegado a un consenso o unanimidad entre sus Estados miembro, por lo que temas como cooperación bilateral en zonas de frontera pueden ser complejos para abordar.En lo que respecta a Turquía, asumir los costos económicos de acoger refugiados puede implicar grandes costos políticos, al ir el accionar del gobierno en contra de la opinión pública.
Social: aquí, es importante mencionar que el acuerdo al que arribaron las autoridades turcas y las de la UE viola, entre otras cosas, el Convenio de Ginebra sobre los refugiados (1951), la Carta de Derechos Fundamentales de la UE y la Convención Europea de Derechos Humanos de 19539
Económico: para el gobierno turco, este pilar es fundamental. Según el mismo ex primer ministro turco Ahmet Davutoglu, hasta el 2015 Turquía ha gastado aproximadamente 6000 millones de dólares en el tema refugiados. Por su parte, la UE sólo ha aportado 165 millones de dólares, es decir sólo el 2,75% de los cargos corren por cuenta de la UE.
Para dar cuenta de la relevancia del problema, analizaremos indicadores tanto cualitativos como cuantitativos:
Los conflictos internos político-social tanto sirio como iraquí han derribado las murallas de las fronteras del Estado tradicional para convertirse así en un conflicto que se ha regionalizado. Muestra de ello es la “Agencia Europea de Ayuda Humanitaria y Protección Civil” (ECHO) de la UE, que con su misma conformación da cuenta de cómo la problemática de los refugiados está más vigente que nunca y de que los problemas de esta índole no pueden ser ya abordados y solucionados de manera unilateral ni con el uso tradicional de la fuerza, entendiendo entonces un cambio rotundo en el paradigma de la Seguridad Internacional. Es en este contexto donde de enmarcan las palabras de Johannes Hahn, miembro del Comisionado para la Política Europea de Vecindad y Negociaciones de Ampliación: “La actual crisis de refugiados es un desafío de las dimensiones globales. Tenemos que trabajar de la mano con nuestros socios y países vecinos más allá de las fronteras de la UE que son los más afectados”.10 El Fondo de la UE para los refugiados en Turquía se financia tanto con el presupuesto de la UE como con las contribuciones de los Estados miembro de la UE.Otro ejemplo del calibre y relevancia de esta temática es la ESSN (Red de Seguridad Social de Emergencia), un programa humanitario que intenta que los refugiados puedan acceder a necesidades básicas. Su financiamiento es de 998 millones de euros de la UE, colabora tanto con instituciones gubernamentales turcas como con la Media Luna Roja
9 https://www.telesurtv.net/news/Millones-de-refugiados-se-enfrentan-a-una-Europa-xenofoba-20160615-0014.html#
10 https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/news_corner/migration_en
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turca y asiste a 1.4 millones de beneficiarios, convirtiéndose de esta manera, en el proyecto humanitario más grande en la historia de la UE.11
Según la cadena de noticias BBC, la cantidad de refugiados para el año 2015:
Turquia Alemania Suecia Union Europea2015 2,5 millones 98.783 64.685 911.000
2500000; 71%
843032; 24%
98783; 3%64685; 2%
Cantidad de Refugiados 2015
TurquíaOtrosAlemaniaSuecia
Gráfico 2Fuentes: BBC, Min. Interior de Turquía. Elaboración propia.
Desde el 2011, se han construido en Turquía 25 campamentos para atender refugiados, que hasta el año 2015 albergaban 275.000 personas.El asentamiento temporario de refugiados Kahramanmaras es el campo que más refugiados alberga en Turquía: con 374.000 m2 y 24.000 inmigrantes12. Este campamento es considerado “modelo”: a diferencia de los centros temporarios en los que los refugiados viven en carpas, Kahramanmaras cuenta con electricidad, servicio de agua caliente, servicio de salud (hospital) y de educación (jardín de infantes), una mezquita y calles asfaltadas.13
¿Cuánto cuesta mantener un campo de refugiados así? El gobierno turco destina 1,4 millones de dólares por mes.
11 https://ec.europa.eu/echo/where/europe/turkey_en12 https://www.lanacion.com.ar/2046091-lejos-de-la-guerra-una-nueva-vida-en-los-campos-de-refugiados-en-turquia?fbclid=IwAR26M0yXtordZH3UaRtuvOa2N32utOhlJTF-XIwl1zVVUYkIg8d3x0YFONY13 Íbidem
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Para el 2018, se estima que Turquía acogerá 3,7 millones de refugiados, de los cuales 3,4 son sirios.14
Entre las provincias que albergan mayor cantidad de refugiados, se encuentran las ciudades de Hatay, Kilis, Gaziantep, Sanliurfa, Mardin, Ankara y Estambul.
A continuación, las diez provincias con mayor cantidad de refugiados para el 2018 serán:
Gráfico 3Fuente: https://odatv.com/hangi-ilde-kac-bin-suriyeli-yasiyor-2202171200.html
De aquí se desprende que:Media: 229.725. Este número indica el promedio de refugiados en las diez ciudades turcas que más cantidad de refugiados albergan. Aunque la dispersión es grande: Estanbul contiene a 461.409 refugiados mientras que Mardin hace lo propio con 93.906 (es decir, Estanbul alberga casi 5 veces más refugiados que la décima ciudad turca que más refugiados posee).Mediana: 146.556 (surge de promediar la cantidad de refugiados de las ciudades de Adana y Mersin).A continuacuón, un mapa de Turquía referente a la distribución de los 3,5 millones de refugiados sirios para el 2018:
14https://elpais.com/elpais/2018/01/24/planeta_futuro/1516815565_898377.html?fbclid=IwAR0FjWq2srbL0Ydf2qAIKjW0_QBZnS-uqAStMrk2Q113Tz9ezTfd7bdE3PI
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Gráfico 4
Fuente: https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/frit_factsheet.pdf
Como se observa en el siguiente gráfico, aunque el conflicto de los refugiados comience a afectar con mayor fuerza a Turquía en el 2012 y cada año aumente el número de personas que escapan de Siria, es entre los años 2013 y 2015 cuando se da el mayor acogimiento de sirios en territorio turco:
Gráfico 5Fuente: https://odatv.com/hangi-ilde-kac-bin-suriyeli-yasiyor-2202171200.html
De los datos representados en el gráfico, se desprende que: Del 2013 al 2014 la cantidad de refugiados en Turquía aumentó en 6,76 veces, el
mayor valor del período. Del año 2014 al 2015, el número de refugiados aumentó de 1.519.286 a
2.503.549, es decir, un 64,87%. Tomando el período 2011-2017, observamos que:
10
Período Cantidad de refugiados2011-2012 14.2372012-2013 210.4182013-2014 1.294.6312014-2015 984.2632015-2016 330.8922016-2017 62.192
Fuente: https://odatv.com/hangi-ilde-kac-bin-suriyeli-yasiyor-2202171200.html Elaboración propia.
En base a estos datos, se toman las siguientes medidas estadísticas:Media: 62.198. Esto nos indica que, en el período 2011-2017, el promedio de refugiados que ingresa a Turquía por año es de 62.198.Mediana: 64.737 (valor obtenido de promediar los dos valores centrales: 201.418 y 330.892).Moda: en este caso, ningún valor se repite, puesto que el número de refugiados varía considerablemente año a año.
En cuanto a actores que participan en el proceso decisorio, identificamos: Actores in strictu sensu: 1. UE2. Estado de Turquía Actores de la Sociedad Civil: 1. FRONTEX (ONG)2. ONU (ACNUR) 3. UNICEF4. ECHO (Agencia Europea de Ayuda Humanitaria y Protección Civil) 5. Media Luna Roja turca
Definición del problema para UE: el problema identificado es el flujo de refugiados que ingresan al territorio Schengen desde Turquía (principalmente vía Mar Egeo). El desplazamiento incontrolado y las inacabables solicitudes de asilo en territorio europeo son vistas como un problema tanto para la seguridad como para la economía europea.La falta de compromiso estatal a la hora de cumplir con las cuotas de refugiados a contener, agravan la situación principalmente para países como Grecia e Italia, principales destinos de los negocios ilegales de tráfico de personas.Es por todo esto que la UE debería focalizar sus esfuerzos tanto en cooperar con Turquía en zonas de frontera, como así también trabajar fronteras adentro en lo que respecta a la distribución de refugiados y colaborar con los campos de refugiados en Turquía.Definición del problema para Turquía: el problema turco es en esencia económico. La UE ha manifestado públicamente que contribuirá económicamente a solventar los gastos que conllevan la creación y el mantenimiento de campos de refugiados del país que más
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refugiados sirios alberga en el mundo, aunque a ciencia cierta aún no ha cumplido con lo prometido. Por otro lado, el problema de los refugiados puede ser visto como una oportunidad para el gobierno turco de turno, en el sentido de que podría ser utilizado con el fin de acelerar las negociaciones de adhesión a la UE.
POLÍTICAS ADOPTADAS
UE y Turquía arribarían en 2016 a un pacto (“Declaración UE-Turquía”) que establece que todos los arribados ilegalmente por mar a la UE serán detenidos en centros en donde antes solamente se identificaban y seguían su camino en territorio europeo. Es decir, a partir de este acuerdo, estos centros se convierten en “centros de detención”, donde los refugiados retornan a Turquía. El objetivo principal de este pacto es frenar el flujo de llegada de refugiados. Un objetivo colateral o secundario podría ser el de ponerle fin a las redes ilegales de traficantes de personas, aunque se estima que, mientras persistan los problemas estructurales y falten mecanismos legales para pedir asilo en la UE, estas mafias seguirán existiendo15 .Mediante este acuerdo, los refugiados a los que se le rechace la solicitud de asilo o se los considere inadmitidos, podrán ser deportados de vuelta hacia Turquía16. Es por esta razón que la UE entiende a Turquía como un “tercer país seguro”17, aunque varias ONGs han sostenido que Turquía no cumple los requisitos para ser considerado como tal.Cuantitativamente, los logros de esta acción conjunta muestran avances: las llegadas a Grecia se han reducido desde un máximo de 10.000 en un solo día (octubre 2015) a un promedio inferior a 74 al día desde marzo del 2016.18
Gráfico 6
15 https://elpais.com/internacional/2016/04/03/actualidad/1459718006_987997.html16 Íbidem17 https://elpais.com/internacional/2016/03/17/actualidad/1458208588_901412.html18 http://publications.europa.eu/webpub/com/factsheets/migration-crisis/es/?fbclid=IwAR1PTF2sUGdB0xgUux8AXOAF1KBghDDZo_9HOnQLBKPUKP9GtP1lYTjbtbA
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Fuente:http://publications.europa.eu/webpub/com/factsheets/migrationcrisis/es/?fbclid=IwAR1PTF2sUGdB0xgUux8AXOAF1KBghDDZo_9HOnQLBKPUKP9GtP1lYTjbtbA
El Fondo de la UE para los Refugiados en Turquía gestiona 6000 millones de euros (3000 milones de euros para 2016-2017 y otros 3000 millones para 2018-2019) y se centra en la asistencia humanitaria, la educacuón, la salud, la infraestructura y el apoyo socioeconómico.19
Hasta el 4 de octubre del 2018, se mencionan a continuación algunos de los proyectos financiados por el Fondo para Refugiados en Turquía pertenecientes al primer tramo de 3 billones de euros20:
Funding instrument
Applicant Name
Priority area Description Amount Commited (in euros)
Amount Contracted (in euros)
Net payments made to projects
ECHOHumanitarian implementation Plan (HIP) Turkey 2017
International Federation of the Red Cross Societies
Humanitarian Assistance Protection
Response to protection needs of refugees
9.157.929 9.157.929 7.326.342
ECHOHIP Turkey 2017
Médicins du monde
Humanitarian assistance Health
Strengthern the longer-term resilience of refugees and migrants by improving the level of their emotional, mental, and physical welbeing
9.000.000 9.000.000 4.500.000
ECHOHIP Turkey 2017
UNICEF Humanitarian Assistance Education in Emergencies
Increased access to non-formal learning programmes easing the way back to formal education for vulnerable refugee children
12.500.000 12.500.000 10.000.000
ECHOHIP Turkey 2017
WFP Humanitarian Assistance Basic Needs
A continuation of the Emergency Social Safety Net (ESSN). The ESSN is a programme covering basic needs of refugees through monthly unrestricted cash transfers
650.000.000 650.000.000 520.000.000
19 https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/news_corner/migration_en20 Para acceder al listado completa, visitar https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/facility_table.pdf
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ECHOHIP Turkey 2017
UNICEF Humanitarian Assistance Education in Emergencies Protection
A continuation of the Conditional Cash Transfer for Education project (CCTE). The CCTE aims at supporting the integration of refugee children into the national education system through a financial incentive when the children attend a classes regularly. The project also includes comopnent of child protection.
50.000.000 50.000.000 40.000.000
Fuente: https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/facility_table.pdf
En la siguiente imagen se observa la cantidad de dinero destinado por parte Turquía (Poder Ejecutivo y ONGs) a los distintas variables de ayuda humanitaria:
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Fuente: https://www.aa.com.tr/tr/ekonomi/basbakan-yardimcisi-akdag-suriyeliler-icin-harcanan-toplam-maliyet-84-milyar-880-milyon-lira/990509?fbclid=IwAR3p9wKtOEWSZCaqVvZw0MeoNPgEaXQAHx2rG8_cC-M6_Le5VvVinzlY5do
1. La Presidencia de Gestión de Desastres y Emergencias de Turquía2. La Medialuna Roja, Fundación de Diyanet3. Ministerio Interior: Dirección General de Administración de Inmigración. 4. Orden de seguridad y servicio público.5. Servicios de Salud6. Servicios de Educación7. Servicios de Municipalidad8. Región de Escudo del Éufrates9. Ayuda Humanitaria Punto Zero10. Campañas realizadas por Municipalidades11. Gastos en los campos por depreciación 12. Otras Organizaciones No Gubernamentales13. El dinero que se repartió en efectivo
15
Desde finales del 2016, la agencia ECHO (mediante su Red de Emergencia Social – ESSN-) entrega a los refugiados una tarjeta de débito por unidad familiar. En este sentido, la UE se comprometió a aportar hasta 6.000 millones de euros a Turquía con el objetivo de que el ingreso medio en estas tarjetas sea de unas 720 liras turcas mensuales (156 euros)21, más entre 35 y 60 liras por niño/a que asista a la escuela a cargo de Unicef.22 El presupuesto del programa ECHO fue en 2017 de 348 millones de euros y se estima que, hasta el primer trimestre de 2019, se destinarán más de 600 millones.Es necesario aclarar que la ayuda de ECHO y Unicef se estructura en base a la previa acción e iniciativa del Gobierno turco: ya existen las infraestructuras educativas, de salud y trabajadores sociales que atienden a los más vulnerables.23
A continuación, información sobre educación, salud y ayuda socioeconómica bajo el apoyo de la UE:
Fuente: https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/frit_factsheet.pdf
21https://elpais.com/elpais/2018/01/24/planeta_futuro/1516815565_898377.html?fbclid=IwAR0q2EGWUQ0lNE6W0RwW0IoCpSW1SkblJ4jaKjydr-2TyBsyzptPROwqfZY22 https://elpais.com/elpais/2018/01/25/planeta_futuro/1516886063_796193.html23https://elpais.com/elpais/2018/01/24/planeta_futuro/1516815565_898377.html?fbclid=IwAR0q2EGWUQ0lNE6W0RwW0IoCpSW1SkblJ4jaKjydr-2TyBsyzptPROwqfZY
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Políticas aplicadas por parte de la UE24: Incremento de capacidad para llevar a cabo operaciones de búsqueda y
salvamento en el Mediterráneo. En 2015 y 2016 triplicó los recursos disponibles con el objetivo de salvar vidas y de luchar contra las redes delictivas de tráfico de personas. En este sentido, se salvaron más de 400.000 vidas, se capturaron a más de 2000 traficantes y se retiraron 375 embarcaciones.
Trabajo conjunto con autoridades de países africanos que son origen de migraciones o países de tránsito, como Etiopía, Mali, Níger, nigeria y Senegal. Ejemplo de esto es la financiación de la UE para apoyar el autoempleo en las zonas de tránsito y seis centros para migrantes vulnerables en Níger.
Apoyo a dos de los países más afectados por la crisis migratoria (Grecia e Italia) en el establecimiento de “puntos críticos” con el fin de ayudar a las autoridades de estos países a gestionar mejor los flujos migratorios entrantes.
Entrada en vigor, desde octubre de 2016, de la “Guardia Europea de Fronteras y Costas” para proteger las frontera exteriores comunes. En los Estados miembro se han desplegado más de 1550 agentes en las fronteras exteriores y 100.000 guardias de fronteras ya emplazados.
La apertura de vías seguras: en 2015 se estableció un plan de reubicación de las personas que se encontraban en Grecia e Italia. Al 21 de julio del 2017, más de 24.000 personas fueron reubicadas en 24 Estados participantes (de ese total, casi el 70% se encontraban en Grecia).
En 2016 se comenzó a implementar un programa de reasentamiento voluntario acordado por los Estados miembro. Éste prevé el traslado de 22.500 refugiados hacia fuera de las fronteras de la UE. Hasta julio del 2017, aproximadamente 16.500 personas fueron reasentadas.
Entre 2015 y 2017, UE ha asignado 17.700 millones de euros para resolver la crisis migratoria, de los cuales 10.300 millones de euros son destinados para una financiación prevista fuera de la UE:
2700
600
2400
4600
10.300 Millones de Euros Para Financiación Prevista Fuera de la UE
Ayuda Humanitaria MADAD (Fondo Fiduciario Regional)
Fondo Fiduciario de Emergencia para Africa Otros
Gráfico 7Elaboración propia
24 http://publications.europa.eu/webpub/com/factsheets/migration-crisis/es/?fbclid=IwAR1PTF2sUGdB0xgUux8AXOAF1KBghDDZo_9HOnQLBKPUKP9GtP1lYTjbtbA
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Sistema Europeo Común de Asilo (CEAS): se basa en el Reglamento de Dublín25, que determina que el país responsable del tratamiento de cada solicitud de asilo es el país dela UE en el que el solicitante ha entrado.26 Una evaluación crítica de esta política podría ser que, al ser Italia y Grecia los países más afectados por la crisis migratoria, sean éstos los países que soporten mayores presiones.
En cuanto a la evaluación de las políticas adoptadas mediante criterios técnicos explícitos, de todas las políticas llevadas adelante mencionadas anteriormente, se analizarán solamente dos. Esto se debe a que son únicamente estas dos las únicas que se han orientado a la solución del problema identificado en este trabajo.
POLITÍCAS ADOPTADAS
CRITERIOS Acuerdo UE-Turquía
Guardia Europea de Fronteras y Costas
Viabilidad 2 4
Eficacia 2 2
Eficiencia 2 2
Creatividad 4 3TOTAL 10 11
Por viabilidad se entiende la aceptación del impacto socio-político. Aquí, la creación de una Guardia de Fronteras es más viable que el Acuerdo celebrado entre Turquía y la UE, puesto que políticamente no depende de otro actor (el Acuerdo precisa necesariamente de Turquía), además de no convertir a los centros donde se identificaban los refugiados en “centros de detención”, criticado esto por ONGs vinculadas a los DDHH que defiende los valores y derechos individuales de todos los hombres.
Por eficacia se entiende la relación entre objetivos, medios y eliminación de obstáculos. Aquí, se asigna el mismo valor a ambas políticas por el hecho de que el Acuerdo UE-Turquía no logra remover ningún obstáculo identificado en el trabajo, mientras que sí logra cumplir con los objetivos de acelerar las negociaciones de adhesión de Turquía a la UE como así también poder enviar refugiados nuevamente hacia Turquía. Por su parte, la creación de la Guardia Europea de Fronteras remueve sólo un obstáculo (falta de control en zona de fronteras por parte de Turquía y la UE) y cumple con un solo objetivo (aumento de cooperación en zona fronteriza).
Por eficiencia se entiende la oportunidad y economía de los medios utilizados en la eliminación de los obstáculos. Aquí, identificamos como política menos
25 para más info. ver http://www.europarl.europa.eu/news/es/headlines/society/20171012STO85934/crisis-de-refugiados-entender-la-reforma-de-dublin-video26 http://www.europarl.europa.eu/news/es/headlines/society/20170629STO78629/la-respuesta-de-la-ue-a-la-crisis-migratoria
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costosa económicamente al Acuerdo UE-Turquía, pero también es cierto que este acuerdo no removió ningún obstáculo planteado como sí lo hizo el establecimiento de la Guardia de Fronteras. Es por ello que a ambas se les asigna el mismo valor.
Por creatividad se entiende el grado de innovación de los decisores en la selección de los medios. Se le ha asignado mayor grado de creatividad al Acuerdo entre UE – Turquía ya que aquí se aprovechó de infraestructura ya establecida pero se les otorgó un giro no menor: de centros de recepción/identificación a centros de detención.
Dificultades actuales y/o potenciales en el tratamiento del problema
FORTALEZAS OPORTUNIDADES DEBILIDADES AMENAZAS-Intereses por parte de ambos actores (UE y Turquía).-Acuerdo existente entre UE y Turquía.- Creación de la Guardia Europea de Fronteras y Costas.-Multiplicidad de actores (estatal: Turquía; supraestatal: UE; ONG: ONU (ACNUR-UNICEF); OI: Media Luna Roja turca).
-Acercamiento entre Turquía y la UE.-Aumento de cooperación en materia de seguridad podría evitar futuras muertes.-El compromiso económico de la UE para con Turquía podría mejorar la situación en los campos de refugiados turcos.
- Muertes de miles de personas en los intentos de ingresar ilegalmente a la UE.-Contribuir al negocio del tráfico de refugiados.-Violación de los derechos establecidos enla Carta Fundamental de los Derechos Humanos de la UE.-Escasa integración del refugiado al Estado receptor.
-Si no hay avances en materia de adhesión, Turquía podría dejar de colaborar en las zonas de fronteras.-Utilización de la crisis de refugiados como políticas de chantaje y poder sin tener en cuenta que son familias huyendo de una guerra civil.-Surgimiento de nacionalismos exacerbados y xenofobia tanto en la UE como en Turquía.
ALTERNATIVAS DE SOLUCIÓN
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1. Creación de una Prefectura mixta en el mar Egeo para lograr un aumento de cooperación entre Turquía y la UE.
2. Introducción de modificaciones en la legislación europea para dar solución a nuevas problemáticas: otorgar la condición de “refugiado” y disponer de mecanismos y herramientas para integrarlo a la sociedad, como así también hacer cumplir la cuota de refugiados que cada Estado miembro deba recibir.
3. Mayor cooperación económica de la UE para mejorar la situación de los refugiados en los campos de refugiados ubicados en territorio turco.
4. Creación de un grupo conjunto entre Turquía y UE para negociar con terceros países la relocalización de los refugiados.
5. Arribo a un acuerdo de un cese al fuego en Siria por parte de la UE en el marco de la ONU y el Consejo de Seguridad en colaboración con las fuerzas turcas, y la restitución de garantías para sus ciudadanos.
POLÍTICAS ADOPTADASCRITERIOS
1 2 3 4 5
Viabilidad 3 2 2 4 3Eficacia 4 2 3 3 4
Eficiencia 3 2 2 3 2Creatividad 2 2 2 4 2
TOTAL 12 8 9 14 11
En cuanto a viabilidad, creemos que el mejor impacto socio-político lo tendrá la alternativa número 4, en el sentido de que ninguna de las partes negociantes tendrá que soportar más carga de refugiados (ni los Estados como actores ni las sociedades) y que ambas tendrán motivaciones políticas para llevar esta política adelante (UE reubicará refugiados que de otra manera posiblemente hubieran ingresado o permanecido en su territorio, mientras que Turquía podría servirse de esta cooperación para estar más cerca de su membresía al club europeo). En el otro extremo tenemos a las políticas número 2 y 3: cambiar la legislación requerirá las voluntades políticas de toda la estructura institucional de la UE: Parlamento, Consejo y Comisión Europea; mientras que el impacto tanto social como político de seguir aumentando el envío de dinero hacia Turquía podría ser bastante negativo en la UE.
En cuanto a eficacia, las políticas 1 y 5 podrían ser las mejor valoradas. La política de la creación de una Prefectura mixta cunplría con los objetivos propuestos de aumentar la cooperación fronteriza entre ambos actores, además de también ser un potencial catalizador para el objetivo turco de acelerar las negociaciones de adhesión a la UE. La política del cese al fuego y re-establecimiento de las garantías de los ciudadanos sirios atacaría directamente el
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origen de la crisis de los refugiados, además de reducir a largo plazo el flujo migratorio hacia la UE y poder también ser un elemento más para Turquía en su búsqueda de adhesión al mercado común europeo.
En cuanto a eficiencia, la política 1 se encuentra entre las más valoradas gracias a que ya existe cierto andamiaje sobre el que transitar: la Guardia Europea de Fronteras y Costas. En este sentido, la economía de los medios utilizados para la remoción del obstáculo hace de esta política una de las dos más sobresalientes. La política número 4 es bien valorada también al aprovechar todos los canales institucionales abiertos entre ambas partes y los constantes encuentros y debates para poder de esta forma consolidar un grupo conjunto que represente conjuntamente a los dos actores involucrados ante terceros actores.
En cuanto a creatividad, la política 1 como se mencionó anteriormente, tiene sus bases en el establecimiento de la Guardia Europea de Fronteras y Costas. La política 3 implica solamente aumentar los montos de dinero establecidos que se envían desde la UE (fondos regional y nacionales) hacia Turquía. La política 5 es básicamente lo que cualquier defensor de la democracia y los derechos humanos quisiera, y que puede ser encasillada como utópica por aquellos quienes creen que los intereses de grandes potencias entran en conflicto aquí. Es entonces la política 4 aquella más creativa, en el sentido de que el medio elegido (negociación) no es nuevo pero sí lo es el hecho de que la negociación con otros países sea encarada en conjunto tanto por la UE como por Turquía, considerada hasta este momento como un “tercer país seguro” ella misma.
Por todo lo expuesto, se considera que aplicar una sola alternativa de solución no llevaría a buen puerto, puesto que sería una solución incompleta e ineficaz para una crisis de tal magnitud. Es así que recomendamos que las políticas 2 (modificar la legislatura de la UE para integrar al refugiado y proteger sus derechos individuales y para que los Estados miembro reciban la cuota de refugiados que les corresponde) y 3 (aumentar la cooperación económica de la UE hacia los campos de refugiados en Turquía) sean llevadas adelante mientras se trabaja en la política 4: crear un grupo conjunto entre Turquía y UE para negociar con terceros países la relocalizaciòn de los refugiados.La política 1, al igual que la 2, tiene de alguna manera un camino ya recorrido: aunque la propuesta sea la creación de una Fuerza mixta compuesta tanto por Turquía como por la UE, es cierto que desde el 2016 entró en funcionamiento en el punto de control fronterizo Kapitan Andreevo (entre Turquía y Bulgaria) la Guardia Europea de Fronteras y Costas. Es decir, aquí sólo se debería trabajar sobre la incorporación de Turquía a este sistema de gestión y control fronterizo.Por su parte, avanzar sobre la política 5 es la tarea más compleja y la que pondría fin a largo plazo a la crisis de refugiados que experimentan hoy en día de cerca tanto Turquía como la UE.Así, se ha delineado un esquema incremental como método para la toma de decisiones, en un contexto donde participan gobiernos y diferentes actores involucrados (vinculaciones entre la UE (mediante la Red de seguridad social de emergencia – ESSN-, el Programa Mundial de Alimentos –PMA-, y el proyecto de Transferencia monetaria condicionada para la educación –CCTE-), instituciones gubernamentales turcas, UNICEF y la Media Luna Roja turca)27 y donde, además, consideramos que:
o Los resultados de las políticas llevadas a cabo, a pesar de no haber solucionado el problema, han sido satisfactorias (ver gráfico 6), por lo que puede
27 https://ec.europa.eu/echo/where/europe/turkey_en
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considerarse que cambios marginales aportarán una tasa aceptable de mejora en los resultados de las políticas.
o La disponibilidad de los medios para atender a los problemas permanecerá relativamente constante (UE establece el monto de dinero destinado para el año en curso como así también para los años posteriores).
CONCLUSIONES
Ante la eminente ola de refugiados que experimenta Turquía desde el 2013 al 2015, Europa entiende que mantenerse ajena al problema no es una política responsable. La guerra civil siria junto otras situaciones críticas como las de Irak, muestran que el siglo XXI dista mucho de ser un siglo de paz y estabilidad. En medio de este éxodo sirio, Turquía ha sido el Estado que más refugiados sirios ha recibido. Si bien es cierto que Grecia, Alemania, Suecia e Italia son los países europeos que en general albergan mayor cantidad de refugiados, los números son pequeños si se los compara con la cantidad de refugiados que habitan en Turquía, o incluso sólo en Estambul.El flujo migratorio ilegal desde Turquía a Grecia, ha llevado a la UE a adoptar medidas paliativas e incrementales, comenzando primero con aceptar cierto cupo de refugiados en el territorio Schengen, luego ayudar económicamente a Turquía en el mantenimiento de los campos de refugiados, crear una fuerza europea en zona fronteriza y finalmente, firmar en 2016 un pacto con Turquía que, aunque criticado por ciertas ONGs por el no respeto a los derechos individuales de los refugiados, cuantitativamente ha dado resultados satisfactorios para la UE.De esta manera, la UE ve cómo, a pesar de que el número de refugiados es cada vez mayor, la media anual de refugiados que arriban a la UE ha descendido drásticamente desde el 20 de marzo del 2016, momento en el que entró en vigor el acuerdo entre UE y Turquía.Por su parte, Turquía es el país que más refugiados alberga dentro de sus fronteras, afrontando los gastos de salud, vivienda, infraestructura y educación en los campos de refugiados que, aunque aliviados en parte por la UE y ONGs, representa un esfuerzo importante para una economía como la turca.Identificado el problema del flujo ilegal de refugiados desde Turquía a la UE, reforzar la cooperación bilateral en zona de frontera es esencial. Es por ello que recomendamos incluir a fuerzas y personal turco en la Guardia Europea de Fronteras y Costas. Esta política estaría en consonancia con el objetivo e interés europeo de reducir la cantidad de refugiados que arriban a la zona Schengen, a la vez que puede ser utilizado por el lado turco como una herramienta para presionar y negociar con la UE ciertos avances para la adhesión turca al proceso de integración europeo. A esta situación, recomendamos una mayor cooperación económica europea destinada a mejorar los campos de refugiados localizados en Turquía, política que apunta a intentar reducir el
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número de refugiados dispuestos a acudir a vías ilegales de migración en busca de mejores niveles de vida.Además, para cumplir con el objetivo de la UE de deportar a aquellos “migrantes ilegales”, se sugiere la creación de una estructura institucional mixta (integrada por representantes de la UE y Turquía) cuya tarea fundamental sea la de negociar con “terceros países seguros” la relocalización de los refugiados.Finalmente, se recomienda que, para aliviar la carga de países como Grecia e Italia, se trabaje al interior de la UE con el objetivo de hacer cumplir a sus miembros con los compromisos asumidos como lo es el cupo de migrantes que cada uno recibiría, además de una clara determinación de lo que el término “refugiado” significa y los derechos que éste conlleva, apuntando a una mayor responsabilidad de las autoridades regionales y nacionales para con los derechos y trato que cualquier refugiado merece.
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