NEGOCIATIONS COMMERCIALES

MULTILATERALES

NEGOCIATIONS D'URUGUAY

Groupe de négociation sur les marchandises (GATT) Groupe de n é g o c i a t i o n sur l e s subventions e t mesures compensatoires

REUNION DES 28 ET 29 JUIN 1988

Note du secrétariat

1. Le Groupe a tenu sa huitième réunion les 28 et 29 juin 1988, sous la présidence de M. Michael D. Cartland (Hong Kong). Il a adopté l'ordre du jour figurant dans l'aérogramme GATT/AIR/2624.

Examen des propositions contenues dans les documents MTN.GNG/NG10/W/17 et W/20

MTN.GNG/NG10/W/17

2. Des délégations ont exprimé des doutes au sujet de ce qu'elles ont appelé 1'"approche par groupes" sur laquelle reposait cette proposition. Elles ont fait état de certains problèmes liés à l'identification des subventions appartenant à chaque catégorie, à la nécessité de procéder constamment à des modifications pour tenir compte des nouvelles pratiques en matière de subventions et au risque de voir rebaptiser certaines subventions pour contourner les interdictions ou éviter qu'une action soit engagée. Il a été signalé que l'on pourrait atténuer ces problèmes en établissant des critères pour chaque catégorie, mais des doutes ont été exprimés quant à savoir si de tels critères seraient vraiment utilisables. Se référant à des exemples précis de subventions, plusieurs participants ont indiqué que, pour eux, les incitations devraient ne pas pouvoir donner lieu à des actions, compte tenu notamment de l'approche exposée dans le document MTN.GNG/NG10/W/17, selon laquelle les subventions accordées à des fins d'ajustement des structures devraient se ranger dans cette catégorie. D'autres participants ont jugé inacceptable cette classification à priori des subventions en question. Un participant s'est dit préoccupé par le fait que la proposition semblait laisser entendre que la catégorie des subventions prohibées pourrait ne pas englober certaines des subventions à l'exportation déjà reprises dans la liste exemplative du Code des subventions.

3. Des délégations se sont inquiétées de ce que des actions en matière de droits compensateurs puissent être entreprises sans que l'existence d'un préjudice ait été établie et, plus généralement, que des mesures correc­tives unilatérales se mènent au harcèlement et au protectionnisme au lieu d'être utilisées comme mécanismes légitimes permettant d'assurer le respect

SECRETARIAT DU GATT UR-88-0333

RESTRICTED

MTN.GNG/NG10/8 11 juillet 1988

Distribution spéciale

MTN.GNG/NG10/8 Page 2

des droits. D'autres délégations ont pris note avec intérêt de l'idée suivant laquelle des mesures correctives pourraient être prises rapidement lorsqu'un pays viole ses obligations en matière de subventions, et elles ont souligné l'importance qu'elles attachaient à l'élaboration de mesures efficaces pour remédier au problème des subventions entraînant le rempla­cement des importations ou une éviction des marchés de pays tiers. On a aussi fait observer que la proposition devrait être encore affinée, de façon notamment à donner le même poids aux disciplines régissant le recours à des mesures compensatoires.

4. Le participant qui avait présenté cette proposition a rappelé que celle-ci visait surtout à fournir un cadre général et cohérent pour les négociations, et que le fait d'inclure ou non certaines pratiques en matière de subventions dans telle ou telle catégorie avait uniquement valeur d'exemple. Tout en reconnaissant les difficultés liées à l'élabo­ration de mesures efficaces pour remédier aux problèmes du remplacement des importations et de l'éviction des marchés de pays tiers, il a souligné qu'elles se poseraient quel que soit le cadre éventuellement retenu, à moins qu'il n'envisage l'interdiction pure et simple de toutes les subventions. En combinant des listes exemplatives, des critères conceptuels et certains critères quantitatifs, on devrait pouvoir résoudre la plupart des problèmes liés à la définition des catégories de subventions. Enfin, si les disciplines régissant le recours à des mesures compensatoires pouvaient, certes, être encore affinées, la proposition considérée n'en offrait pas moins déjà sous sa forme actuelle une approche équilibrée. De fait, la question de savoir dans quels cas une action pouvait être engagée couvrait l'importante question de l'applicabilité de mesures compensatoires, et celle des mesures correctives propres à chaque catégorie offrait un cadre pour traiter de tous les problèmes liés aux mesures compensatoires.

MTN.GNG/NG10/W/20

5. De nombreuses délégations, notant que cette proposition était entiè­rement consacrée au renforcement des disciplines relatives aux subventions, ont rappelé que le mandat de négociation du Groupe préconisait aussi l'assujettissement des mesures compensatoires à des disciplines. L'approche suivie leur paraissait préoccupante, car, au lieu de partir des disciplines existantes, elle s'en écartait fortement et se fondait sur des concepts totalement nouveaux. Elles se sont aussi inquiétées de voir que la proposition semblait s'appuyer sur une définition manquant de précision. Selon elles, en proposant d'étendre des disciplines renforcées en matière de subventions à d'"autres formes d'intervention de l'Etat substantiel­lement équivalentes à une subvention" et de leur appliquer des mesures compensatoires, on risquait de transformer le Code des subventions en une sorte de panacée pour remédier à toutes les mesures susceptibles d'affecter le commerce international. Ce serait aller bien au-delà du mandat du Groupe et l'issue d'une telle démarche serait pour le moins imprévisible et accroîtrait les risques de différends, qui étaient à l'origine même du mauvais fonctionnement du Code actuel.

MTN.GNG/N610/8 Page 3

6. Tout en convenant que les questions liées aux droits compensateurs n'étaient pas traitées dans cette proposition, d'autres délégations ont noté avec satisfaction qu'elle avait pour objectif général de définir un ensemble de règles claires, efficaces et précises concernant les subventions. Elles ont signalé qu'on ne pourrait améliorer les règles relatives à l'utilisation de mesures compensatoires que si les disciplines relatives aux subventions étaient renforcées. Elles ont rappelé, par ailleurs, que l'absence de disciplines de ce genre était à l'origine de nombre de différends qui sapaient sérieusement la crédibilité du système de commerce multilatéral.

7. Plusieurs participants ont appuyé l'idée d'une interdiction effective de toutes les subventions à l'exportation, quel que soit le produit ou le niveau de développement du pays accordant ces subventions, tandis que plusieurs autres ont estimé que les subventions à l'exportation jouaient un rûle important dans les politiques de développement des pays en voie de développement et qu'en conséquence une telle interdiction n'était pas justifiée. A cet égard, il a été signalé que les pays en voie de dévelop­pement devaient concentrer leurs moyens financiers limités sur les subventions à l'exportation, lesquelles - suivant cette proposition -seraient interdites, alors que les pays développés pouvaient verser des subventions intérieures beaucoup plus élevées, qui avaient souvent les mêmes effets sur le commerce, mais étaient, quant à elles, autorisées. Il a aussi été souligné que le traitement spécial dont faisaient l'objet les subventions à l'exportation des pays en voie de développement dans le cadre du Code ne s'était pas traduit par un essor de leurs exportations.

8. Certains participants se sont dit favorables à un renforcement des disciplines régissant le recours à certaines subventions intérieures sur la base de critères objectifs et vérifiables, et d'autres ont déclaré qu'ils n'en écartaient pas le principe. Il a, en particulier, été fait référence aux subventions qui entraînaient un remplacement des importations sur le marché du pays qui les accordait ou une éviction des exportations sur les marchés de pays tiers, ou qui avaient dans la pratique les mêmes effets que des subventions à l'exportation. Toutefois, nombre de ces participants ont estimé que les critères proposés dans le document MTN.GNG/NG10/W/20 n'étaient pas utilisables ni appropriés. L'opinion a été émise que, comme la théorie économique reconnaissait généralement que les subventions intérieures étaient un instrument de protection plus approprié que les droits de douane, il n'y avait aucune raison économique de les prohiber dès lors que personne n'avait jamais proposé, au GATT, d'interdire les droits de douane. Pour ce qui est de l'interdiction envisagée des subventions intérieures dépassant une certaine ampleur ou un certain montant, il a été signalé que le niveau de la distorsion ou des effets exercés sur les échanges n'était pas toujours lié au montant versé. En outre, on ne voyait pas bien comment ce seuil serait calculé, c'est-à-dire s'il serait exprimé en termes absolus ou par rapport à la valeur du produit considéré ou encore par rapport au PNB. Quant à l'autre critère qui prévoyait qu'une subvention serait interdite lorsqu'une branche exportait plus qu'un pourcentage donné de sa production ou plus qu'une branche de production

MTN.GNG/NG10/8 Page 4

moyenne du pays exportateur, on a relevé qu'il pénaliserait les pays dont le marché intérieur était de dimension restreinte, tandis que ceux dont le marché national était de grande taille conserveraient la faculté d'accorder des subventions substantielles. On a aussi estimé que l'évaluation de ces critères dépendait trop de notifications de caractère autoaccusateur, ce qui n'était pas réaliste compte tenu de ce qui se passait avec les notifi­cations au titre de l'article XVI:1.

9. Des délégations ont considéré que la question du ciblage industriel allait bien au-delà du mandat du Groupe. Les problèmes qui pouvaient se poser dans ce domaine devraient être traités dans des cadres spécifiques, tels que la recherche-développement ou les ajustements de structure. Il a aussi été signalé qu'il serait souvent arbitraire, voire impossible, de tenter d'exprimer les effets du ciblage pour ce qui est du montant d'une subvention.

10. La proposition visant à supprimer la distinction établie par les règles actuelles entre produits primaires et produits non primaires et à interdire toutes les subventions touchant le commerce des produits agri­coles a été bien accueillie par certaines délégations, tandis que d'autres ont redit qu'elles estimaient que le Groupe ne devrait aborder la question des subventions agricoles qu'après qu'un accord serait intervenu au Groupe de négociation sur l'agriculture. Quant à la question des subventions concernant les ressources naturelles, des délégations se sont déclaré prêtes à l'examiner pour autant que les discussions portent précisément sur les subventions et non sur toutes les formes d'intervention de l'Etat dans ce domaine. Plusieurs participants ont fait remarquer que les gouver­nements devraient être libres de profiter des avantages comparatifs dont ils pouvaient bénéficier dans ce domaine et que l'intervention de l'Etat dans les politiques de fixation de prix ne saurait être considérée comme une subvention.

11. Des participants ont dit qu'ils pensaient eux aussi que les pays en voie de développement devraient être encouragés à participer plus pleinement aux futures disciplines concernant les subventions/mesures compensatoires, en particulier ceux qui jouent déjà un rôle notable dans le commerce international. A cet égard, ces participants se sont déclaré prêts à réexaminer l'applicabilité de l'article 14 du Code des subventions dans le cas de ces derniers pays. D'autres participants ont insisté sur le fait que la question du développement économique devait être incorporée dans toute approche de négociation, et que des subventions étaient néces­saires pour corriger les distorsions existant dans les économies en voie de développement. Il a été signalé que les pays en voie de développement devaient souvent recourir à des subventions pour maintenir leur compétiti­vité face à des produits subventionnés provenant de pays développés. On a estimé que le problème le plus immédiat était de créer les conditions d'une participation accrue des pays en voie de développement au Code des subventions et de protéger ces pays contre la concurrence déloyale des pays développés accordant des subventions.

MTN.GNG/NG10/8 Page 5

12. Plusieurs participants sont convenus qu'il était indispensable de mettre en place un mécanisme de règlement des différends efficace et crédible pour assurer le respect de nouvelles disciplines. Certains ont toutefois considéré que ce n'était pas en donnant aux gouvernements le droit d'engager une action unilatérale et en se contentant de soumettre cette action à un examen multilatéral que l'on répondrait comme il se doit aux difficultés rencontrées en ce qui concerne les procédures de règlement des différends. Par ailleurs, des doutes ont été émis quant à la modifi­cation du rôle des groupes spéciaux, en particulier pour ce qui touche à la détermination du montant de la perte commerciale subie et de la compen­sation correspondante. En particulier, on ne voyait pas très bien comment une telle perte pouvait être mesurée et l'on se demandait si l'avantage qu'en tiraient les consommations ne compenserait (voire ne dépasserait) pas la perte subie par les producteurs. En outre, la possibilité qu'une perte se produise dans un marché en expansion était des plus hypothétiques. Enfin, on ne voyait pas très bien non plus comment une compensation pouvait être compatible avec la règle existante selon laquelle la mesure compensa­toire ne devait pas être supérieure au montant de la subvention. Des participants ont estimé que le concept de compensation entrait en ligne de compte pour ce qui concerne non seulement les effets des subventions, mais encore la perte commerciale résultant d'enquêtes injustifiées en matière de droits compensateurs. Plusieurs participants ont émis l'opinion que les efforts engagés au Groupe de négociation sur le règlement des différends présenteraient de l'intérêt pour les travaux du Groupe; par ailleurs, ils se sont interrogés sur la nécessité d'établir un système de règlement des différends distinct dans le domaine des subventions/droits compensateurs.

13. Le participant qui avait présenté cette proposition a rappelé que son gouvernement était fermement convaincu qu'il fallait réformer radicalement les disciplines du GATT en matière de subventions. Cela ne serait pas facile, car le recours aux subventions s'était généralisé. L'intervenant n'avait jamais cru que sa proposition serait accueillie avec beaucoup de satisfaction, mais son intention était de présenter un document qui donne matière à réflexion et cristallise l'attention sur le véritable problème, à savoir les disciplines concernant les subventions. Les mesures compensa­toires faisaient suite à la prolifération des subventions faussant les échanges et il fallait que le Groupe s'occupe des problèmes liés aux subventions si l'on voulait progresser ou faire en sorte qu'un accord dans ce domaine se dégage de l'Uruguay Round. Des participants avaient reproché à sa proposition d'être déséquilibrée, mais le même reproche pouvait s'appliquer à leurs propres propositions qui ne faisaient guère, voire pas de place aux disciplines concernant les subventions. La proposition de lier les disciplines relatives aux subventions intérieures à des critères objectifs reflétait les difficultés rencontrées avec le Code pour régle­menter le recours aux subventions. Pour obtenir des disciplines efficaces et applicables, il se révélerait peut-être nécessaire de se montrer quelque peu arbitraire dans un souci de clarté. L'intervenant a fait part de sa déception devant l'attitude de certains participants, qui persistaient à refuser même de discuter des subventions touchant les échanges de produits agricoles. Au sujet du règlement des différends, il signalé qu'il

MTN.GNG/NG10/8 Page 6

existait un précédent à des mécanismes spécialisés de règlement des différends dans le domaine des subventions, à savoir les règles du Code applicables en l'espèce. Il a conclu son intervention en faisant observer que le Code des subventions s'était désagrégé et qu'il fallait de toute urgence rétablir des disciplines crédibles au GATT.

Cadre possible pour les négociations

14. Evoquant un certain nombre de propositions présentées au Groupe, un participant a dit qu'il faudrait les combiner afin d'en faire un cadre global pour les négociations, à l'intérieur duquel les discussions pourraient se dérouler et les négociations progresser. L'objet de son intervention était d'exposer la structure d'un tel cadre de négociation, et il avait l'intention de présenter une proposition plus détaillée avant la prochaine réunion du Groupe. Le cadre proposé se fonderait sur le regrou­pement des questions dans les quatre catégories suivantes: disciplines relatives aux subventions; paramètres relatifs à la portée et à l'appli­cation des mesures compensatoires; mesures correctives; et règlement des différends. Aucune question ne serait prioritaire et toutes pourraient être traitées parallèlement. En ce qui concerne la première catégorie, il serait important d'admettre comme postulat que les subventions ne devraient pas être utilisées de telle sorte qu'elles faussent l'avantage comparatif dans tel ou tel secteur. Les subventions à l'exportation et les subventions entraînant un accroissement de la production étaient celles qui contrevenaient le plus à cette règle. C'est dans le secteur de l'agri­culture que le problème était le plus évident, l'octroi de subvention y ayant pris des proportions catastrophiques, mais d'autres secteurs connaissaient des problèmes similaires. Il fallait donc étudier un renfor­cement des disciplines en matière de subventions, y compris l'interdiction de celles qui exerçaient manifestement des effets négatifs directs sur les échanges et la production. S'agissant de la deuxième catégorie, il fallait définir les limites de ce qui pouvait donner lieu à une action. En outre, il conviendrait, pour ce qui concerne certaines pratiques de subvention (par exemple, le subventionnement des infrastructures, de la recherche-développement ou du développement régional) d'élaborer des critères précis, étant entendu que lorsque ceux-ci seraient observés, aucun droit compen­sateur ne pourrait être appliqué, car ces subventions seraient considérées comme n'ayant pas d'effet de distorsion sur les échanges. La troisième catégorie couvrirait, d'une part, les actions unilatérales de caractère compensatoire (il s'agirait surtout, ici, d'améliorer les procédures, afin d'empêcher le harcèlement, ainsi qu'un certain nombre d'éléments, par exemple la définition de ce qu'on entend par branche de production, quantités minimes, cumul, clause d'extinction, etc.) et, d'autre part, les actions multilatérales (concernant les subventions qui entraînent le remplacement des importations et une éviction des marchés de pays tiers). Dans le cadre de cette dernière sous-catégorie, on s'occuperait aussi de la compensation, la rétorsion et du mécanisme qui permette d'évaluer l'ampleur des effets préjudiciables. Enfin, un mécanisme de règlement des différends juste et efficace était nécessaire pour créer la confiance dans le système

MTN.GNG/NG10/8 Page 7

et faire en sorte que les obligations soient respectées si les pays devaient renoncer à des droits souverains.

15. Un certain nombre de participants ont dit qu'à première vue, le cadre décrit méritait un examen plus approfondi; ils espéraient obtenir un complément d'informations avant la prochaine réunion du Groupe.

Dispositions en vue de la prochaine réunion

16. Le Groupe se réunira les 3 et 4 octobre 1988. L'ordre du jour de la prochaine réunion comportera les points suivants, entre autres:

a) poursuite de l'examen des propositions faites jusqu'ici, ainsi que de toute autre proposition qui pourrait être présentée à temps pour la réunion;

b) débat sur une base (un cadre) possible pour les négociations;

c) examen des projets de textes spécifiques présentés conformément aux procédures convenues à la réunion de février 1988 du Groupe (MTN.GNG/NG10/6, paragraphe 11 iii)).