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Documents de recherche sur la gestion de la demande en eau

Initiative régionale concernant la demande en eau au Moyen‐Orient et en Afrique du Nord

INSTITUTIONS POUR LA GESTION EFFICACE DE LA DEMANDE EN EAU Rédigé par David Brooks et Sarah Wolfe Révision et mise en forme par Sarah Wolfe

Décembre 2007

TABLE DES MATIÈRES

1 PRÉFACE .....................................................................................................................................2

2 INTRODUCTION..........................................................................................................................4

3 LES INSTITUTIONS ET L’INFLUENCE DES FACTEURS EXOGÈNES ET ENDOGÈNES.......................6

4 ÉTUDE DE CAS COMPARATIVE DE DIVERSES INSTITUTIONS......................................................7

4.1 Étude de cas – l’Afrique du Sud........................................................................................8

4.1.1 Introduction..................................................................................................................8

4.1.2 La législation et la conservation de l’eau .....................................................................9

4.1.3 La GDE et le ministère de l’Eau et des Forêts.............................................................11

4.1.4 Les facteurs exogènes et endogènes influant sur l’application des stratégies de GDE 13

4.2 La GDE dans les institutions des pays de la région MOAN .............................................15

5 PRINCIPALES LEÇONS ...............................................................................................................17

6 NOUVELLES Activités et travaux de recherche éventuels........................................................22

6.1 Activités ..........................................................................................................................22

6.2 Recherche .......................................................................................................................23

7 CONCLUSION............................................................................................................................23

8 SOURCES DE RÉFÉRENCE..........................................................................................................24

REMERCIEMENTS

Nous tenons à remercier sincèrement Lorra Thompson, qui sans ses contributions, ces documents de recherche sur la GDE n’auraient pu être réalisés.

Documents de recherche sur la GDE : document de travail no 4

Initiative régionale concernant la demande en eau au Moyen-Orient et en Afrique du Nord

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PRÉFACE

Le Centre de recherches pour le développement international (CRDI) et ses partenaires s’intéressent de près aux enjeux de la pénurie d’eau au Moyen‐Orient et en Afrique du Nord (région MOAN) depuis plus d’une décennie. Le point d’insertion de cette démarche est la gestion de la demande en eau (GDE)1. La GDE offre une alternative aux idées reçues sur la gestion des ressources hydriques, en influençant les changements de comportements, les politiques et les pratiques des utilisateurs de l’eau et en prônant une utilisation plus efficace, équitable et durable des ressources en eau actuelles, dans une perspective multidisciplinaire et multiacteurs.

Les preuves ne manquent pas à l’effet qu’un mouvement en faveur de la GDE a pris naissance dans la région MOAN, mais ce mouvement n’a ni l’ampleur ni la puissance nécessaires pour faire face à la pénurie d’eau qui y sévit. Il faut combler les insuffisances fondamentales des connaissances et des capacités pour faciliter la GDE, élargir son aire d’influence et permettre un apprentissage et des débats dynamiques. Depuis 2005, l’initiative WaDImena2 participe à cet effort collectif et favorise la production de données probantes fondées sur la recherche et la gouvernance efficace de l’eau afin d’influer davantage sur les politiques hydriques et de donner corps à l’efficience économique, à l’équité sociale et à la durabilité de l’environnement, qui sont les pierres angulaires de la GDE.

Dans la région MOAN, la sensibilisation de la population a permis de réaliser de grands progrès techniques. Pourtant, bien que la GDE gagne du terrain auprès des responsables des politiques, elle n’est pas encore assez ancrée sur le plan politique pour être mise en application, malgré ce que laissent entendre les données probantes.

1 On entend par la gestion de la demande en eau (GDE) « toute mesure ayant pour but d'améliorer l’efficacité de l’utilisation de l’eau en vue d’une tâche précise; de modifier la nature de la tâche ou la façon de procéder afin d’utiliser moins d’eau ou une eau de moins bonne qualité; de réduire les pertes, quantitatives et/ou qualitatives des flux d’eau, depuis la source jusqu’à l’utilisation et l’évacuation de l’eau; et/ou d’inciter les utilisateurs à se servir de l’eau dans les périodes hors pointe ». La GDE comprend aussi les mesures qui visent à augmenter l’efficacité des réseaux d’alimentation en eau pour répondre aux besoins de la société dans les périodes de pénurie (les périodes de sécheresse, par exemple). La GDE offre un cadre qui contribue à une plus grande équité, à une participation accrue des utilisateurs à la prise de décisions et à la réduction des impacts environnementaux. Dans sa forme la plus simple, la GDE peut être comprise comme étant le moyen « qui permet d’utiliser au mieux l’eau disponible ».

2 L’Initiative régionale concernant la demande d’eau (WADImena) est un projet financé par de multiples intervenants, coordonné par le Centre de recherches pour le développement international (CRDI) avec le soutien du Fonds international de développement agricole (FIDA) et de l’Agence canadienne de développement international (ACDI). L’initiative a pour but de promouvoir la bonne gouvernance de l’eau en améliorant l’utilisation efficace, équitable et durable de l’eau. Outre certains pays du Golfe, WADImena aide l’Algérie, l'Égypte, la Jordanie, le Liban, le Maroc, la Palestine, la Syrie, la Tunisie et le Yémen à faciliter l’adoption et la mise en œuvre de stratégies et d’outils de GDE. Le projet entend combler le déficit des connaissances et des capacités qui empêche les instances régionales de faire en sorte que la sensibilisation à la pénurie d’eau se traduise en actions concrètes. Pour en savoir plus, voir le site Web à < http://www.idrc.ca/fr/ev-57064-201-1-DO_TOPIC.html>.

Institutions pour la gestion efficace de la demande en eau

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Cette nouvelle série de rapports ouvre la voie à la prochaine phase de la recherche, en donnant accès aux travaux d’actualité dans ce domaine. Alors que l’accent est mis sur les applications et les répercussions de la GDE dans la région MOAN, la théorie et les connaissances peuvent, en grande partie, être facilement adaptées à d’autres contextes géographiques et socioéconomiques. Les trois premières études de la série, consacrées aux structures et aux réformes institutionnelles ainsi qu’aux questions sexospécifiques et d’équité, sont accessibles à < www.idrc.ca/wadimena >.

Ce rapport‐ci, préparé, en raison de la rareté croissante des ressources en eau de la région MOAN, résulte de l’étude technique de Brooks (2004) sur les Forums3 régionaux du CRDI consacrés à la GDE. Cette étude a confirmé l’existence de la GDE dans la région, mais souligné également que l’ampleur et la puissance voulues faisaient défaut. Elle concluait que la GDE n’avait pas l’élan nécessaire à l’adoption de mesures concrètes relatives à l’eau dans aucun des pays de la région MOAN.

Brooks (2004) a avancé qu’une analyse institutionnelle serait de nature à renforcer la portée et l’efficacité de la GDE dans tous les secteurs d’utilisation de l’eau de la région. Il a fait valoir que l’établissement de liens plus étroits, au sein des institutions et entre elles, et d’un nouveau milieu institutionnel, était indispensable. Ces liens faciliteraient le suivi et amélioreraient l’exécution des politiques de l’eau et des activités qui en découlent. L’auteur a laissé entendre aussi qu’il fallait tout mettre en œuvre pour encourager les institutions à renforcer la participation de multiacteurs, à accroître la transparence de l’élaboration des politiques et à favoriser le dialogue avec les utilisateurs de l’eau. Ce dernier élément revêt une importance particulière dans les démarches visant à faire participer les femmes et les paysans pauvres aux processus décisionnels.

Rares sont les études qui portent sur les praticiens – les personnes responsables de la mise en œuvre de la GDE au sein des organismes – et sur leur capacité et leur volonté d’adopter, d’appliquer et, surtout, d’appuyer la GDE (Sawyer, 1983; de Young et Robinson, 1984; Westcoat, 1986; Westcoat, 1987). Le fait d’avoir négligé la variable sociale que représente la faillibilité des praticiens et leur l’influence sur la prise de décisions et les politiques publiques explique peut‐être les revers persistants de la mise en œuvre des politiques de GDE. Pour que celle‐ci soit plus fructueuse à long terme et se généralise dans les conditions environnementales et économiques les plus diverses, il faut considérer le capital social4 accumulé par les praticiens de la GDE comme des facteurs favorisant le succès des stratégies de GDE (Wolfe, 2008a; Wolfe 2008b, Wolfe 2008c). Une étude plus approfondie des praticiens, de leurs besoins et de leurs priorités exige l’examen et la reconceptualisation de la GDE.

Le présent rapport s’ajoute aux efforts de WADImena visant à définir les caractéristiques institutionnelles nécessaires à une mise en œuvre plus efficace de la GDE. Il isole les facteurs

3 Le CRDI a tenu quatre forums sur le recyclage des eaux usées (Rabat; 2002), la tarification de l’eau (Beyrouth; 2002), les partenariats publics et privés (Amman; 2002) et sur la décentralisation et la gestion participative de l’irrigation (Le Caire; 2003). Les actes des forums peuvent être consultés à < http://www.idrc.ca/fr/ev-43773-201-1-DO_TOPIC.html >. 4 C’est-à-dire la combinaison unique de réseaux en relation avec l’information, les priorités et les valeurs qui sont ainsi transmises. Voir les commentaires de Adler et Kwon (2002) et de Rydin et Holman (2004).



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exogènes et endogènes qui peuvent influer sur la structure et le mandat d’une institution5 et en tient compte dans la mesure où ils peuvent être adaptés au programme de GDE et favoriser sa mise en œuvre. Le document offre aussi une description de la GDE en Afrique du Sud, mettant en exergue les leçons pratiques qui peuvent être appliquées – directement ou indirectement, à court ou à long terme – aux pays de la région MOAN. Nous avons retenu douze leçons à titre d’exemples pouvant être repris dans le cadre des mesures de GDE adoptées dans la région MOAN.

1 INTRODUCTION

L’étude des interactions entre les individus et leurs institutions dans les travaux de recherche en sciences humaines ne date pas d’hier. Il est généralement reconnu que les valeurs, les attitudes, les points de vue des gens définissent et sont définies à la fois par l’acquisition et l’utilisation des connaissances. Ces éléments subissent à leur tour les interactions qui se produisent au sein des institutions internationales, régionales, nationales et locales. Les idéologies politiques et économiques, les antécédents sociaux, les normes religieuses et laïques, les institutions et les politiques qu’elles génèrent sont des facteurs qui aident tous à déterminer quelles politiques ou technologies seront mises au point, puis adoptées (Saleth et Dinar, 2000).

Le succès des efforts liés à la GDE exige l’adaptation des choix que font les institutions et la modification des valeurs, des normes, des attitudes et des comportements relatifs à l’eau. Il faudra, à l’avenir, tenir compte non seulement des aspects techniques et économiques de la gestion de l’eau, mais aussi des aspects sociaux comme les choix personnels et politiques.

Ce rapport‐ci s’inspire de l’étude technique, réalisée par Brooks (2003, Brooks et coll., 20046), des forums régionaux sur la gestion locale de l’eau du CRDI. Cette étude a révélé que la GDE se répandait dans la région MOAN, mais qu’elle n’avait ni l’ampleur ni la puissance voulues pour faire face à la situation hydrique de plus en plus difficile dans l’ensemble de la région. La constatation la plus frappante de l’étude est que dans aucun pays de la région MOAN la GDE ne constitue l’élément moteur de mesures relatives à l’eau.

Brooks (2004) a conclu qu’une analyse et une intervention institutionnelles pourraient renforcer tant la portée que l’efficacité de la mise en œuvre de la GDE dans tous les secteurs d’utilisation de l’eau de la région. Il a fait valoir que l’établissement de liens plus étroits, au sein des institutions et entre elles, faciliterait le suivi et améliorerait l’exécution des politiques et des activités liées à l’eau. Il était aussi d’avis qu’il fallait tout mettre en œuvre pour encourager les institutions à renforcer la participation de multiacteurs, accroître la transparence de l’élaboration des politiques et favoriser le dialogue avec les utilisateurs de l’eau, les femmes et les pauvres des zones rurales en particulier. En tenant compte de ces conclusions, le projet de suivi, WADImena,

5 Le terme « institutions » signifie, aux fins du présent rapport, les organisations structurées, gouvernementales et non gouvernementales, ainsi leurs mandats explicites et implicites. 6 La version 2003, commandée par le CRDI, est un rapport confidentiel; la version 2004, vulgarisée dans une certaine mesure, a été publiée sur le site Web du CRDI; une troisième version est un rapport rédigé en collaboration avec Lorra Thompson et Lamia El Fattal (à paraître dans Water International).


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allait permettre de combler les insuffisances des connaissances et des capacités. L’objectif visé consistait à améliorer les démarches de mise en œuvre de la GDE adoptées par les institutions de la région MOAN.

En prenant cet objectif comme tremplin, le présent rapport décrit les caractéristiques institutionnelles essentielles à une application plus efficace de la GDE. Il fait état des facteurs exogènes et endogènes pouvant influer non seulement sur la structure et le mandat d’une institution, mais aussi sur sa capacité de s’adapter au programme de GDE et d’en favoriser la mise en œuvre. Cette étude décrit en outre les mesures de GDE adoptées par l’Afrique du Sud afin d’en tirer les leçons pratiques pouvant être appliquées – directement ou indirectement, à court ou à long terme – aux pays de la région MOAN.

Le rapport repose sur deux grands paramètres :

Le terme « institutions », utilisé ici, désigne autant les organisations structurées, gouvernementales et non gouvernementales que leurs mandats explicites et implicites.

Le rapport n’est pas centré sur toutes les institutions engagées dans la GDE; il est axé plutôt sur toutes celles qui sont actives en milieu rural et qui ont une influence sur les secteurs ruraux de l’économie (surtout sur l’agriculture et les activités industrielles essentielles qui y sont liées).

La nécessité de circonscrire le terme « institution » va de soi, presque. Une définition plus élargie mènerait à une analyse ingérable. La seconde délimitation est tout aussi importante. En milieu urbain, la GDE a une incidence cruciale, mais assez limitée sur le revenu des gens7. Les décisions relatives à l’utilisation des terres peuvent être séparées de celles concernant l’utilisation de l’eau, et les exigences en vue d’assurer l’équilibre entre l’eau nécessaire à la culture vivrière et l’eau destinée aux écoservices sont plus complémentaires que concurrentielles. Enfin, il a été démontré que les citadins sont disposés à payer pour bénéficier d’un meilleur approvisionnement en eau et qu’il est plus facile de mettre en place des solutions économiques traditionnelles en milieu urbain.

Aucune de ces caractéristiques ne s’applique, ou du moins ne s’applique aussi bien, aux zones rurales. Dans ces dernières, gagne‐pain rime avec disponibilité en eau, et les décisions relatives à l’utilisation des terres sont nécessairement liées à celles concernant l’utilisation de l’eau. Qui plus est, toute augmentation de la productivité hydrique à des fins agricoles équivaut à une réduction presque proportionnelle de la pauvreté rurale. Compte tenu de ces différences, la GDE doit être traitée différemment dans les contextes urbain et rural. La prise en compte de cette distinction est une conclusion d’une importance fondamentale, mais elle n’est pas abordée dans ce rapport car elle dépasse le cadre des termes de notre propos.

7 Exception faite des familles élargies et des personnes qui pratiquent l’agriculture urbaine.



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2 LES INSTITUTIONS ET L’INFLUENCE DES FACTEURS EXOGÈNES ET ENDOGÈNES

Les institutions sont des édifices sociaux. Les normes, les attitudes et les conventions sont ce qui les éclairent, les guident, les structurent. Elles peuvent aussi être soumises à une analyse sociale, à une restructuration et à des réformes. Les institutions sont des entités dynamiques qui subissent l’influence de facteurs tant exogènes (extérieurs) qu’endogènes (intérieurs). Ces éléments sont interdépendants et pèsent les uns sur les autres, influençant ainsi les structures, le mandat et les activités institutionnelles du secteur de l’eau (Saleth et Dinar, 2000). Comprendre ces éléments peut aider à expliquer les problèmes de mise en œuvre et à repérer des occasions d’intervention.

Les facteurs exogènes et endogènes peuvent se conjuguer et donner lieu, avec le temps, à des changements de l’éthos social, défini ici comme étant « les règles pour la plupart informelles qui régissent une société donnée, soit l’histoire, les valeurs culturelles, les normes et les tabous du milieu dans lequel les organismes évoluent » (Lusthaus et coll., 2002; p. 24). Selon Saleth et Dinar (2000), les facteurs exogènes se manifestent et exercent leur influence à partir de l’extérieur du secteur de l’eau et sont les suivants :

le développement économique à l’échelle nationale;

les réformes et les priorités;

la croissance démographique;

les changements politiques et les engagements internationaux;

les conflits intérieurs et extérieurs;

les catastrophes naturelles.

Par contraste, les facteurs endogènes existent à l’intérieur du secteur de l’eau et comprennent les pénuries d’eau pouvant être provoquées par des causes matérielles ou sociales (Wolfe et Brooks, 2003) et par des litiges entourant la distribution des ressources en eau entre les instances transfrontalières, entre les secteurs ou entre les personnes, par exemple. Il s’agit aussi d’institutions locales qui peuvent, comme c’est le cas de nombreuses associations d’utilisateurs d’eau (AUE), aider à éviter de tels litiges, à accroître la transparence des décisions et des activités des organismes ou à adapter les décisions et les activités des gestionnaires. Un autre élément endogène est le degré de détérioration financière ou matérielle des infrastructures hydriques (Saleth et Dinar, 2000).

Les facteurs endogènes se subdivisent encore entre ceux qui portent préjudice aux capacités institutionnelles ou individuelles. On entend, très simplement, par capacités d’une institution sa faculté d’agir. Celle‐ci dépend des variables exogènes susmentionnées, du contexte technique et financier, de son mandat et de ses priorités ainsi que de la disponibilité d’un corps professionnel assez nombreux. S’agissant des personnes qui travaillent au sein de l’institution, leurs capacités


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(par exemple, les limites de leurs responsabilités et de leurs pouvoirs au sein de l’organisme) sont directement liées à leurs compétences. Les capacités d’un individu consistent en une combinaison de ses connaissances explicites et de son savoir‐faire (c.‐à‐d. ses qualifications) et de ses connaissances tacites, lesquelles englobent les normes, les valeurs et les croyances profondément ancrées influant sur ses décisions et ses actions au sein de l’institution (Wolfe, 2007; à paraître). La conjugaison des compétences et des capacités détermine l’aptitude à agir en général (Alaerts, 1996) et la réceptivité aux problèmes et aux possibilités de la gestion de l’eau.

Il importe de reconnaître l’interaction déterminante entre les capacités individuelles et celles de l’institution8. Lorsque l’optique fondée sur l’offre ou la culture professionnelle continuent de dominer, les stratégies de GDE sont parfois considérées comme de simples exercices de relations publiques ou « des mesures désespérées pour tenter d’éviter ou pour reporter des restrictions, des majorations de prix ou le recours à d’autres mesures administratives visant à freiner la demande à court terme » (Syme et coll., 2000; p. 540). Ce genre d’attitude, lorsqu’elle est adoptée par les gestionnaires des ressources ou par les décideurs d’une institution, peut influencer subtilement l’issue des politiques et des programmes, les individus pouvant s’ériger en gardiens qui surveilleront d’un œil critique les innovations intervenant sur le plan de la gestion des ressources. Selon Derrick Sewell et Burton (1972), l’opinion publique étant dominée par l’avis des experts, ce sont ces derniers qui définissent les problèmes, recommandent les solutions éventuelles et assument la responsabilité de l’application desdites solutions.

Ainsi, les valeurs et les attitudes des experts, qui résultent de leur formation professionnelle et sont renforcées au sein des structures et des cultures professionnelles, marquent les stratégies qu’ils ont élaborées et les connaissances qu’ils ont recueillies et validées. Ces spécialistes deviennent les observateurs du changement et d’une influence grandissante. Gleick (2000;

p. 136) estime que les décideurs ont, d’une certaine manière, contribué à l’utilisation inefficace de l’eau par la société et à la résistance aux mesures de conservation de l’eau, en raison de « la prépondérance des anciennes idées parmi les planificateurs et les gestionnaires ».

3 ÉTUDE DE CAS COMPARATIVE DE DIVERSES INSTITUTIONS

Le cas de l’Afrique du Sud a été choisi pour sa diversité environnementale, financière, sociale et institutionnelle ainsi que pour les mesures de conservation de l’eau ou de gestion de la demande en eau qu’elle a adoptées (Brooks et Peters, 1988; Asmal, 1998; McKenzie et coll.. 1999; Rothert, 2000; Vickers, 2001). La nature générale des cas9 retenus tient compte également de diverses situations économiques et géographiques de la région MOAN.

8 Pour un exposé détaillé sur les raisons qui militent en faveur des compétences et des capacités, dans le cadre de la gestion des connaissances, se reporter à Wolfe, 2008b, à paraître. 9 Un rapport interne de WADImena contient les détails relatifs à chacun de ces cas – Égypte, Jordanie et Maroc. Communiquer avec Mme El-Fattal pour en savoir plus.



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3.1 Étude de cas – l’Afrique du Sud10

3.1.1 Introduction Le secteur sud‐africain de l’approvisionnement en eau et de l’assainissement a connu de graves problèmes vers la fin des années 1980 et au début des années 1990. La corruption politique, les sanctions internationales et la chute des cours de l’or avaient provoqué une diminution générale des fonds alloués aux services centraux, dont l’alimentation en eau (Forster, 2004). Une histoire de décisions de gestion peu judicieuses, fondées sur le dogme de l’apartheid, avait ravagé le paysage naturel et le système de distribution de l’eau. Au moment où l’État de l’apartheid connaissait ses derniers jours, la transition vers la démocratie ne se passait pas calmement pour le secteur de l’eau, surtout en milieu rural.

En 1994, le nouveau gouvernement du Congrès national africain (ANC) devait conduire les affaires d’un pays accablé par des problèmes pressants : une économie en déclin fondée sur un système social défunt; une population ayant de grands espoirs et attendant impatiemment des changements immédiats; l’exode des corps professionnels provoquée par la perception de problèmes de sécurité et l’incertitude économique; et un ensemble de conditions environnementales limitant le développement économique, notamment le potentiel agricole, et minant la qualité de vie de la majorité des citoyens.

L’ANC a pris de nombreuses décisions de gouvernance environnementale d’une grande portée dans le climat politique post‐1994. Les décisions de gestion de l’eau intéressantes pour les auteurs du présent rapport sont celles qui visaient à réduire l’écart entre les services d'approvisionnement dont jouissait la minorité et les réseaux desservant la majorité négligée. Ces décisions institutionnelles ont eu une grande influence sur le secteur rural. Elles portaient notamment sur la conservation de l’eau et la gestion de la demande en eau (CE/GDE), termes communément utilisés dans la documentation sud‐africaine. La conservation et la gestion de la demande en eau sont lentement intégrées dans la planification et la pratique nationales et locales (Buckle, 2004b).

Deux situations ont catalysé les efforts du gouvernement en vue d’accorder une plus grande attention à la gestion de l’eau et à la réforme législative. Premièrement, les périodes de sécheresse successives des années 1990, qui ont confirmé la nécessité d’une action immédiate et de prises de décisions à long terme plus judicieuses (Buckle, 2004b). Deuxièmement, l’engagement public de l’ANC de répondre aux besoins essentiels des citoyens.

Outre l’éducation, l’emploi, le logement et les services de santé, ces besoins fondamentaux comprennent la prestation des services aux 14 millions de personnes privées d’accès à l’eau potable et aux 21 millions sans services d’assainissement adéquats dans les établissements ruraux et non structurés (Rothert, 2000). Étant donné la réalité qualitative avec laquelle l’Afrique

10Wolfe, Sarah (2006), « Commitment and Collaboration: Social networks and tacit knowledge in southern African and Canadian water demand management », thèse de doctorat inédite, département de géographie , Université de Guelph, Guelph (Canada).


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du Sud doit composer – l’utilisation intensive de l’eau à des fins agricoles et par l’industrie minière, et les besoins qui s’intensifient rapidement en raison de la croissance démographique et de l’urbanisation –, les décideurs ont dû repenser la gestion de l’eau (Hazelton, 2004). Cependant, ce sont les obligations sociale, morale et historique du gouvernement envers la majorité négligée qui ont orienté les premières démarches adoptées par l’ANC pour l’élaboration et la mise en œuvre d’une politique de l’eau (Forster, 2004).

3.1.2 La législation et la conservation de l’eau La législation de l’eau en Afrique du Sud, inspirée au départ du modèle néerlandais, a subi d’énormes changements après la prise du pouvoir par l’ANC (Odenaal, 2001; Tsinde, 2001; Arntzen, 2003). La Loi sur l’eau de 1956 qui accordait priorité à l’approvisionnement en eau et aux droits des riverains ne pouvait pas s’appliquer de manière satisfaisante aux enjeux sociaux, politiques et environnementaux de l’Afrique du Sud post‐apartheid (Tsinde, 2001). La loi obsolète de 1956 a été remplacée, en 1998, par la nouvelle Loi nationale sur l’eau. Celle‐ci appuie la gestion de la demande en eau et la conservation des ressources hydriques, définies comme étant « l’utilisation et la conservation efficaces de l’eau, grâce à des mesures telles que les dispositifs économiseurs d’eau, des procédés permettant des gains d’efficience, la GDE et le rationnement de l’eau » [art.1 (1) (v)]. La loi englobe aussi la Stratégie nationale sur les ressources en eau qui prévoit « la mise au point de stratégies, d’objectifs, de plans, de lignes directrices et de procédures élaborées par le ministre; des arrangements institutionnels en vue de la protection, de l’utilisation, du développement, de la conservation, de la gestion et de la réglementation des ressources hydriques » ainsi que la définition « des principes régissant la conservation de l’eau et la gestion de la demande en eau » [art.6 (1) (h)].

D’autres changements importants ont aussi été effectués dans le cadre de la Loi sur

l'approvisionnement en eau (Water Services Act – no 108 de 1997) et de la restructuration du secteur de l’eau. La loi contient des dispositions relatives à la conservation des ressources hydriques et à la GDE, dont des clauses prévoyant :

des normes nationales régissant l’utilisation durable des ressources en eau destinées à l’approvisionnement [art.9 (1) (c)];

des normes régissant la tarification de l’eau (art.10);

les efforts devant être déployés par les institutions du secteur de l’eau;

l’appui et l’évaluation des plans d’action en matière de conservation de l’eau des instances locales responsables de l’approvisionnement, et le suivi à cet égard. (art.12, 16 et 18).

Les institutions chargées de l’application des nouvelles priorités en matière de gestion de l’eau définies par la loi sont diverses et leurs activités ont une vaste portée. La gestion de l’eau dans le secteur agricole faisait double emploi avec celles des ministères national et provinciaux de l’Agriculture. Les politiques visant à orienter et à réglementer l’assignation des responsabilités



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pour l’approvisionnement en eau à des fins agricoles sont en cours de révision. Les ministères provinciaux de l’Agriculture sont responsables, par exemple, des décisions relatives aux projets d’irrigation des communes. La politique envisagée propose que le gouvernement décentralise et transfère graduellement ses responsabilités actuelles aux agriculteurs locaux. La première phase avait commencé en 1999 avec la réduction, suivie de la suppression, des subventions accordées pour l’électricité et le diesel. La deuxième phase (2001) prévoyait la prise en charge, par les agriculteurs, des responsabilités de fonctionnement et d’entretien des aménagements hydroagricoles. La phase finale, en cours d’exécution, comprend la création d’associations d’utilisateurs de l’eau (anciennement les conseils de l’irrigation locaux) et le contrôle total exercé par les agriculteurs sur tous les aspects des aménagements hydroagricoles (Thompson et coll., 2001).

La Loi nationale sur l’eau (no 36 de 1998) offrait aussi la possibilité de créer des agences de gestion du bassin versant (AGBV) et des associations des utilisateurs de l’eau (AUE). En tant qu’autorités régionales, les AGBV sont responsables du développement et de la protection ainsi que de la gestion continue des ressources hydriques du bassin hydrographique11. S’agissant de la conservation de l’eau et de la gestion de la demande en eau (CE/GDE), les AGBV doivent :

collaborer avec les AUE pour instaurer des programmes axés sur les mesures incitatives, l’éducation et la recherche;

élaborer et réviser la réglementation qui régit l’utilisation et la consommation;

assurer le suivi et la modernisation de l’infrastructure;

appuyer les efforts des AUE et le renforcement des capacités;

préparer et appliquer les plans d’urgence pour le bassin.

Contrairement aux AGBV, les AUE sont des organismes bénévoles qui regroupent un grand nombre d’utilisateurs finals provenant de divers secteurs. Ces associations ont une portée locale et sont responsables de la gestion de l’eau destinée aux utilisateurs finals. Leur capacité en matière de CE/GDE dépend de leurs efforts en matière d’approvisionnement en eau (la conjugaison de responsabilités administratives et de gestion, par exemple). C’est à elles aussi que revient la tâche d’émettre les permis d’irrigation, de surveiller l’infrastructure de l’eau, d’assurer le suivi des pertes hydriques et de la pollution de l’eau, et de contribuer à l’élaboration et à la mise en œuvre des plans de CE/GDE.

Le gouvernement national s'occupe des grandes questions liées à la recherche agricole, à l’utilisation durable des ressources et au commerce des produits agricoles; il dirige aussi les mesures visant à augmenter la croissance économique et à accroître le développement social. Des efforts considérables ont été consacrés à la conservation des sols en milieu rural. Les offices

11 Pour des détails supplémentaires et plus approfondis des responsabilités des AGBV, voir Thompson et coll., IMWI 2001.


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des eaux sont des entités étatiques, créés par le ministre. La responsabilité première des associations des utilisateurs de l’eau consiste non pas à gérer les ressources en eau, mais à assurer le ravitaillement en eau potable. Elles peuvent aussi être appelées à gérer les ressources hydriques du bassin versant.

3.1.3 La GDE et le ministère de l’Eau et des Forêts Le ministère de l’Eau et des Forêts (plus connu sous l’abréviation anglaise DWAF –Department of Water Affairs and Forestry) est le principal intervenant en matière de GDE en Afrique du Sud. En 1998, le DWAF a reçu le mandat de « faciliter l’élaboration de politiques, de stratégies, de projets et d’initiatives axés sur l’utilisation efficiente de l’eau par tous les consommateurs d’eau d’Afrique du Sud » (Tsinde 2001). Une Direction de l’utilisation efficace des ressources hydriques (autrefois la Direction de la conservation de l’eau) a été créée en 1998 en vue de favoriser et d’assurer la mise en œuvre de la CE/GDE en Afrique du Sud (Singh, 2004).

Le programme de la direction relatif à « la conservation de l’eau et à la gestion de la demande en eau dans le secteur agricole » a été établi pour les raisons suivantes :

l’irrigation représente 50 % de l’utilisation de l’eau en Afrique du Sud. L’application des principes de la CE/GDE à l’irrigation et à l’agriculture aura un effet marquant sur la disponibilité de l’eau pour d’autres secteurs. La protection des ressources hydriques exigera une nouvelle approche des utilisateurs de l’eau et des organes de réglementation (Directorate of Water Conservation 2006)

Le DWAF fonctionnait, en tant qu’organisation, dans un environnement politique radicalement modifié, comme l’illustre le Livre blanc sur la politique nationale de l’eau pour l’Afrique du Sud (1997, p. 2) qui déclarait :

Le moment est venu pour nous de faire preuve d’ingéniosité et de porter notre attention dans une autre direction. Il est fort possible que les programmes de conservation de l’eau soient de bien meilleurs investissements que le financement de nouveaux barrages, tunnels, stations de pompage, déversoirs ou pipelines.

Les programmes de conservation peuvent à la fois augmenter l’approvisionnement en eau (par le contrôle des pratiques d’utilisation des sols, par exemple) et gérer la demande (par l’application de tarifs appropriés, notamment).

Le DWAF s’est engagé dans cette nouvelle direction par divers moyens : le leadership des intervenants, l’élaboration de stratégies, un soutien technique et des services consultatifs. Il a aussi tenté de mobiliser le soutien à l’initiative de CE/GDE au sein de son propre personnel. Rodkins (2004) a fait remarquer que « la notion de conservation de l’eau et de gestion de la demande en eau est un domaine relativement nouveau en Afrique du Sud; nous ne possédons donc pas nécessairement les ressources humaines voulues dans les institutions de toutes les régions, ce qui signifie que nous […] devons jouer un double rôle ». Gumbo et ses collaborateurs (2004) se sont rangés à cet avis et ont souligné qu’« un obstacle de taille à l’adoption de mesures de GDE réside dans l’absence de programmes d’éducation et de formation bien structurés ou de



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cours judicieusement axés sur toutes les parties prenantes de la chaîne de gestion de l’eau ». Ces citations témoignent des exigences plus complexes – allant au‐delà de la simple transmission des faits et des données – qui sous‐tendent la mise en œuvre des politiques de GDE.

À titre d’exemple, le DWAF a dû assumer la responsabilité tant de la gestion de la demande en eau que de la formation du personnel à l’approche de la CE et de la GDE, marquant ainsi un tournant dans la culture institutionnelle. Ce processus exigeait non seulement le transfert des connaissances explicites nécessaires (les outils utilisés pour favoriser l’utilisation efficace de l’eau dans divers secteurs), mais aussi de remettre en question et d’abandonner les anciennes méthodes et d’adopter pour de bon une nouvelle façon de penser. Ce changement de cap influera aussi sur les connaissances implicites des individus. Ce n’est que lorsque ces deux aspects seront également pris en compte que la gestion de la demande en eau pourra s’harmoniser avec la gestion traditionnelle de l’offre en vigueur au sein de l’organisme.

Quel a été le degré de succès de ce virage ? Bien que la documentation et le personnel du DWAF aient ouvertement appuyé les principes de la CE/GDE, d’aucuns ont exprimé leur inquiétude face au manque de transparence et de collaboration, et le personnel des bureaux régionaux a anticipé des problèmes lors de l’application des politiques (Tsinde, 2001). D’autres critiques étaient plus sérieuses : l’ancien directeur de la CE/GDE a fait état d’un déclin de l’appui institutionnel, des budgets et de la disponibilité des ressources humaines. Il estimait que la direction possédait moins de 50 % des capacités humaines dont elle avait besoin pour exécuter toutes les activités du programme de la GDE (Singh, 2004). Cette réaction a été provoquée par la culture régnant au sein du DWAF, où tous les documents et les plans du projet de la GDE étaient disponibles, mais où les initiatives étaient continuellement contrecarrées par la mentalité traditionnelle quant à la gestion de l’eau, les interminables réunions de comités et l’absence de reconnaissance de la GDE par les dirigeants de l’organisme (Singh, 2004).

Le compte rendu de Singh (2004) contredit fortement une évaluation extérieure précédemment faite par Tsinde (2001). D’après l’évaluation de ce dernier (2001; p.14), commandée à un consultant de l’extérieur, « l’inclusion dans la loi de dispositions en faveur de la CE/GDE révèle l’existence d’une volonté politique au plus haut niveau du gouvernement » et souligne que « cette volonté politique repose sur la vision décrite dans le plan d’action stratégique du DWAF ». Il y était dit aussi qu’une stratégie de communication efficace exposant le mandat, les priorités, les possibilités de collaboration et les leçons à retenir avait été mise en place. Les données probantes issues de la recherche de Wolfe (2006) vont à l’encontre de cette évaluation; Singh (2004) soutient que même si la situation change lentement et que des progrès « immenses » ont été réalisés, « le plus grand échec du DWAF réside dans son incapacité de formaliser et d’institutionnaliser la GDE dans les procédures de la gestion des ressources en eau ». Singh (2004) impute cet échec à « la résistance institutionnelle, au manque d’information et de formation [et] aux vieilles habitudes et pratiques du groupe ».

Cette frustration s’est propagée à d’autres personnes travaillant dans le secteur de l’eau en Afrique du Sud. (Hazelton, 2002; p. iv), consultant de longue date et expert reconnu de la GDE, a


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déclaré qu’« en raison d’une orientation ancrée de la gestion de l’approvisionnement et de la négligence affichée vis‐à‐vis de la GDE, les professionnels du secteur de l’eau sont formés pour construire des barrages et installer des pipelines, mais on leur apprend rarement quoi que ce soit à propos de la gestion de la demande en eau ». L’auteur précise en outre que « cette préférence pour les " cérémonies de coupure de ruban " des projets est entretenue par les forces politiques qui estiment que de tels projets suffisent pour gagner des voix ».

Contrairement à ce qu’indique la documentation gouvernementale, les données probantes recueillies lors d’entrevues pointent du doigt les problèmes non résolus au sein du DWAF et de sa Direction de l’utilisation efficace des ressources hydriques. Vraisemblablement, les connaissances explicites ont été diffusées au sein du ministère, mais le savoir implicite (c’est‐à‐dire les valeurs, les attitudes et les croyances profondes des praticiens et des décideurs de la GDE), l’a été avec beaucoup moins de succès. On peut tirer de cette situation une importante leçon, soit que la dynamique interorganisationnelle et les processus d’apprentissage individuel, englobant tant le savoir implicite que les connaissances explicites, doivent être pris en compte lorsqu’on décide d’activer un programme de GDE.

3.1.4 Les facteurs exogènes et endogènes influant sur l’application des stratégies de GDE

Les gestionnaires sud‐africains de l’eau, tant locaux et nationaux que ceux du secteur privé, ont exploré les solutions de rechange aux options traditionnelles de gestion de l’eau et au potentiel de la CE/GDE. Les choix que l’Afrique du Sud fera à propos de la CE/GDE seront d’une importance cruciale pour les zones rurales et le secteur agricole. S’agissant des préoccupations endogènes de ce secteur, Simon Forster (2004) explique : « Afin non seulement de satisfaire à la demande du moment, mais aussi d’assurer le développement économique de ces collectivités, il nous fallait utiliser l’eau plus efficacement, tirer le meilleur parti de chaque goutte d’eau et poursuivre dans cette voie parce qu’on ne pouvait pas obtenir plus d’eau. » De même, Mckenzie et ses collaborateurs (1999; p. 117) ont mentionné que « les nouveaux règlements obligeront effectivement les fournisseurs d’eau à évaluer et à quantifier leur « eau non comptabilisée » et [qu’] ils n’auront pas le droit, si leurs indices de rendement ne correspondent pas à certaines limites acceptables, d’augmenter leurs quotas d’approvisionnement ».

Abrams (1995; p.5), Sud‐Africain travaillant auprès de la Banque mondiale, avait signalé que l’objectif principal de la campagne nationale pour la conservation de l’eau consistait à « modifier les comportements à l’égard de la gestion de l’eau en Afrique du Sud, soit en abandonnant les critères portant simplement sur la gestion de l’approvisionnement pour adopter une approche axée sur la gestion la demande ». Tout semble indiquer que ce changement de cap a été une réussite, du moins sur le papier. Selon l’ancien chef de la Direction de la conservation de l’eau, même s’il reste encore du chemin à faire pour instaurer une nouvelle culture au sein de l’organisme d’exécution, les efforts déployés par le gouvernement afin de favoriser la mise en œuvre de son programme de conservation et d’utilisation efficace de l’eau sont sans précédent au pays, dans toute l’Afrique et probablement dans la plupart des régions du monde (Singh,



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2004). Les experts sud‐africains interviewés dans le cadre de notre étude étaient très fiers des changements législatifs notables qui ont été effectués en une décennie12.

Il convient cependant de reconnaître, en dépit de ces succès législatifs, que des problèmes persistent à de nombreux niveaux (van der Mewe, 2003). Beukman (2002, p. 3), le premier gestionnaire du projet GDE à l’UICN13 résume la situation comme suit : « Bien que le cadre politique et législatif de la mise en œuvre de la CE et de la GDE ait été mis en place dans un grand nombre de pays d’Afrique australe, très peu de mesures ont été adoptées à cet effet ». D’autres chercheurs confirment l’évaluation de Beukman; par exemple, Mwendera et ses collaborateurs (2003), qui concluent :

Il ne suffit pas de savoir comment mettre la GDE en pratique. Il faut aussi savoir quand et comment l’appliquer, comment choisir et motiver les intervenants les plus pertinents à la mise en

œuvre […].

Il existe toute une série d’explications à cette absence de progrès, mais il n’est pas possible, dans notre brève description, d’explorer la complexité du secteur de l’eau sud‐africain. Les éléments exogènes tels que la « race », le SIDA, la pauvreté profonde et les inégalités persistantes – tous hérités de l’apartheid, au moins en partie – ont été uniquement mentionnés en passant ou totalement omis. Ces omissions sont dues à un souci de brièveté et de respect des paramètres du présent rapport, mais le tableau serait incomplet si l’on ne tenait pas compte de ces facteurs extérieurs. La persistance des questions raciales a un effet sur la culture de l’organisme et sur les tensions qui y règnent : le roulement du personnel se fait rapidement dans les institutions de gestion de l’eau, certaines personnes accédant à des niveaux professionnels qu’elles n’auraient pas pu atteindre dans d’autres circonstances alors que d’autres sont licenciées sous prétexte de diversité. Le fléau du SIDA complique encore les activités institutionnelles en privant la fonction publique d’experts et de capacités administratives.

Hazelton (2004) explique, implicitement, qu’une combinaison de facteurs exogènes et endogènes entrent en jeu : « Peut‐être une des principales [raisons pour lesquelles la GDE n’est pas intégralement appliquée] tient‐elle au fait que ni les politiciens nationaux ni le DWAF ne savent par où commencer étant donné les énormes pressions qui pèsent sur leur temps et leurs ressources. » Les barrières habituelles que sont l’absence de volonté politique, le manque de sensibilisation et de formation et l’octroi de financement accordé préférablement à de grands projets d’approvisionnement (UICN, 2001; Beukman, 2002; Hazelton et coll., 2002; Raimondo, 2004) sont autant de facteurs pertinents qui doivent être pris en compte pour comprendre la mise en œuvre de la politique de GDE, mais il faut aussi se pencher systématiquement sur les questions plus fondamentales des capacités et des compétences individuelles.

12 Voir aussi Odendaal (2001) pour en savoir plus sur la réforme législative. 13 Projet conjoint de l’Agence suédoise de coopération internationale au développement (Asdi) et du CRDI sur la gestion de la demande en eau en Afrique australe.


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3.2 La GDE dans les institutions des pays de la région MOAN Aussi loin que remontent les documents historiques, l’eau douce a toujours été la ressource naturelle qui a le plus entravé le développement au Moyen‐Orient et en Afrique du Nord (région MOAN). Tant la Bible (« l’Ancien Testament ») que le Coran font abondamment référence à l’eau et, même aujourd’hui, dans ce qu’il est convenu d’appeler l’ère du pétrole, l’eau douce reste la ressource naturelle qui préoccupe le plus les populations. C’est aussi, et de loin, la ressource la plus importante pour assurer des moyens de subsistance en milieu rural. Les possibilités de mettre en œuvre la GDE dans la région MOAN se multiplient et les institutions qui s’occupent des questions liées à l’eau commencent à adapter leurs programmes en conséquence. Cette adaptation assurera un meilleur équilibre entre la gestion de l’offre et la gestion de la demande en eau.

Les problèmes liés à l’eau sont le résultat d’une combinaison unique de forces naturelles et anthropiques. Certains coins du monde sont plus arides que la région MOAN et d’autres ont des populations plus nombreuses ou des économies plus importantes. Cependant, nulle part ailleurs ne compte‐t‐on un tel nombre d’habitants qui travaillent aussi dur pour assurer la croissance économique avec aussi peu d’eau : la région MOAN regroupe 5 % de la population mondiale, mais dispose uniquement de 1 % des ressources en eau douce (Raskin et coll., 1996). Si l’on exclue les États insulaires et les cités‐États, seuls 20 pays peuvent compter sur des ressources renouvelables en eau douce de moins de 1 000 mètres cubes par an et par habitant, un indicateur de stress hydrique communément utilisé, et 15 de ces pays sont situés dans la région MOAN.

Il n’est pas étonnant que la GDE ait toujours été pratiquée dans la région MOAN. Un bédouin menant une vie traditionnelle n’utilise qu’environ dix litres d’eau par jour pour tous ses besoins, soit moins que la quantité d’eau consommée par la majorité des gens ailleurs dans le monde uniquement pour boire et cuisiner. Certains des systèmes de captage et d’acheminement de l’eau les plus innovateurs ont été retrouvés dans les anciennes cités de la région MOAN. Il n’en demeure pas moins que les modes de vie et les systèmes d’approvisionnement en eau traditionnels ne peuvent satisfaire à la demande d’eau des pays modernes ou même des pays en développement. Il est généralement admis que le problème n’est pas dû au fait que les pays de la région MOAN utilisent l’eau à mauvais escient, mais plutôt à ce qu’ils ne sont pas aussi efficients qu’ils devraient l’être compte tenu des forces naturelles et anthropiques évoquées plus haut. En outre, et c’est l’aspect le plus grave, la gestion de la demande en eau n’a jamais, jusqu’à il y a une dizaine d’années, figuré parmi les priorités de la majorité des gouvernements de la région MOAN. Au contraire, les décideurs ont continué de mettre l’accent sur l’approvisionnement en dépit des données probantes de plus en plus manifestes de l’augmentation des coûts et de la diminution des revenus.

La conclusion peut‐être la plus frappante pour l’élaboration éventuelle de politiques découlant d’études antérieures sur la gestion de la demande en eau dans la région MOAN (Brooks, 2004) est que [l]a GDE n’a constitué en aucun cas le premier moteur de l’action gouvernementale. Si on réutilise maintenant les eaux usées, c’est surtout pour faire face au volume croissant des eaux résiduaires et non par souci d’économiser l’eau. Le prix de l’eau augmente, la gestion de



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l’irrigation est décentralisée et on confie au secteur privé l’approvisionnement en eau dans les zones urbaines, mais le but ultime consiste à réduire les coûts ou les budgets publics et non à faire des économies d’eau. Cette étonnante conclusion n’a pas pour objet de nier tout lien avec la GDE; il est évident qu’une certaine quantité d’eau est économisée. Il importe cependant de reconnaître qu’au début du siècle, la recherche sur l’économie des ressources hydriques ne constituait aucunement le fondement des décisions des gouvernements nationaux de la région MOAN eu égard à la gestion de l’eau.

Dans leur recherche sur le terrain, Brooks et Abu Qdais (2006) ont retenu les cas de l’Égypte, de la Jordanie et du Maroc pour étudier les institutions de GDE de la région. L’Égypte compte une vaste population et son économie est diversifiée, mais le pays dépend lourdement de la culture irriguée et n’a qu’une seule grande source d’eau. Contrairement à l’Égypte, la Jordanie est peu peuplée et son économie est homogène, mais son secteur agropastoral est important et souffre d’une pénurie d’eau chronique. Le Maroc, quant à lui, représente un cas intermédiaire tant sur le plan démographique que sur celui de la diversification économique, mais il est largement tributaire de la culture irriguée à grande échelle et a besoin de multiples sources d’eau.

Brooks et Abu Qdais (2006) ont constaté que les pays de la région MOAN font des progrès sur le plan de la gestion de la demande en eau. Les eaux usées sont de plus en plus réutilisées (et ce, de manière sûre) dans toute la région. Pratiquement tous les pays ont révisé leur conception de la valeur économique de l’eau, tant afin de réduire les subventions que pour pénaliser les plus gros utilisateurs. De même, la reconnaissance de la nécessité de fournir l’eau gratuitement ou à bas prix aux consommateurs à faible revenu continue de faire son chemin. L’expérience des partenariats publics‐privés se limite à quelques pays, surtout pour l’approvisionnement des zones urbaines, mais ceux qui ont été établis affichent une diminution des pertes en eau et offrent de meilleurs services.

Les quelques expériences (Égypte et Maroc) de participation du secteur privé à l’aménagement de nouvelles terres pour l’irrigation semblent bien progresser, elles aussi. La décentralisation de la gestion de l’eau vers les associations des utilisateurs de l’eau est de plus en plus poussée pour l’eau d’irrigation. Le nombre des associations qui ont réussi à couvrir tous les coûts est limité, mais les économies d’eau ont augmenté et les coûts du pompage ont baissé. De fait, il appert que de telles mesures sont le meilleur indicateur de l’efficience d’utilisation de l’eau (Dinar et Mody, 2004).

Bref, comme pendant les premières années 2000, il était évident que la gestion de l’eau progressait rapidement dans la région MOAN. La gestion de la demande en eau faisait de même, mais à un rythme nettement plus lent et manifestement sans avoir l’ampleur ni la puissance nécessaires pour faire face à la situation hydrique de plus en plus difficile dans l’ensemble de la région. En outre, il est apparu clairement que le principal problème ne résidait pas dans le manque d’outils ou d’une économie appropriée, mais plus exactement dans l’absence de capacités, de compétences et de motivation institutionnelles – obstacles provenant surtout de forces endogènes plutôt qu’exogènes.


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Heureusement, il est possible que ces premières années 2000 marquent un tournant dans l’approche de la GDE dans la région MOAN. S’il fallait citer un seul exemple, ce serait la grande conférence sur la GDE régionale qui a rassemblé de nombreux participants sur les rives de la mer Morte en Jordanie en 2004. Cependant, on pourrait aussi rappeler la vague d’initiatives financées par des bailleurs de fonds ou des gouvernements ainsi que les changements apportés à la structure institutionnelle en faveur de la GDE (Saleth et Dinar, 2000). Fait peut‐être le plus important pour favoriser le changement à long terme dans les approches de la GDE : un nombre croissant de rapports gouvernementaux sur l’eau douce reconnaissent que les options concernant l’approvisionnement en eau se raréfient. Dans une dizaine d’années, peu ou prou, la seule option qui subsistera sera la répétition des divers modèles de GDE.

4 PRINCIPALES LEÇONS

Ce rapport présente certains des facteurs déterminants du succès de la GDE sur les plans opérationnel et des politiques. Il a pour objectif de déterminer les leçons – tirées principalement des descriptions de cas – qui pourront orienter les prochaines recherches sur le terrain. Les leçons énumérées ci‐dessous procèdent de l’étude descriptive du cas de l’Afrique du Sud et des expériences menées dans la région MOAN.

Leçon 1 : Le programme de GDE doit être explicite.

La GDE ne peut être une partie implicite du mandat de l’institution ou quelque chose que l’on fait dans le cours normal du travail, de la même façon que l’efficacité est un concept toujours présent à l’esprit des ingénieurs. Tant dans son mandat que lors du renforcement des capacités, l’organisme responsable de la GDE doit avoir comme objectif prioritaire l’amélioration de l’efficacité et de l’équité, s’agissant de l’utilisation de l’eau. Les données probantes issues de toutes les études de cas soulignent deux éléments fondamentaux sans lesquels la GDE serait irréalisable :

a) la mesure de l’utilisation de l’eau de manière aussi détaillée que possible;

b) l’acceptation du concept selon lequel l’eau est un bien économique et qu’il doit faire l’objet d’une tarification pour la plupart, sinon pour la totalité, de ses utilisations.

Cependant, chacun de ces éléments exige l’approbation expresse des instances supérieures et un haut degré de mise en œuvre. Les structures de tarification ne doivent pas nécessairement suivre les principes économiques néoclassiques; il est plus important de déterminer un tarif et qu’il soit assez élevé pour encourager l’efficience.

Leçon 2 : S’assurer qu’un organisme central a une responsabilité explicite en matière de GDE.

La mise en œuvre des activités de GDE semble être plus efficace lorsqu’elle est coordonnée par une instance gouvernementale autonome (ou au moins partiellement indépendante). Un tel organisme devrait se concentrer principalement sur l’élaboration de stratégies et la



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recommandation de l’orientation à suivre plutôt que de se consacrer à l’application des politiques. Étant donné la nature très diverse de l’utilisation de l’eau, aucun organisme ne peut prendre la tête des activités de mise en œuvre. Cette leçon a pour corollaire que l’organisme doit être doté de pouvoirs, ce qui laisse entendre qu’il doit être de niveau ministériel. Bien qu’il soit peu probable qu’il fasse partie du cabinet ministériel, cet organisme doit avoir accès au conseil des ministres et être connu comme tel.

Dans bon nombre de pays de la région MOAN, il ne sera pas possible de créer de toutes pièces un organisme responsable de la GDE. On pourrait, cependant, faire en sorte qu’un quelconque organisme central soit chargé principalement de l’élaboration des politiques et du suivi des résultats de la GDE. (Comme on le verra ci‐après, il pourrait être approprié d’avoir deux organismes de ce genre, le premier s’occupant des questions urbaines et l’autre, des questions rurales). Les organismes existants poursuivront leurs activités, mais dans le cadre de politiques graduellement plus contraignantes, favorisant la GDE. Au fil du temps, l’organisme pourra « détourner » les activités en cours et faire pencher la réflexion technique actuelle vers les approches favorisant la demande.

Leçon 3 : Certaines formes de GDE sont plus adaptées à des organismes non responsables de l’eau.

L’eau est tellement omniprésente au sein de la société que l’application des politiques de GDE et les activités liées à l’eau mettront à contribution, dans une certaine mesure, tous les secteurs et tous les ordres de gouvernement. Même si la responsabilité première de la GDE doit être confiée à des organismes centraux de la gestion de l’eau, d’autres organismes peuvent faciliter l’exécution des activités de GDE et solliciter les réactions du public à ce sujet. En particulier, les organismes tributaires des ministères des Finances peuvent exercer des pressions par leur gestion du budget et l’octroi (ou le non‐octroi) de dons et de subventions. De même, les organismes des ministères de l’Agriculture, du Logement ou des Affaires urbaines peuvent jouer un rôle utile dans la mise en œuvre de programmes destinés à favoriser l’adoption de conceptions, de matériel et de pratiques respectueux de l’eau.

Leçon 4 : Des stratégies distinctes doivent être élaborées pour la GDE en milieux rural et urbain.

La GDE doit être traitée différemment selon qu’elle est appliquée en milieu urbain ou rural. Les programmes de conservation de l’eau en milieu urbain peuvent être mis en œuvre sans créer trop de bouleversements économiques, mais les initiatives en milieu rural (surtout agricoles) provoquent le déplacement de personnes et modifient les structures économiques. Plus précisément, il existe au moins quatre différences entre les zones urbaine et rurale, qui influent sur la mise en œuvre des politiques de GDE :

1) les politiques de GDE n’ont qu’un effet limité sur les moyens de subsistance en milieu urbain;


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2) les changements dans l’utilisation de l’eau soulèvent moins de questions d’équité dans les zones urbaines;

3) la tarification de l’eau est déjà répandue en milieu urbain et la tarification au coût marginal est en vigueur dans de nombreuses régions;

4) en milieu urbain, les décisions relatives à l’utilisation de l’eau peuvent être largement séparées de celles portant sur l’utilisation des terres, mais ce n’est pas le cas en milieu rural.

Il découle de ces différences des fondements institutionnels distincts pour la gestion de la demande en eau en milieux rural et urbain. Puisque ces différences sont loin d’être absolues, il faut faire des arrangements particuliers afin d’affronter des situations auxquelles l’un ou l’autre des cas énumérés de 1) à 4), ci‐dessus, ne s’applique pas. Ainsi, la différence la plus évidente réside dans l’application d’un tarif social pour l’utilisation de l’eau en milieu urbain. Un exemple qui saute moins aux yeux consiste à permettre, voire favoriser, l’agriculture urbaine sans pousser ces utilisateurs d’eau vers les tranches supérieures de consommation.

Leçon 5 : Les institutions de GDE en milieu urbain peuvent être indépendantes et prioriser la tarification.

En milieu urbain, une institution de GDE peut être un organisme indépendant ou faire partie d’un ministère de la Planification urbaine. En revanche, les organismes ruraux doivent être reliés (mais non intégrés) aux établissements d’aménagement agricole et rural. En milieu urbain, les institutions de GDE peuvent, et doivent, utiliser la tarification comme principal outil. De fait, sauf pour ceux qui consomment peu d’eau et paient un tarif social, la tarification devrait graduellement couvrir la totalité des coûts d’approvisionnement en eau potable et d’évacuation des eaux usées.

Il n’est pas nécessaire que la conception d’un organisme urbain de gestion de la demande en eau et des mesures de mise en œuvre adoptées varient beaucoup d’une région à l’autre ou d’un pays à l’autre. Autrement dit, un organisme de GDE en milieu urbain a pour point de départ la reconnaissance de l’eau comme bien économique. Son principal problème tiendra probablement moins à l’incapacité ou au refus de payer qu’à des services d’approvisionnement insuffisants et à la piètre qualité de l’eau. Bien qu’elle ne soit pas directement liée aux services d’approvisionnement, la GDE est moins efficace lorsque le service est mauvais.

Leçon 6 : La GDE en milieu rural doit se placer dans le droit fil d’une stratégie nationale en matière d’agriculture et de développement rural.

Ici encore, le point de départ d’un organisme de GDE en milieu rural ne réside pas tant dans la valeur économique de l’eau que dans les facteurs exogènes des plans nationaux ou régionaux en matière d’agriculture et de développement rural. On permettra qu’il y ait assez d’activités agricoles pour que le pays puisse se nourrir, si nécessaire, et maintenir un secteur de l’économie qui puisse être radicalement réduit pendant les années de sécheresse. L’agriculture est aussi protégée parce qu’elle crée des espaces ouverts dans un pays densément peuplé.



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Il est évidemment plus facile de répondre aux questions concernant l’avenir des zones rurales dans les pays et pendant les périodes où les perspectives d’emploi sont nombreuses. Le cadre qui présidera à l’examen de ces questions sera vaste selon toute probabilité, mais il indispensable que la GDE soit incluse dans l’analyse. Étant donné l’importance de l’agriculture et de la consommation d’eau qu’elle requiert dans les pays où l’initiative WADImena est mise en œuvre, il est essentiel de soulever ces questions et que les responsables des politiques lui accordent la plus haute priorité.

Leçon 7 : L’eau utilisée à des fins non agricoles en milieu rural ne peut faire l’objet d’une généralisation.

Mis à part un faible pourcentage réservé à l’abreuvement du bétail et au traitement de base des produits agricoles (principalement le nettoyage), toute l’eau à usage agricole en milieu rural est consacrée à l’irrigation. Les produits laitiers, le conditionnement des viandes et d’autres opérations de ce genre requièrent une quantité relativement faible d’eau. Cette eau devrait être considérée comme de l’eau industrielle, et les projets de GDE applicables en milieu urbain devraient l’être aussi en milieu rural. De même, les ménages utilisent une faible proportion de l’eau totale des zones rurales aux mêmes fins que celles des ménages urbains. Cependant, et à l’inverse des ménages urbains dont la plupart s’approvisionnent à une seule source d’eau, les ménages ruraux peuvent recevoir de l’eau de plusieurs sources, notamment des puits, des sources d’eau naturelles, de l’eau captée sur les toits ainsi que des systèmes de réticulation locaux. Peu de pays possèdent un système bien structuré permettant d’améliorer l’approvisionnement en eau en milieu rural et la majorité d’entre eux estiment que l’approvisionnement est déjà assez limité ou coûteux pour imposer encore leurs propres exigences quant à l’efficacité de l’utilisation finale de l’eau. Cette hypothèse est valable dans la plupart des cas. Ainsi, ce qu’il faut retenir pour la gestion de l’eau utilisée à des fins non agricoles en milieu rural c’est que chaque pays doit élaborer l’approche qu’il estime être la meilleure. Il y a peu de marge pour la généralisation.

Leçon 8 : La situation institutionnelle de la GDE est plus importante que son budget.

La priorité accordée à la GDE au sein d’une bureaucratie (c’est‐à‐dire l’influence exercée par les plus hautes instances hiérarchiques) peut parfois être plus importante que le budget. Si les institutions ont des budgets consacrés à la GDE, il arrive que des barrières institutionnelles fassent obstacle à toute mise en œuvre de programmes et, partant, aux innovations internes. Par contre, une institution dotée d’un budget modeste, sans doute consacré principalement aux frais de personnel, mais qui est soutenue par son environnement institutionnel, peut être très efficace sur le plan de la GDE en créant des partenariats avec d’autres organismes responsables des activités de programme sur le terrain (les facteurs endogènes peuvent avoir une incidence soit positive, soit négative). En Afrique du Sud, par exemple, la Direction de la conservation de l’eau ne dispose pas d’un énorme budget, mais elle a réussi à former des partenariats judicieux avec des organismes municipaux et des ONG agricoles.


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Leçon 9 : Il y existe une différence entre les compétences et les capacités en matière de GDE.

Il faut faire la distinction entre capacités et compétences dans le cas des praticiens qui travaillent au sein des institutions de GDE. Leurs compétences ont trait à leur savoir et à leur savoir‐faire alors que leurs capacités désignent leurs aptitudes à mettre ce savoir en pratique. Prises ensemble, les compétences et les capacités des praticiens sont d’une importance capitale parce qu’elles constituent les capacités internes de l’institution – « les connaissances, le savoir‐faire, les attitudes et les valeurs que nous trouvons dans les individus » (Alaerts, 1996; p. 59). Il est crucial, dans le cadre des efforts visant à soutenir la mise en œuvre des politiques de GDE, de déterminer les priorités subtiles de cette distinction. Par exemple, le problème tient‐il aux capacités ou aux compétences, ou est‐ce l’interaction des deux à la fois qui est difficilement définissable ? Ce type d’évaluation est essentiel à l’élaboration d’interventions efficaces.

Leçon 10 : Il faut appliquer à la GDE des stratégies exhaustives de gestion des connaissances.

S’il est une omission criante dans la recherche traditionnelle sur la GDE, c’est que même si, en règle générale, nous connaissons les outils nécessaires et la raison de leur utilisation, nous savons très peu de choses sur les personnes qui doivent les mettre en pratique. Il s’agit probablement d’ingénieurs de formation dont l’encadrement est bien défini et qui mettent la GDE en application, du moins au début, pour faire face à une crise (la sécheresse, par exemple). Beaucoup de bailleurs de fonds et de chercheurs estiment que leurs efforts seront encouragés et soutenus par la disponibilité de données et d’information plus nombreuses. Mais ce n’est pas nécessairement le cas parce qu’il existe, de fait, d’importantes anomalies (Wolfe, 2007; à paraître).

En Afrique du Sud, par exemple, bien que le DWAF soit en mesure de fournir de l’information sur la GDE et des données relatives à ses bienfaits, à moins d’un changement dans le savoir individuel et la culture organisationnelle, les barrières institutionnelles persisteront. En instaurant et en appliquant les principes de la gestion des connaissances, de la théorie d’organisation et de la diffusion des innovations, nous pouvons commencer à explorer les enjeux associés aux praticiens de la GDE. Tout plan exhaustif de gestion du savoir doit aller au‐delà de l’acquisition, du stockage et du transfert des connaissances explicites. Il faut tenir compte des connaissances tacites des praticiens (leçon 9; Wolfe, 2007) et examiner leurs compétences, leurs capacités, leur collaboration et leur engagement envers la GDE.

Leçon 11 : Les praticiens de la GDE sont d’importants gardiens du savoir et agents de changement.

Les décisions que prennent les individus sont motivées par toute une série de principes, d’attitudes complémentaires ou contradictoires et de conceptions de ce qui constitue un problème ainsi que par leurs perspectives quant à la nature et à la valeur économique de l’eau. À leur tour, ces principes, attitudes et perspectives sont façonnés et activement guidés par l’acquisition et l’utilisation des connaissances et par les interactions au sein des institutions professionnelles. La combinaison et l’interaction de ces éléments signifient qu’il est important de bien comprendre les compétences et les capacités des praticiens de la GDE (c’est‐à‐dire ceux qui



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sont chargés de l’élaboration et de l’application des politiques et des activités). Cette compréhension peut aider à expliquer les carences de la mise en œuvre et à accroître l’efficacité des politiques sur les ressources hydriques. Les valeurs et les attitudes des experts, émanant de leur formation professionnelle et renforcées par les structures professionnelles, se manifestent dans les stratégies qu’ils déterminent et dans les connaissances qu’ils recueillent et qu’ils appuient. C’est ce qui permet, en fin de compte, de définir nos institutions sociales et leurs priorités. La reconnaissance de cette leçon et les réactions innovatrices qu’elle suscite représentent un défi de taille et une occasion en or de mettre en œuvre les politiques et des activités de GDE dans toute la région.

Leçon 12 : La participation du public est très utile à la promotion de la GDE, mais elle doit être grandement diversifiée.

L’expérience des organismes d’État et des provinces en dehors de la région MOAN ainsi que celle des associations des utilisateurs de l’eau dans cette région révèle que la participation publique est un instrument très puissant auquel on peut avoir recours pour mener à bien les activités de GDE. Toutefois, cette même expérience indique aussi que la participation du public ne répond pas à un modèle unique. Même avec de bonnes intentions et le soutien des instances gouvernementales supérieures, la plupart des pays et des organismes se rendent compte qu’il leur faut faire l’essai de plusieurs modèles avant de trouver le bon. En fait, les grands pays pourraient avoir besoin de modèles différents pour diverses régions agroécologiques ou divers groupes ethniques.

5 NOUVELLES ACTIVITÉS ET TRAVAUX DE RECHERCHE ÉVENTUELS

5.1 Activités La plupart des activités de renforcement des capacités, qui doivent être adaptées quant au fonds et à la forme, se classent dans deux catégories. Elles porteront en particulier sur :

l’utilisation urbaine et industrielle de l’eau là où la tarification est déjà en vigueur et où les modèles d’utilisation de l’eau sont similaires d’un pays à l’autre;

les aspects de l’utilisation de l’eau en milieu rural qui sont soumis aux forces économiques traditionnelles (c’est‐à‐dire, du marché), surtout pour l’utilisation à grande échelle et pour l’agriculture commerciale.

Plusieurs types d’activités pertinentes commencent à se profiler. Dinar et Mody (2004) ont proposé des modes de tarification optimale pour l’irrigation. D’autres modèles de tarification ont été élaborés pour les services de gaz naturel afin que les gains résultant de la conservation soient partagés entre ces services et les consommateurs de manière à les inciter, de part et d’autre, à trouver des moyens de réduire la consommation d’eau.


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5.2 Recherche 1. Étude plus poussée des bases institutionnelles de l’utilisation et de la conservation

de l’eau à des fins agricoles. On en trouve des exemples dans les pays à revenu intermédiaire plutôt que dans les pays à revenu élevé. Le modèle iranien est intéressant. Les tendances actuelles (Beaumont, 2002) montrent qu’il faut accorder une attention particulière aux pays de la région MOAN qui devront, d’ici quelques années, transférer la plus grande partie de l’eau consacrée présentement à l’irrigation vers des utilisations urbaines et industrielles, et que ces quantités d’eau augmenteront sans doute en raison des changements climatiques et de la nécessité de s’y adapter.

2. Définition et application des nouveaux modèles de développement rural. Quelques groupes se penchent déjà sur ces questions au sein de la région MOAN, mais il faudrait les rassembler pour rendre leur interaction plus fructueuse. Le renforcement formel des capacités de GDE peut encore progresser en se fondant sur les connaissances actuelles. Il faudrait cependant l’associer à de nouveaux travaux de recherche sur d’autres modèles, plus durables, d’utilisation de l’eau. De tels travaux ne relèvent pas nécessairement (ou exclusivement) de WADImena, mais la recherche et la prestation des services pourraient s’articuler autour de ces tâches. Sans doute la question relative à l’eau douce la plus urgente qui se pose à tous les pays de la région MOAN, y compris ceux qui participent activement à WADImena, consiste à assurer un développement rural pertinent axé sur l’utilisation durable et équitable de l’eau

3. Aucun modèle de pratiques exemplaires ne peut être transféré directement dans la région MOAN. Deux démarches intermédiaires s’imposent :

premièrement, choisir parmi les modèles existants ceux qui semblent les plus appropriés à la région; deuxièmement, rectifier et adapter ce modèle aux conditions des pays de la région MOAN. Cette dernière exigence sera de loin la tâche la plus difficile. Avec le temps, ces modèles pourront être mis en œuvre dans la région MOAN, selon des modalités qui constitueront en soi une forme de renforcement des compétences et des capacités.

6 CONCLUSION

Le présent rapport a passé en revue les défis posés par la création d’institutions chargées de la mise en œuvre de la GDE dans divers pays. Ces dernières ont devant elles une tâche peu enviable. Il ne fait aucun doute que, pour cerner les occasions à saisir, élaborer les activités pertinentes et évaluer l’étendue de leur succès, les pays de la région MOAN ont besoin d’institutions solides, résolument engagées à assurer la gestion de la demande en eau. Mais comment créer de telles institutions dans un pays donné, en tenant compte de ses assises économiques, de ses divisions ethniques, de ses conditions géographiques et de sa structure politique ? Là est la question.

Le rapport porte sur la nature des institutions et le chemin qu’emprunte leur évolution, mais aussi sur les moyens qui leur permettent d’agir, en tenant compte de l’influence des forces



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endogènes et exogènes. L’accent a été mis en particulier sur les institutions structurées qui s’occupent de la gestion de l’eau en dehors de la région, mais sans oublier de prendre en considération les leçons évidentes pouvant être appliquées à des établissements de la région MOAN ou, du moins, à ce qu’elle était au début du 21e siècle.

Cette étude devrait aider à déterminer comment renforcer les capacités et les compétences dans la région MOAN en vue de la conception, de la mise en œuvre et du suivi des activités de gestion de la demande en eau. Qui plus est, à mesure que ces capacités se développeront, les institutions finiront par jouer un rôle de premier plan pour faire avancer la gestion de la demande en eau en tant que concept au cœur des politiques favorisant l’utilisation durable et équitable de l’eau.

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