Observatoire européen de l'Emploi · 2017-04-07 · Cette publication remplace les rapports MISEP “politiques” et SYSDEM “tendances” publiés précédemment par l’Observatoire

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Observatoire européen de l'Emploi Bilan : Automne 2004

ISSN 1725-5384

Cette publication remplace les rapports MISEP “politiques” et SYSDEM “tendances” publiés précédemment par l’Observatoire Européen de l’Emploi. Les contributionsen matière de politiques sont rédigées sur la base d’informations fournies par des correspondants nationaux, via le réseau MISEP. Les articles sur les tendances fournissentun bilan approfondi de la situation du marché du travail et des politiques de l’emploi en fonction de thèmes spécifiques et sont élaborés sur la base d’articles fournis par lescorrespondants SYSDEM. Les articles signés n’engagent que la responsabilité de leur(s) auteur(s).

Correspondants

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MISEPBELGIQUE: Joseph RemyMinistère de l'Emploi et du TravailRÉPUBLIQUE TCHÈQUE: Miroslav PřibylMinistère de l'Emploi Stanislav BenešMinistère de l'Emploi DANEMARK: Pernille Witten MogensenMinistère de l'EmploiLeif Christian HansenService Public de l’EmploiALLEMAGNE: Kurt BerlingerBundesagentur für ArbeitArnold Hemmann/Manon PigeauBundesministerium für Wirtschaft und ArbeitESTONIE: Ülle MarksooMinistère de l'EmploiKaili Järv Ministère de l'EmploiGRÈCE: Dimitra NikouMinistère de l'EmploiKleoniki FotiadouOAEDESPAGNE: Marina Garcia LopezMinisterio de Trabajo y Asuntos Sociales Elvira Gonzalez SantamartaMinisterio de Trabajo y Asuntos Sociales FRANCE: Mme Marie-Christine PetitguyotMinistère des Affaires sociales, du travail et de la solidaritéCatherine HilesANPEIRLANDE: Marie Dempsey Department for Enterprise,Trade and EmploymentKevin QuinnFASITALIE: Antonella Buonopane/ Tatiana EspositoMinistero del lavoroCHYPRE: Eleni KalavaMinistère de l'EmploiSavvas ProcopidesHRDALETTONIE: Aija VucaneMinistère de l'EmploiGrieta TentereService Public de l’EmploiLITUANIE: Rasa MalaiškieneMinistère de l'EmploiRasa BabianskieneService National de l’Emploi LUXEMBOURG: Jean HoffmannAdministration de l'EmploiJean ZahlenMinistère du Travail et de l’EmploiHONGRIE: Ildiko VargaMinistère du Travail et de l’EmploiOliver Demko Service Public de l’EmploiMALTE: Ms Antonella BorgService Public de l’EmploiPAYS-BAS: Martin G. BlomsmaMinisterie van Sociale Zaken en WerkgelegenheidTheo KeulenCWIAUTRICHE:Christine HolzerBundesministerium für Wirtschaft und ArbeitGudrun NachtschattArbeitsmarktservice ÖsterreichPOLOGNE: Beata Chromińska Ministry of Economy Labour and Social PolicyAlina Zaręba Office Regional de l’Emploi, WałbrzychPORTUGAL: Maria Margarida MouraMinistério do Trabalho e da SolidariedadeRosália NunesInstitut de l’Emploi et de la Formation

SLOVÈNIE: Aljus PertinacMinistère de l’Emploi, de la Famille et desAffaires SocialesDamjana KosirService Public de l’Emploi

SLOVAQUIE: Roman BrunovskyMinistère de l'Emploi’

FINLANDE: Mr Ahti AvikainenMinistère de l’EmploiMs Marja-Riitta PihlmanMinistère de l’Emploi

SUÈDE: Ulf GöransonAMSMaria GötherströmMinistère de l’Industrie, de l’Emploi et desCommunications

ROYAUME-UNI: Adrienne NolanDepartment for Work and PensionsPeter SydserffJobcentre Plus

NORVÈGE: Ola RibeMinistère de l’Emploi

BULGARIE: Todor Borisov KrastevMinistère de l’EmploiBoyka GyoshevaService Public de l’Emploi

ROUMANIE: Mihaela TârcoleaDépartment de l’Emploi (MLSS)Sonia DiaconescuService Public de l’Emploi

TURQUIE: Berrin H. KarabüberISKURAli Ercan SuCalisma Ve Sosyal Guvenlik Bakanligi

SYSDEMBELGIQUE: Peter van der Hallen WAV / HIVALeuven

RÉPUBLIQUE TCHÈQUE: Tomáś SirovátkaMU FSSBrno

DANEMARK: Per Kongshøj MadsenInstitute for Political ScienceCopenhagen

ALLEMAGNE: Gerhard BoschIATGelsenkirchen

ESTONIE: Reelika Leetmaa PRAXIS Center for Policy StudiesTallinn

GRÈCE: Dimitris KarantinosNational Centre for Social StudiesAthens

ESPAGNE: José A. Poncela BlancoCentro de Estudios Económicos TomilloMadrid

FRANCE: Sandrine GinesteBernhard Brunhes ConsultantsParis

IRLANDE: Gerry HughesESRIDublin

ITALIE: Guiseppe CiccaroneFondazione Giacomo BrodoliniRoma

CHYPRE: Louis ChristofidesDepartment of Economics, University of CyprusNicosia

LETTONIE: Alfreds VanagsBaltic International Centre for InternationalPolicy StudiesRiga

LITUANIE: Boguslavas GruževskisInstitute of Labour and Social Research.VilniusLUXEMBOURG: Franz ClementCEPS/INSTEADDifferdangeHONGRIE: Karoly Fazekas Institute of EconomicsBudapestMALTE: Gordon CordinaUniversity of MaltaMsidaPAYS-BAS: Ton WilthagenOSATilburgAUTRICHE: Michael Wagner-PinterSynthesis ForschungsgesellschaftWienPOLOGNE: Ewa GiermanowskaInstitute of Public AffairsWarsawPORTUGAL: António CaetanoGEST-InLisboaSLOVÈNIE: Miroljub IgnjatovicUniversity of LjubljanaLjubljanaSLOVAQUIE: Lubos VagacCenter for Economic DevelopmentBratislavaFINLANDE: Reija LiljaLabour Institute for Economic ResearchHelsinkiSUÈDE: Donald StorrieCELMS – The Centre for European LabourMarket StudiesGöteborgROYAUME-UNI: Nigel MeagerInstitute for Employment StudiesBrightonNORVÈGE: Knut LarsenECON ASOsloBULGARIE: Pobeda LoukanovaInstitute of Economics at the BASSofiaROUMANIE: Catalin GhinararuINCSMPSBucharestTURQUIE: Hakan ErcanMiddle East Technical UniversityAnkara

COMMISSIONEUROPÉENNEGuido Vanderseypen (DG EMPL A/2)

LES SERVICES DU RÉSEAUDE L’OEEECOTEC Research & Consulting,Priestley House, 12-26 Albert Street,Birmingham B4 7UD, Royaume-Uni

Tél: +44 121 616 3600Fax: +44 121 616 3699Email: [email protected]: www.eu-employment-observatory.net

Direction: Pat IrvingGestion: Tina Weber / Anna ManoudiAdministration: Kate McPhillips

Emploi et Fonds social européen

Commission européenneDirection générale de l’emploi, des affaires sociales et de l'égalité des chances

Unité A2

Manuscrit terminé en 2004

Observatoire européende l’Emploi

Bilan: Automne 2004

De nombreuses autres informations sur l’Union européenne sont disponibles surl’internet via le serveur Europa (http://europa.eu.int).

Une fiche bibliographique figure à la fin de l’ouvrage.

Luxembourg: Office des publications officielles des Communautés européennes, 2005

ISSN 1725-5384

© Communautés européennes, 2005 Reproduction autorisée, moyennant mention de la source

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Le contenu de la présente publication ne reflète pas nécessairement l’avis ou laposition de la direction générale de l'emploi, des affaires sociales et de l'égalité deschances de la Commission européenne.

Si vous souhaitez recevoir le bulletin d'information électronique “ESmail” de ladirection générale de l'emploi, des affaires sociales et de l'égalité des chances de laCommission européenne, envoyez un courrier électronique à l'adresse suivante:[email protected] — le bulletin d'information paraît régulièrement en allemand,anglais et français.

Table des matièresPolitiques

Evolution Générale

Danemark: réforme structurelle .........................................................................................................7Danemark: législation de printemps ...................................................................................................8Allemagne: réforme radicale du marché du travail ..............................................................................9Estonie: évolution récente du marché du travail ................................................................................11Grèce: évolution récente ...................................................................................................................11Lettonie: évolution récente de l’économie et du marché du travail.....................................................12Lettonie: réforme du système de pension ..........................................................................................13Hongrie: tendances récentes sur le marché du travail ........................................................................14Malte: consultation relative au plan d’action national pour l’emploi.................................................16Malte: réformes du secteur public.....................................................................................................16Autriche: résumé de la loi de réforme du marché du travail ...............................................................17Pologne: nouvelle législation concernant le marché du travail ...........................................................18Finlande: lancement du nouveau programme «Tykes» pour le développement de la vie professionnelle ....................................................................................................................19Suède: meilleure intégration des immigrés sur le marché du travail....................................................20Norvège: évolution générale .............................................................................................................20Norvège: un nouveau ministère de l’emploi et des affaires sociales....................................................22Bulgarie: poursuite de la préparation de la participation à la stratégie européenne pour l’emploi ......23Roumanie: faciliter la participation au marché du travail..................................................................24Turquie: l’évolution de la politique de l’emploi .................................................................................25

Placement et Orientation Professionnelle

Espagne: réforme du service public de l’emploi.................................................................................27Lituanie: services électroniques pour les clients du service public de l’emploi ....................................28Malte: manuel d'orientation professionnelle sensible à l’égalité des sexes ..........................................29Pays-Bas: une approche globale du chômage ....................................................................................29Pays-Bas: réinsertion professionnelle des bénéficiaires de prestations ...............................................30Suède: voies de liaison avec le service de l'emploi et gamme de services..............................................30Bulgarie: réformes de l'Agence pour l'emploi ....................................................................................32

Création d’Emplois

Malte: nouveaux programmes en faveur des entreprises....................................................................34Finlande: extension du système d'indemnité de démarrage d'entreprise.............................................34Bulgarie: expérience professionnelle dans l'administration publique pour les diplômés .....................35

Formation

Chypre: plan stratégique de l'Agence pour le développement des ressources humaines......................36Lettonie: acquisition de compétences professionnelles pour les étudiants de l’enseignement professionnel ............................................................................................................38Malte: formation dans des secteurs spécifiques .................................................................................39Pays-Bas: davantage de possibilités de formation pour les chômeurs.................................................40

Catégories Spécifiques de Travailleurs

Belgique: l’activation du comportement de recherche d’emploi.........................................................41Belgique: la convention de premier emploi........................................................................................41Belgique: le Fonds de l’expérience professionnelle ............................................................................42Danemark: centres de connaissance pour réfugiés et immigrés .........................................................44Estonie: amélioration des perspectives d’emploi des personnes handicapées .....................................44Estonie: activation des chômeurs de longue durée.............................................................................45Lettonie: mesures en faveur des chômeurs menacés d’exclusion sociale.............................................46Pays-Bas: mesures générales pour les personnes défavorisées ............................................................47Portugal: intégration des immigrés ...................................................................................................48

Protection Sociale et Systèmes d’Allocations de Chômage

Lituanie: l’assurance chômage au service de la réduction du chômage ..............................................49

Tendances

Rapport de synthèse: Combattre l’inquantifiable? Appréhender le phénomène du travail non déclaré dans l’Union européenne...............................................................51

Belgique ........................................................................................................................................61République tchèque.......................................................................................................................66Danemark .....................................................................................................................................72Allemagne .....................................................................................................................................76Estonie ..........................................................................................................................................85Grèce.............................................................................................................................................90Espagne.........................................................................................................................................95France .........................................................................................................................................100Irlande.........................................................................................................................................104Italie ............................................................................................................................................109Chypre.........................................................................................................................................115Lettonie.......................................................................................................................................118Lituanie.......................................................................................................................................124Luxembourg................................................................................................................................129Hongrie .......................................................................................................................................133Malte...........................................................................................................................................138Pays-Bas ......................................................................................................................................143Autriche ......................................................................................................................................147

Pologne .......................................................................................................................................153Portugal.......................................................................................................................................161Slovénie .......................................................................................................................................166Slovaquie.....................................................................................................................................170Finlande ......................................................................................................................................177Suède...........................................................................................................................................181Royaume-Uni .............................................................................................................................185Norvège.......................................................................................................................................192Bulgarie.......................................................................................................................................195Roumanie....................................................................................................................................200Turquie........................................................................................................................................205

Bilan Automne 2004 | Observatoire Européen de l’Emploi 7


ÉVOLUTION GÉNÉRALE

Danemark: réforme structurelleLa réforme des structures et des domaines de compétence dans lesecteur public aura des conséquences importantes pour la politiqueet les services danois de l’emploi.

Structures actuellesJusqu’à présent, les activités d’aide à la recherche d’emploi pour lessans-emploi s’inscrivent dans le cadre de deux systèmes: unprogramme municipal pour les bénéficiaires de prestations socialeset le service national de l’emploi (AF) pour ceux qui perçoivent uneindemnité de l’assurance chômage. Ces deux systèmes présententdes points communs et des différences.

Le programme municipal est géré à l’échelon local. Les 271administrations locales organisent et mettent en œuvre desprogrammes qu’elles choisissent sur base de la situation personnelledes résidents qui bénéficient de prestations sociales. Les prestationssociales sont versées aux chômeurs mais aussi à des personnesconfrontées à d’autres problèmes. C’est pourquoi le systèmemunicipal couvre un large spectre de problèmes, dont beaucoup denature sociale, tels que les maladies mentales et physiques ou lesassuétudes.

L’AF gère le programme destiné aux demandeurs d’emploi quiperçoivent une indemnité de chômage. Il se compose de 14 régionscorrespondant aux 14 comtés ou arrondissements administratifs, etcompte quelque 60 unités de services. Les syndicats et organisationspatronales contribuent à l’administration des programmesrégionaux en étant représentés aux conseils régionaux du marché dutravail. L’allocation de chômage peut être perçue pendant quatreannées; elle est assortie du droit de recevoir et de l’obligationd’accepter des offres d’emploi. Au terme de cette période, lesbénéficiaires peuvent recevoir une allocation sociale à certainesconditions.

Chaque année, plus de 1,2 million de personnes – notamment cellesqui perçoivent une allocation de maladie – sont concernées par l’unou l’autre aspect de ces systèmes pendant un certain temps. L’AFprend en charge un peu moins de deux cinquièmes des personnes dece groupe et les municipalités les trois cinquièmes restants.Globalement, les employés de l’AF consacrent environ 2 100hommes-années à des questions liées à l’emploi, tandis que les coûtsde personnel des autorités locales dans ce domaine s’élèventapproximativement à 6 200 hommes-années. En outre, les régimesd’assurance chômage des syndicats représentent quelque 5 000hommes-années de travail.

Réforme pour une approche globale desprogrammes en matière de chômageLe nouveau gouvernement, qui est arrivé au pouvoir en 2001, ainstitué un ministère de l’emploi chargé de coordonner les activitésdes autorités locales et nationales en matière de politique del’emploi. Ce ministère est une émanation de la section «marché dutravail» du ministère des affaires sociales qui a été transférée à ce quiétait alors le ministère du travail.

En automne 2002, la réforme «Plus de personnes au travail»proposée par le gouvernement a obtenu le soutien d’une majorité

des partis politiques ainsi que des syndicats et des organisationspatronales. Depuis, le parlement danois (le Folketing) n’a cesséd’adopter les lois nécessaires à la mise en œuvre de ce programme deréforme, qui s’appuie sur sept points principaux:

• un système du marché du travail coordonné;• une mise au travail des personnes plus rapide, avec moins

d’étapes intermédiaires;• la participation d’un nombre accru d’acteurs à l’effort global en

faveur de l’emploi;• le recours à des programmes simples et actifs – simplifier sans

réduire -;• un accroissement du caractère attractif du travail;• la simplification, l’harmonisation et la réduction des formalités;• la création d’un Conseil de l’emploi chargé de coordonner

l’ensemble des activités.

Un système du marché du travail coordonnéLa réforme «Plus de personnes au travail» vise à assurer unecoordination accrue des services offerts par les municipalités auxallocataires sociaux et par l’AF aux personnes bénéficiant d’uneindemnité de chômage. Plusieurs projets de coopération positifs etconcrets ont déjà vu le jour entre l’AF et les municipalités, mais lemaintien de la séparation entre les deux régimes entraîne unchevauchement considérable des activités. «Plus de personnes autravail» représente dès lors une avancée certaine sur la voie d’unsystème coordonné. Le gouvernement souhaiterait renforcer lacoordination et la coopération entre les deux régimes, sur la base decet objectif d’un système unifié. La coordination des activités desdeux instances devrait déboucher sur de nouvelles améliorationsprofitables pour les sans-emploi comme pour les entreprises.

Les services offerts par les deux instances seront en outreharmonisés sur le plan des opportunités, des droits et desobligations. Ainsi, un modèle conjoint d’entretien devrait être utilisépour tous les candidats à l’emploi.

En vue d’unifier progressivement le système, l’AF a dû passer desaccords de coopération avec les municipalités. Un soutien financiera été dégagé pour un modèle de coopération expérimentale entrel’AF et les municipalités faisant appel aux centres du marché dutravail. Cette mesure a été dotée d’un total de 30 millions decouronnes danoises – soit un peu plus de 4 millions d’euros – pour2003 et 2004. L’Autorité nationale du marché du travail alloue lesfonds sur la base des demandes conjointes des municipalités et del’AF. Une bonne dizaine de projets de coopération ont été lancés en2003-2004. Les centres du marché du travail permettent d’évaluerles activités communes plus larges déployées par les services del’emploi au niveau local et des comtés.

Commission structurelleEn octobre 2002, le gouvernement a mis sur pied la Commissionstructurelle, chargée d’évaluer les services publics et leurs domainesde compétence, et notamment la répartition des responsabilitésentre les différents niveaux de gouvernement – État, comtés etmunicipalités. La Commission a présenté son rapport en janvier2004. Les programmes des politiques de l’emploi et du marché dutravail figuraient naturellement au nombre des domaines examinéspar la Commission, laquelle recommandait la création d’un systèmeunique géré par les municipalités. Les syndicats et les organisationspatronales souhaitaient quant à eux un système unique aux mainsde l’organisation AF nationale.

8 Bilan Automne 2004 | Observatoire Européen de l’Emploi


Les négociations entre le gouvernement, le parti social-démocrate etle parti libéral national ont alors échoué, et le gouvernement aprésenté un vaste programme de réforme municipale avec le soutiendu parti du peuple danois.

Cet accord prévoit d’importants changements dans les servicesrelatifs à l’emploi. Concrètement, de nouveaux centres pourl’emploi seront ouverts dans toutes les municipalités du pays. Lesservices AF et municipaux seront installés dans les mêmes locaux,de telle sorte que les demandeurs d’emploi et les entreprises quicherchent du personnel s’adresseront à un guichet unique. L’AFrestera compétent pour les bénéficiaires d’allocations de chômage,tandis que les municipalités s’occuperont des personnes bénéficiantde prestations sociales, de réhabilitation ou de maladie, ainsi que desautres groupes.

Malgré une certaine répartition des responsabilités, le personnel descentres pour l’emploi ne sera plus tenu de traiter les seuls casémanant de leurs groupes cibles. Les fonctionnaires expérimentés etcompétents des deux systèmes (AF et municipalité) seront réunissous un seul et même toit, ce qui assurera un service fort dans unenvironnement professionnel de qualité. Les centres conjoints pourl’emploi encourageront leur personnel à mettre leur expérience auservice de tous les groupes cibles sans distinction.

Les centres pour l’emploi seront à même de venir en aide tant auxallocataires sociaux qu’aux bénéficiaires d’une indemnité dechômage, qu’ils conseilleront et qu’ils aideront notamment às’inscrire ou se faire radier du chômage, à rédiger et mettre à jourleur CV et à chercher un emploi. Dans quelque 40 municipalitésmajeures, les centres pour l’emploi présenteront à leurs usagerstoutes sortes d’offres d’emploi. Quant à ceux de plus petite taille, ilsdevront aiguiller certaines catégories de chômeurs – ceux en passede devenir des chômeurs de longue durée, par exemple – vers l’undes 40 centres plus importants. Le premier centre pour l’emploiouvrira ses portes fin 2005, et il devrait y en avoir un dans chaquemunicipalité pour le 1er janvier 2007 au plus tard.

Des centres pilotes seront ouverts dans une dizaine de municipalités.Les autorités locales y fourniront aux bénéficiaires d’une indemnitéde chômage des services pour l’emploi au nom de l’État. Ce dernierconserve la responsabilité des services au profit de cette catégorie dechômeurs, mais la municipalité offrira les services d’un bureau pourl’emploi.

Il y aura donc différents types de centres pour l’emploi à l’avenir. Il aété convenu qu’à dater de 2007, lorsque le nouveau système aura étémis en place, une évaluation sera réalisée afin d’en étudier et évaluerle fonctionnement.

Autre conséquence importante de cette réforme: les 14 régions AFactuelles seront remplacées par quatre grandes régions. Les unitésrégionales administrées par l’État contrôleront les activités descentres pour l’emploi et elles interviendront si leurs résultats ne sontpas satisfaisants. Les régions devraient également permettre dedégager les goulets d’étranglement et d’assurer une adoption rapidedes mesures rendues nécessaires par la fermeture éventuelle degrandes entreprises. Contrairement au système actuel, les régionssuivront également les groupes cibles des municipalités, auxquelselles viendront en aide si nécessaire. Tout cela devrait permettre dese faire une idée plus précise de la situation globale en matièred’emploi.

Les syndicats et les organisations patronales sont représentés auxniveaux local, régional et national, où ils assistent les conseilsmunicipaux, les autorités régionales et le ministre de l’emploi. Laréforme ne modifie pas les compétences de la «A kasse», la caissed’assurance chômage des syndicats.

Danemark: législation de printempsEn mars 2004, le gouvernement a présenté son «paquet deprintemps», allouant 9 milliards de couronnes danoises (1,2milliard d’euros) à certaines mesures spécifiques visant à stimuler lareprise. L’initiative devrait augmenter le nombre des personnesactives de 12 000 unités en 2004. Les principaux axes de cettelégislation sont l’allégement fiscal et un renforcement desinvestissements publics.

Toutefois, plusieurs initiatives visent à permettre aux chômeurs desuivre une nouvelle formation ou d’améliorer leurs qualifications,ainsi qu’à offrir aux entreprises les meilleures conditions possiblespour recruter et conserver leur personnel. Au cours de ces quatreprochaines années, un financement supplémentaire de plus de 500millions de couronnes (67,2 millions d’euros) sera consacré aurecyclage et à l’amélioration des qualifications des forces de travail.Le programme cible essentiellement les chômeurs, les personnesayant un faible niveau de formation professionnelle et lestravailleurs qualifiés qui ont des difficultés à lire et à écrire.

Le gouvernement entend lancer les initiatives suivantes:

• il mettra en œuvre des programmes visant à améliorer lesqualifications des chômeurs peu qualifiés, des formationscomplémentaires pour les travailleurs peu qualifiés et uneformation professionnelle pour les personnes ayant perdu leuremploi depuis peu;

• un nombre accru de jeunes allocataires sociaux recevront uneformation professionnelle. À cette fin, les autorités locales serontautorisées à contraindre ces personnes à s’inscrire à unprogramme de formation sous peine de perdre leurs allocations;

• un cours de langue danoise sera proposé à 3 000 travailleursqualifiés qui éprouvent des difficultés à lire et à écrire;

• les programmes de formation professionnelle dans le secteur desservices sociaux et des soins de santé seront ouverts à un nombreaccru de personnes, ce qui permettra notamment aux réfugiés,aux allochtones et à ceux qui éprouvent des difficultés à lire et àécrire de prendre part à un programme de formationprofessionnelle.

Le service national de l’emploi (AF) a créé une nouvelle base dedonnées (www.jobnet.dk) baptisée «Hotjob», qui contient lesemplois vacants depuis un certain temps et qui pourraient êtreoccupés par la plupart des gens. Hotjob rassemble les postes qui nenécessitent, d’après les employeurs, aucune qualificationparticulière, et il peut être utilisé par les entreprises et lesdemandeurs d’emploi, mais aussi par l’AF et les municipalités dansle cadre de leurs activités en faveur de l’emploi.

Les offres d’emploi figurant sur Hotjob concernent les catégoriessuivantes: coursiers, personnel d’entretien et de cuisine, assistantsde vente en magasin, déménageurs, personnel de restaurant,magasiniers, soins aux personnes âgées et aux personneshandicapées, production industrielle, remplacements temporairesde travailleurs en vacances. Quelque 80 nouvelles offres sontpubliées chaque jour, pour un total quotidien d’environ 450annonces et les emplois sont disséminés sur tout le territoirenational. Hotjob est populaire auprès des demandeurs d’emploi.Chaque annonce placée sur le site est lue par une moyenne de 100personnes par jour, et il s’avère que les postes publiés sur Hotjobsont pourvus plus rapidement que les autres.

Au printemps dernier, l’AF a lancé une campagne visant à créerdavantage d’emplois avec formation sur le lieu de travail: leprogramme de subvention salariale. En effet, la formation sur le lieude travail favorise généralement davantage la réinsertion des



demandeurs d’emploi que les programmes de formation pure. L’AFa obtenu la création d’un total de 10 700 postes – soit 2 000 de plusque l’objectif initial -, dont quelque 40% dans des entreprisesprivées et 60% dans le secteur public. En comparaison, les emploisdu secteur privé ne représentaient que 28% de tous les postespourvus dans le cadre de la campagne en 2003.

Les régions AF ont obtenu de bons résultats en faisant appel à dessociétés de télévente privées pour contacter les entreprises, lesinformer des opportunités offertes par le programme de subventionsalariale et fixer un rendez-vous avec un représentant de l’AF.

L’AF a également entretenu des contacts fructueux avec lesmunicipalités en vue de créer davantage d’emplois subventionnés.Ces contacts ont bénéficiés du soutien du ministre de l’emploi, qui aécrit aux maires et aux présidents des conseils de comté pour lesinformer de ce programme. Les ministres de l’emploi et des financesont également invité toutes les institutions publiques à apporter unecontribution positive au programme.

Au cours de la campagne, un étroit suivi hebdomadaire des résultatsde ces activités a été organisé dans chaque région AF et un bulletind’information sur la campagne a été envoyé chaque semaine à toutle personnel de l’AF.

L’Autorité nationale du marché du travail et l’AF entendent évaluerla campagne et déterminer quelles idées et expériences peuventresservir. Ils examineront notamment l’impact du recours à descentres de télévente dans le cadre d’initiatives pour l’emploi etmesureront l’efficacité de la campagne en termes de réinsertion desdemandeurs d’emploi.

Au printemps dernier, le gouvernement a également présenté sixnouvelles initiatives, d’un coût total de 65 millions de couronnesdanoises (8,7 millions d’euros), visant à permettre au plus grandnombre possible de diplômés universitaires de mettre leursaptitudes à l’épreuve dans un emploi et de permettre au plus grandnombre possible d’entreprises de tester du personnel diplômé. Lesinitiatives ont pour objectif:

• d’impliquer davantage d’acteurs;• d’offrir un supplément de 30 millions de couronnes (4 millions

d’euros) pour 70 nouveaux emplois destinés aux titulaires d’undoctorat, pour éviter que le talent ne reste inexploité pendantque le pays attend une reprise économique;

• de lancer une campagne nationale en vue de créer davantaged’emplois dans les petites et moyennes entreprises;

• d’offrir aux diplômés universitaires des cours d’introduction afinde les aider à trouver un emploi dans le secteur privé;

• de créer de nouveaux emplois publics offrant une formation surle lieu de travail et pouvant tenir lieu de tremplin vers le secteurprivé;

• de mettre sur pied une nouvelle campagne d’information afind’inciter les chefs d’entreprise à engager des diplômésuniversitaires sans emploi.

Ces initiatives font suite au plan d’action en dix points lancé par legouvernement et la Confédération danoise des associationsprofessionnelles au printemps 2003. Le gouvernement voudraitrenforcer ces mesures, étant donné que la reprise se fait attendre. Lenombre de diplômés universitaires sans emploi a augmenté de 5 500unités rien qu’en 2003.

Allemagne: réforme radicale dumarché du travailLa réorientation de la politique allemande du marché du travails’inscrit dans le cadre de la législation sur la prestation de servicesmodernes sur le marché du travail. La réforme est axée sur lacréation des conditions et la formulation des mesures nécessairespour promouvoir l’emploi, restructurer le système de sécuritésociale pour les demandeurs d’emploi et réformer les services pourl’emploi.

Le coup d’envoi législatif de ce processus de réforme a été donné parla loi Job-AQTIV, dont le projet central alliait mesures actives etsécurité sociale, selon le principe consistant à encourageractivement et motiver les personnes à trouver un emploi – Fördernund Fordern. Parallèlement, une approche préventive etsystématique du chômage est mise en place en tant qu’élémentessentiel de la politique du marché du travail.

Entrées en vigueur en janvier 2003, les deux lois sur la prestation deservices modernes sur le marché du travail ont approfondi cetteapproche. Leur objectif: élargir les opportunités d’emploi pour lessans-emploi. Le 1er janvier 2004, la troisième loi sur la prestation deservices modernes sur le marché du travail a jeté les bases juridiquesde la réorganisation de l’Agence fédérale pour l’emploi et de laréorientation de ses structures et activités à tous les niveaux (ycompris celui des offices régionaux).

Comme auparavant, les personnes qui ont travaillé et cotisépendant une période de douze mois au cours des trois annéesprécédentes (période réduite à douze mois au cours des deux annéesprécédentes à partir du 1er février 2006) ont droit à une prestation deremplacement du salaire et à une allocation de chômage.L’indemnité de chômage est équivalente à 67% du salaire net(global) pour les personnes ayant des enfants à charge, et à 60%pour toutes les autres. À partir du 1er février 2006, les personnes demoins de 55 ans pourront généralement bénéficier de ces prestationspendant une durée maximale de 12 mois, portée à 18 mois pour lespersonnes de plus de 55 ans.

L’intégration, à partir du 1er janvier 2005, de l’allocation dechômage et des prestations de la sécurité sociale au sein d’un régimed’assistance de base pour les demandeurs d’emploi (appeléallocation chômage II) entraînera une réforme radicale. Les deuxrégimes d’aide sociale – lesquels, jusque-là, coexistaient et étaientfinancés et administrés par deux instances distinctes – ont étéfondus en un nouveau système unique et unifié dont l’un desobjectifs est de tenter de répondre plus efficacement qu’auparavantaux besoins d’intégration spécifiques des groupes qui requièrent unsoutien particulier sur le marché du travail (p. ex. les chômeurs delongue durée). Ce faisant, et pour offrir à ces groupes la sécuritésociale dont ils ont besoin, le principe du Fördern und Fordern seramis en œuvre dans le cadre d’un nouveau système intégré dontbénéficieront directement ou indirectement quelque 5,4 millions depersonnes.

Système uniforme de soutien de baseLe régime d’assistance aux demandeurs d’emploi s’adresse à toutesles personnes de 15 à 65 ans qui sont aptes au travail mais qui ontbesoin d’une aide spéciale, ainsi qu’à leurs proches. Il propose desservices ainsi que des prestations en espèces et en nature. Lesdemandeurs d’emploi seront aidés par le biais d’un dispositifparticulier, en général par une équipe mise sur pied conjointementpar la municipalité et l’Agence locale pour l’emploi. Des centres



pour l’emploi seront créés et tiendront lieu de «guichet unique».L’accès aux services et à l’assistance en sera simplifié. L’idéefondamentale est d’offrir un soutien sur mesure à ceux qui sontaptes au travail mais qui ont besoin d’une aide spéciale.

Le soutien offert par les infrastructures municipales d’aide couvre:les coûts de logement et de chauffage, les services de garde d’enfants,les conseils en matière d’endettement et d’assuétudes, l’assistancepsychosociale et différents besoins ponctuels non couverts par laréglementation générale (p. ex. besoins fondamentaux en matièred’habillement et de logement ou assistance pour les voyagesscolaires résidentiels).

Tous les autres services fournis dans le cadre du régime d’assistanceaux demandeurs d’emploi relèvent de la compétence de l’Agencepour l’emploi. Ils comprennent: tous les services de réhabilitationsur le marché du travail (conseils, placements, promotion desmesures favorables à la création d’emplois et promotion de laformation et de la formation professionnelle) et les services desoutien (allocation chômage II, prestations de la sécurité sociale) – àl’exception des coûts de logement et de chauffage et des différentsbesoins ponctuels.

Outre le modèle d’équipe conjointe, certaines municipalités ontadopté un régime pilote d’une durée de six ans qui leur permetd’assurer la gestion de tous les aspects du système. En plus destâches qui leur incombent, elles paient les allocations chômage II aulieu de l’Agence pour l’emploi et sont chargées de réinsérer lesallocataires dans la vie active.

En quoi consiste donc précisément ce concept du Fördern undFordern visant à encourager et inciter les personnes à trouver dutravail?

Encourager (Fördern)

Conseiller personnelUn conseiller personnel reçoit le demandeur d’emploi pour unentretien approfondi visant à identifier les obstacles qui empêchentcelui-ci de trouver un emploi. Un contrat d’intégration établiconjointement, et qui est contraignant tant pour le demandeurd’emploi que pour le conseiller, définit les mesures à prendre afin deréinsérer le chômeur sur le marché du travail. En principe, leconseiller personnel s’occupe au maximum de 75 demandeursd’emploi et de leurs proches parents vivant avec eux au sein d’unecommunauté défavorisée.

Nouveaux servicesLe contrat d’intégration décrit les responsabilités du chômeur enmatière de recherche active d’un emploi et les services proposés parle régime d’assistance. Tous peuvent bénéficier des servicesspécifiques dont ils ont besoin pour réintégrer le marché du travail(p. ex. programmes de cours ou de formation). Le conseillerpersonnel peut également fournir des services complémentairesvisant à répondre à des besoins particuliers – p. ex. vêtements detravail nécessaires, financement du permis de conduire.

Travail des jeunesÀ l’avenir, tout demandeur d’emploi de moins de 25 ans qui sollicitecette assistance recevra immédiatement une offre de réinsertionconsistant en une offre d’emploi et une formation ou un cours envue de l’aider à obtenir une qualification donnée ou une expérienceprofessionnelle concrète.

Incitation au travailGrâce au dégrèvement fiscal, le plafond au-delà duquel chaque eurosupplémentaire de revenu est pris en compte pour l’allocationchômage II ne sera pas appliqué tant que le revenu mensuel brut dela personne ne dépasse pas 1 500 euros (contre 691 auparavant).Cette mesure sera surtout profitable aux familles.

Subvention salarialeDepuis le 1er janvier 2005, la subvention salariale s’adresse auxpersonnes qui sont aptes au travail mais qui ont besoin d’une aidespéciale. Elles y ont droit lorsqu’elles acceptent un emploi dont lesalaire ne suffit pas à couvrir leurs besoins.

La subvention salariale n’est pas un droit légal automatique: c’est leconseiller personnel qui détermine si elle est nécessaire pourencourager un demandeur d’emploi à accepter un poste et qui enfixe le montant.

Supplément «enfants»Un supplément «enfants» sera payé aux parents dont les revenussuffisent à couvrir leurs besoins, mais pas les coûts relatifs à leursenfants. Il sera versé avec les allocations familiales, ce qui éviteraaux parents qui travaillent d’avoir à introduire une demande dans lecadre du régime d’assistance aux demandeurs d’emploi uniquementpour subvenir aux besoins de leurs enfants. Les familles à faiblerevenu dépendront dès lors des allocations chômage II et desprestations de la sécurité sociale.

Les parents dont les revenus dépassent leurs besoins personnels etqui n’ont donc pas droit aux allocations chômage II ni auxprestations de la sécurité sociale recevront jusqu’à 70% dusupplément «enfants», ce qui constituera une incitation financièresupplémentaire à trouver du travail.

Sécurité socialeÀ l’avenir, une cotisation sera versée pour l’assurance santé etl’assurance soins à domicile de toutes les personnes qui sont aptesau travail mais ont besoin d’une aide spéciale et qui bénéficientd’une allocation chômage II, pour autant qu’elles n’aient pas déjàune assurance familiale. Elles seront également couvertes parl’assurance pension légale sur la base de la cotisation minimale. Demême, les personnes qui sont aptes au travail mais ont besoin d’uneaide spéciale et qui bénéficiaient auparavant d’une prestation de lasécurité sociale recevront leur assurance pension personnelle avecles assurances santé et soins à domicile légales.

Inciter (Fordern)

Travail raisonnableToute personne qui bénéficie d’une assistance doit s’efforcer detrouver un emploi le plus rapidement possible afin de ne plusdépendre de l’aide de l’État. Tout emploi est dès lors jugéraisonnable pour les chômeurs qui ont besoin d’une aide spéciale.Par conséquent, ils ne peuvent rejeter une offre d’emploi au motifque:

• le poste est différent de leur emploi précédent ou relève d’uneactivité à laquelle ils ne sont pas formés,

• l’emploi est situé plus loin que celui qu’ils occupaientprécédemment ou

• les conditions d’emploi sont moins favorables que dans leurtravail précédent.



Un emploi ne peut pas être jugé déraisonnable parce qu’il offre unsalaire inférieur au niveau convenu par convention collective ou auxsalaires moyens locaux. Par contre, l’emploi ne peut pas être illégalou contrevenir aux bonnes mœurs.

Réduction des prestations pour refus d’une offred’emploiL’allocation chômage II est une forme de prestation de la sécuritésociale accordée aux personnes en situation précaire. Elle estfinancée par le contribuable.

Toute personne qui refuse une offre d’emploi, une formation ou unemesure de réinsertion raisonnable verra son allocation chômage IIréduite de quelque 100 euros pendant trois mois. Cela vaut aussipour ceux qui ne font pas de démarches satisfaisantes pour trouverdu travail. La subvention temporaire payée pendant un maximumde deux années au cours de la transition vers l’allocation chômage IIdisparaîtra également.

Si un chômeur de moins de 25 ans en situation précaire refuse uneoffre d’emploi, une formation ou une mesure de réinsertionraisonnables, il ne reçoit aucun soutien financier pendant trois mois.Durant cette période, le loyer et les frais de chauffage seront payésdirectement au propriétaire. Toutefois, la personne en questioncontinuera d’avoir accès aux services de conseil, d’assistance etd’intégration. Comme pour les personnes de plus de 25 ans, desservices financiers ou matériels complémentaires pourrontnéanmoins leur être proposés.

Estonie: évolution récente du marchédu travailDepuis 2001, les taux de chômage et d’emploi évoluent en Estonie.Comme suite à l’amélioration de la situation économique, l’emploia commencé à augmenter et le chômage s’est mis à reculer.L’inactivité économique a toutefois continué de croître jusqu’en2003, avant de baisser.

Selon les chiffres de l’enquête sur les forces de travail, en 2003, unemoyenne annuelle de 594 000 personnes âgées de 15 à 74 ans avaientun travail, 66 000 étaient sans emploi et 387 000 étaientéconomiquement inactives. Selon le Bureau du marché du travail, lenombre de chômeurs inscrits auprès de l’office national pourl’emploi était de 43 000 au cours de la même période.

Bien que les taux d’activité (69,8%) et d’emploi (62,6%) aient étéplus élevés en 2003 qu’en 2002, ces chiffres sont nettement inférieursà la moyenne communautaire. Le taux d’emploi des femmes enEstonie (58,8%) est toutefois plus élevé que la moyennecommunautaire et il dépasse déjà l’objectif fixé pour 2005 par lesommet de Lisbonne (57%). Le taux d’emploi des personnes âgéesest également important (52,1%), et même supérieur à l’objectif fixépour 2010 (50%). L’âge relativement élevé de sortie du marché dutravail (61,6) en Estonie – comparé à la moyennecommunautaire – s’explique par une augmentation progressive del’âge de la pension.

Malgré un taux d’emploi à la hausse, le chômage reste élevé (10%).Il frappe en particulier les jeunes (20,6%) et les chômeurs de longuedurée (46% de tous les sans-emploi).

Globalement, il y a davantage d’hommes que de femmes auchômage, sauf pour les jeunes: en 2003, le taux de chômage chez lesjeunes femmes atteignait 26%, tandis qu’il était de 16,9% chez lesjeunes hommes.

Nouvelle stratégie pour l’emploiLa stratégie pour l’emploi 2004-2008, approuvée par legouvernement estonien en mai 2004, définit de nouvelles mesurespolitiques. L’objectif est de relever le défi consistant à améliorer lesperformances du marché du travail et à accroître les opportunitésd’emploi, en particulier pour les groupes les plus défavorisés.

Elle est conforme à la stratégie européenne pour l’emploi, aux lignesdirectrices pour l’emploi ainsi qu’à l’objectif de plein emploi fixé àLisbonne. Elle prévoit des mesures actives du marché du travail etpropose plusieurs modifications aux services estoniens pourl’emploi. Le service de l’emploi refondu est davantage orienté vers leclient, plus axé sur le travail (et non sur les bénéfices) et plus efficace.Rendus nécessaires par la stratégie pour l’emploi, des amendementsà la législation sur le marché du travail (loi sur la protection socialedes demandeurs d’emploi, loi sur le service de l’emploi) sont encours d’élaboration.

La stratégie pour l’emploi souligne l’importance de réduire la duréedu chômage et d’encourager et d’aider les personnes sans emploi àcesser de dépendre des allocations et à réintégrer le marché dutravail. Pour cela, les mesures actives du marché du travail doiventêtre efficaces et accessibles à tous ceux qui en ont besoin. En plusd’étendre la gamme et d’améliorer la qualité des mesures actives dumarché du travail, la stratégie prévoit une amélioration desméthodes de travail des offices pour l’emploi. L’approchepersonnalisée des demandeurs d’emploi (techniques de gestion decas), la collaboration avec d’autres institutions (p. ex. équipes deréhabilitation, services d’assurance sociale, centres de formationprofessionnelle) et une saine coopération avec les employeurs serontdéterminants pour que le service pour l’emploi devienne un serviceactif plutôt que passif.

Grèce: évolution récente

Promotion du travail à temps partielEn Grèce, l’emploi à temps partiel est peu développé. Dans le cadredes efforts visant à encourager ce type de travail, il a été introduitdans le secteur public en 2003 (loi 3174/03). Plus récemment, la loi3250/2004, qui modifie la loi 3174/2003, permet désormais auxinstitutions du secteur public de recruter des personnes sans emploisous ce type de contrat afin de promouvoir certains services sociaux.La nouvelle loi autorise les autorités locales, préfectorales etrégionales à recruter du personnel à temps partiel sous contrats àdurée déterminée afin de fournir ces services sociaux. Les servicesénumérés dans la loi concernent:

• les soins à domicile pour les personnes âgées et les handicapés;• les gardes scolaires et la sécurité des élèves sur la route;• des mesures d’inclusion sociale pour les immigrants et• des manifestations culturelles et des campagnes de sensibilisation

des citoyens.

La sélection des candidats aux nouveaux postes repose sur descritères d’ordre social. La nouvelle loi modifie les groupes au seindesquels le personnel à recruter est choisi; elle inclut notamment lespersonnes avec plusieurs enfants et les chômeurs de longue durée.

Concrètement, 30% des postes prévus par la nouvelle dispositionlégislative seront occupés par des travailleurs sans emploi (âgés deplus de 30 ans) qui ont épuisé les possibilités d’assurance chômageet 20% par des travailleurs sans emploi proches de la retraite. Enoutre, 20% des postes sont réservés à des travailleurs inscrits au



chômage depuis au moins 18 mois, 10% à des femmes avec de jeunesenfants et 10% à des handicapés. Pour la plupart des catégories, uneclause stipule que les femmes occuperont 60% des postes.

Décrets présidentiels régissant les contrats àdurée déterminéeDeux décrets présidentiels (DP 180/2004 et DP 164) adoptésrécemment régissent la procédure et les conditions à respecter pourpasser d’un contrat à durée déterminée à un emploi permanent dansles secteurs public et privé. Grâce à ces décrets, la législation grecques’aligne sur la directive communautaire 1999/70/CE, dans la mesureoù elle introduit des règles régissant les contrats à durée déterminéedans les secteurs public et privé et où elle réglemente le statutprofessionnel des personnes travaillant sous des contrats à duréedéterminée successifs.

Lettonie: évolution récente del’économie et du marché du travailLes réformes menées en Lettonie et son intégration dans l’Unioneuropéenne (UE) ont eu un effet positif sur le développementéconomique. L’économie lettonne enregistre une des plus fortescroissances en Europe. En 2003, le produit intérieur brut a connuune hausse de 7,5% et de 8,8% au premier trimestre de 2004.

Pour garantir une croissance équilibrée et durable de l’économienationale, le ministère de l’économie a mis au point, encollaboration avec d’autres ministères et organisations, le projet de«Stratégie unifiée en faveur de l’économie nationale». Cettestratégie prévoit la création d’un système composé de plus de50 indicateurs permettant d’observer le processus de convergence dela Lettonie vers la moyenne des pays communautaires dans tous lesdomaines qui touchent à la qualité de la vie.

La combinaison de facteurs tels que la fluctuation économique etles prévisions d’inflation et de hausse des prix due à l’adhésion àl’UE a entraîné une augmentation de 6,7% de l’inflation entre juillet2003 et juillet 2004. Toutefois, le ministère de l’économie prévoit unretour progressif de l’inflation à son niveau initial dans les années àvenir.

La croissance économique a positivement influencé les principauxindicateurs relatifs au marché du travail. Le taux d’activité était de69,2% en 2003, soit une augmentation de 0,4 point de pourcentagepar rapport à l’année précédente. Le taux d’emploi était de 68,1%(une hausse de 1,4 point de pourcentage) et le taux de chômage de10,5%, c’est-à-dire une baisse de 2,1 points de pourcentage. Cesdonnées traduisent une amélioration d’année en année.

C’est principalement dans les secteurs de la construction, destransports et des communications, ainsi que dans la médiationfinancière, que le nombre de travailleurs occupés a augmenté aucours de la dernière année. Toutefois, on observe encored’importantes disparités régionales en matière d’emploi. Ainsi, lestaux de chômage enregistrés dans les zones rurales de la région deLatgale (dans l’est de la Lettonie) sont encore très élevés. Le niveauélevé de chômage de longue durée est lui aussi remarquable, bienque la situation s’améliore progressivement.

Intégration dans l’UE: principales initiatives enmatière de politique de l’emploiLe premier plan d’action national (PAN) pour l’emploi de laLettonie a été élaboré en 2000, conformément à l’objectif de«promotion de l’emploi dans le pays» fixé par le cabinet desministres en 1999. Cet objectif prévoyait de concevoir un PANannuel pour l’emploi, conforme aux politiques communautairesdans ce domaine. Toutefois, c’est la première fois cette année que laLettonie, devenue État membre de l’UE, est tenue de soumettre unPAN pour l’emploi à la Commission européenne.

Le PAN pour l’emploi de 2004 a été élaboré par un groupe de travailcomposé de représentants des ministères de l’économie, du bien-être, de l’éducation et des sciences, de l’agriculture, dudéveloppement régional, ainsi que des autorités locales, mais ausside l’agence nationale de l’emploi, de l’union des collectivités localeset régionales de Lettonie, de la confédération des syndicats libres deLettonie et de la confédération des employeurs de Lettonie.

Les mesures d’encouragement de l’emploi prévues dans le PAN sontétroitement liées à la mise en œuvre des priorités politiques enmatière d’emploi définies dans le document d’évaluation conjointe,dans le document unique de programmation 2004-2006 et dans leslignes directrices européennes dans le domaine de l’emploi 2003-2005, ainsi que dans les recommandations aux États membresindividuels.

Dans le PAN pour l’emploi, les objectifs et les mesures définies parles dix lignes directrices spécifiques afin de mettre en œuvre les troisobjectifs généraux ont été choisis en fonction de la situation actuelledu marché du travail letton et des moyens financiers disponibles. Auniveau de l’UE, des spécialistes de haut niveau issus du ministèrefédéral allemand de l’économie et du travail ont apporté leurcontribution à la conception du PAN pour l’emploi de 2004 de laLettonie. Néanmoins, il reste fort à faire pour améliorerl’organisation et la coordination de l’élaboration du PAN pourl’emploi dans ce pays.

En tant que nouvel État membre, la Lettonie a accès aux Fondsstructurels communautaires pour la première fois. L’absorptionefficace et entière des moyens financiers provenant des fondscommunautaires relève du défi en raison d’un manque de capacitésinstitutionnelles et d’expérience dans le domaine.

Priorité politiqueLe document unique de programmation 2004-2006 détaille lapriorité «développement des ressources humaines et promotion del’emploi», cofinancée par le Fonds social européen (133 millionsd’euros). Elle prévoit la mise en œuvre des mesures suivantes (voirégalement le graphique 1):

• promotion de l’emploi;• développement de l’enseignement et de la formation continue; et• lutte contre l’exclusion sociale.

Les fonctionnaires des différents ministères, de l’agence nationalepour l’emploi et des autres institutions chargées de la conceptiondes programmes et des projets nationaux, des régimes d’aide et desappels à projets ont accompli un travail remarquable. Lesprogrammes nationaux suivants ont notamment été élaborés dansle cadre de cette priorité:



• «soutien en faveur de mesures actives liées au marché du travail»(33,72 millions d’euros);

• «renforcement des capacités des institutions chargées del’élaboration et de la mise en œuvre de politiques axées sur lemarché du travail et sur l’égalité entre les femmes et les hommes,ainsi que renforcement des capacités des autres institutions,organisations et promoteurs de projets concernés, dont desorganisations non gouvernementales» (10,89 millions d’euros);et

• «promotion de la recherche dans les domaines liés au marché dutravail, dont des études relatives aux minorités ethniques et àl’égalité entre les femmes et les hommes sur le marché du travail»(4,48 millions d’euros).

Quoi qu’il en soit, il est nécessaire d’améliorer la coordination de lagestion de l’absorption des fonds communautaires et d’accroîtrel’assistance afin de garantir une bonne qualité des projets conçus.

Lettonie: réforme du système depensionLa Lettonie est le premier des pays d’Europe centrale et orientale àentamer une réforme radicale de son système de pension et àappliquer une nouvelle approche dans ce domaine.

Dans l’ex-U.R.S.S., le plein emploi et la démographie favorablepermettaient un départ à la retraite précoce (55 ans pour les femmeset 60 ans pour les hommes). Le régime de pension par répartitionsoviétique a entraîné une hausse importante des dépenses au niveaudes pensions de retraite. La population n’avait aucun intérêt à payerdes impôts étant donné que le montant de leur pension n’était paslié à leurs cotisations. L’emploi non déclaré a connu uneaugmentation rapide. Parallèlement, le vieillissement de lapopulation imposait d’élever l’âge minimal légal de départ à la

retraite.

Des efforts ont été déployés afin d’améliorer le système entre 1991 et1993. La législation adoptée dans ce domaine à l’époque a transféréla responsabilité principale de l’assurance vieillesse vers l’État.Toutefois, les conditions d’obtention d’une pension étaient troplaxistes et l’État n’aurait pas été en mesure de financer ce système àlong terme. C’est pourquoi la Lettonie a décidé de réformerradicalement son système de pension et d’en concevoir un qui soitconforme aux nouvelles conditions économiques et sociales del’économie de marché. L’idée de réforme du système de pension aété adoptée en 1995.

Les objectifs visés par la réforme étaient de:

• créer un système de pension fondé sur la motivation de chacun às’assurer une vieillesse sûre (le montant de la pension étant lié aumontant des cotisations sociales versées);

• créer un système de pension à trois niveaux, dans lequel lesparticuliers et l’État assument ensemble la responsabilité durégime de pension;

• élever l’âge minimal légal de départ à la retraite; et• offrir la possibilité d’investir les cotisations, autrement dit de

promouvoir les marchés financiers et des capitaux.

Le système de pension à trois niveauxLa réforme du système de pension en Lettonie repose sur unearchitecture à trois niveaux:

• Premier niveau (mis en œuvre en janvier 1996) – un régime depension public à cotisations fictives définies. La Lettonie est undes premiers pays au monde à avoir mis en œuvre ce type derégime de pension, conçu au départ pour la Suède. Le régime depension privé obligatoire par capitalisation diffère grandement

Graphique 1: Répartition du financement de la priorité par mesures (%)



des systèmes par répartition traditionnels. Le principe desolidarité intergénérationnelle reste de mise, dans la mesure oùles cotisations sont utilisées pour financer les retraites dumoment. La différence, c’est que les cotisations sociales sontenregistrées en tant que comptes individuels fictifs et que lecapital accumulé est indexé en fonction de l’indexation dessalaires.

• Deuxième niveau (lancé en juillet 2001) – un régime de pensionpublic obligatoire. La participation au deuxième niveau estobligatoire pour les personnes âgées de moins de 30 ans à la datedu 1er juillet 2001 (autrement dit nées après le 1er juillet 1971),mais volontaire pour les personnes nées entre le 2 juillet 1951 et le1er juillet 1971 Les épargnes complémentaires proviennent à ceniveau de ceux qui investissent une partie de leur capital inscritdans leur compte (voir tableau 1 pour les proportions) enactions, en titres, en obligations et autres garanties, ainsi qu’endépôts bancaires. L’investissement est sous la responsabilité d’ungestionnaire de fonds attitré. À la fin de 2003, sept gestionnairesde fonds attitrés (dont le Trésor public) proposaient 17 régimesd’investissement différents. Ces régimes sont répartis en fonctionde la politique d’investissement appliquée: il existe des régimesde pension conventionnels, intégrés et actifs, en fonction desrisques et profits liés aux investissements. Au 31 décembre 2003,495 062 personnes participaient au deuxième niveau du régimede pension.

• Troisième niveau (appliqué depuis juillet 1998) – un régime depension privé volontaire. Tout le monde a la possibilitéd’épargner davantage en vue de la retraite en versant descotisations à un fonds de retraite privé.

Les cotisations sociales (20% du salaire) sont réparties entre lespremier et deuxième niveaux, comme l’illustre le tableau 1.

Hausse de l’âge de départ à la retraiteComme indiqué précédemment, sous l’ère soviétique, l’âge minimallégal de départ à la retraite était de 55 ans pour les femmes et de 60ans pour les hommes. Il existait également de nombreusespossibilités de retraite anticipée. L’un des objectifs de la réforme dusystème de pension en Lettonie était d’élever progressivement l’âgede départ à la retraite afin de garantir la stabilité et la durabilité durégime de pension et un équilibre acceptable entre la populationactive et la population inactive.

Pour déterminer le nouvel âge de départ à la retraite, il étaitnécessaire de tenir compte du fait que l’espérance de vie moyenne enLettonie des personnes nées en 2002 est de 71,1 ans (65,4 pour leshommes et 76,8 pour les femmes). Par conséquent, on considéraitqu’il était exagéré d’élever l’âge minimal légal au-delà de 62 ans. LaLettonie se dirige vers un âge de départ à la retraite minimal égal

entre les femmes et les hommes de 62 ans (voir graphique 1). Pourles hommes, cet objectif de 62 ans est déjà atteint (depuis janvier2003); pour les femmes, ce sera chose faite en 2008. L’âge de départà la retraite actuel chez les femmes est de 60 ans (depuis le 1er juillet2004), et le passage à 62 ans se fait progressivement.

Jusqu’à la mi-2005, la loi prévoit la possibilité de prendre sa retraitedeux ans avant leurs 62 ans pour les hommes et deux ans avant l’âgeen vigueur pour les femmes pour autant qu’ils cotisent depuis aumoins 30 ans. Ceux qui ont cotisé pendant plus de 30 ans et qui ontcinq enfants ou plus ou un enfant handicapé âgé de maximum huitans ont le droit de prendre leur retraite cinq ans avant l’âge minimallégal.

Le taux d’emploi des travailleurs plus âgés (entre 55 et 64 ans) estpassé de 36% en 2000 à 44,1% en 2003, en raison principalement dela hausse de l’âge minimal de départ à la retraite. La réforme durégime de pension contributif devrait en outre encourager lescitoyens à prolonger leur vie active, dans la mesure où on appliquel’adage «plus on travaille, plus la pension sera conséquente».

Le nouveau régime de pension est fondé sur la motivation de toutun chacun d’assurer financièrement sa vieillesse. Néanmoins, laréforme du système de pension s’est avérée plus rapide quel’amélioration du niveau de vie des retraités, une situation quis’explique partiellement par le fait que c’est la nouvelle générationet celles à venir qui en seront les principaux bénéficiaires. Laréforme devrait stimuler le vieillissement actif, décourager lesretraites anticipées et encourager la poursuite d’une activité salariéeaprès l’âge de la retraite.

Hongrie: tendances récentes sur lemarché du travailSelon l’enquête sur les forces de travail, le nombre de travailleurs enHongrie était de 3 892 800 personnes au premier semestre de 2004,soit 40 000 en plus que deux années auparavant. Le nombre detravailleurs a augmenté en particulier entre 2002 et 2003, lesdonnées indiquant une stagnation pour 2003. Le nombre detravailleurs de sexe féminin a augmenté de 30 000 au cours des deuxdernières années, alors que pour les hommes, il est resté presqueinchangé (en tenant compte des erreurs d’échantillonnage). Ledynamisme de la croissance de l’emploi chez les femmes estégalement intervenu dans la période 2002-2003.

50

52

54

56

58

60

62

64

FemmesHommes62

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Graphique 1: Modification de l’âge minimal légal de départà la retraite

Années 1er niveau 2e niveau

2001-2006 18% 2%

2007 16% 4%

2008 12% 8%

2009 11% 9%

À partir de 2010 10% 10%

Tableau 1: Répartition des cotisations sociales pour laretraite entre les premier et deuxième niveaux

Source: Agence nationale de sécurité sociale



Le taux d’emploi des 15-64 ans était de 56,6% au premier semestrede 2004, ce qui représente une hausse de 0,6 point de pourcentage aucours des deux dernières années. En dépit de cette tendance à lahausse, le taux d’emploi en Hongrie est à la traîne par rapport à lamoyenne communautaire.

Le taux de chômage présente, lui, de meilleurs résultats en terme decomparaisons internationales. Il était de 6% au premier semestre de2004, c’est-à-dire de 0,3 point de pourcentage plus élevé que deuxannées auparavant, pourcentage qui demeure bien inférieur à lamoyenne communautaire.

Si l’on analyse ces tendances dans une perspective à long terme surle marché du travail, on observe que le dynamisme de la croissancede l’emploi – qui a débuté dans la deuxième moitié des années1990 – a disparu en raison de la récession de l’économie mondiale.Le gouvernement a stimulé temporairement le marché du travail. Lamesure la plus conséquente adoptée à cet égard était la révision dessalaires dans le secteur public, qui a fortement modifié la structuredu marché du travail, que ce soit au niveau des secteurs ou de laproportion entre les femmes et les hommes. Le nombre detravailleurs dans le secteur des services a augmenté fortement, etcelui des travailleurs de sexe féminin de ce secteur a enregistré unehausse également. L’augmentation des salaires de plus de 20% entermes réels dans le secteur public a permis de remplir des postesvacants dans l’enseignement, dans le système de santé publique et,dans une certaine mesure, dans l’administration publique.

Depuis le premier semestre de 2002, le nombre de travailleurs dansl’enseignement et dans l’administration publique a respectivementaugmenté de 25 000 unités, de 32 000 unités dans la santé et l’actionsociale et de plus de 40 000 unités dans les domaines de l’immobilier,de la location et des activités industrielles et commerciales. D’autresbranches du secteur des services ont toutefois connu une baisse(moins importante) des effectifs, si bien que, dans le secteur desservices pris dans son ensemble, 110 000 emplois ont été créés endeux ans (voir graphique 1). L’impact de cette évolution estrestreint, car elle concerne essentiellement les services publics.

Une autre tendance importante est que le secteur de la constructiona enregistré une hausse continue. Le nombre de travailleurs dans cesecteur a augmenté de 40 000 unités au cours des deux dernièresannées (voir graphique 1). Cette augmentation laisse supposer quela récession de l’économie hongroise s’estompe progressivement.Toutefois, la croissance économique de ce pays au cours de l’annéeécoulée ne s’est pas accompagnée d’une croissance considérabledans l’emploi.

Le graphique 1 illustre également que la tendance à la hausse del’emploi dans le secteur des services est contrebalancée par lastagnation que connaît l’industrie manufacturière, qui enregistreune baisse de 66 000 unités au cours de ces deux dernières années.Ce déclin est présent dans presque toutes les branches d’activités del’industrie manufacturière, mais touche en particulier les secteurs dutextile, du cuir et de l’alimentation.

Depuis 2002, le taux d’activité a fortement augmenté, à l’instar deceux de l’emploi et du chômage. Ce phénomène est nouveau sur lemarché du travail hongrois. La hausse du taux de chômages’explique notamment par le fait que les fortes augmentations desalaires en termes réels ont stimulé un certain nombre de personnesà rechercher un emploi et entrer dans la vie économique active.

La catégorie d’âge des travailleurs a profondément changé cesdernières années, notamment en raison du vieillissement de lapopulation. Les travailleurs âgés de 15 à 24 ans comptent 85 000unités de moins qu’il y a deux ans, alors que 120 000 travailleurs deplus qu’il y a deux ans ont plus de 50 ans. Il existe de multiplesraisons à cela: l’essor de l’enseignement freine l’empressement desjeunes à chercher un emploi permanent; l’emploi des étudiants adiminué, notamment en raison des prêts d’étude; la hausse de l’âgeminimal de départ à la retraite a entraîné une augmentation dunombre de personnes âgées au travail. Par ailleurs, étant donné queles personnes plus âgées travaillent plus longtemps, la demande detravailleurs en début de vie professionnelle a diminué.

En dépit de ce glissement de l’emploi vers la tranche d’âge plusélevée, le taux d’emploi de cette catégorie est inférieur à la moyennecommunautaire. La Hongrie est à la traîne par rapport à la plupartdes autres pays dans ce domaine. Au cours de la première moitié desannées 1990, nombre de travailleurs sont passés du chômage à la vieinactive. L’intégration de ce groupe de personnes dans la populationactive requiert des efforts considérables de la part du gouvernement.

Un nouveau phénomène est apparu sur le marché du travailhongrois: le chômage parmi les jeunes diplômés. Cette réalités’explique notamment par l’essor de l’enseignement. À ce staderécent de développement économique, l’économie ne peut absorberl’ensemble des diplômés. Dans de nombreux cas, la professionsanctionnée d’un diplôme ne répond pas aux exigences du marchédu travail. D’après les chiffres du chômage, le nombre de jeunesdiplômés sans emploi a augmenté et le pourcentage de ceux-ci parrapport aux jeunes sortant de l’école et qui se retrouvent auchômage s’est accru ces dernières années. Le gouvernement aintroduit un nouveau programme central destiné à cette catégoriespécifique de jeunes en début de vie professionnelle, dans le butd’améliorer leur intégration dans le marché du travail. Les jeunesdiplômés se voient proposer des emplois dans l’administrationpublique pour une durée d’un an maximum.

L’emploi saisonnier ou non permanent est en hausse cette année. Lenombre de travailleurs munis d’une «carte de travail occasionnel» aaugmenté de 50% par rapport à la même période de l’annéedernière. Malgré cette tendance à la hausse, ce type de travailtemporaire demeure secondaire sur le marché du travail.

Graphique 1: Fluctuations de l’emploi par secteursprincipaux en Hongrie entre les premiers semestres de2002 et 2004 (par milliers de travailleurs)



En dépit des faibles résultats en matière d’emploi, les entreprises ontcréé de l’emploi, un phénomène qui s’observe dans le centre de laHongrie et dans les régions plus développées de l’ouest du pays,principalement dans les secteurs saisonniers. Les postes vacants onten effet augmenté de 50% dans l’agriculture au premier semestre de2004, de 30% dans la vente, le commerce de détail, l’hôtellerie et larestauration, et de 20% dans la construction. Les postes vacantsenregistrés dans l’économie nationale dans son ensemble ont connuune hausse de 10% par rapport à l’année précédente.

Le faible taux d’emploi, ajouté à la pénurie toujours plusimportante de main-d’œuvre, reflète les tensions au niveaustructurel sur le marché du travail hongrois. On en veut pour preuvequ’au premier semestre de 2004, le groupe des travailleurs étrangersmunis d’un permis officiel s’est élargi à 13 000 personnessupplémentaires par rapport à l’année précédente. Le nombre de cestravailleurs s’élève à 62 000 unités, dont la plupart ne sont pas descitoyens de l’Union européenne.

Malte: consultation relative au pland’action national pour l’emploiEu égard à l’adhésion de Malte à l’Union européenne (UE), legouvernement maltais a rédigé le premier plan d’action national(PAN) pour l’emploi du pays. Le projet de plan de consultationdéfinit les priorités du pays en matière d’emploi et les mesuresstratégiques à appliquer entre 2005 et 2010. Les principalesstratégies couvertes par le plan sont:

• l’amélioration des niveaux d’enseignement et de certification dela population active;

• la hausse du taux d’emploi;• l’amélioration de l’environnement des entreprises;• l’accroissement de la productivité dans le secteur public;• la modernisation des services publics de l’emploi; et • l’amélioration de l’application des politiques liées au marché du

travail.Ces stratégies sont assorties d’objectifs. Le tableau 1 suivant définitquelques-uns des objectifs de ce plan:

Pour atteindre ces objectifs, le plan définit 55 mesures ainsi que 30projets sur la base du Fonds social européen (FSE), dont lefinancement a été approuvé et qui seront assurés pour la période2004-2006. Les mesures doivent encore être débattues entre lesparties prenantes avant le dépôt du PAN à la Commissioneuropéenne. Voici quelques-unes des mesures du projet de plan deconsultation:

• l’amélioration des incitations à la formation des travailleurs peuqualifiés dans des entreprises et des travailleurs demicroentreprises;

• l’introduction d’une réglementation relative à la garde d’enfantset d’un régime de financement des frais de garde;

• un plan d’action visant à «rendre le travail plus avantageux»;• un pacte social pour le développement économique;• un programme de réaffectation des travailleurs du secteur public;• la réforme et l’extension de mesures préventives et actives; et• le renforcement des capacités dans la définition, la coordination

et l’évaluation de politiques en matière d’emploi.

Les projets que l’on propose de financer sur la base du FSEcouvrent une large gamme de domaines. Il s’agit principalement deformations destinées aux demandeurs d’emploi, aux formateurs etaux travailleurs de différents secteurs (ingénierie, électronique et

construction), ainsi que de formations spécifiques des personneshandicapées. Parmi les autres projets, on retrouve des enquêtesvisant à définir des mesures d’amélioration de l’égalité entre lesfemmes et les hommes et à promouvoir l’offre de services de garded’enfants et divers programmes de formation et d’emploi. Cesprojets ont pour objectif de compléter les mesures proposées par legouvernement et de contribuer à atteindre les objectifs fixés pour2010.

Malte: réformes du secteur publicLe secteur public maltais fait l’objet de toute une série de réformesdestinées à améliorer l’efficacité des services. Ces changements ontété principalement motivés par les fortes dépenses dans ce domaineet le gonflement du déficit fiscal. Les réformes prévoientnotamment l’introduction de nouvelles pratiques de gestion dans lesecteur public en général (dont les organismes publics et lesentreprises détenues majoritairement par l’État) et la réaffectationde travailleurs de ce secteur.

Le Livre blanc sur le secteur public, rédigé en 2003, définit lesnouvelles dispositions à adopter dans les années à venir. Le livreblanc propose entre autres choses comme réforme de décentraliserdavantage le pouvoir, de la Commission du service public vers leschefs de département, ainsi que d’axer davantage la responsabilitéconjointe des ministères et des organismes publics sur les résultats.

Parallèlement, la réaffectation de travailleurs du secteur publicdevrait se poursuivre dans les mois à venir. En 2003, une entreprisepublique, dénommée Industrial Projects and Services Limited, a étécréée dans le but d’absorber les travailleurs qui n’ont pas opté pourla retraite anticipée dans le cadre de la restructuration des chantiersnavals maltais. Cette année, le gouvernement et la fédération del’industrie du pays ont conclu un accord prévoyant le recyclage de

Objectifs pour 2010 Situation Objectif 2010 Objectifdécembre 2003 UE 2010

Hausse du taux d’emploi global de 3 points de pourcentage 53,7% 56,7% 70%

Hausse du taux d’emploi chez les femmes de 7 points de pourcentage 33,7% 40,7% 60%

Hausse du taux d’emploi des travailleurs plus âgés de 2,4 points de pourcentage 32,6% 35% 50%

Hausse de 1,2 point de pourcentage du taux de création de nouvelles entreprises 6,8% 8% None

Hausse de 17,5 points de pourcentage du taux de jeunes de 22 ans titulaires d’un diplôme d’enseignement secondaire supérieur 47,5% 65% 85%

Réduction de 13,5 points de pourcentage du taux de jeunes sortant de l’école relativement tôt 48,5% 35% <10%

Tableau 1: Objectifs du plan d’action national



ces travailleurs vers le secteur privé au cours d’une période detransition de trois ans. Durant cette période, le paiement des salairesdes travailleurs sera réparti entre le gouvernement et le secteurprivé. Au bout de ces trois années, les entreprises concernées lesengageront définitivement.

Cet accord sera élargi à d’autres travailleurs du secteur public sur lepoint d’être licenciés, à savoir les personnes travaillant pour lesentités suivantes: la Public Broadcasting Services, la METCO(Malta Export Trade Corporation), la MDC (Malta DevelopmentCorporation) et l’Institute for the Promotion of Small Enterprises(IPSE).

Autriche: résumé de la loi de réformedu marché du travailLa nouvelle loi de réforme du marché du travail adoptée enAutriche le 14 juillet 2004 permettra d’améliorer la flexibilité sur lemarché du travail de ce pays. Les dispositions de cette loi tiennentcompte du dynamisme accru de ce domaine, qui découle demodifications sur le plan structurel.

En plus des mesures visant à améliorer l’efficacité des bureaux deplacement et à rendre les dispositions en matière d’emploiacceptable plus flexibles, la loi énumère toute une série de règlesintéressantes. Les principales modifications qu’elle apporte sontexpliquées ci-dessous. Des mesures d’accompagnement adaptéesont également été prévues afin d’inciter davantage les citoyens àentrer sur le marché du travail et de limiter les désavantagesindésirables pour les chômeurs.

Les principaux points de la nouvelle loi sont les suivants:

• un plan d’aide personnalisée élaboré par le service national del’emploi au profit des demandeurs d’emploi;

• l’examen des capacités de placement au niveau régional et leréajustement des dispositions relatives au salaire garanti (c’est-à-dire la protection salariale sur la base du droit des travailleurs àexercer l’activité à laquelle ils ont été formés); et

• une ventilation plus poussée des types de sanctions en cas derefus d’un emploi acceptable.

Loi sur l’assurance chômage

Nouvelles dispositions concernant la durée desdéplacements jugée acceptableLa législation disposait uniquement que si les travailleurs exerçaientleur activité en dehors de la ville dans laquelle ils habitaient, il fallaittenir compte de leur éventuelle responsabilité morale. Parconséquent, elle n’imposait pratiquement aucune limite de tempsaux déplacements des travailleurs dans le cadre d’un nouvel emploi.

Désormais, la durée acceptable des trajets aller-retour sera limitéeautant que possible à un quart de la durée de travail quotidienne.Un horaire de travail beaucoup plus important ne sera jugéacceptable que «dans des circonstances particulières». Pour leschômeurs de longue durée, cette durée de déplacement acceptablepeut être plus grande.

Dans tous les cas, les travailleurs à temps plein ne peuvent consacrerplus de deux heures par jour à leurs déplacements. Pour lestravailleurs à temps partiel, cette durée est ramenée à une heure etdemi, à condition qu’ils travaillent au moins 20 heures par semaine.

Salaire garantiLa législation prévoyait une limitation de cette disposition à100 jours, mais elle est remplacée par une nouvelle protectionsalariale individuelle. Dorénavant, au cours des 120 premiers joursde droit aux allocations de chômage, le salaire offert pour uneactivité autre que celle pour laquelle le travailleur a été formé oupour un travail à temps partiel ne peut être inférieur à 80% dudernier salaire perçu. Après les 120 premiers jours, ce pourcentageest ramené à 75%.

En cas de travail à temps partiel (au moins la moitié du temps detravail et moins de 75% du temps de travail normal), le salairegaranti est de 100%. Quiconque fournit de fausses informationsconcernant le nombre d’heures effectuées dans le cadre d’un travailà temps partiel pour bénéficier de ce salaire garanti sera sanctionné.

Simplification de la réglementation liée à l’emploitemporaireLa limite de 16 jours de travail temporaire par mois calendaire serasupprimée et le plafond de revenus nets sera revu à la hausse, demanière à encourager les personnes concernées à travailler pluslongtemps. Si l’emploi prend fin un samedi ou un dimanche et que letravailleur a droit aux allocations de chômage, celles-ci necouvriront plus le samedi ou le dimanche en question.

Extension de la réglementation concernant la durée d’assurancechômage – afin de couvrir les périodes de droit à une avance sur lapension.

Amélioration de la couverture sociale pour le soin àdes prochesCette couverture sociale est améliorée en prolongeant la période dedroit aux allocations de chômage. Dans le cas de contrats sous lestatut d’indépendant, il sera obligatoire de produire une déclarationénumérant les droits et les obligations découlant du contrat en casde prise en charge de proches à partir de la catégorie dedépendance 3.

Modernisation de la procédure de demande et réglementation relativeaux demandes anticipées d’inscription au chômage.

Uniformisation des pensions étrangères et nationales – pas de droitaux allocations de chômage ni aux indemnités de licenciement encas de demande de pension à l’étranger, à l’instar de l’assistancechômage.

Suppression des obstacles à l’obtention d’avances surla pensionLes personnes connaissant des problèmes de santé qui ont introduitune demande de pension et requièrent une hospitalisationcontinueront de bénéficier de ces avances à la fin de la périodelimitée de droit aux prestations de maladie. Elles ne devront en outreplus introduire cette demande en personne. De plus, elles éviterontde longues et onéreuses procédures en cas de séjour à l’étranger si cedernier ne dépasse pas trois mois, étant donné qu’elles neparticipent plus au marché du travail.

Dispositions concernant le congé-formationDésormais, la formation continue devra compter un nombreminimal d’heures. Pour avoir droit aux indemnités de formationcontinue, il faudra suivre au moins 16 heures par semaine, souspeine de ne pouvoir améliorer ses perspectives sur le marché dutravail.



Clarification: la durée de droit aux indemnités de licenciement nepeut dépasser l’âge minimal légal de départ à la retraite.

Couverture du battement d’une semaine dans le domaine del’assurance maladie – concerne les personnes sans emploi qui, enraison de la période d’attente de quatre semaines, ne sollicitent pasles allocations de chômage directement et ne sont dès lors pascouverts au terme des trois semaines de couverture d’assurancemaladie.

Uniformisation des périodes d’assurance chômage – abolition de ladurée limitée d’admissibilité des détenus qui accomplissent leurdevoir en matière de travail.

Loi sur les services de l’emploiEn plus de la protection relative aux différentes tranches d’âge et ausalaire garanti, on prévoit l’introduction d’un plan d’assistanceobligatoire. Il doit être élaboré conjointement par le service del’emploi et le chômeur. Son objectif est de garantir au minimum lemaintien du niveau de qualification dans le nouvel emploi, voirel’amélioration de celui-ci. Si aucun accord n’est trouvé, le service del’emploi est autorisé à élaborer seul le plan d’assistance. Lesnouvelles dispositions ne constituent pas de droit légal à laformation.

Loi sur le financement de la politique du marchédu travailEn règle générale, les employeurs ne sont pas tenus de verser descotisations pour les allocations de chômage (prime) aux travailleursâgés d’au moins 50 ans. À ce jour, pour bénéficier de cette prime, ilfaut en plus que le travailleur n’ait pas été employé par la mêmeentreprise au cours des trois années qui précèdent ses 50 ans.

Désormais, avec cette nouvelle législation, si une entreprise engageun travailleur plus âgé ayant déjà travaillé dans cette entrepriseavant ses 50 ans, ce dernier aura droit à la prime, même s’il a étéemployé par l’entreprise au cours des trois années précédant ses 50ans. Dans tous les autres cas, cette règle des trois ans rested’application.

Loi fédérale sur les indemnités d’intempéries auprofit des travailleurs dans le secteur de laconstructionCette loi prévoit une hausse du nombre d’heures d’intempéries pourl’ensemble du secteur [selon des calculs basés sur les donnéesfournies par l’Agence centrale pour la météorologie et lagéodynamique (ZAMG)], via le fonds de congés payés destravailleurs du secteur de la construction et le fonds d’indemnités delicenciement.

La formulation de cette loi fera l’objet d’amendements afin del’aligner sur la loi sur les ministères fédéraux et sur la première loid’accompagnement juridique de l’euro. La réglementation obsolèterelative aux paiements généraux sera abrogée.

Code civil (ABGB) Les travailleurs indépendants seront tenus de produire unedéclaration définissant les droits et les obligations mutuelsdécoulant du contrat.

Codification de la formation pour les jeunes (JASG)Les mesures définies dans cette loi sont élargies et prolongées:• les cours demeureront accessibles aux jeunes sortant de l’école en

2004 et 2005;• la durée de la formation peut être prolongée de 12 mois

maximum; et • les cours peuvent être adaptés à la préparation des jeunes à

l’examen final.

Pologne: nouvelle législationconcernant le marché du travailL’introduction de deux nouveaux textes législatifs importants (loisur la promotion de l’emploi et sur les institutions du marché dutravail, et loi sur les prestations de préretraite) revêt une importancecapitale pour la mise en œuvre de la politique en matière d’emploien Pologne. Ils sont entrés en vigueur le 1er juin 2004, bien quecertains articles de la loi sur les prestations de préretraite soiententrés en vigueur le 1er août 2004.

Loi sur la promotion de l’emploi et sur lesinstitutions du marché du travailCette loi s’inscrit dans le cadre du plan de croissance pour 2002-2004 (entreprises, développement, travail II), adopté par le Conseildes ministres le 1er juillet 2003. Elle vise à la mise en place d’unsystème général de promotion de l’emploi et de surveillance de lahausse du chômage.

Cette loi met en œuvre les dispositions de la stratégie européennepour l’emploi, notamment les lignes directrices pour l’emploi, ainsique la charte sociale européenne (CSE) et la charte des droitsfondamentaux des travailleurs. Elle s’inscrit en outre dans le cadrede l’agenda de Lisbonne, qui fixe l’objectif stratégique de l’Unioneuropéenne (UE), qui est de parvenir à l’économie de laconnaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde,capable d’une croissance durable, accompagnée d’une améliorationde l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale.

L’efficacité de la mise en œuvre de l’agenda de Lisbonne requiert desÉtats membres de l’UE qu’ils appliquent trois objectifs globaux quise complètent dans le cadre de leur politique en matière d’emploi:plein emploi, amélioration de la qualité du travail et de laproductivité et cohésion et inclusion sociales. Aux termes del’agenda de Lisbonne, le taux d’emploi moyen doit augmenterjusqu’à 70% d’ici 2010. En Pologne, le taux d’emploi était de 43,4%au cours du premier trimestre de 2004, les diplômés d’universitéreprésentant à eux seuls 73,2% de celui-ci. Ce pourcentage atteste dela hausse du niveau d’enseignement en Pologne et en particulier decelle du nombre de personnes fréquentant l’enseignement supérieur.

Les objectifs définis à l’agenda de Lisbonne seront mis en œuvre pardes mesures actives préventives conformément à ses lignesdirectrices, afin de veiller à ce que les personnes inactives et sansemploi soient incluses dans le marché du travail et puissent yparticiper activement. Il importe de veiller à ce que les personnessans emploi bénéficient de l’aide des institutions du marché dutravail.

Par ailleurs, la loi met en œuvre les exigences définies dans lesconventions de l’Organisation internationale du travail ratifiées parla Pologne, en plus des dispositions de la charte sociale européenne,qui protège les droits sociaux et économiques fondamentaux desressortissants des États signataires. La Pologne a ratifié la charte en



question en 1997 et a en conséquence mis en œuvre notamment lesdispositions suivantes:

• s’efforcer de parvenir au plein emploi et à la stabilité de l’emploi;• maintenir la gratuité des services de l’emploi pour tous les

travailleurs;• soutenir une formation, une orientation et un recyclage

professionnels adaptés; et• reconnaître le droit d’égalité de rémunération entre les femmes et

les hommes pour un travail de même valeur.

Dispositions de base de la loiElle:

• définit des mesures actives et préventives en faveur des personnesinactives et sans emploi;

• met en place des mécanismes afin de prévenir toutediscrimination sur le marché du travail et de promouvoirl’emploi des femmes, assortis de sanctions à l’encontre de ceuxqui restreignent l’accès des femmes au marché du travail (etnotamment au sein des services de l’emploi);

• promeut la croissance de l’emploi et de l’activité professionnelledes personnes plus âgées;

• établit le cadre de mise en œuvre des lignes directrices relatives àla promotion de la flexibilité, de la faculté d’adaptation et de lamobilité sur le marché du travail (elle prévoit notamment que leFonds du travail rembourse les frais de déplacement et delogement encourus dans le cadre du travail);

• définit des sanctions plus sévères à l’encontre des employeurs quiemploient des personnes illégalement;

• tient compte des institutions et des dispositions existantes sur lemarché du travail européen, et notamment du système EURES(réseau de services publics de l’emploi européens);

• transpose dans le droit polonais la législation communautairerelative à la libre circulation des personnes et à la coordinationdes systèmes d’assurance sociale en matière d’allocations dechômage; et

• établit le cadre nécessaire aux modifications globales desactivités des institutions et instruments du marché du travail.

En outre, pour encourager les personnes sans emploi à rechercheractivement une place, la loi prévoit la possibilité de combineractivité et allocations de chômage. Une personne remplissant lesconditions requises pour obtenir des allocations de chômage quiexerce un emploi à temps partiel dont le salaire est inférieur aurevenu minimal a droit à une allocation «d’activation».

La loi prévoit de plus le transfert de responsabilité entre l’officenational de l’emploi et l’organisme d’assurance sociale concernantle paiement des prestations de préretraite et les décisions relatives audroit à celles-ci.

Elle encourage la coopération et le partenariat sur le marché dutravail. Des procédures de consultation existent déjà afin desoutenir la participation active des partenaires sociaux auxinterventions de l’État, ainsi que des mesures liées au marché dutravail.

Elle va par ailleurs dans le sens de l’adoption de définitionscommunes et cohérentes relatives aux activités des services del’emploi et d’autres institutions du marché du travail, ainsi que dansle sens de la cohérence des besoins de qualifications du personnelemployé dans les services publics de l’emploi.

Loi sur les prestations de préretraiteLes solutions définies dans cette loi sont étroitement liées à lalégislation concernant la promotion de l’emploi et les institutionsdu marché du travail, ainsi qu’au programme visant à employer despersonnes de plus de 50 ans.

Les prestations de préretraite ont pour objectif de venir en aide auxpersonnes confrontées à des situations très difficiles. La politiqued’assouplissement des critères d’admissibilité liés à l’âge et à ladurée du service de l’emploi a poussé 500 000 personnes à cesser leuractivité professionnelle.

L’objectif principal de cette nouvelle loi est de proposer toute unegamme de mesures d’activation dans la période qui suit la perted’un emploi. Les programmes d’activation sont définis dans la loisur la promotion de l’emploi et sur les institutions du marché dutravail et prévoient des services sur les plans organisationnel etfinancier au profit des employeurs et des parties directementimpliquées, dans le but de garantir l’obtention d’un emploi dans lessix premiers mois qui suivent l’inscription à un office de l’emploi.Les personnes qui acquièrent le droit à des prestations de préretraitedurant cette période jouiront du statut de sans emploi et percevrontdes allocations de chômage. Si elles n’obtiennent pas d’emploi aucours de ces six mois, elles auront la possibilité d’introduire unedemande de droit aux prestations de préretraite auprès del’organisme d’assurance sociale, à condition de respecter certainesconditions particulières.

Les dispositions prévues par cette loi encourageront les personnessans emploi depuis longtemps à rechercher activement du travail.Parallèlement, le transfert de la responsabilité du versement desprestations de l’office de l’emploi à l’organisme d’assurance socialeréduira la charge administrative supportée par les offices del’emploi. Par ailleurs, il renforcera de manière considérable laparticipation des offices de l’emploi dans les activités de placementde personnes sans emploi et d’orientation professionnelle.

Finlande: lancement du nouveauprogramme «Tykes» pour ledéveloppement de la vie professionnelleLe développement de la société de l’information par les voiesmatérielles (l’équipement informatique) et intellectuelles(l’éducation) ne suffit pas pour relever les défis de la mondialisation.Nous devons créer des communautés à l’intérieur des entreprises, quipuissent se développer en permanence et au sein desquelles lacoopération et le travail d’équipe permettent d’affiner l’éducation etla connaissance. Dans ces communautés, les nouvelles technologiesdoivent servir à renforcer les connaissances et le savoir-faire. Telle estla finalité du nouveau programme «Tykes» pour le développementde la vie professionnelle en Finlande: guider les entreprises vers cetobjectif. En effet, elles investissent dans la connaissance, mais ellesignorent encore comment l’exploiter au mieux.

Lancé au début 2004, le programme «Tykes» encourage ledéveloppement de l’organisation du travail dans les entreprises àtravers la coopération entre la direction et le personnel. Il vise àaccroître la productivité, où s’entremêlent l’amélioration dupotentiel de développement des travailleurs, leur marge d’influencesur les décisions, le bien-être au travail et la fonctionnalité del’entreprise. Il a été élaboré sur la base des résultats des programmesantérieurs dans le même domaine (le programme «Tyke» pour ledéveloppement des entreprises, le programme national pour laproductivité et le programme sur le bien-être au travail).



Entre 2004 et 2009, le programme «Tykes» devrait lancer un bonmillier de projets de développement des entreprises impliquantquelque 250 000 participants. Les petites et moyennes entreprises etles services sociaux et sanitaires y occuperont une place particulière.Pour réussir dans l’économie mondialisée, il faut améliorer sanscesse la productivité et l’efficacité. La préservation des structures dela sécurité sociale passe également par un accroissement de laproductivité et de l’activité économique, car la population vieillit etla main-d’œuvre diminue. Seules la connaissance et l’innovationpeuvent permettre de réaliser cet accroissement.

Le budget total du programme «Tykes» à charge de l’État est estiméà 87 millions d’euros pour la période 2004-2009. Les entreprisesdevraient investir le double de ce montant dans les projets qu’elleslanceront. En 2004, le budget du programme était de 12,5 millionsd’euros.

Le programme soutient les efforts que les chercheurs et lesconsultants investissent dans les projets de développement desentreprises, qui impliquent un travail d’équipe de la part de ladirection, du personnel et des experts. Il vise en particulier àrenforcer la coopération entre les entreprises et les instituts derecherche en éducation. Son objectif, en matière de recherche et depolitique, est que les projets fassent l’objet de thèses de doctorat etde mémoires de fin d’études. À terme, il devrait faire de la Finlandeun acteur de premier plan dans le domaine du développement de lavie professionnelle.

La procédure de candidature aux projets a débuté en février 2004.Des réseaux régionaux de personnes de contact sont également misen place dans les établissements d’enseignement et de formation etdans les organismes d’inspection de la santé et de la sécurité autravail.

Le lancement du programme «Tykes» a coïncidé avec la publicationdes résultats de l’étude de Pekka Ylöstalo sur la prévalence desméthodes basées sur le travail d’équipe dans les entreprisesfinlandaises, qui montre qu’elles sont plus répandues, en moyenne,en Finlande et en Suède que dans les autres États membres del’Union européenne. Contrairement à ces pays, le secteur secondairedevance encore le secteur tertiaire en Finlande. Les données qui ontservi à la réalisation de cette étude ont été recueillies dans316 entreprises privées finlandaises occupant au moins dixpersonnes. Son auteur a aussi utilisé, à titre de comparaison, unpanel de 810 entreprises de dix autres pays de l’UE.

Parmi les raisons caractéristiques pour lesquelles les méthodesbasées sur le travail d’équipe n’intéressent pas toutes les entreprisesfinlandaises, l’étude relève des choix stratégiques conscients desentreprises, des facteurs culturels et la difficulté de mesurer lesavantages de ces méthodes. La résistance au changement de la partdes travailleurs, des syndicats et des cadres moyens est moinsfréquemment citée par les chefs d’entreprise finlandais que par leurshomologues des autres États membres et il en va de même pour lalégislation et les conventions collectives.

Le programme «Tykes» implique le ministère de l’emploi et d’autresministères, ainsi que des organisations du marché du travail et desorganisations patronales. Pour plus d’informations sur ceprogramme, voir le site: www.tykes.fi.

Suède: meilleure intégration desimmigrés sur le marché du travailFace au faible taux d’emploi parmi la main-d’œuvre immigrée, legouvernement a souligné la nécessité d’efforts permanents pour

adapter les activités sur le marché du travail à tout un chacun, quelleque soit son appartenance ethnique ou culturelle. La coopérationentre les services publics de l’emploi, les municipalités et l’Officesuédois des migrations doit être améliorée, en particulier dans lessemaines et les mois qui suivent l’arrivée d’un immigré sur leterritoire national. L’intégration des immigrés doit être axée surl’emploi et l’autonomie financière.

Au printemps 2003, le gouvernement a désigné un groupe de travailchargé de la coopération pour l’intégration au marché du travailconstitué de représentants de la Confédération des entreprisessuédoises et du gouvernement. Ce groupe a pour mission d’analyserles engagements du secteur privé en faveur de l’intégration destravailleurs étrangers et d’explorer les possibilités de créer unpartenariat entre le secteur public et le secteur privé dans cedomaine.

Il a publié les résultats de ces travaux en avril 2004 dans le document«Open doors – lowered thresholds». Parmi les mesures qu’il proposefigure un nouveau système de «stages d’essai» pour les personnesqui n’ont que peu ou pas d’expérience professionnelle, afin de lesmettre en contact avec des entreprises suédoises et de donner auxsans-emploi l’occasion de faire la preuve de leurs compétences et deleurs connaissances.

La Confédération des entreprises suédoises se plaint du risque lié àl’embauche de travailleurs étrangers dotés d’un niveau de formationet d’une expérience professionnelle acquis à l’étranger. D’après legroupe de travail, ces stages d’essai devraient réduire ce risque enpermettant aux employeurs de mieux cerner les compétences et lesconnaissances de ces travailleurs sans devoir prendre unengagement à long terme. Il estime que la Confédération desentreprises suédoises devrait encourager activement ces stagesparmi ses affiliés du secteur privé.

Lorsqu’un stage ne débouche pas sur un contrat d’emploi,l’employeur doit remettre à la personne concernée un certificatprécisant la durée du stage et son contenu. Il reste encore à explorerla possibilité d’évaluer les compétences et l’expérienceprofessionnelle acquises par les travailleurs immigrés sur leur lieu detravail.

Le gouvernement estime que la politique d’intégration doitprincipalement encourager le travail indépendant. Par ailleurs, il estvital que les travailleurs étrangers puissent prendre pied sur lemarché du travail. Le stage d’essai peut leur ouvrir la voie. Legouvernement répondra aux propositions du groupe de travail dansson projet de budget 2005 qu’il présentera au Parlement.

Norvège: évolution généraleDepuis le deuxième trimestre 2003, l’économie norvégienne montrede sérieux signes de relance, bien qu’ils ne se soient pas encoretraduits par une hausse de l’emploi ni par une baisse du chômage.Cette évolution devrait se poursuivre en 2004 et en 2005 et entraînereffectivement une augmentation de l’emploi et un recul du chômage.

L’économie reprend vigueurLes taux de croissance enregistrés en 2003 se sont maintenus. Lesnouveaux chiffres indiquent que la croissance est restée soutenuedurant le premier semestre 2004, dynamisée par la faiblesse des tauxd’intérêt, par la demande élevée des ménages et par l’accroissementdes investissements et des exportations. Elle devrait se prolonger en2004 et en 2005. La hausse du taux de chômage (qui a augmenté



d’un point de pourcentage depuis l’été 2001) et la légère diminutiondu taux de participation de la population active au marché dutravail ont dégagé de la main-d’œuvre pour soutenir l’économie, desorte que, malgré la montée des taux de croissance, les pressionsinflationnistes sur les prix et les salaires devraient rester faibles.

Le taux de participation au marché du travailreste élevéLa Norvège connaît un taux élevé de participation au marché dutravail, même s’il diminue depuis 2002. Selon les chiffres del’Organisation de coopération et de développement économiques(OCDE), ce taux était, en 2003, de 79,4% de l’ensemble de lapopulation âgée de 15 à 64 ans, par rapport à des moyennes de69,4% dans l’Union européenne et de 69,8% dans les pays del’OCDE. Le taux relativement élevé enregistré en Norvèges’explique en partie par la grande proportion d’emplois parmi lesfemmes et les travailleurs âgés.

Entre le deuxième trimestre de 2002 et le deuxième trimestre de2003, le taux de participation a baissé d’environ un point depourcentage. Durant le second semestre de 2003 et en 2004, lademande de main-d’œuvre et le taux de chômage sont restés stables.

La hausse du chômage est enrayéeEntre 1998 et le troisième trimestre 2003, le taux de chômage estpassé de 3,2% à environ 4,6%. La faible demande de main-d’œuvren’a guère stimulé le taux de sortie du chômage, de sorte que laproportion de chômeurs de longue durée a augmenté. Ces dernièresannées, le taux de chômage parmi les immigrés s’est accru dans lesmêmes proportions que le chômage ordinaire. Aujourd’hui, unchômeur sur six est un immigré. Le taux de chômage a cependantcessé son ascension durant le troisième trimestre 2003 et reste stabledepuis lors. Les prévisions économiques laissent entrevoir un reculdu chômage au cours du deuxième semestre 2004 et en 2005.

L’activité décline dans l’industriemanufacturièreLe secteur de l’industrie manufacturière a subi la plus forte baissed’activité et la plus nette chute de l’emploi pendant la récession.L’emploi dans ce secteur a diminué de près de 10% entre le deuxièmetrimestre 2002 et le deuxième trimestre 2004, alors que son niveaugénéral, tous secteurs confondus, reculait de 1% seulement.

Le nombre de personnes tributairesd’allocations sociales augmentePlusieurs tendances à long terme du marché du travail en Norvègequi se dessinent depuis la seconde moitié des années 90 suscitent despréoccupations:

• le nombre croissant de personnes qui reçoivent une allocationd’incapacité;

• le nombre croissant de personnes mises à la retraite anticipée;• la hausse de l’absentéisme pour cause de maladie et le nombre

croissant de personnes en réadaptation médicale etprofessionnelle.

Ces tendances ont contribué à la diminution de l’offre réelle demain-d’œuvre et ont pesé sur les budgets publics. Près de 20% despersonnes en âge de travailler bénéficient d’allocations sociales.

L’élargissement de l’Union européenne et lesnouvelles réglementationsLa Norvège a décidé de recourir à la possibilité d’instaurer unepériode transitoire afin de prévenir les effets négatifs éventuels surl’emploi et les régimes de sécurité sociale, de l’élargissement deUnion européenne, en mai 2004. L’objectif est essentiellementd’éviter le «dumping social». Les travailleurs migrants enprovenance des nouveaux États membres (à l’exception de Chypreet Malte) doivent obtenir un permis de travail avant de pouvoirtravailler en Norvège. Ces permis sont uniquement délivrés pour desemplois à temps plein rémunérés selon les barèmes salariauxordinaires et exercés dans des conditions de travail normales.

Le 28 mai 2004, en réponse à une demande du Parlement quisouhaitait une nouvelle réglementation, le gouvernement lui asoumis une proposition qui charge l’Inspection du travail et laPetroleum Safety Authority d’effectuer des contrôles dans lesentreprises pour vérifier la conformité des permis de travail et designaler toute infraction aux services de l’immigration. Cetteproposition confie également à ces deux organismes la mission devérifier la mise en œuvre des conventions collectives que lacommission tarifaire a déclarées universellement applicables. Toutcas de non-conformité fera l’objet d’une enquête de la police.

Le ministère de l’emploi promulguera un règlement qui autoriserales employeurs de certains secteurs à délivrer une carte d’identité àleurs travailleurs, lorsqu’ils l’estimeront nécessaires pour des raisonsliées à la santé, à la sécurité ou à l’environnement. Les entreprises dusecteur de la construction seront les premières concernées. Enfin, laproposition du gouvernement contient des amendements relatifs àl’enregistrement fiscal des entreprises norvégiennes qui achètent desservices à l’étranger.

Le Parlement a adopté cette proposition le 15 juin 2004, et sesdispositions sont entrées en vigueur le 1er octobre.

La Norvège a ratifié la convention n° 94 de l’Organisationinternationale du travail (convention sur les clauses de travail– contrats publics). Le gouvernement est occupé à la mettre enœuvre en rédigeant de nouvelles instructions pour les achats desorganismes publics.

Le nombre de permis de travail délivrés en 2004 jusqu’au momentde la rédaction du présent document était supérieur au nombre depermis délivrés en 2003. À la fin juillet, les services norvégiens de

2003 2004 2005

Produit intérieur brut(hors secteur pétrolier) 0,6 3,2 3,1

Consommation privée 3,8 4,5 3,7

Investissements -3,7 4,9 5,0

Exportations 1,2 1,6 3,0

Emploi -0,6 0,2 0,8

Chômage (niveau, taux) 4,5 4,3 4,1

Inflation (tendance) 1,1 0,75 2,25

Tableau 1 – Principaux chiffres macroéconomiques de laNorvègeSauf indication contraire, le tableau indique les modifications enpourcentage par rapport à l’année précédente

Source: Statistics Norway (2003) et Livre blanc (prévisions 2004 et 2005)



l’immigration en avaient délivré plus de 5 000. Cette hausse est dueprincipalement aux travailleurs issus des nouveaux États membresde l’Union européenne.

Norvège: un nouveau ministère del’emploi et des affaires socialesLe gouvernement norvégien a créé un nouveau ministère del’emploi et des affaires sociales en fusionnant les départements et lesunités ad hoc de trois autres ministères: l’ancien ministère desaffaires sociales, l’ancien ministère de l’emploi et de l’administrationpublique, et le ministère des affaires municipales et régionales. Entréen service le 18 juin 2004, il constitue la première étape des réformesvisant à coordonner le service public de l’emploi, le service nationalde l’assurance et les bureaux d’aide sociale. Il est chargé despolitiques du marché du travail, de l’environnement de travail, de lasécurité au travail, de la garantie des revenus et de l’aide sociale.

La Norvège doit se doter des moyens indispensables pour permettrela survie de son système de sécurité sociale. L’élaboration destratégies destinées à réduire le nombre grandissant de travailleursqui quittent le marché du travail et qui bénéficient d’indemnités demaladie, d’invalidité ou de retraite anticipée est une des priorités lesplus urgentes de sa politique sociale. Le gouvernement s’attelleégalement à résoudre des problèmes considérables en matière depolitique des pensions et à mettre au point des stratégies depromotion de l’insertion sociale et de réduction de la pauvreté. Enoutre, comme la plupart des pays membres de l’Organisation decoopération et de développement économiques, la Norvège fait faceà un vieillissement important de sa population.

Pour relever ces défis avec succès, la Norvège doit mieuxcoordonner ses politiques en matière sociale et en matière d’emploiet les services qui les mettent en œuvre. Actuellement, la gestion dela sécurité des revenus et des services de l’emploi est divisée entretrois grands organismes publics: le service national de l’assurance, leservice public de l’emploi, tous deux actifs à l’échelle nationale, etles bureaux municipaux d’aide sociale. Ce système est critiqué poursa fragmentation et son inaccessibilité pour les personnes qui ontbesoin des interventions de plusieurs de ces services, entre lesquelsla coordination serait d’ailleurs insuffisante ou inexistante.

En août 2003, le gouvernement a chargé une commissionindépendante d’étudier plusieurs modèles organisationnels decoordination entre les trois organismes et de remettre un rapportpour le 30 juin 2004. Il a invité les organisations et les groupesd’intérêt concernés à faire part de leurs commentaires pour le1er novembre, avant qu’il ne fasse le choix d’un modèle et qu’il nesoumette une proposition au Parlement suffisamment longtempsavant les élections législatives de septembre 2005.

Les réformes poursuivent trois grands objectifs:

• accroître le nombre de personnes au travail ou occupées àd’autres activités, et réduire le nombre de personnes tributairesd’allocations sociales;

• élaborer un système de sécurité sociale mieux orienté sur lesbénéficiaires;

• améliorer l’efficacité du système de sécurité sociale.

La commission a préconisé de fusionner les mesures relatives àl’emploi au sein d’un seul organisme et de mettre en place uneorganisation rationnelle, dotée d’objectifs clairs et d’un nombrelimité de responsabilités, et qui puisse se concentrer sur la remise autravail des personnes inactives et sur la diminution du nombre de

prestataires d’allocations sociales. Elle a donc proposé de remplacerle service national de l’assurance et le service public de l’emploi pardeux nouveaux organismes:

• un centre sur l’emploi et les revenus, chargé de s’occuper detoutes les personnes en âge de travailler qui sont sans emploi ouqui éprouvent d’autres difficultés professionnelles, pour desraisons sanitaires ou sociales; la mission principale de ce centredevrait être de remettre ces personnes au travail ou d’améliorerleur efficacité sur le marché du travail;

• un organisme chargé des allocations de retraite et des allocationsfamiliales, ainsi que des compétences qui relèvent actuellementdu service national de l’assurance. La commission estime que cetorganisme spécifique sera mieux à même de répondre auxexigences et aux défis que posera la future réforme des retraites.

La commission a aussi recommandé de laisser aux municipalités laresponsabilité de la sécurité sociale de leurs administrés et n’a doncproposé aucun changement au niveau des bureaux municipauxd’aide sociale. Cependant, étant donné que la réforme se justifieessentiellement par la nécessité d’élaborer une approche pluscentrée sur les bénéficiaires, l’accent sera mis sur la convivialité dusystème et sur la facilité d’accès aux services, soit en les dotant d’unpersonnel suffisant, soit les rendant accessibles par la voieélectronique.

Afin d’assurer une meilleure coordination des services nationaux etmunicipaux et un système plus convivial, la commission a proposéles mesures suivantes:

1. pour améliorer la motivation des individus à chercher del’emploi au lieu de compter sur les allocations sociales, legouvernement devrait envisager d’accorder une indemnité auxpersonnes qui n’ont pas droit aux allocations de chômage et quirecherchent activement un emploi. Cette indemnité devraitpouvoir être octroyée aux personnes sans travail ou sans revenuet qui sont susceptibles de demander une allocation desubsistance aux bureaux d’aide sociale;

2. la création d’un «guichet unique» né de la coopération entre lesantennes locales du centre sur l’emploi et les revenus, d’une part,et les bureaux municipaux d’aide sociale, d’autre part. Ce«guichet unique» devrait aider toutes les personnes qui ontbesoin de mesures actives pour obtenir du travail ou pour seréinsérer sur le marché du travail, et qui ont besoin d’unegarantie de revenu.

La réforme des trois grands organismes de sécurité socialeconstituera une des modifications les plus profondes qui serontapportées au secteur public norvégien dans les années à venir. Cesorganismes concernent la moitié de la population et sontresponsables de mesures qui s’étendent tout au long de la vie.

Cette réforme impliquera plus de 16 000 hommes-années etnécessitera un budget total de plus de 200 milliards de couronnesnorvégiennes (24,3 milliards d’euros), soit 13% du produit intérieurbrut. Sa mise en œuvre suppose un grand nombre de défis, maisprésente un potentiel considérable en matière d’amélioration desservices offerts aux bénéficiaires et de réduction des coûts.

Cependant, ces objectifs ne peuvent être atteints par de seulesmodifications organisationnelles. Une adaptation des allocations,des réglementations, des lois et des services est nécessaire pourmotiver les personnes aptes à travailler à réintégrer ou à s’insérerdans la vie active. Ces aspects seront traités ultérieurement.



Bulgarie: poursuite de la préparationde la participation à la stratégieeuropéenne pour l’emploiEn 2004, la Bulgarie a poursuivi sa préparation en vue de saparticipation pleine et entière à la stratégie européenne pourl’emploi (SEE). Elle a continué d’adapter sa législation, d’améliorerla mise en œuvre de ses politiques et de renforcer ses capacitésadministratives. L’adoption de sa stratégie nationale pour l’emploiet du premier rapport sur l’avancement de la mise en œuvre dudocument d’évaluation commune sur les priorités pour l’emploi ontconstitué deux jalons importants dans la préparation de sonadhésion à l’Union européenne.

La stratégie pour l’emploi 2003-2010La stratégie pour l’emploi intègre et complète les meilleurespratiques des politiques de l’emploi qui ont été appliquées pendantla période de transition vers l’économie de marché. Elle définit despriorités, des activités et des objectifs qui, lorsqu’ils serontconcrétisés, s’inscriront dans le cadre macroéconomique adoptédans le plan national de développement.

Cette stratégie est un document plus général qu’une stratégiedestinée au marché du travail, car elle ne se limite pas aufonctionnement de ce dernier. Elle ne porte pas non plus sur toutesles questions liées aux relations de travail, aux libertés et à laprotection des travailleurs, à la santé et à la sécurité au travail, à lasécurité sociale et aux niveaux de vie.

Elle trace la voie vers la mise en œuvre des objectifs de la SEE enBulgarie, à savoir: le plein emploi, l’amélioration de la qualité et dela productivité du travail, le renforcement de la cohésion sociale etun marché du travail favorisant l’intégration. Dans le contextebulgare, ces objectifs impliquent un accroissement significatif del’emploi, une réduction du chômage et une meilleure qualité dutravail. Atteindre ces objectifs pour une proportion plus large de lapopulation active présuppose l’existence d’emplois appropriés etsatisfaisants pour les travailleurs (sur le plan du contenu, du salaireet des conditions de travail) et une productivité suffisante desentreprises.

La stratégie pour l’emploi répertorie les principaux défis etproblèmes, notamment la faible participation de la main-d’œuvreau marché du travail, le chômage élevé, le découragement d’unegrande partie de la population et l’existence de variations régionalesimportantes. D’autres défis, plus généraux, devraient égalementinfluencer l’évolution du marché du travail: une démographie peufavorable, le vieillissement de la main-d’œuvre, l’adhésion de laBulgarie à l’Union européenne et la nécessité de s’orienter vers uneéconomie fondée sur la connaissance.

Les principaux objectifs que le pays s’est fixés à moyenne échéance,de 2004 à 2007, pour surmonter ces défis et ces problèmes, sontd’accroître l’emploi et de diminuer le chômage. À long terme, d’ici à2010, il s’agira d’augmenter la participation de la population activeau marché du travail et son potentiel. La stratégie pour l’emploiaccorde une attention particulière aux travaux nécessaires pouratteindre ces objectifs principaux et secondaires.

Cela nécessitera des moyens financiers considérables. Dans leursprogrammes annuels, les ministères, les agences et les servicesadministratifs concernés prévoiront la mise en œuvre des tâchesprioritaires énoncées dans la stratégie conformément au calendrierfixé. Les moyens prélevés sur le budget de l’État et relatifs aux

dépenses maximales prévues devront être utilisés le plusefficacement possible pour atteindre les objectifs de la stratégie. Desmoyens seront également sollicités auprès de programmescommunautaires et de diverses sources internationales, ainsiqu’auprès des employeurs, des municipalités, des donateurs locauxet d’organisations non gouvernementales (ONG).

Une base de données contenant des indicateurs de performancessera créée et actualisée annuellement pour suivre la mise en œuvredes objectifs principaux et intermédiaires de la stratégie, ainsi quedes tâches à réaliser. Ces indicateurs sont répartis en plusieurs sous-groupes: la population et le développement social, le marché dutravail, les politiques actives du marché du travail et le systèmeéducatif.

Une évaluation de la mise en œuvre des objectifs à moyen terme seraréalisée en 2007 et la stratégie pour l’emploi sera mise à jour sinécessaire.

Les progrès de la mise en œuvre du documentd’évaluation communeDans le cadre de son partenariat pour l’adhésion, la Bulgarie avaitpour priorité la rédaction et l’adoption du document d’évaluationcommune sur les priorités en matière d’emploi. Ce document a étésigné par le commissaire européen chargé de l’emploi et des affairessociales, par le vice-premier ministre et par le ministre de l’emploi etde la politique sociale en octobre 2002.

Dans le contexte d’un plan d’action à court terme, plusieursinstitutions gouvernementales, des partenaires sociaux et des ONGont entamé des activités pour relever les défis présentés dans cedocument. Un séminaire de préparation organisé en février 2003 aréuni des représentants de l’Union européenne et des institutionsbulgares afin de débattre de la concrétisation des priorités et de larésolution des défis en matière d’emploi, et de lancer le processus desuivi.

Le premier rapport sur les progrès de la Bulgarie dans la mise enœuvre du document d’évaluation commune a été présentéofficiellement en mai 2004, à l’occasion d’un séminaire de suivi. Ilavait été rédigé par un groupe de travail interdépartementalcomposé d’experts de tous les ministères, d’organismes et d’autresinstitutions impliqués dans ce processus. Il a été distribué auxministères et aux partenaires sociaux, ainsi qu’à l’Unioneuropéenne, où il a été bien accueilli.

Aux yeux du gouvernement bulgare, la mise en œuvre des prioritésénoncées dans le document d’évaluation est particulièrementimportante dans le cadre de la préparation de l’adhésion du pays àl’Union européenne. Le principal objectif du rapport d’avancementest de présenter les progrès réalisés pour relever les défis du marchédu travail décrits dans le document d’évaluation ainsi que l’état despréparatifs de la mise en œuvre de la SEE.

Le rapport analyse une par une les priorités énoncées dans cedocument. Les principaux domaines où des progrès ont étéenregistrés sont décrits ci-après.

Grâce à l’accélération de la croissance économique et à l’accent missur la politique active du marché du travail, la situation de l’emplois’améliore. Le nombre de personnes occupées augmenteparallèlement aux taux d’emploi et le chômage diminuesensiblement.

Ces dernières années, le gouvernement a accru considérablement lesmoyens financiers destinés à la politique active du marché du travail,



ce qui a permis d’inclure davantage de chômeurs dans lesprogrammes et les mesures qu’elle englobe. La réforme de l’Agencepour l’emploi a également permis d’améliorer la qualité des servicesfournis à la population et d’optimiser les activités de la Directiondes agences de l’emploi.

Des efforts concertés continuent d’être entrepris au niveau dusystème de sécurité sociale et du système de l’emploi afind’encourager les personnes au chômage et celles tributairesd’allocations sociales à trouver un emploi.

Des modifications et des compléments apportés à la loi sur lasécurité sociale et à ses règlements d’application ont introduit uneapproche différenciée de l’octroi d’une aide aux différents groupes àrisques, en fonction de leurs caractéristiques et de leurs besoinspropres. Cette nouvelle approche a permis d’augmenter les revenusdes plus démunis (comme les parents célibataires et les personneshandicapées).

En ce qui concerne la politique d’égalité entre les hommes et lesfemmes, des efforts sont entrepris en vue de créer une structure pourassurer le suivi des indicateurs de l’égalité de traitement et fairerapport sur les progrès accomplis. Le cadre juridique est fixé par laloi de protection contre les discriminations, qui est déterminantedans la garantie du droit à l’égalité, inscrit dans la Constitution.

À la suite des modifications de la législation sur l’enseignement etdes mesures méthodologiques et organisationnelles prises dans cedomaine, le nombre d’enfants qui abandonnent leur scolarité est endiminution. Des dispositions ont été aménagées pour améliorer lesconditions d’intégration des groupes minoritaires et des étudiantsqui présentent des besoins éducatifs spécifiques.

La réforme de l’enseignement et de la formation professionnels est encours. Le réseau des établissements de ce secteur est en voie derationalisation. Les étudiants y sont admis sur la base des besoinsdu marché du travail et d’une liste de professions approuvée par leministre de l’éducation et des sciences, en concertation avec leministre de l’emploi et de la politique sociale et le ministre dudéveloppement régional et des travaux publics. Les niveauxd’enseignement nécessaires à l’acquisition d’une profession sont encours d’élaboration.

Un nouveau modèle de négociation salariale a été mis en place dansle secteur financier. Il a trait aux modifications de la législation enmatière d’emploi et permet d’améliorer considérablement lemécanisme de fixation des salaires dans ce secteur.

Afin de réduire l’emploi non réglementé, les organisations patronaleset syndicales ont soutenu l’introduction par le gouvernement d’unregistre des contrats d’emploi et d’un seuil minimal de protectionsociale par secteur et suivant neuf catégories d’emplois. Sur la based’une proposition des organisations patronales, le gouvernement aaccepté que le salaire minimum garanti dans chaque secteur soitnégocié entre les organisations patronales et syndicales sectorielles.

Les mesures visant à relever progressivement le seuil d’impositiondes revenus et, parallèlement, à réduire le taux d’imposition desrevenus les plus bas sont devenus des éléments importants de lapolitique fiscale.

Cela dit, le laps de temps qui s’est écoulé entre la signature dudocument d’évaluation commune, en 2002, et la fin de 2003 n’a paspermis à la Bulgarie de mettre en œuvre ni même de suivrel’ensemble des recommandations de l’Union européenne. C’estnotamment le cas de celles relatives au niveau de l’emploi, auxmodifications structurelles de l’économie, au développementadéquat des secteurs primaire et tertiaire, au système de négociation

des salaires et au remplacement des négociations tripartites par desnégociations bipartites. Il faut néanmoins souligner que ledocument d’évaluation reste un outil important de développementet de réforme dans le processus de préparation de la mise en œuvrede la SEE.

Roumanie: faciliter la participation aumarché du travailLa Roumanie a adopté la stratégie européenne pour l’emploi (SEE),le principal instrument de coordination des priorités des politiquesde l’emploi à l’échelle de l’Union européenne, qui sert de cadre àl’élaboration de ses plans d’action nationaux pour l’emploi (PAN).Le premier PAN (2002-2003) a été rédigé sur la base des lignesdirectrices pour l’emploi de 2001, tandis que le deuxième (2004-2005) s’est inspiré de la SEE révisée et des lignes directrices pour2003. Il fixe trois objectifs stratégiques étroitement liés: le pleinemploi, l’augmentation de la qualité et de la productivité du travailet le renforcement de la cohésion et de l’insertion sociales. Il tientégalement compte des dix lignes directrices pour l’emploi.

Le plan de développement national (PDN) pour 2004-2006 est undocument stratégique relatif au développement des ressourceshumaines en Roumanie. Sa troisième priorité fixe l’objectif«d’accroître le taux d’emploi et de combattre l’exclusion sociale»,qui contient trois mesures générales: améliorer l’adaptabilité de lamain-d’œuvre à longue échéance, lutter contre le chômagestructurel et combattre activement l’exclusion sociale.

L’approche mise en œuvre dans le PDN est une synthèse desconclusions du document d’évaluation commune sur les prioritéspour l’emploi. On retrouve cette approche dans le PAN 2004-2005.

La loi n° 107/2004 est le principal instrument législatif qui régit lamise en œuvre de la politique du marché du travail en Roumanie.Elle modifie et complète la loi n° 76/2002 sur le système d’assurancechômage et la promotion de l’emploi, et pose le fondement d’untaux d’emploi élevé en renforçant l’adaptabilité de la main-d’œuvreaux besoins du marché, en prenant des mesures actives pourencourager l’emploi et des mesures pour inciter les employeurs àengager des demandeurs d’emploi.

Les mesures actives de promotion de l’emploi sont les suivantes:l’information et l’orientation professionnelle, l’adéquation desemplois, la formation professionnelle, la fourniture de conseils etd’assistance aux nouveaux travailleurs indépendants ou auxcréateurs d’entreprise, et l’encouragement des employeurs à engagerdes chômeurs, grâce à des subventions prélevées sur le budget del’assurance chômage et destinées à l’embauche de personneshandicapées, de diplômés de l’enseignement supérieur, de chômeursde plus de 45 ans et de parents célibataires au chômage.

Les catégories suivantes peuvent également bénéficier de servicesd’adéquation des emplois et de formation professionnelle financéspar le budget de l’assurance chômage:

• les travailleurs des régions rurales qui ne perçoivent pas derevenu mensuel ou dont le revenu est inférieur à l’allocation dechômage;

• les personnes qui recherchent un emploi après un congé parentalou après une période de service militaire;

• les personnes qui recherchent un emploi après l’expiration d’unepériode d’invalidité ou d’incapacité professionnelle;

• les détenus qui sont à neuf mois de leur libération;• les ressortissants étrangers ou les apatrides qui ont été employés



pendant la période où ils ont été domiciliés ou ont résidé enRoumanie.

Dans le contexte des documents stratégiques nationaux, lespriorités futures des politiques de l’emploi en Roumanie sont lessuivantes:

• L’amélioration à longue échéance de l’adaptabilité au marché dutravail, la promotion de l’apprentissage tout au long de la vie et dela formation professionnelle continue:Cet objectif sera atteint via une série de mesures, notamment laformation et la reconversion des travailleurs du secteur public etdu secteur privé. Les mesures suivantes seront encouragées: desprogrammes de formation professionnelle continue visant àmaximiser l’utilisation des nouvelles technologies de productiondans les secteurs économiques qui présentent un potentiel àhaute valeur ajoutée, les nouvelles technologies de l’informationet de la communication, l’amélioration de la gestion desressources humaines dans le contexte de la restructurationindustrielle, des programmes d’orientation, des activités dedéveloppement des compétences en gestion des ressourceshumaines, et la promotion de l’esprit d’entreprise;

• La lutte contre le «chômage structurel» né du processus derestructuration économique:Cet objectif sera atteint via des mesures de prévention et d’actiondestinées aux jeunes, aux chômeurs de longue durée et auxtravailleurs des régions rurales qui ne perçoivent pas de revenumensuel ou dont le revenu est inférieur à l’allocation de chômage.Elles prévoient la promotion de programmes de formationprofessionnelle adaptés à la demande du marché du travail, desservices d’information spécialisés, des services d’orientationprofessionnelle et des programmes de développement de l’espritd’entreprise;

• La promotion de la cohésion et de l’insertion sociales, enparticulier pour les catégories vulnérables:Ces catégories sont les Roms, les jeunes qui sortent de centres deplacement et d’autres établissements d’accueil, et les personneshandicapées. Les priorités porteront sur la prévention et la luttecontre la marginalisation sociale et sur l’amélioration de l’accèsaux mesures actives d’intégration des membres de ces catégoriessur le marché du travail. La promotion de l’insertion sociale et del’égalité des chances soutiendra également le processus de luttecontre la discrimination à l’emploi vis-à-vis des groupesvulnérables.

À cet égard, les politiques de l’emploi encouragées dans lesdocuments stratégiques nationaux de la Roumanie rejoignent lesgrandes tendances à l’échelle communautaire:

• l’amélioration de l’adaptabilité des travailleurs et des entreprises;• la promotion de la création d’emplois de meilleure qualité;• la lutte contre le travail non déclaré;• l’intégration des chômeurs sur le marché du travail;• le renforcement de la cohésion sociale via la lutte contre toutes

les formes de discrimination à l’encontre des personnes exposéesà la marginalisation sur le marché du travail.

Turquie: l’évolution de la politique del’emploiL’Institut pour l’emploi et les travailleurs (IIBK) a été créé en 1946en guise d’agence publique pour l’emploi. Il avait pour mission defournir des services de médiation entre l’offre et la demande sur lemarché du travail. Il s’est particulièrement bien acquitté de cettemission, en particulier en comblant les besoins de main-d’œuvre dessecteurs en développement et en supervisant l’activité sectorielle etgéographique de la main-d’œuvre.

Dans les années 1960, l’IIBK s’est consacrée à l’envoi de travailleursà l’étranger. Puis, cette demande s’est tarie en raison de lastagnation et du chômage intervenus dans le sillage de la crisepétrolière de 1973, ce qui a précipité la détérioration de l’institut,incapable de se réorganiser pour fournir des services répondant auxdivers besoins du marché du travail. Le rôle des services publics surle marché s’est ainsi graduellement réduit.

La réforme des services de l’emploi se devait d’être adaptée auxbesoins du marché. Elle devait améliorer la qualité des servicesfournis aux employeurs et aux travailleurs, par le recours auxtechnologies modernes de traitement des données et par la mise enœuvre de partenariats solides avec tous les acteurs concernés dumarché du travail (les partenaires sociaux, les pouvoirs locaux, lesorganismes de sécurité sociale, les établissements d’enseignement,etc.).

L’IIBK a été restructurée pour devenir l’Agence turque pourl’emploi (ISKUR) en 2003, dans le but d’en faire un organismemoderne fournissant des services de qualité à une main-d’œuvre deplus en plus nombreuse, de mettre en œuvre efficacement despolitiques du marché du travail actives et passives et d’analyser leproblème du chômage en Turquie.

L’ISKUR (Agence turque pour l’emploi)La loi créant la nouvelle Agence turque pour l’emploi institue unesérie d’innovations.

1. Elle ajoute quatre fonctions à celle de la fourniture deservices de médiation entre l’offre et la demanded’emplois:

• l’aide à la formulation des politiques nationales de l’emploi, lapréservation et l’amélioration de l’emploi, la prévention duchômage;

• la création et la maintenance d’un système de base de donnéespour le marché du travail, la création d’un Conseil consultatif dumarché du travail et la coordination de ses activités;

• la mise en œuvre de politiques actives du marché du travail,comme l’amélioration des qualifications de la main-d’œuvre, laformation professionnelles, la formation sur le tas etl’orientation professionnelle;

• la mise en œuvre de politiques passives du marché du travail,comme l’assurance chômage et les indemnités de licenciement.

2. Elle modifie profondément la structureorganisationnelle

La loi créant l’ISKUR met en place un modèle fonctionnel etorganisationnel ouvert au dialogue et à la participation sociale.Trois nouvelles commissions réunissent les partenaires sociaux, enparticulier les organisations syndicales et patronales, aux différentsniveaux de l’administration.



La loi a aussi créé un Conseil général, chargé de contribuer àl’élaboration des politiques nationales de l’emploi et de fixer, pourl’ISKUR, des objectifs appropriés en la matière. Ce conseil estconstitué de 79 membres, qui représentent notamment le secteurpublic et les universités, et de 46 mandataires des partenairessociaux. Il se réunit tous les deux ans en novembre, en général àl’invitation du ministère de l’emploi et de la sécurité sociale.

La loi a fusionné la Fondation pour l’assurance chômage et leconseil d’administration de l’ISKUR. Celui-ci a été restructurépour devenir le principal organe administratif et décisionnel investide la compétence et de la responsabilité de l’ISKUR. Il se composede six membres: le directeur général de l’ISKUR (qui le préside) etdes représentants du ministère de l’emploi et de la sécurité sociale,du sous-secrétariat d’État au Trésor, de la Confédération destravailleurs, de la Confédération des employeurs et de laConfédération des commerçants et artisans.

Par ailleurs, la loi a créé des Conseils provinciaux pour l’emploi,présidés par le gouverneur de chaque province et où siègent desreprésentants du secteur public, des partenaires sociaux,d’organisations professionnelles, d’universités et d’ONG. Ils sontdestinés à améliorer les initiatives locales au niveau régional et àdéterminer les politiques locales de l’emploi et du marché du travail.L’ISKUR a ainsi la possibilité d’améliorer ces politiques et de lesdifférencier en fonction de la situation du marché du travail dans lesprovinces. Ces conseils se réunissent en septembre de chaque année.

La restructuration de l’ISKUR a donné un nouvel élan à ladécentralisation. La réorganisation de ses directions régionales sousla forme de directions provinciales a radicalement modifié sesstructures locales. La loi prévoit également la possibilité de mettreen place des directions sectorielles dans les villes qui comptent plusde 100 000 habitants ou plus de 10 000 travailleurs inscrits auprès del’Organisation de l’assurance sociale.

3. La loi a mis fin au monopole public dans le domaine del’emploi

La nouvelle structure de l’ISKUR a permis de créer des agencesprivées de l’emploi, qui peuvent chercher des emplois vacants et despersonnes pour les occuper (sauf dans le secteur public), àcondition de disposer d’une autorisation de l’ISKUR. Lesfondateurs de ces agences privées doivent remplir plusieurs critères,comme détenir un diplôme universitaire, avoir un casier judiciairevierge, tenir une comptabilité et faire appel à des experts. Lesautorisations sont accordées pour trois ans et sont renouvelablespour une même période. Une agence qui ne respecterait pas la lois’expose à la non-reconduction de son autorisation, voire à sonretrait. Les décisions relatives à ces autorisations, à leurrenouvellement et à leur retrait sont prises par le conseild’administration de l’ISKUR.

Les agences privées de l’emploi ne peuvent demander aucunecotisation aux travailleurs pour les activités qu’elles effectuent, maiselles peuvent en demander aux employeurs. Elles ne peuvent pasconclure de contrats contenant des clauses qui privent le travailleurd’une assurance, qui lui interdisent de se syndiquer ou qui prévoientun salaire inférieur au minimum légal. Elles sont soumises à desinspections de l’ISKUR.

Il est important pour l’ISKUR qu’elle fonctionne efficacement dansle cadre de sa nouvelle structure, en renforçant sa capacitéinstitutionnelle de manière à pouvoir s’acquitter de ses missionslégales. Elle a besoin du soutien et de la coopération de tous lesacteurs concernés (représentants nationaux et locaux du secteurpublic et du secteur privé, partenaires sociaux, organisations

internationales) pour créer une organisation efficace du marché dutravail.

Le document d’évaluation commune sur lespriorités de la politique de l’emploiLe ministère de l’emploi et de la sécurité sociale et l’ISKURentreprennent des activités axées sur la participation à la stratégieeuropéenne pour l’emploi (SEE), en appliquant les procédures quesuivent les autres pays candidats à l’adhésion. La première étape aconsisté dans la rédaction d’un rapport sur la situation de l’emploi,qui a été remis à la Commission européenne et que celle-ci aapprouvé.

La deuxième étape est l’élaboration d’un document d’évaluationcommune sur la base de ce rapport, qui servira de documentstratégique. Les études préparatoires à la rédaction de ce documentont commencé en février 2004.

Ce document contiendra trois parties. Les deux premièressynthétisent la situation actuelle et les problèmes identifiés sur lemarché du travail. Elles ont été rédigées par des universitaires turcset des experts de la Commission européenne. Lorsque les partiesconcernées auront fait parvenir leurs observations, celles-ci serontintégrées au rapport et débattues lors d’un séminaire (prévu enoctobre). La troisième et dernière partie du rapport contiendra despropositions stratégiques. Elles seront élaborées sur la base del’analyse de la situation contenue dans les deux premières parties dudocument.



PLACEMENT ETORIENTATIONPROFESSIONNELLE

Espagne: réforme du service publicde l’emploiCréé en 1978, l’Institut national pour l’emploi était le premierservice national de l’emploi en Espagne et il était chargé des tâchesles plus diverses, telles que jouer un rôle d’intermédiaire sur lemarché du travail, stimuler la création d’emplois, proposer desformations professionnelles et prendre en charge l’assurancechômage. Ces services publics étaient fournis gratuitement dans lecadre d’un monopole légal et d’une gestion centralisée.

L’Institut national pour l’emploi fait actuellement l’objet d’uneréforme, conformément aux dispositions d’un mandatconstitutionnel. Cette réforme vise à développer et mettre en œuvredes politiques actives en matière d’emploi pour les régions. LaConstitution espagnole établit un modèle d’État décentralisé quiconfère une grande autonomie politique aux régions (communautésautonomes). La Constitution détermine également les compétencesqui doivent rester aux mains du gouvernement central et celles quipeuvent être dévolues aux gouvernements régionaux.

En ce qui concerne la politique de l’emploi, l’État se réserve le droitd’adopter la législation générale et d’approuver les plans généraux,tandis que les régions se voient confiées les compétences nécessairespour assurer la fourniture concrète des services. Une seule conditions’applique: la mise en œuvre des mesures passives en matièred’emploi (comme l’assurance chômage) est également du ressort del’État, dans la mesure où elles se répercutent sur les ressources del’État et le régime financier du système.

Ce modèle, qui accorde un rôle fondamental aux régions, doit êtreharmonisé avec la gestion de l’assurance chômage parl’administration centrale, de même qu’avec les activités de diversacteurs du marché du travail, à savoir notamment des entreprisesprivées de placement professionnel, des agences de travailtemporaire et d’autres organismes proposant des servicesd’information, d’orientation et de recherche d’emploi.

Grandes lignes de la réformeLa réforme comprend la création d’un nouveau système national del’emploi, qui englobe le service public de l’emploi et les servicespublics régionaux de l’emploi. Le transfert des compétences del’administration centrale vers les régions implique, pour chaquerégion, la possibilité de créer son propre service public de l’emploi.Un transfert de personnel et d’équipements est en cours à cette fin ettouche également les agences pour l’emploi. La gestion despolitiques actives en matière d’emploi est confiée aux régions.

La gestion de l’assurance chômage demeure quant à elle du ressortde l’administration centrale. Le gouvernement central reste encharge de la collecte des cotisations au fonds d’assurance chômageet du versement des allocations de chômage. Il demeure égalementcompétent pour adopter la législation en la matière, qui estapplicable dans toutes les régions.

La structure du nouveau système doit garantir l’égalité de

traitement à travers toute l’Espagne et préserver les principes deservice public gratuit, d’égalité des chances et de mobilitéprofessionnelle et géographique des travailleurs. À cette fin, ilconvient de respecter les points fondamentaux suivants:

• la gratuité du service public;• l’intégration du marché du travail;• un budget national, avec une répartition régionale fondée sur des

critères objectifs;• une corrélation entre les politiques actives et passives;• une collaboration entre les services publics régionaux de

l’emploi;• la gestion intégrée de la politique de l’emploi;• des programmes d’activités, uniformes et généraux, financés par

le gouvernement central;• le renforcement du pouvoir des régions, dans la mesure où elles

utilisent leurs propres ressources financières, pour mettre enœuvre leurs programmes;

• le maintien du principe du guichet unique;• des critères homogènes pour la mise en œuvre du plan d’action

pour l’emploi, qui comprend des activités, des groupesprioritaires et un système de contrôle;

• un registre unique centralisé qui regroupe les demandeursd’emploi, les offres d’emploi et les contrats de travail etmentionne des informations régionales spécifiques;

• des statistiques nationales et un observatoire national de l’emploi;• l’intégration des systèmes d’information;• compatibilité des systèmes informatiques de l’État et des régions,

l’instauration de processus communs en matière de données etd’administration pour tous les services publics de l’emploi; et

• la participation des travailleurs et des employeurs aux servicespublics de l’emploi, tant dans un cadre bipartite que tripartite.

La nouvelle loi sur l’emploiUne nouvelle loi sur l’emploi (publiée en décembre 2003) définit lespouvoirs constitutionnels de l’État et des régions autonomes, lacoopération entre les différents organismes publics, la participationdes grandes organisations d’entreprises et des syndicats, de mêmeque la coordination entre les politiques actives et passives.

Comme expliqué précédemment, le nouveau système de l’emploienglobe le service public national de l’emploi et les services publicsrégionaux de l’emploi. Le service public national de l’emploi est uneinstitution autonome du gouvernement central, rattachée auministère du travail et des affaires sociales. Il a notamment pourtâche d’analyser le marché du travail et, en collaboration avec lesrégions et les principaux partenaires sociaux, de concevoir le pland’action national pour l’emploi.

Le service public national de l’emploi est également chargé de gérerdes programmes dont l’envergure géographique dépasse lajuridiction d’une région donnée, ainsi que des programmes demutation des employés, des programmes d’intégration destravailleurs immigrés (mis en œuvre dans leurs pays d’origine) et desprogrammes visant à accroître le taux d’emploi. Il assure en outre lagestion centralisée des allocations de chômage.

Les services publics régionaux de l’emploi sont responsables de lamédiation sur le marché du travail et des politiques actives enmatière d’emploi. Leur mission consiste notamment à:

• participer à la conception du plan de travail annuel du servicepublic national de l’emploi;



• gérer les programmes et les mesures d’information, les servicesd’orientation professionnelle et de recherche d’emploi;

• promouvoir des emplois et des stages professionnels stables;• élaborer des programmes de formation continue;• promouvoir des politiques visant à insérer les personnes qui

courent un risque d’exclusion sociale sur le marché du travail;• créer des emplois et encourager l’activité d’indépendants;• faciliter la mutation des employés à travers le pays.

En outre, les institutions et les organismes publics et privés sontdésormais priés de fournir au service public national de l’emploi etaux services publics régionaux toutes les informationssupplémentaires demandées, afin de garantir une coordinationfluide. De son côté, le service public national de l’emploi doitcollaborer avec les régions pendant le processus de transfert descompétences aux régions. Il faut en effet assurer la coordination dela médiation sur le marché du travail et des mesures d’insertion et,en particulier, des mesures visant à établir l’admissibilité auxallocations de chômage et la perception de celles-ci.

Lituanie: services électroniques pourles clients du service public de l’emploiDésireuse de garantir des services et des informations efficaces à sesclients, la Bourse lituanienne du travail (LLE) a recours auxtechnologies de l’information modernes. Elle développe enparticulier ses services électroniques, qui sont mis gratuitement à ladisposition des clients.

Système d’information de la Bourse lituaniennedu travailDepuis 1995, le système d’information de la LLE est mis au pointdans le respect des normes internationales et des exigences del’infrastructure d’information lituanienne. Il tend à offrir un serviceefficace et de grande qualité aux employeurs et aux demandeursd’emploi. Ce système d’information repose sur une structureclient/serveur et utilise le système d’exploitation Windows NT et desbases de données SQL au sein de ses systèmes de gestion.

Ce système d’information moderne a contribué à l’informatisationdes fonctions de consultation utiles aux employeurs et auxdemandeurs d’emploi. Le système se compose d’un réseauinformatique global qui couvre toutes les agences locales de la LLE.Le logiciel utilisé permet aux utilisateurs d’échanger desinformations avec d’autres systèmes, tels que les compagniesd’assurance sociale, les banques et les registres de l’État; il est desurcroît intégré dans l’espace d’information de l’Union européenne.

À l’aide de ce système, les utilisateurs peuvent accéder aux bases dedonnées de demandeurs d’emploi et d’emplois vacants qui ont étécréées dans les agences locales pour l’emploi. Le système proposeégalement d’autres services pour les demandeurs d’emploi,notamment la recherche d’un poste vacant, la fourniture deprestations et d’allocations de formation ou encore l’application demesures actives pour l’emploi. Le système s’adresse également auxemployeurs, qui peuvent envoyer à tout moment des demandes derenseignements concernant des demandeurs d’emploi aux agenceslocales.

La réforme du système a débuté en 2003, lors de l’entrée de la LLEdans EURES, le réseau européen des services publics de l’emploi. Àpartir de 2005, tous les postes vacants enregistrés auprès de la LLE

seront publiés sur l’internet, dans la base de données prévue à ceteffet sur la plate-forme unique EURES. Les emplois vacants serontdès lors accessibles à tous les citoyens de l’Union européenne.

Système d’information professionnelle en libre-serviceEntre 1997 et 2000, la LLE a créé et mis en œuvre un systèmed’information et d’orientation professionnelles en libre-service. Desterminaux en libre-service ont été installés dans les centresd’information et de consultation de chaque agence locale pourl’emploi. Des terminaux similaires ont également été mis en placedans les lieux publics fréquentés, afin d’améliorer l’accès desdemandeurs d’emploi aux services. En 2004, plus de 130 terminauxétaient opérationnels dans toute la Lituanie, favorisant ainsi l’accèsà l’information et l’orientation professionnelles.

Les terminaux permettent d’accéder aux informations concernantles postes vacants, la situation sur le marché du travail et d’autresservices, notamment les programmes et les dispositifs proposés enmatière d’emploi, ainsi qu’à des conseils axés sur la recherched’emploi. Ces terminaux sont connectés via l’internet aux bases dedonnées des emplois vacants gérées par la LLE.

Le système d’information et d’orientation professionnelles est lefruit de la coopération entre le ministère allemand du travail et desaffaires sociales et le ministère lituanien de la sécurité sociale et dutravail. Les utilisateurs ont accès à un système d’interrogationinformatisé, qui leur permet d’évaluer leurs intérêts professionnelset de préciser leurs choix de carrière potentiels. Les terminauxproposent les descriptions de 300 professions et 100 films vidéo surla réalité de plusieurs professions au quotidien.

Le site web de la LLE et le «service public del’emploi sur l’internet»Créé en 1997, le site de la LLE (www.ldb.lt) est constammentrenouvelé et enrichi de diverses fonctionnalités. Il renferme desinformations générales sur les services publics de l’emploi, desconseils destinés aux chômeurs et des informations relatives à lasituation du marché du travail – y compris les tendances et lesprévisions -, ainsi que des conseils sur les perspectives d’emploi enLituanie et à l’étranger. En 2004, une nouvelle page web EURES,appelée Lietuva (EURES Lituanie) a été créée sur le site pourinformer les citoyens sur la libre circulation des travailleurs enEurope et les activités d’EURES. Une fonction «questions-réponses» permet également une consultation interactive avec desprofessionnels de la LLE. Environ un millier de personnes utilisentce service chaque année.

C’est en 2001 que le «service public de l’emploi sur l’internet» a étécréé et intégré au site web de la LLE en tant que service additionnelaux employeurs et aux demandeurs d’emploi. Il fait partie dusystème d’information de la LLE et fournit des services auxpersonnes sans emploi, des liens vers la base de données des emploisvacants, ainsi que des renseignements sur des demandeurs d’emploi.Les données relatives aux postes vacants et aux demandeursd’emploi sont introduites dans le système automatiquement, àpartir des bases de données de la LLE.

Le service public de l’emploi sur l’internet permet aux personnesdéjà inscrites auprès des agences locales pour l’emploi (lesdemandeurs d’emploi et les étudiants, par exemple) comme auxnon-inscrites de compléter le formulaire d’inscription et de se faireconnaître. Les postes vacants enregistrés auprès d’agences locales



pour l’emploi et d’autres lieux de travail sont directementenregistrés sur l’internet.

En 2003, le gouvernement a décerné un prix spécial à la Bourselituanienne du travail pour la réalisation de son programme en ligne.

Canal d’information électroniqueEn 2004, la LLE a déployé toute une panoplie de nouveaux servicesélectroniques pour ses clients. Le nouveau système permet auxemployeurs et aux demandeurs d’emploi de demander desinformations via l’internet. Lorsque les clients introduisent unerequête en ligne, l’information relative à un candidat correspondantau profil ou à un poste vacant lui est renvoyée par courrierélectronique.

Un autre service d’information par message SMS (messagerietextuelle) est proposé aux personnes sans emploi qui possèdent untéléphone portable et sont inscrites auprès de l’agence locale pourl’emploi. Lorsque les services publics de l’emploi enregistrent unposte vacant, une recherche de concordance automatique est lancéeafin de trouver des candidats potentiels. Cette recherche se fonde surla profession souhaitée, la formation et l’expérience professionnelle.Les candidats reçoivent alors un message SMS les informant duposte vacant. Ces services permettent d’économiser du temps etécourtent le processus de recherche d’emploi, tout en facilitant lerecrutement.

Malte: manuel d’orientationprofessionnelle sensible à l’égalité dessexesSoucieuse de promouvoir l’orientation professionnelle en tenantcompte de l’égalité des sexes, la Employment and TrainingCorporation de Malte a publié un manuel sur le sujet. Ce manuel aété distribué aux enseignants afin de les aider à suivre ce préceptedans leur mission d’orientation.

Le manuel aborde toute une série de thèmes, dont:

• les choix différents en matière de formation et d’emploi que fontles étudiants au terme de leurs études;

• la discrimination entre les sexes au travail et la tendance desfemmes et des hommes à choisir des professions différentes;

• les difficultés à concilier vie professionnelle et familiale, ainsi queleur impact sur les choix de carrière des hommes et des femmes etleur degré de participation à la vie familiale.

Ce manuel évoque en outre l’intégration sociale des personneshandicapées – y compris les différences observées entre les hommeset les femmes souffrant d’un handicap -, tout comme la législationdu marché du travail en vigueur et ses répercussions sur les niveauxde participation des femmes et des hommes au marché du travail.

Pays-Bas: une approche globale duchômageEn 2003, 83% des nouveaux chômeurs ont reçu une offre d’emploi,de formation ou de stage dans l’année. Les municipalités et l’institutnational de la sécurité sociale (UWV) poursuivent une «approcheglobale» vis-à-vis du chômage. En vertu de cette approche, tous lesnouveaux chômeurs doivent recevoir une offre d’emploi dans les 12mois. Cette stratégie a été définie dans une étude intitulée

Évaluation de l’approche globale 1999-2003, présentée par lesecrétaire d’État aux affaires sociales et à l’emploi devant lachambre basse du parlement néerlandais en juin 2004. L’évaluationa été réalisée par la Foundation for Economic Research et l’AIAS(Amsterdam Institute for Advanced Labour Studies).

Le pourcentage de nouveaux chômeurs qui ont trouvé du travail ouont reçu une offre d’emploi, de formation ou de stage dans l’annéeest passé de 84% en 2002 à 83% en 2003. Il s’agit cependant d’uneestimation, les chiffres définitifs devant être publiés en septembre2004. En outre, le nombre de personnes qui ont trouvé du travaildans le cadre d’une démarche personnelle, sans l’appui d’unprogramme de réinsertion, était moins élevé en 2003. Selon lesecrétaire d’État, ces résultats sont dus à la mauvaise situationéconomique.

D’après l’évaluation, les Pays-Bas se montrent plus ambitieux qued’autres pays à travers leur approche globale du chômage. Aux Pays-Bas, les personnes menacées de chômage de longue durée bénéficientimmédiatement d’un programme de réinsertion, alors que dansd’autres pays, celles qui sont confrontées à la même situation doiventattendre trois à six mois. De même, le terme «soutien» dans ce pays serapporte exclusivement à un programme de réinsertion plutôt qu’àdes discussions de médiation, par exemple.

L’évaluation suggère en outre que l’introduction de l’approcheglobale du chômage a notamment incité le ministère à conclure desaccords concrets avec les municipalités et l’UWV sur le nombre deprogrammes de réinsertion à mettre en œuvre. Les informationsémanant des organismes impliqués dans la politique de réinsertionse sont, elles aussi, améliorées.

Des instructeurs indépendants pour faciliter laréinsertion professionnelleEn février 2004, le ministre des affaires sociales et de l’emploi aprésenté une proposition devant la chambre basse du parlementnéerlandais sur le recours à des «instructeurs indépendants». Cetteproposition préconise d’offrir aux bénéficiaires de prestationsdésireux de réintégrer le circuit du travail la possibilité de demanderl’aide d’un instructeur.

Un instructeur est une personne indépendante qui soutient lesdemandeurs d’emploi en leur fournissant les outils nécessaires à leurréinsertion professionnelle. Les instructeurs devraient aider lesdemandeurs d’emploi à se créer un programme sur mesure. Onespère pouvoir compter prochainement sur la présenced’instructeurs dans 20 à 30 implantations à travers tous les Pays-Baset atteindre le nombre de 60 implantations en janvier 2005.

La décision finale relative au programme de réinsertion à mettre enœuvre revient à la municipalité ou à l’UWV. Le ministre acependant confirmé qu’il sera possible de conclure des accords deréinsertion individuels avec l’UWV.

Les instructeurs travailleront à partir de guichets de service à laclientèle spécialement créés à cet effet. Des représentants de l’UWV,des agences publiques pour l’emploi (CWI) et des municipalitésdevraient également être disponibles pour assurer l’assistancerequise via ces guichets. Les guichets de service seront installés dansles bureaux des CWI et les bâtiments communs qui accueillentl’UWV, des CWI, des entreprises et les municipalités. La demanded’assistance auprès des guichets de service n’est pas obligatoire.L’UWV, les CWI, Divosa (association de responsables de servicessociaux) et le Conseil national des clients étoffent actuellement cetteproposition.



Pays-Bas: réinsertion professionnelledes bénéficiaires de prestationsDepuis la mi-juillet 2004, tous les clients handicapés ou sans emploide l’institut national de la sécurité sociale (UWV) ont la possibilitéd’élaborer leur propre programme de réinsertion (IRO) avec l’aidede l’UWV, ce qui augmente les possibilités des demandeursd’emploi.

Jusqu’au début de l’année 2004, les clients qui entreprennent unprogramme de réinsertion devaient faire leur choix parmi lesentreprises avec lesquelles l’UWV avait conclu un accord. Il arrivaitcependant que les possibilités offertes ne correspondent pasparfaitement aux besoins individuels et que les entreprises enquestion ne disposent pas du savoir-faire nécessaire pour les aider.Pour résoudre ce problème, les clients peuvent désormais suivre unprogramme personnalisé. Avant l’introduction de l’IRO, il étaitpossible depuis le 1er janvier 2004 de demander un tel accord auprèsde l’UWV. L’UWV a reçu 500 demandes à ce jour.

Les demandeurs d’emploi qui décident d’élaborer leur propreprogramme de réinsertion professionnelle ont des droits et desobligations identiques à ceux qui suivent un programme de l’UWV.S’ils optent pour un IRO, ils doivent établir leur programme derecherche d’emploi (par exemple, obtenir un stage ou demander uneformation) et choisir eux-mêmes une entreprise. Ces démarchesdoivent être accomplies dans le même délai que celui défini pour unprogramme de l’UWV. L’organisme chargé de la mise en œuvre despolitiques de réinsertion prend la décision finale concernant l’IROaprès examen de la demande du candidat. La durée d’unprogramme ne peut excéder deux ans.

À l’instar d’un programme conçu par l’UWV, un IRO personnalisédoit permettre au demandeur d’emploi de trouver du travail pourune période de six mois minimum. L’UWV conclut des IROindividuels avec les entreprises choisies par les demandeursd’emploi, pour garantir l’aboutissement fructueux de la démarchedu demandeur d’emploi et une dépense efficace des fonds. Lesentreprises sont remboursées sur la base des services rendus.

Adapter davantage les organismes de sécuritésociale au travailLes organismes chargés de mettre en œuvre les politiques de sécuritésociale optent de plus en plus pour la coopération et redoublentd’efforts dans l’élaboration des programmes axés sur les aspirationsindividuelles des demandeurs d’emploi. Leurs méthodes de travailévoluent progressivement vers une approche dont l’objectif premierest l’aide à la réinsertion professionnelle.

Cette évolution fait suite à l’adoption en 2002 de la loi sur lastructure de mise en œuvre en matière d’emploi et de revenus et à lapériode d’adaptation des organismes chargés de la mise en œuvre,qui ont en effet consacré beaucoup de temps et d’énergie à mettre del’ordre dans leurs propres structures et à assurer le maintien dupaiement des prestations. Le ministre des affaires sociales et del’emploi et le secrétaire d’État ont détaillé cette évolution dans unelettre adressée le 19 mai 2004 à la chambre basse du parlementnéerlandais, lors de l’évaluation intermédiaire de la loi.

En vertu de la loi, il s’agit d’instaurer pour le 1er janvier 2006 unrégime de sécurité sociale qui privilégie davantage le travail que lesprestations et soit orienté vers le client et efficace. Les autoritésvérifieront si les organismes chargés de la mise en œuvre desdispositions de la loi respectent les délais fixés.

D’après l’évaluation intermédiaire, les organismes chargés demettre en œuvre les politiques de réinsertion (UWV, CWI et laBanque d’assurance sociale – Sociale Verzekeringsbank ou SVB) ontréalisé des progrès remarquables en 2003 en fournissant des servicesplus orientés vers le client. Des efforts accrus ont été consentis pourimpliquer le client dans le processus et pour concevoir desprogrammes et des arrangements personnalisés. À titre d’exemple,l’UWV gérait 20 points de conseil aux clients et le lancement du siteweb www.werk.nl a aidé les CWI à améliorer considérablementleurs services en ligne. Cependant, certains demandeurs d’emploi,bénéficiaires de prestations et employeurs n’étaient pas encoresatisfaits, d’où l’évaluation intermédiaire. Au cours des deuxprochaines années, des efforts considérables doivent être déployéspour accroître la satisfaction des clients.

L’une des sources de préoccupation est le manque de coopération debase et de mise en réseau entre les organismes chargés de mettre enœuvre les politiques de réinsertion. Selon l’Inspection du travail etdes revenus, ces lacunes se traduisent par une augmentation descoûts et des retards. Le ministère des affaires sociales et de l’emploi arécemment annoncé des améliorations en la matière.

Suède: voies de liaison avec le Servicede l’emploi et gamme de servicesLe Conseil national du marché du travail suédois a entamé untravail de développement considérable ces dernières années, dontcertaines mesures entrent à présent en vigueur. Le but est de créer unService de l’emploi national, dont les activités se fonderont sur lesprincipes d’uniformité, d’efficacité et de légalité. Des efforts ontégalement été déployés pour clarifier le mandat du Conseil et définirles services proposés par le Service de l’emploi, en veillant à garantirau mieux la maîtrise des coûts y afférents et un niveau élevé dequalité.

Un aspect important de ce projet concerne la mise au point d’unnouveau modèle d’interaction entre les trois voies de liaison duService de l’emploi: l’internet, la division Service à la clientèle et lesagences locales pour l’emploi. Cet article propose un aperçu desvoies de liaison et de la gamme des services définis.

Voies de liaisonLes trois voies de liaison (internet, division Service à la clientèle etagences locales pour l’emploi) visent à instaurer un Service del’emploi coordonné au sein duquel ces voies ne se livrent pasconcurrence, mais coopèrent et se renforcent mutuellement.L’objectif global est d’exploiter efficacement l’ensemble desressources du Service de l’emploi.

Le site internet (www.ams.se) est accessible à tout un chacun enpermanence. La division Service à la clientèle est étendue de façon àcouvrir les besoins de tout le pays et sera accessible sept jours sursept. Les agences locales pour l’emploi adapteront leurs services auxbesoins individuels des chômeurs qui requièrent une assistance pluspoussée que celle offerte via l’internet ou la division Service à laclientèle.

Le Service de l’emploi continuera à développer les services proposésvia l’internet. Les progrès technologiques offrent de nouvellespossibilités en matière d’aide à la recherche d’emploi et d’accès àd’autres services publics. Ces progrès signifient aussi que lescitoyens et le gouvernement attendent désormais davantage del’accessibilité et des services. Le terme de «Bureau 24h/24» en est la



preuve. Le formulaire d’inscription du Service de l’emploi estdisponible sur le site web (www.ams.se) depuis l’automne 2004.Auparavant, il fallait se présenter personnellement auprès d’uneagence de l’emploi pour s’inscrire.

Le Service de l’emploi s’attache actuellement à concevoir et à testerune nouvelle méthode d’élaboration des plans d’action, qui exigeune participation plus active des demandeurs d’emploi. Si ceux-cidoivent assumer une responsabilité accrue dans la recherche d’unemploi, ils doivent d’abord avoir une vision claire de la situation. Lapremière étape consiste à définir un plan d’action individuel.

Cette démarche permettra de favoriser davantage l’assistanceprofessionnelle dans la recherche d’emploi pour les chômeurs quisemblent en avoir besoin. Le client devra d’abord compléter unquestionnaire disponible sur le site (www.ams.se), qui constituera labase du plan d’action individuel. Il s’agit de la première étape àsuivre dans une interface où le candidat et le Service de l’emploipeuvent dialoguer via l’internet. D’autres possibilités leur serontoffertes à un stade ultérieur: les clients pourront par exempleconsulter à nouveau le site afin de suivre les dispositions du pland’action.

À l’heure actuelle, la division Service à la clientèle assure des tâchesd’orientation, d’information et de suivi. Les conseillers du Service àla clientèle ne prennent pas de décision officielle et ne concluent pasd’accord impliquant des décisions financières pour les agenceslocales pour l’emploi. À l’avenir, la division Service à la clientèle,aux compétences accrues, répondra à un grand nombre d’appelstéléphoniques qui sont pour l’instant pris en charge par les agenceslocales pour l’emploi, ce qui devrait permettre d’améliorer l’aideinitiale, qui sera mieux adaptée aux besoins individuels desemployeurs et des demandeurs d’emploi, ainsi que l’aide suivie. Lesavantages sont notamment:

• possibilités d’améliorer la qualité du premier contact avec lesdemandeurs et déterminer leurs besoins en matière de service;

• davantage de temps pour présenter et expliquer les servicesdisponibles, de façon à ce que les clients puissent utiliser aumieux le service en ligne sur www.ams.se (comme la fonction derecherche d’emploi) et l’aide fournie par la division Service à laclientèle;

• amélioration des services aux employeurs et aux demandeursd’emploi qui ont besoin d’une aide plus poussée que celleproposée via l’internet.

La division Service à la clientèle dispose déjà d’agents expérimentésqui continueront à travailler pour elle. Deux cents nouveaux agentsont de surcroît été engagés. À terme, la division Service à la clientèlefonctionnera par téléphone à partir de trois implantations.

Services assurés par le Service de l’emploiLes mesures adoptées dans ce domaine doivent garantir une gammecohérente de services au sein du Service de l’emploi. La mise enœuvre du nouveau système de services, uniformes et bien définis, adébuté au cours de l’été 2004. Neuf services sont proposés en tout:sept pour les demandeurs d’emploi et deux pour les employeurs.Deux descriptions accompagnent chaque service: l’une, interne, estdestinée aux agents de l’emploi, l’autre, externe, s’adresse auxclients.

Les descriptions externes destinées aux clients servent à:

• décrire l’objectif du service et ses composantes;• définir la répartition des rôles et des responsabilités entre

l’employeur ou le demandeur d’emploi et le Service de l’emploi et• expliquer le principe de l’assistance à des fins d’autoassistance.

Les descriptions internes destinées aux agents de l’emploi visent àgarantir des performances uniformes et efficaces dans le respect desdroits des personnes et qui s’accompagnent d’un contrôle des tâcheseffectuées. Les descriptions internes sont, par nature, nettement plusdétaillées et précises.

Les sept services proposés aux demandeurs d’emploi sont lessuivants:

• la recherche d’emploi;• l’amélioration de la candidature;• l’orientation dans la recherche d’emploi;• la formation professionnelle;• la création d’une entreprise;• l’ évaluation de l’aptitude des demandeurs d’emploi à exécuter le

travail et • l’adaptation à une situation professionnelle.

Les descriptions externes de ces services informent également lesdemandeurs d’emploi que l’agence pour l’emploi ajuste ses servicesaux besoins du marché du travail local et aux qualifications desdemandeurs. Elles fournissent également des explications sur le pland’action individuel et les ressources financières.

Les deux services qui s’adressent aux employeurs à la recherche depersonnel sont:

• le recrutement de nouveaux membres du personnel et• la formation avant le recrutement.

Les descriptions externes de ces deux services incluent égalementdes informations sur les conditions préalables, dont voici unexemple:

«Vous préférez travailler de façon autonome dans le cadre de votrerecherche de nouveaux employés. Vous pouvez à cet effet utiliser leservice proposé sur le site web du Service de l’emploi (www.ams.se).Des services plus complets sont réservés aux employeurs qui nedisposent pas des ressources suffisantes pour effectuer lerecrutement ou qui ne sont pas en mesure de le faire sur la base del’aide trouvée sur ce site. En l’occurrence, le Service de l’emplois’accordera avec l’employeur sur ce qu’il convient de faire poursatisfaire ses besoins de recrutement.»

Interaction entre les voies de liaison et lesservices fournisPour déterminer les éléments du système qui doivent être utiliséspour aider un client, il est nécessaire de procéder par étape.L’évaluation doit reposer sur une vue d’ensemble des besoins duclient et sur l’élaboration d’un plan d’action:

• Première étape: Le service peut-il être fourni via l’internet?• Deuxième étape: Le service peut-il être fourni par la division

Service à la clientèle?• Troisième étape: Si le service fourni en ligne ou par la division

Service à la clientèle n’est pas suffisant, l’assistance peut êtreprise en charge par l’agence locale pour l’emploi.

La voie de liaison choisie dépendra de chaque situation. Par ailleurs,plusieurs voies peuvent être utilisées en parallèle pour un clientdonné. L’une n’exclut pas l’autre, mais il importe d’analyser et decibler les efforts afin d’exploiter la filière la plus efficace et la moinsexigeante en termes de ressources. Il est parfois nécessaire de



compléter le service disponible sur www.ams.se par desinterventions de la division Service à la clientèle ou de l’agencelocale pour l’emploi.

Le Service de l’emploi suédois a mis en œuvre et défini les voies deliaison et les services susmentionnés depuis peu. Il est donc trop tôtpour prédire quels seront leurs résultats dans la pratique. En outre,d’autres mesures considérables seront encore nécessaires avant depouvoir tirer pleinement profit de ces innovations.

Bulgarie: réformes de l’Agence pourl’emploiL’Agence pour l’emploi bulgare est une section administrative duministère du travail et de la politique sociale (MTPS) et est chargéede mettre en œuvre la politique du gouvernement en matièred’emploi. Les fonctions de l’Agence sont les suivantes:

• analyser l’offre et la demande sur le marché du travail et lestendances observées sur ce même marché;

• enregistrer les postes vacants et les personnes sans emploi;• participer à la mise en œuvre de programmes et de mesures

d’emploi et de formation, destinés à des personnes sans emploiqui éprouvent, pour diverses raisons, des difficultés à s’adapterau marché du travail;

• soutenir les activités du MTPS concernant le programme Phareet

• jouer un rôle de médiation dans le domaine de l’emploi pour lescitoyens bulgares résidant à l’étranger et les ressortissantsétrangers en Bulgarie.

Structure de l’Agence pour l’emploiL’Agence pour l’emploi possède une structure à trois niveaux: ladirection centrale, les services régionaux de l’emploi et les agenceslocales pour l’emploi. La direction centrale a installé ses bureauxdans la capitale, Sofia. Le deuxième niveau comprend neufdirections de services régionaux de l’emploi, chacune couvrant deuxà quatre régions. Les services régionaux de l’emploi coordonnent etsoutiennent l’activité des 117 agences locales pour l’emploi, quiconstituent le troisième niveau de l’Agence pour l’emploi et assurentla mise en œuvre de la politique de l’emploi à l’échelon local. Autotal, l’Agence emploie actuellement 3 141 personnes. Elle est aussipourvue d’un conseil d’administration, fondé sur un principe degestion tripartite associant des organisations patronales etsyndicales.

Au cours du premier semestre de 2004, l’Agence pour l’emploi apoursuivi les changements amorcés en 2003. Ces changementsvisent à moderniser l’Agence et à garantir la réussite de la mise enœuvre de la politique active en matière d’emploi. L’objectif del’Agence est d’aboutir à un organisme efficace en matière deréglementation du marché du travail aux niveaux national etrégional, grâce à son rôle de médiateur public.

Entamée en 2003, la réforme de la structure administrative del’Agence vise à harmoniser les services de l’Agence avec les normeseuropéennes. Dans le cadre de cette réforme, il est prévu de confieraux services régionaux de l’emploi certaines tâches administrativesqui incombaient aux agences locales pour l’emploi. Ce transfert decompétences permet de libérer et de rediriger de la capacitéadministrative, augmentant le nombre d’employés (500 personnesenviron) directement affectés au service clientèle.

Un nouveau modèle de fonctionnement est mis au point pouraméliorer la qualité des services à la clientèle. Un modèle de serviceorienté vers le client est introduit dans les agences locales pourl’emploi en vue d’optimiser les activités au sein de ces agences. Cetteapproche de «guichet unique» permet de répondre au plus vite auxbesoins des personnes sans emploi, en leur proposant une aide et desmesures actives adaptées à leur situation.

Le modèle de guichet unique est lancé à titre expérimental dans troisagences pour l’emploi, dans les villes de Montana, de Pazardjik etde Velingrad. Des centres d’information et de services y ont été misen place et le nouveau système y est désormais appliqué. Troisautres agences commencent à appliquer ce nouveau modèle deservice à la clientèle, dans les villes de Pirdop, de Kazanluk et deRhodopes.

L’introduction du principe de «guichet unique» optimise la gestiondu système et sa structure organisationnelle, puisqu’une grandepartie des ressources humaines est dirigée vers le service à laclientèle, divisé en deux grandes équipes. La première équipe,«Travailler avec les clients», est l’équivalent du service d’accueil. Ladeuxième, «Programmes, mesures, qualifications et contrats»,correspond aux services administratifs. L’introduction de cesystème combinant accueil et services administratifs a pour objectifde s’aligner sur les normes des services fournis par les agences pourl’emploi dans les États membres de l’UE.

Le système sera progressivement déployé dans d’autres agencespour l’emploi. Selon les prévisions, la formation du personnelrelative au nouveau modèle de service à la clientèle débutera dans 50autres agences avant la fin de l’année 2004. Cette formation estessentielle, surtout au niveau régional, à la création d’une culturepropice au développement d’un marché du travail dynamique.

Un Centre d’information et de services est opérationnel depuisoctobre 2003 au siège de l’Agence pour l’emploi. Fondé sur leprincipe du «guichet unique», il est conçu pour offrir des servicesaux citoyens et aux entreprises (personnes morales). Ce centre, dontla vocation est de fournir des réponses rapides et précises, fournitaux clients des informations relatives à toutes les activités del’Agence pour l’emploi. Il offre en outre des services spécifiques auxaccords intergouvernementaux relatifs au travail à l’étranger.

Selon les données disponibles, le Centre d’information et deservices – le service d’accueil du siège de l’Agence pour l’emploi – areçu la visite de 2 515 clients et a enregistré 2 655 demandes partéléphone au cours du premier semestre de 2004. Un grand nombredes demandes d’information concernaient les accordsintergouvernementaux et les postes vacants dans le pays, ainsi queles possibilités de participation aux programmes et aux mesurespour l’emploi. Pendant cette même période, 962 plaintes, requêtes etdemandes d’information écrites ont été adressées à l’Agence. Ilressort de ces mêmes données que ce nouveau système de fourniturede services, à la fois rapide, simple et accessible, suscite un vif intérêtde la part des citoyens.

Dans le cadre de l’instauration d’une société de l’information enBulgarie, l’Agence pour l’emploi élabore avec succès un systèmed’information ouvert et orienté vers le client pour le marché dutravail. Ce système est constamment amélioré et actualisé.

La bourse du travail en ligne, qui permet aux employeurs derechercher des candidats au profil adéquat de manière simple etgratuite sans quitter leur lieu de travail, a, elle aussi, suscité unintérêt marqué. Elle contient des bases de données répertoriant tousles demandeurs d’emploi enregistrés auprès des agences localespour l’emploi. De même, les demandeurs d’emploi peuvent prendre



connaissance de tous les emplois vacants annoncés par les agenceslocales pour l’emploi, ainsi que ceux publiés sur le site web del’Agence pour l’emploi. Ils ont également la possibilité de publiergratuitement une annonce de recherche d’emploi, puisque la boursedu travail en ligne garantit la protection des données à caractèrepersonnel.

Afin de renforcer la capacité administrative de l’Agence pourl’emploi, un plan de développement a été établi en mars 2004 pourla période 2004-2007 et approuvé par le ministère du travail et de lapolitique sociale en avril. Ce plan définit les mesures concrètes derenforcement des capacités à prendre, avec une attentionparticulière sur le personnel, la formation et les réseaux. Il est prévude former 500 employés au total dans ces trois domaines, pour unmontant de 423 370 levs (216 140 euros).

34 Bilan Automne 2004 | Observatoire Européen de l’Emploiw


CRÉATION D’EMPLOIS

Malte: nouveaux programmes enfaveur des entreprises«Malta Enterprise», l’organe gouvernemental récemment mis surpied et en charge de la mise en œuvre globale de la stratégie maltaiseen faveur des entreprises, a lancé trois nouveaux programmesdestinés à aider les petites et moyennes entreprises (PME) àaméliorer leurs produits et à en étendre la diffusion. Le but de cesprogrammes est d’aider les PME à identifier les possibilités que leuroffre l’adhésion de Malte à l’Union européenne (UE) et à alignerleurs produits et leurs services sur les normes de qualité locales etcommunautaires.

L’un des programmes s’adresse aux entreprises du secteur de latransformation alimentaire et vise à aider celles-ci à adopter et àmettre en œuvre des systèmes de qualité, ainsi qu’à procéder audéveloppement de leurs produits. Le programme s’adresse auxmicroentreprises et aux PME, principalement dans les secteurs de laboulangerie traditionnelle, de la transformation des fruits et légumes,de la transformation du bœuf et de la viande, des pâtes alimentaires,des produits traditionnels maltais, des produits laitiers et des vins.L’assistance revêt la forme d’une subvention pouvant aller jusqu’à60% des dépenses préalablement consenties en matière de services deconseil, de coûts de certification et de mesures de mise en œuvre.

Le deuxième programme aidera les PME à se conformer auxdirectives communautaires via la mise au point et la certification denormes de qualité, de systèmes de gestion environnementale et desystèmes de gestion de la santé et de la sécurité. À l’instar duprogramme destiné au secteur de la transformation alimentaire, leprogramme de mise en conformité couvre jusqu’à 60% des dépensespréalablement consenties en matière de services de conseil, de coûtsde certification et de mise en œuvre des mesures. Une attentionparticulière sera accordée aux entreprises qui manifestentl’intention de prendre en considération la mise à niveau de leurpersonnel.

Le troisième programme est spécifiquement destiné aux occupantsd’ateliers situés dans le village artisanal maltais, afin de les aider àobtenir des prêts bancaires en vue de l’acquisition de nouveauxateliers.

Ces programmes feront partie des autres programmes et services deMalta Enterprise, qui comprennent des mesures de formation, unepépinière d’entreprises en vue de soutenir les projets durant leurphase de démarrage, des activités de promotion des exportations etla diffusion d’informations relatives à l’UE.

Finlande: extension du systèmed’indemnité de démarrage d’entrepriseUn groupe de travail finlandais a récemment proposé d’étendre lesystème d’indemnité de démarrage d’entreprise aux sans-emploi etaux travailleurs menacés de perdre leur emploi, ainsi qu’auxpersonnes abandonnant un emploi rémunéré à domicile pour lancerune entreprise et aux étudiants ayant achevé leur cursus. Au coursde la phase initiale du système, toute personne créant une entreprisetoucherait 650 euros par mois durant les six premiers mois et 500euros par mois durant les six mois suivants. Les propositions dugroupe de travail, mis sur pied par le ministre du travail, ont étéprésentées à Helsinki en mars dernier.

La Finlande a besoin d’entreprises nouvelles et d’entrepreneurs. Cesderniers sont particulièrement indispensables dans le secteur desservices. Le gouvernement souhaite un nombre bien plus élevé decréations d’entreprises que par le passé. La réforme vise à permettreau plus grand nombre des candidats entrepreneurs de solliciter uneindemnité de démarrage, pour autant que le besoin d’assistance soitréel et que le projet soit susceptible d’être rentable. L’extension dusystème d’indemnité fait partie du programme gouvernemental depromotion de l’entreprise.

L’impact du système d’indemnité de démarrage sur le nombre dechômeurs s’est révélé encourageant. Selon des études récentes, 80%des entreprises percevant une indemnité de démarrage sont toujoursen activité cinq ans après leur lancement, ce qui équivaut à 53% dutotal des entreprises.

Le pourcentage de succès élevé peut s’expliquer par les services deformation et de conseil en entreprise proposés par des experts dansle cadre du système. Ceux qui jettent l’éponge le font généralement àcause d’un savoir-faire insuffisant. Les décisions sont prises sur labase d’une consultation entre le client et l’expert. Si l’entrepreneurdoit procéder à un investissement financier, il peut solliciter un prêtpour les petites entreprises, un prêt destiné aux femmesentrepreneurs ou un microprêt auprès de Finnvera. L’indemnité dedémarrage est avant tout destinée à couvrir le coût de la vie.

Le groupe de travail propose que l’allocation de démarrage soitrendue accessible à tous les projets auxquels elle pourraitraisonnablement profiter. Cette allocation aurait une durée devalidité de 12 mois, avec une évaluation intermédiaire au bout de 6mois. Cette évaluation se pencherait sur l’évolution de l’entreprise àce stade et sur ses perspectives d’avenir.

Aide additionnelleLa formation à l’entrepreneuriat et les services de conseil sontaccessibles à toute personne désireuse de fonder une entreprise. Lesservices de conseil prévoient, entre autres, l’examen du projetpréalablement à son démarrage. L’expert évalue les chances deréussite de l’entreprise et donne son avis à l’agence pour l’emploi.Ces services de formation et de conseil sont fournis par diversesorganisations, en fonction de l’implantation géographique.

En règle générale, les services régionaux aux entreprises fournissentune assistance aux démarrages d’entreprises. En vertu duprogramme gouvernemental de promotion de l’entreprise, 50fournisseurs régionaux de services aux entreprises seront mis enplace dans différentes régions du pays. La décision finale quant àl’indemnité de démarrage demeure du ressort de l’agence pourl’emploi.

Réduction des distorsions de concurrenceIl importe que les entreprises qui bénéficient d’une indemnité dedémarrage ne provoquent pas de distorsion de concurrence àl’échelon local. L’impact de chaque nouvelle entreprise sur lemarché local fait donc l’objet d’une évaluation minutieuse et lesentreprises qui entraîneraient une telle distorsion ne bénéficient pasd’une indemnité de démarrage. L’un des principes fondateurs de lamodification proposée au programme de démarrage d’entreprisesest de veiller à ce que l’indemnité ne soutienne pas «l’entreprisesforcée». Cela signifie que les projets pour lesquels le travailprécédent était rémunéré sur une base salariale et qui se verraientartificiellement transformés en entreprises ne bénéficieront pas d’unfinancement pour démarrage.



Hausse du nombre et de la gamme d’entreprisesen démarrageÀ l’avenir, on s’attend à une augmentation du nombre de jeunesentreprises dans les secteurs des soins infirmiers, des autres servicesde santé, des voyages et des services aux entreprises.

À l’heure actuelle, on relève le démarrage d’environ 4 000entreprises par an, ce qui représente environ 20% du total desentreprises en activité. Le groupe de travail estime que lamodification proposée au système ferait passer ce chiffre à 10 000,pour un potentiel annuel de création d’emplois de plus de 20 000.

Le principe qui sous-tend la modification du système est que celui-cise verra étendu dans les limites du cadre budgétaire dugouvernement. Son financement se fera par le biais de fondsnationaux et des Fonds structurels de l’Union européenne. Pour cequi est de l’indemnité de démarrage au profit des sans-emploi et despersonnes menacées par le chômage, la modification sera mise enœuvre par divers départements du ministère du travail.

En vertu de la procédure actuelle, l’aide à la formation et les conseilsaux entreprises sont également financés par le biais dedépartements du ministère du commerce et de l’industrie et duministère de l’éducation. Au cours de l’année 2004, le système dedémarrage destiné aux personnes passant du travail rémunéré, àdomicile ou des études au statut d’entrepreneur sera financé via larubrique «entrepreneuriat» du projet relatif au développement desproduits du Fonds social européen.

Le groupe de travail consacré aux démarrages d’entreprises, placésous la direction du ministère du commerce et de l’industrie,comptait aussi des membres du ministère du travail, de Finnvera etdes services de conseil pour les jeunes entreprises. Il a eu de longuesentrevues avec des représentants du marché du travail et desorganisations représentatives, ainsi qu’avec des secteurs publicslocaux et régionaux. L’extension proposée a été bien accueillie lorsde la période de consultation et le calendrier de mise en œuvre a étéraccourci. La proposition a exigé de modifier la législation. Dans lapratique, le nouveau système pourrait entrer en vigueur entre la finde l’automne 2004 et le début 2005.

Bulgarie: expérience professionnelledans l’administration publique pour lesdiplômésLe processus de restructuration économique et sociale et le passaged’une économie centralisée à un système d’économie de marché ontentraîné un déclin considérable dans la demande de main-d’œuvre.Les jeunes (jusqu’à 29 ans) se trouvent dans une positiondéfavorable sur le marché du travail. En effet, les chômeurs de cettetranche d’âge constituent 26,6% de l’ensemble des chômeursenregistrés par le service public de l’emploi (SPE). Parmi ceux-là,6,9% sont diplômés.

Les raisons les plus fréquentes du chômage de longue durée chez lesjeunes sont le manque d’expérience et d’ancienneté, ainsi quel’absence de compétences professionnelles appropriées. On noteaussi un écart et une inadéquation considérables entre le nombre etla pertinence des formations professionnelles proposées aux jeunes,d’une part, et la demande réelle – ainsi que les exigences – desemployeurs, d’autre part.

L’exploitation du potentiel, des compétences et des capacités desjeunes est essentiel pour que la Bulgarie progresse. En effet, lesjeunes constituent la main-d’œuvre de demain pour ce pays, qui

devra se faire une place sur le marché européen du travail dès 2007.Le ministère du travail et de la politique sociale procède à la mise enœuvre de plusieurs mesures et programmes visant à garantir l’accèsdes jeunes au marché du travail et à améliorer leur employabilité.

La phase-pilote du programme «Emploi dans l’administrationpublique pour les jeunes diplômés» a débuté en 2002. Le but de ceprogramme est d’accroître les perspectives d’emploi des jeunes enles aidant à acquérir compétences et expérience professionnelles. Leprogramme devrait faciliter le passage de l’enseignement au marchédu travail.

Il vise les diplômés sans emploi de moins de 29 ans et leur donne lapossibilité de commencer à travailler dans l’administration publiquedès qu’ils sont diplômés. Par conséquent, ils ont la possibilitéd’acquérir l’expérience professionnelle nécessaire pour entrer sur lemarché du travail. Les stages sont financés à partir des ressourcesdu budget de l’État consacrées à la politique active de l’emploi etsont proposés sur la base des besoins de l’ensemble des ministères,des agences, des municipalités et des administrations régionales dupays.

L’employeur reçoit des fonds afin de payer le salaire, les cotisationssociales et les primes, ainsi que les congés payés annuels du jeunetravailleur. En vertu des modifications les plus récentes apportées auprogramme, la durée d’emploi est de neuf mois. Le SPE organise etmet en œuvre la procédure de demande et fournit aux employeurs etaux jeunes les informations nécessaires quant aux conditions departicipation au programme. Les employeurs sélectionnent lesjeunes bénéficiaires sur la base de critères de sélection tels que leniveau du diplôme, les compétences informatiques, linguistiques,etc.

La mise en œuvre du programme fait l’objet d’un contrôle et d’uneévaluation réguliers, et des rapports sont élaborés sur la base desinformations collectées. Cette manière de procéder permet decorriger la portée et les mécanismes du programme et de l’adapteraux conditions et aux besoins du marché du travail.

En 2003, 880 jeunes ont été intégrés au programme, qui en comptait210 de plus à la mi-2004. Au total, 909 personnes étaient employéespar le biais de ce programme à la fin juillet 2004. Le programme«Emploi dans l’administration publique pour les jeunes diplômés»a bénéficié d’un degré important de publicité et de soutien. Onattend de la mise en œuvre de ce programme que le chômage delongue durée chez les jeunes chute, que leurs qualificationss’améliorent et que leurs perspectives d’intégration dans le marchédu travail s’améliorent.


Formation

FORMATION

Chypre: plan stratégique de l’Agencepour le développement des ressourceshumainesCet article fait la synthèse de la planification stratégique de l’Agencechypriote pour le développement des ressources humaines (ADRH)pour la période 2004-2006. Il définit les objectifs et les orientationsstratégiques de l’ADRH, les buts des programmes de formationactuels et nouveaux, ainsi que la planification financière del’organisation. L’adhésion de Chypre à l’Union européenne le 1er

mai 2004, ainsi que la possibilité qui en découle d’exploiter les fondscommunautaires en provenance du Fonds social européen, ontguidé la formulation de la stratégie de l’ADRH.

La formulation et la définition des objectifs stratégiques pour lapériode 2004-2006 s’est faite en tenant compte de la nécessité deconcentrer les efforts des services de l’Agence sur les questionsrevêtant une priorité immédiate et une importance à long terme. Parle biais de ces objectifs, l’ADRH tâchera notamment de promouvoirles activités suivantes:

• le développement et la mise en œuvre efficace de 4 nouveauxprogrammes de formation, cofinancés par le Fonds socialeuropéen, qui visent la promotion de la formation et del’employabilité des jeunes sortant de l’école, des chômeurs, desfemmes économiquement inactives et la fourniture de services deconseil, d’orientation et de formation aux microentreprisesemployant de 1 à 4 personnes;

• la promotion de la mise en place et de la mise en œuvreprogressives d’un système de qualifications professionnelles àChypre, en coopération avec d’autres agences compétentes, sur labase des décisions y afférentes du Conseil d’administration del’ADRH;

• le développement et la mise en œuvre d’actions spécifiques ayantpour principal objectif d’améliorer de façon substantiellel’efficacité de l’ADRH. Ces actions comprennent la conduited’un examen du mode de fonctionnement de l’organisation, en cecompris son informatisation, l’élaboration d’un code de bonneconduite des opérations, l’évaluation des programmes deformation existants et l’introduction progressive d’un systèmed’évaluation et de certification des formateurs.

On attend de la mise en œuvre des objectifs stratégiques de l’ADRHpour la période 2004-2006 une diminution notable des problèmesrencontrés sur le marché du travail, et notamment celui que pose lesdéséquilibres durables en matière de qualité par rapport aux taux dechômage constatés. On attend également de ces objectifs qu’ilscontribuent aux efforts visant à améliorer la productivité et lacompétitivité des entreprises, ainsi qu’à la poursuite de l’alignementde l’économie chypriote sur les exigences de l’acquiscommunautaire.

L’Agence chypriote de développement des ressources humaines estune organisation semi-publique, dirigée par un Conseild’administration tripartite composé de 13 représentants dugouvernement, des employeurs et des syndicats.

La mission de l’ADRH consiste en la création des conditionsnécessaires à la formation et au développement planifiés etsystématiques des ressources humaines chypriotes, à tous lesniveaux et dans tous les secteurs, afin de répondre aux besoins del’économie, dans le cadre général des politiques socio-économiquesnationales.

Les objectifs stratégiques de l’Agence de développement desressources humaines ont été formulés sur la base des objectifsstratégiques de Chypre, tels qu’ils sont définis dans le Plan nationalde développement stratégique pour la période 2004-2006 et dans lesdocuments uniques de programmation pour l’Objectif 3(Ressources humaines) et l’initiative communautaire EQUAL, laStratégie européenne pour l’emploi, l’éducation et la formation,ainsi que dans les caractéristiques générales et plus spécifiques dumarché du travail.

Les objectifs stratégiques de l’ADRH pour la période 2004-2006 sontles suivants:

promouvoir les ressources humaines du pays par le biais d’uneformation et d’un développement appropriés, afin d’accroître leurmobilité sur le marché de l’Union européenne, et

renforcer la compétitivité des entreprises chypriotes par le biais d’unemeilleure utilisation de leurs ressources humaines et d’uneamélioration de leurs adaptation aux changements.

Figure 1: La mission de l’ADRH


Formation

Dans le cadre de la stratégie de l’ADRH, les objectifs stratégiquessuivants ont été arrêtés pour la période 2004-2006:

Objectif stratégique 1: Participation à la mise en œuvre de l’acquiscommunautaire et utilisation des possibilités offertes par les Fondsstructurels/le Fonds social européen, ainsi que par d’autresprogrammes et initiatives de l’Union européenne.

Objectif stratégique 2: Faciliter l’entrée et l’intégration/laréintégration sur le marché du travail des ressources humaines, enmettant l’accent sur des actions et des mesures visant à enrichir et àajuster les compétences et le savoir des nouveaux arrivants, deschômeurs et des femmes économiquement inactives aux besoins dumarché du travail et des entreprises.

Objectif stratégique 3: Participation à l’élaboration d’une stratégienationale de promotion de l’apprentissage tout au long de la vie et àla mise en place de mécanismes de coordination et de suivi encoopération avec d’autres agences compétentes et les partenairessociaux. Dans ce contexte, il vise à permettre à toutes les personnesemployées d’adapter leurs compétences et leurs connaissances auxbesoins de leur entreprise et du marché du travail en participant àdes programmes de formation. Dans le même temps, l’ADRHcontinuera d’envisager l’inclusion des travailleurs indépendantsdans sa sphère de compétence.

Objectif stratégique 4: Fourniture de services de conseil aux petiteset moyennes entreprises dans le but d’améliorer leur mode defonctionnement et leur efficacité, ainsi que, de manière générale, leurcompétitivité, en veillant à un meilleur développement et unemeilleure utilisation de leurs ressources humaines, et résolvant desproblèmes importants de restriction auxquels elles sont confrontées.

Objectif stratégique 5: Ajustement du système de formation auxbesoins actuels des marchés du travail et de la formation, enaméliorant la qualité et l’efficacité de la formation proposée.L’ADRH encouragera notamment la révision et l’introductionprogressive de l’évaluation et de la certification des formateurs, ainsi

que l’utilisation des possibilités offertes par les technologies del’information et de la communication.

Objectif stratégique 6: Évaluation des conclusions d’une étude defaisabilité spécifique, formulation d’une politique intégrée etpromotion de la mise sur pied et de l’exploitation progressives d’unsystème de qualifications professionnelles à Chypre, en coopérationavec toutes les autres agences compétentes, sur la base des décisionspolitiques y afférentes du Conseil d’administration de l’ADRH.

Objectif stratégique 7: Conduite de travaux de recherche etd’enquêtes dans des domaines et sur des questions que l’ADRH juged’une importance stratégique pour les ressources humaineschypriotes, l’évaluation de ses travaux et de son efficacité en matièrede formulation de la stratégie de formation et de développement desressources humaines du pays.

Objectif stratégique 8: Développement et renforcement des relationspubliques et de la coopération mises en œuvre par l’ADRH,essentiellement via la promotion des services offerts par l’Agence etdes campagnes d’information relatives à ceux-ci, et extension etrenforcement des relations et de la coopération au niveauinternational, en mettant l’accent sur l’instauration de contacts plusétroits avec les agences et les services compétents de l’Unioneuropéenne et de ses États membres.

Objectif stratégique 9: Intensification de l’effort visant à améliorerde façon substantielle l’efficacité des services de l’ADRH,essentiellement à l’aide d’un examen du mode de fonctionnement del’organisation, la mise en œuvre d’une stratégie d’information envue d’améliorer grandement l’informatisation de l’Agence, ainsi quela formation et le développement continus et ciblés de sonpersonnel.

Graphique 1: Dépenses de l’ADRH 2004-2006 Graphique 2: Recettes de l’ADRH 2004-2006


Formation

Objectifs des nouveaux programmes del'ADRH appelés à être cofinancés par le fondssocial européenAu cours de la période 2004-2006, l’ADRH élaborera et mettra enœuvre quatre nouveaux programmes, appelés à être cofinancés parle Fonds social européen. Ces programmes visent la promotion de laformation et de l’employabilité des jeunes sortant de l’école, deschômeurs, des femmes économiquement inactives et la fourniture deservices de conseil, d’orientation et de formation auxmicroentreprises employant de 1 à 4 personnes.

1) Programme pour la promotion de la formation et de l’employabilitédes jeunes sortant de l’école: L’objectif est de répondre efficacementaux besoins des jeunes sortant de l’école en matière de formation,afin de les aider à entrer sereinement sur le marché du travail, grâce àl’acquisition de compétences et de connaissances complémentairesspécialisées.

2) Programme pour la promotion de la formation et de l’employabilitédes chômeurs: L’objectif est de répondre efficacement aux besoinsde groupes cibles de chômeurs sélectionnés en matière de formation,afin d’améliorer leur employabilité, grâce à l’acquisition decompétences et de connaissances complémentaires spécialisées.

3) Programme pour la promotion de la formation et de l’employabilitédes femmes économiquement inactives: L’objectif est de répondreefficacement aux besoins de groupes cibles de femmeséconomiquement inactives sélectionnés en matière de formation,afin d’améliorer leur employabilité et de les encourager à s’intégrerau marché du travail, grâce à l’acquisition de compétences et deconnaissances complémentaires spécialisées.

4) Programme relatif à des services de conseil, d’orientation et deformation pour les microentreprises employant de 1 à 4 personnes:L’objectif est d’améliorer le fonctionnement, l’efficacité et lacompétitivité générale des microentreprises employant de 1 à 4personnes, grâce à l’établissement d’un diagnostic systématique desfaiblesses/problèmes qu’elles rencontrent, suivi de la formation/dudéveloppement et de l’utilisation plus poussée de leurpropriétaire/directeur et de leurs ressources humaines.

Planification financière de l'ADRH pour 2004-2006Pour la période 2004-2006, on estime que l’ADRH consacrera uneenveloppe globale d’environ 24 010 000 livres chypriotes au profit dudéveloppement des ressources humaines, ce qui représente uneaugmentation de 82% par rapport à la période 2001-2003. Cemontant se répartit comme suit:

• activités de formation existantes (72,1%)• activités spécifiques de développement (12,1%)• nouveaux programmes cofinancés par le FSE (15,8%)

Par rapport à la période 2001-2003, les dépenses totales inscrites aubudget de l’ADRH devraient augmenter de 66% pour la période2004-2006. Quant aux recettes totales inscrites au budget del’ADRH pour la même période, elles devraient augmenter de 29%.

Lettonie: acquisition de compétencesprofessionnelles pour les étudiants del’enseignement professionnel

Le taux de chômage chez les jeunes de 15 à 24 ans, qui s’élevait à18,5% en 2003, demeure élevé, et il importe donc d’agir et de mettreen œuvre des mesures actives en matière d’emploi pour faire face à ceproblème. Environ 46% des jeunes sans emploi ne disposentd’aucune expérience professionnelle. En juin 2004, l’Agencepublique pour l’emploi (APE) a entamé la mise en œuvre du projet-pilote «Acquisition de compétences professionnelles durant lesvacances d’été pour les étudiants du secondaire et du secondaireprofessionnel», afin de promouvoir l’orientation professionnelle et lapoursuite de l’intégration des jeunes sur le marché du travail.

Les parties impliquées dans le projet étaient les étudiants, lesemployeurs et l’APE, cette dernière agissant en tant que médiateurentre les parties et assurant la création et le contrôle d’une base dedonnées appelée à enregistrer tous les participants concernés.

Dans le cadre du projet, des étudiants du secondaire et dusecondaire professionnel, âgés de 15 à 18 ans, ont eu la possibilité detravailler pendant un mois dans des entreprises du secteur privé oupublic durant leurs vacances d’été (de juin à août), pour un salairemensuel minimal de plus de 80 lats lettons (environ 120 euros). Leprojet était en partie subventionné par le budget de l’État (50% dusalaire mensuel minimal), si bien que les salaires étaient en partiecouverts par le financement public. Les employeurs étaient tenus depayer au moins la moitié du salaire mensuel minimal (environ60 euros) pour chaque étudiant employé au sein de l’entreprise ou del’organisation dans le cadre du projet-pilote. Au cours du projet,chaque étudiant participant était supervisé par un maître de stage.Le salaire de ce dernier était également subventionné par le budgetde l’État et représentait entre 30 et 120 euros par mois environ, enfonction du nombre d’étudiants dont il avait la charge. L’enveloppeglobale prévue par l’État pour le projet-pilote était de 150 000 latslettons (environ 225 000 euros), au titre de la mesure active enmatière d’emploi intitulée Mesures pour la promotion de lacompétitivité. Dès lors, seul un nombre limité de personnes a eu lapossibilité d’y participer. Le projet-pilote a été mis en œuvre encollaboration étroite avec les employeurs, qui se sont montrés trèsintéressés par la perspective d’employer des jeunes. De surcroît,c’était la première fois que le gouvernement apportait une aidefinancière à des employeurs disposés à recourir à des étudiants.

Le nombre de candidats désireux d’être engagés pendant l’été etenregistrés (au 1er août 2004) par les antennes de l’APE en tant quedemandeurs d’emploi était de 8 140 (environ 11,2% du groupe cible,à savoir les étudiants du secondaire et du secondaire professionnelâgés de 15 à 18 ans), mais, en raison de restrictions budgétaires, seuls3 191 d’entre eux ont obtenu un emploi (priorité a été donnée auxétudiants en provenance de familles nombreuses) pour une duréed’un mois. Les candidats ont dû passer des entretiens d’embauche,organisés, pour l’essentiel, au sein de l’APE. Les étudiants devaientsigner un contrat de travail et présenter tous les autres documentsnécessaires (carnets fiscaux, certificats de santé, etc.). Certainsétudiants se soumettaient pour la première fois à de telles formalités.

Au début du projet, des contrats ont été signés avec 448 employeurs(entreprises et organisations) installés dans toute la Lettonie. 3 191emplois ont été proposés, dont 1 295 emplois à Riga (capitale de laLettonie) et dans la périphérie, 573 à Kurzeme (à l’ouest de laLettonie), 473 à Latgale (dans l’est de la Lettonie), 497 à Vidzeme(nord-est) et 353 à Zemgale (centre du pays). L’échéance du projet


Formation

était fixée au 31 août 2004. La majorité des emplois proposés l’ontété par des détaillants, des usines agroalimentaires et des entreprisesagricoles, et quelques emplois ont même été proposés par un hôpitalpour enfants.

L’objectif premier du projet était de procéder à une préparationpratique des étudiants entrant sur le marché du travail, ainsi que deleur permettre d’acquérir des compétences professionnelles et uneconnaissance de base des conditions de travail et de la base juridiquequi préside au fonctionnement du marché du travail. L’expérience etles compétences acquises dans le cadre du projet-pilote seront utileslorsqu’il s’agira pour eux de choisir une profession et d’entrer sur lemarché du travail.

Le projet s’est révélé très intéressant, tant pour les étudiants quepour les employeurs, même si, dans certaines zones rurales, lenombre d’emplois proposés n’était pas suffisant et que des étudiantsont dû travailler à temps partiel pour garantir la participation duplus grand nombre possible au projet. Certains des employeurs ontété grandement satisfaits des étudiants engagés et leur ont proposéde poursuivre la coopération une fois le projet-pilote venu àéchéance. Dans certains cas, les employeurs ont été mécontents desétudiants, mais il s’agissait pour la plupart d’étudiants contraintspar leurs parents de passer l’entretien d’embauche, et parconséquent très peu motivés par le fait de travailler pendant lesvacances d’été.

Le projet-pilote Acquisition de compétences professionnelles durantles vacances d’été pour les étudiants du secondaire et du secondaireprofessionnel peut être qualifié de réussite, même s’il est possible d’enaméliorer l’organisation et qu’il convient de discuter des besoins etdes méthodes en vue de la constitution de groupes cibles spécifiques,tels que, par exemple, les étudiants en provenance de famillesnombreuses.

Malte: formation dans des secteursspécifiquesLa nécessité de disposer de ressources humaines formées en fonctiondes exigences du marché du travail a conduit à la mise sur pied denouveaux programmes de formation, directement liés auxévolutions récentes sur ledit marché. Pour illustrer cette initiativepolitique, citons un nouveau programme de formation destiné auxjeunes demandeurs d’emploi souhaitant entamer une carrière dansl’industrie pharmaceutique.

L’extension et l’implantation de plusieurs entreprisespharmaceutiques à Malte au cours de l’année écoulé ont conduit àla mise au point d’un programme de formation destiné aux jeunesdemandeurs d’emploi désireux de travailler dans le secteurpharmaceutique. La Employment and Training Corporation (leservice public de l’emploi maltais), en association avec MaltaEnterprise (l’organisme public maltaise en charge de la stratégie dupays vis-à-vis des entreprises) et le département de chimie del’université de Malte ont lancé un cours destiné aux opérateurs entechnologie chimique. Ce cours est organisé en étroite collaborationavec diverses entreprises pharmaceutiques désireuses d’engager, enbout de course, les participants qui terminent la formation avecsuccès. À la fin du cours, les participants recevront un certificatd’aptitude qui leur permettra aussi de poursuivre leurs études enchimie clinique au Malta College of Arts Science and Technologyjusqu’au troisième cycle.

Cette initiative a également débouché sur d’autres initiatives deformation similaires à l’université de Malte et au Malta College ofArts Science and Technology. Ces initiatives comprennent lelancement d’un programme national BTEC (équivalent d’un BTS)en sciences appliquées aux laboratoires et à l’industrie, des cours decourte de durée pour les employés travaillant en tant qu’opérateurs

Graphique 1: Secteurs d’activité des étudiants employés (en%)


Formation

dans le domaine de la chimie dans le secteur des soins de santé, ainsique des formations en industrie pharmaceutique pour les étudiantsdu niveau universitaire. Le programme BTEC comprend laformation des étudiants aux principes scientifiques, à l’organisationd’un laboratoire et à des applications scientifiques demandées parl’industrie, notamment le secteur pharmaceutique.

Pays-Bas: davantage de possibilités deformation pour les chômeursLes personnes bénéficiant d’allocations de chômage disposent denombreuses possibilités de formation. Depuis le 27 août 2004, grâceà M. Aart Jan De Geus, ministre des affaires sociales et de l’emploi,les chômeurs ont la possibilité de suivre des formations dotées d’unimportant volet pratique, sans suspension du versement de leursallocations de chômage. Les chômeurs peuvent également suivre desformations au sein d’une entreprise. Dans des cas spécifiques, ilspeuvent être autorisés à suivre des formations d’une durée de deuxans maximum (contre un an actuellement). La seule conditionpréalable est que la formation soit nécessaire à la réintégration duchômeur dans le marché du travail.

Le ministre De Geus a pris un arrêté ministériel en vue d’élargir lalégislation relative à la formation des chômeurs. En vertu desnouvelles dispositions, l’organisme de sécurité sociale des Pays-Bas(l’UWV) peut apporter une aide plus ciblée aux bénéficiairesd’allocations de chômage pour leur permettre de retrouver plusrapidement un emploi. Quatre projets-pilotes de ce type ont étémenés récemment. Ils ont montré la nécessité d’une aide plus cibléeet d’une plus grande flexibilité (tant de la part de l’UWV que dudemandeur d’emploi).

Les chômeurs peuvent continuer à bénéficier d’allocations dechômage au cours d’une formation. La formation n’affectantaucunement les allocations, le fait qu’une personne suive uneformation ne justifie donc pas de retirer l’allocation ni de l’accroître.Si le droit aux allocations de chômage vient à expiration durant laformation, la personne concernée peut achever cette formation.Cette règle est désormais en vigueur, avec effet rétroactif jusqu’au 1er

août 2004.



CATÉGORIESSPÉCIFIQUES DETRAVAILLEURS

Belgique : L’activation ducomportement de recherche d’emploi.En Belgique, la personne qui se retrouve sans emploi après la fin deses études ou après la perte de son emploi a droit en principe à desallocations de chômage. Pendant toute la durée de son chômage, lechômeur bénéficiant d’allocations doit satisfaire à certainesconditions, notamment être chômeur involontaire. Cela signifie quele chômeur ne peut pas refuser un emploi convenable qui lui estoffert, ni refuser de suivre une formation qui lui est proposée. Lechômeur doit également rester disponible pour le marché del’emploi ce qui implique qu’il doit collaborer activement aux actionsd’accompagnement, de formation, d’expérience professionnelle oud’insertion proposées par le service public de l’emploi (les officesrégionaux de l’emploi FOREM, VDAB, ORBEM et Arbeitsamt) etqu’il doit chercher lui-même activement un emploi.

Dans la mesure où en Belgique le droit aux allocations de chômagen’est pas limité dans le temps, il est normal que l’Office nationalpour l’Emploi (ONEM – organisme fédéral compétent pour lagestion de l’assurance chômage) vérifie régulièrement que lechômeur cherche bien du travail et remplit donc toujours lesconditions pour avoir droit aux allocations de chômage. Le 1er

juillet 2004, une nouvelle procédure de suivi des chômeurs est entréeen vigueur. L’objectif est avant tout de suivre activement lechômeur et de le soutenir dans ses efforts pour se réinsérer sur lemarché de l’emploi. Parallèlement, les Régions et Communautés sesont engagées à amplifier les actions entreprises pour offrir unaccompagnement adapté à tous les chômeurs qui le souhaitent.

La procédure de suiviLes efforts que le chômeur fait pour se réinsérer sur le marché dutravail sont évalués lors d’entretiens individuels avec un agent del’ONEM (le facilitateur), spécialement recruté et formé pour menerces entretiens.

Le chômeur complet est invité à un premier entretien avec lefacilitateur après 15 mois de chômage (s’il est âgé de moins de 25ans) ou après 21 mois de chômage (s’il est âgé de 25 ans ou plus).

Ce premier entretien a pour but d’évaluer les efforts que le chômeura fait pour chercher du travail pendant la période de 12 moisprécédant l’entretien. Les efforts sont évalués en tenant compte dela situation personnelle du chômeur (âge, niveau de formation,situation sociale et familiale, …) et de la situation du marché del’emploi dans la subrégion où le chômeur habite. Si ses efforts ontété suffisants, un nouvel entretien aura lieu 16 mois plus tard.

Si par contre les efforts sont jugés insuffisants, un plan d’actioncomprenant des Démarches concrètes (prendre contact avec l’Officerégional de l’emploi compétent, consulter les offres d’emploi,solliciter, ….) est proposé au chômeur pour les 4 mois qui suivent etil lui est demandé de s’engager à mener les actions qui sontattendues de lui. Un deuxième entretien a lieu 4 mois plus tard, pourévaluer si le chômeur a respecté son plan d’action. Si c’est le cas, unnouvel entretien aura lieu 12 mois plus tard.

Si le chômeur n’a pas respecté son plan d’action, il encourt unesanction limitée et temporaire (pendant 4 mois maximum) : soit uneréduction du montant de l’allocation de chômage, soit unesuspension du paiement des allocations. En outre, le chômeur doit ànouveau s’engager à mener les actions prévues dans un nouveau pland’action (plus intensif) qui lui est proposé pour les 4 mois suivants.Un troisième entretien a lieu 4 mois plus tard. Si le chômeur a respectéson deuxième plan d’action, il retrouve le bénéfice de ses allocationscomplètes et un nouvel entretien aura lieu 12 mois plus tard. Si, aucontraire, le chômeur n’a pas respecté son plan d’action, il peut êtreexclu du bénéfice des allocations. Toutefois, s’il s’agit d’un chômeurqui bénéficie d’allocations de chômage comme chef de ménage ouisolé ou comme cohabitant d’un ménage dont les revenus sont peuélevés, cette exclusion est précédée d’une période de 6 mois pendantlaquelle le chômeur continue à percevoir une allocation réduite.

A chaque stade de la procédure, le chômeur peut être accompagnépar une personne de son choix (lors du 1er entretien) ou être assistéd’un avocat ou d’un délégué syndical (lors du 2ème et du 3èmeentretien).

Le chômeur sanctionné peut introduire un recours devant laCommission administrative nationale et devant les tribunaux dutravail.

Entrée en vigueurCette nouvelle procédure de suivi est entrée en vigueur le 1er juillet2004.

Pour permettre aux Régions et Communautés de développer uneoffre d’accompagnement suffisante pour pouvoir proposer à tousles chômeurs un accompagnement, une formation ou uneexpérience professionnelle, la procédure est mise en œuvreprogressivement. Dans une première phase (jusque juin 2005), seulsles chômeurs de moins de 30 ans sont concernés. Ensuite,l’activation du comportement de recherche d’emploi sera étendueaux chômeurs de moins de 40 ans (à partir de juillet 2005) et auxchômeurs de moins de 50 ans (à partir de juillet 2006).

Belgique : La convention de premieremploiL’objectif poursuivi par « la convention de premier emploi » (CPE)consiste à favoriser l’accès des jeunes sur le marché du travail. Pouratteindre cet objectif, certains employeurs doivent occuper desjeunes dans le cadre d’une CPE. Depuis sa mise en œuvre en avril2000, la réglementation relative à la CPE a connu d’incessantesadaptations. Faisant suite à la Conférence pour l’emploi qui s’estclôturée en octobre 2003, la loi-programme du 22 décembre 2003 etl’arrêté royal du 21 janvier 2004 ont à nouveau modifié ce dispositifafin de simplifier les modalités d’application.

Employeurs concernésTous les employeurs du secteur privé dont l’effectif du personnelatteint au moins 50 travailleurs au 30 juin de l’année civileprécédente, doivent occuper des jeunes engagés dans le cadre d’uneCPE à concurrence de 3 % de l’effectif du personnel (calculé enéquivalents temps plein) au 2e trimestre de l’année précédente. Lesemployeurs du secteur public, y compris les employeurs privésappartenant au secteur non marchand, qui occupaient au moins 50travailleurs au 30 juin de l’année civile précédente, doivent occuper



des jeunes engagés dans le cadre d’une CPE à concurrence de 1,5 %de l’effectif du personnel (calculé en équivalents temps plein) au 2e

semestre de l’année précédente.

Une dispense de l’obligation d’embaucher des jeunes sousconvention de premier emploi peut être accordée pour des motifsprécis (p.ex. : les entreprises en difficulté, les entreprises ayantconsenti un effort raisonnable en faveur de l’emploi) et moyennantle respect d’une procédure particulière.

Catégories de bénéficiairesEntre en considération pour une CPE toute personne qui, aumoment de son entrée au service d’un employeur, est inscritecomme demandeur d’emploi et âgée de moins de 26 ans. Les jeunesd’origine étrangère ou ayant un handicap comptent double pour lerespect des obligations en matière de convention de premier emploi.

Formes de la convention de premier emploi

La CPE peut prendre trois formes différentes :– un contrat de travail ordinaire (au minimum à mi-temps) ;

– un contrat de travail à temps partiel (au moins à mi-temps)combiné à une formation ; la formation doit, en toute hypothèse,porter au minimum sur un total de 240 heures en moyenne paran ;

– un contrat d’apprentissage (contrat d’apprentissage deprofessions exercées par des travailleurs salariés, contratd’apprentissage des classes moyennes, convention de stage dansle cadre de la formation de chef d’entreprise, une conventiond’insertion professionnelle ou tout autre type de convention oucontrat de formation ou d’insertion déterminé par Arrêté royal).

La CPE doit faire l’objet d’un écrit. Cet écrit se présente sous laforme d’un contrat de travail, d’apprentissage, de stage ou d’uneconvention d’insertion etc. dans lequel il est précisé par une clauseparticulière que ce contrat (ou cette convention) constitue égalementune convention de premier emploi. Il ne faut donc pas constater laCPE par un écrit distinct du contrat de travail (ou de la convention).

La fin de la CPE coïncidera, en principe, avec la fin du contrat detravail (lorsqu’il est conclu à durée déterminée), du contratd’apprentissage, du contrat de stage ou de la convention d’insertionprofessionnelle et, en tout état de cause, au plus tard avec le dernierjour du trimestre au cours duquel le jeune atteint l’âge de 26 ans. Lafin de la CPE ne signifie cependant pas qu’il est misautomatiquement un terme au contrat de travail (p. ex. : un contratconclu à durée indéterminée) ; celui-ci continuera à sortir ses effetsselon ce qui a été prévu par les parties, mais l’employeur ne pourraplus, à partir de la fin de la CPE, prendre le jeune en compte pourjustifier le respect de son obligation d’embauche.

Réduction des cotisationsAussi bien les employeurs du secteur public que ceux du secteurprivé peuvent bénéficier de cotisations réduites quant au groupecible « jeunes » et ce quel que soit le nombre de travailleurs qu’ilsoccupent. Ils doivent évidemment satisfaire aux obligations enmatière de CPE.

Pour ce qui concerne les travailleurs, une distinction doit être faiteentre deux catégories :

– catégorie 1 : les jeunes jusqu’au 31 décembre de l’année au coursde laquelle ils atteignent l’âge de 18 ans (mineurs d’âge);

– catégorie 2 : les jeunes à partir du 1er janvier de l’année au coursde laquelle ils atteignent l’âge de 19 ans jusqu’au dernier jour dutrimestre au cours duquel ils atteignent l’âge de 26 ans.

Pour ce qui concerne les jeunes de la catégorie 1 (mineurs d’âge), iln’y a pas de conditions complémentaires à remplir pour avoir droità la réduction.

Pour ce qui concerne les jeunes de la catégorie 2, le travailleur doitavoir été inscrit comme demandeur d’emploi avant son engagement,être engagé dans les liens d’une CPE et être peu qualifié (possédertout au plus un diplôme de l’enseignement secondaire inférieur).

Pour l’occupation de jeunes de la catégorie 1, une réduction de1.000 euro par trimestre est accordée à l’employeur pour chaquejeune qu’il engage jusqu’au 4e trimestre de l’année civile au cours delaquelle le travailleur atteint l’âge de 18 ans.

Pour l’occupation de jeunes de la catégorie 2, la réduction est de1.000 euro par trimestre au cours des huit premiers trimestressuivant l’engagement du travailleur et de 400 euro par trimestrejusqu’au trimestre inclus au cours duquel il atteint l’âge de 26 ans.

Surveillance et sanctionsLes employeurs qui ne respectent pas leurs obligations en matière deconvention de premier emploi sont tenus de payer une indemnitécompensatoire de 75 euro à multiplier par le nombre de jourscalendrier d’infraction et par le nombre de travailleurs concernés(c’est-à-dire jeunes non engagés ou travailleurs licenciés pourcompenser le recrutement de jeunes).

Belgique : Le Fonds de l’expérienceprofessionnelleLe vieillissement croissant en Belgique, qui entraîne un taux departicipation trop bas des travailleurs âgés et un départ anticipé dumarché du travail, exercera dans un futur proche une influenceconsidérable sur le budget public dû à des dépenses de pension tropélevées. Pourtant cette population, de par son expérience, pourraitencore jouer un rôle important dans la vie de l’entreprise.

Afin de changer la vision de l’emploi et de la mise à la retraite de cestravailleurs, le Fonds de l’expérience professionnelle permet auxentreprises de demander une subvention pour les actions qu’ellesmènent en vue d’améliorer le bien-être des travailleurs de 55 ans etplus.

Employeurs concernésLes subventions accordées par le Fonds ne seront versées qu’auxemployeurs qui tombent sous le champ d’application de la loi du 5décembre 1968. Concrètement, cela signifie que ces subventions neseront versées que pour des actions visant à améliorer les conditionsde travail des travailleurs âgés d’au moins 55 ans engagés dans lesliens d’un contrat de travail et des personnes y assimilées.L’employeur doit en outre remplir les conditions suivantes :

• ne pas se trouver en état de faillite ou de liquidation, ne pas avoirobtenu un concordat judiciaire ou ne pas faire l’objet d’uneprocédure de déclaration de faillite ;



• avoir satisfait à ses obligations sociales et fiscales durant unepériode de 2 ans précédant la demande ;

• s’engager à exécuter effectivement les mesures d’adaptation desconditions de travail ou de l’organisation du travail vis-à-vis destravailleurs pour lesquels l’action a été entreprise ;

• s’engager à continuer à occuper les travailleurs pour lesquelsl’action a été entreprise pendant au moins un an aux conditionsde travail ou selon l’organisation du travail décrites dans l’action.

Conditions de subvention des projetsDeux types d’actions entrent en considération pour la subvention:

• les actions qui portent sur l’adaptation des conditions de travailou de l’organisation du travail et concernent prioritairement lasécurité du travail, la santé des travailleurs, l’ergonomie ou lacharge psycho-social occasionnée par le travail. Ces actionspeuvent, en autres, avoir trait à une adaptation spécifique dutemps de travail, à l’adaptation du poste de travail, à l’adaptationdu processus de travail ou encore à la perte de salaire résultant del’attribution au travailleur d’une autre fonction mieux adaptée àses capacités;

• les études effectuées à la demande de l’employeur, notammentpar le service pour la prévention et la protection du travail,préalablement à l’introduction dans l’entreprise de mesuresd’adaptation des conditions de travail ou de l’organisation dutravail. De telles études ne peuvent être subventionnées que sileurs résultats sont réellement appliqués dans l’entreprise.

Les actions susmentionnées doivent en outre répondre aux critèressuivants :

• ne pas seulement se limiter à l’exécution de la réglementation dutravail ou de la législation relative au bien-être en vigueur ;

• les travailleurs auxquels les actions sont destinées doivent êtreassociés à l’établissement et à l’exécution des actions de façonindividuelle ou en groupe ;

• le service interne pour la prévention et la protection au travailainsi que le comité pour la prévention et la protection au travaildoivent avoir donné un avis favorable concernant l’établissementet l’exécution de l’action entreprise ;

• lorsque l’employeur fait appel ou doit faire appel à un serviceexterne pour la prévention et la protection au travail, ce dernierdoit également donner un avis favorable concernantl’établissement et l’exécution de l’action entreprise.

La subvention est octroyée prioritairement aux actions quirépondent à un ou plusieurs des critères suivants :

• avoir pour objectif d’éviter les risques ;• avoir un caractère innovant ;• pouvoir également s’appliquer à d’autres entreprises.

L’employeur ne peut prétendre à la subvention que pour autantqu’une Convention Collective ait été conclue à ce sujet au sein d’unorgane paritaire ou au sein de l’entreprise.

Montants des subventionsLorsque l’employeur procède à des actions en vue d’améliorer lesconditions de travail ou l’organisation du travail, la subvention estfixée à un certain pourcentage des dépenses effectuées parl’employeur et plafonnée, le tout variant en fonction de la taille del’entreprise.

Lorsque l’employeur procède à des études devant aboutir àl’amélioration des conditions de travail ou l’organisation du travail,la subvention est fixée à 30 % des dépenses engagées pourl’exécution de ces études, avec un maximum de :

10,000 euro si l’entreprise occupe moins de 20 travailleurs ;

8,000 euro si l’entreprise occupe 20 à 49 travailleurs ;


4,000 euro si l’entreprise occupe au moins 200 travailleurs.

Ce montant est porté à 50 % des dépenses si :

• l’étude débouche sur des actions clairement applicables et quipeuvent être appliquées par d’autres employeurs sansmodifications essentielles ;

• l’auteur de l’étude autorise la diffusion de cette dernière ainsi queson application par d’autres employeurs sans recevoird’indemnité supplémentaire.

Le plafond est alors fixé comme suit :





L’employeur qui obtient des subventions tant pour des actionsconcrètes que pour des études les concernant, ne peut cependantpas bénéficier au total d’une intervention supérieure à :





La subvention n’est pas cumulable avec un autre avantage quel’employeur perçoit pour le même travailleur et dans le même but àl’exception de la réduction des cotisations de sécurité sociale.

Taille de l’entreprise Pourcentage d’intervention Plafond (euro)

< 20 travailleurs 80 % 12,500 euro

de 20 à 49 travailleurs 70 % 10,000 euro

de 50 à 199 travailleurs 60 % 7,500 euro

200 travailleurs ou plus 50 % 5,000 euro

Tableau 1: Montants des subventions



Danemark: centres de connaissancepour réfugiés et immigrésLes réfugiés et les immigrés possèdent de nombreuses compétencesprofessionnelles. Dans le futur, la politique d’intégration seradavantage axée sur les qualifications et les ressources individuellesqui répondent aux besoins actuels en matière de main-d’œuvre. Àcette fin, cinq nouveaux centres de connaissance régionaux serontcréés à partir du 1er juillet 2004. Ils permettront aux autoritésd’évaluer de manière plus professionnelle les compétences desréfugiés et des immigrés. Quatre-vingt millions de couronnesdanoises (10,8 millions d’euros) ont été affectées à la création de cescinq centres.

Ces centres de connaissance n’ont pas pour objectif d’assumer laresponsabilité des efforts d’intégration déployés par lesmunicipalités et l’AF (service national de l’emploi), mais plutôt decompléter et d’améliorer les programmes actuels.

Ils visent à améliorer la méthode actuelle d’évaluation descompétences, qui s’est révélée inadéquate et limitée à de nombreuxégards et n’est pas suffisamment adaptée aux exigences du marchédu travail.

Ces centres auront pour fonction principale d’assister lesmunicipalités et l’AF et d’offrir un lieu de rencontre aux entrepriseset aux établissements d’enseignement impliqués dans le processusd’évaluation.

Les méthodes d’évaluation des compétences des réfugiés et desimmigrés varient fortement en fonction des groupes ciblesconcernés. Les centres de connaissance seront donc en premier lieudes banques de connaissance pour les municipalités et l’AF. Ilsdevraient offrir une vue d’ensemble des diverses institutions etméthodes impliquées dans l’évaluation des compétences. Parailleurs, ils aideront les municipalités et l’AF à conclure avec lesentreprises et les établissements d’enseignement des accordsconcernant les procédures d’évaluation appropriées.

Les centres de connaissance auront pour tâche d’améliorerl’organisation du processus d’évaluation des compétences par lebiais d’une collaboration avec les différents acteurs de ce domaine.Ils contribueront notamment à la réalisation des objectifs suivants:

• évaluer d’une façon plus efficace et plus professionnelle lescompétences, ce qui permettra aux réfugiés et aux immigrésd’évoluer du statut passif de bénéficiaire de prestations socialesau statut de travailleur ordinaire,

• assister les municipalités et l’AF et améliorer la qualité desefforts déployés par ces derniers en vue de trouver lesopportunités indiquées pour les réfugiés et les immigrés etd’offrir ainsi aux candidats des possibilités adéquates à un stadeprécoce du processus d’entretien,

• améliorer les efforts consentis par les établissementsd’enseignement en vue de présenter des procédures d’évaluationappropriées, et garantir aux entreprises la possibilité d’utiliser lesinformations concernant les évaluations mises à leur disposition.

Les centres ont également la lourde tâche, parmi d’autres, departiciper à la mise au point de trois instruments qui seront utilisésdans l’ensemble du pays:

• une base de données électronique regroupant les méthodesd’évaluation des compétences. Elle permettra aux autoritésd’accéder facilement aux capacités et aux connaissances

spécialisées des diverses méthodes d’évaluation disponibles auniveau régional, ainsi qu’aux informations relatives auxprogrammes efficaces pour différents groupes cibles,

• chaque immigré bénéficiaire de prestations sociales devraitobtenir un certificat de compétence qui décrira précisément sesqualifications professionnelles,

• les entreprises devraient recevoir un tableau/modèle defonctionnement pour s’assurer de la pertinence et de l’efficacitéde l’évaluation des compétences réalisée sur le lieu de travail.

L’Autorité nationale du marché du travail a lancé des appels d’offresconcernant la création des cinq centres de connaissance et a déjàsélectionné des fournisseurs des secteurs public et privé pour chacunde ces centres.

Estonie: amélioration des perspectivesd’emploi des personnes handicapéesD’avril 2003 à avril 2004, un projet de jumelage PHARE surl’emploi des personnes handicapées a été mené conjointement parles gouvernements d’Estonie et du Royaume-Uni. Dans le cadre dece projet, les experts britanniques ont analysé la situation despersonnes handicapées sur le marché du travail estonien1, élaborédes recommandations pour le développement de services sur lemarché du travail et de services de réhabilitation et formé un certainnombre de fonctionnaires et d’employeurs à aider les personneshandicapées dans leur recherche d’emploi. La formation portaitnotamment sur les compétences en matière de gestion de cas et surla collaboration entre les institutions; elle fournissait en outre unecompréhension spécifique relative à l’adaptation du lieu de travail.Elle a débouché sur la création de 12 réseaux locaux incluant toutesles institutions concernées (les services pour l’emploi, les équipes deréhabilitation, les services de la sécurité sociale, les autorités locales,les centres de formation professionnelle) afin d’aider les personneshandicapées à trouver un emploi.

Une vaste campagne de sensibilisation a ciblé les employeurspotentiels, tandis qu’un Guide des bonnes pratiques sur la manièred’embaucher les personnes handicapées et de travailler avec elles aété produit et distribué. Plus de 400 personnes ont participé auprogramme (directeurs, administrateurs, employeurs), qui leur apermis d’acquérir une meilleure compréhension des questionsrelatives à l’emploi des personnes handicapées. Ce programmedevrait augmenter les perspectives d’emploi de ces personnes. Lesite www.pite.ee a été créé afin de sensibiliser les citoyens (y comprisles personnes handicapées elles-mêmes) à ce problème, d’offrir unespace de discussion et de faire connaître les bonnes pratiques.

Les personnes handicapées sont socialement désavantagées dansplusieurs domaines, notamment l’emploi. Bien que l’on ait assisté àun déclin généralisé de la participation au marché du travail et à unehausse du chômage au cours des années 90, ce sont les personneshandicapées qui ont été le plus durement touchées par cesproblèmes. Le nombre d’inactifs pour cause de maladie ou dehandicap a plus que doublé entre 1991 et 1992. Pourtant, une étuderelative aux personnes handicapées menée en Estonie a montré quela majorité d’entre elles seraient intéressées par un travail rémunéré.

Selon l’enquête sur les forces de travail (EFT) 2002 réalisée parl’Estonie, 201 300 personnes en âge de travailler (15 à 64 ans)souffrent de problèmes de santé ou de handicaps de longue durée.Cependant, seule une petite moitié d’entre elles (96 500) sontconsidérées comme handicapées sur le marché du travail parce que

1 Report on Review of Labour Market Measures (Rapport sur l’évaluation des mesures pour l’emploi ; disponible uniquement en anglais)(http://www.pite.ee/index.php?lk=15&grupp=7)



leurs problèmes affectent la nature/la quantité de travail qu’ellespourraient accomplir et/ou leur capacité à se rendre au travail.

Selon l’EFT 2002, le taux d’emploi des personnes handicapées enâge de travailler était de 25% en Estonie (alors que le taux globalétait de 62%). Comme dans d’autres pays de l’UE, ce pourcentagerelativement bas est associé bien davantage à une faibleparticipation au marché du travail (et à l’effet du «travailleurdécouragé») qu’à un taux de chômage élevé. Environ 90% des71 300 personnes handicapées sans emploi (groupe cible potentielde mesures actives du marché du travail) sont inactives d’un pointde vue économique.

Parallèlement, l’EFT 2002 établit clairement que les perspectivesd’emploi de ces personnes ne dépendent pas uniquement de leursanté mais peut également varier en fonction de leur profession, deleurs qualifications, de leur expérience et de leurs préférences.Environ la moitié des répondants atteints de problèmes de santé oude handicaps de longue durée affirmaient ne pas être gênés par ceux-ci au travail. Le taux d’emploi de ce groupe était même légèrementsupérieur à celui des autres personnes atteintes de problèmes desanté ou de handicaps de longue durée – 68,6% contre 65,5%.

Par ailleurs, il serait erroné de supposer qu’une aide efficace àl’emploi des personnes handicapées est nécessairement coûteuse.D’innombrables preuves provenant d’autres pays indiquent aveccertitude que la méthode la plus rentable de réinsertion despersonnes concernées dans le marché du travail consiste à lesencourager et les soutenir dans leur recherche d’un emploi.

Les réseaux communs créés et testés en Estonie dans le cadre duprojet PHARE susmentionné ont donné de bons résultats: au coursde la formation, 48 personnes handicapées ont été embauchées et 34autres ont été déclarées susceptibles d’obtenir rapidement unemploi avec l’aide des nouveaux réseaux communs. En outre, unprogramme d’adaptation du lieu de travail pour ces personnes a été

conçu et une formation du personnel concernant la réalisation de ceprogramme a été assurée au sein des services locaux pour l’emploi.Sur la base des mêmes réseaux communs et spécialistes formés(gestionnaires des dossiers), le gouvernement est prêt à diriger etmettre en œuvre un programme d’adaptation du lieu de travail par lebiais des services locaux pour l’emploi.

La stratégie pour l’emploi approuvée par le gouvernement estonienen mai 2004 prévoit plusieurs nouvelles initiatives destinées àfavoriser l’intégration à court terme des personnes handicapées surle marché du travail. De nouveaux programmes actifs en matièred’emploi des personnes handicapées seront mis en œuvre en 2004 et2005 avec le soutien du FSE. À partir de 2006, le programmed’adaptation du lieu de travail permettra à toutes les personnesconcernées d’être aidées dans leur recherche d’emploi. Il aura pourobjectif de satisfaire les exigences minimales du candidat en vue desurmonter aussi rapidement que possible les obstacles à l’emploi liésau handicap. L’approche individuelle (gestion de cas) et lestechniques de travail conjoint seront appliquées pour aider lespersonnes handicapées à trouver un emploi.

Estonie: activation des chômeurs delongue durée L’enquête sur les forces de travail indique que l’Estonie comptait30 400 chômeurs de longue durée en 2003. Les projets concernant cegroupe sont uniquement valables pour les chômeurs inscrits depuis12 mois auprès des services pour l’emploi. Par conséquent, l’État nepeut aider qu’une partie des chômeurs de longue durée étant donnéqu’ils ne sont pas tous inscrits et que certains ne font plus appel auxservices pour l’emploi. En mars 2004 par exemple, seuls 8 104chômeurs de longue durée étaient inscrits, soit 26% seulement de latotalité de ce groupe.

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10

20

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40

50

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70

80

27.3

20.9

10.7 9.89

45.2

68.665.5

12.3

57.1

76.772.6

Graphique 1. Incidence du handicap sur les perspectives d'emploi

(Source: EFT 2002)



À l’instar d’autres pays, l’Estonie applique aussi une approchepersonnalisée et développe une méthode de gestion au cas par cas enfaveur des chômeurs de longue durée. Depuis 2001, les services pourl’emploi ont réalisé des projets spéciaux pour ces personnes. Dans lecadre du programme national «Augmenter l’emploi, prévenir lechômage de longue durée et l’exclusion des groupes à risque dumonde du travail», tous les services pour l’emploi ont recruté desconsultants dont la mission est de fournir aux chômeurs de longuedurée des services en faveur de l’emploi.

Parallèlement à cette initiative, le projet «Réintégrer les chômeursde longue durée dans le marché du travail», coordonné par lesservices pour l’emploi, a également été lancé en 2001. Chaquechômeur participant au projet a bénéficié d’un plan d’actionpersonnel, d’une orientation professionnelle individuelle oucollective et d’une formation au marché du travail ou d’uneformation d’adaptation. L’orientation collective visait à déterminersi une consultation supplémentaire était nécessaire, à préparer leschômeurs à la recherche d’un emploi et à leur rendre confiance eneux. Les formations d’adaptation ont fourni des informations auxchômeurs quant à la situation du marché du travail et la façond’entamer leur recherche d’emploi. Dans l’ensemble, les projets sesont révélés fructueux. Au cours de la période 2001-2003, quelque1 100 chômeurs de longue durée y ont participé. Depuis 2004, il estégalement possible de faire appel aux fonds du FSE et, partant,d’accroître le nombre de participants. Au cours des prochainesannées, les activités préventives occuperont une place plusimportante; elles permettront de réduire la durée du chômage parl’activation des chômeurs et la suppression du chômage de longuedurée.

Lettonie: mesures en faveur deschômeurs menacés d’exclusion socialeEn 2003, l’Agence publique pour l’emploi (APE), a mis au point desmesures actives pour l’emploi qui répondent aux exigences dumarché du travail, mis en œuvre de nouveaux services et amélioré lespossibilités d’intégration des chômeurs handicapés dans le marchédu travail.

Nouvelles mesures de l’APE en faveur des chômeurs etdes demandeurs d’emploi – Acquisition des compétencesde base indispensables sur le marché du travail Dans le cadre des mesures adoptées en décembre 2003 pour lapromotion de la compétitivité, l’APE a créé et mis en œuvre, en tantque projet pilote, une nouvelle mesure appelée Mesures pour lapromotion de la compétitivité mises en œuvre par des personnesjuridiques visant les chômeurs et demandeurs d’emploi. Ce projetpermet aux chômeurs d’acquérir les compétences de base requisessur le marché du travail (compétences linguistiques (languesnationale et anglaise) et informatiques, compétences en matière degestion de projet, etc.). La formation est dispensée sous forme demodules. Cette action a impliqué 1 808 chômeurs et demandeursd’emploi jusqu’au 1er août 2004 et 14 150 personnes dans unesituation similaire seront en mesure d’acquérir les compétences debase requises sur le marché du travail dans le cadre du projetnational Formation visant une compétitivité accrue des chômeurs etdemandeurs d’emploi intégré dans le programme national Soutiendes mesures actives du marché du travail cofinancé par le Fondssocial européen.

Meilleures perspectives sur le marché du travailletton pour les personnes handicapées Plusieurs nouvelles mesures mises en œuvre à partir de 2003 visent àaccroître la compétitivité des chômeurs handicapés:

1. Mesures destinées à améliorer la mobilité des chômeurshandicapés: cette nouvelle activité a été lancée pour développer lescompétences professionnelles ou sociales des chômeurs handicapésen 2003. Dans le cadre des programmes visant l’acquisition de tellescompétences en fonction de la profession, de l’expérience et dumétier éventuel, ces personnes ont la possibilité d’acquérir lescompétences professionnelles ou sociales qui leur font défaut etd’obtenir une attestation de ces dernières. Cette mesure a concerné119 chômeurs handicapés en 2003, qui ont reçu une formation de 40heures en comptabilité, en sécurité électrique, en protection dutravail, en maniement d’une caisse enregistreuse, en communicationavec la clientèle et d’autres aptitudes.

2. Formation professionnelle: en 2003 a eu lieu pour la première foisun concours relatif à l’organisation de formations professionnelles,de cours de recyclage et d’actions pour le renforcement desqualifications des chômeurs handicapés. Quatre cent quinzechômeurs handicapés ont entamé une formation dans le cadre decette action. Le programme national Soutien des mesures actives dumarché du travail (cofinancé par le Fonds social européen) et sonprojet national Formation des groupes menacés d’exclusion socialeoffriront à 6 520 chômeurs menacés d’exclusion sociale, notamment1 100 chômeurs handicapés, la possibilité de renforcer leursqualifications professionnelles ou d’apprendre un métier.

3. Mesures actives subventionnées pour l’emploi des chômeurshandicapés: en 2003, l’Agence publique pour l’emploi a créé, encollaboration avec 340 employeurs, 566 postes subventionnés pourdes chômeurs handicapés. Cent trente-huit d’entre eux ont suivi desstages pratiques pour jeunes ou ont obtenu un de ces postes. Ils’agissait de personnes qui avaient suivi un enseignementprofessionnel ou avaient obtenu un diplôme au terme d’uneformation professionnelle ou de recyclage destinée aux chômeurs,ou encore qui avaient acquis des compétences professionnelles sur lelieu de travail (en étant actives dans la profession depuis au moinsdeux ans). La mesure Soutien aux chômeurs handicapés désireuxd’acquérir des compétences professionnelles sur le lieu de travail abénéficié à 471 chômeurs handicapés sans formationprofessionnelle ou désireux de changer de métier. Dans le cadre decette action, 261 postes de travail ont été créés ou adaptés enfonction du type de troubles fonctionnels dont souffre la personne.

4. Entreprises sociales pour l’emploi des chômeurs les moinscompétitifs: en 2003, des chômeurs handicapés ont participé àl’action Entreprises sociales pour l’emploi des chômeurs les moinscompétitifs et un appel d’offres a été lancé pour la créationd’entreprises sociales destinées à l’emploi des chômeurs handicapés.Les sociétés qui ont dressé des plans commerciaux pour la créationde nouvelles entreprises ou de nouvelles divisions au sein del’entreprise existante peuvent se porter candidates à l’organisationd’entreprises sociales. Cette action a pour but l’emploi despersonnes issues de groupes défavorisés (chômeurs de longue durée,inscrits auprès de l’APE depuis plus d’un an, en âge de préretraite, àmaximum 5 ans de la retraite, et handicapés) à des postes créés enfonction des besoins. De cette manière, les conditions indispensablesà l’acquisition de compétences professionnelles et à l’accroissementde la compétitivité seront mises en place. Les entreprises socialesétablies emploient des chômeurs handicapés en tant que



charpentiers, électromécaniciens, etc. Les postes sont créés ouadaptés en fonction du type de troubles fonctionnels dont estatteinte la personne concernée.

Pays-Bas: mesures générales pour lespersonnes défavoriséesIl importe que les mesures générales prises par le gouvernementpour supprimer les obstacles rencontrés sur le marché du travailconcernent en premier lieu les personnes défavorisées. Il peut s’agirde programmes qui concilient vie professionnelle et vie familiale ouqui fournissent une formation complémentaire. Une approche plusgénérale se concentre sur la structure du marché du travail ets’attache à résoudre les difficultés rencontrées par toutes les partiesconcernées. Le gouvernement insiste également pour que les diversorganismes responsables de la mise en œuvre des politiquesgénérales pour l’emploi prennent pleinement en considération lasituation de chaque individu. Les centres pour le travail et le revenu(CWI) peuvent recourir à une telle approche «personnalisée» pouraider les jeunes peu expérimentés à trouver un stage et accroîtreainsi leurs chances de décrocher un emploi.

Le mémorandum sur la future politique néerlandaise du marché dutravail, approuvé par le Conseil de ministres du 23 avril 2004, stipuleque, si les approches générales et «personnalisées» échouent, legouvernement optera pour des mesures séparées ciblées sur desgroupes spécifiques de la société. Ce système permettra de mettre enœuvre des mesures distinctes pour lutter contre les difficultésspécifiques rencontrées par un groupe particulier d’individus sur lemarché du travail, notamment les jeunes, les travailleurs âgés et lesminorités ethniques.

Des mesures temporaires peuvent également se révéler nécessairespour stimuler tant les employeurs que les organismes de soutienconcernés et le groupe cible lui-même et les aider à surmonter lesobstacles rencontrés lors de l’offre ou de la recherche d’emploi. Desorganisations telles que Taskforce Jeugdwerkloosheid (groupe detravail sur le chômage des jeunes) et la commission pour laparticipation des femmes des minorités ethniques (PaVEM)peuvent être utiles à cet égard.

Le gouvernement pense qu’il ne faut pas généraliser le recours à despolitiques distinctes pour différents groupes défavorisés parce quecela risque d’entraîner la stigmatisation et une approche fragmentéedu problème – en effet, les personnes âgées ne sont pas toutesdéfavorisées et les barrières rencontrées sur le marché du travail nesont pas toujours spécifiques à un seul groupe.

Le Conseil des ministres abolit les réductions fiscalespour les régimes de prépension et introduit denouvelles dispositions concernant les congés.En juillet 2004, le gouvernement néerlandais a décidé de supprimerl’aide fiscale accordée dans le cadre des régimes de retraite anticipéeet de la remplacer par un plan étalé sur toute la vie (Life CoursePlan; LCP). Les travailleurs sont en droit de demander desréductions fiscales qui leur permettront de payer des congés sanssolde, qu’ils pourront prendre à différentes phases de leur carrière.

Étant donné le vieillissement de la population néerlandaise, il estcapital d’accroître la participation au marché du travail afin degarantir un système de sécurité sociale durable. Le gouvernement adonc décidé de ne plus encourager le départ anticipé à la retraite parle biais de réductions fiscales. Il préfère accroître les possibilités decongé tout au long de la carrière. L’objectif premier de cette

initiative est de répartir plus équitablement les charges et avantagesfinanciers entre les générations et d’offrir aux travailleurs une plusgrande liberté de choix.

L’année dernière, le gouvernement et ses partenaires sociaux(organisations syndicales et patronales) ont engagé de longuesnégociations concernant un nouveau système fiscal de retraiteanticipée et le LCP proposé. En automne 2003, les parties ontdécidé de parvenir à un accord au printemps de cette année.Parallèlement, les partenaires sociaux ont accepté de geler lessalaires en 2004 et 2005. Finalement, les parties ne se sont pasentendues, mais le gouvernement a néanmoins décidé, en juillet, demettre en œuvre des réformes. Les nouvelles mesures doivent entreren vigueur le 1er janvier 2006. Les dispositions fiscales actuelless’appliqueront encore aux droits de retraite anticipée acquis avantcette date. Une période transitoire limitée sera également observée.

Le 27 août, le gouvernement a assoupli les dispositions transitoiresd’abolition des incitations fiscales à la retraite anticipée et à lapension de retraite anticipée à partir du 1er janvier 2006. Lestravailleurs âgés de 57 ans ou plus au 1er janvier 2005 continueront àbénéficier des avantages fiscaux actuels. Les primes de retraiteanticipée et de pension de retraite anticipée destinées à payer lesavantages de ce groupe de personnes resteront fiscalementdéductibles. À partir du 1er janvier 2006, les incitations fiscales surles contributions à une pension de retraite anticipée serontsupprimées pour les travailleurs âgés de moins de 57 ans au 1er

janvier 2005 et leurs primes seront soumises à l’impôt. Lesprestations resteront non imposables. Tout droit à une pension deretraite anticipée déjà acquis sera conservé. En outre, les travailleursâgés de plus de 50 ans auront la possibilité d’épargner davantagegrâce au nouveau LCP, dont l’entrée en vigueur est prévue le 1er

janvier 2006.

Le LCP permet à un travailleur d’épargner un maximum de 12% deson revenu annuel, libre d’impôt. Il peut utiliser la somme ainsiacquise pour financer des congés sans solde au cours de sa carrièreou pour prendre une retraite anticipée. Il peut épargner une sommemaximale correspondant à 2,1 ans de congé à raison de 70% dudernier salaire brut. Si un travailleur fait une pause carrière demoins de deux ans, il peut ensuite accumuler une somme maximaleen retournant au travail. Les travailleurs âgés de 50 à 57 ans peuventéconomiser une somme substantielle plus rapidement en épargnantjusqu’à un maximum de 150% de leur salaire annuel brut.

Le gouvernement néerlandais aide les communes àaméliorer la position des femmes des minoritésethniques.Le 9 juin 2004, il a conclu un accord administratif (convention) aveccinq communes dans ce sens. Cette mesure vise à accroîtrel’intégration et la participation sociale de ces femmes. À cette fin, lescommunes pourront utiliser un kit de participation (ToolkitParticipatie) et demander des subventions.

Les communes concernées sont Amsterdam-Noord, Breda,Groningen, Nijmegen et Zaanstad. Le ministère des affaires socialeset de l’emploi et le ministère de la justice supporterontconjointement les frais du projet. Celui-ci s’inscrit dans le pland’action d’émancipation et d’intégration, dont les deux ministressont responsables.

Le kit de participation est un instrument qui aidera les communes àaméliorer la position des femmes des minorités ethniques. Le kitsera testé pendant six mois par les cinq communes choisies avantd’être utilisé également par les autres.



En premier lieu, il permettra de déterminer quel groupe de femmesissues de minorités ethniques sera prioritaire. Grâce à unquestionnaire, les communes peuvent synthétiser l’information déjàdisponible à leur niveau sur des questions pertinentes telles le travailet les revenus, la sécurité et la violence domestique.

Elles pourront ensuite déterminer les instruments disponibles auniveau local et ceux qu’il convient de mettre au point. Par exemple,elles pourront établir un programme d’intégration locale qui fixerales politiques à mettre en œuvre sur une période de quatre ans. Dansce cadre, elles pourront notamment désigner les institutionsmunicipales qui recevront les subventions et établir leurs tâchesrespectives.

Le kit peut aussi contribuer à donner une idée des moyens dontdispose la commune pour financer ces activités. Par exemple, lesmoyens alloués à chaque commune par le fonds du travail et desrevenus peuvent permettre à un plus grand nombre de femmes desminorités ethniques de trouver un emploi. Grâce à un «indicateurde performance des politiques» (beleidsprestatiemeter), lescommunes peuvent enregistrer les résultats et adapter leur politiquesi nécessaire.

Portugal: intégration des immigrésConformément au décret-loi n° 251/2002 du 2 novembre, qui a crééle haut-commissariat à l’immigration et aux minorités ethniques(«Alto-Comissariado para a Imigração e Minorias Étnicas») entant qu’organisme directement attaché au cabinet du premierministre, deux centres nationaux de soutien aux immigrés («CentrosNacionais de Apoio ao Imigrante» – CNAI) ont été établis àLisbonne et Porto. Ceux-ci ont pour vocation de fournir uneréponse globale aux problèmes rencontrés par les immigrés, defavoriser leur intégration et leur participation au sein de la sociétéportugaise, en particulier pour ce qui est de l’emploi et de laformation professionnelle.

L’arrêté conjoint n° 228/2004 du 13 avril prévoit la création d’uneUnité pour l’insertion dans la vie active («Unidade de Inserção naVida Activa» – UNIVA) dans chacun des deux CNAIsusmentionnés, étant donné que les politiques actives pour l’emploivisent à offrir des services d’aide à l’orientation professionnelle et àorganiser des programmes de cours et de formation professionnelleet d’autres activités destinées à promouvoir le contact avec lemarché du travail. Les UNIVA accomplissent les tâches suivantesen collaboration avec l’Institut pour l’emploi et la formationprofessionnelle («Instituto do Emprego e Formação Profissional» –IEFP):

Offrir un soutien, une information et une orientationscolaire/professionnelle aux immigrés, pour les intégrer dans la vieactive et les aider à identifier leurs besoins en matière de formationet à emprunter des voies scolaires/professionnelles appropriées;

Aider les citoyens immigrés à trouver un emploi et leur offrir unsoutien continu au cours du processus d’intégration dans la vieactive;

Encourager les citoyens immigrés à suivre des programmes de

formation et des cours de formation professionnelle, et favorisertoute autre forme de contact avec le marché du travail;

Collecter et diffuser des informations sur les possibilités d’emploi etde formation professionnelle et promouvoir les contacts avec lesentreprises et d’autres organisations du monde du travail;

Offrir des informations et un soutien en matière de reconnaissancedes qualifications scolaires/professionnelles des immigrés etrenvoyer ces derniers, le cas échéant, au Bureau de soutien pour lareconnaissance des qualifications («Gabinete de Apoio aoReconhecimento de Habilitações») ou à l’IEFP lorsque lesqualifications en question relèvent de la compétence de ce dernier.

Les mesures susmentionnées ont grandement facilité l’insertion destravailleurs immigrés dans la vie active.

L’arrêté conjoint n° 453/2004 du 27 juillet, promulgué par leministre de l’éducation et celui de la sécurité sociale et du travail,prévoit le développement de programmes de cours et de formation.L’objectif ainsi poursuivi est d’encourager l’acquisition d’uneformation scolaire et de prévenir l’échec, tout particulièrement lephénomène du décrochage scolaire des jeunes non qualifiés. Cettemesure prend tout son sens si nous gardons à l’esprit le nombreimpressionnant de jeunes gens qui quittent actuellementl’enseignement et recherchent un emploi, notamment ceux quientrent trop tôt sur le marché du travail sans le niveau d’étudesrequis et/ou sans les compétences professionnelles suffisantes.

L’allongement de la scolarité obligatoire à une période totale de 12ans constitue un autre développement récent. Il convient dès lors deproposer de nouvelles options en matière de formation pourgarantir une formation suivie, structurée en niveaux ou modulessuccessifs qui permettent aux étudiants de reprendre l’école ou descours pendant des périodes limitées et d’acquérir progressivementun niveau de qualification plus élevé.

Les cours organisés actuellement ciblent principalement les jeunesâgés de 15 ans ou plus qui risquent l’échec scolaire ou qui ont déjàquitté l’école avant d’avoir achevé leurs 12 années de scolarité, ainsique ceux qui ont accompli la période obligatoire mais ne possèdentaucune qualification et souhaitent en acquérir pour décrocher unemploi.

Ils dispensent un enseignement social et culturel, ainsi qu’uneformation scientifique et technique, et permettent d’atteindre desniveaux 1, 2 et 3 de qualification qui équivalent à 6, 9 et 12 ans descolarité.

Ils seront proposés par le réseau d’écoles publiques et par desétablissements privés et coopératifs, par des écoles d’enseignementprofessionnel et des établissements d’enseignement administrésdirectement ou conjointement par l’IEFP, ainsi que par d’autresorganismes agréés en collaboration avec les entités municipales,notamment les autorités, les entreprises ou les organisationspatronales locales, d’autres partenaires sociaux et des associationslocales et régionales.

Un comité de suivi, composé notamment de représentants duministère de l’éducation et de celui de la sécurité sociale et du travail,a été mis en place pour soutenir ces initiatives.


Protection Sociale et Systemes d’Allocations de Chomage

PROTECTION SOCIALEET SYSTÈMESD’ALLOCATIONS DECHÔMAGE

Lituanie: l’assurance chômage auservice de la réduction du chômageÀ la fin 2003, le Seimas de la République de Lituanie a adopté unenouvelle loi sur l’assurance chômage, qui entrera en vigueur le 1er

janvier 2005. Cette loi a pour objectif la création d’un systèmefinancièrement stable et fiable d’assurance chômage qui garantisseun revenu de subsistance suffisant aux personnes couvertes par cetteassurance lorsqu’elles perdent leur emploi ou sont à la recherched’un nouveau travail relatif au métier qu’elles ont appris ou sont entrain d’apprendre. La réorganisation de ce système devrait renforcerla validité des contrôles sur les allocations de chômage et inciterdavantage les chômeurs à chercher activement un emploi. Lenouveau système a été harmonisé avec le système d’assurancesociale en vigueur dans le pays, ainsi qu’avec les politiques actives dumarché du travail et le système d’assistance sociale. Le chômage estl’un des problèmes sociaux les plus graves et l’assurance chômageconstitue un instrument de lutte contre ce phénomène, tout d’abordparce qu’elle offre une compensation partielle du revenu de travailperdu par le chômeur et, ensuite, parce qu’elle fournit à celui-ci desmoyens de subsistance jusqu’à l’obtention d’un nouvel emploi.

La loi sur l’assurance chômage définit les catégories de personnescouvertes par l’assurance chômage obligatoire et en exclut lespersonnes dont les revenus ne proviennent pas d’un travailrémunéré. Une couverture sociale obligatoire sera offerte auxpersonnes qui accomplissent un travail rémunéré – des personnesqui travaillent sous contrat dans des entreprises, des institutions, desorganisations ou d’autres structures organisationnelles, des élusœuvrant au sein d’un corps électoral, des fonctionnaires, deshommes politiques nationaux, des militaires, etc. Ont droit auxindemnités de chômage les assurés inscrits auprès du servicenational de l’emploi, y compris les chômeurs cités dans la phraseprécédente, ainsi que ceux auxquels le service n’a pas proposéd’emploi en raison de leurs compétences professionnelles et de leurétat de santé, ni de mesures actives du marché du travail. Le droit àdes allocations sera soumis à certaines conditions sine qua non.Avant de pouvoir s’inscrire auprès du service, le chômeur doit avoiraccompli une période d’assurance chômage minimale de 18 mois aucours des 36 derniers mois, avoir été licencié par son employeurconformément à la législation en vigueur, sans avoir commis defaute et indépendamment de sa volonté, ou dans le cas de la faillitede l’employeur. Cette disposition s’appliquera aux militaires qui ontaccompli la période initiale de service continu du service militaireobligatoire ou le service de défense nationale alternatif, ou qui ontété renvoyés de tels services après avoir accompli au moins la moitié

du temps fixé. En outre, le droit aux indemnités de chômage seraaccordé aux chômeurs qui bénéficient d’un congé parental pourélever un enfant âgé de 1 à 3 ans.

La nouvelle loi établit un lien entre le droit aux allocations dechômage et la mise en œuvre de mesures actives du marché dutravail. Elle prévoit une augmentation du montant des indemnités etl’établissement d’un lien entre celles-ci et la rémunérationprécédemment perçue. Elle prévoit également que, pour bénéficierdes allocations, une personne effectuant un service militaireobligatoire de trois ans ne doit plus accomplir qu’une période de 18mois, au lieu des 24 mois prévus auparavant. Par exemple, lesindemnités accordées seront versées pendant 6 mois pour unepériode de service inférieure ou égale à 25 ans, pendant 7 mois pour25 à 30 ans de service accompli, pendant 8 mois pour une périodeallant de 30 à 35 ans, et pendant 9 mois dans le cas d’une périodeégale ou supérieure à 35 ans. Par ailleurs, et conformément à lanouvelle procédure, des indemnités ne seront versées qu’auxchômeurs qui suivront une formation de recyclage, effectueront destravaux publics ou participeront à d’autres projets proposés par leservice national de l’emploi.

Augmentation des allocations de chômage. Les méthodes de calculdes indemnités ont été modifiées de manière substantielle. Cesindemnités réuniront les composantes fixes et variables. Le montantfixe couvrira les revenus alloués par l’État, tandis que la composantevariable comprendra les revenus précédemment assurés duchômeur. Cette composante s’élèvera à 40% de la rémunérationprécédente, calculée sur les trois années écoulées. Cependant, lemontant total des allocations ne peut pas dépasser 70% du revenuassuré.

La loi sur l’assurance chômage allonge la période de paiement desindemnités proportionnellement à la période de cotisation àl’assurance chômage qui prend fin le jour de l’inscription au servicenational de l’emploi.

Pour encourager les chômeurs à rechercher plus activement unemploi, les conditions de paiement des allocations ont été modifiées:le chômeur recevra l’intégralité des indemnités au cours des troispremiers mois; il recevra ensuite la composante fixe et la moitié de lacomposante variable jusqu’au terme de la période réglementaire depaiement des allocations.

La transition vers la mise en œuvre de mesures actives du marché dutravail et vers un financement public du service national de l’emploiet du service lituanien de formation au marché du travail devraitavoir lieu progressivement sur une période de 5 ans (à partir de2005). Les fonds de l’assurance chômage seront uniquementdestinés au paiement des allocations. Le service national de l’emploigérera l’octroi de ces indemnités ainsi que leur versement. Selon lesestimations, au moment de la promulgation de cette loi en 2005, lemontant nécessaire des indemnités de chômage s’élèvera à LTL106,5 millions (environ 30 845 000 euros).

La loi stipule que le financement des mesures actives du marché dutravail sera progressivement transféré (du 1er janvier 2005 au 1er

janvier 2010) du budget du Fonds d’assurance sociale nationale versle budget de l’État.


Tendances

RAPPORT DE SYNTHÈSE:COMBATTREL’INQUANTIFIABLE?APPRÉHENDER LEPHÉNOMÈNE DUTRAVAIL NON DÉCLARÉDANS L’UNIONEUROPÉENNE

IntroductionCet article propose une synthèse des contributions nationalespréparées par les experts de SYSDEM des 25 Etats membres, despays en voie d’adhésion et de la Norvège sur le thème du travail nondéclaré. Il puise également des informations dans la Communicationde la Commission sur le travail non déclaré (COM (98) 219 final) etdans l’étude réalisée par Inregia AB et Regioplan BV pour le comptede la Commission européenne (Le travail non déclaré dans l’Unionélargie, Piet Renooy, Steffan Ivarsson, Olga van der Wusten-Gritsaiet Emco Meijer, 2004, voir http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_analysis/work/undecl_work_final_en.pdf).

Le présent article examine les diverses définitions et interprétationsdu phénomène du travail non déclaré. Il passe en revue les difficultésà appréhender ce phénomène qui, par nature échappe à touteobservation et décrit les différentes méthodes utilisées pour tenter dele quantifier, ainsi que leurs faiblesses respectives. Après l’exposé desavantages et des inconvénients de ces approches qui ne permettentpas de comparaisons fiables, les estimations existantes de l’ampleurde l’économie souterraine sont présentées. A partir de cesestimations, on peut avoir une idée des secteurs et des typesd’activités où le travail non déclaré est le plus fréquent et des typesd’individus les plus susceptibles de participer à de telles activités.

Le niveau de priorité politique accordé aux mesures portant sur letravail non déclaré dans les différents pays est ensuite évalué et lesdiverses approches préventives et répressives sont examinées en vued’identifier les bonnes pratiques.

Enfin, l’article tente de dégager quelques conclusions relatives à lataille et l’impact du phénomène dans l’Union européenne et au-delà,ainsi qu’aux mesures nécessaires pour l’éradiquer.

DéfinitionsUne pléthore d’expressions est utilisée pour décrire le phénomène del’économie souterraine et du travail non déclaré, en particulierl’économie informelle, dissimulée, parallèle, de l’ombre, le travail aunoir, etc. Malgré les différentes terminologies, les 29 rapportsnationaux révèlent un consensus général autour de la définitionproposée dans la Communication de la Commission qui qualifie detravail non déclaré « toute activité rémunérée de nature légale, maisnon déclarée aux pouvoirs publics, compte tenu des différencesexistant dans les systèmes réglementaires des Etats membres ». Cettedéfinition exclut les activités criminelles et les activités qui n’ont pasà être déclarées. Bien que cette définition soit largement acceptée, il

existe des divergences nationales en termes d’intérêt accordé à laquestion et d’autres aspects qui devraient être pris en considérationmais ne sont pas nécessairement manifestes dans cette définition (enfonction souvent des politiques et des priorités nationales). EnBulgarie, par exemple, l’économie souterraine comprend souvent lesactivités illégales qui sont aussi un des principaux aspects abordésdans les débats publics sur la question. A Chypre les vastes étudesnationales sur l’économie souterraine regroupent sous ce terme troiscatégories distinctes: le « secteur informel » (biens et services pourl’usage personnel et pourboires), le « secteur souterrain » (unités deproduction non enregistrées et sous-déclaration des bénéfices et desactivités) et le « secteur illégal » (cours particuliers, soins de santéprivés, jeu, prostitution, contrebande, etc). En Grèce, la définitionutilisée pour évaluer la taille du secteur souterrain comprend toutesles activités de production (même non rémunérées) en raison dunombre élevé de travailleurs familiaux, notamment dansl’agriculture. La contribution du Royaume-Uni explique que ladéfinition de l’UE ne tient pas compte des cas où l’activité estdéclarée mais où le statut professionnel est falsifié (c’est le cas parexemple des artisans du bâtiment qui se déclarent eux-mêmestravailleurs indépendants mais en fait travaillent toujours pour lemême employeur – ce que l’on appelle le « faux travailindépendant »). L’importance de la compréhension des contextesnationaux et de leurs spécificités est aussi illustrée par le cas del’Allemagne où il existe actuellement 41 professions précisémentdéfinies pour lesquelles un diplôme de maître artisan (Meisterbrief)est requis pour pratiquer cette activité et former du personnel. Touteactivité exercée sans cette autorisation est donc considérée commeillégale, ce qui constitue une proportion importante du travail nondéclaré en Allemagne.

Ayant souligné quelques-unes des divergences nationales, il estnéanmoins possible d’établir une liste des principales activités quisont les piliers de l’économie souterraine et du travail non déclarédans l’Union européenne:

• les employeurs ou travailleurs indépendants qui dissimulent toutou partie de leur activité ou ne respectent pas les obligationsnationales en matière de cotisation au système d’assurancesociale. Dans de nombreux nouveaux Etats membres et pays envoie d’adhésion, il faut y ajouter le phénomène très répandu des« salaires sous enveloppe » (rémunération officielle au salaireminimum avec un complément de salaire en espèces, de la main àla main, en vue d’éviter les charges sociales et fiscales);

• les employés qui sous-déclarent leurs revenus (cumulant souventplusieurs emplois);

• les individus officiellement « inactifs » ou « chômeurs » mais quitravaillent tout en touchant des prestations;

• les immigrés travaillant illégalement.

La participation à l’économie souterraine est en général liée à undésir d’accroître le revenu, d’éviter les charges sociales et fiscales oude réduire les coûts.

Le phénomène du travail non déclaré a pris une importancecroissante ces dernières années car on considère qu’il mine lefinancement de la protection sociale et la fourniture de servicespublics. La dissimulation des revenus pour échapper aux chargessociales et fiscales conduit l’Etat soit à réduire les services publics etles prestations sociales, soit à augmenter les impôts, ce qui engendreun cercle vicieux puisque cela incite encore plus les individus àchercher à éviter les impôts et les cotisations et donc à recourir autravail non déclaré.

Ces inquiétudes ont conduit à introduire la ligne directrice 9 dans lesLignes directrices pluriannuelles pour l’emploi 2003. La ligne


Tendances

directrice, qui vise à transformer le « travail non déclaré en emploirégulier » incite les États membres à « mettre au point et appliquer desactions et des mesures de grande ampleur pour éliminer le travail nondéclaré, tout à la fois en simplifiant l’environnement professionnel, ensupprimant les effets dissuasifs et en prévoyant des incitationsappropriées dans les systèmes d’imposition et d’indemnisation, ainsiqu’en améliorant les moyens de faire respecter la législation et enappliquant des sanctions ». La ligne directrice recommande aussi auxEtats membres de renforcer leurs efforts pour mesurer la taille del’économie souterraine et du travail non déclaré.

L’incidence du travail non déclaréLe travail non déclaré est un phénomène commun à tous les Etatsmembres de l’Union européenne, ainsi qu’aux pays en voied’adhésion et à la Norvège. Cependant, l’ampleur de l’économiesouterraine et du travail non déclaré diffère fortement d’un pays àl’autre.

De par sa nature même (non observée ou non enregistrée),l’incidence et la taille de l’économie informelle sont difficiles àévaluer avec exactitude. L’étude d’Inregia et Regionplan (2004)établit une distinction entre les méthodes de mesure directes etindirectes. Les méthodes indirectes, utilisées dans de nombreux payspour évaluer l’ampleur du phénomène sont les suivantes:

• Méthodes monétaires, telles que la mesure du ratio entre les avoirsen monnaie et les dépôts à vue. Ces méthodes assument que laplupart des transactions dans l’économie souterraine sonteffectuées en espèces, d’où la difficulté à établir une distinctionentre les activités légales et illégales. Les experts de l’OCDE, lorsde la préparation du Manuel sur la mesure de l’économie nonobservée (2002) considèrent que ce type de méthode a une utilitélimitée.

• Méthode de comptabilité du travail, qui consiste à comparer lesdonnées sur le marché du travail (collectées par le biais del’enquête sur les forces de travail) avec les données sur laparticipation au marché du travail obtenues via d’autres sources(ie. Enquêtes auprès des ménages).

• Construction de modèles économétriques, qui utilisent certainsindicateurs de la partie non déclarée de l’économie et unensemble de déterminants supposés pour élaborer des modèlesdonnant une indication de son ampleur.

• Consommation d’électricité, qui permet de comparer la quantitéd’énergie requise pour les activités déclarées et la quantitéréellement utilisée. Cette méthode repose sur l’hypothèse que laplupart du travail non déclaré requiert beaucoup d’électricité etses résultats ne sont généralement pas considérés comme unreflet de la taille véritable de l’économie souterraine.

Les mesures directes que l’étude de la Commission préconise sontbasées sur les résultats d’enquêtes et de sondages. Cette méthodepose toutefois un certain nombre de problèmes:

• Peu de ces enquêtes ont été réalisées et on ne dispose en générald’aucune série chronologique;

• La comparabilité des données est limitée;• La fiabilité des résultats dépend de la qualité du questionnaire et

des compétences de l’enquêteur;• Sous-estimation possible en raison de la tendance à éviter

d’avouer l’activité souterraine.

Compte tenu de ces difficultés et des diverses méthodes appliquéesdans les différents pays, il est de toute évidence difficile de faire descomparaisons directes. Le tableau 1 donne une indication des

divergences dans les résultats obtenus pour le niveau de travail nondéclaré dans chaque pays à partir des différentes méthodes enprésentant les chiffres cités dans l’étude de Renooy et al (2004) etdans les articles des correspondants de SYSDEM1. Unecomparaison des ces sources montre que les estimations fournies parRenooy et al sont en général plus faibles. En fait, les méthodesbasées principalement sur l’approche monétaire donnent desestimations beaucoup plus élevées de la taille de l’économiesouterraine.

Lorsqu’on examine ce tableau, on comprend clairement pourquoiles chercheurs étudiant les causes de l’ampleur de l’économiesouterraine continuent à établir une distinction entre les pays del’euro 15, les nouveaux Etats membres et les pays candidats. Alorsque l’incidence du travail non déclaré en pourcentage du PIB estgénéralement inférieure à 6% (sauf en Grèce, Espagne et Italie) dansl’euro 15, il est en général estimé à entre 10% et 20% dans les 10nouveaux Etats membres. Les pays candidats présentent des tauxencore plus élevés, évalués généralement à entre 20% et 30% du PIB.

Divers signes suggèrent que le niveau de travail non déclaré est lié aucontexte économique et social du pays. Ainsi, par exemple, denombreux nouveaux Etats membres sont encore en plein milieu duprocessus de restructuration économique qui fait suite à latransition vers des économies de marché. Il apparaît clairement quedans les pays où ce processus a été linéaire et est bien avancé, leniveau d’activité non déclarée a commencé à décliner. Dans les paysoù le processus est à ses débuts et où l’économie faiblit, comme laRoumanie et la Bulgarie, il s’avère difficile d’extraire les nouvellesentreprises et les individus de l’économie souterraine car ils n’ontpas suffisamment confiance dans les tendances du marché pourdéclarer leurs activités.

Un autre aspect important est le niveau de développement de lapolitique sociale, en ce qui concerne par exemple le développementdes systèmes d’assurance sociale et de prestations sociales. Dans lespays où ces systèmes sont sous-développés ou lorsqu’il n’y a pas oupeu de relation entre les cotisations individuelles et le montant desprestations versées, on voit mal les incitations qui pourraientencourager à déclarer l’activité.

L’attitude des pouvoirs publics et l’importance accordée à la luttecontre l’activité souterraine sont aussi déterminantes, car ellesgénèrent les mesures mises en œuvre pour atteindre cet objectif et leniveau des ressources allouées. Plusieurs articles des correspondantsde SYSDEM expliquent que dans les pays dont le développementéconomique est moins avancé – ou plus précaire - les gouvernementspeuvent parfois feindre d’ignorer ce phénomène, sachant que denombreux individus seraient dans l’incapacité de survenir à leurspropres besoins sans pratiquer une activité non déclarée (i.e. laTurquie et la Roumanie).

L’étude de Renooy et al (2004) conclut qu’il n’existe pas de causegénérale et universelle expliquant l’existence et le développement del’économie souterraine. En fait, les auteurs pensent que lephénomène est « généré par une interaction complexe entre diversesvariables qui diffèrent selon les pays ». Les principales raisonsidentifiées dans cette étude et dans les rapports des correspondantsde SYSDEM sont notamment:

• Les charges fiscales et sociales sur les entreprises et le travail quisont perçues comme élevées;

• Les procédures administratives entourant la création de petitesentreprises;

• Les rigidités du marché du travail et l’organisation générale dumarché du travail;

• Le manque de confiance dans la capacité et la qualité du


Tendances

Tableau 1: Estimation de l’ampleur du travail non déclaré selon différentes méthodes de mesure et sources (en % PIB)

Pays Ampleur estimée (% du PIB) Année Sources/méthodes de mesure

Euro 15

Autriche 1.5% 1995 Office national des statistiques, comptabilité nationale, SEC95, donnéescombinées

1% 2004 Méthode monétaire, Schneider (2004)3

Belgique 3.4% 1995-99 Banque nationale de Belgique, comptabilité nationale, SEC; Combinaison etcomparaison de sources de données1

21.5% 2003 Méthode monétaire, Schneider3

Danemark 5.5% 2001 Fondation Rockwool, étude n° 10, enquête par questionnaire1

Finlande 4.2% 1992 Ministère finlandais des finances; Combinaison et comparaison de sources dedonnées1

France 4-6.5% 1998 Fondation Rockwool, étude n° 5, enquête par questionnaire; corrections destatistiques, 4% du PIB, INSEE 19991

14.7% 1999 Méthode monétaire, ACOSS3

Allemagne 6% 2001 Fondation Rockwool, étude n° 10, enquête par questionnaire1

16.8% 2000-03 Méthode monétaire, Schneider (2004)3

Grèce 28.6% 2000 Méthode monétaire, Schneider (2002)3

Irlande 8% 2002 Méthode monétaire, Dillon (2004)2

Italie 16-17% 1998/2001 ISTAT, Combinaison et comparaison de diverses sources statistiques utilisant desestimations indirectes1

Luxembourg Données non disponibles

Pays-Bas 2% 1995 CBS, comptabilité nationale, Combinaison et comparaison de sources dedonnées1

Portugal 5% 1996 Statistics Portugal, comptabilité nationale, Combinaison et comparaison desources de données1


Espagne 15-20% 1985 Estimation du gouvernement espagnol2

Suède 3% 1997 Fondation Rockwool, étude n° 10, enquête par questionnaire1

Royaume-Uni 2% 2000 Fondation Rockwool, étude n° 10, enquête par questionnaire1

12.3% 2002-03 Méthode monétaire, Schneider et Klinglmair, 20043

Nouveaux Etats membres

République tchèque 9-10% 1998 Renooy et al (2004)

Chypre 4.2% 2003 Renooy et al (2004)21% 1989-90 Méthode monétaire, Schneider (2000)3

Estonie 8-9% 2001 Renooy et al (2004)

Hongrie 18% 1998 Renooy et al (2004)15-20% 2000 Lackó3

Lettonie 18% 2000 Renooy et al (2004)

Lituanie 15-19% 2003 Renooy et al (2004)

Malte 25% 1989 Briguglio (1989)3

Pologne 14% 2003 Renooy et al (2004)

26.3% 2003 Schneider (2004)3

Slovaquie 13-15% 2000 Renooy et al (2004)

16.3% 1998-99 Schneider (2002)3

Slovénie 17% 2003 Renooy et al (2004)

Pays candidats

Bulgarie 22-30% 2002/3 Renooy et al (2004)


Roumanie 21% 2000 Renooy et al (2004)

30% 2004 Observation directe et modélisation économétrique, Institut de recherche sur letravail (2004) 3

Turquie 18-30% 2003 Modélisation économétrique, Cetintas et Vergil3

Norvège 13% 2002 Goldstein et al, méthode d’enquête3

1 Lorsque aucune source secondaire n’est fournie, Renooy et al et les experts SYSDEM ont cité la même source, dans la plupart des cas, les articles SYSDEMmentionnent une variété de sources de données.

2 Données et sources citées dans le rapport préparé par Renooy et al (2004) pour la Commission.3 Voir l’article SYSDEM pour le pays en question.


Tendances

gouvernement et des services publics (rapport qualité/coûts);• L’absence de crainte d’être détecté;• Les facteurs culturels.

Les études disponibles donnent également un aperçu des secteurs etdes types d’activité où le travail non déclaré est le plus répandu. Ellesidentifient également les catégories de travailleurs les plussusceptibles d’être impliqués dans l’économie souterraine.

Globalement, la construction est un des secteurs les plus affectés, enraison en partie de l’utilisation de main-d’œuvre illégale, de la faussedéclaration du statut professionnel et de la complexité de la relationd’emploi dans le cadre des contrats de sous-traitance qui dominentdans l’industrie du bâtiment. On constate également une forteincidence du travail non déclaré dans l’agriculture, l’hôtellerie et larestauration, ainsi que dans les services domestiques et auxparticuliers.

Les types d’individus engagés dans de telles activités varient d’unpays à l’autre, en fonction des paramètres du travail non déclaré etdes secteurs où il est le plus développé, mais les catégories les plusimpliquées sont les immigrés clandestins, les travailleurs qualifiés(ayant un emploi régulier et une autre activité non déclarée), lesétudiants et les femmes fournissant des services personnels etdomestiques.

Mesures prises pour combattre le travail nondéclaréSuite à l’introduction de la ligne directrice 9 en 2003, tous les Etatsmembres ont précisé leur politique de lutte contre le travail nondéclaré dans leur Plan d’action national pour l’emploi (PAN). Lamajorité des pays polarisent leurs efforts sur les mesures permettantde simplifier les règles et réglementations afin de réduire la chargeadministrative pour les employeurs (et en particulier pour lesdémarrages d’entreprises et les PME). La plupart des payscherchent également à accroître les incitations à travailler enaméliorant la coordination entre les systèmes d’imposition etd’indemnisation. Un peu moins nombreux sont les pays qui ontinstauré des mesures pour aplanir les rigidités du marché du travail.En fait, certains Etats membres ont introduit des mesures visant àrenforcer la réglementation du marché du travail, en contraignantpar exemple les entreprises à enregistrer tous les contrats d’emploi etleur cessation. La plupart des pays ont aussi tenté d’améliorerl’efficacité des contrôles en instaurant de nouveaux organesd’exécution, parfois internationaux, en renforçant les pouvoirs desorganes existants ou en augmentant les amendes.

Relativement peu de pays ont tenté d’introduire de nouvellesmesures permettant de formaliser l’emploi dans certains secteursenclins au travail non déclaré, tels que les services domestiques.

L’axe directeur des mesures introduites pour combattre le travailnon déclaré dépend en partie du niveau de développementsocioéconomique atteint dans chaque pays, tout en étant lié aussi àl’interprétation politique des causes sous-jacentes au phénomène etdes manifestations sociétales du problème. En conséquence, certainspays tels que la Turquie, la Roumanie ou la Bulgarie continuent àconcentrer leurs efforts sur la stimulation de leur développementéconomique et l’attraction d’investissements étrangers directscomme principale stratégie de lutte contre l’économie informelle,alors que d’autres tels que les Pays-Bas, l’Irlande, le Royaume-Uni etl’Autriche ont opté pour une application plus stricte de la loi et dessanctions plus sévères.

Le tableau ci-dessous dresse un inventaire de quelques-unes desmesures-clés prises dans les différents Etats membres pourcombattre le phénomène du travail non déclaré.

Bonnes pratiquesUn des objectifs de l’étude du travail non déclaré de la Commissioneuropéenne était d’identifier et de mettre en lumière les bonnespratiques en matière de lutte contre le phénomène, qui pourraientservir de leçons pour les autres pays. Selon Renooy et al (2004), lesbonnes pratiques dans la lutte contre le travail non déclaré (qui sontaussi pour la plupart mentionnées dans le tableau ci-dessus) sont lessuivantes:

• Chèque-service en Belgique• Mécanismes de contrôles transparents et prévisibles, campagnes

d’information en Suède• Chèque Emploi Service in France• Mini-jobs en Allemagne• Comité national pour l’émersion du travail non régulier en Italie

Bien que ces exemples soient intéressants, il faut reconnaître au vudes témoignages qui émanent des contributions nationales desexperts de SYSDEM que de telles mesures isolées ne peuvent êtreconsidérées comme des bonnes pratiques que dans un contexte depolitiques coordonnées de lutte contre le travail non déclaré quiembrassent tout le spectre des initiatives politiques décrites plushaut. En ce qui concerne l’évaluation des mesures identifiées parRenooy et al, le Chèque Emploi Service français est en général jugéfavorablement avec 900 000 utilisateurs depuis la mise en place dudispositif en 1996. Une évaluation du dispositif de chèque-servicebelge réalisée par DeSutter (2000)3 révèle que près de la moitié desemplois créés dans le cadre des Agences locales pour l’emploi et dudispositif de chèque-service étaient auparavant des emploisclandestins. Une évaluation du dispositif allemand des Mini-jobs(réalisée par Schupp et Birkner en 2004) indique qu’on peutattribuer une part importante de la croissance des mini-jobs auremplacement d’emplois existants préalablement. De plus, on n’aenregistré qu’une faible augmentation des mini-jobs dans lesservices aux particuliers (Weinkopf, 2004)3.

Globalement, il faut souligner que, à l’exception du renforcementdes activités de surveillance, nombre des mesures présentées autableau 2 n’ont pas donné lieu à des évaluations approfondies de leurimpact sur l’ampleur du travail non déclaré.

ConclusionsAfin d’aborder correctement le phénomène du travail non déclaré,on a besoin en tout premier lieu de mieux connaître son volume etses causes. Des rapports récents ont fait progresser notrecompréhension du phénomène, mais les disparités significativesentre les estimations de sa taille dues aux différentes méthodes decalcul mettent en évidence les difficultés qui restent à cernerl’importance du travail non déclaré dans l’Union élargie.

Néanmoins, les données disponibles présentées dans les rapportsSYSDEM semblent indiquer que dans la majorité des pays on aenregistré ces dernières années une tendance à la réduction de lataille de l’économie informelle. Cependant, le phénomène restesuffisamment important pour mériter une attention particulière,notamment dans les pays du sud de l’Europe, ainsi que dans lesnouveaux Etats membres et les pays candidats.

3 Pour les références, voir les contributions nationales SYSDEM de ces pays.


Tendances

Bien que l’ampleur du travail non déclaré soit un sujet d’inquiétude,il est nécessaire de mieux connaître les facteurs contribuant à ce typede pratique. Les articles des experts de SYSDEM donnentl’impression que dans quelques pays, les mesures favorisées par lesgouvernements pour combattre le phénomène ne répondent pasadéquatement au problème ou donnent parfois des messagescontradictoires.

Il apparaît clairement des contributions des nouveaux Etatsmembres et des pays candidats que les principales facettes de la luttecontre le travail non déclaré sont le développement d’une croissance

économique stable, l’introduction des systèmes de protection socialeavec une relation directe entre les cotisations et les indemnités, laconfiance dans le gouvernement et les institutions publiques et unvéritable équilibre entre flexibilité et sécurité dans la réglementationdu marché du travail. C’est à ces conditions qu’on peut introduiredes mesures adaptées incitant véritablement à travailler et appliquerdes sanctions.

Il faudra réaliser davantage de recherches afin de mieux comprendrel’impact des différents types de mesures sur le niveau de travail nondéclaré si on veut lutter efficacement contre le phénomène.

Réduction de la charge administrative sur les entreprises et les particuliers

Belgique Banque-carrefour des Entreprises (BCE) et guichets d’entrepriseCréation de la BCE et des guichets uniques pour les entreprises en vue de simplifier les procédures administratives imposées auxtravailleurs indépendants. La BCE attribue un numéro d’identification unique à chaque entreprise et chaque travailleur indépendantet enregistre les données requises pour l’identification. Ce numéro unique constitue un lien entre tous les organismes et simplifiedonc les procédures administratives. Le service à guichet unique enregistre les nouvelles entreprises auprès de la BCE, accomplittoutes les formalités nécessaires et vérifie les autres documents.

Bulgarie La panoplie de services offerts par les Bureaux du travail aux personnes qui souhaitent démarrer leur propre entreprise a été élargie.Ils proposent désormais des conseils gratuits, des données sur le marché du secteur, un accès facilité à des subventions et desformations. Le rôle de médiateur des pépinières d’entreprise a aussi été renforcé.

Estonie Entreprise EstoniePour simplifier la création d’entreprises, le Ministère des affaires économiques a mis en place en 2000 une agence gouvernementalebaptisée Entreprise Estonie. Elle est devenue l’un des plus grands organismes du système national de soutien de l’esprit d’entrepriseen Estonie. Elle offre, avec ses 17 centres de conseils aux entreprises et son site Internet intégré, un réseau de soutien auxentreprises qui fournit des informations sur le démarrage d’entreprise, y compris des conseils, des analyses stratégiques et uneassistance pour contacter des investisseurs étrangers. Elle propose également des aides au démarrage aux petites et moyennesentreprises afin d’encourager les activités économiques formelles.

Centre des impôts en lignePour réduire les coûts de l’administration des impôts, en 2000, l’administration fiscale estonienne a introduit le « e-centre des impôts »qui permet aux contribuables (entreprises et particuliers) de remplir et de soumettre leur déclaration de revenu et de recevoir desnotifications de leurs dettes fiscales ou un relevé de leur compte en ligne. Le nombre des utilisateurs est élevé.

France Mise en place des Centres pour les formalités des entreprisesUn guichet unique pour les entreprises en création.

Allemagne Loi promouvant les petites entreprises et améliorant le financement des entreprisesCette loi, qui est entrée en vigueur en 2003, vise à réduire les formalités administratives de création d’entreprise.

Grèce Fonds de garantie pour les petites et micro-entreprises (TEMPME)Cet organisme, instauré en 2002, couvre la moitié des garanties bancaires dont les petites entreprises ont besoin pour obtenir unprêt.

Italie Prestito d’onore (prêt d’honneur)Cette mesure a permis la création de nombreuses petites entreprises grâce à une simplification des formalités requises pour créerune entreprise et trouver des financements.

Lituanie La Lituanie a élaboré de multiples mesures de soutien à la création de petites et moyennes entreprises. Ainsi les petites entreprises(jusqu’à 10 salariés) peuvent jouir d’un taux d’imposition des bénéfices de 13% (au lieu de 15%) si leur revenu imposable ne dépassepas 144 800 euros par an.

Slovaquie Loi sur le registre des entreprises (2003) & Loi sur le registre du commerce (1991)Ces lois, entrées en vigueur en 2004 ont grandement simplifié et accéléré le processus d’enregistrement des nouvelles entreprises,ainsi que d’entrée et de suppression des informations dans les registres. Dans le passé, des règles mal définies ont généré desobstacles intentionnels et favorisé la corruption généralisée.

Royaume-Uni Campagne d’aide au démarrage d’entreprise Elle comprend une procédure unique d’enregistrement auprès du fisc, une amélioration des conseils dispensés aux nouvellesentreprises en matière de charges fiscales et sociales et de TVA, une vidéo de conseil, un soutien direct des équipes del’administration fiscale et une permanence téléphonique.

Tableau 2 Mesures prises pour combattre le travail non déclaré

Pays Mesures spécifiques


Tendances

Coopération internationale

Bulgarie La Bulgarie a signé des accords officiels concernant l’emploi avec les pouvoirs publics allemands, tchèques, portugais et espagnols.Tous ces accords visent à réduire le travail non déclaré des Bulgares à l’étranger.

France En raison du développement de la fraude transnationale, les autorités françaises ont mis progressivement en place une coopérationeuropéenne et signé des accords bilatéraux avec l’Allemagne (mai 2001), l’Italie et l’Espagne (2002), ainsi que la Belgique (2003).Plus récemment, des contacts ont été pris avec la Pologne, la République tchèque et la Slovaquie).

Pays-Bas L’UWV (organisme d’assurance sociale) dispose d’une équipe « export » qui contrôle les bénéficiaires de l’allocation d’incapacitévivant à l’étranger.Les communes néerlandaises ont un accord avec le Maroc qui leur permet de surveiller les bénéficiaires des prestations socialesvivant dans ce pays.

Accroître les incitations à travailler dans l’économie formelle

Chypre Ces dernières années, les tranches de revenu imposable ont été modifiées. Les modifications des taux d’imposition introduites en2004 ont réduit le taux marginal de l’impôt et donc les incitations à sous-déclarer les revenus du travail.

Norvège Réforme fiscale 2004Le réforme présentée par le gouvernement en mars 2004 vise à réduire le taux marginal d’imposition sur les revenus du travail. Laréforme a été entérinée par le Parlement au mois de juin. La réduction du taux marginal d’imposition diminuera l’attrait financier de lanon-déclaration des activités secondaires.

Slovaquie Loi sur l’assurance sociale (2003)Renforcement du lien entre les cotisations et les pensions, pour encourager le travail dans l’économie formelle.

Slovaquie Nouvelle loi sur l’impôt sur le revenuSuppression de l’impôt progressif sur le revenu des particuliers, abolition des tranches de 10% à 38% et réduction de l’impôt sur lessociétés de 25%.

Espagne Baisse de l’impôt sur le revenu (1999 et 2000)La réduction de la charge fiscale a accru les incitations à travailler dans l’économie formelle.

Suède Réforme du régime de retraite (1998)Cette réforme a consolidé la relation entre le revenu déclaré et le montant de la pension de retraite. Avec le nouveau régime, toutrevenu du travail déclaré tout au long de la vie professionnelle d’un individu entre en compte dans le calcul de la pension touchéeaprès le départ en retraite. Auparavant, on ne tenait compte que des 15 meilleures années de revenu. En conséquence, avec lenouveau régime il est devenu plus coûteux pour les individus d’opérer hors du système.

Royaume-Uni Crédits d’impôt pour les foyers à revenus modestes et pour les parents qui travaillentCrédit d’impôt spécial pour les familles à bas revenus qui remplissent certaines conditions et déclarent leurs revenus.

Introduction (et extension) des règles d’indexationCes règles permettent aux allocataires qui commencent à travailler de retrouver automatiquement les même taux et conditions deprestation s’ils perdent leur travail au cours d’un certain laps de temps.

Maintien des prestations Par exemple, le Job Grant (un paiement automatique aux demandeurs d’emploi à partir de 25 ans couvrant la période de transitionentre la fin de la prestation et le début de l’emploi) ou l’extension de l’allocation logement pour ceux qui prennent un emploi.

Subventions et exonérations fiscales (en particulier pour les secteurs à forte incidence de travail non déclaré)

Bulgarie Des prestations sociales au programme d’emploiLancé en 2003 pour une période de trois ans, le dispositif a permis l’insertion de 117 000 personnes en âge de travailler quipercevaient jusque là des prestations. Il fournit des aides couvrant la rémunération minimale et les charges sociales, éliminant ainsiles incitations à pratiquer le travail non déclaré sans contrat de travail.

Les entreprises investissant dans des zones où le chômage est élevé ont droit à une exonération fiscale. Cette mesure devraitstimuler l’intérêt des investisseurs pour ces régions.

Belgique Agences locales pour l’emploi et chèques-servicesLes agences ont été établies en 1987 et fonctionnaient comme intermédiaires entre l’offre de main-d’œuvre des chômeurs de longuedurée et la demande de services domestiques, de services de sécurité et de travailleurs saisonniers dans l’agriculture. Le travailleurpouvait gagner un revenu supplémentaire et conserver son allocation. Les chèques services ont été introduits en remplacement desagences locales pour l’emploi. Le coût net d’un chèque service correspond au prix du marché pour une heure de travail non déclaré,le reste est subventionné. A ce jour, le gouvernement belge a certifié 652 entreprises fonctionnant comme médiateurs entre lestravailleurs et les ménages. Ces entreprises embauchent tout d’abord les travailleurs avec de petits contrats flexibles, mais sontobligées après un laps de temps précis de leur offrir un contrat à durée indéterminée au moins à mi-temps.



Tendances

Danemark Dispositif des services à domicileLe dispositif, déjà introduit en 1994, consiste en une subvention de salaire pour les foyers qui emploient des aides à domicile(ménage, jardinage, etc.) par l’intermédiaire d’entreprises privées. La subvention égalait à peu près 50% du coût total. L’objectif de cedispositif est à la fois de stimuler la demande de main-d’œuvre (non qualifiée) et de réduire le travail non déclaré chez les particuliers.

Le dispositif a été progressivement renforcé ces dernières années. La subvention a été revue à la baisse et le type de serviceséligibles a été réduit principalement au ménage. A compter de 2004, le type de foyers susceptibles d’utiliser le dispositif a été limitéaux retraités et aux personnes touchant une pension d’incapacité. Les principales raisons ayant motivé le changement de politiquedu gouvernement a été la baisse marquée du chômage depuis le milieu des années 90 et le fait que le dispositif profitaitprincipalement aux milieux les plus aisés. De plus, il régnait une impression générale que le dispositif n’avait qu’un impact marginalsur l’ensemble de l’économie informelle.

Finlande En 2003, l’abattement fiscal pour les services domestiques a été augmenté à 1100 euros par an (de 900 euros en 2002). Il concerneles travaux ménagers, la garde d’enfants ou de parents dépendants, la réparation ou la rénovation d’une résidence principale ousecondaire. Un foyer peut déduire soit les cotisations sociales sur le salaire du travailleur, soit 40% du salaire si les services sontacquis par l’intermédiaire d’une entreprise.

France Introduction du chèque emploi-servicesLa mise en place du chèque emploi-services a permis de simplifier très largement les formalités administratives pour les particuliersemployant un salarié à domicile (travaux de ménage, garde d'enfants, jardinage, etc.).

Réduction du taux de TVA (2000-2005)Cette expérimentation repose sur une proposition de la Commission européenne; la réduction du taux de TVA est appliquée aubâtiment (travaux de rénovation et de réparation portant sur les logements privés achevés depuis plus de deux ans) et aux servicesd’aide à la personne (comprenant le lavage de vitres, les travaux ménagers chez des particuliers et les soins à la personne). Le débatsur l’extension de cette réduction aux secteurs de l’hôtellerie et de la restauration n’est pas clos.

Allemagne Mini-jobsLe 1er avril 2003, la réglementation de l’emploi marginal à temps partiel a été amendée pour accroître les incitations pour lesemployeurs et les employés en réduisant les charges fiscales et en introduisant un abattement fiscal pour les services à domicile.

Ich AG (micro-entreprise)Une aide mensuelle est allouée aux chômeurs qui s’installent à leur compte. Si la tentative de création d’entreprise échoue avant lafin de la troisième année, la personne concernée a droit à nouveau à l’allocation chômage.

Pays-Bas Dispositif pour les travaux ménagers chez les particuliersLes entreprises de nettoyage embauchent des chômeurs acceptant de faire le ménage chez des ménages privés. L’entreprise paieleur salaire et reçoit du gouvernement une aide à l’emploi. A l’origine, le dispositif s’adressait aux chômeurs de longue durée mais aété assoupli par la suite et est ouvert aujourd’hui aux personnes au chômage depuis plus de six mois (au lieu d’un an).

Suède Proposition d’abattement fiscal (ROT) La déduction fiscale s’applique à ceux qui construisent, réparent ou rénovent leur habitation entre le 15 avril 2004 et le 30 juin 2005.Elle permet de déduire 30% des coûts de la main-d’œuvre.

Réglementation renforcée du marché du travail

Bulgarie Introduction d’une procédure obligatoire d’enregistrement de tous les contrats de travail,résiliés ou modifiés auprès de l’Institutnational d’assurance.

Bulgarie L’introduction de conditions restrictives d’accès aux services de santé pour les individus ne cotisant pas à l’assurance sociale devraitencourager les individus à déclarer leur activité.

République Le Ministère tchèque des finances a introduit en 1995 plusieurs mesures pour réduire les revenus non déclarés, comme par exempletchèque l’obligation, même pour les petits commerçants, d’utiliser des caisses enregistreuses.

Allemagne Législation (2002)Dans le secteur de la construction, le maître d’ouvrage est désormais responsable des cotisations des employés de ses sous-traitants. Par ailleurs, il est dorénavant interdit de passer des petites annonces pour des emplois clandestins. Les fournisseurs detélécommunications (comme précédemment) et la presse doivent transmettre aux autorités les coordonnées des contrevenants.

Roumanie Un nouveau code du travail est entré en vigueur à la fin de l’année 2003. Il reconnaît officiellement et réglemente les contrats à duréedéterminée et les contrats à temps partiel et entérine le concept de travail temporaire.

Royaume-Uni Réglementation de l’enregistrement auprès des autorités fiscalesA partir du 1er janvier 2001, toute personne s’installant à son compte et tombant sous le deuxième régime de cotisations socialesétait tenue de se faire enregistrer dans les trois mois (au lieu de six).



Tendances

Réduire les rigidités du marché du travail

Belgique Baisse des cotisations sociales et des impôts. On a simplifié et assoupli les procédures administratives pour l’emploi de travailleurssaisonniers et occasionnels dans les secteurs de la restauration, l’horticulture et l’agriculture.

Allemagne Réforme du code de l’artisanatElle vise à faciliter la création d’entreprises d’artisanat et à réduire le travail non déclaré dans les « petits métiers » en autorisantl’emploi de travailleurs sans qualification de maître artisan dans certaines branches.

Roumanie Le gouvernement roumain a baissé les cotisations sociales patronales de 3 points en 2004 par rapport à 2003 après une premièrebaisse en 2003. La charge sociale sur la main-d’œuvre est aujourd’hui inférieure de 8 points au niveau de 2002.

Slovaquie Amendement du Code du travail (2001)Cet amendement a augmenté la flexibilité des relations de travail, principalement en insufflant plus de souplesse dans la conclusionet la résiliation des contrats de travail pour les deux parties et en déréglementant le temps de travail. La loi met également fin à untype particulier de contrat de travail temporaire (appelé « accord d’activité professionnelle »), suspecté d’être utilisé pour exercer desactivités non déclarées.

Espagne Législation des agences de travail temporaire (1994)Cette législation a mis un terme au monopole de l’Institut national pour l’emploi en matière de médiation entre les employeurs et lestravailleurs sur le marché du travail.

Renforcement des sanctions

Allemagne Législation (2002)La sanction maximale pour l’emploi illégal d’étrangers, considéré comme particulièrement préjudiciable pour la société, a étéaugmentée de 250 000 à 500 000 euros.

Royaume-Uni Le refus conscient de respecter les obligations fiscales élémentaires devient une infractionCette infraction a été introduite à la section 144 de la loi de finance 2000 afin de faciliter la répression des contrevenants à lalégislation fiscale en ayant la possibilité de les poursuivre en justice.

Dispositif à double tranchantLa loi sur la sécurité sociale (2001) introduit ce nouveau dispositif qui est appliqué depuis avril 2002. Tout individu ayantfrauduleusement perçu une allocation à deux reprises sur une période de trois ans peut perdre ses prestations pour une période de13 semaines.

Surveillance renforcée

Autriche Journée d’action contre le travail au noir Journée d’action organisée le 22 juin 2004 lors de laquelle une armée d’inspecteurs a été déployée à travers tout le territoireautrichien, impliquant au total 875 agents des autorités fiscales, du BIAB et du service d’investigation fiscale.

France Le nombre des contrôles de l’inspection du travail a été multiplié par 3,3 en l’espace de 10 ans.

Royaume-Uni Loi sur la fraude aux prestations sociales (2001)Cette loi confère aux fonctionnaires de nouveaux pouvoirs en matière de détection et de répression de la fraude aux prestations. Lesagents publics peuvent utiliser les informations détenues par des organismes privés dont les banques, compagnies d’assurance,fournisseurs d’énergie et de services publics, quand ils ont des « motifs raisonnables » de le faire.

Amélioration du système de détection de la fraude

Belgique Banque-carrefour des entreprises (BCE)La banque a été créée en 1991 parallèlement à la carte d’identité sociale (carte SIS) distribuée à tous les citoyens belges en 1999.Elle permet aux inspecteurs de vérifier si une personne cumule des prestations et un salaire normal.

Estonie Lettres d’information En 2004, l’administration fiscale estonienne a opté pour une nouvelle stratégie en adressant un courrier d’information aux entreprisesayant des coûts salariaux nettement plus faibles que les autres entreprises similaires du même secteur, leur demandant de vérifierleurs comptes et d’effectuer les corrections appropriées. Sans quoi, le fisc envisagera un audit. Les trois secteurs ayant reçu le plusgrand nombre de lettres sont la construction, l’hôtellerie et la restauration, et la vente et réparation de voitures.

Pays-Bas Formation du personnel à la détection de la fraudeL’UWV (organisme d’assurance sociale) a formé ses agents pour qu’ils sachent reconnaître les pratiques suspectes. Pour renforcerl’efficacité des contrôles, l’UWV a élaboré un modèle de risque pour les bénéficiaires de l’allocation chômage et de la prestationd’incapacité. Les modèles comportent une variété de critères qui génèrent une plus forte propension à frauder. En se fondant sur cescritères, on effectue une recherche dans la base de données des clients de l’UWV.



Tendances

Slovaquie Carte d’identité professionnelleLa carte d’identité professionnelle sera remise par la caisse d’assurance sociale à chaque salarié et chômeur enregistré à la fin del’année 2006. La carte contiendra des informations précises sur l’emploi, le paiement des cotisations de sécurité sociale, l’inscriptionde l’individu au chômage et/ou l’assistance sociale dont il bénéficie. Elle devra être présentée sur demande des inspecteurs du travail

Royaume-Uni Système des présences plus fréquentes (MFA)L’allocation demandeur d’emploi contraint les allocataires à avoir des contacts fréquents avec les agents de l’administration, mais lecalendrier régulier des rendez-vous permettait aux contrevenants d’organiser facilement leur activité professionnelle en fonction deces entretiens. On a donc introduit en 2001 le système MFA (More Frequent Attendance) obligeant les allocataires suspectés defraude à se présenter à des séances de conseil supplémentaires, organisées à des dates imprévisibles, pour perturber toute activitéprofessionnelle routinière non déclarée.

Création ou renforcement des pouvoirs des organes exécutifs

Autriche Organes de contrôleL’inspection de l’emploi illégal d’étrangers (KIAB) opère sous l’égide du Ministère des finances depuis le 1er juillet 2003 au sein del’administration douanière. Conformément à la loi sur l’emploi de travailleurs étrangers en Autriche (AuslBG) et la loi deprogrammation budgétaire pour 2003 (BBG), on a mis en place pas loin de 200 agences chargées d’organiser des inspections dansles entreprises et sur les chantiers. Ces contrôles sont centrés principalement sur les entreprises de la construction, de l’hôtellerie etde la restauration, et du transport routier.

Belgique Bureau fédéral de lutte contre le travail illégal et la fraude socialeCréation d’un organe fédéral de lutte contre le travail non déclaré et la fraude sociale, dont la mission est de promouvoir l’échanged’informations entre les autorités publiques, de recommander des politiques, etc.

Bulgarie La Bulgarie met actuellement en place un organisme qui sera chargé de la collecte des impôts et des charges sociales, le NTICA(projet financé en partie à l’aide d’un prêt de la Banque mondiale) qui doit être opérationnel en janvier 2005.

Estonie En 2001, l’administration fiscale, l’inspection du travail, les services du marché du travail et les services de police sont convenusd’échanger des informations sur les cas de fraude fiscale et de violation du droit du travail, et d’organiser des opérations conjointespour dépister les contrevenants.

Bureau d’investigation de l’administration fiscaleEn décembre 2000, le Parlement a modifié le code de procédure pénale et a amendé la loi sur les contrôles pour donner àl’administration fiscale les prérogatives de mener une enquête préalable et des investigations. Pour ce faire, on a instauré en 2001 leBureau d’investigation de l’administration fiscale. Auparavant, la recherche des fraudes fiscales relevait de deux autorités différentes(le fisc et la police) mais leur coopération n’était pas très efficace.

Lituanie Cellule de coordinationUne cellule centrale de coordination pour l’analyse des origines et le contrôle du travail illégal fonctionne depuis 2002 au sein del’Inspection nationale du travail.

Pays-Bas Aux Pays-bas, les communes sont responsables de la gestion des dispositifs de protection sociale. Les grandes villes ont leur propreéquipe de détection sociale et les plus petites mettent en général en place des équipes de détection conjointes avec d’autrescommunes.

Slovaquie Loi sur le travail non déclaré et l’emploi illégalCette loi attribue à l’inspection du travail la responsabilité de mener à bien le contrôle du travail non déclaré et de l’emploi illégal. Lesprincipales modifications de cette loi portent sur l’amélioration de la coopération entre les organismes compétents de répression dutravail illégal, l’application des amendes sanctionnant le travail illégal et l’introduction de la carte d’identité professionnelle.

Royaume-Uni Brigades anti-économie informelle (JoSETs)En 2001, on a mis en place 20 « équipes conjointes contre l’économie de l’ombre » (JoSETs) regroupant des agents de diversservices du gouvernement dont l’administration des impôts directs (IR), l’administration des impôts indirects (HMCE), les services del’emploi et le Département du travail et des pensions (DWP), en vue de détecter les employeurs de connivence impliqués dans descas complexes de fraude et d’évasion fiscale.

Opération « Gangmaster »L’opération « chef de gang » cible le secteur de l’agriculture.

Amnisties fiscales

Chypre Il est prévu, en accompagnement des mesures de réduction du déficit budgétaire, de déclarer une amnistie fiscale afin que lesindividus aient la possibilité de légaliser leur situation sans craindre de sanction. Les recettes anticipées sont de l’ordre de 95.5millions d’euros pour la période 2004-2007.

Irlande En 1988, le gouvernement irlandais a organisé une amnistie fiscale qui a rapporté 635 millions d’euros en arriérés fiscaux là où onn’attendait que 40 millions. Quelques années plus tard, en 1993, les pouvoirs publics ont annoncé une autre amnistie dans l’espoir derégulariser la situation de ceux qui échappaient encore au système.



Tendances

Royaume-Uni En avril 2003, le gouvernement a annoncé une amnistie de six mois pour l’enregistrement de la TVA. Les entreprises ont eu lapossibilité d’enregistrer leur activité sans encourir la sanction normale (de 15%) en cas de retard jusqu’au mois de septembre, dateaprès laquelle le gouvernement avait annoncé une répression massive.

Campagnes de sensibilisation

Belgique Travail au noir, l’addition est saléeCe message a été relayé auprès du grand public via des brochures, des annonces dans la presse et à la radio.

Danemark Les autorités fiscales danoises ont lancé des campagnes d’information qui ont permis, entre autres, de présenter aux élèves desécoles le système d’imposition et les problèmes et risques liés à l’économie informelle.

Estonie Au printemps 2004, les autorités fiscales estoniennes ont lancé une campagne visant à informer les travailleurs de l’économieinformelle de leur absence de couverture sociale.

Allemagne Légal, illégal, ce n’est pas pareilAffiches et publicité dans la presse en 2002 et vaste campagne d’information sur Internet.

Lituanie Nombreuses annonces dans les médiasLes principaux journaux régionaux ont publié près de 70 annonces de cas détectés, donnant le numéro d’une ligne d’assistancetéléphonique et identifiant les dommages causés par le travail illégal et les sanctions encourues. Certains services de l’Inspectionnationale du travail ont publié des informations sur les affaires d’employeurs poursuivis en justice et sur les amendes fixées par lestribunaux.

Slovaquie L’Inspection nationale du travail a récemment diffusé une brochure d’information pour attirer l’attention des employeurs et desemployés sur les conséquences néfastes du travail non déclaré.

Suède Campagne de sensibilisation 2000 Une campagne de sensibilisation mise en œuvre conjointement par les autorités fiscales et le Bureau de la délinquance économique(Ekobrottsmyndigheten) récemment créé, avec la participation des syndicats et des organisations sectorielles. Les efforts étaientpolarisés sur le secteur de la construction. En 2004, les autorités fiscales ont annoncé que leurs interventions cibleraient lesrestaurants, taxis, coiffeurs, entreprises de nettoyage et de transport routier.

Les jeunes ayant en général une attitude plus tolérante à l’égard du travail non déclaré, les autorités les ciblent à travers descampagnes d’information et des contrôles fiscaux. Les campagnes comprennent par exemple un café Internet dans le cadre du plusgrand festival de rock du pays (Hultsved) ou des publicités au cinéma sur de l’utilité sociale des recettes fiscales.

Royaume-Uni Arrêter ou dénoncerDes publicités bien en vue encourageant les individus à arrêter ou dénoncer le travail non déclaré, accompagnées d’une ligned’assistance téléphonique et un site Web spécial.



Tendances

IntroductionEn Belgique, la définition du travail non déclaré utilisée par laCommission européenne est généralement acceptée. « On peutqualifier de travail non déclaré toute activité rémunérée de naturelégale, mais non déclarée aux pouvoirs publics, compte tenu desdifférences existant entre les systèmes réglementaires des Etatsmembres » (Commission européenne, 1998). Les activitéscriminelles (ex. vente de drogues, d’objets volés ou jeux d’argent) nesont pas considérées en Belgique comme du travail non déclaré.

Cependant il existe une autre distinction qui est rarement faite. Lefait que certains auteurs distinguent les activités productives maisnon rémunérées (par ex. réalisées par les femmes) dans leurdéfinition illustrent le niveau de raffinement qu’il est possibled’atteindre (Renooy, 2004; OCDE, 2002). Ce niveau de détail n’ajamais été atteint en Belgique. Il existe autant de définitions qued’auteurs. Plusieurs études phares récentes de Pacolet (1995, 2001,2003) explorent ce concept de manière approfondie. Par ailleurs, lacomptabilité nationale a passé au peigne fin les définitions et lesestimations du travail non déclaré dans le but de présenter unecomptabilité complète de l’économie belge. Dans ces deux cas, letravail non déclaré s’inscrit dans le cadre de la « fraude fiscale » oude l’« économie souterraine ». En dépit de son importance, cettediscussion technique a peu été abordée dans les débats publics. Cequi semble aussi être le cas avec le vaste débat qui a précédé laratification de la stratégie gouvernementale de prévention et de luttecontre le travail non déclaré. Le cabinet Verhofstadt a approuvé unnouveau document stratégique lors de son conseil exceptionnel dejanvier 2004 à Gembloux (appelé ci-après la déclaration deGembloux) qui précise la nouvelle approche mais ne fournit pas deréelle définition du travail non déclaré.

Le débat public en Belgique a porté sur les formes et lesconséquences néfastes du travail non déclaré.

En ce qui concerne les formes que prend le travail non déclaré, lesdiscussions ont surtout porté sur les résidents en situationirrégulière qui n’ont pas le droit de travailler mais y sont contraintspar des trafiquants d’êtres humains. Les bénéficiaires d’uneprestation sociale (de l’indemnité de chômage, par exemple) quiparticipent au marché du travail informel sont également ciblés. Lesfaux travailleurs indépendants sont souvent critiqués – enparticulier par les politiciens. Mais le marché du travail souterrainpeut prendre de nombreuses autres formes. Les employés exerçantune seconde activité sans la déclarer (sur leur temps de loisir) ne sontpas évoqués dans les débats publics et pourtant, selon certainsexperts, ce type d’activité non déclarée serait responsable de lamajorité du travail non déclaré.

Sur le plan des conséquences du travail non déclaré sur l’économie,c’est surtout au cours des deux dernières années que l’opinionpublique a commencé à fortement critiquer la dissimulationd’activité car elle mine les bases financières déjà affaiblies dusystème de protection sociale. Les travailleurs non déclarés nepayent pas de cotisations sociales et certains touchent même desprestations sociales. Le travail non déclaré affaiblit aussi lesconditions de la négociation sur le marché du travail du fait que lestravailleurs non déclarés renoncent à leurs droits (à une couverturesociale). Par ailleurs, il est souvent expliqué que les travailleurs

illicites peuvent causer des problèmes de sécurité car ils neconnaissent souvent pas les mesures de sûreté. Le travail non déclaréaffaiblit les syndicats, exerce une forte pression sur la productivité etentraîne à terme des réductions de salaire. L’opinion publiquereconnaît également que le travail non déclaré permet auxentreprises à faible productivité de rester compétitives en nedéclarant pas leurs bénéfices. On insiste aussi souvent dans lesdébats sur le fait que le travail non déclaré peut aussi mettre endanger les entreprises qui respectent la loi et surtout qu’il oblige legouvernement à hausser les impôts.

Dans les débats publics, le travail non déclaré est considéré dans laplupart des cas comme un élément du plus vaste problème queconstituent la fraude et la corruption et non pas comme un aspectisolé. Il semble qu’il existe un consensus en faveur de la mise enœuvre d’une politique à la fois préventive et répressive. Dans unrapport sur les perspectives du « bien être économique » de laBelgique, McKinsey (2004) se fait le porte-parole de nombreuxBelges et demande une tolérance zéro. Il considère qu’il est possibled’appliquer une politique de contrôle renforcé du travail non déclaréet de tolérance zéro en réduisant la bureaucratie et les impôts, ensurveillant les lieux de travail, ainsi qu’en croisant les bases dedonnées administratives disponibles.

Importance du travail non déclaré en Belgique

Quantifier l’inquantifiable?De par sa nature même, il est difficile d’évaluer l’ampleur du travailnon déclaré. Pour des raisons évidentes, les individus impliqués dansdes activités clandestines ne veulent pas être identifiés. On ne peutdonc que proposer une estimation de l’ampleur du travail nondéclaré. Les informations sur la taille et la structure du travailinformel collectées de manière fiable sont rares en Belgique, commepartout ailleurs.

Diverses inspections publiques publient sporadiquement desdonnées sur le nombre de contrôles et les irrégularités relevées.Apparemment, la plupart de ces organismes ne considèrent pas qu’ilest de leur devoir d’analyser et de préparer des statistiques sur letravail non déclaré (Pacolet, 2003). Ainsi, par exemple, l’Inspectiondes lois sociales a constaté des infractions à la législation de l’emploidans 40% des entreprises contrôlées. Ce chiffre recouvre tous lestypes d’irrégularités et ne doit pas être considéré comme uneévaluation du travail non déclaré en Belgique (Pirenne, 2003). Apartir de données recueillies auprès de toutes les agences del’inspection du travail, Pacolet (2001) conclut que la « fraudesociale » équivalait à 6% des cotisations dans les années 90.

On peut mesurer directement ou indirectement l’économiesouterraine (Schneider, 2004; Kazemier, 2003). Les experts (OCDE,2002) préfèrent généralement les méthodes directes fondées sur dessondages ou sur des audits fiscaux. Aucune d’entre elles n’a jamaisété utilisée en Belgique (à l’exception notable de Ginsburgh mais quidate déjà de 1987). La difficulté avec les sondages est qu’on risqued’obtenir des réponses inexactes, bien que Renooy (2004) pensequ’on peut y remédier à l’aide de techniques d’enquête et deméthodes statistiques spéciales. En ce qui concerne le contrôle fiscal,les critiques expliquent que les contribuables sélectionnés pour cette

Belgique


Tendances

vérification approfondie ne sont pas choisis au hasard mais quand ilexiste une certaine probabilité de fraude.

L’économie souterraine peut aussi être quantifiée indirectement àpartir des transactions monétaires, de la consommation d’électricitéet des registres du travail 1. Les résultats obtenus fluctuent enfonction de la définition utilisée par l’auteur. Ces derniers temps, onutilise plutôt la comptabilité nationale et des modèles monétairesmacroéconomiques.

Dans le système de comptabilité nationale belge, la valeur ajoutéeest calculée pour chaque branche de l’industrie comme la différenceentre la production et la consommation intermédiaire. Les donnéesproviennent des comptes annuels, des statistiques de la TVA et oudes registres des impôts. Certaines données agrégées sont toutefoisajustées pour tenir compte des divergences de concept selon lessources. Un de ces ajustements concerne le travail non déclaré. Lechiffre d’affaires de chaque branche est complété d’une estimationen pourcentage. La production et la consommation intermédiairesont ensuite évaluées pour chaque branche de l’industrie et pourchaque produit enregistré dans les tableaux des équilibresressources-emplois (INR, 1998; Pacolet, 2003). Evaluées lapremière fois en 1997, elles ont permis une estimation du travail nondéclaré d’entre 3% et 4% du PIB. En 2002, les données corrigées dutravail non déclaré équivalaient à 9,283 milliards d’euros, soit 3,6%du PIB.

Cette méthode présente de toute évidence des avantages et desinconvénients (Blades, 2002), mais reste privilégiée par de grandsorganismes tels que l’OCDE (2002). Son point fort est d’être baséesur la combinaison de nombreuses sources, mais il ne faut pasoublier que le système de comptabilité nationale n’a pas été conçudans le but d’évaluer la taille de l’économie souterraine. Ainsi, parexemple, les estimations ne comprennent pas le travail non déclarédans l’agriculture et les aides à domicile. Les données du secteuragricole fournies à la comptabilité nationale incluent déjà desajustements pour le travail non déclaré; pour les ménages ayant desemployés, on applique un salaire horaire à une évaluation dunombre d’heures travaillées qui comporte un ajustement pour letravail non déclaré (INR, 1998). Bien que les fonctionnaires de lacomptabilité nationale insistent fortement sur le caractèrerudimentaire de cette estimation, elle sert souvent de référence dansles estimations officielles belges. Le rapport récent sur le travail nondéclaré (Renooy, 2004) préparé pour le compte de la Commissionrevoit même à la hausse les estimations sans mentionner aucunecontrainte.

Une autre évaluation de la Banque nationale concerne le nombre depersonnes travaillant exclusivement dans l’économie souterraine.Au quatrième trimestre 2002, on estimait qu’elles étaient 9259 àtravailler au noir. Cette tentative de quantification étant basée surles ajustements prévus pour le travail non déclaré dans lacomptabilité nationale, elle est donc soumise aux mêmesrestrictions. Une autre difficulté sérieuse est qu’elle exclut lesindividus cumulant un emploi déclaré et un travail au noir – c’est-à-dire la majorité des travailleurs non déclarés.

Schneider estime l’ampleur de l’économie souterraine à partir demodèles monétaires macroéconomiques. Il associe la méthode dedemande monétaire avec un modèle dynamique à indicateurs etcauses multiples. Il considère les multiples causes et effets del’économie souterraine et utilise l’analyse factorielle pour évaluerl’économie souterraine comme variable inobservable dans le temps.

En fait, Schneider donne une estimation des composantes dumodèle afin d’obtenir un indice de la production cachée d’un payspuis donne alors une estimation d’un modèle distinct de la demandede liquidité en vue d’obtenir une référence lui permettant deconvertir cet indice en points de pourcentage. Selon cette méthode,l’économie souterraine représentait 21,5% du PIB « Officiel » de laBelgique en 2002/03. Sur le plan international, la part du PIB del’économie souterraine de la Belgique placerait le pays en cinquièmeposition de tous les pays de l’OCDE (Schneider, 2004). Bien que lesconcepts d’« économie souterraine » et de « travail non déclaré »soient légèrement différents, l’écart surprenant entre les estimationsinquiète. De nombreux experts ont passé au crible l’approche deSchneider et ont souvent conclu qu’elle n’avait qu’une utilité trèslimitée car elle repose sur des hypothèses de modélisation qui sontinvérifiables (OCDE, 2002; Blades, 2002). Malgré de vives critiques,la déclaration de Gembloux et le rapport McKinsey se réfèrentégalement aux estimations de Schneider et ignorent les évaluationsde la comptabilité nationale.

En d’autres termes, il est difficile de s’en tenir à une seule estimation.Se fondant sur une kyrielle d’études, Bruyninckx (1998) affirme quele nombre de travailleurs non déclarés en équivalents plein temps sesituerait entre 420 000 et 560 000, soit entre 12% et 16% du PIB.Cette estimation semble la plus réaliste.

Secteurs et catégories de travailleurs susceptiblesd’être impliqués dans le travail non déclaréEn général, le travail non déclaré est pratiqué dans des secteurscaractérisés par des structures économiques locales et peuréglementées, une demande changeante, une production à forteintensité de main-d’œuvre et de faibles profits. Les secteurs où lescoûts de la main-d’œuvre sont le principal facteur de concurrencesont particulièrement affectés. En Belgique, le travail non déclaré estpratiqué principalement dans les secteurs suivants2: la construction(17%), la transformation de la viande (13%), le commerce devêtements d’occasion (14%), le ménage (11%), les restaurantschinois (7%) et autres établissements de restauration, l’agriculture etl’horticulture (5%), le transport, le commerce de détail, laconfection, les stations services et le lavage de voiture. Le secteurbelge de la construction est certainement celui qui a entrepris deprévenir/combattre le plus activement le travail au noir en signantdes accords de coopération avec le Ministère du travail. Lesinspecteurs ont accepté d’effectuer des contrôles en dehors desheures de travail ordinaires et le secteur a accepté d’organiser descampagnes d’information. Comme dans le secteur du bâtiment, lespartenaires sociaux sont des alliés privilégiés des autorités dans lalutte contre le travail au noir dans les autres branches (transport depassagers, ménage, etc.) où des accords similaires ont été conclus. Lerôle de leader du secteur de la construction apparaît également avecla réorganisation des accords sur les heures supplémentaires (DeTijd, 30-04-2004).

En ce qui concerne les catégories de population, le travailleur nondéclaré type est jeune et de sexe masculin (comme dans les autrespays du nord-est européen – Perelman 1988). A l’inverse de l’Europeméridionale, les femmes sont moins impliquées dans le travail nondéclaré et sont généralement engagées dans la restauration,l’enseignement ou l’entretien. Il semblerait qu’elles occupent desemplois non déclarés par pure nécessité économique plutôt quepour dissimuler des revenus en espèces. Cependant, on dispose depeu de données pour confirmer cette théorie. On a seulement des

1 Pour un tour d’horizon complet des estimations belges, voir Pacolet, 1995 et Kazemier, 2003.2 Les pourcentages se réfèrent aux infractions détectées en 2003 par l’Inspection sociale et l’Inspection des lois sociales (Bureau, 2003).


Tendances

informations précises sur les immigrés clandestins (c’est-à-dire lescitoyens de pays non-UE résidant illégalement dans l’UE). Alorsque le nombre des contrôles avait diminué en 2003, on a découvertplus d’immigrés travaillant illégalement.

Facteurs déterminants du travail non déclaréOn peut expliquer le travail non déclaré par l’interaction complexede différents facteurs. La plupart des analystes considèrent que lesimpôts et les cotisations sociales sont la principale cause del’économie souterraine. Bien que fortement contesté, le cas de laBelgique confirme cette relation de cause à effet entre les coûts demain-d’œuvre (perçus comme) élevés et le travail non déclaré(Schneider, 2004).

Les procédures administratives constituent une deuxièmeexplication du travail non déclaré. La législation, les règlements etles obligations engendrent un marché du travail rigide où le travailnon déclaré serait une réaction aux imperfections du marché dutravail (pénurie, manque de flexibilité ou coûts élevés de la maind’œuvre).

En troisième lieu, certains facteurs socioéconomiques (sous-traitance, externalisation, délocalisation dans un pays à bas salaires)et certaines structures (nombre de petites et moyennes entreprises)expliquent aussi le travail non déclaré en Belgique. De plus, lesréfugiés économiques sont attirés par les pays « riches » comme laBelgique où ils finissent souvent par travailler clandestinement.

Quatrièmement, les experts mettent en cause l’insuffisance en termede quantité et de qualité des équipements et services publics, quipeut conduire à un cercle vicieux où plus les impôts augmentent,plus le travail non déclaré progresse. Bien que ce ne soit pas le cas enBelgique, des carences d’équipements publics (soins de jour, etc.)ont autant encouragé le travail non déclaré que le manque detransparence des mécanismes de contrôle. En Belgique, despuissants réseaux sociaux alliés à un fort degré d’informalité ontaussi favorisé le travail au noir. Enfin, il faut aussi mentionner la« moralité fiscale » le degré de confiance des citoyens envers leurgouvernement. Alors qu’une certaine tolérance à l’égard du travailest bien ancrée dans la culture européenne (Mateman, 2001), lafraude fiscale a été un sport national en Belgique depuisl’indépendance.

Mesures de lutte contre le travail non déclaréDepuis les années 70, le gouvernement belge a introduit despolitiques de prévention et de lutte contre le travail non déclaré(Deneve, 1993). On a conçu ces dernières années un arsenal cohérentde mesures. En 1993, le travail non déclaré est devenu une priorité del’agenda politique: le parlement a voté une loi sur l’emploi illégal etle travail non déclaré. Les partenaires sociaux ont organisé en 1996une table ronde sur le travail non déclaré fondée sur un documentconjoint des Ministres du travail et de la justice. En 1999, la Ministredu travail a consacré un mémorandum à sa vision de la lutte contrele travail non déclaré (Maeter, 2003). Nombre de ses suggestions ontété reprises dans la déclaration de Gembloux et dans le rapportstratégique du Secrétariat d’Etat à la modernisation des finances et àla lutte anti-fraude fiscale. Ces deux documents passent en revuetoutes les mesures politiques dans le cadre d’une plus vaste stratégiede promotion de l’emploi et de lutte contre la fraude.

Création d’un environnement favorable à ladéclaration de l’activité économiqueEn Belgique, plusieurs initiatives ont visé à éliminer les incitations

au travail non déclaré. Afin de simplifier les procéduresadministratives imposées aux travailleurs indépendants, on a créé laBanque-carrefour des entreprises (BCE) et les guichets d’entreprise.La BCE attribue un numéro d’identification unique à chaqueentreprise et chaque entrepreneur et enregistre toutes les donnéesnécessaires. Ce numéro unique sert de lien avec toutes lesinstitutions. Il simplifie de nombreuses procédures administrativeset accélère et améliore l’échange d’informations entre legouvernement et les chefs d’entreprise. Les guichets enregistrenttoutes les nouvelles entreprises auprès de la BCE, effectuent toutesles formalités requises et vérifient les autres documentsadministratifs. Le gouvernement a accrédité une dizained’organisations à but non lucratif qui gèrent près de 200 guichets surtout le territoire. En conséquence, les temps d’attente et les délaisadministratifs ont été réduits. La Déclaration Electronique Unique« Starters » (DEUS) élimine les formalités dilatoires pour lesdémarrages d’entreprise. En complément des guichets, legouvernement flamand a fondé une agence de conseil pour lescréateurs d’entreprise. Une fois enregistrée, une entreprise peutcommuniquer électroniquement avec le gouvernement et déclarerimmédiatement tout nouvel employé. La déclaration immédiate detoute personne employée par une entreprise est obligatoire depuis1998. Les contrôles ont été renforcés par la création de la Banque-carrefour de la sécurité sociale en 1991 et par l’introduction de lacarte d’identité sociale (carte SIS) qui a été distribuée à tous lesBelges en 1999. Elle permet aux inspecteurs de vérifierimmédiatement si une personne cumule des prestations sociales etun salaire normal.

Incitations à la déclaration des emploisLe gouvernement a mis en œuvre deux grands types de mesures pourinciter les individus à déclarer toutes leurs activités. Premièrement, ila facilité l’accès au marché du travail ordinaire pour les travaux àdomicile grâce aux agences locales pour l’emploi (ALE) et auxchèques-services. Deuxièmement, il a diminué les cotisationssociales et les impôts pour rendre le travail non déclaré moinsintéressant.

Les ALE, en 1987, fonctionnaient comme des agences regroupantl’offre de main-d’œuvre des chômeurs de longue durée et lademande de services à domicile, de personnels de surveillance et demain-d’œuvre saisonnière dans l’agriculture. Le travailleur étaitautorisé à conserver ses gains comme revenu d’appoint en plus deson indemnité. Dans la pratique, les femmes de 35 à 45 ans étaient laprincipale catégorie participant au dispositif ALE. En juin 1999, les120 904 chômeurs inscrits dans les agences travaillaient en moyenne30 heures pas semaine. Le système ALE a eu ses partisans et sesdétracteurs. Vu que près de la moitié des emplois ALE étaitpréalablement illicite, le dispositif a de toute évidence participé à lalutte contre le travail informel. Toutefois, le système a été critiquécar il emprisonne les bénéficiaires dans le dispositif. Aujourd’hui, unpeu plus de 4% seulement des anciens employés des ALE ont unemploi ordinaire, alors que 22% sont au chômage (WAVArbeidsmarktflits 45).

On a ensuite introduit les chèques-services pour remplacer ledispositif ALE et dans l’espoir de créer 25 000 nouveaux emploisd’ici 2007. Introduit en mars 2003, le système a été modifié àplusieurs reprises. Sa vocation est de combattre le travail nondéclaré, de financer le système de sécurité sociale et de répondre àune demande de services à domicile à des coûts abordables (tels quele ménage, la cuisine, etc.). Le coût net d’un chèque correspond auprix du marché pour une heure de travail dans l’économiesouterraine, le reste est subventionné. Le gouvernement a ensuiteaccrédité 652 entreprises qui fonctionnent comme intermédiaires


Tendances

entre les travailleurs et les particuliers. Ces entreprises embauchenttout d’abord les travailleurs sur la base d’un contrat flexible decourte durée, mais sont tenues de leur offrir au bout de quelquesmois un contrat à durée indéterminée au moins à temps partiel. Uneenquête récente des autorités conclut que les entreprises proposentdes contrats à durée indéterminée plus rapidement qu’elles ne sontobligées de le faire et que deux-tiers des emplois créés dans le cadredu dispositif sont (au moins) à temps partiel (FOD, 2004). Depuis lamise en œuvre du système, 6773 employés et 65 709 foyers ont utiliséplus de 3 millions de chèques-services (principalement en Flandres).En juin 2004, cela correspondait à 5462 emplois. Bien que leschèques-services aient été bien accueillis au niveau international(Renooy, 2004), leur efficacité laissent plutôt sceptiques lessyndicats et certains universitaires, mais il est peut-être trop tôt pouren juger.

La deuxième approche consiste à diminuer la charge sociale etfiscale dans l’espoir d’encourager les individus à déclarer leuractivité. On a simplifié et rendu plus flexibles les procéduresadministratives pour l’emploi de travailleurs saisonniers etoccasionnels dans les secteurs de la restauration, l’horticulture etl’agriculture. On a également baissé le taux des cotisations sociales.Les travailleurs embauchés par le biais d’une agence de travailtemporaire bénéficient également de cotisations moins élevées. Lescotisations sociales sur les petits boulots effectués par des étudiantset le statut d’artiste ont aussi été révisées dans ce sens.

Application de la loi et contrôles Le gouvernement veut assurer un suivi de l’application de la loi etdes procédures au niveau central et imposer une vision globale.Cette vision n’est pas une approche isolée mais va de pair avec unepolitique de contrôle et de conseils aux chômeurs. L’application dela loi et la surveillance du système de protection sociale belgerelèvent de deux ministères et d’une demi-douzaine d’organismespublics. Chacun d’entre eux a son propre service d’inspection chargéde veiller à ce que les règlements relevant de sa juridiction soientbien appliqués. Globalement, c’est un système complexe,impliquant jusqu’à 80 inspections différentes, qui s’est constituéavec le temps (De Tijd, 24-11-2003). La collaboration entre lesdifférentes agences reste rare, d’où une réelle inefficacité dansl’échange et la comparaison des données. Bien que Pacolet (2003)synthétise certaines données sur le nombre, la durée, etc., descontrôles, il reconnaît qu’il est difficile d’évaluer de manière fiablel’efficacité des initiatives politiques (une tendance qui se retrouvedans toute l’Europe, Mateman, 2001).

La mission du Bureau fédéral de lutte contre le travail illégal et lafraude fiscale est de remédier à ce manque de coordination. Lebureau est également censé élaborer une approche globale de ladétection de la fraude fiscale et mettre un terme aux déboires de lapolitique nationale de répression. Son but est de faciliter etd’améliorer la prévention, de suggérer des politiques et depromouvoir l’échange d’informations entre les services publics. Lebureau est composé de représentants de toutes les institutionsconcernées. Un Comité fédéral de coordination a également été misen place pour que le bureau puisse disposer d’un servicefonctionnant en permanence. A la lumière des conclusions dubureau, le gouvernement a décidé d’augmenter à 80 les effectifs desinspecteurs dans les quatre principales agences. Par ailleurs, ondevrait aussi améliorer les techniques d’inspection grâce à desanalyses stratégiques des risques et la collecte des données. Celadevrait permettre non seulement de détecter la fraude mais aussi deconcevoir des mesures préventives ou de recommander desmodifications de la législation.

Après un projet pilote couronné de succès en mars 2003, il est prévude mettre en œuvre sur tout le territoire un système de stockage del’information commun aux quatre principaux services d’inspection,baptisé OASIS (“Organisation Anti-fraude des Servicesd’Inspection sociale”). Une fois le système opérationnel, lasurveillance des allocataires sera plus étroite car OASIS permettrade réaliser des contrôles ciblés sur la base des « indicateurs defraude potentielle». Au cours des prochaines années OASIS etMERI (“Mensenhandel en Risicosectoren”), une banque dedonnées spécialisées relatives à la traite des êtres humains et l’emploiillégal d’étrangers, seront intégrés à la plate-forme informatiquecommune des quatre grandes inspections, qui est actuellement enconstruction. L’instauration d’un registre des contrôles (en cours)devrait, par ailleurs, améliorer les performances des agences.

Coopération transnationaleLa Belgique est peu impliquée dans la coopération transnationaledans le domaine du travail non déclaré. Le Comité fédéral decoordination est censé fonctionner en tant qu’organe internationalde liaison pour la lutte contre le travail non déclaré. Pour l’instant, lacoopération internationale se limite à la conclusion avec la Franced’un accord ciblant spécifiquement le travail non déclaré et à la miseen place d’un groupe de travail transfrontalier (Maeter, 2003).

Sensibilisation de la sociétéEn 2001, le Ministère du travail a lancé une campagne d’informationciblant directement le travail non déclaré. Le message « Travail aunoir, l’addition est salée » fut diffusé par le biais de prospectus,d’annonces dans la presse et sur les principales chaînes de radio. Denos jours, la sensibilisation n’est plus qu’indirecte (par ex. en tantqu’effet secondaire de la promotion des chèques-services).Toutefois, le cabinet a récemment décidé de communiquer lui-mêmeplus clairement la déclaration de Gembloux à la population. Ilencourage également les services d’inspection à publier les résultatsde leurs contrôles afin de décourager les fraudeurs (potentiels). Lessites Web sur Internet et autres campagnes d’information ont aussiamélioré la confiance du public dans les initiativesgouvernementales (telles que la BCE). De plus, certainesassociations (telles que la Fédération du secteur de la construction)tentent de faire prendre conscience du problème à leurs membres.

Autres mesuresLa déclaration de Gembloux établit un inventaire des lois,règlements et concepts du travail qui ont été ou seront simplifiés,harmonisés ou simplement actualisés. Depuis que le travail nondéclaré est devenu une priorité de l’agenda politique au milieu desannées 90, les progrès ont été sporadiques. Le code pénal desinfractions sociales est encore en cours de réorganisation, unecommission y travaille depuis 2001. Des audiences correctionnellesspéciales doivent être organisées. A l’heure actuelle, il a été convenuque les cas de fraude grave aux prestations sociale feront l’objetd’actions en justice. Cependant, les petits délits seront traités par lesnouvelles chambres des tribunaux administratifs ou civils et serontréglés rapidement par l’application de (lourdes) amendes.

ConclusionCe tour d’horizon montre que le travail non déclaré n’est passeulement en bonne place sur l’agenda politique, il est aussi traitéprioritairement. Les estimations de l’ampleur du travail non déclarévont de 3% à 22% du PIB belge en fonction de l’auteur et de ladéfinition. Les estimations les plus réalistes tournent autour de 12%


Tendances

à 16% du PIB avec 420 000 à 560 000 travailleurs non déclarés. Lephénomène atteint principalement les secteurs ayant des structureséconomies locales et peu réglementées, une demande changeante,une production à forte intensité de main-d’œuvre et de faibles profits(construction, restauration, etc.). En Belgique, le travailleur nondéclaré type est jeune et de sexe masculin.

Les facteurs à l’origine du travail non déclaré en Belgique sont lescharges sociales et fiscales élevées, la rigidité du marché du travail,divers facteurs socioéconomiques actuels, l’état de certainséquipements et services publics et une faible intégrité fiscale. Legouvernement tente de prévenir et de combattre le travail nondéclaré en créant un environnement favorisant la déclaration detoute activité économique (Banque-carrefour pour les entreprises,guichets uniques, déclaration unique de démarrage d’entreprise,etc.), en introduisant les agences locales pour l’emploi et leschèques-services afin de régulariser des formes classiques de travailnon déclaré, en centralisant et renforçant la répression et lescontrôles (y compris une gestion et un échange efficaces desdonnées) et en réformant en profondeur le système judiciaire.

Reginald Loyen

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Tendances

IntroductionLa question du travail non déclaré, qui est apparue dans les débatspublics en République tchèque à la fin des années 80 et au début desannées 90, a pris une importance accrue ces dernières années. Laconception nationale du travail non déclaré a toujours été proche dela définition de la Commission « …toute activité rémunérée denature légale, mais non déclarée aux pouvoirs publics, compte tenudes différences existant entre les systèmes réglementaires des Etatsmembres » (Renooy 2004: 8).

Les premières tentatives de définition et de quantification del’activité économique non déclarée (Fassmann 1988, Zelinka 1989,Hanzl et al. 1989) étaient motivées par le fait que ces activitésreprésentent un élément essentiel des économies de commande –non seulement en tant qu’offre des services nécessaires (par exemple,la construction ou la réparation de maisons individuelles) mais aussicomme solution aux failles de l’économie formelle.

En 1991, un groupe de travail a vu le jour au sein du Bureau fédéral(tchèque et slovaque) de la statistique pour examiner la possibilitéd’évaluer l’ampleur des activités économiques non déclarées. Leprincipe de base était d’utiliser une définition plus vaste dépassant lasimple quantification des « activités non déclarées » (au sens strictde la définition de la CE). Les statisticiens ont tenté d’identifier,d’une part, les activités déclarées mais n’apparaissant pas dans lesstatistiques et, d’autre part, les activités illicites ou criminelles. Laméthode utilisée correspond à peu près à la méthodologie derecherche approfondie de l’Eurostat qui a depuis lors été adoptéepar la République tchèque (Ondruš 2001).

Outre les études menées par des experts internationaux, plusieurséconomistes tchèques indépendants ont participé au développementd’une meilleure compréhension du concept de travail non déclaré.Leurs études incorporent à la fois l’approche du BIT – qui metl’accent sur la non-observance des obligations légales associées auxcontrats de travail, et l’approche de la Banque mondiale – qui insistesur la non-déclaration de la taxe à la valeur ajoutée et autres formesde fraude fiscale. En 1998, le Ministère tchèque du travail et desaffaires sociales a lancé une étude confiée à Streckova et Fassmannsur «Les possibilités institutionnelles de minimiser l’influence del’économie souterraine sur le marché du travail» afin de dresser unbilan des connaissances des fonctionnaires (Strecková et al. 1999).Une étude approfondie du travail non déclaré dans la Républiquetchèque a été publiée récemment (Fassmann 2002, 2003), ainsiqu’une autre étude novatrice sur l’évasion fiscale fondée sur uneméthode de mesure directe (Hanousek and Pulda 2002).

En raison de ces recherches et de la longue expérience du public (letravail non déclaré a commencé sous l’ancien régime et s’est encoredéveloppé pendant la période de transition vers une économie demarché), il n’est pas surprenant que les fonctionnaires et lespoliticiens aient une bonne connaissance du concept de travail nondéclaré dans tous ses aspects et sous toutes ses formes (comparerStrecková et al. 1999). Toutefois, il s’est avéré difficile de mesurerl’ampleur du travail non déclaré en raison des restructurationsrécentes du système de suivi statistique de la République tchèque etde la suppression de plusieurs des anciens instruments de suivi. Uneautre difficulté est l’opposition générale du public et des nouveauxchefs d’entreprise à dévoiler leurs données personnelles sur lessalaires et aspects annexes.

Au début de la transformation de l’économie tchèque en uneéconomie de marché, quand le travail informel proliférait, les élitespolitiques et les fonctionnaires n’attachaient pas une grandeattention au travail non déclaré. On peut considérer une telle« négligence politique » comme une émanation de l’approchelibérale du passage à l’économie de marché qui prévalait alors enRépublique tchèque (l’hypothèse « far est»). Le fort degré detolérance à l’égard des activités non déclarées remonte à l’époquecommuniste et repose sur la présomption qu’elles ont un impactpositif potentiel, comme par exemple « l’accumulation de capital »ou la possibilité d’une « stratégie de survie » (voir Kleer 1994,Fassmann 2002 et 2003, Renooy et al. 2004). Cependant, uneexception à cette tolérance a été l’activité illicite des chômeursindemnisés, qui est depuis longtemps critiquée tant par les autoritésque par les médias en raison principalement du détournement ou del’abus des prestations sociales, un phénomène considéré comme unproblème à la fois économique et moral.

Pendant la seconde moitié des années 90, les choses ont commencé àchanger au fur et à mesure que les politiciens acquéraient plusd’expérience au sujet des impacts négatifs de la privatisation et dupassage à une économie de marché. D’importantes pertes de recettespubliques dues à des pratiques souterraines et à l’importation debiens non déclarés les ont poussé à revoir leur politique.Simultanément, les campagnes de sensibilisation des partis degauche (sociaux-démocrates et communistes) ont mis l’accent sur leproblème du travail au noir. Les politiciens ayant reconnu qu’ilexiste une corrélation directe entre l’économie souterraine, lesactivités illicites/criminelles et la corruption, la question du travailnon déclaré est apparue dans le débat public. Le principal aspectabordé était la fraude fiscale, mais ce n’était pas le seul. Alors que lechômage était resté très faible en République tchèque jusqu’en 1998,atteignant 10% en 1999, le travail illégal de travailleurs étrangers(principalement originaires d’Ukraine) est devenu une question« brûlante ». Suite à la réforme des finances publiques en 2002,l’efficacité de la collecte des impôts et l’élimination générale desactivités non déclarées sont devenues des priorités dugouvernement. Ces deux aspects sont approfondis dans ladéclaration gouvernementale d’août 2002. Il est toutefois essentielque ces déclarations et engagements soient transformés en actions.

Importance du travail non déclaré dansl’économie

L’incidence du travail non déclaréVu qu’il est de plus en plus difficile de mesurer le travail non déclaré,il n’est peut-être pas étonnant que les estimations dont on disposesur l’ampleur du phénomène soient ambiguës et divergent enfonction de la méthodologie utilisée. Selon les enquêtes et étudesexistantes, il semblerait que l’ampleur du travail non déclaré enRépublique tchèque se situe entre 10% et 15% du PIB. Ce taux estplus faible que dans la plupart des anciens pays du bloc de l’Est etdans certains pays d’Europe méridionale. Néanmoins, il restebeaucoup plus élevé que dans les autres pays de l’UE.

République tchèque


Tendances

La structure des activités et les catégories detravailleurs concernésEn général, la typologie des activités non déclarées correspondparfaitement aux résultats obtenus dans les autres pays de l’UE(Renooy 2004). En effet, Ondruš (2001:253) a estimé que la valeurajoutée du travail non déclaré dans les différents secteurs del’économie en 1997 se répartissait ainsi : 23% dans l’agriculture, 22%dans la construction, 21% dans l’hôtellerie, la restauration et letransport, 17% dans les services financiers et les services auxentreprises, mais seulement 7,1% dans l’industrie et 3,8% dans lesautres services (la moyenne était de 7,4%).

Les travailleurs indépendants et les salariés sont plus susceptiblesd’avoir un revenu non déclaré que les chômeurs (inactifs). En ce quiconcerne les formes de travail non déclaré, les autorités et les expertsinterrogés par Strecková et al. (1999) les ont classées comme suit:

1. Fraude fiscale: 70% des personnes interrogées (103 des 147experts) l’ont classée en première place et 20% en seconde place;

2. Profits dégagés d’activités non déclarées (non approuvées): 27% despersonnes interrogées l’ont classée en première place, 55% enseconde place, et 26% en troisième place;

3. L’emploi illégal de travailleurs étrangers (venant principalementd’Ukraine): Cette forme est surtout mentionnée par les experts dansles grandes villes. Au total, 7% des experts l’ont classée en premièreposition, 16% en seconde, et les autres entre la troisième etcinquième position (entre 20 et 26%);

4. Contrats de travail illégaux: Une majorité d’experts les a classés entroisième (25%), quatrième (36%) ou cinquième place (19%). Lesexperts des régions où le taux de chômage est élevé font preuve deplus de tolérance envers cette forme d’emploi;

5. Cumul d’une activité non déclarée avec un emploi régulier: Lesexperts l’ont mis en troisième, quatrième ou cinquième position, leplus souvent en cinquième position (31%).

Il est intéressant de noter qu’une forte proportion des personnesinterrogées (45%) considéraient que les grandes entreprises/compagnies étaient les plus enclines à dissimuler des activités (15%les placent en seconde position). Les petites et moyennes entreprises(PME) pratiqueraient également la non-déclaration: 30% desexperts les ont placées en première place et 26% en seconde place.Les principales causes du travail non déclaré et de la dissimulationd’activités seraient la volonté d’accroître les profits et de survivreface à une concurrence accrue.

Dans une autre étude, Hanousek and Pulda (2002: 11) ont analysé larépartition par sexe des 25% de leur échantillon de 1062 personnesinterrogées qui ont avoué pratiquer le travail non déclaré. Ils ontdécouvert qu’il y avait plus d’hommes (67%) que de femmes (33%).Cependant, la tranche d’âge et le statut familial des hommes et desfemmes dissimulant des activités correspondait assez bien à lastructure de l’ensemble de l’échantillon. En ce qui concerne leniveau d’éducation et le statut professionnel, toutes les catégoriessont impliquées dans une certaine mesure dans des activités nondéclarées mais on remarque une fréquence plus élevée parmi lesentrepreneurs et les chômeurs.

En 2002, 62% seulement des individus enregistrés auprès de leuragence locale pour l’emploi se déclaraient eux-mêmes chômeursselon la définition du BIT (résultats des enquêtes sur les forces detravail). Sirovátka et al. (2003) y voient le signe d’une dissimulation

d’activité de la part des chômeurs1. Sirovátka et al. ont analysé lesdifférences entre les chômeurs qui sont officiellement enregistrésauprès du SPE (service public de l’emploi) et ceux qui se déclarenteux-mêmes chômeurs, pour diverses catégories de la population.L’écart en pourcentage entre les demandeurs d’emploi déclarés et lesindividus qui se déclarent eux-même au chômage est plus significatifpour les hommes (46%) que pour les femmes (29%). Cet écart étaitde 40% pour les chômeurs de plus de 40 ans, près de 50% pour leschômeurs sans qualification ou ayant un niveau d’instruction de finde premier cycle de l’enseignement secondaire, plus de 50% pour lespersonnes au chômage depuis moins de six mois et plus de 40% pourles chômeurs vivant dans des régions où le taux de chômage estélevé. Cette recherche permet de conclure que le travail non déclarédes chômeurs (qui représente une part minime du travail nondéclaré) est pratiqué principalement par des hommes ayant un faibleniveau d’instruction et vivant dans des régions plus frappées par lechômage.

Les facteurs déterminantsRenooy et al. (2004) établit une distinction entre trois types defacteurs influençant la fréquence du travail non déclaré: les facteurssocioéconomique (par exemple les tendances socioéconomiquesactuelles et la structure de l’économie nationale), les facteursinstitutionnels (ex. la complexité des réglementations juridiques etadministratives) et les facteurs sociétaux (ex. tradition culturelle etrelations entre l’individu, la société et l’Etat).

L’importance de chacun de ces facteurs déterminants peut êtrecaractérisée ainsi:

Facteurs socioéconomiques:On a expliqué le boom du travail non déclaré pendant les premièresannées de la transformation de l’économie après les évènements de1989 par la transition vers une économie de marché et lalibéralisation de l’économie, associées à la récession, l’absence delégislation appropriée et le manque de moyens de l’administrationpublique pour lutter contre le phénomène. La deuxième récession en

Tableau 1: Structure du travail non déclaré en Républiquetchèque en fonction du statut professionnel desparticipants (en %)

Emploi à plein temps 60 55

Emploi à temps partiel 3 4

Entrepreneur (sans employés) 6 12

Entrepreneur (avec employés) 2 4

Retraité actif 2 2

Retraité inactif 11 4

Chômeur 6 10

Etudiant 6 6

Epouse femme au foyer 3 2

Source: Hanousek et Pulda 2002, adapté

Ensemble del’échantillon

(1062 = 100%)

Engagés dans desactivités informelles

(267 = 100%)

1 Le nombre d’individus inscrits auprès d’agences pour l’emploi est plus élevé que celui des individus qui se déclarent chômeurs. Une forte proportion d’entre eux estprobablement impliquée dans des activités non déclarées, tout au moins occasionnellement, mais s’inscrit auprès du SPE en vue de bénéficier des prestations socialeset/ou d’une couverture médicale.


Tendances

1997-98 qui a entraîné une vague de faillites dans les grandesentreprises et une augmentation du chômage a donné un nouvelessor aux activités non déclarées.

Les performances économiques se sont améliorées après 1999 et lePIB a progressé d’entre 2% et 3% sur les quatre dernières années. Lesinvestissements étrangers directs ont considérablement augmenté –jusqu’à 12% du PIB en 2002. Le climat économique général s’eststabilisé. Par ailleurs, la récession de 1997-98 avait généré unerecrudescence du travail non déclaré liée à la flambée du chômage età la dégradation de la position concurrentielle des grandesentreprises n’ayant pas les ressources financières nécessaires à lamodernisation

Un autre facteur contribuant au travail non déclaré est une certainerigidité du marché à long terme : le taux des cotisations sociales estélevé en République tchèque, 47,5% du salaire (dont 35% versés parl’employeur). L’impôt sur les sociétés était fixé à 31% jusqu’en 2004.Il n’existe pas d’exonération fiscale pour les travailleurs à bassalaires. Une étude de Sirovátka et al. (2003) montre que les tauxélevés des charges sociales et fiscales sont perçus comme unevéritable barrière à l’emploi.

Les indemnités de chômage sont plutôt faibles en Républiquetchèque (le taux de remplacement est fixé à 50% du salaire pour lestrois premiers mois et 40% pour les trois mois suivants) mais leniveau des prestations sociales est relativement élevé : le taux deremplacement pour une famille de quatre personnes (deux adultes etdeux enfants) ou un adulte élevant seul deux enfants est de près de100% pour une personne dont les revenus se situent autour desdeux-tiers du salaire moyen. Ce niveau est comparable à celui despays ayant les taux de remplacement les plus élevés pour lesbénéficiaires d’indemnités de longue durée, comme la Suède ou leDanemark (voir OCDE 2000). De plus, du fait que les chômeurs nesont pas tenus de chercher activement un emploi, il est faciled’obtenir et de garder un revenu de remplacement, même pour leschômeurs de longue durée.

Facteurs institutionnels:L’environnement légal et institutionnel s’améliore en Républiquetchèque. Avec l’harmonisation de l’environnement économique etl’accroissement de l’investissement étranger, l’ampleur du travail

non déclaré semble diminuer. Néanmoins, comme le montrentHanousek et Pulda (2002: 14), la probabilité d’être repéré et traduiten justice pour cause de participation à des activités non déclaréesne dépasse toujours pas 44% en moyenne: 20% pour les individustravaillant fréquemment au noir et 30% pour les individustravaillant occasionnellement au noir.

Facteurs sociétaux:Certains observateurs pensent que les facteurs culturels continuent àinfluer sur la société et contribuent au fort degré de tolérance àl’égard du travail non déclaré et pourraient même engendrer uneopposition envers les actions gouvernementales visant à luttercontre le phénomène (Renooy 2004). De même, Strecková et al.(1999) font état d’une certaine acceptation du travail non déclaréeffectué par des chômeurs indemnisés dans les districts où lechômage est élevé.

Hanousek et Pulda (2002) ont confirmé le poids des attitudes àl’égard du travail non déclaré en montrant que 3% seulement desindividus travaillant fréquemment au noir et à peine 10% de ceuxqui travaillaient occasionnellement au noir pensaient que leurentourage désapprouvait leur pratique du travail non déclaré.

Impacts du travail non déclaré sur l’économie et lasociétéIl faut distinguer entre les impacts directs et indirects du travail nondéclaré. En estimant que l’ampleur du travail non déclaré équivaut à10% du PIB et étant donné le taux actuel d’imposition des sociétés(28% en 2004), les pertes directes de recettes publiques pourraientatteindre entre 2,5% et 3% du PIB2. Les conséquences socialesindirectes sont aussi profondes : le travail non déclaré sape ladiscipline générale de soumission à l’impôt et accroît la tendance àenfreindre les normes sociales en matière d’emploi et deresponsabilité des entreprises. Parallèlement, la confiance en lacapacité des organes administratifs publics est en baisse et leurlégitimité pourrait être remise en question.

Certains fonctionnaires reconnaissent que le travail non déclarépeut aussi avoir un impact en partie positif sur les opportunitésd’emploi et la création d’entreprise et qu’il est devenu une sorte destratégie de survie en temps de récession et dans les régions les plusaffectées par le changement structurel. Ce pourrait être un argumentvalable si on prend en considération la couverture insuffisante despolitiques du marché du travail actuellement en vigueur. D’autrepart, l’emploi illégal de travailleurs étrangers semble contrebalancer,du moins en partie, les soi-disant effets positifs en termes de créationd’emplois pour les citoyens tchèques.

Mesures prises pour combattre le travail nondéclaréDans les années 90, le gouvernement tchèque n’a guère prêtéattention au problème du travail non déclaré et une politique delaisser-aller a été mise en place à partir de 1997. Néanmoins, larécession économique et les pressions croissantes sur le budgetpublic ont nécessité une approche plus systématique de lacriminalité économique et de la fraude fiscale. La hausse du taux dechômage a généré des inquiétudes de la part du public, des médias etdu gouvernement à l’égard du problème des immigrés travaillantillégalement. En 2000, on a instauré une commissioninterministérielle, sous la tutelle du Ministère du travail et desaffaires sociales, chargée de coordonner les politiques de lutte contre

Tableau 2: Dans quelle mesure les facteurs suivants sont-ils des obstacles à l’embauche de nouveaux employés ?(en %)

Instabilité du marché 44 26 30

Niveau des charges sociales 42 18 40

Taux d’imposition 37 22 41

Concurrence 30 22 48

Assurance chômage 20 25 55

Salaire minimum 18 16 66

Modernisation 17 26 57

Astreintes du code du travail 16 24 60

Syndicats et leur pouvoir 2 10 88

Source: Sirovátka et al. 2003, échantillon de 1000 employeurs

Dans uneforte

mesure

Dans unecertainemesure

Dans unemoindremesure

2 Ce qui correspond à presque la moitié du déficit budgétaire.


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l’emploi illégal de travailleurs étrangers. Depuis 2002, une réformedes finances publiques est en cours dans le but de réduire le déficitbudgétaire. Cette réforme a permis d’introduire tout un ensemble depolitiques publiques, dont des mesures visant à réduire l’ampleur dutravail non déclaré.

La déclaration du gouvernement d’août 2002 (Programové 2002) etl’accord de coalition (Koalicní 2002) entre les partis politiques aupouvoir insistent sur l’obligation pour le gouvernement de luttercontre l’emploi illégal de travailleurs immigrés. Un nouvel organeadministratif – l’Inspection du travail – a aussi vu le jour. Sa missionest de traiter plus efficacement les question liées à l’emploi (code dutravail, conventions collectives, conditions d’emploi, etc.). Parailleurs, on a renforcé les mesures actives de promotion de l’emploi.En conséquence, les Plans d’action nationaux pour l’emploi 2002 et2003 (Národní 2002, 2003) comportent l’obligation de mettre enœuvre des actions plus efficaces pour combattre l’emploi illégal detravailleurs étrangers et de coordonner les mesures adéquates auxniveaux national et régional. Ils prévoyaient d’apporter un meilleursoutien aux PME et suggéraient des mesures de réduction descharges sur les salaires.

Dans la lutte contre la non-déclaration d’activités, l’accent est missurtout sur les dispositions légales et administratives permettant deréduire la fraude fiscale et d’améliorer la soumission descontribuables à la discipline fiscale. Un autre angle d’attaque est detransformer les emplois non déclarés en activités plus formalisées etde supprimer certaines rigidités du marché du travail. Au momentde la rédaction de cet article, toutes ces politiques novatrices sontencore en phase d’introduction. Il faut encore parvenir à négocier età mettre en place une approche coordonnée et totalement intégrée.

Création d’un environnement juridique etadministratif favorisant la déclaration des activitésrémunérées grâce à la simplification des procédureset la réduction des coûts et des contraintesPour les entreprises privées, le cadre juridique est plutôt libéral enRépublique tchèque par rapport à certains pays de l’UE. Ce n’estqu’à la fin des années 90 qu’a été introduite une réglementation pourl’octroi de licences commerciales dans certains domaines, quiimpose une qualification et plusieurs années d’expérience dans cetteprofession. Par ailleurs, la complexité des procédures légales etadministratives a souvent induit des délais dans l’enregistrement desautorisations d’exercer. De plus, les procédures officielles sontfragmentées et l’accès au capital ou aux prêts est très difficile. Dansle cadre de la réforme des finances publiques, on a chargé unenouvelle commission interministérielle (constituée de représentantsdu Ministère de l’industrie et du commerce, du Ministère del’intérieur et du Ministère du travail et des affaires sociales) deconcevoir et de coordonner des mesures de soutien aux PME. Elle anotamment décidé de préparer des mesures visant à réduire lacharge administrative pour les PME et de proposer unregroupement des procédures en 2004, afin que l’enregistrement deschefs d’entreprise et l’attribution des licences relève d’un seul organeadministratif fonctionnant efficacement.

Renforcement des incitations à la déclaration dutravail et élimination des effets décourageants, tantpour l’offre que pour la demandeDepuis 2002, on a plus particulièrement cherché à améliorer laconjoncture économique afin de stimuler la libre entreprise : toutd’abord en réduisant le taux de l’impôt sur les sociétés de 31% en2003 à 28% en 2004, puis à 26% en 2005 et à 24% à l’horizon 2006.En mai, 2004, les taux de TVA ont été alignés sur les normeseuropéennes : le taux supérieur a baissé de 22% à 19%, mais le tauxinférieur a augmenté de 5% à 19% pour plusieurs types de biens et deservices. Dans l’hôtellerie et la restauration, ces dispositionsapparaissent comme une menace pour une branche soumise jusquelà à un taux de TVA de 5% et ont été vivement critiquées par lespatrons du secteur. Il faut également souligner que c’est une branched’activité où le travail non déclaré est fréquent.

Aucune mesure n’a été prise pour l’instant en vue de réduire lescotisations sociales (au moins pour les travailleurs à bas salaire) et leproblème des coûts élevés de la main-d’œuvre n’est toujours pasrésolu3. De plus, on a introduit une cotisation minimale pour les« petits entrepreneurs » (travailleurs indépendants) correspondant àla moitié du salaire moyen4. Leur assiette fiscale est passée de 35% à40% de la différence entre leur revenu et leurs frais et devraitatteindre 50% en 2006. Par conséquent, leurs cotisations socialesdoivent être calculées sur la base d’un demi-salaire moyen plutôtque sur la base du revenu minimum de subsistance (elles sont doncdeux fois plus élevées)5. Cette dernière mesure devrait permettre nonseulement d’améliorer les recettes du gouvernement mais aussimettre un terme au phénomène très répandu de la sous-traitance demain-d’œuvre par des entreprises et des employeurs qui évitent ainsiles contrats de travail normaux.

Elaboration des politiques d’emploi appropriéesPlusieurs programmes de soutien aux PME sont mis en œuvredepuis 2002 par l’intermédiaire du Ministère de l’industrie et ducommerce et avec la participation d’agences régionales spéciales. Ilscomprennent notamment une aide pour accéder à des capitaux etdes dispositifs de conseil aux nouveaux entrepreneurs. Leschômeurs qui s’installent à leur compte peuvent bénéficier d’un prêt(l’équivalent d’environ 2,300 euros) et suivre des programmes deformation, comme le spécifie la Loi sur l’emploi.

La nouvelle Loi sur l’emploi, qui est entrée en vigueur au début dudeuxième semestre 2004, introduit un dispositif permettantd’allouer aux chômeurs qui s’installent à leur compte unesubvention correspondant à la moitié du revenu minimum desubsistance (environ 70 euros par mois) pendant six mois6.

Réduction du risque de chômage et du cercle vicieuxde la pauvreté en éliminant les interactionsindésirables entre les systèmes d’imposition etd’indemnisationPlusieurs mesures suggérées dans le Plan d’action national pourl’emploi 2003 ont été incorporées dans la nouvelle loi sur l’emploi, lanouvelle loi sur le revenu minimum de subsistance et la nouvelle loisur le soutien de l’Etat. Le montant du revenu minimum desubsistance va diminuer pour les familles nombreuses (en tenantcompte des économies d’échelle) et le taux de remplacement dusalaire par les prestations sociales va donc également diminuer. Par

3 En dépit du fait que les mesures étaient suggérées dans le Plan d’action national pour l’emploi 2002.4 Le problème était que la plupart des travailleurs indépendants déclaraient des pertes plutôt que des bénéfices.5 Le problème était que leurs cotisations aux caisses de sécurité sociale étaient trop faibles – elles représentaient environ un tiers des cotisations payées par les employés

ayant un niveau comparable de revenu.6 Il faut noter que le SPE peut allouer des subventions salariales aux PME qui embauchent un chômeur.


Tendances

ailleurs, le droit au congé parental est désormais maintenu quel quesoit le niveau de revenu et les chômeurs peuvent gagner jusqu’à lamoitié du salaire minimum sans perdre leur droit à l’allocationchômage.

De plus, l’attribution des indemnités de chômage et des prestationssociales sera désormais soumise à des conditions plus strictes : laparticipation à des programmes d’emploi temporaire (travauxd’utilité publique), l’accomplissement des tâches spécifiées dans leplan d’activation individuel et dans les programmes de formation etune coopération active avec l’agence locale pour l’emploi serontnécessaires pour qu’un chômeur garde ses droits à des prestationssociales. La responsabilité du paiement de toutes les prestationssociales sera transférée aux agences locales pour l’emploi – unemesure censée pousser les agences pour l’emploi à améliorer leursperformances.

Renforcement de la surveillance avec la participationactive des partenaires sociaux et application dessanctions en cas d’infractionVu que le manque à gagner en recettes publiques lié à la fraudefiscale est dû en grande partie au travail non déclaré et a un impactextrêmement négatif sur l’économie et la société, les mesures prisespour combattre la dissimulation d’activités constituent le véritablemoteur de la politique du gouvernement dans ce domaine, enparticulier dans le contexte de la réforme des finances publiques.

Le Ministère tchèque des finances a mis en place plusieurs mesuresqui devaient entrer en vigueur par la procédure légale en janvier1995:

• Interdiction de vendre de l’alcool et des cigarettes dans desespaces publics (pour réduire la fraude fiscale dans le domaine dela taxation indirecte).

• Obligation, même pour les petits commerçants, d’utiliser unecaisse enregistreuse (pour réduire la dissimulation de revenus);

• Création, en juillet 1994, de la Police des finances chargée dusuivi et de la lutte contre les activités économiques illicites oudissimulées ;

• Interdiction des paiements directs en espèces au-delà de 500 000CZK (environ 13,000 euros) (afin de mettre un terme àl’utilisation des paiements en espèces pour éviter la charge socialeet fiscale);

• Il a été proposé d’introduire dès janvier 1995 une obligation dedéclaration des autres revenus que les salaires (pour assurer lesuivi des écarts entre la fortune personnelle et les revenus déclaréset éviter ainsi la fraude fiscale et les activités délictueuses). Cetteproposition a soulevé de nombreuses polémiques politiques et àce jour elle n’a toujours pas obtenu la majorité des voix auParlement en raison de l’opposition des partis de droite.

Renforcement de la coopération transnationale entreles autorités compétentes dans chaque Etat membreEn ce qui concerne le travail non déclaré, la coopérationtransnationale n’est toujours pas très développée. La police desétrangers et des frontières coopère avec les partenaires concernés envue de combattre l’immigration illégale et l’emploi de travailleursclandestins. De même, les services de police, et notamment lenouveau service de police des finances, apprennent à coopérerefficacement avec des partenaires dans les autres pays de l’UE à larépression de la fraude fiscale et des activités illégales.

Par ailleurs, d’autres activités spécifiques ont récemment étéorganisées, dont un projet pilote mis en œuvre par le Ministère dutravail et des affaires sociales en vue de réguler l’immigration detravailleurs étrangers7. Depuis 2002, ces activités ont constitué lesbases d’une coopération renforcée avec plusieurs organesministériels de pays de l’ancien bloc de l’Est. Ces derniers temps, unecoopération similaire fonctionne aussi avec d’autres pays de l’UEdans le cadre des accords bilatéraux sur les permis de travail pour unnombre précis de travailleurs.

Sensibilisation de la société aux coûts du travail nondéclaréMalgré l’intérêt croissant porté à la question du travail non déclaré(principalement sous l’angle de la fraude fiscale et de la main-d’œuvre clandestine étrangère), on a peu cherché à influer sur lesmentalités et les comportements de la société. On n’a toujours pasorganisé, par exemple, de campagne d’information. En outre, lanécessité de définir et de promouvoir une « éthique » pour lesactivités des agents de la fonction publique dans ce domaine a éténégligée. Toutefois, il semblerait que cette question mérite uneattention plus soutenue à l’avenir vu le faible niveau de confianceaccordé aux actions du gouvernement en la matière et le fait que lepublic connaît mal la loi et n’a pas conscience de l’obstacle véritableque le travail non déclaré représente pour la mise en œuvre efficacedes politiques concernées. Tant que les mentalités ne changerontpas, cette méconnaissance des méfaits du travail non déclarépourrait créer un terrain favorable à la multiplication des activitésnon déclarées dans le futur.

Tout en négligeant la dimension culturelle, les politiques semblentaussi manquer d’une « approche intégrée », comme le suggèrentRenooy and Mateman (2001). Il faudrait au moins que les mesuresadoptées dans le domaine financier et fiscal soient mieuxcoordonnées avec les mesures adoptées dans le domaine de l’emploi.

A l’heure actuelle, on ne dispose d’aucune évaluation de l’efficacitédes mesures conçues pour combattre le travail non déclaré et letransformer en pratiques d’emploi plus formelles. La plupart desmesures viennent juste d’être introduites. On peut penser quel’amélioration de l’environnement économique est à l’origine de larégression récente du travail non déclaré. Mais il est égalementpossible que les efforts et les mesures du gouvernement aientinfluencé les acteurs économiques en vertu de leur « autoritésymbolique ». L’impact réel des mesures ne sera pas visible avant uncertain temps. Considérant la pression des facteurs déterminantsdans ce domaine et notamment des facteurs socioculturels, il estprobable que, pour réussir, la lutte contre le travail non déclarénécessitera à la fois d’importants efforts sur le long terme et uneapproche pluridimensionnelle intégrée.

ConclusionsL’ampleur du travail non déclaré dans l’économie tchèque estproche de la moyenne européenne; en République tchèque sonniveau se situe entre ceux des autres pays de l’ancien bloccommuniste et des pays d’Europe méridionale où le travail nondéclaré est très répandu et ceux des autres pays de l’UE où ladissimulation d’activité est moins courante. En République tchèque,le travail non déclaré est concentré dans des secteurs traditionnelstels que l’hôtellerie, la restauration et la construction. Néanmoins,les services financiers et les services aux entreprises sont aussiprogressivement affectés par la dissimulation d’activités. La fraude

7 Le dispositif cible un nombre restreint de travailleurs étrangers qualifiés.


Tendances

fiscale pratiquée par les PME et les grandes entreprises constituentla principale forme d’activité non déclarée. L’emploi illicited’étrangers et d’employés de maison est moins répandu mais n’esttoutefois pas négligeable. Ce sont plutôt des hommes (de divers âges,niveaux d’éducation et professions) que des femmes qui participentà des activités non déclarées.

On pourrait considérer que le manque de stabilité et de cohérence del’environnement économique et juridique et l’insuffisante capacitéadministrative et de suivi au sein des organes publics contribue à laprogression du travail non déclaré. Mais par ailleurs, tantl’environnement économique général et les performances del’économie tchèque que la capacité administrative de l’Etats’améliorent régulièrement et la part de capital étranger dansl’économie est en hausse.

Le gouvernement tchèque a initié un processus d’élaboration et demise en œuvre de politiques visant à combattre le travail non déclaré– tant sous sa forme de « fraude fiscale » que de « main-d’œuvre nondéclarée ». Par contre, le fort degré de tolérance de la société dansson ensemble à l’égard de la dissimulation d’activités constitue unsérieux obstacle aux efforts du gouvernement. Il faudra un certaintemps avant de pouvoir juger de l’efficacité des mesures proposéespour combattre le travail non déclaré.

Tomás Sirovátka

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Tendances

IntroductionLe concept de travail non déclaré – appelé ordinairement le « travailau noir » au Danemark – correspond en général à la définitionappliquée dans les communications de la Commission (voir aussiRenooy et al, 2004). Les autorités fiscales danoises qualifient detravail au noir les activités productives non-enregistrées qui ne sontpas déclarées et soumises à l’impôt comme le stipule laréglementation en vigueur. L’élément essentiel de ce concept est queles activités productives relèvent de l’économie noire car elles nesont pas déclarées aux autorités fiscales, bien qu’elles soientassujetties à l’impôt sur le revenu, à la TVA et à d’autres taxes. Mais,ceci mis à part, ces activités n’enfreignent pas la loi. Si les activitésnon déclarées sont réalisées par des travailleurs immigrés sanspermis de travail, elles relèvent de la catégorie du travail illégal.

Comme nous le verrons plus loin dans cet article, l’économie noireau Danemark a donné lieu à de nombreuses études ces dernièresdécennies. Les principaux concepts appliqués dans ces recherchessont les suivants (Pedersen, 2003, pp. 13-19):

• L’économie de l’ombre est constituée à la fois des activitéséconomiques productives non déclarées (l’économie noire décriteplus haut) et de l’évasion fiscale sur d’autres sources de revenus(ex. les intérêts perçus) ou des déductions fiscales infondées.Outre l’élément de fraude fiscale, ces activités ne sont pasdélictueuses.

• L’économie noire peut en fait être scindée en deux, l’économienoire au sens étroit et la fraude fiscale ordinaire. Dans le premiercas, l’acquéreur et le fournisseur d’un bien ou d’un service sontconscients du fait que la transaction repose sur la fraude fiscale etbénéficient tous deux de l’économie réalisée. Dans le second cas,le vendeur est le seul à tirer profit de la non-déclaration de latransaction, alors que l’acheteur ignore le caractère illégal del’activité.

• Enfin, le concept de travaux de bricolage, comme par exemple lespetits travaux réalisés dans le logement par des membres de lafamille ou des voisins, est comparable au « travail au noir » en cequ’il n’est pas déclaré aux autorités, mais diffère en étant légal carce type d’activités n’est en général pas imposable.

Dans la suite de cet article, les termes de travail au noir etd’ économie informelle font référence à l’économie noire au sensstrict du terme: les activités productives non criminelles impliquantun élément de fraude fiscale connu tant du fournisseur que del’acquéreur. Ces termes sont utilisés alternativement avec le terme detravail non déclaré.

En se fondant sur ces considérations théoriques, on pourraitimaginer que le niveau élevé d’imposition des revenus et un taux deTVA à 25% pourraient favoriser le développement d’une vasteéconomie souterraine au Danemark (Gravesen, 2003). Cependant,les informations empiriques présentées dans cet article montrentqu’au Danemark, par rapport aux autres pays, l’économie noire estplutôt limitée et prend principalement la forme d’activitéscomplémentaires effectuées par des personnes ayant déjà un emploidans le secteur « blanc ».

Plusieurs raisons peuvent expliquer cette situation. L’une d’entreelles est la manière dont le marché du travail et l’économie engénéral sont étroitement surveillés grâce à l’utilisation des numéros

d’identification personnels, l’enregistrement et la déclaration de laplupart des sources de revenu et des procédures administratives bienétablies de suivi de l’environnement de travail, de la qualité desproduits, etc. Par ailleurs, la flexibilité de la réglementation régissantle licenciement des employés formels et la faiblesse des charges surles salaires n’incitent pas les employeurs à embaucher destravailleurs sans les signaler aux autorités.

En conséquence, la question du travail au noir n’est généralementpas une priorité de l’agenda politique danois. Cependant, cesdernières années, on a porté une certaine attention au travail illégalréalisé par des travailleurs étrangers sans permis de travail – undébat stimulé par l’élargissement de l’Union européenne et lacrainte d’un afflux massif d’immigrés en provenance des nouveauxEtats membres. Par ailleurs, et de manière croissante, on s’intéresseplus particulièrement au fait que le travail au noir ou illégal sembleconcentré dans certains secteurs tels que l’hôtellerie et larestauration, ce qui a conduit à engager des actions spéciales dansces branches. Enfin, l’insertion de la nouvelle ligne directrice sur latransformation du travail non déclaré en emploi régulier dans laStratégie européenne pour l’emploi (SEE) a aussi généré un intérêtaccru pour la question.

Importance du travail non déclaré dansl’économieLa principale source d’information sur l’ampleur de l’économieinformelle au Danemark est la série d’enquêtes menées par un centrede recherche indépendant financé par la Fondation Rockwool, encollaboration avec Statistiques Danemark; ces enquêtes sontréalisées depuis le milieu des années 90 (elle sont détaillées dansPedersen, 2003). Le tableau 1 présente les principaux résultats.

Tableau 1: Travail au noir au Danemark 1994-2001

1994 1998 2001

Proportion de la population d’âge adultetravaillant au noir, (%) 30,6 23,7 20,3

Nombre moyen d’heures de travail non déclaré par semaine et par travailleur au noir 2,92 3,47 5,2

Nombre moyen d’heures de travail non déclaré par semaine sur l’ensemble dela population 0,89 0,82 1,2

Source: Pedersen (1998, 2003)

Comme le montre le tableau 1, près d’un tiers de la population d’âgeadulte a reconnu avoir participé à des activités informelles en 1994.En 2001, cette proportion avait chuté à 20%. Par ailleurs, le nombred’heures de travail au noir par semaine a augmenté d’environ troisheures a plus de cinq heures. En conséquence, le volume total dutravail au noir a progressé d’en moyenne 0,89 heures par semainepar adulte à 1,2 heures par adulte sur l’ensemble de la population.

Danemark


Tendances

Le travail non déclaré au sein de différentescatégories et secteursIl existe d’importantes disparités dans l’incidence du travail au noirentre les différentes catégories, comme le montre le graphique 1.

Alors qu’en 2001, une moyenne de 20,3% de la population d’âgeadulte reconnaissait avoir été impliquée dans des activités nondéclarées, la proportion d’hommes (29,4%) était beaucoup plusélevée que celle des femmes (11,5%). Les tranches d’âge les plusjeunes ont aussi tendance à participer plus fréquemment àl’économie informelle. Parmi les catégories professionnelles, lestravailleurs non qualifiés et qualifiés sont nombreux à effectuer desheures de travail au noir, suivis de près par les travailleursindépendants.

En termes de secteurs, le travail au noir est plus fréquent dans laconstruction où, d’après l’enquête de 2001, près de 25% des heurestravaillées ne sont pas déclarées. Dans l’agriculture, l’hôtellerie et larestauration, la proportion d’heures de travail non déclaré atteint de10% à 15%. Dans des secteurs tels que l’industrie manufacturière, letransport et les autres services, le travail au noir semble marginal.

Une observation intéressante émanant de la recherche est que 10%seulement des chômeurs auraient eu des activités non déclarées. Cequi est conforme aux résultats d’études antérieures et va à l’encontrede la présomption selon laquelle les chômeurs pourraient avoirtendance à utiliser leur temps libre pour travailler au noir tout enpercevant l’allocation de chômage. Néanmoins, en perdant leuremploi, les chômeurs perdent aussi leur accès à des clients potentielsqui sont normalement contactés pendant les heures ouvrables etn’ont pas la possibilité d’emprunter des outils ou autreséquipements de leur employeur formel. Enfin, on peut assumer quele risque de dissimulation dans les réponses aux enquêtes est plusimportant parmi les chômeurs étant donné qu’en travaillant au noirils transgressent à la fois la législation fiscale et les conditionsd’éligibilité à l’assurance chômage.

La question de l’origine ethnique et du travail non déclaré n’est pasabordée dans les études de la Fondation Rockwool. Les études decas disponibles et les articles dans les médias indiquent que

l’économie informelle peut jouer un rôle important pour certainsgroupes d’immigrés, mais il n’existe aucune donnée systématique(ex. Rezaei, 2003).

En étudiant les informations sur les caractéristiques du contexte despersonnes impliquées dans le travail non déclaré, on peut établir unportrait du travailleur au noir type: c’est un homme jeune, qualifiéou non qualifié, qui a probablement un emploi à plein temps dans lesecteur de la construction.

Les salaires dans l’économie informelleEn moyenne, en 2001, les salaires dans l’économie informelle étaientde 117 DKK ou 15,7 euros de l’heure et plus élevés pour les hommes(121 DKK) que pour les femmes (104 DKK). Une étude danoiseexamine en détail la question des salaires dans l’économieinformelle (Pedersen & Smith, 1998). Après correction des donnéesen fonction d’un certain nombre de facteurs tels que l’âge, le niveaud’éducation et le statut professionnel, il existe un écart de 17% entreles rémunérations des hommes et des femmes impliqués dans desactivités non déclarées. Cet écart est cohérent avec les estimationsrécentes du différentiel de salaire entre les hommes et les femmesdans l’économie formelle qui serait de près de 10% (Deding &Wong, 2004). Les salaires les plus élevés dans l’économie informellesont ceux des travailleurs indépendants et des travailleurs salariés.

L’ampleur de l’économie informelleEn se fondant sur les enquêtes disponibles, on peut évaluerl’ampleur globale et le développement du secteur informel dansl’économie danoise, comme l’illustre le graphique 2.

Graphique 2: Ampleur de l’activité informelle auDanemark, 1994-2001. Part du PIB

Source: Pedersen, 2003, p. 123

Dans le graphique 2, la taille de l’économie informelle est mesuréepar le rapport entre le nombre d’heures non déclarées et le nombred’heures de travail (déclarées) dans l’économie formelle. On admetdonc que la productivité dans le secteur informel est la même quedans le secteur officiel. Selon cette approche, l’économie informelleau Danemark représente environ 3% du PIB et a augmenté cesdernières années. Si on admet au contraire que la productivité dutravail au noir est illustrée par ses salaires plus faibles, en révisant enconséquence la valeur de sa production, on obtient un taux pourl’économie informelle danoise de 1,8% du PIB en 2001.

L’Unité de recherche de la Fondation Rockwool a également initiédes enquêtes comparatives dans quatre autres pays européens en

0 10 20 30 40 50Pour cent

20.3

25.29.59.9

28.629.2

18.227.8

11.515.9

22.124.5

26.842

11.529.4

Graphique 1: Proportion de personnes ayant effectué des« heures au noir » à travers les différentes catégoriessociales, 2001

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

200119981997199619951994

Pou

r ce

nt

3.4

3.1

2.6 2.73.0

3.8


Tendances

utilisant la même méthodologie que pour l’enquête danoise. Lesestimations qui en découlent pour la part de l’économie informellesont présentées au graphique 3 qui repose sur la même mesure de lataille relative de l’économie informelle que le graphique 2.

Selon les résultats des enquêtes, l’économie informelle dans les cinqpays semble restreinte, malgré un certain écart entre le taux de 1,2%du PIB au Royaume-Uni et 4,1% du PIB en Allemagne. Il existeplusieurs explications possibles de cette divergence dans lesestimations de la taille de l’économie informelle (voir Pedersen 2003,pp. 111-119). Un des facteurs suggérés relève de différences purementinstitutionnelles, comme par exemple plusieurs activités qui seraientimposables dans les pays scandinaves ne le sont pas au Royaume-Uni,ce qui explique probablement le taux beaucoup plus faible estimépour ce pays. Par ailleurs, il faut également souligner que Renooy et al(2004, p. 107) estiment que le travail non déclaré au Danemarkreprésente 5,5% du PIB. Cependant, les chiffres de ce graphiquecouvrent à la fois le travail au noir au sens strict et la fraude fiscale.

Outre les estimations de la taille de l’économie informelle basées surdes enquêtes, on peut tenter de l’évaluer à l’aide d’une approchemonétaire fondée sur l’hypothèse que l’économie informelle (ouplutôt l’économie de l’ombre) se caractérise par l’utilisationd’espèces à l’exlusion de tout autre moyen de paiement dans le butde dissimuler la transaction aux autorités. Plusieurs estimationsbasées sur diverses versions de cette approche indirecte ont étécalculées pour l’économie de l’ombre au Danemark. Elles varient de2% à 18% du PIB. Comme l’explique Pedersen (2003, pp. 27-31), cesestimations sont basées sur un certain nombre de présomptionscontestables et semblent également très influencées par les sourcesspécifiques de données et les techniques d’estimation appliquées.

Attitudes à l’égard du travail non déclaréEnfin, en ce qui concerne l’incidence potentielle du travail nondéclaré, les enquêtes peuvent fournir des estimations de la tentationde la population à effectuer des activités au noir et de sa crainte desrisques encourus. A ce propos, les résultats montrent que 45,7% des

personnes interrogées ayant répondu qu’elles n’avaient pas travailléau noir disaient qu’elles n’en excluaient pas la possibilité à l’avenir.En y ajoutant les 20,3% de la population d’âge adulte effectivementimpliquée dans le secteur informel, on découvre que 56,6% de lapopulation danoise n’hésiterait pas à pratiquer le travail non déclarési une opportunité se présente. Les chiffres correspondants pour laNorvège et la Suède sont respectivement de 50,6% et 42,2%. Pourl’Allemagne et le Royaume, ils ne sont que de 25,5% et 34,4%.

En ce qui concerne le facteur de risque, 13,9% de la populationadulte au Danemark estime que le risque d’être découvert et lasanction financière sont trop élevés. Ce facteur est au même niveauen Norvège et en Suède et considérablement plus bas qu’enAllemagne et au Royaume-Uni. Ainsi, quand on compare avec lesdonnées sur la part de l’économie informelle du graphique 3, ilsemble qu’il n’existe aucune corrélation simple avec soit laproportion de la population prête à travailler au noir, soit le risqueressenti d’être pris sur le fait.

Mesures prises pour combattre le travail nondéclaréRenforcée par les statistiques des sections précédentes, la convictiongénérale est que l’économie informelle au Danemark reste d’uneampleur maîtrisable et n’a pas une magnitude comparable à celled’autres pays scandinaves. Ce qui, naturellement, n’enlève rien aufait que le travail non déclaré est perçu comme un problème etdevrait faire l’objet d’une action politique (Mogensen & Pedersen,1998). Tout d’abord, le travail non déclaré réduit l’assiette de l’impôtet implique donc un niveau d’imposition plus élevé qui peut lui-même stimuler la croissance de l’économie informelle. Il existe doncun risque d’enclencher un cercle vicieux. Par ailleurs, une vasteéconomie informelle peut saper la légitimité générale du systèmefiscal et encourager une fraude plus systématique dans certainssecteurs tels que la restauration, l’hôtellerie et les services denettoyage. Un vaste secteur informel peut fausser l’interprétationdes statistiques officielles, en ce qui concerne par exemple le niveaudu chômage ou la croissance économique. Enfin, un secteurinformel croissant peut aussi fausser l’interprétation des donnéesrelatives à la répartition des revenus. Ce qui peut résulter en despolitiques économiques malavisées.

D’autre part, on peut identifier les aspects positifs de l’économieinformelle. Par exemple, certaines activités productives quin’auraient pas été effectuées autrement peuvent avoir lieu. Dans cecas, un revenu complémentaire est généré, ce qui stimule égalementles activités du secteur officiel de l’économie. On peut aussi penserque le travail au noir est une expression naturelle de réseaux sociauxfonctionnant bien, dans lesquels les amis s’entraident sans que lafraude fiscale soit le motif principal.

Cependant, dans une perspective sociétale plus générale, il estcertain qu’une économie au noir qui se développe au-delà dudomaine des petites faveurs entre amis ou de quelques heures detravail supplémentaires effectuées par un jeune artisan pose unsérieux défi à la pérennité du système de protection sociale. Dans cescirconstances, les gouvernements danois successifs ont lancé au fildes ans un certain nombre d’initiatives visant à limiter l’ampleur dutravail non déclaré.

Le dispositif des Services à domicile Le dispositif des « services à domicile » a été introduit en 1994 (voirRenooy et al, 2004, pp. 172-3). Le dispositif consiste en une

Graphique 3: Ampleur de l’économie informelle dans cinqpays européens. Part du PIB

Source: Pedersen, 2003, p. 105

4.1

3.8

2.6

2.3

1.2


Tendances

subvention de salaire pour les foyers qui emploient des aides àdomicile (ménage, jardinage, etc.) par l’intermédiaire d’entreprisesprivées. La subvention égalait à peu près 50% du coût total.L’objectif de ce dispositif est à la fois de stimuler la demande demain-d’œuvre (non qualifiée) et de réduire le travail non déclaréchez les particuliers.

Le dispositif a donné lieu à une évaluation en 2001(Erhvervsfremme Styrelsen, 2001). Ses principaux effets sont jugéspositifs. Selon cette évaluation, le dispositif aurait permis de créerprès de 5000 emplois (3500 équivalents plein temps). Un foyer surdix utilise le dispositif. Près de deux tiers des services fournis étaientdes tâches ménagères, le reste du jardinage. Une enquête spéciale aété réalisée pour évaluer les effets de ce dispositif sur le bricolage etle travail au noir. Les principaux résultats sont les suivants:

• Le principal impact du dispositif fut de réduire les activités debricolage. Près de trois-quarts des utilisateurs ont réponduqu’auparavant, ils auraient fait ce travail eux-mêmes.

• Près d’un quart des utilisateurs ont répondu qu’auparavant ilsavaient déjà utilisé une aide extérieure pour effectuer les travauxréalisés aujourd’hui par des personnes employées dans le cadredu dispositif. Environ la moitié de ce groupe a désormaisabandonné le travail au noir en faveur des services déclarésfournis dans le cadre du dispositif.

• On estime que le dispositif a réduit le volume total des services deménage non déclaré d’entre 5% et 10%, alors qu’il n’a eu qu’unimpact infime sur le volume des services de jardinage nondéclarés.

Le dispositif a été progressivement resserré ces dernières années. Lasubvention a été revue à la baisse et le type de services éligibles a étéréduit principalement au ménage. A compter de 2004, le type defoyers susceptibles d’utiliser le dispositif a été limité aux retraités etaux personnes touchant une pension d’incapacité. Les principalesraisons ayant motivé le changement de politique du gouvernement aété la baisse marquée du chômage depuis le milieu des années 90 et lefait que le dispositif profitait principalement aux milieux les plusaisés. De plus, selon une impression générale le dispositif n’avaitqu’un impact marginal sur l’ensemble de l’économie informelle.

La stratégie actuelle de lutte contre l’économieinformelleAlors que le dispositif des services à domicile a progressivementperdu son rôle de principal pilier de la stratégie de lutte contre letravail non déclaré, l’accent est mis aujourd’hui sur les nouveauxinstruments de la politique du gouvernement dans ce domaine. Parailleurs, l’inclusion de la nouvelle ligne directrice sur latransformation du travail non déclaré en emploi régulier dans laStratégie européenne pour l’emploi (SEE) a probablement généréune focalisation politique sur le sujet. La nouvelle stratégie estprincipalement fondée sur les éléments suivants (voir aussi le PANdanois pour l’emploi 2003):

• Le gouvernement a l’intention d’alléger encore les coûtsadministratifs de la création et de la gestion d’une entreprise privéeafin de réduire les incitations à opérer dans l’économieinformelle. Plusieurs lois et réglementations ont été abolies ouassouplies, comme par exemple le relèvement de la franchise deTVA. Par ailleurs, diverses législations fiscales ont été amendéesen vue d’améliorer les droits légaux des employeurs.

• En ce qui concerne le renforcement des incitations à la déclarationdu travail et l’élimination des effets dissuasifs, le gouvernement alancé plusieurs initiatives. Dans le cadre de la réforme intitulée

« Plus de gens au travail », des modifications ont été mises enœuvre en 2003 et 2004 afin d’accroître les incitations à travaillerofficiellement, qui ont aussi entraîné une réduction du travailnon déclaré. Ainsi, on a fixé en janvier 2004 un plafond pour lemontant total des prestations sociales que les allocatairespeuvent toucher. De plus, les allocataires mariés peuventdésormais garder une part plus élevée d’un revenu du travailavant que des déductions soient faites sur la prestation perçuepar l’épouse. Par ailleurs, dans le cadre de la réforme fiscale miseen œuvre en 2004, on a réduit le taux marginal d’imposition etintroduit un abattement spécial sur le revenu du travail. Cesmesures devraient encore réduire les incitations à travailler dansl’économie informelle.

• Sur le plan du renforcement de la surveillance et l’application dessanctions appropriées, les autorités fiscales ont intensifié leurcontrôle dans les secteurs où le travail non déclaré et illégal est leplus répandu. Elles multiplient par exemple les contrôlesimpromptus des hôtels et des restaurants d’une zonegéographique spécifique, souvent réalisés avec la collaborationdes services de la Direction du travail et de la police qui traquentla fraude aux prestations de chômage et l’emploi de travailleursen situation irrégulière. De plus, certaines des lois concernant lesdiverses formes de taxation indirecte ont été amendées afin derenforcer la surveillance exercée par les autorités.

• Une autre approche utilisée pour réduire le travail non déclaré estla sensibilisation. Les autorités fiscales ont lancé des campagnesd’information qui ont permis, entre autres, de présenter auxélèves des écoles le système d’imposition et les problèmes etrisques liés à l’économie informelle.

• On élabore également des méthodes pour évaluer la taille et lastructure de l’économie informelle. Une estimation des activitésnon déclarées est dorénavant incluse dans les données officiellesdes comptes de la nation et des informations plus détaillées sontcollectées par Statistiques Danemark en coopération avec l’Unitéde recherche de la Fondation Rockwool. Par ailleurs, à l’automne2003, le gouvernement a annoncé son intention d’établir unecellule de prospective chargée du suivi et de l’analyse dudéveloppement de l’économie informelle et de la conception denouvelles politiques.

Enfin, il faut mentionner qu’un arsenal spécial de dispositions estentré en vigueur au printemps 2004 en vue de faire face aux défis liés àl’élargissement de l’Union européenne. Les travailleurs des nouveauxEtat membres auront le droit de chercher un emploi au Danemarkpendant six mois à condition qu’ils aient les moyens de subvenir àleurs propres besoins. S’ils trouvent un emploi pendant cette période,ils obtiennent un permis de séjour et de travail délivré par les autorités(le service d’immigration danois) à condition que l’emploi en questionprésente des conditions de salaire et de travail respectant les accordsinterprofessionnels ou un niveau similaire. L’objectif est donc des’assurer que les travailleurs immigrés obtiennent des emploisréguliers qui leur permettent de subvenir à leurs propres besoins et àceux de leur famille. Un effort spécial sera fait pour enquêter et suivreles développements du marché du travail après l’élargissement. Lesrésultats de ces activités détermineront les évolutions de laréglementation pendant les sept années de la période de transition,jusqu’à ce que les travailleurs originaires des nouveaux Etat membrespuissent jouir des mêmes droits que les autres ressortissants de l’UE.

ConclusionOn considère généralement que le volume du travail non déclaré auDanemark ne représente qu’une part infime de l’économie demarché. De plus, le travail non déclaré prend principalement la


Tendances

forme de quelques heures de travail effectuées par des travailleursayant déjà un emploi à plein temps, par exemple dans l’industrie dela construction. L’incidence du travail non déclaré est plus fortedans le secteur de l’hôtellerie et la restauration où il estfréquemment associé au travail illégal ou à la fraude aux prestationssociales. Cependant, globalement, l’utilisation généralisée desregistres et des contrôles administratifs basés sur le numérod’identification personnel et un système très strict d’enregistrementdes entreprises privées rendent difficile le développement d’un vastesecteur informel dans le cas de l’économie danoise.

Cette situation se reflète dans les politiques appliquées à l’égard dutravail non déclaré, qui sont axées sur les inspections ciblées desautorités fiscales et de l’inspection du travail. Par ailleurs laréduction des incitations à pratiquer le travail non déclaré a été unargument pour l’abaissement du taux marginal d’imposition lorsdes réformes fiscales récentes. Toutefois, il est globalement difficilede présenter la question du travail non déclaré comme une despriorités brûlantes de l’agenda politique danois.

Per Kongshøj Madsen

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AllemagneIntroductionLa présente étude concerne les activités productives qui sont enprincipe légales mais ne sont pas déclarées aux autorités. Dans lesdébats en Allemagne, on utilise plusieurs termes pour décrire lephénomène, dont les plus courants sont le travail non déclaré ouSchwarzarbeit (littéralement travail au noir), Schattenwirtschaft(économie souterraine) et informelle Arbeit (travail informel). Cestermes sont utilisés dans une variété de contextes et désignent unevariété de formes du travail non déclaré. Le « travail non déclaré »qualifie en général l’emploi productif qui est normalement soumis àl’impôt et aux cotisations d’assurance obligatoire mais sur lequel lescharges sociales et fiscales ne sont pas payées. L’« économiesouterraine » comprend le travail non déclaré ainsi que denombreuses activités non déclarées telles que les intérêts desplacements, les revenus des activités criminelles, l’assistance entrevoisins ou le troc de biens et de services. L’économie souterraine

englobe également les activités qui n’ont pas à être déclarées (voirtableau 1). Comme le « travail non déclaré », le terme « travail ouemploi informel » qualifie les activités non déclarées des individusmais, variant selon la définition utilisée, peut inclure également lestravaux ménagers et divers types d’activités bénévoles ou civiques.

Au sens strict, le travail non déclaré et l’économie souterraineconstituent des activités économiques. Elles concernent laproduction de biens et de services et sont donc productives, même sileur contribution au produit national brut n’est souvent paspleinement mesurée ou, comme pour le bricolage, n’est pas du toutmesurée. Dans les débats sur l’emploi informel en particulier, il a étésuggéré que le concept de productivité soit élargi. D’une part, il estsouligné que les travaux de bricolage au domicile produisent unevaleur utilitaire qui relève le niveau de vie. D’autre part, certainsauteurs attribuent également des fonctions de production auxengagements civiques. L’objectif d’un tel élargissement du concept


Tendances

de productivité est d’aider la société à reconnaître la valeur ajoutéedes activités bénévoles.

Pour comprendre l’ampleur et les principales composantes del’économie souterraine et du travail non déclaré en Allemagne, ilfaut tenir compte des trois caractéristiques suivantes du marché dutravail allemand:

1. Dans le cas de 41 métiers de l’artisanat, selon le code del’artisanat allemand, seuls les travailleurs qualifiés possédant undiplôme professionnel officiel ont le droit de les exercer. Sid’autres personnes – n’ayant pas la qualification requise ouayant une qualification comparable dans un métier différent –sont impliquées dans cette activité, le revenu peut être déclarémais l’activité n’est pas autorisée. La lutte contre la pratiquesans autorisation d’un métier occupe une place importante dansla législation allemande sur l’emploi illégal.

2. Par rapport aux autres pays, l’Allemagne n’a qu’un nombrerestreint de places en crèche pour les enfants de moins de troisans. De plus, vu qu’en Allemagne les enfants ne vontgénéralement à l’école qu’à mi-temps, les cours étant regroupéssur la demi-journée, les mères ont souvent des opportunitéslimitées d’occuper un emploi. Ces dernières années, on aenregistré une augmentation considérable de la tendance desfemmes à exercer une activité rémunérée, qui a accru la demandede services de ménage et de garde des enfants. En raison dumanque de structures professionnelles sur le marché, ces servicessont en général fournis au domicile des particuliers en questionpar des travailleurs rémunérés. En règle générale, ces activités nesont pas déclarées étant donné que le système allemandd’imposition conjointe des couples mariés et les dispositifsconséquents d’assurance maladie et vieillesse pour les femmesmariées – qui effectuent en général ces services – n’offrentaucune incitation à légaliser leur activité.

3. A la suite de l’ouverture des frontières en Europe de l’Est et de lamise en oeuvre de la libre fourniture de services à travers l’UE,de nombreux travailleurs ont été détachés en Allemagne, en

particulier dans le secteur de la construction. Dans le sillage desdétachements légaux, les affectations illégales ont aussiprogressé (Bosch 2004, Bosch/Worthmann/Zühlke-Robinet2000). Ce type d’affectations illégales est, de toute évidence,souvent mis en place par des organisations criminelles. Elles ontgénéré une augmentation drastique du niveau déjà élevéd’emplois non déclarés dans le secteur de la construction.

Alors que la violation du code de l’artisanat constitue depuislongtemps un des principaux aspects du travail non déclaré, on aenregistré au cours des dernières années une augmentation

Graphique 1:Délimitation de

l’économiesouterraine

Définition du travail non déclaré au § 1.2

de la loi contre le travail non déclaréToute personne qui travaille ou fournit des services ou est à l’origined’une relation d’emploi ou de services tout en1. ne remplissant pas, en tant qu’employeur, entrepreneur ou

travailleur indépendant soumis à l’assurance obligatoire, lesobligations de déclarer, payer des cotisations et tenir des registreset des comptes, spécifiées dans la loi relative à la protection socialepour la fourniture de travail et de services,

2. ne remplissant pas, en tant que contribuable, les obligationsfiscales associées à la fourniture de travail ou de services,

3. ne remplissant pas en tant que bénéficiaire d’une prestationsociale, l’obligation de signaler à l’organisation octroyantl’indemnité toute activité associée à la fourniture de travail ou deservices,

4. ne remplissant pas, en tant que prestataire de travail ou deservices, l’obligation d’enregistrer le démarrage de tout travailindépendant dans un métier reconnu (§ 14 du code de l’artisanat)ou n’acquérant pas l’autorisation nécessaire à l’exercice d’uneactivité itinérante (§ 55 du code de l’artisanat),

5. exerçant, en tant que prestataire de travail ou de services, unmétier soumis à autorisation sans être enregistrée au registre desartisans (§ 1 du code de l’artisanat),

sera considérée comme engagée dans un travail non déclaré.

Source: Ministère de l’économie deBaden-Württemberg, 2000


Tendances

significative du travail non déclaré au domicile des particuliers et viale détachement de travailleurs.

Ces trois caractéristiques du marché du travail allemand ontégalement une importance particulière dans les mesures adoptéespour combattre le travail non déclaré. Avec la loi du 23 juillet 2004intensifiant la répression du travail clandestin et de la fraude fiscale,le législateur résume, pour la première fois au sein d’une définitionlégale unique, les définitions du travail non déclaré non autorisé quiétaient jusque là éparpillées à travers diverses lois (voir encadré ci-dessous). Parallèlement, la loi établit une distinction entre le travailnon déclaré et les activités informelles autorisées. L’article 1.3 de laloi précise que les activités réalisées pour le compte de parents et/oudu conjoint, comme une faveur, au titre de l’entraide de voisinage oude l’auto assistance, ne sont pas considérées comme du travail nondéclaré si le profit n’est pas le motif principal. Une rémunérationminimale de ces activités est tolérée.

Ampleur et nature du travail non déclaré et del’économie souterraine en AllemagneOn ne dispose d’aucune donnée officielle sur l’ampleur du travailnon déclaré et de l’économie souterraine en Allemagne. L’Officestatistique fédéral inclut les activités économiques souterraines dansle calcul du produit intérieur brut vu que, selon le système européendes comptes nationaux, elles auraient dû être déclarées. Diversesméthodes d’évaluation sont utilisées pour tenter de déterminer unPIB aussi complet que possible. Ainsi, par exemple, la productiondans le secteur de la construction est évaluée à partir de la quantitéde matériaux utilisés tandis que la production illégale (ex.production de drogues) est calculée à partir de la quantité de droguesaisie et des enquêtes sur la consommation domestique estimée(Office statistique fédéral 2003). Cependant, de l’avis de l’Officestatistique fédéral, on ne peut mesurer avec exactitude l’ampleur del’économie souterraine à partir du total des sommes correspondantaux montants sous déclarés étant donné que, outre le non-paiementdes impôts et des cotisations sociales, il existe d’autres raisons ausous-enregistrement telles que les disparités dans le systèmestatistique ou des éléments échappant aux statistiques (Officestatistique fédéral 2002).

Certains chercheurs ont utilisé des méthodes différentes pour tenterd’identifier l’ampleur de l’économie souterraine en Allemagne.Pedersen (2003) a réalisé pour le compte de la Fondation Rockwoolune enquête dans plusieurs pays en utilisant le même questionnaire.Selon cette enquête, en 2001, quelque 10,4% des 18-74 ans interrogésen Allemagne étaient impliqués dans une activité non déclarée. Lesheures travaillées clandestinement représentaient 4,1% du total desheures travaillées. En prenant comme base les salaires dansl’économie informelle, cela représente 1,3% du PIB, mais en prenantcomme base les salaires dans le secteur formel, ce taux augmente à4,1% (graphique 2). Sachant que la productivité dans le secteurinformel est plus faible que dans l’économie officielle, en raison de laplus faible capitalisation et, dans une certaine mesure, du plus faibleniveau d’instruction, le pourcentage d’emplois non déclarés estimépar Pedersen se situe quelque part entre ces deux taux. Cependant,Pedersen souligne qu’il n’a certainement pas mesuré tout le travailnon déclaré car il est probable que certaines personnes interrogéesn’aient pas répondu franchement. Ce qui conforte la présomptionselon laquelle les niveaux réels sont plus élevés. Il insiste par ailleurssur le fait que dans les pays d’Europe septentrionale et enAllemagne, l’ampleur du travail non déclaré est moims élevée qu’onne le suppose souvent, et nettement plus faible que dans les paysd’Europe méridionale.

Graphique 2: Le travail non déclaré en 2001

Schneider (2003) parvient à des pourcentages beaucoup plus élevéscar il considère non seulement le travail non déclaré mais aussil’ensemble de l’économie souterraine et inclut donc d’autres formesde fraude fiscale et d’activité criminelle. Il ne se fonde par sur desquestionnaires pour évaluer les activités souterraines mais utilisel’approche monétaire, c’est-à-dire une méthode d’investigationindirecte. Il part du principe que, en règle générale, les salaires dansl’économie souterraine sont réglés en espèces, ce qui signifie qu’ensont exclus les travaux de bricolage et d’entraide de voisinage qui nesont pas rémunérés. Quand la masse monétaire, i.e. la quantité demonnaie en circulation dans l’économie nationale, dépasse unniveau considéré comme « normal », on peut quantifier l’ampleur del’économie informelle. Selon cette méthode, la part de l’économiesouterraine dans le PIB en Allemagne était de 16,8% en 2002 et 2003(Schneider, citant IG Metall, 2004), alors qu’elle n’était que de5,75% en 1975 et de 12,8% en 1989/1990 (Schneider 2003). Denombreuses incertitudes sont associées à cette méthode de calcul,telles que le choix d’une année de référence avec un niveau« normal » ou la prise en compte du taux de circulation de lamonnaie. C’est pourquoi de nombreux experts récusent cetteméthode (Renooy et al. 2004). Ce qui est troublant avec les calculsde Schneider (ex. dans Schneider, Volkert et Caspar 2002), c’est queles détails de la méthode de calcul (ex. fixation du niveau normal) nesont pas présentés et ne peuvent donc être vérifiés. On peut supposerque la part du PIB attribuable à l’économie informelle se situe entreles estimations de Pedersen et de Schneider.

L’OCDE a comparé le montant des cotisations sociales collectéesavec les obligations théoriques en se basant sur les cotisationssociales nationales spécifiques et en tenant compte des exonérations,des différents taux de cotisation et des seuils de cotisations. De plus,les employés du secteur public sont exclus du calcul étant donné queles fonctionnaires n’ont pas à s’acquitter des cotisations. EnAllemagne, les cotisations versées en 2000 équivalaient à 90% des

0 1 2 3 4 5

Evaluation du travail non déclaré avec salaire moyen dans l’économie formelle

Evaluation du travail non déclaré avec salaire moyen des travailleurs clandestins

Royaume-Uni

Suède

Norvège

Danemark

Allemagne

Travail non déclaré en pourcentage du PIB

1.3

4.1

1.8

3.8

1.1

2.6

1

2.3

0.6

1.2

Source: Pedersen, 2003


Tendances

cotisations théoriquement dues (OCDE 2004: 248). Ce qui signifieque 10% des obligations potentielles de payer des cotisations ne sontpas remplies. Même en admettant la possibilité d’erreurs de mesure(dues à la sous-estimation éventuelle du nombre de petits boulots ouà une mauvaise prise en compte des seuils de cotisation), lesdispositifs d’assurance sociale enregistrent d’importants déficits.C’est un chiffre significatif pour l’Allemagne étant donné que lescotisations sociales sont obligatoires et que les dispositifsd’assurance complémentaire sont privés. D’autre part, il est difficilede faire des comparaisons avec d’autres pays, vu que dans certainspays les cotisations sont parfois volontaires. Dans certains autrespays, cette option est utilisée fréquemment (aux Etats-Unis, parexemple, pour les assurances vieillesse, médicale et dépendance). Enconséquence, lorsqu’on considère les cotisations versées, on ne peutplus établir une distinction entre les cotisations obligatoires etvolontaires. Néanmoins, selon les données de l’OCDE, dans uneperspective internationale, le niveau de probité à l’égard descotisations semble relativement élevé en Allemagne.

D’après Schneider, le travail non déclaré est concentré dans lesecteur de la construction. Cependant, il semblerait qu’il ait sousestimé la proportion d’activités non déclarées dans les secteurs de lasanté, des soins et de la garde des enfants. Cela apparaît clairementquand on compare les chiffres de Schneider avec les principauxdomaines d’activités identifiés dans le cadre d’une enquête sur lecumul d’emplois réalisée par l’IAB (Institut de recherche sur letravail) en 1984 (tableau 1). On dispose de données plus récentes,pour l’année 2000, sur l’emploi d’aides à domicile, obtenues à partird’un panel socioéconomique (SOEP). Selon ces données 4 349millions de foyers en Allemagne employaient une aide à domicile,soit 11,3% de tous les ménages. Parmi ceux-ci, 2 925 millionsdéclaraient qu’il s’agissait d’un emploi régulier et 1 424 millionsd’un emploi occasionnel (Schupp 2002). Les aides à domicile sontemployées principalement par des ménages à revenus élevés, maisdes foyers moins aisés y ont également recours. Dans ce cas, il s’agitsouvent de personnes âgées, parfois dépendantes, vivant seules ou en

couple. Il faut souligner l’écart important entre le nombre deménages qui rémunèrent des aides à domicile et le petit nombre detravailleurs à domicile soumis à des cotisations sociales, qui est de40 000 depuis de nombreuses années (Weinkopf 2004). Cettedisparité indique un niveau élevé de travail non déclaré dans lesecteur.

Au cours des 15 dernières années, on a assisté à une netteaugmentation de l’ampleur du travail illégal dans l’industrie de laconstruction à la suite du placement de travailleurs originaires depays non UE. Les travailleurs des autres Etats membres de l’ex-euro15 ont la possibilité de travailler en Allemagne au titre de la librefourniture de services. Les ressortissants des nouveaux Etatsmembres et d’autres pays tels que la Serbie-Monténégro ou laTurquie ne peuvent accéder au marché du travail allemand qu’enfonction des quotas fixés par les accords avec ces pays. Depuis ledébut des années 90, le nombre de travailleurs employés légalementa nettement augmenté, bien qu’il baisse légèrement depuis 1997 enraison du mauvais climat économique dans l’industrie de laconstruction et, probablement, de la hausse du travail illégal(tableau 2).

Les travailleurs détachés ont ouvert la voie à l’emploi illégal.Nombre de ces travailleurs étrangers employés légalement enAllemagne ne sont pas rémunérés conformément à laréglementation en vigueur (Bosch/Zühlke-Robinet 2000 et 2003).Un salaire minimum spécial a été fixé pour eux par la loi relative audétachement de travailleurs (tableau 3), mais elle est souventdétournée. De plus, on estime que chaque travailleur détachélégalement est accompagné d’un autre travailleur détaché, maisillégalement. Comme le montre un calcul spécial, ce phénomène aconduit à l’éviction des travailleurs allemands, notamment dans lesgrands chantiers et en particulier à Berlin (Bosch/Zühlke-Robinet2000).

Pour lutter efficacement contre le travail non déclaré, il estnécessaire d’en comprendre les différentes formes et leurs causes.Les recherches allemandes montrent que la question reste malconnue. Les experts les plus réputés, Schneider (Schneider, Volkert,Caspar 2002) et Ernste (2003), considèrent que ses principalescauses sont les taux d’imposition trop élevés, la sur-réglementationde l’économie, les fausses incitations du système d’indemnisation

Economie souterraine en pourcentage du PIB

0 10 1 20 2 30

28.326.2

22.321.5

18.718.7

17.617.5

16.816.816.4

15.515.4

14.813.8

12.812.412.3

1110.8

9.58.6

Graphique 3: Niveau annuel moyen de l’économiesouterraine, 2002/2003

Tableau 1: Structure du travail non déclaré et du cumuld’emplois

Répartition de travailleurs non déclarés dans les branchesd’activité économique concernées en %

Construction, artisanat 38 49

Entreprises commerciales et industrielles (automobile,machines, etc.) 17 -

Hôtellerie et restauration 17 5

Nettoyage, aides à domicile 15 11

Santé, soins, enseignement,garde des enfants - 19

Loisirs et divertissement 13 -

Agriculture - 11

Autres - 6

Source: IG METALL, 2004, p. 15

Calculs du Prof.Schneider

(2002)

Enquête sur lecumul d’emploide l’IAB (1984)

Source: Schneider, 2003


Tendances

(trop lié au revenu de l’emploi pour les chômeurs et les bénéficiairesdes prestations sociales), la réduction du temps de travail – qui laisseplus de temps libre pour le travail non déclaré – et la diminution dela probité des contribuables. Leur principal message est que le travailnon déclaré est un signal d’alarme signifiant que la société sefourvoie. Toute intervention doit être concentrée sur le changementdes mentalités plutôt que chercher à remédier aux symptômes, cequi est, de toutes façons, inefficace. D’autres chercheurs vontjusqu’à considérer que l’économie souterraine est « un rempartcontre trop d’intervention de l’Etat et des structures fossilisées »(Schäfer et al. 2004), sans établir de distinction entre la criminalitéorganisée et le travail non déclaré occasionnel. Schäfer et al. (2004)n’hésitent pas à expliquer que l’économie souterraine dans sonensemble améliore la qualité de vie des citoyens les plus pauvres,grâce en partie à des prix plus bas – ce qui est difficile à croire pour letrafic de drogue, les évasions fiscales complexes et autres activitéssimilaires. Ce type d’analyse des causes pose différents problèmes:

• Premièrement les bases méthodologiques de ces analyses sontpeu crédibles. Dans son rapport 2004 sur l’emploi, l’OCDE envient à la conclusion qu’il n’existe pas de corrélation entre lestaux d’imposition et l’économie souterraine (OCDE 2004: 254,ainsi que Friedman et al. 2001). On peut aussi associer les tauxd’imposition élevés à un fort degré de probité des contribuables ettout aussi facilement les taux d’imposition faibles avec un trèsfaible niveau de probité des contribuables.

• Deuxièmement, dans certains cas, ce n’est qu’avec laréglementation qu’on peut établir les règles du comportementéconomique qui réduisent les incitations à frauder (ex.introduction du salaire minimum pour les travailleurs détachés).La déréglementation et la sous-réglementation sont tout aussisusceptibles de générer une augmentation de l’économieinformelle que la sur-réglementation. Les réglementationsdoivent donc être considérées au cas par cas.

Tableau 3: Niveaux du salaire horaire minimum en Allemagne de l’Est et de l’Ouest, 1997-2004

Date de signature Obligation générale via Durée Ouest Est Ouest Est

2.9.1996 Commission négociation collective 1.1.1997-31.8.1997 17,00 15,64 - -

17.7.1997 Commission négociation collective 1.9.1997-31.8.1999 16,00 15,14 - -

26.5.1999 Décret 1.9.1999-31.8.2000 18,50 16,28 - -

2.6.2000 Décret 1.9.2000-31.8.2001 18,87 16,60 - -

1.9.2001-31.8.2002 19,17 16,87 - -

4.7.2002 Décret 1.9.2002-31.8.2003 10,12 8,75 - -

1.9.2003-31.8.2004 10,36 8,95 12,47 10,01

SHS: salaire horaire standard sur l’ensemble des secteurs* Salaire minimum en DM jusqu’en août 2002, puis en euros à partir de septembre 2002.

Source: 1996: Hauptverband der Deutschen Bauindustrie 1997: 464-466; 1997, 1999: Hauptverband der Deutschen Bauindustrie 1999: 48-54; 2000-2004: IG Bauen-Agrar-Umwelt 2000: 5; Bundesgesetzblatt, diverses références, compilation de l’auteur.

Travailleurs qualifiés (cat. prof. III)

Travailleurs non qualifiés(cat. prof. VII 2)

Salaire minimum (SHS)*

Tableau 2: Travailleurs détachés et salariés allemands 1992-2002 (moyennes annuelles, en milliers)

1992 103 13 116 1 301 989 10,5

1993 70 20 90 1 343 1 016 8,1

1994 31 106 137 1 405 1 057 11,5

1995 29 132 161 1 411 1 046 13,3

1996 23 165 188 1 311 950 16,5

1997 16 165 181 1 221 869 17,2

1998 19 150 169 1 156 815 17,2

1999 19 139 158 1 110 783 16,8

2000 17 121 138 1 050 736 15,8

2001 16 111 127 954 662 16,1

2002 15 103 118 870 603 16,4

* Estimations de Hauptverband der Deutschen Bauindustrie (association de tutelle de l’industrie allemande de la construction), moyennes annuelles.** Y compris les non-résidents.*** Données provenant de l’Office statistique fédéral, moyennes annuelles; 2002, estimations de Hauptverband der Deutschen Bauindustrie.

Source: Hauptverband der Deutschen Bauindustrie 2002: 24.

Travailleurs détachés en Allemagne*

Ressortissantsdes

PECO **

Ressortissantsde l’UE Total

Employés du secteur de laconstruction assujettis aux

cotisations socialesobligatoires (total)***

Employés du secteur de laconstruction assujettis aux

cotisations socialesobligatoires (ouvriers)

Pourcentage de travailleursdétachés dans l’ensemble

des forces de travail dusecteur de la construction

Année


Tendances

• Troisièmement, la criminalité organisée sur une vaste échelle, ence qui concerne notamment le détachement transfrontalier detravailleurs, et les causes spécifiques du travail non déclaré dansles services aux particuliers sont complètement ignorées.

• Quatrièmement, les raisons de l’inefficacité du système desurveillance ne sont pas abordées, vu que les chercheurs partentdu principe que cette efficacité ne peut être améliorée. Toutefois,les contrôles sont certainement un outil efficace de lutte contre letravail non déclaré.

Les incitations à l’emploi clandestin ne peuvent disparaître que sitoutes les réglementations et charges sont abolies. Vu que cela est àla fois inimaginable et indésirable dans une société complexe, lespoints de vue radicaux dans les exposés sur le travail non déclarédoivent être remplacés par un débat sophistiqué sur les causes dutravail non déclaré et sur les instruments appropriés pour lecombattre.

Combattre l’emploi illégal et le travail nondéclaréLes nombreuses formes différentes du travail non déclaré montrentqu’il ne sera pas facile d’enrayer le phénomène. Ces dernièresannées, l’Allemagne a adopté plusieurs nouvelles mesures pour lecombattre, dont certaines visent à réduire les incitations au travailnon déclaré et d’autres à en améliorer la surveillance et à lesanctionner plus sévèrement.

Réduire les incitations au travail non déclaréLa réforme du code de l’artisanat, la promotion des Ich AGs(entreprise individuelle, un nouveau dispositif subventionné decréation d’entreprise) et les nouvelles dispositions concernant lesmini-jobs et les midi-jobs et notamment les mini-emplois chez desparticuliers, visent à réduire les incitations à l’emploi clandestin. Cesinitiatives sont conçues pour légaliser le travail non déclaré dans lesmétiers de l’artisanat et des services aux particuliers, qui sontparticulièrement touchés par le phénomène en Allemagne.

Réforme du code de l’artisanatLes amendements à la législation sur les métiers de l’artisanat (latroisième loi amendant le code de l’artisanat et autresréglementations statutaires applicables aux artisans) entrée envigueur le 1er janvier 2004 sont notamment:

• La qualification obligatoire de maître-artisan est limitée à 41métiers de l’artisanat soumis à des conditions d’admission, aulieu de 94 auparavant. Désormais, les 53 autres métiers n’y sontplus soumis. Avec l’ancien code de l’artisanat, ces 53 métiersrequéraient une qualification de maître-artisan pour pouvoircréer ou reprendre une entreprise d’artisanat dans ces 53professions. Cette condition n’est plus appliquée de nos jours quepour les professions dangereuses ou très qualifiées. Les artisansqui échappent dorénavant à cette condition comprennent lescarreleurs, poseurs de sols décoratifs, chaudronniers etconstructeurs d’appareils. Il est toutefois toujours possibled’obtenir une qualification de maître artisan dans ces professionsde manière volontaire. Elle devient alors un label de qualité pourl’entreprise et ses employés. Le temps passé comme compagnonn’est plus une condition préalable à l’admission à l’examenvolontaire de maître artisan.

• A quelques exceptions près, les artisans expérimentés peuventaussi s’installer à leur compte dans les métiers de l’artisanatsoumis à des conditions d’admission, s’ils sont en mesure de

prouver qu’ils ont plus de six années d’expérience dans cetteprofession, dont quatre à un poste à responsabilités. Ces métierscomprennent par exemple les ramoneurs, opticiens,audioprothésistes, orthoprothésistes et techniciens dentaires.

• Les ingénieurs, les diplômés des universités et les techniciensayant passé un examen public peuvent être admis dans uneprofession de l’artisanat.

• Le principe de propriétaire, sous lequel une entreprise d’artisanatne peut être dirigée que par un seul maître artisan, a été aboli. Lesentreprises engagées dans une activité artisanale soumise à desconditions préalables d’admission peuvent exercer cette activité àcondition qu’un maître artisan soit engagé pour conduire lestravaux.

• Les professions qui peuvent s’acquérir en deux ou trois moisd’apprentissage ne sont pas soumises à la qualificationobligatoire de maître-artisan. Les professions classifiées comme« simples » constituent une bonne passerelle vers le travailindépendant, par l’établissement par exemple d’une Ich-AG.

Ces modifications des statuts ont pour but premièrementd’augmenter le taux de création d’entreprises dans les métiers del’artisanat et deuxièmement de réduire le travail non déclaré, surtoutdans les activités « simples » et par le biais de l’emploi de travailleursn’ayant pas le diplôme de maître-artisan dans les métiers concernés.Les détracteurs de la réforme craignent que la qualité de l’offre ne sedégrade, que le taux d’innovation baisse et que la création de cesentreprises individuelles n’entraîne une réduction de la formationprofessionnelle et continue. On a enregistré une nette augmentationdu taux de création d’entreprise dans certaines activitésprofessionnelles qui ne sont plus soumises à des conditionspréalables d’admission, telle que le carrelage. On ne sait pas encoreavec certitude si la réforme a permis de créer plus d’emplois delongue durée et pas simplement des mini-entreprises qui nesurvivent pas très longtemps, ne sont pas très innovantes ets’abstiennent de formation, et si elle a réduit le travail non déclaré.

ICH-AGDans le cadre des réformes Hartz, depuis le 1er janvier 2003, il existeun dispositif d’indemnisation de l’assurance chômage visant à aiderce que l’on appelle les Ich-AG (entreprises individuelles).L’allocation mensuelle allouée aux chômeurs qui s’installent à leurcompte est de 600 euros pour la première année, 360 euros ladeuxième et 240 euros la troisième. Les travailleurs indépendantstouchant cette indemnité sont assujettis aux cotisations obligatoiresd’assurance vieillesse et peuvent aussi avoir à payer des cotisationsmaladie, dépendance et accidents. Lorsque la tentative dedémarrage d’entreprise échoue, si la personne concernée est éligibleà l’allocation chômage, elle peut en bénéficier à nouveau avant la finde la période subventionnée de trois ans.

Lors de la première année d’introduction de ce dispositif (2003),quelque 93 000 personnes ont créé une Ich-AG. En août 2004, ilexistait 157 000 entreprises de ce type. A ce jour, à traversl’Allemagne, une Ich-AG sur six a quitté le dispositif pour l’une desprincipales raisons suivantes:

1. Le concept d’entreprise n’a pas fonctionné;2. La personne établie à son compte a trouvé un poste comme

salarié;3. Les profits de l’Ich-AG ayant dépassé 25 000 euros, elle ne touche

plus l’indemnité;4. L’Ich-AG n’a pas respecté ses engagements, la personne

concernée désirant seulement toucher la subvention sans avoirjamais réellement cherché à avoir une activité indépendante.


Tendances

La Gesellschaft für innovative Beschäftigung (G.i.B. – Associationpour l’emploi novateur) et l’Institut für Mittelstandsforschung(Institut de recherche sur les PME ) (2004) ont enquêté sur ces Ich-AG pour le compte du Ministère du travail et des affaireséconomiques. En juillet 2004, au total 29 566 de ces entreprisesindividuelles avaient vu le jour en Nord Rhin-Westphalie et 20%d’entre elles avaient quitté le dispositif. Dans certains cas, lesfondateurs d’une Ich-AG ont retrouvé un emploi permanent, grâce àleur activité de travailleur indépendant, ou bien leur revenu adépassé 25 000 euros par an et ils ont quitté le dispositif. Dansd’autres cas, ils ont échoué à cause d’une mauvaise planification.Les auteurs de l’étude ont donc suggéré d’imposer une séance deconseil avant la création d’une Ich-AGI.

Vu les nombreux cas d’abus, en septembre 2004, le gouvernementfédéral a décidé de soumettre la participation au dispositif àl’obtention d’un « certificat de capacité » qui peut être délivré par lesChambres de commerce et d’industrie, les associationsprofessionnelles ou les banques. Ces institutions sont chargéesd’examiner le plan d’entreprise qui doit présenter le concept del’entreprise, les capitaux et les financements nécessaires, et uneprévision du chiffre d’affaires et de la rentabilité. Les experts avaientdéjà recommandé l’introduction du plan d’entreprise en 2002, maisà l’époque on avait rejeté la suggestion en raison de la chargeadministrative superflue.

Promotion des petites entreprisesLa Loi promouvant les petites entreprises et améliorant lefinancement des entreprises (Kleinunternehmerförderungsgesetz –KFG) est aussi entrée en vigueur en 2003. Elle vise à alléger lesprocédures administratives requises pour la création d’uneentreprise et à améliorer les conditions de financement des petites etmoyennes entreprises. Par exemple, les seuils déterminantl’obligation de tenir une comptabilité (régime simplifié) ont étéaugmentés comme suit:

• Chiffre d’affaires 350 000 euros (260 000 euros précédemment) • Valeur économique 25 000 euros (20 500 euros précédemment) • Profit 30 000 euros (25 000 euros précédemment)

Avec ce régime simplifié, les petits entrepreneurs peuvent déduire lamoitié du revenu de leur activité comme frais généraux. Lescontribuables concernés n’ont qu’à déclarer les revenus de leuractivité professionnelle, y compris les transferts, et n’ont pas àprésenter leurs comptes aux autorités fiscales.

Les entrepreneurs dont le revenu ne dépasse pas le seuil prévupeuvent appliquer ce dispositif de manière permanente. D’après lalégislation de la TVA, les petits entrepreneurs n’ont pas d’obligationde se soumettre à la TVA. Néanmoins, ils peuvent à tout momentdécider de passer au régime des frais réels (calcul de l’écart entre lesrecettes et les dépenses/ préparation de bilan financier).

Mini-jobs – jusqu’à 400 eurosLe 1er avril 2003, la deuxième loi sur la prestation de servicesmodernes sur le marché du travail a amendé la réglementation del’emploi marginal à temps partiel ainsi:

• Le seuil d’imposition des mini-emplois a été relevé à 400 eurospar mois. Le seuil précédent qui était de 15 heures de travail parsemaine est aboli.

• Pour ces mini-emplois, l’employeur paie un taux uniforme decharges de 25% (12% d’assurance vieillesse obligatoire, 11%d’assurance maladie et 2% d’impôt).

• Dans le cas des mini-emplois chez des particuliers, la charge

sociale et fiscale n’est que de 12% (5% d’assurance vieillesse, 5%d’assurance maladie et 2% d’impôt). Par ailleurs, le coût desaides ménagères est en partie directement déductible du revenuimposable, sous les conditions suivantes:• Lorsque le taux de 12% est applicable, 10% des coûts sont

déductibles jusqu’à concurrence de 510 euros par an.• Dans le cadre d’une relation d’emploi assujettie aux

prélèvements sociaux obligatoires, 12% des coûts sontdéductibles jusqu’à un plafond de 2400 euros par an.

• Lorsqu’il s’agit de services à domicile organisés (ex. agencesde ménage et d’entretien), le client peut déduire jusqu’à 20%des coûts avec un plafond de 600 euros par an.

• Il est possible d’occuper un emploi marginal à temps partiel enplus d’un travail régulier soumis aux cotisations socialesobligatoires sans que le deuxième emploi soit cumulé avec lepremier et devienne assujetti aux cotisations obligatoires.

• Introduction d’un régime progressif pour les revenus allant de400,01 à 800 euros par mois, sous lequel les cotisationspatronales augmentent de manière linéaire à partir de 4% de lacotisation patronale normale, et le travailleur est éligible auxprestations sociales à partir de 400,01 euros.

L’objectif de cette loi était d’accroître les incitations pour lesemployeurs comme pour les employés en réduisant la charge fiscaleet sociale et en introduisant des abattements fiscaux pour les servicesdomestiques et de légaliser le travail non déclaré.

Depuis l’amendement de la loi, le nombre des mini-jobs déclarés aconsidérablement augmenté. Il est probable que la majorité des 6,4millions de mini-emplois identifiés pour la première fois par laCaisse fédérale d’assurance sociale des mineurs en juin 2004existaient préalablement comme emplois à temps partiel en margedu marché du travail. Le 30 juin 2004, quelque 7,6 millions depersonnes occupaient un emploi marginal à temps partiel (Mini-JobZentrale 2004). Le nombre des mini-emplois chez les particuliers aprogressé de 27 817 en juin 2003 à 67 401 en juin 2004.

Dans un rapport intermédiaire sur la réforme, le DIW (Institutallemand de recherche en économie) conclut qu’une partie del’augmentation enregistrée peut s’expliquer par le remplacementd’emplois existant précédemment (Schupp/Birkner 2004).Malheureusement, en dépit de l’importance des abattementsfiscaux, on n’a enregistré qu’une hausse infime des mini-emploischez les particuliers. (Weinkopf 2004). La majorité des emplois dansles ménages privés restent non déclarés. Les principales raisons de cephénomène sont que, d’une part, la plupart des aides à domicile ontdéjà une couverture sociale par l’intermédiaire de leur conjoint etd’autre part, que certains d’entre eux cumulent plusieurs de cesmini-emplois, ce qui signifie que s’ils les déclarent, ils sont soumisaux cotisations sociales obligatoires.

Contrôle et répression du travail non déclaréAutrefois, la lutte contre le travail non déclaré en Allemagne relevaitde nombreux organismes différents (autorités fiscales, bureaux desservices sociaux, autorités responsables des étrangers, douanes,dispositifs d’assurance sociale, police, Agence fédérale du travail,etc.). Non seulement il existait des ambiguïtés dans la répartitiondes compétences entre les différentes institutions, mais l’échange dedonnées et d’informations aussi était inadapté. De plus, les autoritésse contentaient presque exclusivement de contrôler le travail nondéclaré après son apparition et ne cherchaient pas à éviter qu’il seproduise.

Au cours des cinq dernières années, l’Allemagne a introduit denouvelles lois pour encadrer la lutte contre l’emploi illégal:


Tendances

1. Loi du 1.8.2002 facilitant la lutte contre l’emploi illégal etclandestin:• Dans le secteur de la construction, qui est extrêmement affecté

par l’emploi illégal, le contractant principal est dorénavantresponsable des cotisations sociales des sous-traitantsdirectement contractés par lui-même. Cependant, il n’est pasastreint à régler les charges sociales des sous-traitantscontractés ensuite par le premier sous-traitant.

• La coopération entre les autorités s’est améliorée, notammentl’échange de données. Ainsi, par exemple, l’administration desdouanes ou la police peuvent accéder directement auxdonnées sur les permis de travail délivrés que détient l’Agencefédérale du travail.

• Le montant des amendes a été relevé. Par exemple, la peinemaximale pour l’emploi illégal d’étrangers, qui est considérécomme particulièrement dommageable pour la société, estpassé de 250 000 à 500 000 euros.

• Les entreprises qui enfreignent la loi peuvent se voir excluesdes contrats publics pour trois ans (deux ans précédemment).

• Les petites annonces d’emplois clandestins sont désormaisinterdites. Non seulement les fournisseurs de services detélécommunication (comme précédemment) mais aussi lapresse doivent transmettre aux autorités les coordonnées descontrevenants.

• Lorsque les charges sociales et fiscales ne sont pas acquittéessur un emploi non déclaré, le salaire versé est considérécomme le salaire net imposable. Cela évite les discussionsprécédentes pour savoir si le salaire était net ou brut.

2. Loi du 2.9.2001 sur le transport routier – cette loi vise à mettre unterme à l’emploi de travailleurs originaires de pays non-UE nepossédant pas de permis de travail, à l’aide des amendementssuivants:• Seuls les chauffeurs possédant un permis de travail certifié par

les autorités peuvent être employés.• Les clients de la compagnie de transport sont aussi astreints à

cette obligation.• Le montant de la sanction pour infraction à la loi a augmenté.• Cette loi accélérait un accord sur une réglementation

équivalente au niveau européen (Règlement 484/2002 du1.3.2002).

3. Loi du 6.9.2001 relative à l’emploi illégal dans l’industrie de laconstruction:• L’aspect central de cette loi est la responsabilité du principal

contractant. Le contractant doit retenir 15% de la facture dusous-traitant et les verser au fisc, le but étant de lutter contrela fraude fiscale.

4. L’amendement du 1.1.1999 à la loi 1996 relative au détachementde travailleurs (AEntG), aux termes duquel il est possible deconvenir du salaire minimum pour les sous-traitants nonallemands en:• améliorant les dispositions sur la coopération entre les

autorités de surveillance,• augmentant le montant des sanctions en cas d’infraction,• introduisant la responsabilité du contractant principal, quel

que soit le fautif, lorsqu’un sous-traitant ne paie pas le salaireminimum fixé par l’AEntG ou ne paie pas de contribution audispositif de congés payés de l’industrie de la construction.

5. Loi entrée en vigueur le 1.8.2004 relative à l’intensification de lalutte contre l’emploi informel et la fraude fiscale qui lui estassociée, dont les nouvelles dispositions sont les suivantes:• Définition précise du concept de travail non déclaré (voir

encadré à la section 1).

• Amélioration de la mise en oeuvre de la surveillance enregroupant un certain nombre de dispositions qui étaientpréalablement dispersées à travers diverses lois etrenforcement des prérogatives de l’administration desdouanes en matière d’inspection du travail et des contrats deservice.

• Obligation pour le contractant de soumettre des factures pourles travaux et services rendus et, dans le contexte d’unepossession, obligation de conserver les factures pendantlongtemps, y compris pour les particuliers. Jusque là lesménages n’étaient pas tenus de demander et de garder lesfactures. L’infraction à l’obligation de soumettre les facturesest passible d’une amende pouvant atteindre 5000 euros etl’infraction à l’obligation de conserver une facture est passibled’une amende pouvant atteindre 500 euros. Auparavant, ilétait difficile de détecter le travail non déclaré puisque lesfactures n’étaient pas obligatoires.

• A l’avenir, en cas d’accidents dans les entreprises fournissantillégalement du travail et des services, la caisse d’assurancepourra leur demander une réparation financière.

6. Au niveau international, en 1999 l’UE a adopté sous l’impulsionde l’Allemagne un nouveau code de conduite: le code de conduiterelatif à la coopération renforcée entre les autorités des Etatsmembres en matière de lutte contre la fraude transnationale auxprestations et cotisations sociales et le travail non déclaré, ainsiqu’en matière d’embauche transnationale de travailleurs (JO C125 06.05.1999 p. 1). Se fondant sur ce code de conduite,l’Allemagne a conclu avec la France un accord de coopérationdans ces domaines (Bundestag 2003). Parallèlement à cesamendements à la législation, on a augmenté les effectifs desagents chargés de la lutte contre le travail non déclaré,notamment dans l’administration des douanes. Par ailleurs, unbureau central avec une cinquantaine d’employés a été mis enplace à Cologne et est chargé de coordonner les activités desprincipaux services des douanes en matière de lutte contre letravail non déclaré. Plusieurs campagnes publicitaires ont étéconçues pour attirer l’attention des employeurs et des employéssur le fait que l’emploi illégal et la fraude aux prestations sont desfautes graves, ainsi que sur les dommages qu’ils causent. Ellescomprenaient notamment des affiches et des publicités dans lapresse en 2002 avec le slogan « legal, illegal, nicht egal » (légal,illégal, ce n’est pas pareil) et une vaste campagne d’informationsur Internet accessible à www.arbeitsamt.de/illegal et www.zoll-stoppt-schwarzarbeit.de.

Deux autres initiatives du gouvernement fédéral visant à introduireune loi relative à la soumission aux barèmes salariaux en vigueur etun registre de la corruption ont échoué en 2002, bloquées auBundesrat par l’opposition CDU/CSU et FDP qui y est majoritaire:

• Le projet de loi relatif à la soumission aux barèmes salariaux envigueur devait permettre aux organismes publics de n’attribuerde contrats de construction qu’aux entreprises qui respectent lebarème de salaires en vigueur là où est situé le chantier. Le mêmeprincipe devait s’appliquer aux services locaux de transport encommun. Selon le gouvernement, le recours massif auxtravailleurs à bas salaires dans le secteur de la constructiongénère une forte distorsion de la concurrence, de sorte que denombreux emplois sont menacés, notamment dans les PME quisont tenues d’appliquer les conventions salariales sectorielles. Onpeut craindre qu’une tendance similaire se développe dans lestransports en commun locaux (ÖPNV) en raison de ladéréglementation imminente au niveau européen. Les entreprisestransgressant la législation devaient être sanctionnées depénalités contractuelles. Le projet de loi prévoyait également de


Tendances

mettre un terme au contrat ou d’exclure l’entreprise des contratspublics.

• Les entreprises jugées coupables d’infractions graves devaientêtre inscrites dans un « registre des entreprises douteuses » pourune durée maximale de trois ans. Ces infractions comprennent,par exemple, la corruption, l’abus de confiance, la négociationinterdite des prix, les exportations illégales, l’emploi illégal, letravail non déclaré et le non-respect de la loi sur les barèmes desalaires. Il aurait ainsi été possible d’exclure ces entreprises descontrats publics. Le registre devait comprendre également lesentreprises ayant tenté de recourir à la corruption pour obtenirun contrat. Ainsi, les autorités attribuant les contrats auraient puvérifier si certains des candidats à un contrat de plus de 50 000euros étaient inscrits sur la liste noire. Certains Länder tels que leNord Rhin-Westphalie examinent actuellement la possibilitéd’introduire un tel registre de la corruption sur leur territoire.

L’opposition a expliqué que la loi sur le respect des barèmes dessalaires est une atteinte à l’autonomie de la négociation collective età la liberté de fournir des services, considérant que le registre de lacorruption risquait de punir l’ensemble de l’entreprise pour la fauted’un seul de ses membres.

ConclusionsOn estime que l’économie souterraine a progressé en Allemagne, enraison notamment de l’augmentation de l’emploi illégaltransnational, de la modification de la structure des ménages(augmentation de la demande de services due à la hausse du taux departicipation féminine au marché du travail) et du chômagepersistant. A ce jour, les recherches sur le travail non déclaré enAllemagne, en particulier les analyses des économistesnéoclassiques, ont trop eu tendance à attribuer la croissance del’économie souterraine au niveau d’imposition et à la forteréglementation, sans établir les distinctions nécessaires entre lecrime organisé et le travail non déclaré de l’homme de la rue.Nombres des recherches sur l’économie souterraine ont étéexploitées par ceux qui souhaitent la déréglementation et laréduction des charges fiscales et sociales. L’analyse inadéquate descauses a pendant longtemps empêché de lutter efficacement contreles différentes formes d’emploi illégal et clandestin. Ce n’est que cesdernières années qu’on a introduit plusieurs mesures visant àréduire les incitations au travail non déclaré et à le combattreefficacement. Globalement, les diverses lois ont regroupé descompétences préalablement éparpillées et facilité l’échange dedonnées. L’administration des douanes a désormais un rôle-clé dansla lutte contre l’emploi illégal et ses effectifs ont été renforcés. Il estencore trop tôt pour juger de l’efficacité des nombreuses nouvellesinitiatives mises en œuvre.

L’attribution au maître d’ouvrage et au contractant principal de laresponsabilité des cotisations sociales des sous-traitants constitueune mesure de prévention à la source du travail non déclaré.Cependant la responsabilité des contractants a été dévaluée grâce àla facilité d’obtention des certificats d’exemption. Laresponsabilisation a perdu beaucoup de son efficacité en étantlimitée au premier sous-traitant. Ces « erreurs de conception » dansles actions préventives et le refus des partis de l’oppositiond’approuver l’introduction d’un registre de la corruption et de loissur l’observance des barèmes de salaires montrent que l’Allemagnen’a pas encore atteint un vaste consensus social à l’égard de la luttecontre le travail non déclaré et l’emploi illégal.

Gerhard Bosch

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EstonieIntroductionLe présent article examine l’incidence du travail non déclaré et lesmesures prises pour le combattre en Estonie. Le simple fait que cetype d’emploi soit dissimulé/non déclaré signifie qu’il est trèsdifficile d’évaluer l’ampleur et la nature du phénomène. Par ailleurs,il est encore plus compliqué d’obtenir des estimations comparables àl’échelle internationale vu que les définitions et les méthodologiesutilisées pour quantifier et décrire le travail non déclaré varient d’unpays à l’autre.

La définition retenue pour cet article est celle que préconise laCommission. Selon cette définition « …toute activité rémunérée denature légale, mais non déclarée aux pouvoirs publics, compte tenudes différences existant entre les systèmes réglementaires des Etatsmembres » est considérée comme travail non déclaré (Commissioneuropéenne 1998).

Les calculs du Bureau estonien des statistiques relatifs à la taille et àla structure de l’économie informelle sont basés sur la décision de laCommission sur l’Exhaustivité du 22 février 1994. Néanmoins,quand on parle de travail non déclaré en Estonie, on se réfèreprincipalement à l’emploi informel (voir les définitions de l’OCDE2004, p. 236). En fait, cela signifie globalement qu’on s’intéresse autravail entièrement non déclaré (l’activité professionnelle et lesrevenus sont dissimulés), au travail sous-déclaré (lorsquel’employeur ne paye de cotisations sociales que sur le salaireminimum et verse le reste de la rémunération en espèces, de la main àla main, appelé « salaire sous enveloppe ») et la fraude fiscale sur lesrevenus des travailleurs indépendants.

Le travail non déclaré a de lourdes conséquences sur le marché dutravail et le développement économique. Les principaux problèmesengendrés par l’économie informelle en Estonie comprennentnotamment: la fraude fiscale, qui génère une perte de recettesfiscales et exerce par contrecoup une pression à la hausse sur les tauxd’imposition; la faible protection sociale des travailleurs, car desrevenus dissimulés ou sous-déclarés donnent droit à une couverture

sociale réduite; une concurrence déloyale entre les entreprises dessecteurs formel et informel, qui risque d’affaiblir la compétitivité dusecteur privé. En conséquence, l’emploi informel peut ralentir ledéveloppement économique.

Importance du travail non déclaré dansl’économieComme précédemment, on utilisera les estimations du Bureauestonien des statistiques mentionnées plus haut pour évaluerl’ampleur et la nature du travail non déclaré en Estonie. On incluraégalement dans l’analyse les données provenant de l’enquête sur les« salaires sous enveloppe» réalisée par l’Institut estonien derecherche économique.

La part de l’économie informelle a diminué entre 1997 et 2001 etatteint 7% ou 8% du PIB (voir tableau 1). Ce taux est légèrementplus élevé que ceux de l’euro 15 qui se situent en dessous ou autourde 5% du PIB à l’exception de l’Italie et de la Grèce. Par contre, parrapport aux autres nouveaux membres de l’UE, l’Estonie (avec laRépublique tchèque et la Slovaquie) fait partie des pays où la part del’économie non déclarée est la plus faible (entre 8% et 13% du PIB)(Renooy et al 2004).

Tableau 1. Part de l’économie informelle en équivalentsdu PIB estonien, %

Année Au prix du marché, % Au prix de production, %

1997 10,4 12

1998 8,8 10

1999 8,7 9,7

2000 7,9 8,9

2001 7,4 8,3

Source: Purju et al 2004


Tendances

De même, la part des emplois non déclarés dans l’emploi total adiminué entre 1997 et 2001, passant de 8% à 6,1% (Purju et al 2004).

En 2001, les secteurs d’activité présentant les taux les plusimportants d’emploi dans l’économie informelle étaient les suivants(selon Purju et al 2004 et les calculs des auteurs):

• Services sociaux, à la collectivité et aux particuliers (21%);• Commerce de gros et de détail; réparation de véhicules, de biens

personnels et de biens ménagers (16%);• Immobilier, location et activités annexes (13%);• Agriculture, chasse et sylviculture (9%).

La proportion d’hommes et de femmes exerçant une activité nondéclarée est similaire. On note cependant de nettes divergencesquant à la nature des activités, qui reflètent globalement larépartition existant dans les secteurs. Les hommes sont plusnombreux dans l’agriculture, la chasse et la sylviculture, tandis queles femmes sont concentrées pour la plupart dans les secteurs de lasanté, des services sociaux, de l’hôtellerie, et de la restauration et del’éducation (Purju et al 2004).

Outre les estimations du Bureau estonien des statistiques, l’Institutestonien de recherche économique réalise tous les ans une enquêteauprès de la population, qui porte sur l’économie souterraine enEstonie. Selon les données de l’enquête de 2003, près de 16% desindividus ont déclaré recevoir parfois ou régulièrement des salairesnon déclarés, les soi-disant « salaires sous enveloppe » (voir tableau2). Néanmoins, la proportion de ces individus a décliné au cours desdernières années.

En ce qui concerne l’attitude de la société à l’égard des « salairessous enveloppe», il apparaît que la proportion de personnes quidésapprouvent les paiements non déclarés a augmenté, passant de57% en 2000 à 89% en 2003. Les principales raisons de cettedésapprobation du travail au noir (Institut estonien de rechercheéconomique 2004) sont les suivantes:

• l’absence d’assurance maladie;• une pension de retraite moins élevée;• l’injustice par rapport aux autres contribuables et entreprises;• la nature illégale du procédé;• la perte de recette publique qui restreint l’offre de services

publics;• la difficulté à obtenir un prêt bancaire;• les conséquences en matière de financement insuffisant du

secteur social.

On voit donc que les attitudes de la société à l’égard du travail nondéclaré ont en général perdu en tolérance au fil des dernières années.

Les raisons de cette régression de l’importance du travail nondéclaré sont multiples. Les principaux facteurs ayant influé sont ledéveloppement économique général et la transition harmonieuse

vers une économie de marché, ainsi que l’amélioration du systèmejuridique et la légitimité accrue du gouvernement central.

Une autre explication est l’étroite intégration de l’économieestonienne dans les marchés occidentaux et le niveau élevé desinvestissements étrangers. La plupart des entreprises étrangèrespréfèrent les emplois réguliers (Purju et al 2004).

La troisième catégorie de raisons pouvant expliquer cette évolutionest l’impact du travail non déclaré sur le système de protectionsociale. Les réformes du système, qui ont permis d’indexerprogressivement les prestations sur les cotisations personnelles, ontaugmenté les incitations à déclarer les emplois et les revenus. En1997, le gouvernement a réformé le régime de retraite. En 2002, lerégime d’assurance chômage est entré en vigueur et en 2004 on aintroduit le nouveau dispositif de congé parental.

Les raisons évoquées pour justifier l’ampleur de l’économieinformelle dans les PECO sont souvent associées aux attitudes etnormes sociales générales héritées du système socialiste. Lacorruption, le non-respect généralisé des normes, la perceptionnégative du rôle de l’Etat et l’absence de rapport visible entre lesimpôts payés et les services sociaux reçus font partie des raisonsévoquées (voir par exemple OCDE 2004, Purju et al 2004, Renooy etal 2004).

Bien que le travail non déclaré ait diminué ces dernières années, ilatteint encore des niveaux plutôt élevés par rapport aux pays plusdéveloppés de l’UE. Les principales causes de son ampleurcomprennent la fraude fiscale et l’attitude relativement tolérante dupublic à l’égard du phénomène. Par ailleurs, selon Purju et al (2004),le commerce transfrontalier dans le nord-est du pays (à proximité dela frontière avec la Russie) pourrait être une source de revenusinformels.

Mesures prises pour combattre le travail nondéclaréLa priorité pour le marché du travail estonien et pourl’administration fiscale est de lutter contre le travail non déclaré entant que constituant de l’économie informelle. L’approche adoptée aété à la fois d’encourager la déclaration de l’emploi régulier enmaintenant une fiscalité faible, d’indexer les prestations sociales surles cotisations versées et d’augmenter les sanctions et les contrôles.Un élément important de la politique de lutte contre le travail nondéclaré a consisté à mettre en place une réglementation relativementsimple pour les entreprises et à éviter une sur-réglementation dumarché du travail en vue d’en assurer un fonctionnement flexible etefficace. Les principaux aspects de cette politique, tels que lalégislation de protection de l’emploi, la réglementation desentreprises, les mesures fiscales, le régime de sécurité sociale, sontbrièvement analysés ci-dessous.

Protection de l’emploi et salaire minimum La législation de protection de l’emploi est souvent considéréecomme l’une des principales causes du travail non déclaré (voirOCDE (2004), p. 255). Lorsque l’Estonie a introduit divers aspectsde la législation de protection de l’emploi dans les années 90, elle achoisi une approche similaire à celle des pays occidentaux, de sorteque, à la fin des années 90, la réglementation estonienne étaitglobalement comparable à celle des pays de l’UE.

A l’heure actuelle, les relations d’emploi en Estonie sont régies par laloi sur les contrats de travail. Selon l’Inspection du travail, laviolation la plus courante de cette loi en 2003 était l’absence de

Tableau 2. Proportion d’employés percevant un « salairesous enveloppe» en % des personnes interrogées

1999 2000 2001 2002 2003

Régulièrement 8 5 8 7 7

Parfois 11 9 8 6 9

Jamais 81 86 84 87 84

Total 100 100 100 100 100

Source: Institut estonien de recherche économique “Varimajandus Eestis”,Tallinn 2004


Tendances

contrat de travail écrit (Inspection du travail 2004). Le contrat detravail peut rester verbal tant que la durée de l’emploi ne dépasse pasdeux semaines. Toutefois, l’Inspection estonienne du travailconsidère que le contrat oral encourage le travail au noir car il nepermet pas aux inspecteurs du travail de détecter systématiquementles contrats à durée indéterminée (Narusk 2004).

Selon les données de l’enquête sur les forces de travail, 2,3%seulement des salariés travaillaient sur la base d’un contrat verbal en2003. La proportion de ce type de contrat était plus élevée pour leshommes (3,4%) et dans les zones rurales (4,1%). Par ailleurs, lenombre de personnes employées avec un contrat oral a diminué – ilatteignait 3,8% en 2000 (Bureau estonien des statistiques 2004).

En Estonie, comme dans d’autres PECO (voir par exemple OCDE2004, p. 256 pour la Lituanie), de nombreux employeurs ne payent decharges sociales que sur le salaire minimum. Les augmentationsannuelles du salaire minimum négociées par les syndicats ont étéjustifiées notamment par la nécessité de combattre les salaires sousenveloppe. Le ratio entre le salaire minimum et le salaire moyennational a progressé de 22,8% en 1996 à 32,1% en 2003. De plus, en2001, les partenaires sociaux ont conclu un accord pluriannuel sur lessalaires qui devrait permettre de hisser le salaire minimum à 41% dusalaire moyen à l’horizon 2008. Néanmoins, selon Rõõm (2003), leshausses du salaire minimum au cours de la seconde moitié des années90 « ont eu un impact négatif sur l’emploi des travailleursdirectement concernés tels que les travailleurs dont le salaire avant lahausse du salaire minimum se situait entre l’ancien et le nouveaumontant du salaire minimum ». En fait, l’impact de l’augmentationdu salaire minimum sur le travail au noir est ambigu: d’un côté ellepermet de maximaliser les recettes fiscales mais, d’un autre, ellerisque d’exclure un certain nombre de travailleurs de l’emploi formel.

Réglementation des entreprises et bureaucratieUn des objectifs de la politique économique a été de simplifier lesprocédures de création d’entreprises. Pour réduire les coûts liés à labureaucratie (ex. traitement des dossiers, administration fiscale,enregistrement des contrats de travail, attribution des licences etautorisations nécessaires, etc.) et stimuler la création de nouvellesentreprises, le Ministère des affaires économiques a mis en place en2000 la fondation pour le développement de l’esprit d’entreprise,baptisée Enterprise Estonia. La fondation est l’une des plus grandesagences constituant le système national d’encouragement de l’espritd’entreprise. Avec ses 17 centres de conseil aux entreprises et un siteInternet regroupant tous les renseignements utiles, elle constitue unréseau de soutien aux entreprises offrant conseils, analysesstratégiques et aide à la recherche d’investisseurs étrangers.Enterprise Estonia alloue également des subventions aux petites etmoyennes entreprises pour les encourager à exercer leur activité demanière légale.

Le Bureau estonien du marché du travail propose aussi une aide audémarrage pour les chômeurs qui veulent s’installer à leur compte.Toutefois, seuls quelques rares chômeurs ont saisi cette opportunité.Les subventions étant généralement plutôt faibles (environ quatre foisle salaire moyen net estonien), l’impact du dispositif est resté limité.

Pour réduire la bureaucratie, le gouvernement estonien a aussi misl’accent sur l’introduction des technologies modernes del’information pour communiquer entre les agences publiques et lesecteur privé. Ainsi, par exemple, pour abaisser les coûtsadministratifs de la perception des impôts, l’administration fiscaleestonienne a instauré un « e-centre des impôts » permettant auxcontribuables (entreprises et individus) de remplir et d’envoyer leurdéclaration de revenu et de recevoir une notification du montant àpayer ou de vérifier en ligne la position de leur compte. Le système

s’est avéré efficace, les contribuables n’ayant pas de frais secondaireslorsqu’ils utilisent le service électronique. En 2004, par exemple, plusde déclarations d’impôt ont été soumises électroniquement que surpapier. C’est également le cas pour les déclarations de TVA et lescharges sociales (Administration fiscale estonienne 2004).

Mesures fiscalesEn dépit du fait que, en général, la charge fiscale sur l’économie estfaible en Estonie par rapport aux pays de l’UE, les enquêtesmontrent que les impôts élevés sont l’une des principales raisons dutravail sous-déclaré ou non déclaré (Institut estonien de rechercheéconomique 2004). Les recettes fiscales (y compris les cotisationssociales) représentaient 35,2% du PIB en 2002, plaçant l’Estonienau 19ième rang des pays de l’euro 25 (Eurostat et al 2004, p. 239).Cependant, le faible niveau général d’imposition est dû en grandepartie au faible taux de l’impôt sur les sociétés, les charges sur lessalaires (impôt sur le revenu et cotisations sociales) étantconsidérablement plus élevées.

Le système fiscal estonien est un simple système d’impôtproportionnel. Depuis 1994, l’Estonie a un taux unique d’impôtpersonnel sur le revenu fixé à 26%. Les taxes sur les salaires sont aussiproportionnelles: 33% de cotisations sociales (dont 20% d’assurancevieillesse et 13% d’assurance maladie) et 1,5% d’assurance chômage(0,5% versés par l’employeur et 1% par l’employé en 2004).Contrairement à d’autres pays de l’UE, il n’existe pas de dispositifpermettant d’appliquer des taux de cotisation plus faible aux salairesles plus bas. Il n’existe pas non plus de plafond aux cotisationssociales. Malgré les exonérations de l’impôt sur le revenu, quiabaissent l’impôt moyen pour les travailleurs à faibles revenus, lesimpôts et ce que l’on appelle «le coin fiscal» sont toujours considéréscomme relativement élevés pour les travailleurs peu qualifiés etdécouragent l’emploi (Rõõm 2003).

Pour réduire les coûts de la main-d’œuvre et encourager l’emploi, ilest prévu de relever le seuil de revenu imposable à 2000 EEK (128euros) par mois et d’abaisser le taux d’imposition sur le revenu à20% d’ici 2007.

Système de protection socialeOutre les baisses d’impôt qui devraient favoriser l’emploi déclaré, ona révisé le système de protection sociale afin d’indexer les prestationssociales sur les cotisations personnelles et d’inciter les travailleurs àdéclarer tous leurs revenus. On a ainsi amendé ces dernières annéesle régime de retraite, instauré un nouveau système d’assurancechômage et un dispositif de congé parental. Dans tous les cas, lescotisations individuelles au système de protection sociale jouentdésormais un rôle déterminant dans le calcul du montant desprestations.

Depuis 1997, le gouvernement estonien a mis en œuvre une réformedu système de retraite et a introduit un nouveau régime reposant surtrois piliers: pilier 1 – le régime de retraite obligatoire géré par l’Etat;pilier 2 – les régimes de retraite complémentaire gérés par des fondsde pension privés; pilier 3 – les dispositifs de retraite privésvolontaires. Par ailleurs, depuis 1996, les retraités sont en mesure derecevoir leur pension de retraite tout en continuant à exercer uneactivité, ce qui a permis d’éliminer une des causes du travail nondéclaré et a généré, associé au recul de l’âge de la retraite, unaccroissement du taux d’emploi de la tranche d’âge des 55-64 ans.Depuis 1999, le montant des cotisations individuelles d’assurancesociale (que payent également les retraités actifs) influence lemontant de la pension future du premier pilier. Le deuxième pilier,pour lequel les prestations dépendent directement des cotisationsindividuelles versées, a été introduit en 2002.


Tendances

L’introduction des décomptes personnalisés des cotisations socialeset des dispositifs individuels de retraite est une des mesures qui ontfavorisé la croissance de l’emploi déclaré et une progression plusimportante des salaires déclarés en général.

On a également réformé le système estonien d’assurance chômage etcommencé à utiliser les contributions individuelles pour calculer lemontant et la durée des indemnités futures. Entre 1991 et 2002, lesystème de compensation chômage consistait uniquement en untaux uniforme d’indemnisation pour une période de 180 à 270 jours,dépendant seulement du fait que le chômeur avait ou non un emploidéclaré pendant 180 jours au cours de l’année précédente. Lenouveau système d’assurance chômage obligatoire a été introduit en2002 et on a commencé à verser les premières indemnités en 2003.Avec le nouveau régime, le montant de l’allocation dépend descotisations d’assurance chômage qui sont elles-mêmesproportionnelles au salaire.

Il est désormais nécessaire d’avoir un emploi déclaré pour bénéficierde l’assurance maladie (sauf pour certains cas d’individus dont lestatut équivaut à celui d’une personne assurée). Pour encouragerl’emploi, les catégories de personnes ayant droit à l’assurancemaladie ont été restreintes en 2002. Auparavant, le conjointdépendant d’un assuré social avait les mêmes droits qu’unepersonne assurée, mais depuis 2002 seuls les conjoints à cinq ans del’âge de la retraite et dépendant d’une personne assurée sontcouverts par l’assurance maladie.

De plus, le principe d’indexation des prestations sur les cotisationspersonnelles a été étendu aux prestations familiales1. On a introduiten 2004 un nouveau dispositif de congé parental qui permet à l’undes parents de recevoir un pourcentage de son salaire moyenpendant 365 jours. Le montant de l’indemnité dépend descotisations sociales versées par le parent pendant les douze moisayant précédé la naissance de l’enfant. Il existe une indemnitéminimum pour ceux qui ne travaillaient pas avant la naissance et unplafond pour les revenus supérieurs. Bien que n’ayant pas été conçudans le but de combattre le travail non déclaré, le dispositif devraitnéanmoins décourager le travail au noir parmi les femmes en âged’avoir des enfants.

L’allocation de subsistance et le piège de la pauvretéL’allocation de subsistance est la prestation sociale de dernierrecours en Estonie. Il faut satisfaire à une condition de ressourcesmais elle est illimitée dans le temps. L’allocation de subsistance estversée aux personnes dont le revenu mensuel, après paiement desdépenses fixes de logement, est inférieur au seuil de subsistance.Depuis novembre 1997, le seuil de subsistance pour le premiermembre de la famille était de 500 EEK (32 euros) par mois, et pourchaque autre membre de la famille de 400 EEK (26 euros) depuis1999. Bien que cela puisse paraître relativement faible, l’allocationde subsistance génère un taux marginal d’imposition de 100%, cequi n’incite pas les travailleurs à bas salaires de certains types defamille (en fonction de la structure de la famille et du coût dulogement) à occuper un emploi déclaré (voir par exemple Kuddo etal 2002, p. 46).

Bien qu’on ne dispose d’aucune évaluation quantitative, lesentretiens avec les travailleurs sociaux et les fonctionnaires desagences locales pour l’emploi suggèrent que de nombreuxbénéficiaires de l’allocation chômage ou de l’allocation desubsistance exercent des activités non déclarées (Kuddo et al 2002,pp. 78-79).

Contrôles et sanctions La lutte contre le travail non déclaré a été l’une des principalesmissions de l’administration fiscale et douanière2, de la police, desservices du marché du travail et de l’inspection du travail. Leprincipal angle d’attaque fut le contrôle des employeurs susceptiblesde dissimuler des salaires. Ce qui signifie que les autorités ont centréleurs efforts sur l’emploi régulier et non sur les petits boulots detravailleurs indépendants du genre garde d’enfants, travaux àdomicile, etc.

La lutte contre la dissimulation de salaires est devenue plussystématique depuis le début de 1999, date à laquelle lerecouvrement des cotisations sociales a été confié à l’administrationfiscale. Depuis lors, la traque aux salaires non déclarés est l’une despriorités de l’administration fiscale.

En décembre 2000, le Parlement a modifié le code de procédurepénale et a amendé la loi sur la surveillance pour donner àl’administration fiscale les prérogatives de mener des enquêtespréliminaires et des contrôles. Pour ce faire, on a instauré en 2001 leBureau d’investigation de la fraude fiscale. Auparavant, la détectiondes fraudes fiscales relevait de deux autorités différentes – le fisc et lapolice – mais leur coopération n’était pas très efficace. Lesprincipales activités du bureau sont la détection des fraudes à laTVA et des salaires dissimulés (Administration fiscale estonienne,2002).

A la fin de l’année 2001, l’administration fiscale, l’inspection dutravail, les services du marché du travail et les services de police ontconclu un accord visant à échanger les informations relatives auxcas de fraude fiscale et de violation du droit du travail, ainsi qu’àorganiser des opérations conjointes pour dépister les contrevenants.Lorsqu’ils interviennent sur les lieux de travail pour contrôler quetous les salaires sont bien déclarés et qu’il n’y a pas de main-d’œuvreillicite, les inspecteurs du travail vérifient que les travailleurspossèdent des contrats de travail valides, la police vérifie l’identitédes individus et les services fiscaux contrôlent la comptabilité.

Selon une estimation de l’administration fiscale, les contrôles ont euune influence positive sur la baisse de la proportion d’employeursversant des salaires sous enveloppe. Ce point de vue est conforté parplusieurs experts qui considèrent que les actions offensives desservices fiscaux sont une des causes de la hausse spectaculaire dessalaires dans certains secteurs. Le ministre des Finances a aussisouligné que la diminution des revenus dissimulés est une desraisons de l’excédent de recettes publiques en 2002 (Administrationfiscale estonienne, 2002).

Au printemps 2004, l’administration fiscale estonienne a opté pourune nouvelle stratégie de lutte contre la dissimulation de salaires.Elle a adressé un courrier d’information aux entreprises ayant descoûts salariaux nettement plus faibles que les autres entreprisessimilaires du même secteur, leur demandant de vérifier leursdonnées et d’apporter les corrections appropriées. Sans quoi, le fiscpouvait envisager un contrôle. Les trois secteurs ayant reçu le plusgrand nombre de lettres sont la construction, l’hôtellerie et larestauration, et la vente et réparation de voitures. La méthode s’estavérée d’un bon rapport coût-efficacité et l’expérience a montré queprès d’un quart des entreprises ayant reçu le courrier ontimmédiatement rectifié leurs déclarations de salaires (Äripäev25.05.2004).

En Estonie, tous les habitants ont un numéro d’identité qui permetde croiser à volonté des informations provenant des bases de

1 Vanemahüvitis (en estonien)2 Depuis le 1er janvier 2004, la réunion de l’administration fiscale et de l’administration des douanes est effective, sous le nom dorénavant d’Administration fiscale et

douanière.


Tendances

données des caisses de sécurité sociale, de l’administration fiscale, del’assurance maladie, etc. L’échange de données entre les institutionsconcernées devrait réduire au minimum la possibilité de percevoirune prestation sociale (comme l’assurance chômage) tout entravaillant légalement. Cependant, les contrôles de comptabilitéréalisés par l’Office national des audits (2003, 2004) ont montré quedans la pratique l’échange de renseignements entre, par exemple, lesservices du marché du travail et l’administration fiscale nefonctionne pas réellement. En effet on a découvert des cas de cumuld’un salaire avec l’allocation chômage.

Campagnes d’information et normes socialesPour avertir à la fois les travailleurs et la société des coûts du travailnon déclaré et des charges sociales et fiscales impayées, les autoritésont initié plusieurs campagnes médiatiques pour informer tant lesemployeurs que les employés des risques et des inconvénients dutravail non déclaré et des relations de travail informelles.

A la fin de l’année 2003, le Ministère des affaires sociales a lancé unecampagne publicitaire sur le thème « Ne vous faites pas avoir, signezun contrat de travail »3 dans le but de promouvoir les contratsd’emploi écrits et officiels. Elle cible à la fois les employeurs et lesemployés. La campagne a mis en évidence le bénéfice mutuel d’uncontrat formel qui donne une sécurité aux deux parties pour l’avenir.L’intiative s’est terminée par une importante conférence sur lesproblèmes liés au marché du travail.

Au printemps 2004, l’Administration fiscale estonienne a encouragétous les travailleurs percevant des rémunérations non déclarées à lesignaler étant donné que l’employé n’a pas droit aux indemnités demaladie, de licenciement, de chômage ou à des congés payés sur lessalaires non déclarés; à terme, les pensions sont plus faibles et il estdifficile d’obtenir un prêt d’une banque sans disposer d’un revenudéclaré.

ConclusionsL’incidence du travail non déclaré a diminué en Estonie ces dernièresannées et se situe actuellement autour de 7% ou 8% du PIB selon lescompilations du Bureau estonien des statistiques. En Estonie, letravail non déclaré est surtout répandu dans les services collectifs,sociaux et personnels, le commerce de gros et de détail, et laréparation. La fréquence du travail non déclaré en Estonie est l’unedes plus faibles des nouveaux Etats membres de l’UE. Néanmoins,le phénomène reste relativement important si on le compare auxpays de l’euro 15. Les principales causes du travail au noir enEstonie comprennent la fraude fiscale et les attitudes sociétaleshéritées du système socialiste.

L’une des formes les plus fréquentes de travail non déclaré enEstonie est la sous-déclaration de rémunération, c’est-à-dire ladissimulation d’une partie du salaire, appellé «salaires sousenveloppe». Selon une enquête, près de 16% des personnesinterrogées reconnaissaient percevoir occasionnellement ourégulièrement une rémunération non déclarée en 2003. Cependant,la même enquête révèle que la proportion de travailleurs touchantun salaire sous enveloppe a diminué ces dernières années. De plus,aux yeux du public, le travail non déclaré est aujourd’hui moins bienaccepté.

La régression du travail au noir en Estonie peut s’expliquer par ledéveloppement économique général encadré par des améliorationsde la législation et la reconnaissance accrue de la légitimité dugouvernement central. Par ailleurs, le niveau élevé d’investissementsétrangers a conforté cette tendance.

Pour combattre le travail non déclaré, le gouvernement a mis enœuvre des actions axées sur divers domaines politiques. Il anotamment cherché à favoriser un environnement économiquecompétitif en optant pour une réglementation simplifiée de laprotection de l’emploi et des devoirs des entreprises. Les analysesempiriques suggèrent que la rigueur de la législation de protectionde l’emploi en Estonie se rapproche de celle des plus anciens Etatsmembres de l’UE mais que les règlements administratifs régissantl’embauche, la cessation d’emploi et les ajustements de main-d’œuvre sont relativement moins complexes.

Les autres volets de la stratégie politique du gouvernement ont viséà encourager l’emploi régulier en maintenant un faible niveaud’imposition. Le principal mécanisme utilisé a été un faible tauxd’impôt sur les sociétés. Les charges sur les salaires se situent à peuprès au niveau moyen de l’UE, mais on considère que le « coinfiscal » des travailleurs peu qualifiés en Estonie est relativementélevé. Selon les enquêtes disponibles, le montant élevé desprélèvements obligatoires serait la principale raison de non-déclaration d’une partie du salaire en Estonie.

Les réformes du système de protection sociale ont introduit denouvelles incitations à déclarer la totalité du salaire. Ces dernièresannées, on a modifié le régime de retraite, instauré un nouveausystème d’assurance chômage et introduit un dispositif de congéparental. Dans tous les cas, le montant de l’indemnité est calculé surla base des cotisations personnelles.

Les activités de contrôle ont été centrées sur la lutte contre lessalaires sous enveloppe. Pour en accroître l’efficacité, on a introduitdiverses réformes administratives et intensifié les contrôles dans lesentreprises. On ne dispose d’aucune évaluation des conséquencespossibles de ces activités mais, d’après les spécialistes,l’intensification des contrôles aurait réduit les salaires sousEnveloppe.

Plusieurs campagnes médiatiques ont tenté de sensibiliser à la foisles individus et la société aux coûts du travail non déclaré.Cependant, il semble que les campagnes aient été axées davantagesur les bénéfices individuels du travail régulièrement déclaré que surla responsabilité sociale des entreprises.

En règle générale, il semble que le développement économiqueglobal du pays devrait participer à la réduction du travail nondéclaré et des catégories de travailleurs qui le pratiquent. Il estprobable que la dissimulation d’une partie du salaire des employésrégresse, mais par contre les travaux réalisés à domicile, tels que leménage, la garde des enfants, les petits travaux deréparation/rénovation de l’habitat, etc., pourraient augmenter.

Reelika Leetmaa et Andres Vork

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3 Ära lase ennast pügada, sõlmi tööleping (en estonien)


Tendances

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GrèceIntroductionOn peut aborder le travail non déclaré selon plusieurs perspectives.Dans sa communication sur le travail non déclaré (1998), laCommission le décrit comme « toute activité rémunérée de naturelégale, mais non déclarée aux pouvoirs publics, compte tenu desdifférences existant entre les systèmes réglementaires des Etatsmembres ». Une définition moins restrictive est utilisée dans uneétude récente portant sur le travail non déclaré dans l’Unionélargie1. Selon cette dernière, le travail non déclaré recouvre lesactivités productives (plutôt que les activités rémunérées) légalesmais non déclarées aux autorités. Concrètement, la différence entreles deux définitions correspond à l’emploi informel et à sontraitement en tant que composante du travail non déclaré. L’emploiinformel comprend non seulement l’emploi dans le secteur informelde l’économie, mais aussi les emplois informels dans le secteurformel où la relation entre l’employeur et le travailleur (ex.travailleurs familiaux non rémunérés) n’est pas claire. Pour desraisons expliquées plus loin, cette définition plus large du travail nondéclaré correspondant mieux au cas de la Grèce, elle sera utiliséetout au long de ce rapport.

Avant de passer en revue les manifestations du travail non déclaré, ilserait utile de décrire brièvement la structure de l’emploi en Grèce,étant donné que cette structure a des conséquences en termes à lafois d’opportunités de travail non déclaré et de volume du travailnon déclaré effectué. Selon les dernières statistiques (enquête sur lesforces de travail 4ème trim. 2003), les travailleurs indépendants (et lesemployeurs) constituent approximativement 31,86% de l’emploitotal (estimé à 4 076 500 travailleurs) et les travailleurs familiaux8,62% de l’emploi total. Les employés (i.e. salariés ou rémunérés)complètent le tableau avec 59,5% de l’emploi total. La structure del’emploi en Grèce contraste fortement avec la situation prévalantdans les autres pays de l’UE (y compris dans les autres Etatsmembres méridionaux) où l’emploi salarié est la forme dominanted’emploi, représentant plus de 80% de l’emploi total, et où lestravailleurs indépendants et familiaux occupent une place beaucoupplus restreinte. Dans une forte mesure, la part importante destravailleurs indépendants et familiaux en Grèce est la cause (et aussile résultat) d’un large secteur agricole basé sur de très petitesexploitations et une production familiale.

Une autre caractéristique différentiant la Grèce des autres pays de

1 Renooy P., Ivarsson S., van der Wusten-Gritsai O., Meijer R. (2004), “Le travail non déclaré dans l’Union élargie”, Rapport pour la DG EMPL.


Tendances

l’UE est les flux massifs d’immigration que le pays a connu tout aulong des années 90. Jusqu’aux années 80, la Grèce présentait unehomogénéité ethnique exceptionnelle, la majorité de la populationétait née en Grèce et de religion orthodoxe grecque. Cette situation aradicalement évolué ces dernières années. Depuis l’écroulement del’Union soviétique et l’instabilité politique et économique dans lesBalkans, de nombreux migrants économiques ont choisi la Grècecomme pays de destination. Après des vagues d’immigrationmassive pendant la première moitié des années 90, le fluxd’immigrés est resté important les années suivantes. On estimeaujourd’hui que les immigrés constituent au moins 10% de lapopulation totale et près de 15% de la population en âge detravailler2.

L’afflux massif d’immigrés a eu un impact sur le travail non déclaré.Sans papiers, les immigrés n’ont d’autre choix que de chercher desemplois dans le secteur informel de l’économie. Les immigrés ont sutirer parti du large secteur informel qui existait déjà avant leurarrivée et qui s’est développé et a continué à croître au moinsjusqu’au début de la décennie actuelle.

Le travail non déclaré accompli par des immigrés (clandestins etréguliers) a attiré une attention considérable ces dernières années.On appelle en général à ce type d’emploi l’« emploi illégal » (illégaldans le sens où il n’y a pas de contrat de travail, pas de paiement descotisations sociales, etc.) et souvent le « travail au noir », uneexpression plutôt utilisée dans la presse et les médias. Dans le cadredu processus actuel de modernisation de la politique d’immigration,les immigrés sont régularisés et bénéficient d’incitations à travaillerdans l’économie formelle. La lutte contre le travail non déclaré desimmigrés a généré des inquiétudes quant aux perspectives d’emploide certains groupes d’autochtones en concurrence avec les immigréssur le marché du travail et une augmentation conséquente du tauxde chômage dans le secteur formel de l’économie.

L’ampleur du travail non déclaré dansl’économieIl n’existe aucune estimation quantitative du volume et de lastructure du travail non déclaré en Grèce3. En conséquence, cettesection est fondée sur des indicateurs indirects permettant d’évaluerles effectifs et d’identifier les caractéristiques de ceux qui pratiquentle travail non déclaré.

La meilleure indication indirecte de l’ampleur du travail non déclarénous est donnée par les estimations de la taille de l’économieinformelle. Schneider (2002) a récemment fourni de tellesestimations pour de nombreux pays du globe, dont la Grèce. Selonce rapport, la Grèce aurait le niveau le plus élevé d’économieinformelle, exprimé en proportion du PIB, de tous les pays del’OCDE d’Europe occidentale examinés (28,6% du PIB en1999/2000). Cette proportion du PIB inclut les revenus non déclarésde la production de biens et de services licites, basés sur destransactions en espèces ou sur le principe du troc. Elle inclut donctoutes les activités économiques qui seraient imposables si ellesavaient été déclarées aux autorités (fiscales) publiques. On trouveainsi, dans le sillage de la Grèce, l’Italie (27%), la Belgique (23,2%),l’Espagne (22,6%) et aussi le Portugal (22,6%). Exprimée en termesde revenus, l’économie informelle grecque est estimée à 329,2milliards USD (valeur 2000), avec un PIB par tête correspondant dusecteur informel à 3420,6 USD.

Schneider fournit également des estimations de l’évolution del’économie informelle au cours de la dernière décennie. Selon cettesérie de données, le secteur de l’économie informelle a progressé enGrèce au cours de la première moitié des années 90 (passant de22,6% en 1989/90 à 24,9% en 1991/92, puis à 28,6% en 1994/95),avant de plus ou moins se stabiliser jusqu’au début de la nouvelledécennie. Pour conclure, la Grèce semble présenter la proportion laplus élevée d’économie informelle de la plupart des pays d’Europeoccidentale. De plus, le secteur de l’économie informelle se seraitfortement développé au début des années 90, une conclusion quisemble coïncider avec les flux massifs d’immigration mentionnésdans l’introduction.

Pour en revenir au travail non déclaré, une définition de ce terme quiconviendrait à la Grèce doit inclure à la fois les activités d’emploirémunérées et non rémunérées4. La raison en est que le secteurinformel constitue le milieu nécessaire à la floraison du travail nondéclaré, que la mobilité y élevée et que l’effet de substitution entreemploi non déclaré rémunéré et emploi non déclaré non rémunéréest important, à tel point qu’il serait difficile de justifierintellectuellement de l’établissement d’une distinction entre ces deuxsous-secteurs.

Etant donné qu’on ne dispose pas d’estimation de l’emploi nondéclaré (payé ou non), l’étape suivante pour dresser un tableau del’ampleur et de la structure de l’emploi non déclaré consiste àexaminer les secteurs d’activité économique selon une classificationbasée sur le statut des employés. En règle générale, le travail nondéclaré devrait être plus élevé dans les branches d’activité à forteincidence de travailleurs familiaux, de travailleurs indépendants etd’immigrés. Par contre, on considère qu’il existe une corrélationinverse entre l’emploi non déclaré et l’emploi salarié.

Le tableau 1 présente les données les plus récentes disponibles surl’emploi sectoriel en fonction du statut économique de la populationactive. Tout d’abord, les travailleurs familiaux (en général la femmeet les enfants du chef de famille) constituent une part nonnégligeable des personnes qui travaillent (351 600 individus, soit8,6% de l’emploi total). Plus de la moitié d’entre elles (192 800 soit54,8%) est impliquée dans des activités agricoles. On trouveégalement de nombreux travailleurs familiaux dans le commerce, letourisme, la fabrication manufacturière et la construction.

Les travailleurs indépendants (sans aucun employé) constituent unepart beaucoup plus importante de la population active totale (1million de personnes, 24,6% de l’emploi total). Cette catégorie demain-d’œuvre semble particulièrement nombreuse dans deuxsecteurs: l’agriculture et le commerce. Pris ensemble, 612 100travailleurs indépendants, soit 61% des actifs, relèvent de ces deuxsecteurs. Cependant, le travail indépendant semble moins concentréque le travail familial. De fait, les travailleurs indépendants sontnombreux dans les activités manufacturières, les services auxentreprises et les services financiers, la construction, le transport, lacommunication et enfin le tourisme.

L’incidence combinée du travail indépendant et du travail familialest particulièrement marquée dans l’agriculture où 88,7% des actifsétaient des travailleurs indépendants ou familiaux. Elle est aussifréquente dans le commerce (41,3%), les services aux entreprises etles services financiers (34%) et dans le tourisme (31%). Enfin, unepart plus faible mais quand même significative (environ ou un peuplus de 20% du total) d’individus combinant travail indépendant et

2 La question des immigrés a été relativement bien étudiée en Grèce. Voir Cavounidis (1999), Cavounidis (2002), Petraki Kottis (1999), Tzortzopoulou (2002).3 A l’exception du cumul d’emplois. Selon Eurostat et les données tirées de l’EFT 2002, 3,1% des employés avaient un deuxième emploi en Grèce, contre 3,5% pour

l’euro 15.4 Activités telles que le travail domestique accompli par la femme, qui bien entendu n’ont pas à être déclarées aux autorités fiscales.


Tendances

travail familial est enregistrée dans les secteurs du transport, de lacommunication, de la construction et dans les activitésmanufacturières.

En ce qui concerne les immigrés, la principale source permettantd’évaluer les tendances migratoires est actuellement le dernierrecensement de la population (2001) réalisé par le Service statistiquenational grec. Selon les résultats du recensement, on dénombrait800 000 ressortissants étrangers en Grèce au début de la décennie,soit 7,3% de la population totale. Toutefois, on estime que lerecensement a sous-estimé le nombre total des immigrés et qu’ilsseraient plutôt aux alentours d’un million (environ 10% de lapopulation). Quelque 54,2% de tous les ressortissants étrangerscitaient l’emploi comme principale cause de leur migration.

L’information sur la situation des immigrés sur le marché du travailprovient de l’enquête sur les forces de travail qui établit unedistinction entre les ressortissants UE et non-UE. Selon cettesource, en 2002, les ressortissants non-UE avaient des taux d’emploinettement plus élevés que les ressortissants des pays de l’UE (68,4%contre 56,3%). Au cours de la même année, les immigrés d’originenon-UE résidant en Grèce avaient un taux de chômage inférieur àcelui des ressortissants de l’UE (9,6% contre 9,9%). Depuis prèsd’une dizaine d’années, le taux d’emploi des ressortissants non-UEsemble avoir progressé plus rapidement que celui des ressortissantsde l’UE. Le taux d’emploi des immigrés non-UE est passé de 55,3%en 1992 à 68.4% en 2002, alors que pendant la même période le tauxcorrespondant pour les ressortissants de l’UE n’a progressé que de53,6% à juste 56,3%. De plus, le chômage semble avoir régresséparmi les immigrés non-UE (de 14,2% en 1992 à 9,6% en 2002). Parcontre, le taux de chômage des ressortissants de l’UE s’est aggravé,passant de 8% en 1992 à 9,9% en 2002. Ces estimations donnent àpenser que les immigrés se sont intégrés sur le marché du travail.

Bien que les immigrés ne constituent pas un groupe homogène, ils

sont concentrés principalement dans trois secteurs: l’agriculture, laconstruction et les services aux particuliers. On estime que septimmigrés sur dix travaillent dans ces trois secteurs. De tous lesimmigrés exerçant une activité, 17,5% sont employés dans laconstruction – contre seulement 14,1% des travailleurs grecs. Prèsd’un quart de tous les immigrés économiquement actifs étaientemployés dans la construction (contre juste 6,9% pour les Grecs),tandis que plus d’un quart (27,6%) avaient des emplois de service, engénéral dans les services aux particuliers. Dans l’agriculture,l’arrivée des immigrés a coïncidé avec le déclin à long terme de laproduction agricole et le refus des jeunes ruraux de travailler dansdes conditions difficiles pour des salaires de misère. Les travailleursimmigrés ont aidé à revitaliser la production en acceptant lessalaires que pouvaient leur offrir les fermiers et en remplaçant lestravailleurs familiaux et autres groupes de travailleurs saisonnierstels que les Roms. Dans la construction aussi, plutôt que de générerun effet de déplacement, les travailleurs immigrés auraient contribuéà l’expansion du secteur déjà stimulée par de vastes projetsd’infrastructure publique financés par les Fonds structurels et plusrécemment par les projets liés à la préparation des Jeux olympiques.Enfin, on estime qu’en aidant aux tâches ménagères, la main-d’œuvre immigrée a directement contribué à l’augmentation du tauxde participation des femmes grecques au marché du travail.

Pour tenter d’expliquer le travail non déclaré, il faut tenir compte dedeux facteurs importants mis en évidence par les études sur le sujet :l’environnement institutionnel et réglementaire de l’économie etl’existence d’une « culture » de tolérance à l’égard de l’économieinformelle.

L’ensemble de facteurs institutionnels et réglementaires concerne leniveau de la charge fiscale et sociale sur le travail, la réglementationrelative aux frais généraux, ainsi que la réglementation régissant lesnouvelles formes soi-disant flexibles de travail. En ce qui concerne letaux des impôts et des prélèvements obligatoires, plus la différence

Tableau 1: Population active, par branche d’activité et statut économique, 4ème trimestre 2003, en milliers de personnes

Agriculture, horticulture et sylviculture 658,6 42,4 391,6 31,8 192,8

Pêche 13 0,8 7,7 3,1 1,4

Extraction de minerai 11,7 0,1 0,3 11,3 0

Industries manufacturières 535,8 46,3 73,1 389,3 27,1

Eau, gaz, électricité 38,1 0,2 0,1 37,7 0,1

Construction 333 40,1 56,5 226,5 9,9

Commerce de gros et de détail 712,3 74,8 220,5 342,9 74

Hôtellerie et restauration 266,9 36,6 51,2 147,4 31,6

Transport, entreposage et communications 244,2 7,8 51,8 180,2 4,4

Services financiers 102,7 1,8 8,6 91,7 0,5

Services aux entreprises et immobilier 227,8 25,9 72,8 124,3 4,8

Administration publique 299,6 0,5 0,9 298,3 0

Education 264,9 7,1 13,3 243,5 0,9

Santé et action sociale 172,5 3,9 24,6 143,5 0,4

Autres services 140,5 7,1 28 101,7 3,6

Emploi chez des particuliers 54,6 0,3 2,2 52 0

Organisations extraterritoriales 0,4 0 0 0,4 0

Total 4,076,60 295,9 1,003,10 2,425,90 351,6

Source: Service statistique national de la Grèce, Enquête sur les forces de travail

TotalEmployeurs

(indépendants avecemployés)

Travailleursindépendants (sans

aucun employé)

Employés (salariésou rémunérés)

Travailleursfamiliaux


Tendances

entre le coût total de la main-d’œuvre et les revenus disponibles estgrande, plus l’incitation à travailler au noir est grande. Ainsi, unniveau élevé d’imposition et de charges sociales peut avoir pour effetde stimuler l’offre de main-d’œuvre dans le secteur informel del’économie.

Schneider (2002) a confronté le niveau global d’imposition et decotisations sociales avec la taille de l’économie informelle dans uncertain nombre de pays de l’OCDE pour l’année 1996. En cherchantà trouver une explication aux différences dans l’ampleur deséconomies informelles de ces pays, Schneider a en fait remarqué uncertain degré de corrélation entre les deux variables: les pays où lacharge fiscale globale est élevée présentent souvent un niveau élevéd’économie informelle. Ainsi, la Grèce, le pays ayant la partd’économie informelle la plus importante (28,5% du PIB) de tous lespays examinés, présente avec 72,3% une charge fiscale et sociale(somme du taux moyen de l’impôt sur le revenu, du taux de taxe à lavaleur ajoutée et des cotisations sociales) parmi les plus élevées,inférieure seulement à celle de la Suède (78,6%), de la Belgique(76%) et juste derrière l’Italie (72,9%). En particulier, le taux decotisations sociales, calculé sur la base du revenu annuel brut d’unsalarié moyen, est le deuxième taux le plus élevé de tous les paysexaminés (43,3%), juste après la France (44%). Ces résultatsdonnent à penser qu’il est probable que les coûts non salariaux de lamain-d’œuvre grecque sont l’un des facteurs expliquant la fréquencedu travail non déclaré.

Il semble que la charge administrative constitue un autre facteurinfluençant l’incidence du travail non déclaré. En général, lesréglementations accroissent tellement les coûts de main-d’œuvreque les individus et les entreprises se réfugient dans le secteurinformel où ces coûts peuvent être évités. Bien qu’aucune étude ne leconfirme, la Grèce semble être une des économies les plusréglementées de l’UE. La législation de protection de l’emploi (LPE)semble notamment être l’une des plus stricte de l’UE, ce qui acertainement un rapport avec la proportion importante detravailleurs indépendants, ainsi qu’avec la taille du secteur informel(OCDE, 1999). Néanmoins, là encore, il n’existe pas d’étudeempirique qui pourrait confirmer ou démentir cette explication.

Une baisse des taux d’imposition et des charges sociales, associée àl’assouplissement de certaines réglementations (telles que lesautorisations et licences, par exemple) pourrait favoriser unediminution du travail non déclaré, mais sa disparition est peuprobable. En effet, on peut dire qu’il existe en Grèce une « culture »de l’économie souterraine. Dans un tel contexte, les règlementsadministratifs n’ont qu’un impact limité. Les Grecs considèrentsouvent que le travail au noir est légitime, ce qui explique peut-êtrepourquoi les sanctions contre les employeurs employant desimmigrés clandestins ne sont jamais appliquées, bien qu’elles soientprévues dans la législation.

En ce qui concerne l’impact du travail non déclaré sur les individus,sur la production, la productivité et la concurrence, on ne sait pasgrand chose. Il existe néanmoins une exception notable, on connaîtl’impact du travail non déclaré en termes de manque à gagner auniveau des cotisations sociales. Les finances publiques souffrent dela non-déclaration d’activité et l’amputation des recettes influe à sontour sur la qualité des services qu’offre l’Etat. A ce propos, Tatsos(2001), entre autres, a tenté d’évaluer le montant des recettesperdues imputables à la dissimulation d’activités réalisées tant pardes autochtones que par des immigrés non régularisés (i.e. lesimmigrés n’ayant pas obtenu de permis de travail) pour l’année1997. Il conclut que les pertes pour l’IKA, la principale caissed’assurance sociale, équivalaient à près de 30% des recettes totales

pour cette même année. Il faut souligner qu’il s’agit là d’une sous-estimation du manque à gagner, vu que le nombre des immigrésclandestins est beaucoup plus élevé que le nombre des demandes depermis de séjour.

Mesures prises pour combattre le travail nondéclaréSur le plan des tentatives de réduction du travail non déclaré, laGrèce a pris au cours des dernières années un certain nombre demesures dans divers domaines politiques. Certaines de ces mesures,telles que les procédures de régularisation des sans-papiers, ont euun véritable impact sur le travail non déclaré.

En ce qui concerne l’environnement des entreprises, lesperformances de la Grèce sont plutôt médiocres au niveau de lacréation d’entreprises, depuis le nombre de procédures nécessairespour démarrer une entreprise (16 contre une moyenne de sept dansles pays de l’OCDE), la durée de ces procédures (45 jours pour unemoyenne de 30), le coût en pourcentage du revenu national brut parhabitant (69,6% contre 10,2%), jusqu’au capital minimum requis enpourcentage du RNB (145,3% contre 61,2%). La position de laGrèce n’est guère meilleure en matière de flexibilité des procéduresd’embauche et de licenciement. L’indice de flexibilité à l’embauchede la Grèce est de 78 (alors que la moyenne OCDE est de 49) etl’indice de flexibilité au licenciement atteint 43 (OCDE 28)5.

Etant donné que l’esprit d’entreprise est très développé en Grèce(notamment pour des raisons d’ordre culturel), il existe une « fenêtred’opportunités » qui devrait permettre de transformer le travailindépendant et l’emploi non déclaré traditionnels en une activitécommerciale. A cet égard, une nouvelle loi de 2001 a commencé àsimplifier les procédures d’enregistrement et d’autorisation desnouvelles entreprises. De plus, en 2002, une autre loi envisage lacréation d’un fonds de garantie pour les petites et micro-entreprises(TEMPME). Cet organisme devra couvrir la moitié des garantiesdont les petites entreprises ont besoin pour obtenir un prêt bancaire.La simplification accrue de procédures administratives et del’environnement réglementaire, notamment l’assouplissement desrestrictions sur le temps de travail, pourrait renforcer les incitationsà transformer des emplois non déclarés en emplois réguliers.

Outre l’amélioration de l’environnement des entreprises, la baissedes taux d’imposition et la réduction des cotisations sociales élevéesdues sur les revenus du travail peuvent également favoriser l’emploiformel.

Sur le plan du système d’imposition, on a initié en 2003 unedeuxième vague de réformes fiscales qui a aboli un grand nombre deréductions, exonérations et abattements (tout en simplifiant ceuxqui sont maintenus) et abaissé l’impôt sur le revenu des personnesphysiques (par le biais d’une augmentation des franchises fiscales).

Les cotisations sociales restent élevées en Grèce par rapport à lamoyenne européenne – elles représentaient en 2001 plus de 34% del’ensemble des coûts bruts de la main-d’œuvre, à l’exception descontributions supplémentaires pour travail dangereux (OCDE,2002). Par ailleurs, le taux des cotisations a augmenté de 4 pointsdans les années 90 alors qu’il ne progressait que de 2,1 points surl’ensemble de l’UE.

Le gouvernement a introduit une législation en 2000 (loi 2874/2000,appliquée depuis avril 2001) fixant une réduction de 2 points descotisations sociales patronales pour les travailleurs à bas salaires (i.e.dont le salaire mensuel ne dépasse pas 587 euros). On estime que

5 Voir: http:/rru.worldbank.org/doingbusiness/


Tendances

cette baisse correspond à une réduction de 1,6% du coût salarial deces employés. De plus, le gouvernement subventionne les cotisationssociales des travailleurs gagnant le salaire minimum en réglant lapart des cotisations allant à la caisse de retraite de l’IKA (6,7% dusalaire brut).

Plus récemment, le gouvernement a introduit un nouvel arsenal demesures du marché du travail en faveur de la création d’emploi etnotamment une réduction des coûts non-salariaux pour les femmessans emploi qui ont des enfants, ainsi que pour les jeunes et les plusde 55 ans. Ainsi, les femmes qui travaillent dans les exploitationsagricoles sont exonérées de cotisations sociales pendant une annéeaprès la naissance de leur second enfant (et des suivants). Lesemployeurs qui embauchent un jeune chômeur (de moins de 25 ans)ou un chômeur plus âgé (au-delà de 55 ans) bénéficient d’uneréduction de 50% des cotisations patronales. La réforme du marchédu travail de 2003 visait aussi à améliorer les opportunités d’emploides chômeurs déclarés en subventionnant les entreprises qui lesembauchent à hauteur du montant correspondant de l’indemnité dechômage.

L’effet cumulatif de ces mesures et de nombreuses autresmentionnées dans le PAN 2003 (comme la modernisation desinstitutions-clés que sont l’organisme d’assurance sociale (IKA),l’Office national de la main d’œuvre (OAED) et l’Inspection dutravail) sera certainement positif, mais vraisemblablement limité.Une lutte efficace contre le travail non déclaré requiert deschangements beaucoup plus profonds dans le domaine des coûtsnon salariaux de la main-d’œuvre et probablement dans le domainede la législation de protection de l’emploi. On sait toutefois quetoute réduction supplémentaire des cotisations sociales estimpossible en raison des sérieuses pertes de recettes liées àl’existence d’un vaste secteur de travail non déclaré, ce qui constitueun cercle vicieux.

Mais si les modifications récentes du cadre institutionnel etréglementaire sont limitées et ont peu d’impact sur le travail nondéclaré, la réforme de la politique d’immigration a eu de touteévidence une réelle influence sur la question.

La Grèce fut le dernier des pays d’Europe méridionale à mettre enplace un programme de régularisation des immigrés clandestins(Cavounidis, 2002). Le premier programme de régularisation,instauré en 1998, a permis aux sans-papiers d’obtenir tout d’abordun titre de séjour provisoire, la « carte blanche », puis un permis deséjour temporaire valable cinq ans, la « carte verte ». En avril 1999,sur les 369 000 immigrés ayant demandé la carte blanche, 211 500avaient fourni les documents nécessaires à une demande de carteverte6.

Suite à nouveau décret de 2001, la responsabilité des migrantséconomiques (qui relevait jusque là du Ministère de l’ordre public) aété transférée au Ministère de l’intérieur. La nouvelle loi comportedes dispositions en faveur de l’insertion dans la société aussi bien desétrangers que des migrants d’origine grecque de retour dans le pays.Dans ce contexte, un second programme de régularisation a étéinitié en juin 2001. Tous les sans-papiers étaient invités à se présenterà l’un des 1300 bureaux spécialement établis dans ce but par lesautorités locales et à déposer une demande de permis de séjourprovisoire (pour six mois). Les immigrés devaient fournir, lors deleur dépôt de demande de permis de séjour, de nombreuxdocuments, ce qui pouvait occasionner des frais importants. Onestime que 377 000 personnes ont déposé une demande de permis deséjour, mais le résultat n’est pas clair (Tzortzopoulou, 2002). Etant

donné le coût élevé de la collecte des documents requis, il estprobable que de nombreux immigrés clandestins n’ont pas été enmesure de faire face à ces frais, ce qui signifie que le nouveauprogramme de régularisation (qui a été prolongé jusqu’en 2004) n’apas non plus permis d’enregistrer tous les immigrés.

Bien que le nombre des immigrés ayant participé aux deuxprogrammes de régularisation et le taux d’abandon soient loin d’êtrecorroborés, on estime que ces deux programmes ont permis derégulariser la situation de la moitié des immigrés clandestins vivanten Grèce et de leurs offrir des incitations à travailler dans le secteurformel.

ConclusionsCe rapport est plutôt descriptif, dans la mesure où il n’existe encoreaucune analyse détaillée du phénomène en Grèce. Mais lesinformations examinées permettent de faire un certain nombred’observations.

Il semblerait que le secteur informel soit très développé en Grèce,constitué à la fois d’emplois rémunérés et non rémunérés avec unfort degré de remplacement entre les deux. Selon des donnéesindirectes, le revenu généré par le secteur informel atteint environ30% du PIB. On associe (tant comme cause que comme effet)l’existence de ce secteur informel à la structure de l’activitééconomique de la Grèce et plus précisément à l’importanteproportion de travailleurs indépendants et de travailleurs familiaux.Dans de nombreuses branches d’activité, la production estorganisée en micro-entreprises, généralement familiales. Bien qu’ilexiste des signes indiquant que ce type de travail non déclarétraditionnel régresse, il reste cependant significatif dans le tourisme(hôtellerie et restauration), le petit commerce, la construction, letransport, la fabrication traditionnelle et surtout dans l’agricultureoù il constitue la majorité des emplois. Même s’il est actuellementimpossible d’évaluer le nombre de personnes impliquées dans cetype d’emploi, il est certain qu’il se chiffre en plusieurs centaines demilliers.

Le secteur informel a été utilisé par les immigrés qui sontmassivement entrés en Grèce dans les années 90 à la recherche d’unmeilleur avenir. Au début des années 90 en particulier, étantclandestins, les immigrés n’avaient d’autres choix que de chercher etde trouver des emplois dans le secteur informel. De ce fait, le secteurinformel a pris de l’ampleur et le nombre des personnes travaillantsans être déclarées a fortement progressé. Bien que les immigrés neforment pas un groupe homogène, leur présence estparticulièrement marquée dans l’agriculture, la construction et lesservices à domicile.

L’environnement fiscal et réglementaire, et notamment les coûtsnon-salariaux élevés, apparaît comme l’un des facteurs expliquant laprévalence du travail au noir en Grèce. On estime que le manque àgagner dû à la non-déclaration des revenus du travail équivaut à 30%des recettes totales.

Dans le domaine politique, la Grèce a pris des mesures pourmoderniser sa politique d’immigration, y compris deux grandsprogrammes de régularisation. Bien que les résultats de cesinitiatives n’aient encore été ni évalués ni analysés, il apparaîtaujourd’hui qu’ils n’ont que partiellement réussi et n’ont pas permisd’enregistrer tous les immigrés. En fait, on pense que près de lamoitié de la population immigrée (évaluée à près d’un million depersonnes) n’a toujours pas de papiers et travaille illégalement. Il

6 Estimations de l’OCDE. Cavounidis estime à 371 641 le nombre des demandes de carte blanche et à 212 680 celui des demandes de carte verte.


Tendances

faut souligner qu’il s’agit là d’une évaluation prudente de l’ampleurdu travail non déclaré vu qu’on ne connaît pas le nombre desimmigrés régularisés travaillant illégalement.

Dimitris Karantinos

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Renooy P., Ivarsson S., van der Wusten-Gritsai O., Meijer R., 2004,“Le travail non déclaré dans l’Union élargie”, Rapport à la DGEMPL.

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Tatsos N., et all, 2001, “The underground economy and tax evasion inGreece”, Editions Papazisis, Athènes.

Tzortzopoulou M., 2002, “The position of immigrants in Greece”,The Social Portrait of Greece for 2001, Athènes, Centre national derecherche sociale.

EspagneIntroductionEn raison de l’intérêt croissant généré par la question de l’économiesouterraine, l’Union européenne et le gouvernement espagnol onttous deux financé un certain nombre de recherches sur le sujet aucours de la dernière décennie. La première tâche de ce type derecherche est toujours de définir le concept afin de déterminer lechamp de l’étude. La seconde est de spécifier une méthodologiepermettant de mesurer l’ampleur de l’économie souterraine etd’identifier ses principales causes, conséquences, formes et sonampleur. Enfin, les recherches peuvent recommander des mesurespolitiques pour combattre le phénomène.

Cependant, il n’est pas facile de quantifier l’économie souterraineétant donné que, de par leur nature, les activités dissimulées sontdifficiles à identifier dans les statistiques existantes. On ne disposed’aucune source officielle de données et toute évaluation duphénomène requiert une approche indirecte, fondée sur des signes deson existence et non pas sur l’objet réel de l’analyse. Pourcompliquer encore les choses, il n’existe pas de définitioncommunément admise de ce qui constitue le travail non déclaré etdifférents termes sont utilisés (tels que l’économie « au noir »,irrégulière, non déclarée, clandestine, cachée ou non officielle) quine recouvre pas nécessairement les mêmes types d’activitéséconomiques.

Le présent article traite du travail non déclaré. Tous les travailleursimpliqués dans l’économie souterraine réalisent des activités nondéclarées mais l’inverse n’est pas nécessairement vrai. Certainstravailleurs exercent des activités licites mais ne déclarent pas leursrevenus pour des raisons variées, en général pour éviter les impôts, lapaperasserie et les charges sociales. On rencontre également lephénomène inverse: le chômage non déclaré. Certains individus quisont inactifs ou chômeurs déclarent exercer des activités donnantdroit à des indemnités ou de subventions spéciales. Ainsi, parexemple, certaines personnes déclarent travailler dans le secteur del’agriculture afin de toucher des subventions quand elles déclarentcesser la production quelques années plus tard. Ces deux typesd’irrégularités peuvent se neutraliser et il peut parfois sembler qu’il

n’y a aucun problème dans certains secteurs ou au niveau globallorsqu’on additionne les chiffres positifs et négatifs.

Cet article se fonde sur la définition du travail non déclaré « …touteactivité rémunérée de nature légale, mais non déclarée aux pouvoirspublics, compte tenu des différences existant entre les systèmesréglementaires des Etats membres » adoptée par la Communicationde la Commission sur le travail non déclaré de 1998. Cette définitioncorrespond parfaitement à celle qu’utilise le gouvernement espagnolqui décrit le travail non déclaré comme étant constitué des activitésnon déclarées aux autorités fiscales. La définition du gouvernementespagnol insiste sur l’opacité fiscale du travail non déclaré et sur lefait que le travail non déclaré a un coût pour le Trésor publicrésultant du manque à gagner en recettes fiscales et cotisationssociales que ces travailleurs auraient dû verser.

Cependant, l’intérêt de la société pour le travail non déclaré résulteégalement d’autres facteurs liés au fait que les travailleurs nondéclarés sont en général mal payés, ont des emplois de mauvaisequalité et ne jouissent pas de la même protection sociale que lessalariés réguliers. Ce qui signifie qu’ils ont souvent de mauvaisesconditions de santé et de sécurité et ne bénéficient ni de la sécuritésociale, ni d’une protection en cas de licenciement, ni de laformation que reçoivent les travailleurs employés légalement. Cecirend déloyale la concurrence entre les entreprises et multiplie lesrisques d’accident du travail et de maladie professionnelle. Certainsexperts pensent qu’il s’agit d’une réponse spontanée des paysdéveloppés à la concurrence des entreprises situées dans des pays oùles normes de travail sont plus basses; d’autres considèrent qu’ils’agit simplement d’un problème de parasitisme. En conséquence, ilfaut s’intéresser aux causes du phénomène, établir sa typologie et lequantifier si on veut élaborer des mesures politiques pour lecombattre.

La suite de ce rapport est structurée comme suit: la prochainesection traite de l’incidence du travail non déclaré en Espagne etprésente les données disponibles permettant d’évaluer l’importancedu travail non déclaré dans l’économie espagnole et d’identifier lessecteurs où il sévit le plus, ainsi que les catégories d’individus les plus


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susceptibles de pratiquer le travail non déclaré. Le rapport examineensuite les mesures politiques prises pour lutter contre l’économiesouterraine avant de tirer quelques conclusions sur la nature etl’ampleur du phénomène et sur les mesures nécessaires.

L’ampleur du travail non déclaré en EspagneLes évaluations du travail non déclaré dans l’économie espagnolevarient en fonction de la source et de la méthode employées. En1985, le gouvernement espagnol estimait que le travail non déclaréreprésentait entre 15% et 20% du PIB et que de nombreux chômeursindemnisés et travailleurs immigrés étaient impliqués dans ce typed’activité. Depuis lors, il semble que ce chiffre ait régressé etqu’aujourd’hui le travail non déclaré représente à peu près 15% del’emploi en Espagne. Vu que tous les secteurs économiques n’ontpas la même intensité de main-d’œuvre, le travail non déclaré enproportion de l’emploi est généralement plus élevé que l’économienon déclarée en proportion du PIB.

Bien que les données sur le travail non déclaré requièrent d’êtretraitées avec une certaine prudence, une comparaison entrel’Enquête auprès de la population économiquement active et lesactivités déclarées à l’administration de l’emploi donne un aperçu dela répartition du travail non déclaré dans l’économie. Ces donnéesprovenant d’une source officielle, on peut les considérer comme lesmeilleures données disponibles, mais elles donnent la mesure denombreux faits et aspects différents et, comme les autres donnéesrelatives à un phénomène caché, doivent donc être manipulées avecprécaution. Environ 15% de la population active totale, soit troismillions de travailleurs, ne déclarent pas leur activité et la plupartd’entre eux, près de deux millions, travaillent dans le secteur desservices, un peu plus d’un demi-million dans l’industrie et près d’unecentaine de milliers dans la construction. Paradoxalement, dansl’agriculture, il existe probablement un phénomène inverse: denombreux individus déclarent travailler dans le secteur agricolepour avoir accès à divers dispositifs publics de subvention ou de

retraite. En tenant compte de ces deux phénomènes, les travailleursnon déclarés se répartissent de la manière suivante (Graphique 1):

Le travail non déclaré atteint donc principalement le secteur desservices. Les services domestiques, le commerce (de gros et de détail)et l’éducation sont les branches des services où les travailleurs nondéclarés sont les plus nombreux. Le travail non-déclaré est pratiquéen général par les petites entreprises ou les particuliers.

Cependant, une approche différente peut donner un nouveléclairage. Au lieu de considérer combien – ou quelle proportion – detravailleurs non déclarés sont impliqués dans un secteur donné, ilpeut être utile d’analyser la part de l’ensemble des travailleurs d’unsecteur donné qui ne déclarent pas leurs activités. Dans le premiercas on calcule combien d’individus sur l’ensemble des travailleursnon déclarés travaillent dans certains secteurs et on compare ensuiteavec le nombre total de travailleurs dans chaque secteur. Ainsi, parexemple, si 5000 travailleurs sur un total de 10 000 travailleurs nondéclarés dans l’économie globale sont employés dans le secteur desservices domestiques, on peut supposer que le secteur en questionjoue un rôle important dans le travail non déclaré. Cependant, s’il ya 2 millions de travailleurs dans le secteur domestique, ces 5000 sontalors relativement insignifiants. Le graphique 2 montre laproportion de travail non déclaré dans les secteurs où il est le plusrépandu.

Immigrés clandestinsCette section examine le type de travailleurs impliqués dans le soi-disant marché du travail illégal. De nombreuses études réalisées enEspagne par différents organismes concluent que l’économie nondéclarée est la principale voie d’entrée des immigrés sur le marchédu travail espagnol. Ils sont principalement concentrés dans lesservices domestiques, l’agriculture, le bâtiment et la construction.En croisant les données de l’Enquête sur l’insertion dans le marchédu travail1 avec les données sur l’emploi déclaré de l’INEM onconstate que 29% des immigrés pratiquent le travail non déclaré, soitprès du double de la proportion de travailleurs non déclarés parmi

Graphique 1: Distribution du travail non déclaré à travers les secteurs

Source: Enquête sur la population économiquement active (INE) et INEM

1 Cette enquête a été réalisée en 1996 – ses informations ont donc peut-être perdu en acuité en ce qui concerne la situation actuelle.


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les travailleurs espagnols. Vu qu’ils sont confrontés à de multiplesobstacles administratifs les empêchant de travailler de manièrelégale, il est probable que cette proportion est trop faible et doit êtreconsidérée comme un “minimum”.

En ce qui concerne les caractéristiques des travailleurs immigrés quiles conduisent vers le marché du travail irrégulier, les évidencessuivantes se détachent:

Le ratio obtenu par le test du t-student (mesure statistique d’unevariable par rapport à une autre) nous montre que, dans ce cas, siune variable est supérieure à 2, nous avons une explicationintéressante du travail non déclaré. Les données sur la probabilitérelative nous révèlent, par exemple, la probabilité qu’un individu âgéde la tranche des 26-35 ans ne déclare pas son emploi est 83,89%plus élevée que la probabilité qu’un individu de la tranche des 18-26ans effectue un travail non déclaré.

D’après ces données, les jeunes de moins de 25 ans et les plus de 55ans ont une plus faible propension à travailler dans l’économiesouterraine. Par ailleurs, les travailleurs qui ont trouvé leur premieremploi dans l’industrie ont 15 fois plus de chance de travailler sur lemarché officiel que ceux qui ont trouvé leur premier emploi dans lesecteur des services. Cet écart s’explique par le fait que lestravailleurs doivent être plus qualifiés pour travailler dans l’industrieque dans les services, ce qui leur donne un plus grand pouvoir denégociation. De plus, les entreprises industrielles ont plus souventun syndicat et sont de taille plus importante que les entreprises desautres secteurs économiques. La maîtrise de la langue espagnole estun autre facteur augmentant les chances de trouver un emploi sur lemarché du travail officiel. Les immigrés originaires des pays del’Europe de l’Est ont près de sept fois plus de difficultés à trouver unemploi déclaré que les immigrés en provenance des pays asiatiques.Les immigrés venus d’Amérique latine ont le moins de difficultés àtrouver un emploi. Enfin, le marché du travail non déclaré étant biensouvent une passerelle vers l’emploi, la probabilité d’obtenir unemploi régulier augmente avec la longueur du séjour dans le pays.

L’économie non déclaréeQuand on s’intéresse au travail non déclaré, il est naturel de vouloirévaluer son ampleur par le biais de l’économie « non déclarée ». Denombreuses approches différentes ont déjà été utilisées pour

Graphique 2: Proportion de travail non déclaré dans les différents secteurs

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5%

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30%

35%

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Source: Enquête sur la population économiquement active (INE) et INEM

Tableau 1: Probabilité pour les différentes catégories depratiquer le travail non déclaré

Variable Probabilité relative T-student

Homme 0,8374 0,97

Age 26-35 ans 1,8339 *2,72

Age 36-45 ans 3,1866 *4,35

Age 46-55 ans 2,1246 *2,5

Age 56-65 ans 0,2338 *-2,97

Industrie 15,3968 *4,71

Agriculture 0,6666 1,28

Construction 1,2099 0,63

Européen 0,1434 *-5,1

Latino-Américain 0,4634 *-2,74

Années de résidence en Espagne 1,1189 *2,61

Compréhension de l’espagnol 2,7384 *2,64

Groupe de référence = âge 18-25 ans* chiffres significatifs

Source: enquête sur l’insertion dans le marché du travail


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mesurer l’économie non déclarée et notamment une approchecomparant les flux monétaires dans l’économie et la croissance duPIB. Si la masse monétaire augmente plus vite que l’économiedéclarée, on suppose que la différence provient de la croissance dansl’économie souterraine. Appliquant cette méthode, Campillo et alobtiennent les chiffres pour l’économie non déclarée présentés dansle graphique 3.

Vu que la taille de l’économie non déclarée est inférieure à celle dutravail non déclaré, on peut conclure que ce dernier est concentrédans les secteurs économiques à forte intensité de main-d’œuvre2.

Mesures prises pour combattre le travail nondéclaré Après avoir analysé la taille du « marché du travail non officiel » enEspagne et identifié les principales caractéristiques des travailleursnon déclarés, on peut passer en revue les mesures utilisées pourlutter contre le travail non déclaré. Certaines mesures récentespourraient favoriser l’émergence du travail non déclaré (c’est-à-direla transformation d’activités non déclarées en emplois réguliers surune année donnée) même si elles n’ont pas été mises en œuvre dansce but. Une de ce mesures est la réduction de l’impôt sur le revenu(1999 et 2000). La motivation à ne pas déclarer ses revenus pouréviter les charges sociales et fiscales étant affaiblie, il est probableque l’économie souterraine va se contracter.

Cependant, on peut s’attendre à ce que les mesures axéesspécifiquement sur la lutte contre le travail non déclaré etl’accroissement de l’emploi aient des effets plus significatifs etnotamment:

• La légalisation régissant les agences de travail temporaire (1994).• La réduction des charges sociales pour les nouveaux contrats

(1997).• Nouveaux types de contrats à temps partiel (1999)

La première de ces mesures a mis un terme au monopole de l’Institutnational de l’emploi en matière de médiation entre les employeurs etles travailleurs sur le marché du travail. Peu après son introduction,quand le gouvernement a décidé de baisser les prélèvementssociaux, l’emploi a progressé plus vite que le PIB et, vu qu’il est peuprobable que la mesure ait eu un impact négatif sur la productivité,la hausse de l’emploi est certainement attribuable à la régularisationd’activités jusque-là non déclarées.

Le graphique 4 montre que le PIB a progressé traditionnellementplus vite que l’emploi mais, à partir de 1994, cette tendance s’estinversée et depuis lors c’est l’emploi qui a augmenté à un rythmeplus rapide.

Cette incohérence des taux de croissance de la production et del’emploi se retrouve à la fois dans la construction et les services.Dans les deux cas, c’était après 1998, ce qui porte à conclure que laréforme de 1997 a eu pour effet la régularisation d’une partie dutravail non déclaré.

Mesures de contrôlePar contre, le renforcement de la surveillance et des servicesd’inspection plus stricts n’ont pas eu l’efficacité escomptée.Toutefois, des services d’inspection adaptés, avec des sanctionsappropriées, sont basés sur l’équité et la justice sociale, nonseulement parce que les activités non déclarées engendrent uneconcurrence déloyale pour les entreprises qui remplissent leursobligations légales mais aussi, et surtout, parce que la justice et laprotection appropriée des victimes du travail non déclaré impliquentdes sanctions pour ceux qui l’organisent ou profitent de la main-d’œuvre clandestine, mettant même parfois la vie des travailleurs endanger.

Campillo et al. ont interrogé un groupe d’experts et leur ontdemandé de classer certaines mesures (de 0 à 4 en fonction de leurefficacité) qui peuvent servir à lutter contre le travail non déclaré.Les résultats obtenus sont présentés au graphique 6.

Graphique 3: L’économie non déclarée, en pourcentage

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2 Toutefois, il existe de tels écarts entre les estimations des différents auteurs que ces conclusions sont précaires. Ainsi, par exemple, Moltó prétendait que l’économiesouterraine était de l’ordre de 1,8% du PIB en 1980, tandis que Lafuente la situait autour de 22% la même année.


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Graphique 4: Emploi et Produit Intérieur Brut

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Emploi (variation annuelle)

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Graphique 5: Emploi et valeur ajoutée brute dans la construction et les services

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1985

QIII

1986

QII

1987

QI

1987

QIV

1988

QIII

1989

QII

1990

QI

1990

QIV

1991

QIII

1992

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QI

1993

QIV

1994

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1996

QI

1996

QIV

1997

QIII

1998

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1999

QI

1999

QIV

2000

QIII

2001

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2002

QI

2002

QIV

2003

QIII

2004

QII

VAB dans la constructionEmploi dans laconstruction

VAB dans les services

Emploi dans les services

8%

7%

6%

5%

4%

3%

2%

1%

0%

–1%

–2%


Tendances

Il reste encore un long chemin à parcourir pour accroître lacoordination entre les services publics. Le partage de l’informationentre les organismes publics pourrait être très utile pour dépister letravail non déclaré. Les autres mesures mettent en évidence la fortecorrélation entre tous les aspects liés à la soumission à l’impôt et autravail non déclaré. Une combinaison de politiques visant à faciliterle respect des obligations légales des contribuables et à renforcer lessanctions semble le meilleur moyen de lutter contre le travail nondéclaré. Il est également utile d’organiser des campagnesd’information afin de changer les mentalités de la société.

ConclusionsIl est difficile de détecter et de quantifier le travail non déclaré. Ilexiste d’importants écarts entre les estimations des différentesétudes quant à son ampleur et aux secteurs où il sévit. Cependant,une meilleure connaissance du phénomène est nécessaire pour lecombattre efficacement. Certaines mesures récentes se sont avéréestrès efficaces mais, sept ans plus tard, il semblerait qu’elles aientépuisé leur potentiel.

José Antonio Poncela Blanco

Graphique 6: Efficacité des mesures politiques

0 1 2 3 4

FranceLe travail non déclaré renvoie, dans la législation française, à lanotion de travail illégal, qui recouvre :

• d’une part, la notion de travail dissimulé, définie ainsi : « se rendcoupable de travail dissimulé aussi bien la personne qui exerceune activité économique sans avoir déclaré son entreprise, quel’employeur qui dissimule tout ou partie des salariés qu’ilemploie que ce soit pour la totalité ou une partie seulement desheures réellement effectuées par ceux-ci ». Cette notion de travaildissimulé a remplacé depuis la loi du 11 mars 1997 celle de travailclandestin, en particulier pour éviter les confusions entre lesalarié dissimulé par son employeur et les ressortissants étrangersen situation illégale (démunis de titre de séjour ou de travail).

• d’autre part, le marchandage, l’emploi direct ou indirect d’unétranger dépourvu de titre de travail, le prêt de main d’œuvreillicite, le détournement des règles organisant le travailtemporaire, le placement payant, le cumul d’emplois et la fraudeaux revenus de remplacement.

La définition juridique du travail dissimulé qui correspond à lanotion d’emploi non déclaré telle qu’elle est définie par laCommission Européenne précise les deux formes de fraudesusceptibles d’être sanctionnées : la dissimulation d’activitéséconomiques et la dissimulation de salariés. Il y a dissimulationd’activité dès lors que l’entreprise « n’a pas requis sonimmatriculation au répertoire des métiers ou registre du commercelorsque celle-ci est obligatoire ou n’a pas procédé aux déclarationsqui doivent être faites aux organismes de protection sociale ou del’administration fiscale (article L 324-10 du code du travail). Il y adissimulation d’emploi salarié lorsque l’employeur se soustrait« intentionnellement à l’accomplissement de l’une des formalitésprévues aux articles L 143-3 et L.320 du code du travail », à savoirune déclaration nominative préalable à l’embauche adressée àl’Urssaf1, ainsi que la remise d’un bulletin de salaire au salarié.Enfin, la mention sur le bulletin de salaire d’un nombre d’heures detravail inférieur à celui réellement effectué constitue également unedissimulation d’emploi salarié. Parmi les infractions répertoriées en

1 On rappellera que les Urssaf sont chargées en France de collecter les cotisations et contributions sociales, taxes affectées


Tendances

matière de travail illégal, le travail dissimulé est celui qui représentela proportion la plus importante (77,6% en 2002).

Importance du travail non déclaré dansl’économie françaisePar sa nature même, l’économie souterraine est un phénomènedifficilement quantifiable. C’est la raison pour laquelle diversesméthodes (de l’enquête, de l’audit fiscal, de la comptabiliténationale, de la demande de monnaie, de la demande d’électricité, etde la quantité de transactions) ont été développées afin de pouvoiren estimer l’importance. Des évaluations de l’INSEE (officenational de statistiques) datant de 1989 s’appuient sur la méthodedite de la « comptabilité nationale » et font état, dans le seuldomaine des activités licites non déclarées d’une économie au noiréquivalente à environ 4% à 4,5% du PIB. En 1995, des estimationsfondées sur les redressements pour fraude fiscale et travail au noirmontrent que l’impact de l’économie souterraine serait égalementde l’ordre de 4% du PIB (qui représenterait pour l’année 2002 uneperte de 55 milliards d’euros pour les caisses de l’Etat ). Selon uneanalyse menée par la direction des statistiques, des études et de laPrévision de l’ACOSS2, l’approche de la demande de monnaie,fréquemment retenue pour évaluer l’économie souterraine3 faitressortir que l’économie souterraine (toutes activités comprises)représente en 1999, par cette méthode, 14,7% du PIB.

Pour la France, des estimations réalisées en 20004 débouchent surune évaluation située entre « 6 à 12% des personnes de 20 à 69 ansayant travaillé sur le marché au noir en 1998 ». En 2003, l’ACOSS aévalué le phénomène de la sous-déclaration des assiettes decotisations sociales : « un premier calcul brut, obtenu en appliquantle taux de redressement des cotisations contrôlées au total descotisations de sécurité sociale dues, débouche sur un ordre degrandeur de près de 4 milliards d’euros. Les cotisations etcontributions non déclarées représenteraient ainsi de l’ordre de 2 %de l’ensemble des cotisations dues par les entreprises immatriculéesà l’Urssaf », calcul qui, selon l’ACOSS, sous-estime l’évasion socialeen faisant abstraction de certains paramètres.

Evaluation de l’importance du travail dissimuléà partir des procès verbauxSur ces dix dernières années, le nombre de procès verbaux recenséspar la Délégation interministérielle à la lutte contre le travail illégal,s’il a peu évolué (5873 en 2002, 5200 en 1992) a cependant fortementvarié au cours de la période : la mise en place de la procédure dedéclaration préalable à l’embauche en 1994 explique le quasi-doublement des procès-verbaux entre 1994 et 1998. Depuis, leurnombre a baissé en raison de la plus grande sophistication desinfractions et des difficultés à les identifier comme le décrit le dernierbilan – présenté dans le cadre du plan national de lutte contre letravail illégal en juin 2004- de la DILTI qui dégage trois grandescaractéristiques de l’évolution du travail illégal en France :

• Une recrudescence des détournements de statuts : utilisation deconventions de stages pour dissimuler un travail réel ouintroduire des jeunes ressortissants étrangers, recours abusif aubénévolat ou la fausse déclaration d’un salarié comme travailleurindépendant. Les jeunes issus du système éducatif professionnelsont particulièrement exposés à ces abus.

• Un recours à des « sociétés écrans » rendant l’employeurinsaisissable : cette situation se traduit par une sous-traitancedémultipliée de main d’œuvre dans de nombreuses sociétés,pratique qui permet de dissimuler par un écran juridique lesemployeurs cherchant à échapper à leurs obligations sociales.

• Un nouveau type de délinquance économique et sociale« transnationale » par le détachement temporaire de travailleursdans le cadre d’une prestation de service européenne ouinternationale : fausse délocalisation dans un pays étranger quipermet à l’entreprise française de recourir aux service d’untravailleur (étranger ou français) tout en échappant à lalégislation fiscale et sociale nationale, sous-déclaration desinterventions préalables obligatoires pour les entreprisesétrangères souhaitant exercer une activité en France. Selon laDILTI, cela représenterait 30 à 50 000 emplois par an en Francepour des missions de l’ordre de 4 à 5 mois relevant de métiers peuattirants, aux conditions de travail difficiles et aux faiblesrémunérations (soudeurs, serveurs, routiers, menuisiers, etc).

Les secteurs les plus touchés par le travail illégal sont les services,hors commerce et hôtels-cafés-restaurants (HCR), suivis du BTP(Bâtiment et travaux publics), du commerce, et du secteur HCR quireprésentent, ensemble, près de 80% des infractions. Les 20% restantse répartissent entre l’agriculture, les transports, la confection et lesautres industries. Sur les dix dernières années, des évolutionssensibles se sont produites avec une forte baisse des infractions dansle secteur du BTP qui n’est plus, désormais, le premier secteur enmatière de travail illégal tandis que les secteurs HCR, Commerce etTransports ont vu leur part progressivement augmenter. Parmi lesservices, il est à noter que le secteur de l’audiovisuel, du cinéma et duspectacle est particulièrement touché par le travail dissimulé,notamment par le défaut total de déclaration ou par sous-déclaration des périodes d’activité qui font supporter au régimed’assurance chômage le versement d’allocations indues.

Dans l’agriculture, l’infraction la plus fréquente est le travaildissimulé ou partiellement déclaré : les salariés concernés sontsouvent des étrangers extra-communautaires dépourvusd’autorisations de travail ou des saisonniers illicites qui se sontmaintenus irrégulièrement sur le territoire national après uneintroduction régulière pour une saison précédente. Toutefois, cette

Typologie des infractions répertoriées en 2002 par ordredécroissant

Type d’infraction Répartition en %

Dissimulation de salariés 50,7%

Dissimulation d’activités 24,7%

Emploi d’étrangers sans titre de travail 10%

Autres 8,5%

Prêt illicite de main d’œuvre, marchandage 2,4%

Dissimulation d’heures 2,2%

Fraude aux revenus de remplacement dont Assedic* 1%

Cumul d’emplois 0,2%

Fausse sous-traitance 0,2%

•L’Assedic est l’agence d’assurance chômage française

Source : DILTI –chiffres communiqués dans le cadre de la Commission nationale de lutte contre le travail illégal – juin 2004

2 Agence centrale des organismes de sécurité sociale – L’ACOSS est la caisse nationale de la branche du Recouvrement regroupant 103 Urssaf sur le territoiremétropolitain et 4 caisses générales de Sécurité sociale dans les départements d’Outre-mer

3 – « l’évaluation de l’économie souterraine : un recensement des études » n° 08 ACOSS STAT ETUDE – septembre 20034 par Schneider et Enste


Tendances

forme de travail illégal tend à diminuer au profit d’autres formes,notamment le recours aux entreprises prestataires de services,françaises ou étrangères, dont les modalités d’intervention relèventd’opérations illicites de prêt de main d’œuvre. Les activitéssaisonnières dans l’arboriculture, la viticulture, le maraîchage,l’ostréiculture, le forestage et, dans une moindre mesure, dansl’entretien des parcs et jardins et l’agrotourisme sont les plusatteintes par les nouvelles pratiques illicites.

Dans le secteur HCR, la pratique du travail dissimulé -dissimulationd’activité et dissimulation de salariés- est très répandue. Mais lerecours à la fausse sous-traitance, parallèlement au mouvementd’externalisation de certaines tâches comme le nettoyage parexemple, est de plus en plus fréquent ainsi que l’usage abusif destagiaires ou encore le développement de fraudes transnationales.Enfin, de nouveaux secteurs, sécurité et services informatiquesnotamment, sont désormais concernés par des pratiques de travaildissimulé.

Les URSSAF, compétentes pour traiter exclusivement desinfractions au travail dissimulé, ont effectué en 1992 desredressements pour travail dissimulé à hauteur de 33 millionsd’euros dont 31,3 concernant les cotisations dues pour l’emploi desalariés et 1,6 millions de cotisations personnelles dues par lesemployeurs et travailleurs indépendants. Sur les 5 dernières années,le montant moyen des redressements s’élève à 32 millions d’euros ; lebilan provisoire de 2003 enregistre une nette augmentation desredressements dont le montant total a franchi le seuil des 41 millionsd’euros, résultat significatif par rapport aux années précédentes dû àune augmentation de l’activité de contrôle.

Type d’organisation mise en œuvre pour luttercontre le travail non déclaré En France, c’est la loi du 11 mars 1997 qui a constitué une avancéeimportante dans ce domaine à la fois en renforçant les moyens delutte, en clarifiant l’infraction de travail dissimulé et en s’engageantsur la voie d’une démarche interministérielle associant tant auniveau national que territorial l’ensemble des acteurs institutionnelsd’une part (inspecteurs du travail, police, gendarmerie, servicesfiscaux et douaniers, Justice mais aussi organismes sociaux) etl’ensemble des partenaires sociaux d’autre part. Cette loi est donc àl’origine de la structuration actuelle du dispositif, qui se déclineautour des instances suivantes :

• Au niveau national, un comité interministériel pour la lutte contrele travail illégal, qui regroupe l’ensemble des ministres concernés,une commission nationale de lutte contre le travail illégal,composée de l’ensemble des directeurs d’administration centraleet des organismes de recouvrement des cotisations socialescompétents, chargée de déterminer les orientations tant sur leplan préventif que répressif en association avec d’autrespartenaires tels que les représentants des élus territoriaux, deschambres consulaires ou des organisations professionnellesnationales d’employeurs et de salariés qui sont invités à yparticiper et la délégation interministérielle à la lutte contre letravail illégal (DILTI) qui assure le secrétariat de la commissionnationale de lutte contre le travail illégal et coordonne l’actiondes administrations et organismes compétents.

• Au niveau local, les commissions départementales de lutte contre letravail illégal, présidées par le Préfet, qui élaborent le programmede prévention à partir des orientations nationales et associenttous les acteurs locaux, représentants des pouvoirs publicscomme des organisations professionnelles et des chambresconsulaires d’une part et les comités opérationnels (COLTI) quiréunissent dans chaque département les différents corps decontrôle habilités et assurent la coordination interministérielle del’action d’autre part.

Mesures prises pour combattre le travail nondéclaréOutre les politiques fiscales mises en œuvre (réduction de taux deTVA, crédit d’impôt etc.), les mesures visant à combattre le travaildissimulé s’articulent autour d’un volet préventif et d’un voletrépressif. Sur un plan fiscal, la France a souhaité participer àl’expérimentation proposée par la Commission Européenne sur laréduction du taux de TVA en l’appliquant, à partir de 2000 jusqu’en2005, à 2 secteurs d’activité : le bâtiment (travaux de rénovation etde réparation portant sur les logements privés achevés depuis plusde deux ans) et les services d’aide à la personne (comprenant lelavage de vitres et le nettoyage de logements privés et les soins à lapersonne). Une évaluation diligentée par le Gouvernement enOctobre 20025 concluait sur des résultats très positifs et plusoptimistes que les travaux menés au niveau européen, où laCommission a estimé que la plupart des résultats restent à l’étatd’hypothèse et ne réussissent pas à démontrer l’éventuelle causalitéentre la baisse des taux et une réduction de l’économie souterraine.

S’agissant des services à domicile, le rapport estime à 130 millionsd’euros le surcroît de chiffre d’affaires lié à la baisse de la TVA pourles années 2000 et 2001, mesure qui en outre aurait créé 3 000emplois, correspondant essentiellement à la réorientation du travaildissimulé vers les entreprises. C’est dans le secteur du bâtiment queles effets apparaissent les plus significatifs car l’évaluation conclutque la baisse du taux de TVA proprement dite a entraîné une haussedu chiffre d’affaires annuel de 1,3 à 1,5 milliard d’euros et permis lacréation de 40 000 à 46 000 emplois. Quant à la réduction del’économie souterraine, le rapport estime qu’environ un tiers dusurcroît du chiffre d’affaires lié à la mesure de baisse de la TVAprovient de la réorientation du travail dissimulé, soit environ 0,5milliard d’euros par an. Du côté des organisations professionnelles,la Confédération de l’Artisanat et des Petites Entreprises duBâtiment (CAPEB) a confié à un cabinet indépendant la réalisationen 2002 d’une étude d’impact de la mesure, qui aboutit à descréations de l’ordre de 34 000 emplois directs et 20 500 emploisindirects.

Evolution des infractions par secteur d’activité

1992 1995 1997 2001

Agriculture 7,7% 8,4% 7% 7,2%

BTP 31,4% 25,5% 24% 19,1%

HCR 13 ,2% 14,7% 15% 18,6%

Commerce 16,2% 20,3% 21% 18,4%

Transports 3,4% 4 ,6% 6, 3% 7,9%

Confection 4 ,5% 3,1% 4% 5,1%

Autres services 19,1% 19,7% 19,7% 20,6%

Autres industries 4,3% 3,6% 3% 3,2%

Source : DILTI –chiffres communiqués dans le cadre de la commission nationale delutte contre le travail illégal – juin 2004

5 Rapport de la France à la Commission relatif à l’évaluation des baisses ciblées de TVA sur certains services à forte intensité de main d’œuvre


Tendances

La possibilité d’appliquer des taux réduits de TVA à la restauration,secteur qui connaît également des pratiques de travail dissimulé, estun point qui revient régulièrement dans le débat national depuisplusieurs mois, avec un fort consensus de la part du gouvernementactuel et des organisations professionnelles pour voir cette mesures’appliquer le plus rapidement possible, d’autant qu’elle promet descréations d’emplois évaluées entre 40 000 sur 18 mois et 120 000 surdeux à trois ans selon les partenaires, estimations tempérées parcertains économistes et experts. Si son coût budgétaire est estimé à1,8 milliard d’euros par l’Union des Métiers et des Industries del’Hôtellerie (3,3 milliards d’euros d’après le Ministère de l’économieet des finances), il sera rapidement compensé par les « recettesfiscales supplémentaires engendrées par les créations d’emplois,l’augmentation du chiffre d’affaires, l’accroissement desinvestissements, la réduction du travail dissimulé et l’assainissementdu marché (la restauration traditionnelle étant dès lors mise sur lemême pied que la restauration à emporter et la restaurationrapide) » pour l’UMIH. En attendant la mise en applicationpossible d’une TVA à 5,5%, le gouvernement a prévu desallégements importants de cotisations sociales pour lesrestaurateurs afin de tenir ses engagements qui pourraientcontribuer d’ores et déjà à réduire le phénomène de travaildissimulé.

En matière de prévention, les politiques mises en œuvre s’appuientprincipalement sur la simplification des formalités administratives,initiée avec le Chèque Emploi Services et, dans le secteur agricole,avec le Titre emploi simplifié agricole. La mise en place du chèqueemploi-services, en 1996, a permis aux particuliers employant unsalarié à domicile (travaux de ménage, garde d’enfants, jardinageetc.) de simplifier très largement les formalités administratives (etaux exploitants agricoles pour les emplois saisonniers), avec unimpact significatif sur le travail dissimulé : « dans l’année qui a suivisa création, 140 000 employeurs y ont eu recours » et son succès(900 000 utilisateurs aujourd’hui) est incontestable depuis. Cettepolitique se poursuit avec la mise en place des centres de formalitésdes entreprises (sorte de guichet unique pour les entreprises encréation), puis actuellement, la mise en place du chèque emploiassociatif6 ou encore du Titre Emploi Entreprise sur le modèle duchèque emploi services, qui entrera en application d’une manièregraduelle et sectorisé au cours de 2004 pour les secteurs HCR, BTPet commerce notamment.

A titre préventif, également, la loi de lutte contre les exclusionsrenforcée en 2001 par le programme de lutte contre les exclusions, enpermettant aux bénéficiaires du RMI de cumuler intégralement leurallocation et leur revenu d’activité, a réduit le phénomène de« trappe à inactivité » et indirectement participé à la lutte contre letravail dissimulé7, de même que la mise en place en 2001 de la primepour l’emploi (PPE), en contribuant à renforcer la reprise d’activitésdes ménages à bas revenus. Récemment, la mise en place d’un plannational de lutte contre les difficultés de recrutement participe à lalutte contre le travail dissimulé, car il est reconnu que les difficultésde recrutement rencontrées dans certains secteurs alimententl’immigration clandestine et le travail non déclaré.

Les politiques de type répressif s’articulent principalement autour ducontrôle et de la sanction. On constate au fil des ans unrenforcement du contrôle exercé par l’administration et par les

organismes qui en sont chargés : ainsi, les URSSAF doiventconsacrer 10% de leur activité aux contrôles, ce qu‘elles ontprogressivement réalisé (le nombre d’actions menées a été multipliépar 3,3 en 10 ans). En matière de sanction, de nouveaux décrets etlois relatifs à la coordination et au renforcement de la lutte contre letravail illégal ont étendu considérablement le champ de laresponsabilité des employeurs. Ainsi, le travail dissimulé expose sonauteur à des sanctions à caractère pénal, administratif ou civil.

Les sanctions pénales visent aussi bien les personnes physiques(maximum de 45 000 euro d’amendes et 3 ans d’emprisonnement)que les personnes morales (maximum de 225 000 euro d’amendes etl’interdiction d’exercer une activité). Deux types de sanctionsadministratives peuvent être appliquées : d’une part, le refusd’accorder une aide publique à l’emploi ou à la formationprofessionnelle et d’autre part, l’impossibilité de soumissionnerpour un marché ou un contrat public. Enfin, les sanctions civiles dutravail dissimulé, prévues par le code du travail, portent surl’indemnisation du salarié victime de l’infraction à laquelle sonttenus solidairement certains tiers, principalement le bénéficiaire dela prestation (client, donneur d’ordre, maître d’ouvrage)8. Lesconventions passées au niveau national entre la DILTI et lesorganisations professionnelles (BTP notamment) s’articulentsouvent autour des deux types de politiques, à savoir la préventiond’une part et la répression d’autre part. Enfin, avec ledéveloppement des fraudes transnationales et la difficulté del’administration française à les circonscrire, la lutte contre le travailnon déclaré s’appuie aussi sur une coopération européenne qui semet progressivement en place et sur des accords bilatéraux signésavec l’Allemagne (mai 2001), l’Italie et l’Espagne (2002) et laBelgique (2003). Plus récemment, des contacts ont été pris par laDILTI avec certains des nouveaux pays membres (Pologne,République tchèque et Slovaquie).

ConclusionSi l’organisation administrative mise en place afin de lutter contre letravail dissimulé apparaît relativement pertinente, dans la pratique,sa mise en œuvre est soumise à beaucoup plus d’aléas qu’il n’yparaît : le Comité national de lutte contre le travail illégal ne s’estréuni qu’à très peu de reprises depuis sa création (à peine 3 fois en 7ans) ; il en est de même de la commission nationale ou descommissions départementales dont une moitié d’entre elles ne seréunit qu’à peine une fois par an. Le même constat est porté auniveau des COLTI. Déjà, en 1999, un bilan du rôle des URSSAF etdes caisses de Mutualité sociale agricole (MSA) dans la lutte contrele travail dissimulé9 faisait état du manque de concertationdéveloppé au niveau local entre les acteurs en charge de lutte contrele travail illégal et entre le niveau local et le niveau national. Cerapport pointait des faiblesses dans la mise en œuvre du voletrépressif de la politique. Pour sa part, la DILTI estime que ledispositif manque de moyens, en particulier de moyens humainspour le contrôle.

Depuis quelques mois, cependant, plusieurs signes témoignentqu’un nouvel élan est donné par le gouvernement français à la luttecontre le travail dissimulé : par exemple, la mise en place en octobre2003 d’un plan d’actions structuré dans l’audiovisuel, le cinéma et le

6 Mesures de simplification des formalités d’embauche et de gestion de la paie et des déclarations sociales des associations ayant au plus trois emplois équivalent tempsplein sur l’année

7 Il peut être effectivement plus confortable pour un bénéficiaire du RMI de travailler au noir pour compléter son allocation que de prendre le risque de retravailler dansle cadre d’un contrat temporaire qui lui est généralement proposé

8 Sous l’impulsion du Conseil Général des Bouches du Rhône (donneur d’ordre), le secteur du BTP dans ce département a été amené à mettre en place une carted’identification professionnelle des 37 000 salariés, destinée à lutter contre le travail dissimulé qu’ils doivent présenter lors des contrôles

9 Rapport annuel au Parlement sur la sécurité sociale : c’est le seul document connu à ce jour à proposer un bilan évaluatif


Tendances

spectacle suite à la renégociation du régime spécifique d’assurancechômage des intermittents du spectacle, ou encore, la premièrerencontre nationale des secrétaires des COLTI. Mais surtout, en juin2004, a été présenté par le Comité National le premier plan nationalde lutte contre le travail illégal, pour 2004-2005. « Une guerreimpitoyable est déclarée. Nous serons absolument intraitables car il enva de la cohésion nationale » a affirmé le Ministre du Travail lors dela conférence de presse. Ce plan10 s’articule autour de 4 secteursd’activité retenus comme prioritaires (spectacle vivant et enregistré,agriculture, BTP et secteur HCR) et autour de trois axesd’intervention : renforcement des moyens de l’inspection du Travail,extension de la coopération entre les agents de contrôle et lesorganismes gestionnaires des aides publiques, suppression de toutesles aides publiques aux entreprises verbalisées (et non plusuniquement les aides à l’emploi et à la formation). Le volet répressifdevient donc très présent dans la politique nationale. Il devrait êtrecomplété par le renforcement du contrôle au niveau des demandeursd’emploi relevant du régime général et du régime des intermittentsdu spectacle. On peut simplement regretter que ce plan national delutte contre le travail illégal d’une part, ne s’appuie pas sur uneévaluation des forces et des faiblesses du dispositif mis en œuvrejusqu’à ce jour et d’autre part ne soit pas accompagné d’objectifsquantitatifs et d’indicateurs de suivi permettant son pilotage et uneévaluation future car il aurait gagné en efficacité.

Sandrine Gineste

BibliographieCommission Européenne : communication sur le travail non déclaré

Rapport annuel au parlement sur la sécurité sociale – septembre1999 – disponible sur Internet

Plan national de lutte contre le travail illégal 2004-2005 – disponiblesur le site du Ministère du Travail

Commission Nationale de lutte contre le travail illégal, DILTI – juin2004, disponible sur le site du Ministère du travail

« Lutte contre le travail dissimulé : poursuivre les efforts en évitantles dérives » – rapport de Monsieur Guy Pallaruelo – déc 2003 –disponible sur le site de la chambre de commerce et d’industrie deParis (CCIP)

« L’évaluation de l’économie souterraine, un recensement desétudes » ACOSS STAT – septembre 2003

Rapport de la France à la Commission relatif à l’évaluation desbaisses ciblées de TVA sur certains services à forte intensité de maind’œuvre – octobre 2002 – disponible sur Internet

Bilans 2001 et 2002 de la lutte contre le travail illégal – ACOSS –disponible sur le site de l’ACOSS

PNAE 2003 France – ligne directrice 9 « transformer le travail nondéclaré en emploi régulier » – disponible sur le site du Ministère dutravail.

10 disponible sur http:// www.travail.gouv.fr

IrlandeIntroduction1

La définition du travail non déclaré recouvre toute activitérémunérée de nature légale mais non déclarée aux pouvoirs publics.Elle exclut les activités criminelles ainsi que les travaux nenécessitant pas de déclaration. Cette définition correspond bien à lamanière dont le concept est perçu en Irlande. On ne disposecependant d’aucune évaluation publiée du nombre de personnesimpliquées dans des activités non déclarées étant donné qu’ellessont principalement le fait d’individus qui ont déjà un emploirégulier et tentent activement de dissimuler une partie de leuractivité professionnelle aux autorités fiscales et aux statisticiensofficiels. Ces dernières années, on a enregistré une augmentation del’immigration illégale en Irlande et nombres de ces immigrésclandestins exercent des activités non déclarées. Toutefois, il n’existepour l’instant aucune estimation du nombre d’immigrés clandestinstravaillant sur le marché du travail irlandais. La plupart des activitésnon déclarées entraînent une forme ou une autre de fraude fiscale.

En conséquence, les tentatives de quantification de l’économiecachée en Irlande ont été centrées sur des méthodes indirectes dedétection des flux financiers sur lesquels aucun impôt n’est payéplutôt que sur des estimations du nombre de travailleurs impliqués.

Ampleur du travail non déclaréAu cours des dix dernières années, trois études ont tenté de prendrela mesure de l’économie souterraine en Irlande. Deux d’entre ellesont été réalisées par Fagan (1994 et 1997) et la troisième par Dillon(2004). Ces études nous fournissent des estimations du travail nondéclaré depuis le milieu des années 60 jusqu’en 2002. Le concept del’économie souterraine utilisé par Fagan est adapté de travauxréalisés par Smith (1986) sur l’économie souterraine en GrandeBretagne.

La relation entre l’économie formelle et l’économie souterraine estprésentée dans le tableau 1. L’activité économique globale

1 Nous souhaitons remercier Aidan Dillion de l’Inspection fiscale, Colm McDermott du Département des Affaires sociales et familiales, Mick Lucey de l’Office centralstatistique, Aebhric McGibney de la Confédération des commerçants et des employeurs irlandais, et Fergus Whelan de la Confédération irlandaise des syndicats denous avoir fourni les informations contenues dans cet article. Néanmoins, les auteurs sont seuls responsables du contenu de ce rapport.


Tendances

comprend l’économie formelle et l’économie souterraine.L’économie formelle est constituée des activités marchandes et nonmarchandes qui servent à calculer les estimations officielles du PIB.L’économie souterraine est constituée de l’économie cachée et del’économie souterraine non marchande, cette dernière étant excluepar convention du calcul du PIB. Les estimations de Fagan surl’ampleur de l’économie cachée incluent les activités criminelles etles activités entraînant une fraude fiscale. En conséquence, ellesincluent un élément, la criminalité, qui n’apparaît pas dans ladéfinition proposée ci-dessus. C’est inévitable car l’approchemonétaire utilisée par Fagan fonctionne au niveau de l’ensemble del’économie et ne permet pas d’établir de distinction entre les revenusnon déclarés et les activités criminelles.

L’approche monétaire utilisée par Fagan est inspirée notamment destravaux de Tanzi (1983). Elle se base sur la masse monétaire pourévaluer l’ampleur de l’économie cachée. Elle est fondée sur l’idéeque les espèces sont la principale forme de paiement utilisée pour lestransactions dissimulées aux autorités fiscales. En conséquence, uneaugmentation des transactions dans l’économie cachée entraîne uneplus grande augmentation de la demande de monnaie que ne peutjustifier l’accroissement des transactions dans l’économie officielle.En utilisant la relation normale entre le revenu et la monnaie par lebiais de la vitesse de circulation, l’approche monétaire part duprincipe que, si on dispose d’une estimation des avoirs en monnaiedes participants à l’économie souterraine, il est possible d’évaluerleur revenu total en admettant que la vitesse de circulation est lamême pour eux que pour les participants à l’économie officielle.Fagan a donc mis au point une équation dans laquelle les avoirs enmonnaie par rapport aux réserves monétaires (espèces plus dépôtsdans des comptes courants) que détient le public sont déterminéspar le revenu (PIB), le taux d’intérêt sur les obligations d’Etat à longterme, la charge fiscale (recettes fiscales/PIB) et la tendance au coursdu temps.

Fagan (1997) part du principe que sur un exercice fiscal donnél’ampleur de l’économie cachée est négligeable et que les avoirs enmonnaie des participants à l’économie cachée sont donc unefonction de la différence entre les charges fiscales sur l’année deréférence et sur l’année en cours. En appliquant cette méthode auxdonnées irlandaises pour la période de 1963 à 1995, il apparaît quel’économie cachée a progressé de 0,5% du PIB en 1964 à presque11% en 1995. Les estimations précédentes de Fagan concernant lataille de l’économie cachée étaient plus basses de 2 à 3 points du PIB

que ses estimations ultérieures en raison de la modification del’équation d’estimation et d’une certaine instabilité des estimationsdes paramètres. L’écart entre les estimations antérieures etultérieures basées sur la même méthodologie met en évidencel’incertitude entourant les estimations d’un volume important del’activité économique nationale qui est en grande partie dissimulée.

Les estimations de Fagan ont été actualisées en 2002 par Dillon(2004) à partir d’une équation empruntée à la première étude deFagan (1994). Dillon conclut que la taille de l’économie cachée adiminué de près d’un point entre 1990 et 1995 en raisonprincipalement d’une réduction de la charge fiscale qui est passée de32% du PIB en 1990 à 30% en 1995. En dépit des importantesbaisses ultérieures des taux d’imposition sur le revenu, la chargefiscale est restée à peu près constante, autour de 29% du PIB alorsque les taux d’imposition indirecte étaient augmentés pourmaintenir les recettes. Il semble donc que l’ampleur de l’économiecachée n’ait guère changé pendant les années du « tigre celte » 2.Dillon estime qu’elle équivalait à 8% du PIB en 2002.

A partir des estimations antérieures et ultérieures de Fagan et del’actualisation de ces dernières par Dillon, il apparaît que la valeurdes revenus dissimulés en Irlande en 2002 représentait entre 8% et11% du PIB, soit en termes monétaires, entre 8 et 11 milliardsd’euros. Les estimations en pourcentage placent l’Irlande dans lemême groupe que les Etats-Unis (où la charge fiscale est élevée), leJapon, l’Autriche et la Suisse, d’après les estimations de la demandede monnaie réalisées pour ces pays au milieu des années 90.

Il est difficile de transposer ces estimations des revenus non déclarésen estimations du nombre de travailleurs non déclarés. Au début desannées 90, l’inspection fiscale (Revenues Commissioners) a comparéle nombre de travailleurs indépendants provenant du recensementde la population avec le nombre de déclarations d’impôt sur lerevenu présentées par les travailleurs indépendants. La comparaisonétait fondée sur la nomenclature d’activités NACE. Bien qu’aucuneévaluation du nombre de travailleurs non déclarés n’ait été publiée,la comparaison a montré que les secteurs ayant la plus forteconcentration étaient la construction et le commerce de détail. Plusrécemment, une étude portant sur la migration de la main-d’oeuvre(Immigrant Council of Ireland 2003, p. 43) souligne qu’il existe destravailleurs immigrés employés illégalement en Irlande mais qu’il estimpossible de chiffrer leur nombre en l’absence de toute étudespécifique.

2 Il s’agit d’une référence imagée au concept bien connu de tigre économique qui a été utilisé pendant une quinzaine d’années pour décrire la réussite de certaines petiteséconomies asiatiques. La République d’Irlande a grandement bénéficié de son appartenance à l’Union européenne. En conséquence, l’Irlande revendique avoir étél’économie européenne qui a progressé le plus rapidement au cours de la dernière décennie, mais il faut reconnaître qu’elle partait de plus loin.

Tableau 1: L’économie formelle, l’économie souterraine et l’économie cachée

Economie formelle Economie souterraine

Économie non marchande Activités marchandes Economie cachée Économie souterraine nonmarchande

Dépensesforfaitaires

Dépensespubliques

Biens et services inclusdans le PIB officiel

Fraude fiscale Criminalité Economiedomestique

Activitésbénévoles

PIB mesuré Activités qui devraient êtreinclues dans le PIB mais qui

sont dissimulées

Activités excluesconventionnellement du PIB

Activité économique globale


Tendances

Mesures préventives

Amnisties fiscales et mécanismes de déclarationvolontaireDans les années 60 on a introduit le système de l’impôt retenu à lasource (PAYE) pour les salariés mais pas pour les travailleursindépendants. L’employeur devait déclarer les salaires de sesemployés à l’administration fiscale alors que les travailleursindépendants ont continué à être imposés sur la base de leursrevenus déclarés. Ce qui signifie que les travailleurs indépendantsavaient de nombreuses occasions d’éviter de payer des impôts, maispas les employés. Il a été souligné, presque dès le début de la mise enœuvre du système PAYE, que les travailleurs indépendants nepayaient pas une part équitable d’impôt. Cela a été mentionné parles syndicats représentant les travailleurs de l’industrie et lescontribuables qui ont régulièrement expliqué dans les médias que lesfermiers indépendants en particulier ne payaient pas assez d’impôts.Au début des années 80, le mouvement syndical a organisé une sériede manifestations publiques pour dénoncer l’injustice du systèmed’imposition. Le gouvernement a donc décidé une amnistie fiscaleen 1988, qui a rapporté 635 millions d’euros en arriérés d’impôtalors qu’on n’en attendait que 40 millions. Quelques années plustard, en 1993, le gouvernement a annoncé une autre amnistie fiscaleafin d’essayer de légaliser la situation de ceux qui dissimulaientencore des revenus.

Malgré ces amnisties, à la fin des années 90 les médias faisaienttoujours régulièrement état de cas de fraude fiscale, en ce quiconcerne notamment les nombreux individus résidant en Irlandeayant soi-disant évité de payer la taxe DIRT sur les intérêts querapportent leurs comptes de dépôt dans les banques. On a prétenduque certaines institutions financières avaient participé à la fraudefiscale en croyant sur parole des clients qui, bien que vivant enIrlande, affirmaient résider légalement hors du pays. En 2001,l’inspection fiscale a initié un dispositif afin de permettre auxtitulaires de comptes en banque réservés aux non-résidents derégulariser leur situation et de déclarer les revenus de ces comptesfrauduleux. Dans le cadre de ce dispositif, les intérêts et les amendesétaient plafonnés à 100% de l’impôt dû. Le nombre de personnesdétenant frauduleusement un compte réservé aux non-résidents futplus élevé que prévu : 8500 alors que l’inspection fiscale ensoupçonnait 6500. La plupart des personnes qui ont profité dudispositif de déclaration volontaire étaient titulaires de deuxcomptes frauduleux.

Par la suite, les comptes frauduleux des non-résidents ont été passésau peigne fin. Ce qui a conduit le Revenue Offshore Assets Group àannoncer au début de 2004 son intention de mener une enquêteapprofondie sur les comptes et les investissements «off-shore» desrésidents irlandais. Les détenteurs de comptes ou d’investissementsnon déclarés ont été priés de notifier au groupe leur intention defaire une « déclaration qualifiante ».

Pour les fraudeurs, les avantages de la déclaration volontaire avantl’enquête projetée sont une importante réduction de l’amendeencourue (10% de l’impôt impayé contre 100%), l’engagement del’inspection fiscale de ne pas inscrire leur nom sur la liste desdélinquants fiscaux et de ne pas les poursuivre en justice pour fraudefiscale. Le rapport annuel de l’inspection fiscale publié en 2004révèle que le dispositif a permis pour l’instant de collecter 500millions d’euros de recettes fiscales.

Tribunaux d’enquête sur la fraude fiscaleLes sommes dégagées par les deux amnisties fiscales ont montré que

la fraude était courante parmi une certaine catégorie decontribuables. A la suite des révélations faites à la fin des années 90sur la corruption possible de politiciens et la participation desétablissements financiers à la fraude fiscale, plusieurs enquêtes ontété menées pour évaluer la nature et la portée de la fraude fiscale. Letableau 2 présente la date d’ouverture de chaque enquête menéedepuis 1997 ainsi qu’une estimation du montant recouvert à ce jourpar les tribunaux concernés.

Le Tribunal Moriarty fait suite au rapport d’un précédent tribunald’enquête (affaire Dunnes) (1997) sur des allégations de sommesversées à certains membres du Parlement (Houses of theOireachtas). Le tribunal devait examiner l’indépendance descontrôleurs des impôts et décider s’ils « avaient totalement,correctement et en temps voulu exercé les prérogatives qui leur sontdévolues » pour collecter les impôts. Par ailleurs, il a organisé uneinspection des comptes de la banque Ansbacher (Cayman) Ltd.,pour savoir si certains paiements pouvaient avoir été versés à despoliticiens à partir de ces comptes et, le cas échéant, d’oùprovenaient les fonds. A ce jour, les recettes recouvrées grâce auTribunal Moriarty atteignent 6,3 millions d’euros d’arriérés d’impôtet d’amendes.

Le tribunal MacCracken fut le premier à dévoiler l’existence des soi-disant « comptes Ansbacher ». L’enquête a permis de prouver quedepuis une trentaine d’années certains politiciens et hommesd’affaires éminents commettaient de nombreuses infractions fiscalesen tirant parti d’un système « permettant aux déposants irlandais degarder leur argent à l’étranger, sans que leurs dépôts soientenregistrés en Irlande ». En 1999, des inspecteurs ont été chargésd’enquêter et de dresser un rapport sur les affaires de la banqueAnsbacher (Cayman) Limited, rapport qui fut publié en 2002.

Le rapport Ansbacher (2002) conclut que les affaires de la sociétéétaient menées avec l’intention de frauder un créancier de certainsdes clients de la banque, à savoir le fisc. De plus, une équipe spécialede l’inspection des impôts a commencé à contrôler les comptesAnsbacher en octobre 1999. A ce jour, 42 millions d’euros ont étécollectés sous forme de règlement. Le tableau 2 montre les recettesgénérées par les investigations spéciales réalisées depuis 1997. Lesdispositifs de contrôle des comptes des « faux » non-résidents et desavoirs «off-shore» ont rapporté globalement presque 95% des 2milliards d’euros recouvrés au total. La plupart de ces comptesappartenaient à des travailleurs indépendants.

L’ampleur de l’évasion fiscale révélée par les deux amnisties fiscalesa attiré l’attention des politiciens sur la manière dont fonctionnentles procédures légales et administratives de collecte des impôts. Lacomplexité des stratagèmes utilisés pour éviter de déclarer desrevenus imposables qu’ont révélés les divers tribunaux d’enquête aconduit à un renforcement significatif des pouvoirs d’investigationde l’inspection fiscale en matière de soumission au droit fiscal. Lerecours aux amnisties et à l’allègement des sanctions pour lescontribuables fraudeurs souhaitant déclarer volontairement leursrevenus financiers a poussé de nombreux individus et entreprises àdéclarer des activités économiques qu’ils auraient autrementdissimulées. Il est tout à fait possible que les amnisties et lestribunaux d’enquête aient fait évoluer les mentalités et que latolérance à égard du non-paiement des impôts ait fait place à uneadhésion de l’opinion publique au principe de répression de lafraude fiscale, y compris les lourdes amendes et les sanctionspouvant aller jusqu’à l’emprisonnement.


Tendances

Renforcement des incitations à la déclaration desrevenus du travail et élimination des effets dissuasifsCallan et Nolan (1997) ont utilisé un modèle de simulationmicroéconomique pour comparer les taux de l’Irlande et duRoyaume-Uni. Ils ont remarqué qu’une proportion plus élevée desnon-salariés – chômeurs ou inactifs – en Irlande bénéficiait d’untaux de remplacement supérieur à 60%. Les politiques fiscales et deprotection sociale en Irlande ont depuis lors été recentrées sur lerenforcement des incitations à travailler.

Le programme gouvernemental adopté en 1997 par legouvernement de coalition comprenait une promesse de réductiondes taux marginaux normal et supérieur de l’impôt. Il a donc initiéune baisse du taux normal de 26% sur les premiers 12 573 euros en1997 à 20% sur les premiers 28 000 euros en 2004, ainsi que du tauxsupérieur de 48% sur le reste du revenu en 1997 à 42% en 2004. Onconsidère que ces réductions du taux normal et supérieurd’imposition ont amélioré la soumission au système fiscal et lamotivation à travailler.

Le Département des affaires sociales et familiales est chargéd’élaborer et d’administrer un certain nombre de dispositifs deprotection sociale. Certains de ces dispositifs ont été critiqués pardes économistes et des employeurs au prétexte que le niveau desprestations et les conditions à remplir pour avoir droit à uneindemnité de chômage, de maladie ou autre, ont un effet dissuasifsur l’emploi, favorisent le chômage et le cercle vicieux de la pauvreté.La nécessité de structurer les prestations de manière à éviter de créerune dépendance à l’assistance sociale a été prise en compte par ledépartement qui a mis en œuvre une série de mesures visant à rendrele travail plus intéressant économiquement.

Introduction des exonérations et des retraitsprogressifsCette exonération officielle des revenus et le retrait progressif desprestations sont des mécanismes utilisés pour développer lesdispositifs sociaux de manière à répondre aux besoins des chômeurset autres groupes défavorisés tout en leur proposant simultanémentdes opportunités de devenir moins dépendants des prestationssociales. De nombreuses mesures visent à rendre les dispositifs

d’indemnisation plus incitatifs à l’emploi et à éliminer les effetsdécourageant la reprise d’activité. Elles comprennent notamment:

• Pour les familles monoparentales, une exonération de 100% durevenu hebdomadaire pour les premiers 146,50 euros et de 50%pour les revenus allant de 146,50 à 293 euros;

• Exonération de l’indemnité de chômage de 40% du revenu netd’un emploi à temps partiel;

• Maintien de l’allocation logement/intérêts hypothécaires etautres prestations complémentaires de manière progressive etdans certaines circonstances;

• Retrait progressif des prestations touchées pour les adultes et lesenfants au fur et à mesure que les revenus de l’emploiaugmentent.

Le retrait graduel des prestations sociales et autres allocationspermet de faciliter la transition entre l’assistanat et le travail. Bienque les retours financiers des différentes mesures soient difficiles àquantifier, ces initiatives visent à s’assurer qu’aucune suppressionbrutale des prestations ne risque d’influer sur la décision d’exercerune activité.

Mesures actives du marché du travail

Dispositif de retour à l’emploi Le dispositif de réinsertion Back to Work fut introduit en 1993 dansl’espoir d’encourager les chômeurs de longue durée à saisir desopportunités d’emploi ou de travail indépendant. Il permet degarder une part décroissante des prestations sociales pendant troisans ainsi que les allocations complémentaires sur cette période. Lessalariés peuvent conserver 75% de leurs prestations la premièreannée, 50% la deuxième et 25% la troisième. Les travailleursindépendants peuvent conserver pour une période de quatre ansleurs prestations sociales qui baissent de 25% chaque année, passantde 100% la première année à 25% la dernière. La participation audispositif est flexible et volontaire et il a été développé et élargi àd’autres catégories défavorisées telles que les personnes handicapéesou les parents isolés.

Quelque 5600 employés et près de 8000 travailleurs indépendants

Tableau 2: Revenus dégagés des enquêtes spéciales sur la fraude fiscale depuis 1997

Date de Revenu dégagé encréation Nom officiel Nom courant millions d’euros

1997 Tribunal d’enquête (sur les allégations relatives à des sommes versées Tribunal Moriarty 6,3de manière illicite à des politiciens et sur des comptes «off-shore»)

1997 Tribunal d’enquête sur des paiements liés à des Tribunal Flood/Mahon 18,7décisions de planification

1998 Enquête parlementaire sur la fraude à la taxe DIRT Enquête DIRT (1999) 749(comptes des faux non-résidents)

1998 Enquête des Inspecteurs de la Haute Cour sur le dispositif d’assurance maladie de la Banque National Irlandaise Enquête NIB 50,4

1999 Enquête des Inspecteurs de la Haute Cour sur Ansbacher (Cayman) Ltd. Comptes Ansbacher (2002) 42

2001 Dispositif de déclaration volontaire aux autorités fiscales – 500

2003 Investigation des autorités fiscales sur les avoirs «off-shore» – 651

Source: Rapport annuel de l’inspection fiscale pour l’exercice finissant en décembre 2003; Irish Times, 17 juin 2004, “Revenue Nets 650 million euro from Offshore Accounts”;Irish Independent, 17 juin 2004, “Tide Turns on Tax Dodgers and Brings in Bounty”; Irish Times, 20 novembre 2001, “£1 billion Collected in Amnesties Over 13 Years”.

Note: Certains de ces tribunaux d’enquête siégeant encore, leurs rapports ne sont pas publiés.


Tendances

bénéficient actuellement du dispositif. En septembre 2002, on amené une enquête auprès d’un échantillon aléatoire de 1000personnes ayant participé au dispositif Back to Work entre 1997 et1999. L’enquête a montré que 90% des personnes interrogées netouchait plus de prestations sociales et que 80% d’entre ellesn’avaient pas perçu d’indemnité depuis leur participation audispositif.

Dispositif de reprise des étudesLe dispositif d’allocation de reprise des études Back to Educationpermet aux chômeurs de longue durée et autres groupes défavorisésd’avoir une « deuxième chance » de reprendre leurs études, soit dansle secondaire, soit dans l’enseignement supérieur, grâce à uneallocation hebdomadaire. L’objectif est de relever les niveauxd’instruction et les qualifications des chômeurs de longue durée etautres catégories défavorisées pour les préparer au marché du travailmoderne. Quelques 7648 personnes participaient au dispositif Backto Education pendant l’année scolaire 2003/2004.

Complément de ressources pour les familles à basrevenusL’objectif du complément familial de ressource (FIS) est de fournirune aide financière aux salariés ayant charge de famille dont lesrevenus restent faibles. Il maintient l’incitation à travailler lorsquel’écart entre le salaire et les prestations est marginal pour le salarié.Le FIS est versé toutes les semaines pendant un an et tient comptedes revenus nets de la famille et du nombre d’enfants de moins 18ans ou de 18 à 22 ans s’ils suivent des études à plein temps. Le FIS estattribué aux familles éligibles à un taux de 60% de la différence entrele revenu hebdomadaire (net d’impôt et de cotisations sociales) et lerevenu limite vu la taille de la famille, qui va de 407 euros avec unenfant à 584 euros avec huit enfants ou plus.

Des progrès significatifs ont été accomplis par les autorités dans lalutte contre le chômage et le cercle vicieux de la pauvreté grâce auxexonérations des revenus et aux dispositifs de retrait progressif desallocations, de réinsertion et de revenu complémentaire. Ledispositif Back to Work a été critiqué car le plafond pour le maintiendes prestations complémentaires n’est pas indexé en fonction deshausses de revenus.

Amélioration de la surveillance des profiteurs dutravail non déclaré et de la protection des victimes dutravail non déclaréA la suite des amnisties fiscales et des enquêtes sur les comptes «off-shore» mentionnées plus haut, les prérogatives des inspecteurs desimpôts ont été élargies, et notamment l’accès, qui leur était déniéjusque là, à des informations détenues par les banques et autresinstitutions financières. Une des catégories que ciblent ces nouveauxpouvoirs sont les titulaires de compte en banque de non-résident. Lamajorité des impôts recouvrés est imputable à des comptes «off-shore» détenus par des travailleurs indépendants.

Par ailleurs, le pouvoir des inspecteurs des impôts été d’imposer delourdes amendes aux contribuables fautifs a aussi été renforcé, danscertains cas les amendes ont atteint les deux tiers ou plus de lafacture fiscale finale. De nos jours, ils utilisent largement cescapacités. Dans le cadre du processus de partenariat social,l’inspection fiscale a établi une cellule de partenariat fiscal,composée d’experts et de personnel, chargée d’examiner les mesurespermettant d’identifier les acteurs de l’économie informelle et de lesramener dans le filet fiscal. La cellule a expliqué qu’elle « neconsidérait pas qu’il y avait un nombre important de personnes

imposables hors du filet » (voir Revenue Partnership, p. 27). Elle acependant identifié un certain nombre de secteurs où il existe unrisque élevé de travail non déclaré pour éviter la charge fiscale etsociale du fait que la plupart des transactions sont réglées enespèces. Ces secteurs comprennent les bars et les restaurants, lestaxis et la vente au détail de tabac et d’alcool. Il a recommandéplusieurs mesures de lutte contre l’évasion fiscale dans ces secteurs,dont l’analyse des profils de risque et la simplification desprocédures administratives en vue de faciliter la soumission à la loi.

Renforcement de la coopération internationale pourcombattre le travail non déclaréLes mesures préventives prises pour intégrer les contrevenants dansle système fiscal ont montré qu’un des aspects de la fraude fiscale enIrlande était le dépôt de fonds dans des comptes pour non-résidentsdans les banques irlandaises ou dans des banques étrangères dontles activités échappent aux autorités irlandaises. La détection d’unnombre relativement important d’individus dissimulant leurs actifsfinanciers a entraîné une coopération accrue entre les autoritésfiscales irlandaises et leurs homologues à l’étranger. Selon le rapportannuel de l’inspection fiscale de 2003, cette coopération a augmentéla probabilité de détecter les individus tentant de dissimuler leurrevenu en déposant leur argent dans des comptes pour non-résidentsen Irlande ou dans des comptes «off-shore». Des outils tels que ladirective d’assistance mutuelle 77/799/CEE et le règlement 218/92,qui facilitent l’échange d’informations et les actions conjointes avecd’autres administrations fiscales, sont examinés afin de voir sid’autres actions pourraient renforcer la coopération internationaleentre les différentes autorités fiscales.

Sensibiliser la société au coût du travail non déclaréLe gouvernement a mis en place au début des années 90 un groupede travail, dans le cadre d’un accord partenariat entre lesemployeurs et les syndicats, chargé d’élaborer une stratégie destinéeà réduire la taille de l’économie informelle, en particulier dans lebâtiment et la construction. Ce secteur est considéré comme unproblème en raison de l’utilisation sur les chantiers par les maîtresd’ouvrage de sous-traitants dont les entreprises ne sont souvent pasdéclarées au fisc. Le groupe de travail a recommandé d’introduiredes certificats de soumission fiscale pour tous les contractants, ainsique pour les entreprises d’autres secteurs. Cette obligation a permisde réduire légèrement le problème de la dissimulation de revenu nonseulement dans la construction, mais aussi dans de nombreux autressecteurs de l’économie.

Barra Casey et Gerard Hughes

BibliographieCallan, T., Nolan, B., 1997. “Micro simulation Analysis ofReplacement Rates in Ireland”, ch. 6 in T. Callan (ed.), IncomeSupport and Work Incentives: Ireland and the UK, Policy ResearchSeries, Paper n° 30, Economic & Social Research Institute.

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Comptroller and Auditor General, 1999. Report of investigation intothe administration of Deposit Interest Retention Tax and RelatedMatters during the Period 1 January 1986 to 1 December 1998.Dublin: The Stationery Office.

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Tendances

(M.A. thesis).

Fagan, G. “The Black Economy in Ireland”, Irish Banking Review,Summer 1997.

Immigrant Council of Ireland, 2003. Labour Migration into Ireland.Dublin: Immigrant Council of Ireland.

Report of the High Court Inspectors into Ansbacher (Cayman) Ltd,2002. Dublin: Stationery Office.

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Tanzi, V., 1983. “The Underground Economy in the United States:Annual Estimates 1930-80”, IMF Staff Papers, June.

ItalieIntroductionLe travail non déclaré et l’économie souterraine sont unecaractéristique permanente du système économique italien. Lephénomène ne se limite pas aux régions les plus faibleséconomiquement, il atteint tout le territoire national. La questionprend une dimension particulièrement importante dans les zones lesmoins développées, à savoir dans le sud, qui connaissent les taux lesplus élevés de chômage et les taux les plus faibles d’activitééconomique. Cette observation est renforcée par le fait que, de nosjours, la part la plus importante du travail informel est effectuéedans les secteurs économiques ayant la plus faible valeur ajoutée quesont l’agriculture et la construction. Ce sont des secteurs d’activitéessentiels dans de nombreuses régions du Sud de l’Italie, caractérisésdepuis longtemps par la précarité des contrats et le travailsaisonnier, ainsi que par une main-d’œuvre peu qualifiée (lesservices aux particuliers, le tourisme et plus généralement lecommerce). Le travail non déclaré est également présent, mais à undegré moindre dans le secteur manufacturier et l’artisanat.

L’institut national de Statistiques (ISTAT) est chargé de préparerdes estimations officielles, au niveau national, à partir d’unedéfinition du « travail non déclaré » qui concerne les activitésproductives qui ne sont pas observables, mais restent dans les limitesdu système de comptabilité nationale. Ce dernier comprend toutesles activités productives qui contribuent à la création de biens ou deservices satisfaisant à des besoins humains, qu’elles soientdirectement ou indirectement « perceptibles » pour les organesofficiels.

Outre les formes régulières de travail, ce système comprendégalement les activités qui sont classées par les organismesinternationaux comme illégitimes, informelles ou cachées. Le travailillégitime comprend les activités productives qui sont réalisées pardes personnes n’ayant pas d’autorisation. Par contre, le travailinformel comprend les activités productives réalisées principalementpar des unités de production ayant un faible niveau d’organisation,peu ou pas de coordination entre les facteurs de production et desrelations de travail basées sur les relations familiales ou personnelles.Enfin, les activités productives qui ne sont pas directementobservables, en raison soit de difficultés techniques à les détecter,soit de l’intention des entreprises de ne pas payer d’impôt et decharges sociales, sont qualifiées de « cachées ».

En conséquence, on peut établir une distinction entre les activitésqui sont statistiquement cachées, c’est-à-dire lorsque les entreprises

ne sont pas détectées en raison d’un manque d’information, et lesactivités qui sont économiquement cachées dans une tentatived’éviter les charges fiscales sociales, d’échapper aux législations surle salaire minimum contractuel, la durée du temps de travail, lesnormes de sécurité, etc. Le système italien se caractérise parl’abondance des activités productives qui sont dissimulées à la foisdu fisc et des caisses d’assurance sociale.

L’approche adoptée par l’ISTAT pour évaluer l’ampleur globale dece secteur nous permet de calculer le nombre d’unités de travailhumain par catégorie (régulier, irrégulier, travailleurs étrangersirréguliers non-résidents et cumul d’emplois) en comparant lesdifférentes sources de données et en utilisant des méthodes directesd’estimation. L’hypothèse de base est que « toute source, si elle estajustée correctement (en termes de plage de temps, classification,groupe de référence) peut être corrélée à d’autres et permettred’identifier des disparités quantitatives auxquelles on peut prêterune signification économique. La procédure d’intégration et decomparaison permet surtout d’inclure des entreprises quin’apparaissent pas dans les statistiques dans la catégorie du travailrégulier et de n’isoler que la composante du travail non déclaré quiest attribuable aux entreprises économiquement cachées » (ISTAT,2002, p. 9).

Ainsi, il est possible de définir le travail non déclaré comme étantconstitué des activités réalisées sans respecter la réglementationfiscale en vigueur et qui n’apparaissent donc pas directement dansles sources de données institutionnelles, administratives et desentreprises. Les types d’emploi suivants relèvent de cette catégorie:a) permanents; b) occasionnels, réalisés par des personnes sedéclarant inactives, ex. étudiants, femmes au foyer, retraités; c) desétrangers non-résidents en situation irrégulière; d) les personnescumulant un emploi régulier et un ou plusieurs autres non déclarésau fisc.

Le travail non déclaré et les politiquesd’intervention au niveau institutionnelL’importance de l’économie cachée en Italie, au niveau politique,dépend de divers facteurs. Un de ces facteurs serait la relationexistant, dans certaines zones et certains secteurs, entre l’économienon déclarée et les organisations criminelles qui investissent unepartie des revenus de leurs activités illicites dans des activitéséconomiques non déclarées. La présence d’entreprises qui opèrent


Tendances

complètement dans l’économie souterraine ou emploient denombreux travailleurs sans les déclarer, constitue un autre facteur dedistorsion de la concurrence par rapport aux entreprises quirespectent la loi. Cette concurrence déloyale a des conséquences surles dynamiques du marché du travail. D’une part, elle fait baisserl’offre de main-d’œuvre en particulier dans les zones où le chômageest élevé. D’autre part, elle engendre une réduction généralisée duniveau des salaires, en réduisant le pouvoir de négociation desemployés et le respect des dispositions légales concernant l’emploi,le temps de travail, la progression professionnelle, la santé et lasécurité, etc.

En Italie, la conversion du travail non déclaré en activitééconomique régulière a pris une importance croissante dans lesdébats publics. Cette question intéresse à la fois les entreprises quiopèrent légalement, les syndicats qui ne sont pas capables dedéfendre les employés impliqués directement, sauf dans le cadre denégociations individuelles, et l’Etat qui ne peut comptabiliser unpart importante de la richesse nationale qui échappe à l’impôt etengendre donc un important manque à gagner pour le budgetpublic.

Néanmoins, vu l’intérêt accru pour la question dans lesinterventions de politique économique, une commission, baptisée« Comité national pour l’émersion du travail non déclaré » (article78 de la loi n°448/98), a vu le jour en 1999 sous les auspices duConseil des ministres (Département des affaires économiques) avantd’être transférée au Ministère du travail. La mission du comité, quiest constitué d’un vaste réseau de « tuteurs » (spécialistes de«l’émersion» du travail non déclaré et de la promotion dudéveloppement des entreprises), est de favoriser « l’émersion » dutravail non déclaré.

Le rôle des tuteurs, outre leur participation aux activités descommissions locales, est de pérenniser les petites entreprises enencourageant, par exemple, des formes de partenariat entre lesentreprises. Ils sont également impliqués dans des activités derecherche qui ne suivent pas une méthodologie définie maispermettent d’explorer des circonstances spécifiques à partird’investigations ciblées. Ils aident les acteurs sociaux etéconomiques à comprendre des phénomènes qui leur étaient jusque-là inconnus et suscitent des débats remettant en question quelquesidées préconçues (Meldolesi, 2000).

Travail non déclaré: méthodes de quantificationet répartition du phénomène selon les branchesd’activitéPour l’instant, les seules estimations disponibles sur le nombred’unités de travail non déclaré sont celles de l’ISTAT et de SVIMEZ(l’association pour le développement de l’industrie dans leMezzogiorno) et dérivent des comptes de la nation. L’enquête paréchantillon sur les forces de travail – une enquête périodique réaliséepar l’ISTAT tous les trois mois jusqu’en 2003 et toutes les semainesdepuis lors – n’a pas pour but de d’évaluer la part du travail nondéclaré. Les autres informations provenant d’organismes tels quel’INPS (Institut national de la prévoyance sociale), l’INAIL(Institut national d’assurance contre les accidents du travail) et leMinistère du travail, concernent principalement leurs propresrecherches internes. Nous reviendrons sur ces données plus loindans cette section.

Les estimations fournies par l’ISTAT portent à la fois sur l’ampleurdu travail non déclaré et la valeur économique de l’économie cachée.La première estimation est fondée en grande partie sur lacomparaison des effectifs trimestriels des forces de travail (enquêteauprès des ménages) et les questions posées aux entreprises, bien quecette méthode ne permette pas de déceler le cumul d’emplois etl’activité des travailleurs étrangers non-résidents. Afin de résoudrecette difficulté, l’ISTAT évalue le nombre des cumuls d’emplois àpartir d’une comparaison avec d’autres sources d’information et ense fondant sur les données sur la situation professionnelle desétrangers issues d’une recherche spéciale menée par le Ministère del’Intérieur (Calzaroni, 2000 et ISTAT, 1999). En s’appuyant sur cesestimations du travail non déclaré, on peut calculer l’ampleur del’économie cachée en attribuant aux travailleurs non déclarés lemême taux de productivité que les salariés ayant un contrat enbonne et due forme et en corrigeant les comptes des entreprises enattribuant aux travailleurs indépendants un revenu presque égal àcelui des employés (Pascarella, Pisani, 2000).

Comme le montre le tableau 1, entre 1992 et 1999, les unités detravail humain irrégulier ont augmenté en valeur absolue danstoutes les catégories et en particulier parmi les travailleurs étrangers.

L’adoption d’un nouveau système de comptabilité nationale parl’ISTAT en 2001 (SEC951, remplaçant le SEC79) a conduit à larévision des estimations concernant l’ampleur du travail nondéclaré. En 2001, les unités de travail non déclaré représentaient15% de toutes les activités professionnelles au niveau national

Tableau 1 – Unités de travail humain non déclaré par catégorie d’activité professionnelle, 1992, 1996, 1999

Année Travailleurs irréguliers Cumul d’emplois Etrangers Total

En valeur absolue

11992 1 995 800 746 300 395 700 3 137 800

1996 1 966 600 787 400 533 800 3 287 800

1999 2 076 400 844 000 566 000 3 486 400

En %

1992 63, 6 23, 8 12, 6 100

1996 59, 8 23, 9 16, 2 100

1999 59, 6 24, 2 16, 2 100

Source: ISTAT (1999).

1 Les estimations fournies précédemment par l’ISTAT étaient fondées sur un concept de l’économie cachée qui incluait les trois composantes de l’économie« invisible », à savoir le secteur statistiquement caché, le secteur économiquement caché et le secteur informel. Dans la révision utilisant le SEC95, ces troiscomposantes sont évaluées indépendamment et seule la dimension économiquement cachée est considérée comme la forme irrégulière du travail.


Tendances

(contre 14,5% en 1995), correspondant à peu près à 3,5 millionsd’unités de travail, avec des différences marquées entre les taux detravail non déclaré dans le Sud et dans le Nord, respectivement 23% et12% (soit 1,5 million et 2 millions d’unités de travail non déclaré),confirmant la forte dualité caractérisant le marché du travail italien.

L’augmentation supputée concernait tous les secteurs, à l’exceptionde la construction qui dans le cas du Mezzogiorno était en baisse,ayant régressé de 29,3% en 1995 à 27,5% en 2001. Cette spécificité estattribuable aux dispositions fiscales régulant la rénovation del’habitat, qui encouragent la régularisation des entreprises deconstruction, bien qu’on ait enregistré une hausse de 0,7% dans lesrégions du Centre-Nord pendant la même période (tableau 2).

En 2001, le pourcentage de travail non déclaré dans leMezzogiorno, exprimé en « travailleurs irréguliers au sens strict » (i.e.les travailleurs qui n’étaient pas déclarés à l’administration fiscaleainsi que les résidents étrangers actifs) était de 78%, ce qui signifie que22% seulement avaient un deuxième emploi non déclaré contre 45%dans les régions du Centre-Nord. Ce qui souligne, là encore, lafaiblesse chronique de la demande de main-d’œuvre dans le Sud et lapiètre qualité des opportunités d’emploi imputable à de nombreuxfacteurs liés au contexte: efficacité limitée des politiques du marché dutravail, trop grand nombre de petites entreprises concentrées dans lessecteurs manufacturiers traditionnels, administration publique peuperformante, etc. Mais la lenteur du développement économique, quicaractérise structurellement les régions du sud, et la faible demandede main-d’œuvre contribuent fortement à créer les conditionsfavorables pour que le développement des entreprises reste en margedu marché du travail et qu’elles dépendent des travailleurs irrégulierspour survivre.

Le taux d’irrégularité le plus élevé est celui des employés, en généraldans les secteurs à faible valeur ajoutée tels que la fabrication deproduits en bois et de meubles (16%), la construction (22%),l’hôtellerie et le commerce de détail (25%), l’immobilier et les servicesaux entreprises (28%), les services sociaux et les services auxparticuliers (22%). Parmi les travailleurs indépendants, les taux lesplus élevés de travail non déclaré sont enregistrés dans les coursparticuliers (57%), la santé et les services sociaux (26%).

Les autres informations intéressantes pour notre analyse concernentles travailleurs immigrés qui séjournent sur le territoire sans permis detravail. Ces individus représentaient en 2001 environ un sixième dunombre total des travailleurs en situation irrégulière. On considèretoutefois que la dernière amnistie des délits d’immigration clandestine(“sanatoria”) mise en oeuvre en 2002 a permis de régulariser lasituation de près de 700 000 immigrés sans permis de travail.

En 1998, la part du PIB attribuable à l’économie cachée oscillait entre14,7% et 15,4% et le secteur tertiaire générait la plus forte valeurajoutée au sein de l’économie informelle, quelque 75%. En fait, 2,5millions de travailleurs non déclarés, sur un total de 3,5 millionstravaillent dans ce secteur (graphique 1).

Le secteur des services, outre qu’il représentait plus des deux tiers desunités de travail non déclaré, avait aussi, entre 1995 et 1999, le taux leplus élevé de croissance des effectifs des travailleurs non déclarés, parrapport au nombre total des unités de travail humain, avec un tauxencore plus élevé dans les régions du sud (tableau 3).

L’impact du secteur des services, si on calcule le nombre des unités detravail humain irrégulier, dépend non seulement du fait que c’est leseul secteur où le nombre d’emplois a augmenté (surtout sous laforme de travail indépendant), mais aussi de la structure commercialeextrêmement fragmentée et, comme dans d’autres pays, de la présencecroissante de petites activités commerciales d’origines étrangères dansles grandes zones urbaines.

Les dernières estimations pour l’Italie fournies par la Commissioneuropéenne révèlent que la part du PIB échappant à l’économieformelle, entre 1998 et 2001, avoisinait les 16% ou 17%, un des taux lesplus élevés enregistrés dans l’UE, à l’exception de pays tels que laGrèce, la Lettonie et la Hongrie et loin des taux les plus faibles, del’ordre de 2%, observés en Autriche ou au Royaume-Uni. Le travailnon déclaré est le fruit de plusieurs facteurs que la Commissioneuropéenne classe parmi les rigidités du marché du travail: la pressionfiscale et un certain manque de confiance dans le fonctionnement del’Etat. En fait, dans le cas de l’Italie, l’introduction d’une plus grandeflexibilité du marché du travail n’a pas entraîné une réductionsignificative du travail non déclaré.

Un facteur spécifique à l’Italie est la nette distribution du phénomèned’irrégularité au niveau géographique. Les différentiels entre les tauxde travail non déclaré dépendent de la spécialisation sectorielle (dansles régions du Sud, les secteurs les plus exposés – agriculture,construction et services peu qualifiés) et de la tendance plus ou moinsmarquée des marchés du travail à utiliser des travailleurs irréguliers.Dans les régions du Sud, l’incidence du travail non déclaré estparticulièrement élevée dans l’agriculture. En 2001, quelque 40% desunités de travail humain étaient irrégulières, avec des taux supérieurs àla moyenne en Calabre, en Sicile et en Campanie (tableau 4).

Tableau 2 – Taux de travail non déclaré par secteur économique et régions

Secteur Mezzogiorno Centre-Nord Italie

1995 1999 2001 1995 1999 2001 1995 1999 2001

Agriculture 34,8 38,4 40 21 22,6 24 27,9 30,4 32

Industrie 19, 19,4 19,5 5,4 5,1 5,3 8,3 8 8,2

Industrie (sans la construction) 1,7 14,5 15 4,1 3,9 3,8 5,9 5,7 5,7

Construction 29,3 28,8 27,5 10,7 10,3 11,4 16,5 15,9 16,4

Services 18,2 21,2 21,5 14,9 15,1 14,4 15,9 16,9 16,5

Total 20,7 22,6 23 12,1 12,2 11,9 14,5 15,1 15

Source: SVIMEZ (2002).


Tendances

Graphique 1: Travailleurs non déclarés par secteurs, 1995 et 2001 (en valeur absolue, en milliers)

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

2001

1995

ConstructionIndustrieAgricultureServices

Secteur économique

2,251

2,577

453 435309 298 249 269

Tableau 3: Indices des unités de travail humain (UTH) irrégulier, par secteur d’activité économique 1995–1999 (Base1995=100)

Zone géographique Total Agriculture Industrie Industrie Construction Total services(sans la construction)

UTH UTH UTH UTH UTH UTH UTH UTH UTH UTH UTH UTHirrégulier total irrégulier total irrégulier total irrégulier total irrégulier total irrégulier total

Sud 111,2 101,6 91,8 83,2 98,4 100,5 100,1 101,4 96,9 98,7 123,1 105,5

Italie 106,9 102,6 92,1 84,5 96,7 100,4 96,5 100,3 96,9 100,7 112,4 105,7

Source: ISTAT (2001)

Tableau 4: Taux d’irrégularité par région, 2001

Région Agriculture Industrie Services Total

Industrie (sans la construction) Construction Total

Abruzzes 29,7 4,5 16,3 8 16 14,4

Molise 28,7 15 17,8 16 17 17,7

Campanie 40,5 16,8 26,5 19,9 25,4 25,3

Pouilles 40,1 10,3 25,3 16,8 18,7 21,1

Basilicate 32,2 14,8 19 18,2 19,4 20,7

Calabre 47,6 29,8 40 34,7 23,8 29,5

Sicile 40,8 20,2 33 25,6 21,5 24,2

Sardaigne 26 10,6 23 25,9 20,6 20,2

Sud 40 15 27,5 19,5 21,5 23

Centre-Nord 24 3,8 11,4 5,3 14,4 11,9

Italie 32 5,7 16,4 8,2 16,5 15

Source: SVIMEZ (2002)


Tendances

Les autres données qui apportent un éclairage sur le phénomène dutravail non déclaré proviennent des investigations réalisées dansdivers secteurs par le Ministère du travail, l’IPNS et l’INAIL en2000. Sur un total de 234 428 entreprises et travailleursindépendants contrôlés à travers tout le territoire, on a décelé127 990 cas de travail dissimulé ou irrégulier (CNEL, 2001).

En général, les inspections ont montré qu’un tiers des entreprisesn’étaient pas totalement en règle et que cette proportion est encoreplus importante dans les établissements agricoles et industriels,notamment les petites et micro-entreprises; par contre, les taux lesplus faibles d’irrégularité sont enregistrés parmi les artisans. Letableau d’ensemble des différentes formes d’infractions détectéeslors des inspections publiques menées en 2000 révèle la prévalencedes travailleurs non déclarés, de ceuse payés en espèces «sous latable» (fuori busta) et des étrangers (tableau 5).

L’INPS a compilé, à partir d’une enquête menée en 2000, desinformations sur la durée des périodes d’emploi informel et l’âgedes travailleurs concernés. Il apparaît que les personnes interrogées(80% d’entre elles) ont tendance à déclarer, parfois d’un communaccord avec leur employeur, une période d’irrégularité de moinsd’un an. La répartition par tranche d’âge des travailleurs nondéclarés confirme la fréquence plus importante du phénomèneparmi les moins de 30 ans – en fait plus de la moitié du total.

Mesures prises pour combattre le travail nondéclaréBien que le gouvernement attache une attention croissante àl’économie informelle, les mesures qui ont été adoptées pour

l’instant n’ont pas encore généré de résultats visibles appréciables. Ala fin des années 90, on a obtenu quelques résultats avecl’introduction des « contrats de réalignement » dans le secteuragricole. Cette initiative visait à régulariser progressivement lestravailleurs du secteur en évitant à la fois la pénalisation desentreprises concernées et l’alignement immédiat des salaires destravailleurs concernés sur les niveaux fixés par les conventionsnationales. Cette expérience, mise en place avec la participation dessyndicats et du patronat, a eu un succès inégal à travers le pays, cequi explique qu’elle n’a pas été réitérée.

La faiblesse des mesures prises pour combattre l’économieinformelle est confirmée par l’expérience récente de la loi 383 (2001)qui introduisait un système d’incitations fiscales et d’allègement dessanctions en vue d’encourager une régularisation naturelle etprogressive des entreprises. A la fin du mois de février 2003(l’échéance finale fixée par le gouvernement), 2000 entreprisesseulement avaient présenté leurs « plans d’émersion » à l’organismeresponsable au niveau local (CLES), et régularisé à peine 4000travailleurs. La mesure fut clairement un échec et a prouvé qu’iln’était pas suffisant d’intervenir sur les coûts de la main-d’œuvre etles avantages fiscaux de manière ponctuelle mais plutôt dans ladurée.

Les mesures les plus efficaces ont été introduites par des loisnationales et régionales visant à stimuler la création d’entreprises àl’aide de dispositifs tels le prêt d’honneur (prestito d’onore) uneexpérience menée à la fin des années 90, qui avait permis la créationde nombreuses entreprises grâce à la simplification de la procédurede démarrage d’entreprise et d’obtention d’un financement.

Une réforme du marché du travail est actuellement en cours enItalie. Elle a commencé avec la loi 30 (2003) qui vise à accroître lesniveaux d’emploi et à encourager l’émersion du travail non déclaréen organisant, par exemple, la régularisation de petits groupes de« travailleurs auxiliaires ». En réalité, la loi couvre une assez grandevariété de formes d’emploi qui ont notablement accru la flexibilitécontractuelle. Il existe un risque de générer encore plus de précaritéau sein du marché du travail, surtout en l’absence d’un système deprotection sociale capable d’assister les individus au chômage.L’ISTAT a récemment précisé que la tendance à une plus grandeflexibilité en termes de temps de travail, de durée du travail et lesnouveaux types de contrats, ne semble pas avoir endigué lacroissance de l’économie informelle, vu que la croissance du travailrégulier a été plus lente que celle du travail non déclaré qui n’a cesséde progresser entre 1992 et 2000. Bien que la réforme du marché dutravail ait été approuvée (malgré l’opposition du plus grand syndicatitalien), les objections des syndicats à la proposition de réduire lescharges sur les nouveaux employés (bien que les coûts élevés de lamain-d’œuvre soient souvent considérés comme une des principalescauses d’irrégularité), ont conduit à abandonner le projet.

A l’expiration de la loi 383 (2001), en juin 2003, le Ministère dutravail et le Comité pour l’émersion du travail irrégulier ont organisédes débats sectoriels sur le travail non déclaré afin de planifier desmécanismes visant à inciter au respect du code du travail dans lesentreprises et à réduire la concurrence déloyale venant desentreprises irrégulières. Un autre objectif est de générer unconsensus autour de la nécessité d’élaborer des politiques favorisantla déclaration en adoptant une approche bilatérale pendant la phasede préparation et la « certification » des comportements intègres desentreprises et des travailleurs. On a donc organisé dans ce but destables-rondes sectorielles dans la construction, l’agriculture, letourisme, le commerce et l’artisanat. Se fondant sur cette expérience,on a mis en place dans le secteur du bâtiment un systèmed’« avertissement commun » en décembre 2003, qui a conduit à

Tableau 5 – Configuration des irrégularités détectées lorsdes contrôles publics en Italie en 2000

Types d’irrégularité Valeurs absolue %

Nombre total de travailleurs (et % d’irrégularités détectées) 2 066 399 (5,4)

Travailleurs n’apparaissant pas dans les registres de l’entreprise 49 120 43,6

Autres cas 29 432 26,1

Travailleurs payés en cash « fuori busta» 20 688 18,4

Etrangers 9 276 8,2

Mineurs 1 576 1,4

Pseudo-artisans 645 0,6

Retraités 541 0,5

Etudiants 397 0,4

Allocataires d’une indemnité d’insertion (CIG) 454 0,4

Allocataires d’une indemnité de chômage 256 0,2

Travailleurs en arrêt de maladie/accident 77 0.1

Cumul d’emplois 100 0.1

Nombre total de travailleurs irréguliers 112 562 100

Source: Ministère du travail et de la politique sociale, “Vigilanza ordinaria”, 2000.


Tendances

l’adoption des dispositions suivantes: a) un document uniqueattestant de la régularité de l’entreprise; b) des exonérations fiscalespour la tranche des 41%; c) une subvention de 11,5% des chargessociales; d) l’abolition de certains paiements complémentaires fixéspar les conventions collectives; e) la réduction des cotisations à laCIG (Cassa Integrazione Ordinaria) qui donnent droit à une aide àl’emploi à court terme pour les employés d’entreprises connaissantdes difficultés économiques; f) la communication des décisions derecrutement; g) la sécurité sur le lieu de travail.

Ces dernières années, le nombre des contrôles organisés par lesorganismes en charge des inspections a augmenté, l’objectif étant delutter plus efficacement contre le travail non déclaré à partird’actions de prévention, d’informations et de promotion d’uneculture de la légalité. Malgré cette intervention, il est encorenécessaire d’organiser la formation permanente des inspecteurs quine sont toujours pas assez nombreux (l’Italie a le plus petit nombred’inspecteurs de toute l’Europe).

Comme l’explique un des derniers rapports sur l’économie cachéepublié par le CNEL, « les inspections ne peuvent pas êtreoccasionnelles et sporadiques, mais doivent être généralisées etperçues par le public comme un élément de la stratégie globale derégularisation du travail non déclaré, axée sur la diffusion d’uneculture de la légalité, tant dans le domaine de la gestion des relationsde travail que dans celui de la prévention des accidents et de lapromotion de la sécurité sur le lieu de travail » (CNEL, 2001, p. 52).Néanmoins, la réforme récente des services d’inspection était axéesur l’attribution d’une fonction de conciliation aux organes decontrôle, et donc sur l’affaiblissement de leur pouvoir répressif.

ConclusionsLe tableau qui se dessine à l’issue de cette analyse montre la diversitédes instruments utilisés pour combattre l’économie parallèle enItalie et explique pourquoi on a besoin de multiples interventions detypes et d’approches très différents. Ces actions doivent mener à:une meilleure visibilité et efficacité des services d’inspection (sansqu’ils perdent leur capacité de répression); une réforme desprocédures légales relatives à la fraude fiscale (en particulier enmatière de sanctions et de non respect des dispositions); lamodernisation de la législation et des incitations en vigueur, commepar exemple la promotion des partenariats entre les entreprises, unepolitique de crédit et l’obligation d’obtenir un certificatd’accréditation fiscale pour les entreprises au sommet du réseau deproduction, et des outils pour aider les entreprises à remplir leursdevoirs « bureaucratiques », tels que l’expérience des centresCUORE mise en œuvre par le Comité national pour l’émergence dutravail non déclaré.

Une stratégie détaillée de services et de politiques intégrées estrequise, ainsi que la participation accrue des différents acteurs(associations patronales et syndicales, autorités locales, etc.) en vue

d’encourager l’émersion et la déclaration des entreprises et destravailleurs qui sont actuellement en situation « irrégulière ». Il fautcréer des fonds spéciaux comme ceux pour l’émersion et laconsolidation des entreprises qui régularisent leurs activités, ainsique propager et promouvoir une « culture de la légalité » enrenforçant les inspections.

Il est aussi nécessaire d’initier des actions spécifiques ciblant lesentreprises et les travailleurs en vue d’améliorer la protection socialede tous et d’encourager le respect des lois relatives àl’environnement, la santé et la sécurité. L’actualisation et lerenforcement des études sectorielles sont également importants, nonseulement en vue de promouvoir une relation plus transparenteentre l’administration publique et les entreprises mais aussi pourmieux comprendre le contexte local et faciliter le travail desinspecteurs. Il faudra introduire de nouvelles lois dans les domainesdu travail contractuel, des services, de la construction, de la sous-traitance et de l’agriculture. Enfin, il faut établir un système dedocuments justificatifs plus clairs et plus rationnels pour lestravailleurs étrangers, s’inscrivant dans une politique oùl’intégration est poursuivie non seulement sur le lieu de travail maisaussi de manière plus globale, en maintenant, par exemple, unepossibilité permanente de régularisation et de conversion des permistemporaires.

Davide Bubbico et Giuseppe Ciccarone

BibliographieCalzaroni M., L’occupazione come strumento per la stima esaustivadel PIL e la misura del sommerso, Atti del seminario, “La nuovacontabilità nazionale”, ISTAT 12-13 gennaio 2000.

ISTAT, Le banche dati statistiche dell’INPS, 1999.

ISTAT, Rapporto Annuale sulla situazione socioeconomica del paese,2001.

ISTAT, L’occupazione non regolare nelle stime di contabilitànazionale secondo il SEC95, 2002.

CNEL, Rapporto sull’economia sommersa, 2001.

Pascarella C., Pisani S., Il sommerso nelle stime dell’offerta, Atti delseminario, “La nuova contabilità nazionale”, ISTAT 12-13 gennaio2000.

SVIMEZ, Rapporto 2002 sull’economia del Mezzogiorno, Il Mulino,2002.

Meldolesi L., Occupazione ed emersione. Nuove proposte per ilMezzogiorno d’Italia, Carocci, 2000.

Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Rapporto diMonitoraggio sulle politiche occupazionali e del lavoro, 2001.


Tendances

IntroductionEn 1998, la Commission européenne a publié une communicationsur le travail non déclaré (Bruxelles, COM (1998)) qui a amorcé undébat sur les causes de ce travail non déclaré et sur la manière de lecombattre. Le Parlement européen a répondu par une Résolution surla communication de la Commission sur le travail non déclaré(Bruxelles, Conseil Emploi et affaires sociales A5-0220/2000)enjoignant la Commission de passer en revue les mesures mises enœuvre dans les Etats membres et d’initier de nouvelles actions. LaCommission a chargé Mateman et Renooy (2001) de mener uneétude du phénomène du travail non déclaré en Europe, intituléeUndeclared Labour in Europe, qui passe en revue divers aspects de laquestion dans sept Etats membres (Allemagne, Espagne, France,Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suède). Une autre étude récente aété réalisée par Renooy et al (2004), mais elle contient peud’informations sur Chypre. Le présent article tente d’appliquer lamême approche à la République chypriote.

La définition du travail non déclaré adoptée dans la communicationde la Commission sur le travail non déclaré et les autres étudesmentionnées plus haut recouvre « …toute activité rémunérée denature légale, mais non déclarée aux pouvoirs publics, compte tenudes différences existant entre les systèmes réglementaires des Etatsmembres ». En conséquence, la première chose à faire estd’examiner comment est envisagée localement la question du travailnon déclaré.

Selon une étude récente menée par l’AKEL (2003), le principal partipolitique du pays, l’économie souterraine ou « para-économie »,comme on l’appelle à Chypre, recouvre trois grands typesd’activités :

a) Le secteur « informel », y compris la production de biens et deservices pour son compte personnel, le bricolage et laconstruction individuelle, la pêche et la chasse sportive, ainsi queles pourboires pour services rendus. On estime qu’il représentaitprès de 2,3% du PIB en 1997 et en 2000.

b) Le secteur « souterrain », y compris les unités de production nondéclarées, les unités de production déclarées mais dissimulantune partie des activités et les travailleurs indépendantspratiquant la dissimulation d’heures ou d’activités. Il équivalaiten 1997 et en 2000 à 2,4% du PIB.

c) Le secteur « illégal » (cours particuliers donnés par desenseignants, clientèle privée des professionnels de santéemployés par l’Etat, jeux d’argent, prostitution, violation decopyright telle que la copie illégale de livre ou de musique,contrebande de cigarettes et trafic de drogue) dont l’ampleuraurait progressé, passant de 3,6% du PIB en 1997 à 4,5% en2000. L’étude conclut que l’ensemble de l’économie parallèleéquivalait à 8,3% du PIB en 1997 et 9,2% en 2000.

Les définitions ci-dessus retenues par l’AKEL pour son étude (2003)ne sont pas exactement conformes à l’approche adoptée par laCommission qui distingue entre les activités « illégales » et activités« rémunérées » qui ne sont pas déclarées. L’étude d’AKEL sur lesecteur informel inclut de nombreuses activités qui ne sont pasrémunérées et devraient donc être exclues de la définition actuelle dutravail non déclaré. Seuls les « pourboires » entrent dans la catégorie« activités rémunérées de nature illégale ». Les activités du secteur« souterrain » peuvent être considérées comme du travail non

déclaré. Enfin, le secteur « illégal » recouvre selon l’étude del’AKEL (2003) les cours particuliers et les services de santé qui enfait ne sont pas illégaux, même s’ils peuvent contrevenir à laréglementation de l’emploi pour les personnes concernées. Aucunemention n’est faite explicitement de l’activité des travailleursclandestins, bien qu’elle puisse relever simultanément des différentescatégories, par exemple dans le secteur « souterrain » du bâtiment.Dans le présent article la définition utilisée du travail non déclaré estcelle de la Commission, c’est-à-dire qu’elle comprend les« pourboires » (de la catégorie AKEL a), l’ensemble du secteur« souterrain » (catégorie AKEL b) et les cours particuliers et lessoins de santé privés (catégorie AKEL c).

Il faut souligner qu’on n’accorde pas une réelle priorité à la luttecontre le travail non déclaré étant donné l’ampleur des autresproblèmes du pays. La procédure d’adhésion, le long processus denégociation des plans des Nations Unies pour l’île, la rupture aprèsle rejet par les Chypriotes grecs du cinquième plan de réunification(Plan Annan), les efforts entrepris pour limiter les dommagesengendrés par ce rejet, les tentatives pour remédier à l’expansion dudéficit public, tous ces problèmes freinent les énergies et sapentl’intérêt qui peut ou a pu être accordé à la question du travail nondéclaré.

Les politiciens ne font guère preuve d’enthousiasme pour résoudrela question du secteur « informel ». Les activités du secteur« souterrain » sont certainement mal perçues mais il est souventtoléré que de nombreux travailleurs indépendants pratiquent lafraude fiscale. Il règne une tolérance similaire pour les coursparticuliers et les consultations de santé privées. Les autorités nerépriment que les activités de la troisième catégorie (c). Cependant,la répression est exercée principalement contre les activitéscriminelles et ne relève pas réellement d’une volonté de maîtriser lephénomène du travail non déclaré tel que l’a défini la Commission.

La seule offensive systématique de lutte contre le travail non déclaréest dirigée contre l’emploi d’immigrés clandestins. Les arrestationset déportations d’immigrés clandestins se multiplient. Récemment,quelques employeurs d’immigrés clandestins ont également étésanctionnés. Un véritable effort est fait pour lutter contre les entréesillégales à Chypre. En général, les clandestins arrivent par la zoneturque au nord puis franchissent illégalement à Nicosie la « ligneverte », la zone de démarcation entre les zones turque et grecque del’île, débarquent illégalement sur les plages ou entrent légalement enpassant par les ports ou aéroports (en tant que touristes ouétudiants, par exemple) avant de disparaître discrètement dans lacommunauté. Personne ne cherche à s’attaquer aux marchands desommeil qui louent des taudis aux travailleurs clandestins.

Il faut reconnaître qu’au niveau de l’immigration clandestine laRépublique de Chypre est confrontée à un délicat problème. Elle estsituée à l’extrémité orientale de l’UE, à proximité des « pointschauds » du Proche-Orient, de l’Iran, de l’Irak et autres sourcesd’immigrés clandestins telles que le Pakistan ou le Bangladesh.Chypre est une île dont on ne peut surveiller la totalité du littoralétant donné que la partie Nord du territoire est occupé par laTurquie. La ligne verte n’empêche pas toujours le passaged’individus entrés au Nord d’une manière ou d’une autre. Enfin, lephénomène des demandes d’asile abusives est un défi tant pour lesprocédures existantes que pour les ressources disponibles pour les

Chypre


Tendances

traiter. Les fonctionnaires des Nations Unies et les autorités localescoopèrent pour améliorer le système mais expriment souvent leurfrustration devant la lenteur des progrès accomplis.

L’ampleur du travail non déclaré dansl’économieLes individus coupables de travail illicite à Chypre comprennent: lestravailleurs indépendants qui dissimulent une partie ou la totalité deleurs activités; les immigrés clandestins qui travaillent; les salariés (ycompris les enseignants, personnels de santé et autresfonctionnaires) qui ont une deuxième activité non déclarée; lesretraités et les étudiants qui ont un emploi rémunéré mais nedéclarent pas cette activité; et ceux qui perçoivent l’allocationchômage ou le revenu d’insertion tout en occupant un emploi. Bienqu’on ne dispose d’aucune preuve concrète, il est vraisemblable queles catégories ci-dessus sont en ordre décroissant d’importance, lestravailleurs indépendants et les immigrés clandestins étant les plusnombreux et les individus qui cumulent emploi et prestationssociales les moins nombreux. Ces catégories sont examinées plus endétail ci-dessous.

L’importance du travail indépendant à Chypre est supérieure à cellede quelques-uns des grands Etats membres, mais inférieure à celle dela Grèce et nettement inférieure à celle de la Turquie. Le tauxsignificatif de travailleurs indépendants à Chypre signifie que, s’ilexiste une tendance à la dissimulation d’une partie des revenus à finsd’évasion fiscale, l’ampleur du travail non déclaré pourrait êtreconsidérable. Parmi les travailleurs indépendants, on ne compte passeulement les artisans (électriciens, plombiers, peintres, installateurset réparateurs) mais aussi certaines professions libérales telles queles avocats, médecins et autres prestataires de services.

On ne s’étonnera donc pas que, sur les recettes de la fiscalité directeanticipées pour 2004, 30% proviennent des impôts sur le revenu dessalariés et seulement 1,75% des travailleurs indépendants (Polites, 30mai 2004).

On estime que le nombre d’immigrés clandestins avoisine les 40 000personnes, soit un peu plus de 10% de la populationéconomiquement active. Il est probable qu’ils se répartissent entreles différents secteurs de l’économie selon un modèle à peu prèssimilaire à celui des travailleurs immigrés déclarés. En ce cas, lesprincipales concentrations seraient dans les services aux particuliers,le bâtiment, l’alimentation, la restauration, l’hébergement, lecommerce de détail et dans les autres services. En admettant qu’ilsgagnent quelque 300 CYP (521 euros) par mois, un montantprobablement sous-estimé, leurs revenus annuels représententenviron 2,4% du PIB. Un autre moyen d’évaluer l’ampleur du travailtemporaire en proportion du PIB est de prendre une estimationmoyenne de la part de la main-d’œuvre dans le PIB (disons 66%) etde la multiplier par la proportion de travailleurs clandestins parrapport au nombre de salariés déclarés (10%). Le résultat donne unchiffre de l’ordre de 6,6% du PIB.

Un certain nombre d’individus cumulent deux emplois. Certainsd’entre eux sont des fonctionnaires qui travaillent en général de 7h30jusqu’à 14h30 et disposent donc d’une grande partie de leur après-midi pour exercer une activité indépendante. De nombreux autressont des professeurs de l’enseignement secondaire qui offrent descours particuliers dans la soirée. Par ailleurs, des médecins et autresprofessionnels de la santé employés par le secteur public ontégalement leur clientèle privée.

Les activités non déclarées des enseignants et des médecinsenfreignent les termes de leur contrat de travail et génèrent de

sérieux problèmes de moralité. En fait, le système fournit desincitations évidentes au sous-rendement des médecins et desenseignants pendant leur temps de travail déclaré en vue dedévelopper leurs activités privées (le problème de moralité). Lespertes de temps – et l’inefficacité qui en résulte – signifient que lecoût de ce travail non déclaré ne se traduit pas seulement par la pertede recette fiscale sur les revenus dissimulés mais surtout par sonimpact négatif sur les systèmes nationaux d’éducation et de santé.Lorsque des individus peu scrupuleux sont impliqués, leurs élèves etleurs malades risquent de subir les conséquences. Pour le moins, cespressions s’exercent de manière plus ou moins forte tout au long dela chaîne de prestation de ces services essentiels. Ces mécanismespeuvent également avoir un effet distributif lorsque les plus démunissont les plus mal servis. Un autre effet secondaire des coursparticuliers est qu’ils engendrent un certain cynisme parmi lesjeunes lorsqu’ils en viennent à considérer les processus de probitéqui sont en jeu, mais la perte potentielle d’idéalisme et sesconséquences sont difficiles à quantifier.

L’AKEL (2003) estime que les cours particuliers et les actesmédicaux privés (sans parler l’impact du risque moral)représentaient près de 27 millions CYP (47 millions d’euros) en2000. La majorité de cette somme est attribuable aux coursparticuliers plutôt qu’aux services privés et représente près de 0,5%du PIB. On peut appréhender l’importance quantitative duproblème du risque moral en supposant qu’une fraction desdépenses associées ne résulte pas directement de la production desservices pour lesquels elles ont été engagées. En conséquence, unepartie des dépenses de l’enseignement public pourrait être gaspillée.

Des retraités qui continuent à exercer une activité ont tendance àêtre des travailleurs indépendants et il arrive qu’ils dissimulent unepartie de leurs revenus. On remarque également que certains ont puabuser de l’assurance chômage jusqu’à la modification récente dusystème. Auparavant, les chômeurs avaient apparemment le droit derefuser une offre d’emploi, et de percevoir une prestation tout enexerçant indépendamment une activité non déclarée. Néanmoins, cetype d’abus est rare et insignifiant par rapport à la dissimulationdont seraient coupables les travailleurs indépendants et les immigrésclandestins. Il faut souligner que, dans la stratégie pour réduire ledéficit public, une catégorie est plus particulièrement ciblée, celle desfonctionnaires qui prennent leur retraite à 60 ans et touchent uneallocation chômage pendant six mois. Il peut aussi exister des cas oùdes bénéficiaires du revenu minimum exercent une activitérémunérée. Mais ces cas sont peu nombreux et de moindreimportance que les cas mentionnés précédemment.

Comme nous l’avons noté plus haut, selon l’étude de l’AKEL (2003)la taille totale de la para-économie équivalait à 9,2% du PIB en2000. En utilisant la définition du travail non déclaré de lacommunication de la Commission, l’ampleur du travail non déclaréserait de 3,5% à 4% d’après les estimations pour chaque catégoriepréparées par l’AKEL (2003). Le taux de 9,2% de l’AKEL pour lapara-économie est cohérent avec l’évaluation de Georgiou etSyrichas (1994), qui le situait à 8.8% dans les années 80. Vu qu’ilsont appliqué la méthode de Tanzi qui utilise la demande de monnaiecomme unité de mesure de l’activité « souterraine », leurméthodologie est compatible avec les définitions de l’AKEL (2003).Par contre, l’évaluation à 21% du PIB de Schneider (2000) pour1989-90 pourrait être surestimée. Néanmoins, compte tenu del’augmentation du nombre des immigrés clandestins ces dernièresannées, il est certain que l’incidence du travail non déclaré asignificativement augmenté et pourrait approcher aujourd’hui 10%du PIB. En conséquence, l’économie souterraine dans son ensemblepourrait atteindre 15% du PIB, pas très loin des estimations deSchneider (2000). Le taux mentionné pour Chypre par Renooy et al


Tendances

(2004) provenant d’un site Web de l’autoproclamée Républiqueturque de Chypre du Nord est peu vraisemblable.

Mesures prises pour lutter contre le travail nondéclaréJusqu’il y a peu, le travail non déclaré ne posait pas un cas deconscience national. Il était quasiment accepté que les travailleursindépendants échappent à l’impôt. En fait, la fraude pourrait êtreplus grave que cela car de nombreux frais personnels (commel’usage d’une voiture d’entreprise à des fins personnelles) sontprobablement traités comme des dépenses professionnelles,réduisant ainsi le montant du revenu imposable. Il se pourrait aussique la gestion des bénéfices, plus précisément l’utilisation desbénéfices avant imposition au profit des cadres supérieurs, ne soitpas efficacement contrôlée.

Les incitations pour les travailleurs indépendants à dissimuler leursactivités relèvent du système d’imposition, des sanctions pourdéclaration frauduleuse et d’un renforcement inapproprié des effortsde la part des autorités. Ces dernières années, on a considérablementmodifié les tranches d’imposition des individus. Pour l’exercicefiscal 2002, les revenus inférieurs à 9000 CYP (15 600 euros) étaientexonérés d’impôt. Entre 9001 et 12 000 CYP, le taux marginald’imposition était de 30% et pour les revenus dépassant 12 000 CYP,il se situait à 40%. Ce sont des taux relativement élevés, compte tenunotamment de l’éventail des services fournis par l’Etat auxChypriotes.

En 2004, le taux marginal d’imposition est resté nul pour les revenusimposables inférieurs à 10 000 CYP; il est passé à 20% entre 10 001et 15 000 CYP, 25% entre 15 001 et 20 000 CYP et 30% pour au-delàde 20 000 CYP. Les barèmes de l’impôt sur le revenu fixés pour 2002ont infligé un taux marginal d’imposition plutôt « rude » pour lesrevenus supérieurs à 9000 CYP, mais les modifications de 2004 ontfortement réduit le taux marginal de l’impôt sur les revenus entre12 000 et 15 000 CYP, et donc les incitations à dissimuler certainesactivités.

D’autre part, le taux de TVA est passé à 15%, une augmentationsignificative par rapport aux niveaux plus faibles des annéesprécédentes. Il est aussi appliqué depuis le 1er mai 2004 à un certainnombre de biens qui n’étaient auparavant pas assujettis à la TVA ousoumis à un taux plus faible. Ces augmentations pourraient avoirl’effet inverse et encourager la tendance au travail non déclaré.

Si on veut garder le travail non déclaré à son strict minimum, outreles taux d’imposition, il est nécessaire que la réglementation fiscalesoit appliquée de manière efficace. Les sanctions pour déclarationfrauduleuse sont plutôt rares, la portée du suivi et les contrôlesponctuels sont insuffisants. Les autorités n’ayant toujours pasterminé le traitement des déclarations fiscales de 2001, elles sontincapables de transmettre un sentiment d’urgence.

L’emploi d’immigrés clandestins est très courant, on estime en effetqu’ils représentent 10% des travailleurs rémunérés. De nombreuxemployeurs sont complaisants et de nombreux propriétairesacceptent d’héberger des immigrés clandestins. De toute évidence,les immigrés clandestins sont une source de main-d’œuvre moinschère que les travailleurs licites. Les différences sont dues au fait que,n’étant pas en mesure de négocier, les immigrés clandestins sonttenus d’accepter des salaires plus faibles (de toutes façons, ils negagnent pas assez pour être imposables) et ni les employeurs ni lesemployés n’ont à payer de cotisations sociales. Ces cotisationsreprésentent 6,3% des revenus assurables pour l’employeur et autantpour l’assuré, auxquels s’ajoutent 4% supplémentaires versés par le

gouvernement (au total 16,6%). Incidemment, dans le secteurpublic, la contribution de l’employeur/l’Etat est de 9,4%, tandis quecelle du salarié est de 3,2% (total de 12,6%) mais le gouvernementespère, dans sa tentative de réduction des dépenses, transférer 3,1points vers les fonctionnaires. De ce fait, la principale cause dutravail illicite est qu’il est moins coûteux d’employer des travailleursillicites. On pourrait augmenter le « coût » de l’emploi de travailleursnon déclarés en faisant appliquer plus strictement laréglementation.

Quelques signes montrent que le gouvernement a commencé àprendre des mesures répressives à l’encontre des travailleurs nondéclarés. Les inspections se sont multipliées sur les lieux de travail etles employeurs fautifs font l’objet de poursuites judiciaires.Néanmoins, il faut encore faire évoluer les mentalités sur tous cesaspects, une nécessité que soulignent également Mateman etRenooy (2001) pour l’UE.

Il est prévu, en accompagnement des mesures de réduction dudéficit budgétaire, de déclarer une « amnistie » fiscale afin que lesindividus soient en mesure de légaliser leur situation sans craindrede sanction. Les recettes anticipées sont significatives, selon Polites(2004) elles seraient de l’ordre de 55 millions CYP (95.5 millionsd’euros) pour la période 2004-2007. Ce qui représente près de 20%des recettes supplémentaires que le gouvernement espère lever àtravers sa campagne de réduction du déficit public. Néanmoins, lesmesures proposées risquent de ne pas favoriser le respect de laréglementation. En général, les incitations introduites dans lesystème fiscal pour encourager la soumission à la loi n’ont pas étébien conçues. Ceci est vrai tant en termes d’immobilisme qu’entermes de ce que des mesures telles que l’amnistie fiscale pourraientimpliquer à l’avenir pour le respect de la réglementation.

Il n’y a eu aucune véritable tentative de sensibilisation du public auxproblèmes engendrés par le travail non déclaré. Les efforts pourréduire l’emploi informel sont freinés par les mentalités de la sociétéet le montant des ressources dont disposent les ministères pourlutter contre ce phénomène. Dans la mesure où les efforts faits pourréduire le travail non déclaré sont à la fois récents et modestes, on n’apas encore réalisé d’évaluation de l’efficacité de mesures telles queles baisses récentes des impôts sur le revenu en termes de dissuasiondu travail non déclaré.

ConclusionsA partir des rares évidences disponibles, on peut dire que l’ampleurdu travail non déclaré à Chypre est probablement de l’ordre de 10%du PIB et qu’il a récemment progressé en raison de l’importancecroissante du travail licite réalisé par des immigrés clandestins. Lesautres principales formes de travail non déclaré sont ladissimulation d’une partie des activités des très nombreuxtravailleurs indépendants et dans certains cas de fonctionnaires, telsque des personnels de santé ou des enseignants, qui n’ont pasl’autorisation d’exercer une deuxième activité auprès d’une clientèleprivée. Outre la perte de recettes fiscales, le travail non déclaré de cesdeux dernières catégories peut miner (pour des raisons de moralité)l’intégrité des services publics fournis dans ces deux domainesessentiels.

La société n’est pas suffisamment opposée au travail non déclarépour tenter sérieusement d’y mettre un frein. On n’a pas expliquéquels en étaient les coûts et les avantages sont trop évidents pour lestravailleurs indépendants qui fraudent le fisc et pour les employeursqui ont pris l’habitude de recourir à une main-d’œuvre bon marché.Jusqu’à ce jour, le gouvernement a compté sur la croissance pourfinancer ses propres activités et les déficits budgétaires sont restés


Tendances

gérables et n’ont pas dépassé les normes de l’UE. Il n’y a donc pas eude sérieuses raisons de tenter d’augmenter les recettes fiscales grâceà une application plus stricte de la législation fiscale.

Il semblerait cependant que la tendance commence à s’inverser.L’immigration clandestine a atteint des proportions élevées alorsque l’offre de main-d’œuvre augmente en raison de la participationaccrue des Chypriotes turcs et des autres citoyens de l’UE au marchédu travail. Le chômage a quelque peu progressé. Les immigrésclandestins sont donc moins nécessaires et il se pourrait que leurnombre décline progressivement. La police attribue aujourd’hui uneforte proportion des délits aux travailleurs clandestins et on craintune accentuation des problèmes sociaux potentiels associés à lamain-d’œuvre immigrée et plus particulièrement aux travailleursclandestins.

Le déficit budgétaire étant devenu plus problématique, on examineaujourd’hui les mesures qui pourraient le réduire. L’amnistie fiscale,quoique coûteuse, est une possibilité mais ses conséquences enterme de respect futur de la législation n’ont pas été totalementexplorées. On n’a toujours pas abordé les questions épineuses etpolitiquement impopulaires que sont la contrainte des travailleursindépendants à payer leur part de la charge fiscale et le renoncementde l’utilisation des bénéfices de l’entreprise à des fins personnellespar les cadres dirigeants. Au lieu de cela, les mesures actuelles pourréduire le déficit budgétaire sont axées sur les fonctionnaires. Cesderniers sont souvent considérés comme des privilégiés et il se peutqu’on doive commencer par exercer l’austérité dans cette classe-làde travailleurs. Cependant, si la mesure s’arrête au secteur public,elle n’est pas une solution à long terme. La machinegouvernementale est confrontée à de nombreux défis et sonefficacité doit être renforcée. Sans quoi, non seulement le déficitpublic va continuer à augmenter mais le travail non déclaré vaencore progresser.

Louis N. Christofides

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Bruxelles, Conseil “Emploi et affaires sociales”, A5 – 0220/2000

Christofides, L. N. et P. Pashardes (2002) “Self/Paid Employment,Public/Private Sector Selection and Wage Differentials”, LabourEconomics, 9, p. 737-762.

Georgiou G. M. et G. L. Syrichas (1994) “The ‘UndergroundEconomy’: An Overview and Estimates for Cyprus”, Cyprus Journalof Economics, Vol 7. n° 2, décembre, p. 125-143.

Mateman S. et P. H. Renooy (2001) Undeclared Labour in Europe(Amsterdam, Regioplan Publication n° 424, octobre).

Polites (2004), quotidien national, 30 mai 2004, p. 3.

Renooy Piet, S. Ivarsson, O. van der Wusten-Gritsai et R. Meijer(2004) Undeclared Work in an Enlarged Union. An Analysis ofUndeclared Work: An In-Depth Study of Specific Items, Final Report(Commission européenne, Direction Générale de l’emploi et desaffaires sociales).

Schneider F. (2000) “The Value Added of Underground Activities:Size and Measurement of the Shadow Economies and ShadowEconomy Labour Force All Over the World”, Mimeograph, juillet,p. 48.

LettonieIntroductionLes auteurs du rapport Undeclared Work in an Enlarged Union (« Letravail non déclaré dans l’Union européenne élargie », en anglaisavec résumé en français) récemment publié par l’UE affirment que letravail non déclaré est désigné par de nombreuses appellations et sedifférencie parfois selon des critères qui varient en fonction de cesappellations. Ce rapport se concentre sur le « travail » commeélément principal et utilise « l’enregistrement conforme auxexigences nationales » comme critère de distinction entre le travaildit déclaré et le travail dit non déclaré. Par conséquent, le terme« travail non déclaré » signifie « toute activité rémunérée de naturelégale, mais non déclarée aux pouvoirs publics, compte tenu desdifférences existant entre les systèmes réglementaires des Étatsmembres ».

En Lettonie, le ministère des affaires sociales a récemment publiédes lignes directrices concernant des mesures de lutte contre letravail non déclaré (acceptées par le gouvernement en janvier 2004),qui définissent ce concept sur la base de la définition établie par laCommission. La définition lettone est la suivante :

« Les travailleurs non déclarés sont ceux qui n’ont pas établi

une relation de travail légale conformément aux lois lettones(à savoir les travailleurs qui ne possèdent pas de contrat detravail et qui ne paient pas d’impôts sur le revenu ni decotisations sociales, ou les travailleurs détenteurs d’un contratde travail mais dont le contrat ne mentionne pas le montantréel des revenus). »

Les étrangers qui travaillent en Lettonie sans permis de travail sontégalement considérés comme des travailleurs non déclarés.

Il est à noter que cette définition intègre explicitement lespréoccupations lettones quant à la sous-déclaration des revenussous les traits du phénomène largement répandu de « salaire sousenveloppe » : le travailleur reçoit officiellement un salaire minimumou légèrement supérieur (actuellement 80 LVL, soit un peu plus de120 euros), mais reçoit en réalité une somme supplémentaire enespèces glissée dans « l’enveloppe ».

Les lignes directrices sur le travail non déclaré et, partant, la définitiondu ministère des affaires sociales, n’existent que depuis peu, vu que leproblème du travail non déclaré en tant que phénomène à part entièrede l’économie informelle ne faisait pas l’objet d’une attentionsoutenue auparavant. La majorité des études et des données


Tendances

statistiques lettones antérieures préféraient le terme d’économieinformelle ou d’économie fantôme à celui de travail non déclaré. Lesdéfinitions les plus fréquemment utilisées sont décrites ci-dessous.

Le Bureau central des statistiques de Lettonie (BCS) respecte laméthodologie de l’UE et englobe les activités suivantes dans sadéfinition de l’économie informelle : toutes activités légales(industrie, services) non déclarées et non justifiées entièrement oupartiellement. Cette définition inclut la production souterraine tantofficielle qu’officieuse définie dans le Système des comptesnationaux de 1993. Elle ne comprend pas la production illégale ni lamajeure partie de la production destinée à un usage final personnel(non comptabilisées).

Le ministère des finances emploie également la définition duManuel de mesure de l’économie non observée, publié par l’OCDE,qui est, en règle générale, également conforme à la méthodologie del’UE.

Le manque d’études sur le travail non déclaré en Lettonie indiqueque ce problème n’était pas considéré comme une prioriténationale auparavant. Toutefois, les milieux politiques onttoujours accordé une importance considérable à certains aspectsde l’économie informelle, tels que la fraude à l’impôt sur le revenuet aux cotisations sociales découlant d’une sous-déclaration desrevenus. Il est à souligner que ce phénomène ne préoccupe guère legrand public – dans une récente étude, un peu plus de 44% despersonnes interrogées estimaient que, dans l’état actuel deschoses, la pratique de fraude fiscale partielle était justifiée ; cepourcentage est en constante progression et a augmenté de 35%en 2001.

Toutefois, à la suite de l’adhésion à l’UE, le gouvernement acommencé à accorder une plus grande attention au travail nondéclaré en tant que tel, ce qui a abouti aux lignes directricesrécemment publiées. Un document d’orientation et un pland’action pour 2005-2009 sont en cours d’élaboration. Ilsdevraient contenir une évaluation de l’ampleur du travail nondéclaré dans l’économie, ainsi que des propositions de mesuresvisant à lutter contre ce fléau.

L’ampleur du travail non déclaré dansl’économie

L’ampleur du travail non déclaréLe BCS est la principale administration publique qui mesurel’économie informelle. Afin d’estimer la taille de celle-ci en termesfinanciers, le Bureau modifie la comptabilité des entreprises (utiliséepour réaliser les estimations du PIB) de manière à y englober lesactivités partiellement non déclarées dans le but d’échapper àl’impôt sur le revenu et aux cotisations sociales. Pour évaluer la taillede l’économie informelle et le nombre de personnes qui y sontimpliquées, l’enquête sur les forces de travail (EFT) fournit desdonnées sur l’emploi qui sont ensuite comparées aux chiffrescontenus dans l’enquête sur les entreprises. L’écart enregistrécorrespond au travail non déclaré. Le BCS estimait l’ampleur del’économie informelle à 18% du PIB en 2000 et affirmait, dans unedéclaration du début 2004, que ce pourcentage se maintenait entre16 et 18% du PIB, même si son taux variait dans divers secteurs.Quant au nombre de personnes impliquées dans cette économie, lesdonnées enregistrées en 2000 par le BCS indiquent que près de 9%des travailleurs ne sont pas déclarés.

Le ministère des finances emploie diverses méthodes, dont laméthode monétaire, la « méthode des cinq indicateurs » (similaire à

« l’approche sur la consommation d’électricité »), des données surles écarts dans la perception des cotisations sociales et de l’impôt surle revenu des personnes physiques dans les secteurs public et privé(dans l’hypothèse où les employés du secteur public ne fraudentpas), ainsi que des données concernant les écarts existant entre lesstatistiques du commerce letton et celles des principaux partenairescommerciaux du pays. À l’aide de ces méthodes, le ministère desfinances a estimé que l’économie informelle représentait 23,2% duPIB en 2001. Par le passé, cependant, ses estimations avaient grimpéjusqu’à 45% du PIB (1995).

Grâce à la méthode « DYMIMIC » (Dynamic Multiple-indicatorsMultiple-causes method ; méthode dynamique à indicateursmultiples et causes multiples), Schneider a estimé en 2002 quel’économie fantôme représentait près de 40% du PIB letton pour lapériode 2000-2001. Les économistes nationaux estiment ce chiffrecorrect, voire inférieur à la réalité, surtout en raison des lienscommerciaux entre la Lettonie et les pays de la CEI.

La majorité des estimations susmentionnées concernent l’économieinformelle « au sens large ». Certaines mesures en cernent différentesparties – par exemple, les estimations calculées par le ministère desfinances et par Schneider englobent l’économie illégale.

Il est difficile d’évaluer les diverses tentatives visant à estimerl’ampleur de l’économie informelle, étant donné que toutescomportent de sérieux inconvénients. Par exemple, les estimationsdu ministère des finances se basent sur l’hypothèse non vérifiée quel’économie informelle représentait 25% du PIB en 1993. Celles duBCS varient particulièrement en fonction du degré de fiabilité desdonnées issues des sources servant à identifier la sous-déclarationdes revenus et des salaires. En règle générale, aucune méthodologieclaire et détaillée n’est disponible officiellement, mais il apparaît quede nombreuses hypothèses sont élaborées et qu’il est souventimpossible de se procurer des chiffres valables (notamment ceuxrelatifs aux dépenses).

Analyse sectorielleLa méthodologie de mesure de l’économie informelle en Lettonie estrelativement rudimentaire ; on sait donc peu de choses sur lescaractéristiques précises du travail non déclaré. Le BCS a réalisé uneanalyse sectorielle de l’économie lettone. Pourtant, ni les données duBureau ni celles publiées par d’autres institutions ne fournissent uneanalyse comportant les dimensions régionale, démographique oucelle de l’égalité des sexes.

En comparant les données de l’EFT avec celles de l’enquête sur lesentreprises, le BCS a remarqué qu’en 2000, 9% environ de la main-d’œuvre occupée (salariés du privé et indépendants) n’étaient pasdéclarés. La figure 1 indique la répartition de la main-d’œuvre nondéclarée par secteurs. Ceux qui arrivent en tête sont l’agriculture(30% de l’ensemble des travailleurs non déclarés), l’industrie (28%)et la construction (18%).

La figure 2 indique le pourcentage de travail non déclaré par secteur.Elle montre que les pourcentages les plus élevés se situent dans lesecteur de la construction, qui compte 26% de l’ensemble du travailnon déclaré, suivi par ceux de l’agriculture (18%) et de l’industrie(14%).

Causes de l’ampleur de l’économie informelleIl convient de souligner une fois encore que le phénomène du travailnon déclaré (au sens strict) en Lettonie n’est pas le sujet depréoccupation premier de la population. C’est la sous-déclarationdes revenus qui est plus courante et qui suscite davantage d’intérêt.


Tendances

La fraude fiscale est vraisemblablement le mobile principal de lasous-déclaration des revenus. Par contre, les facteurs quidéterminent le statut du travailleur sont probablement différents.Dans les pays développés, la réglementation stricte en matièred’emploi joue sans doute un rôle important. Pour cette raison, letravail effectué par un immigré clandestin risque de ne pas êtredéclaré. Si la réglementation en matière de travail est trop lourdepour les entreprises (s’il est difficile, par exemple, de licencier dessalariés), celles-ci peuvent choisir d’embaucher de la « main-d’œuvre non déclarée », ce qui implique automatiquement la non-déclaration des revenus. Dans de nombreux pays de l’Europe desQuinze, où les codes du travail sont coûteux à respecter et où ils sontstrictement appliqués, l’économie informelle se caractérise plutôtpar une main-d’œuvre non déclarée dont les revenus ne sont pasdéclarés. Dans les pays en voie de développement et dans certainspays en transition, il est possible que des pans entiers de l’économieexistent tout simplement en dehors du système officiel en raison del’organisation primitive et peu étendue de la production.

En Lettonie et dans d’autres pays en transition, la situation estdifférente. Les codes du travail ne sont pas aussi lourds ni soumis àun respect aussi strict qu’en Europe occidentale. Par ailleurs, cespays comptent peu d’immigrés clandestins. Par conséquent,l’économie informelle du type de celle qui caractérise les paysdéveloppés est peu répandue. Le secteur letton de l’agriculturecompte environ 75 000 fermes de moins de 5 hectares et plus de 67%de l’ensemble de ces exploitations ne commercialisent pas leurproduction. Il s’agit là d’une économie informelle du type rencontrédans les pays en voie de développement. Cependant, la part de loinla plus importante du travail et des revenus non déclarés est le faitd’entreprises déclarées où le travail est effectué par une main-d’œuvre également déclarée. L’économie informelle se présentegénéralement sous la forme suivante : un travailleur reçoit un salairepeu élevé (soumis à un minimum d’impôts) et reçoit le reste de sa

Figure 1: Répartition de la main-d’œuvre non déclarée par secteurs

Hôtels et restaurants(H) 2%

Éducation (M) 3%

Commerce (G) 4%

Autres services (O) 5%

Transports (I) 10%

Construction (F) 18%

Industrie (D) 28%

Agriculture, chasse et sylviculture(A) 30%

Autres 0%

Mines (C) 0%

Source : Bureau central des statistiques de Lettonie, 2000

Figure 2: Pourcentage du travail non déclaré dans les secteurs spécifiques

Source : Bureau central des statistiques de Lettonie, 2000


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rémunération « en espèces remises en main propre ». Les entreprisesont peu de raisons de se tourner vers une main-d’œuvre non déclaréecar, ce faisant, elles risqueraient d’éveiller les soupçons del’administration fiscale (trop peu de travailleurs par rapport auchiffre d’affaires) et de subir un contrôle.

Il n’existe pas d’étude de fond qui permette d’identifier les causespossibles de l’économie informelle en Lettonie ni d’évaluerl’importance relative d’hypothèses alternatives. Nous pouvonsuniquement nous fier à des théories économiques, à des entretiensavec des fonctionnaires et à des « preuves anecdotiques ». Voiciquelques hypothèses concernant les causes et la longévité dusecteur informel :

• La fraude fiscale : pour les entreprises, le « coût » estiméd’une sanction éventuelle est moins élevé que le bénéfice tiré dunon-paiement de certains impôts, comme l’impôt sur lessociétés et sur le revenu et les cotisations sociales.

• La cherté des cotisations sociales, la structure de « préférencesintertemporelles » (préférence accordée à la consommationactuelle par rapport à la consommation future et à la pension)et la faiblesse des revenus constituent des facteurs qui,combinés, incitent les travailleurs à frauder massivement. Il estégalement intéressant de noter que la fraude à l’impôt sur lerevenu des personnes physiques et aux cotisations socialesrésulte d’une entente entre les employeurs et les travailleursdans laquelle chaque partie a la motivation et la possibilité defrauder.

• L’ampleur et la longévité du système sont notamment dues aufait que, dès qu’un nombre critique (probablementrelativement faible) d’entreprises pratiquant la fraude fiscaleest atteint, les autres entreprises sont incitées à frauderégalement. Vu la grande mobilité des travailleurs entre elles,celles qui ne fraudent pas devraient supporter des coûtssalariaux beaucoup plus élevés pour garantir les mêmessalaires nets.

• Les coûts de déclaration et de mise en conformité (lacomptabilité par exemple) découragent peut-être quelquesentreprises de très petite taille à respecter l’obligation dedéclaration, mais il s’agit probablement d’un facteur d’uneimportance quasi négligeable.

• La Lettonie compte de nombreuses personnes nonressortissantes de ce pays (environ 1/5e de la population). Lamajorité d’entre elles travaillent dans le secteur privé. Il se peutque cette partie de la population se sente peu, voire pas du tout,tenue de respecter la réglementation sociale, y compris de payerles impôts.

• De l’avis général, le passé soviétique, période pendant laquellele non-respect des règles envahissantes de l’État constituait lanorme, a joué un rôle dans la persistance du secteur informel enLettonie.

• Jusqu’à présent, l’État ne s’est pas réellement efforcéd’expliquer au grand public comment il employait les recettesfiscales. Beaucoup d’entreprises ne se sentent pas obligéesd’apporter leur contribution au budget du gouvernement carelles estiment que celui-ci est dépensé inefficacement.

Il est à noter que les points susmentionnés sont uniquement deshypothèses théoriques qui n’ont pas été soumises à des testsempiriques rigoureux. Il est donc impossible de se prononcer surleur importance relative et absolue.

Les mesures de lutte contre le travail nondéclaré

Les mesures existantesJusqu’à la fin de l’année 2003, la Lettonie ne disposait d’aucunepolitique spécialement destinée à légaliser le travail non déclaré.Cependant, des politiques visant à réduire l’ampleur du travail nondéclaré d’une manière indirecte, telles que la lutte contre la fraudefiscale et les salaires sous enveloppe, ont toujours été au centre desdébats et les efforts ont largement porté sur l’amélioration del’administration fiscale et sur la réduction du taux de certainsimpôts. Ces mesures avaient pour but d’accroître l’activitééconomique officielle.

Les mesures spécifiques suivantes sont destinées à réduire,directement ou indirectement, la part de l’économie informelle.

a) L’amélioration de l’environnement juridique etadministratifL’administration fiscale lettone s’efforce d’améliorer la législation etde combler les vides juridiques dès qu’elle en découvre, afind’augmenter ainsi les coûts de la fraude fiscale pour les entreprises etles particuliers. Des débats sont en cours sur la nécessité desimplifier la gestion fiscale des PME. Actuellement, celles-ci sontsoumises à la même procédure de déclaration fiscale que les grandesentreprises, ce qui pourrait expliquer qu’elles se tournent vers uneactivité économique cachée. L’administration fiscale a tentéd’améliorer la situation en offrant aux entreprises des consultationset des brochures informatives.

b) La création d’incitations à déclarer le travail tant ducôté de l’offre que du côté de la demandeAu cours de ces trois dernières années, l’impôt sur les sociétés a étéréduit pour passer de 25% à 15%. Cependant, cette mesure visait àrépondre au besoin d’attirer davantage d’investissements étrangerset s’inscrivait dans la concurrence fiscale avec l’Estonie et laLituanie. Elle a peut-être permis de diminuer la fraude, étant donnéque les recettes fiscales ont réellement augmenté au cours de l’annéequi a suivi la baisse de l’impôt. Bien qu’elle ait probablementencouragé les grandes entreprises à déclarer leur main-d’œuvre,cette réduction fiscale ne s’applique pas aux sociétés unipersonnelles(indépendants) ni aux petites entreprises familiales. Celles-ci sontsoumises à l’impôt sur le revenu des personnes physiques, qui estresté identique.

Le montant des cotisations sociales a également été réduit : il estpassé de 35% à 33,09%. Toutefois, cette réduction a sans doute ététrop minime pour améliorer sensiblement la mise en conformité enmatière d’imposition.

L’effort destiné à répartir plus équitablement le montant descotisations sociales entre employeurs et travailleurs visait à inciterles entreprises à éviter le travail non déclaré, mais l’augmentation dela part des cotisations dues par les travailleurs constitue une chargesupplémentaire pour les travailleurs à bas revenus et les encouragesans nul doute davantage à participer à la fraude fiscale.

En 2003, le gouvernement a annoncé une politique d’augmentationprogressive du salaire minimum et a mis en œuvre une premièreaugmentation en faisant passer son montant de 70 LVL (102 euros)à 80 LVL (116 euros) par mois. Le gouvernement avait pris cettemesure en partie parce qu’il espérait qu’elle découragerait quelquepeu les entreprises de payer un salaire minimum et d’offrir unesomme supplémentaire en espèces directement au travailleur.


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Toutefois, cette mesure est inefficace car le salaire minimum estinférieur au minimum vital (estimé à 98 LVL ou 143 euros).

La Lettonie a pris une mesure importante pour diminuer la fraudeen matière de cotisations sociales : elle a complètement remanié lesystème des pensions. Cette réforme se caractérise principalementpar une transition progressive d’un système traditionnel de retenue àla source vers un système à trois piliers partiellement subventionné.L’établissement d’un lien entre les cotisations des contribuables et lanotion de profit visait à donner plus grande satisfaction à ceux-ci età réduire le phénomène de sous-déclaration des revenus.

La majorité des fonctionnaires interrogés estiment que la réformedu système des pensions a considérablement affaibli la motivationdes particuliers à ne pas payer leurs cotisations sociales. Cependant,seules les personnes bénéficiant d’un revenu supérieur à la moyennetirent réellement profit du système. Pour les autres, le montant deséconomies est insuffisant pour participer ne serait-ce qu’autroisième pilier. Nombreux sont ceux qui affirment que, vul’instabilité du système de sécurité sociale, il n’existe aucune raisonde préférer des gains futurs éventuels (découlant de leurs cotisationssociales et fiscales) aux gains immédiats réalisés grâce à la fraudefiscale.

c) Les contrôles et sanctionsL’Inspection nationale du travail (INT) et l’administration fiscalelettone effectuent conjointement le contrôle des entreprises afind’identifier celles qui emploient des travailleurs sans contrat detravail et qui ne paient donc pas d’impôts à l’État. En 2003, 717entreprises de différents secteurs ont été contrôlées. Dans 477 cas, iln’y avait pas de contrats de travail, et 182 employeurs ont étésanctionnés. Le montant total des amendes s’est élevé à 12 660 LVL(près de 19 000 euros), soit un peu plus de 100 euros par société.

Plus récemment, la lutte contre les « salaires sous enveloppe » s’estintensifiée. Plusieurs entreprises ont été « prises en flagrant délit », etces cas ont fait l’objet d’une large publicité dans le but de découragerles autres entreprises. Selon l’administration fiscale, 11 546inspections ont été réalisées dans ce contexte entre avril et novembre2003 et ont révélé 391 cas de paiement de salaires sous enveloppe.

Cependant, les mesures de surveillance actuelles sont inadaptées.L’administration fiscale et l’INT reconnaissent tous deux que tant lacapacité administrative que le nombre d’inspecteurs sont bien tropfaibles pour parvenir à des résultats significatifs. Bien que le nombred’inspecteurs augmente chaque année, l’amélioration réelle a étéminime.

Les barrières administratives et les contradictions de la législationpeuvent également compliquer la tâche des inspecteurs dans dessecteurs (tels que la construction ou l’industrie) réputés pour leurtaux élevé de travail non déclaré. Par exemple, la législation envigueur permet aux ingénieurs de la construction ou aux directeursd’usines de refuser l’accès aux inspecteurs s’ils estiment que le siten’est pas sûr ou si une inspection risque d’altérer les conditionssanitaires de l’entreprise. De toute évidence, de telles pratiques nefacilitent guère la tâche des inspecteurs.

Un autre problème provient du fait qu’il n’est pas possible d’infligerune amende aux propriétaires et dirigeants d’entreprises ni de lestenir responsables même lorsque des inspecteurs découvrent destravailleurs non déclarés dans leur société. Actuellement, lesamendes peuvent uniquement frapper les entreprises.

En outre, la Lettonie, tout comme la plupart des économies entransition de la région, connaît également un problèmed’application de la législation. Par conséquent, les politiques basées

sur des amendes ont peu de chances d’être efficaces, étant donné queces amendes sont rarement payées. Le ministère des finances aconstaté qu’il n’y a qu’un petit nombre de procès qui ont été engagéscontre des fraudeurs fiscaux. Par ailleurs, nombre d’affaires defraude fiscale remontant aussi loin qu’à 1996 ne sont pas encorecloses et le paiement des impôts et des amendes restent en suspens.

Il est intéressant de constater que certains éléments semblentdémontrer que la décentralisation fiscale entraîne une réduction dela fraude à l’impôt. En Lettonie, les pouvoirs locaux reçoivent71,6% des recettes de l’impôt sur le revenu des personnes physiqueset ont donc tout intérêt à améliorer la perception de cet impôt. Desfonctionnaires ont signalé que les autorités locales font parfoispression sur les grandes entreprises établies dans leur juridiction afinqu’elles cessent de payer des salaires sous enveloppes. Cependant,comme l’admet l’administration fiscale, les pouvoirs locauxpourraient fournir une aide supplémentaire en détectant les activitésnon déclarées. Ils ne sont pas très motivés à agir de la sorte – ilsnouent souvent des liens officieux avec les entreprises actives dansleur juridiction et ne sont donc pas enclins à fournir une aide réelleau fisc.

d) La coopération transfrontalière entre ÉtatsmembresL’administration fiscale a instauré une coopération fructueuses avecd’autres États membres. Les pays participant à cette coopérationéchangent régulièrement des informations relatives à des cas detravail non déclaré, tant d’une manière planifiée que spontanée.L’administration fiscale effectue également des contrôlesd’entreprises en collaboration avec d’autres États membres.

e) La sensibilisation de la populationL’INT est l’institution responsable de la diffusion d’informationsconcernant la législation sur le travail et de la sensibilisation de lapopulation aux aspects négatifs du travail non déclaré. En 2003, il aréalisé 499 produits d’information, dont des brochures et desprogrammes diffusés dans les médias. La majeure partie de cesinformations (34%) portaient sur les aspects juridiques des relationsde travail. La large couverture de ce sujet s’explique par l’intérêtmarqué de la population pour les droits et obligations destravailleurs. Pour l’avenir, l’INT envisage également des campagnesd’information à l’intention des contribuables.

L’efficacité des mesures existantesMalheureusement, il n’est pas possible de déterminer avec précisionl’efficacité de politiques spécifiques. Premièrement, la Lettonie nepossède pas encore une culture bien ancrée d’évaluationapprofondie des politiques qu’elle mène. Dans les pays occidentaux,la recherche universitaire corrige les gouvernements en évaluant lesrésultats des politiques entreprises. Tel n’est pas le cas en Lettonie,vu l’absence quasi-totale de recherche universitaire au niveauhiérarchique requis. Deuxièmement, de nombreuses mesures nesont entrées en application qu’il y a peu ; il est donc trop tôt pour enextraire des données informatives. Pour ces deux raisons, aucuneanalyse officielle de l’efficacité des politiques susmentionnées n’a étéréalisée.

Par conséquent, toute évaluation relève uniquement de laconjecture, basée sur des entretiens officieux et des preuvesanecdotiques. Aucune preuve empirique tangible n’étaie ni necondamne une quelconque opinion.

En règle générale, le BCS et le ministère des finances estiment qu’aucours des deux dernières années, la taille de l’économie informelle


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par rapport au PIB a diminué. Étant donné que le PIB officiel asimultanément augmenté, cela pourrait indiquer une tendance à latransformation du travail non déclaré en « travail légal ». Toutefois,il n’est pas possible d’établir clairement si ce phénomène est dû auxpolitiques du gouvernement ou à d’autres facteurs indépendants.

Les nouvelles politiquesAu début 2004, le Conseil des ministres a approuvé le documentd’orientation concernant des mesures de lutte contre le travail nondéclaré. Il s’agit d’une nouvelle initiative politique et les ministèresdes affaires sociales et des finances travaillent conjointement àl’élaboration d’un document d’orientation qui prévoira une série demesures spécifiques visant à lutter contre le travail non déclaré. Lesmesures proposées dans le projet de document sont les suivantes :

a) modifications de la base juridique et amélioration du systèmefiscal :a. le ministère des finances envisage de modifier le code

administratif en y incluant des amendes plus lourdes poursanctionner la fraude fiscale et la sous-déclaration desrevenus. Ces amendes s’élèveront à 5 LVL (7,20 euros) partravailleur non déclaré dans une entreprise. Les amendespour les cas récurrents de travail non déclarés’échelonneront entre 500 et 1 000 LVL (de 730 à1 450 euros) ;

b. la loi pénale sera modifiée de façon à rendre les propriétaireset dirigeants d’entreprises pénalement responsables s’ilsfournissent des informations frauduleuses aux autoritéspubliques dans le but de camoufler des activités illégales ;

c. le salaire minimum letton sera progressivement augmentépour atteindre le minimum vital ;

b) amélioration des mesures de surveillance :a. le nombre d’inspections réalisées par l’administration fiscale

et l’INT sera augmenté dans les secteurs et les activités quiprésentent un risque de travail illégal potentiellement élevé ;

b. le nombre d’inspecteurs de l’administration fiscale et del’INT sera à nouveau augmenté et une plus grande attentionsera consacrée à la formation et à la motivation dupersonnel ;

c. une base de données commune sera mise en place pour lesinstitutions chargées de la mise en œuvre de mesures de luttecontre le travail non déclaré ; elle devrait garantir un échanged’informations rapide et opportun et réduire le nombre deprogrammes de contrôle effectuant des tâches identiques.

c) sensibilisation de la population et promotion de lasensibilisation aux questions juridiques et de la mise enconformité :a. des moyens plus importants seront réservés à la diffusion

d’informations sur la législation en matière d’emploi ;b. une attention accrue sera consacrée à l’explication du

système fiscal et à l’utilisation des impôts.Les nouvelles mesures proposées représentent à de nombreux égardsun « renforcement » des mesures existantes. Cependant, elles aurontceci de positif par rapport aux mesures actuelles qu’ellesconsacreront beaucoup plus d’attention et de moyens à lasensibilisation de la population aux aspects néfastes du travail illégalet à la promotion de l’activité économique officielle, et pasuniquement au renforcement des sanctions et à la hausse desamendes.

ConclusionsLa notion de travail non déclaré au sens où le définit la Commissionest relativement nouvelle pour le législateur letton mais, en raison del’adhésion à l’UE, celui-ci l’a introduite dans les récentes lignesdirectrices sur le travail non déclaré et le conseil des ministres l’aapprouvée au début 2004.

Le BCS évalue la taille de l’économie fantôme ou informelle entre 16et 18%, tandis que les commentateurs privés l’estiment à 40%, voiredavantage. Des estimations officielles donnent à penser que le travailnon déclaré en tant que tel occupe environ 9% de la main-d’œuvre.

Jusqu’à présent, peu de politiques ont eu pour objet explicite letravail non déclaré, exception faite des politiques de contrôle misesen œuvre par l’administration fiscale et l’INT. Cependant, ellessemblent avoir produit des résultats plutôt maigres par rapport àl’ampleur supposée du phénomène. Outre ces politiques, la majoritédes mesures ont été prises dans le cadre de la politique fiscale et despolitiques des pensions et du salaire minimum, qui toutes agissentindirectement sur le travail non déclaré.

Malheureusement, pratiquement aucune étude n’a été réalisée surl’efficacité des mesures destinées à éliminer l’économie informelle.Bien que le ministère des finances affirme que la taille de cetteéconomie a diminué au cours de ces dernières années, le BCS estconvaincu qu’elle demeure inchangée. Dans tous les cas, rienn’indique l’impact qu’ont eu les politiques entreprises.

Un nouveau document d’orientation, élaboré par les ministères desfinances et des affaires sociales, promet d’aborder d’une manièrespécifique les questions relatives au travail non déclaré. Le projet està considérer positivement car il s’attache à la suppression desavantages économiques issus de la sous-déclaration des impôts, ainsiqu’à la sensibilisation de la société aux aspects négatifs de la fraudequi consiste à fuir l’activité économique officielle.

Alf Vanags

BibliographieMinistère letton de l’économie, « Ziņojums par Latvijastautsaimniecības attīstību » (Rapport sur le développementéconomique en Lettonie), 2002

Schneider, F., « The Size and Development of the ShadowEconomies and Shadow Economy labour Force of 22 Transitionand 21 OECD Countries: What do we really know? » (La taille et ledéveloppement des économies fantômes et la main-d’œuvre del’économie fantôme dans 22 pays en transition et 21 pays del’OCDE : que savons-nous réellement à ce sujet ?), 2002


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Introduction Le concept de travail non déclaré n’a pas cours en Lituanie. Dans ledroit du travail, la réglementation utilise le terme de « travailillégal », tandis que les recherches et publications scientifiques duBureau national de la statistique parlent d’« emploi non-officiel ».

L’emploi non-officiel est défini par la non-légalisation de la relationd’emploi et le non-versement des charges dues.

Le travail illégal est défini comme les activités commerciales,économiques, financières et professionnelles réalisées sans laformation d’une entité légale et sans l’obtention de l’autorisationcommerciale appropriée, quand une partie du salaire est versée enespèces « de la main à la main », lorsque des personnes travaillentpour des entreprises déclarées mais sans contrat de travail ou quandle temps de travail dépasse la durée fixée officiellement dans lecontrat de travail.

Les définitions lituaniennes de l’emploi « non-officiel » et du« travail illégal » excluent les activités criminelles et correspondent àl’emploi potentiellement légal qui devrait être déclaré.

Ces définitions seront respectées dans le présent article. Pouranalyser les informations provenant de l’Inspection nationale dutravail, nous emprunterons la définition du « travail illégal ». Nousnous référerons aux définitions de l’« emploi non-officiel » et du« travail non déclaré » lors de l’analyse des données émanant duBureau de la statistique et de recherches scientifiques.

La première recherche portant sur l’ampleur et la structure dutravail non déclaré a été réalisée en 1993/94. Elle a ouvert la voie àune analyse plus approfondie de ce phénomène du marché du travailet de son impact sur l’emploi et le bien-être de la population.

La question du travail non déclaré est abordée dans le code dutravail (2004) et autres textes législatifs.

Le Code des violations administratives de la loi (2004) comporte unarticle spécial sur le travail illégal (article 41(3)) qui stipule:

Le travail illégal –

est sanctionné d’une amende pour l’employeur ou sonreprésentant légal allant de 3 000 à 10 000 litas (870-2,900euros) par travailleur employé illégalement.

En cas de récidive, l’infraction mentionnée ci-dessus estsanctionnée d’une amende pour l’employeur ou son représentantlégal allant de 10 000 à 20 000 litas (2,900-5,800 euros) partravailleur employé illégalement.

Dans un objectif de prévention du travail illégal, le gouvernementde la République de Lituanie a adopté deux résolutionscomplémentaires « sur l’approbation des conditions et des procéduresde la fourniture d’assistance » (2001) et « sur l’approbation del’organisation de la procédure de bénévolat » (2001) car lesemployeurs affirmaient souvent à l’Inspection nationale du travailque les personnes employées sans contrat de travail étaient en faitdes parents ou des amis qui venaient les aider de manière bénévole.

L’Inspection nationale du travail est chargée, en collaboration avec le

Conseil de l’assurance sociale (SODRA), l’Inspection nationale desimpôts, la cellule d’investigation financière et les services de policedu Ministère de l’intérieur, d’organiser un contrôle homogène dutravail non déclaré, de faire collaborer les agents des autorités et desorganismes de contrôle à la mise en place d’inspections conjointes,ainsi que de déterminer quelles sont les informationsméthodologiques qui pourraient permettre d’améliorer lalégislation et de les analyser.

Pour aborder les questions évoquées ci-dessus, on a adopté un Pland’action annuel pour le renforcement de la prévention et du contrôledu travail non déclaré en vue d’éviter la propagation du travailillégal.

Par ailleurs, on a également mis en oeuvre des mesures visant àréduire le travail non déclaré en Lituanie dans le cadre duProgramme national pour l’accroissement de l’emploi de lapopulation, 2001-2004. Ces mesures sont passées en revue dans lePlan d’action national 2004 préparé actuellement.

L’ampleur du travail non déclaré dansl’économieLe travail non déclaré a commencé à se propager en Lituanie en1991-1993 pendant la transition vers l’économie de marché. Onpensait que le travail non déclaré pouvait stimuler l’emploi déclaré etréduire le chômage parmi la population. Néanmoins, il diminue laprotection sociale des employés, accroît les opportunités deviolations de la législation de l’emploi et a des répercussionsnégatives sur le budget national et la mise en œuvre de la politique del’emploi. Les chiffres officiels de l’emploi et du chômage en Lituaniene tiennent pas compte du travail non déclaré. En conséquence, il afallu réaliser une recherche spéciale pour en déterminer l’ampleur etla structure. En 1995, l’Institut d’études sociales et du travail a menéune recherche sur le phénomène. En 1995/96, le Bureau de lastatistique a réalisé une étude de l’« économie non comptabilisée »avec la participation d’experts de la Banque mondiale. Dans cetteétude, le travail non déclaré est traité comme un aspect distinct. Uneautre étude a été réalisée en 2002/03, avec la participation d’expertsde l’Institut italien de statistiques, dans le cadre du programmePHARE. Cette analyse couvrait les revenus non déclarés desentreprises, l’emploi non-officiel et les salaires non déclarés, le chiffred’affaire des activités commerciales et des services non déclarés. Elletente par ailleurs de donner une estimation de la taille et de la naturedes entreprises illégales opérant en Lituanie. Nous présentons ci-dessous un bref compte-rendu des résultats de cette recherche.

Un pourcentage relativement élevé d’entreprises lituaniennesdissimule une partie de leurs recettes lorsqu’elles remplissent leurdéclaration de revenu et répondent aux enquêtes statistiques. Ce faita été révélé pour la première fois en 1995 et confirmé en 2003 par desestimations basées sur les données des agents de l’Inspectionnationale des impôts (INI) et les sources statistiques officielles.

Les employés des bureaux régionaux de l’INI ont donné leurs pointsde vue sur la part du revenu des sociétés dissimulée par des entitéslégales dans leurs rapports financiers et statistiques en 2002. Lasynthèse des informations a servi de base à la définition de la part derevenus non déclarés en fonction du type d’activité, de la structurede propriété et de la taille des entités légales.

Lituanie


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Selon les experts de l’inspection fiscale, les entreprises privées (enparticulier les micro-entreprises) omettent souvent de déclarer unepartie du produit de leurs ventes. La recherche a montré que levolume des ventes déclarées en 2002 devrait être amendé dans lesestimations statistiques officielles et corrigé d’un facteur allant de1% dans l’énergie à 25% dans le textile, 35,6% dans la sylviculture et50% dans le secteur de la pêche. En moyenne, près de 14,3% desventes sont dissimulées par les entreprises non marchandes – ycompris par les entrepreneurs privés travaillant pour des particuliers(voir le tableau 1).

En ce qui concerne le secteur manufacturier, qui génère près de 20%de la valeur ajoutée brute nationale en Lituanie, la proportion laplus importante de revenus non déclarés est attribuable à des

entreprises des secteurs du textile (25,2%), l’édition et l’imprimerie(17,8%), la confection de vêtements, la préparation des fourrures(16,5%), la vente de meubles (15,4%), la fabrication de produitsalimentaires et de boissons (13,3%), la production de bois et lafabrication de produits en bois sauf les meubles (13,2%). Pour lesautres branches manufacturières, la part des revenus non déclarésserait inférieure à 10% et la moyenne pour toutes les catégories seraitd’entre 8% et 11%. Outre les recherches sur les points de vue desagents de l’INI, les dirigeants d’entreprises manufacturières et lesassociations les représentants ont aussi été interrogés en tantqu’experts anonymes. Globalement, ils ont confirmé les évaluationsdes agents de l’inspection fiscale.

Dans les catégories d’activités commerciales étudiées, la part desrevenus non déclarés varie en fonction de la structure de propriété del’entreprise. Ainsi, par exemple, la proportion de revenus nondéclarés des entreprises privées engagées dans l’industrie chimique,l’industrie de production et dans la fabrication de plastiques seraitrespectivement de 28,5% à 11,7%, tandis que dans les entreprisespubliques engagées dans les mêmes activités cette part est nulle.Néanmoins, la différence entre la part de revenus non déclarés dansles sociétés à responsabilité limitée, les sociétés anonymes et lesentreprises privées engagées dans l’industrie manufacturière, paraîtnégligeable (voir le tableau 2).

Il faut souligner que la recherche exclut les entreprises fournissantdes produits agricoles et des services aux agriculteurs, ainsi que lesservices financiers et les professions libérales, en raison de laméthode particulière de calcul de leur production et de leur valeurajoutée utilisée par la comptabilité nationale.

La recherche indique que les entreprises de pêche et les entreprisesforestières pourraient présenter la part la plus élevée de recettes nondéclarées (jusqu’à respectivement 50% et 35,6%). Cependant, lavaleur ajoutée créée par ces entreprises ne représente que 0,1% de lavaleur ajoutée brute nationale. D’autre part, la part du revenu nondéclaré pourrait atteindre un peu plus de 15% dans le commerce degros, jusqu’à 18,3% dans la construction et autour de 22,7% dans laréparation de véhicules et la vente d’essence.

Les experts des plus grandes sociétés commerciales ont fourni desinformations complémentaires grâce à la médiation de l’Associationdes entreprises commerciales lituaniennes. La synthèse de cesinformations et leur comparaison avec les résultats de l’enquête desagents de l’inspection fiscale permettent de conclure que plus de 463millions d’euros, soit 14,6% du chiffre d’affaires du secteur ducommerce de détail, n’ont pas été déclarés aux autorités sur l’année2002. La recherche a également confirmé que les petites entreprisesdissimulent une part plus importante de leur ventes que les plusgrandes entreprises (voir le graphique 1).

L’estimation des transactions et du chiffre d’affaires dans la vente devoitures d’occasion a été réalisée séparément. Selon les sondagesd’opinion et les estimations des professionnels du marché de

Tableau 1. Proportion des revenus non déclarés en 2002 (%)

Proportion de revenusnon déclarés

Sylviculture et foresterie 35,6

Pêche 50

Industries manufacturières 9,1

Distribution d’électricité, de gaz et d’eau 2,8

Construction 18,3

Commerce de gros et de détail 15-16,5

Vente et réparation de véhicules,vente d’essence au détail 22,7

Réparation de biens personnels et domestiques 26,6

Hôtellerie et restauration 20,3-21,1

Transport routier 19,2

Agences immobilières 24,1

Location d’outils et de machines ne nécessitant pas d’opérateur, location de biens de consommation privée 29,9

Autres entreprises commerciales 35,9

Education 15,1

Santé et action sociale 25

Collecte et traitement des eaux usées et des ordures 10,7

Organisation de manifestations récréatives, culturelles et sportives 10,3

Autres entreprises de service 32,9

En moyenne dans les activités commerciales 14,3

Tableau 2. Proportion des revenus non déclarés dans l’industrie manufacturière en 2002 (%)

Sociétés à responsabilité limitée et sociétés anonymes Entreprises privées

Production de produits alimentaires et de boissons 13,3 13,9

Fabrication de textiles 24,9 32,5

Confection de vêtements 16,3 17,8

Production de bois et fabrication de produits en bois (sauf meubles) 12,8 15,6

Fabrication de meubles 15,0 20,0


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l’automobile, la part non déclarée du chiffre d’affaires pourraitatteindre de 20% à 30%, soit près de 144,8 millions d’euros en 2002.

Dans les autres entreprises de service, les évaluations de la part desrevenus non déclarés étaient aussi très élevées. Dans les branches deservices structurées en un grand nombre de très petites entreprises,le niveau des revenus non déclarés est plus élevé, qu’elles fournissentdes services à des entreprises ou à des particuliers.

Par ailleurs, une analyse portant sur les secteurs des services de santéet de l’éducation a permis d’établir une estimation desrémunérations non déclarées dans les services médicaux dispensésdans des établissements publics de santé, ainsi que pour les revenus

dissimulés des enseignants donnant des cours particuliers. L’analysea montré que les rémunérations non déclarées versées au personnelde santé en 2002 atteignaient certainement les 59 millions LTL (17,1millions d’euros) tandis que les activités non déclarées desenseignants se situaient autour de 27 millions LTL (7,83 millionsd’euros). Il serait utile d’inclure ces chiffres dans le PIB national.

Les sondages évoqués ci-dessus portent à conclure que les petitesentreprises ont une plus grande propension à ne pas déclarer tousleurs revenus. En conséquence, il faudrait que les futures donnéesstatistiques concernant ces entreprises soient corrigées à partir desestimations de la production et de la valeur ajoutée réelles.

Une partie de la recherche porte sur l’analyse de l’emploi informel etdes salaires non déclarés. A partir d’une analyse comparative desources statistiques officielles, les chercheurs ont tenté d’évaluer lenombre d’employés embauchés sans être enregistrés. Les résultatsmontrent que le nombre de ces employés embauchés sans êtredéclarés avoisinait les 104 000 personnes en 2002 (voir le tableau 3).La construction et le secteur manufacturier présentaient les plusfortes proportions de travailleurs non enregistrés (23% chacun).Viennent ensuite l’agriculture, les entreprises de chasse et de pêcheavec 20%. Les résultats de l’analyse de l’emploi informel confirmentles conclusions de la recherche sur les revenus non déclarés réaliséeen parallèle. Ce qui n’est pas surprenant, étant donné que ces deuxaspects de l’économie souterraine sont directement liés.

Pour résumer les résultats de l’étude, il apparaît clairement quel’« économie non comptabilisée » représentait entre 15,2% et 18,9%du PIB en 2002 et le travail non déclaré entre 7% et 10%.

Selon l’Institut d’études sociales et du travail, l’emploi informel, quiatteignait probablement 190 000 actifs (13%) en 2002, avait chuté àentre 150 000 et 170 000 en 2003, soit de 10% à 12% du nombre totaldes personnes en activité.

En se fondant sur les différentes sources de données, on peutdéterminer une fourchette pour l’ampleur du travail non déclaré en2003. Elle fluctue entre 100 000 et 170 000 travailleurs, ce dernierchiffre provenant d’une recherche menée par l’Institut d’étudessociales et du travail. L’estimation inférieure repose sur les donnéesdu Bureau de la statistique. L’écart peut s’expliquer par la natureapproximative des estimations et des différences dans lesméthodologies utilisées.

Graphique 1. Proportion du chiffre d’affaires non déclaréen volume agrégé des ventes des entreprises decommerce de détail en 2002 (%)

Tableau 3. Répartition des employés non enregistrés par types d’entreprises

Nombre d’employés Part relative en %

TOTAL 104 512 100

Agriculture, chasse, sylviculture 20 518 19,6

Pêche 0 0

Industries extractives, carrières 1543 1,5

Industries manufacturières 24 190 23,1

Construction 24 383 23,3

Commerce de gros et de détail, réparation de véhicules,location de biens de consommation privée 5463 5,2


Transport, entreposage et communications 3452 3,3

Education 6326 6,1

Santé et action sociale 3818 3,7

Autres services utilitaires, sociaux et personnels 7100 6,8

Particuliers avec employés 4507 4,3


Tendances

Mesures prises pour lutter contre le travail nondéclaré

Réglementation du phénomène du travail non déclaré Le gouvernement de la République de Lituanie a fait de sérieuxefforts pour réduire l’ampleur du travail non déclaré, augmenter laprotection sociale des employés et améliorer les statistiques dumarché du travail. Une cellule centrale de coordination pourl’analyse des origines et le contrôle du travail illégal fonctionnedepuis 2002 au sein de l’Inspection nationale du travail.

Le nombre de cas de travail illégal détectés a augmenté récemment.Selon l’Inspection nationale du travail (INT), on a repéré 1422personnes travaillant illégalement (i.e. sans contrat de travail) en2003, contre 1266 en 2002. L’analyse des cas détectés de travailillégal par secteur économique menée par l’INT montre que lamajorité des travailleurs employés illégalement est concentrée dansles secteurs suivants: la construction (511 travailleurs illicitesidentifiés dans 204 entreprises, soit 35,94% de tous les employés nondéclarés détectés), les industries manufacturières (293 dans 133entreprises, soit 20,6% des employés non déclarés détectés),l’agriculture (120 cas détectés dans 47 entreprises, soit 8,44% desemployés non déclarés détectés) et le commerce de gros et de détail(139 travailleurs non déclarés dans 94 entreprises, soit 9,77% desemployés non déclarés détectés). Comme précédemment, lamajorité des travailleurs illicites sont employés dans des entrepriseslicites (913 au total, c’est-à-dire 64,2% des cas détectés).

On a dressé, en 2003, 241 procès-verbaux pour violation de l’article41-3 (travail illégal) du Code des infractions administratives à la loi(CIAL) (pour 593 en 2002), qui concernaient 499 travailleursemployés illégalement (722 en 2002). Se fondant sur les procès-verbaux des infractions administratives rédigés par les agents del’Inspection nationale du travail, les tribunaux ont tenu 185délibérations (76,8%) cette même année, alors qu’ils en avaient tenu234 (70,1%) en 2002.

Quand ils ont infligé des peines inférieures à la sanction prévue parle CIAL, les tribunaux ont souvent pris en considération lescirconstances atténuantes spécifiées dans la loi, mais aussi descritères tels que, par exemple:

• pas de condamnation antérieure;• mineurs/enfants dépendants;• difficultés financières;• très brève période d’emploi;• infraction sans conséquences directes;• remboursements d’emprunt, etc.

Considérant que la prévention du travail illégal est prioritaire,l’Inspection nationale du travail informe largement la populationdes cas d’emploi illégal détectés et des amendes infligées. Lesprincipaux journaux régionaux ont publié près de 70 annonces decas détectés, donnant le numéro d’une ligne d’assistance etidentifiant les dommages causés par le travail illégal et les sanctionsencourues. Certains services de l’INT ont publié des informationssur les actions en justice prises à l’égard des employeurs et lesamendes fixées par les tribunaux. Des annonces ont aussi été faites à150 reprises sur la station radiophonique lituanienne et près de 500fois sur d’autres radios. Par ailleurs, la presse nationale et régionalea publié près de 70 articles et entretiens. La revue LietuvosProfsajungos (Syndicats lituaniens) a aussi présenté des informationset des conseils et le site Web de l’INT est remis à jour régulièrement.

Principales conditions préalables nécessaires à laréduction du travail non déclaréEn mettant en oeuvre sa politique fiscale et du marché du travail, legouvernement lituanien cherche à faciliter et à stimuler la créationd’emplois et le développement des PME. Les objectifs de cettepolitique sont les suivants:

• accroître le taux d’emploi de la population;• accroître la flexibilité de l’emploi;• améliorer la protection sociale des employés en matière d’emploi.

Tous ces efforts contribuent à la diminution du travail non déclaré.

Respectant ces objectifs nationaux, le système encourageant lacréation de nouvelles opportunités d’emploi comprend notammentles dispositifs suivants:

• des incitations nationales, régionales et locales spéciales pourl’établissement d’un réseau d’aide au développement desentreprises, y compris l’amélioration des compétences etcapacités de ces dernières;

• la réduction des obstacles au développement des entreprises et lacréation d’un climat favorable et de conditions équitables pourtous les entrepreneurs;

• l’amélioration des dispositifs d’aide au démarrage d’entreprise etla réduction des écarts entre les régions en matière de création denouvelles opportunités d’emploi.

Dans le cadre du programme national pour l’emploi 2001-2004, undispositif d’aide aux petites et moyennes entreprises a été mis enœuvre. Le système a eu un impact très positif sur le processus decréation d’emploi et la réduction du travail non déclaré.

Améliorer le dispositif encourageant la création de nouvellesopportunités d’emploi. Afin d’atteindre les objectifs stratégiquesfixés dans ce domaine, la législation de l’impôt sur les bénéfices de laRépublique de Lituanie comporte des dispositions spéciales enfaveur des petites et moyennes entreprises:

1) Les petites entreprises bénéficient d’un taux réduit d’impositionde leurs bénéfices – lorsqu’elles n’emploient pas plus de 10personnes en moyenne et que les profits sur l’exercice imposablene dépassent pas 500 000 LTL (144 800 euros), le tauxd’imposition est de 13% au lieu de 15%.

2) Lors de la première année après leur enregistrement, lesentreprises sont dispensées de la taxe en amont. Par ailleurs unepetite entreprise pourra être exonérée du paiement de la taxe enamont sur un exercice fiscal lorsque ses revenus imposablesn’ont pas dépassé 100 000 LTL (29 000 euros) sur l’exerciceprécédent.

La loi relative à la taxe sur la valeur ajoutée précise également unseuil de revenus pour l’enregistrement obligatoire – un individu peutne pas être assujetti à la TVA et s’abstenir de la TVA pour les articlesvendus (à l’exception des véhicules neufs fournis à d’autres Etatsmembres) et/ou services rendus, si le revenu brut des transactionssur une année (les 12 derniers mois) n’excède pas 100 000 LTL(29 000 euros).

La législation de la taxe sur la valeur ajoutée prévoit également lapossibilité d’étendre la période imposable, i.e. de considérer que lapériode imposable est un semestre au lieu d’un mois.

Un aspect plus important pour la réduction du travail non déclarépar le biais du développement du travail indépendant et des petitesentreprises est que la loi n’exige pas la création d’une entité légalepour toutes les activités commerciales. Elle n’est obligatoire quelorsque la législation régissant certaines activités précises stipule que


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l’exécution de ces activités nécessite la constitution d’une entitélégale.

La loi encadrant l’impôt sur le revenu des personnes physiques estbasée sur un système flexible d’imposition du revenu généré parl’activité professionnelle – c’est à l’individu de choisir lui-même lerégime fiscal qu’il souhaite appliquer. De plus, il est précisé que lesindividus peuvent exercer une activité professionnelle aprèsversement d’une taxe fixe définie par les autorités municipales, c’est-à-dire après l’obtention d’une autorisation de création d’entreprisepermettant d’exercer l’activité professionnelle en question.

Aider les petites et moyennes entreprises. L’infrastructure des servicesaux entreprises en Lituanie est développée dans le cadre d’unprocessus à long terme visant à assurer qu’il existe des services auxentreprises accessibles et de bonne qualité, que les PME ont accès àdes locaux professionnels subventionnés, avec des équipementstechniques, des mécanismes de prêt et des services de secrétariat. Onespère que cet environnement encouragera les individus travaillantillégalement à régulariser leur activité. A la fin de 2003, il existaitdéjà des pépinières d’entreprises dans presque tous les comtés,hébergeant plus de 120 entreprises qui employaient quelques 315personnes. Quelque 2,8 millions LTL (810 000 euros) ont été investiset plus de 4,3 millions LTL collectés en recettes fiscales par l’Etat.On a également mis en place 13 nouveaux centres d’information auxentreprises. Au cours de l’année 2003, les pépinières d’entreprisesont accueilli 76 nouvelles compagnies qui ont créé 403 nouvellesopportunités d’emploi.

Rendre le travail plus attractif et stimuler l’emploi. La volonté de laLituanie de rendre l’emploi plus attractif et de réduire le travail nondéclaré se heurte à deux problèmes élémentaires étroitementconnectés: d’une part, rendre l’emploi et les salaires plusintéressants et, d’autre part fournir une aide sociale suffisante pourassurer des conditions de vie décentes.

La Lituanie met en œuvre diverses mesures ciblées visant à rendrel’emploi plus attractif, dont l’augmentation du seuil d’imposition, ladiminution de la charge fiscale, la hausse du salaire minimum, ainsique des abattements fiscaux pour les travailleurs indépendants. Parailleurs, on a aussi amélioré constamment le système d’aide sociale,augmenté une variété de prestations sociales et multiplié les formesd’assistance sociale. En raison de ces améliorations simultanées,l’écart entre les prestations sociales maximales et le salaire minimalmoyen reste infime, ce qui n’encourage pas à chercher un emploi.

Réduction de la charge fiscale. En vue de réduire la pression fiscale,les seuils d’imposition ont été majorés en 2003. Les résidentspermanents en Lituanie ont obtenu non seulement un relèvement durevenu de base non imposable de 290 LTL (87 euros) au lieu de 250LTL (72,4 euros) par mois. Ce seuil d’imposition est encore plusélevé pour les résidents permanents ayant un ou des enfants (mêmeadoptés) de moins de 18 ans.

En 2004-2006, d’autres efforts seront faits pour réduire la chargefiscale. Le Conseil tripartite de la république de Lituanie a discutéd’un abaissement du taux de l’impôt sur le revenu de 33% à entre27% et 29%.

Les incitations à transformer le travail illégal en emploi régulierdoivent également être renforcées par la mise en œuvre de mesuresvisant à simplifier les procédures de déclaration des activités et desrevenus imposables pour les individus.

L’emploi légal est encouragé par une disposition de la loi sur l’impôtsur le revenu des personnes physiques de la République de Lituanieautorisant à déduire certaines dépenses. Les primes d’assurance vie,les cotisations à des fonds de pension, l’intérêt sur les emprunts

contractés pour l’achat d’un logement, les frais de formation oul’achat d’un ordinateur et l’installation d’un accès à Internet sontdéductibles du revenu.

Réglementation du salaire minimum. Bien que le salaire minimumfixé à 430 LTL (125 euros) n’ait pas été augmenté avant septembre2003 (depuis 1998), la proportion de salariés gagnant le salaireminimum mensuel ou moins a augmenté. En 1998, les travailleursgagnant le salaire minimum représentaient 16% de tous les actifs,alors qu’en 2003, ils étaient 19%. Dans le secteur privé, environ 30%des salariés perçoivent le salaire minimum alors que dans la fonctionpublique ils sont à peu près 11%.

L’augmentation du salaire minimum est un des moyens de rendrel’emploi plus attractif pour les individus les moins qualifiés.Cependant, avant de relever le SMIC, le gouvernement a cherché àmaximiser la consultation avec les partenaires sociaux, prenant enconsidération les conditions économiques réelles et les capacitésfinancières des employeurs. En 2003, on a commencé à réfléchir à lapossibilité de différentier le salaire minimum en fonction du typed’activité économique. En septembre 2003 le salaire minimum estpassé à 450 LTL (130 euros) et en mai 2004 à 500LTL (145 euros).En dépit de son augmentation très rapide (16% en moins d’un an), lesalaire minimum lituanien reste l’un des plus faibles des pays del’UE.

Programme de lutte contre la pauvreté. Nombres des travailleurs nondéclarés appartiennent aux catégories les plus défavorisées de lapopulation nécessitant une aide sociale. En conséquence, lamotivation à s’engager dans une activité non déclarée dépend de lamise en œuvre de mesures en faveur de l’amélioration de l’aidesociale et de la réduction de la pauvreté. En novembre 2002, laLituanie a adopté un plan d’action pour la mise en œuvre de lastratégie de réduction de la pauvreté en 2002-2004. Le programmeprivilégie les mesures actives de lutte contre la pauvreté, telles quel’augmentation des ressources humaines disponibles pour laformation professionnelle, en complément de l’éducation, desopportunités d’emploi et des activités économiques. L’octroi d’unsoutien financier direct aux plus pauvres ou aux individus en passede sombrer dans la précarité ne doit être envisagé qu’en dernierressort, quand il n’y a pas d’autre moyen de renforcer les capacitésprofessionnelles d’un individu et de lui donner une chance de vivredécemment.

ConclusionsBien que le concept de « travail non déclaré » ne soit pas utilisé enLituanie, les termes « travail illégal » et « emploi non officiel »employés pour le décrire recouvrent à peu près le concept de laCommunication de la Commission sur le travail non déclaré de1998.

Le travail non déclaré est apparu est s’est développé en Lituaniedans les années 1991-93, profitant de la transition vers uneéconomie de marché. La privatisation des entreprises, lelicenciement de travailleurs, la diminution des contrôles de la main-d’œuvre et de la comptabilité des entreprises par l’administrationpublique, le taux d’inflation élevé et la détérioration conséquentedes niveaux de vie ont encouragé la participation des chômeurs à desactivités économiques illégales. Dans un premier temps, les autoritésn’ont pas considéré que le processus était nécessairement négatif, letravail non déclaré étant jugé une meilleure option que le chômage etla pauvreté. Cependant, selon diverses enquêtes et études, en 1995 letravail non déclaré était pratiqué par entre 300 000 et 400 000individus. La plupart d’entre eux opéraient de manière légale (avecdes contrats de travail) mais dissimulaient une partie de leurs


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revenus. En 1996-97, le travail non déclaré a commencé à régresseret, selon ces mêmes études, on ne dénombrait plus en 2003 qu’entre100 000 et 170 000 travailleurs illicites, soit quelque 7% à 12% del’ensemble de la population économiquement active.

Avant 2000, le gouvernement avait utilisé principalement desmesures administratives pour lutter contre le travail non déclaré.L’Inspection nationale du travail, la caisse d’assurance socialeSODRA, l’Inspection fiscale nationale, le service d’investigation dela brigade financière et les services de police du ministère del’Intérieur ont organisé des contrôles impromptus des employeurs,surveillé les allées et venues des employés et appliqué les sanctionsfinancières prévues aux contrevenants. Depuis 2000, une attentionparticulière est attachée à:

• la prévention du travail non déclaré (sensibilisation de la société,formation, coopération avec les partenaires sociaux);

• l’aide au développement des petites et moyennes entreprises;• la baisse des taxes sur les salaires;• les aspects financiers liés à la légalisation des activités;• l’amélioration de l’aide sociale et des services sociaux.

Des efforts sont faits pour ne pas pénaliser les individus quitravaillent au noir mais plutôt pour rendre l’emploi déclaré aussiattractif que possible.

Pour la période 2004-2006, il est prévu d’incorporer dans lalégislation plusieurs incitations visant à encourager les individus àtravailler. Pour ce faire, les efforts porteront sur deux aspects:

a) le développement des compétences et des qualifications desindividus;

b) le développement des incitations économiques à l’insertionprofessionnelle.

Il faut souligner que le système lituanien d’enseignement général etde formation professionnelle ne dispense qu’une information limitéesur les conséquences négatives du travail au noir et les opportunitésde légaliser les relations d’emploi, etc. Par ailleurs, les dispositifsrendant le travail déclaré plus attractif et offrant un soutien auxPME viennent juste d’être mis en place. Lors de la mise en œuvre deces mesures d’ici 2006, il est prévu que la priorité soit désormais ledéveloppement des mécanismes de soutien aux PME etd’encouragement des individus à travailler légalement plutôt qu’àexercer des activités illégales/non déclarées.

La croissance économique globale et notamment la croissance dusalaire moyen devraient avoir un impact positif sur la régression dutravail non déclaré. La politique gouvernementale de baisse del’impôt sur le revenu devrait également réduire les incitationséconomiques à la dissimulation d’activités.

Dr. Boguslavas Gruzevskis*

* Cet article a été préparé avec l’aide du Dr. Arunas Pocius et de Julija Moskvinade l’Institut d’études sociales et du travail.

LuxembourgDans cet article, nous allons passer en revue l’organisationlégislative qui assure la définition, la détection et la répression dutravail au noir au Luxembourg. Nous verrons ensuite comment lajurisprudence s’en est occupée avant de voir sur quels points le débatà ce sujet se focalise. Nous terminerons par quelques résultatsconcrets en matière de lutte contre le travail non déclaré, puisformulerons quelques conclusions.

Le cadre légal du travail non déclaré

Les concepts légauxUne loi du 3 août 1977 a pour objet, en son article 1er, d’interdire letravail clandestin. Outre cette interdiction, la même loi considèrecomme travail clandestin l’exercice à titre indépendant de l’une desactivités professionnelles énumérées, ainsi que celles de laconstitution et de la gestion d’entreprises, sans être en possession del’autorisation prévue; et la prestation d’un travail salarié lorsquecelui qui s’y livre sait que l’employeur ne possède pas l’autorisationprévue par la loi précitée du 2 juin 1962, ou sait que sa situation enqualité de salarié n’est pas régulière au regard de la législationconcernant les retenues sur salaires et traitements ou de lalégislation relative à la sécurité sociale. La loi a ainsi pris en compteles deux cas de figure classiques de l’activité professionnelle :l’activité indépendante et l’activité salariée.

Afin de bien comprendre ces dispositions légales, les activitésprofessionnelles mentionnées à l’article 1er de la loi du 2 juin 1962,auquel il est fait référence, sont les suivantes:

• les commerçants et les industriels ;• les représentants, les commissionnaires, les courtiers et les

commis-voyageurs ;• les transporteurs effectuant des transports de personnes ou de

choses et les propriétaires de machines ou d’engins faisant à titreprofessionnel du louage d’industrie ;

• les artisans ;• les architectes et les ingénieurs indépendants ;• les paysagistes et les personnes qui exécutent, pour le compte

d’autrui, des travaux rentrant dans cette profession, leshorticulteurs, les fleuristes et les cultivateurs de graineshorticoles ;

• les experts comptables indépendants.

L’article 2 de la loi du 3 août 1977 énonce d’autres interdictionsencore. Il est ainsi interdit d’avoir recours aux services d’unepersonne ou d’un groupe de personnes pour l’exécution d’un travailclandestin au sens de l’article 1er de la même loi, d’engager dupersonnel salarié pour l’exécution d’un travail étranger au ménageou à l’objet de l’entreprise de l’employeur, lorsque ledit travailressortit à l’une des professions énumérées à l’article 1er de la loiprécitée du 2 juin 1962, indiquées ci-dessus.

Plus loin, l’article 3 de la loi de 1977 indique ce qui n’est pas


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constitutif d’un travail clandestin. Ne constitue pas un travailclandestin au sens de la loi:

• une activité exercée personnellement pour son propre compte etsans l’aide d’autrui ;

• une activité occasionnelle et de moindre importance exercée pourcompte d’autrui ;

• une activité isolée exercée pour compte d’autrui n’excédant pas lecadre de l’entraide usuelle entre proches, parents, amis ou voisins.

Une nouvelle loi, datant du 28 décembre 1988 ayant pour objet ledroit d’établissement, va renforcer encore et préciser les conditionsd’accès à certaines professions. Il s’agit des professions decommerçant, d’industriel, d’artisan, de certaines professionslibérales. Cette loi précisera aussi l’ensemble des qualifications et desautorisations à réunir pour exercer ces professions déterminées. Cerenforcement des critères constitue bien sûr une nouvelle barrière autravail non déclaré.

La jurisprudence, au cours de diverses décisions de justice, aintroduit les notions extra légales de recherche du profit,d’ignorance ou non de la situation irrégulière, d’offre de vil prix et aillustré les activités pouvant être considérées comme isolées et demoindre importance1.

Le travail non déclaré dans l’économie nationaleDans un « programme d’action en faveur de l’artisanat » de mai2000, la Chambre des Métiers et la Fédération des Artisans2, seréférant à la communication de la Commission sur le travail nondéclaré du 7 avril 19983, indiquaient que dans le contexteéconomique des années 90, le libre jeu de la concurrence était sanscesse entravé par le travail clandestin, les infractions au droitd’établissement, le dumping social et les faillites. L’impact du travailclandestin se situait dans une fourchette entre 7 et 15% du PIB del’Union Européenne et entre 10 à 28 millions d’unités de travail, soitentre 7 et 19% du total des emplois déclarés. Adaptés auLuxembourg, ces chiffres4 oscillent entre 37 et 80 milliards de francsluxembourgeois et entre 15 000 et 42 000 emplois. Les contrôleseffectués en 1999 par la Gendarmerie avaient montré que 14% deschantiers contrôlés étaient en infraction avec la législation sur letravail clandestin et le droit d’établissement.

Il n’est malheureusement pas possible de communiquer des chiffresprécis et récents sur la place qu’occupe le travail non déclaré dansl’économie nationale. On sait que ce type de travail existe, mais iln’est guère quantifiable à l’heure actuelle. Par conséquent, il estimpossible d’affirmer avec certitude quels sont les groupes les plusvisés et les secteurs d’activité les plus concernés. Toutefois, ce type detravail existe bel et bien et des articles de presse le rappellentrégulièrement. Ainsi, nous pouvons mentionner, à titre d’exemple,que le secteur des transports connaît le phénomène et que celui-ci aété dénoncé en ce domaine par un important syndicat national5.

Ainsi, en janvier 20026, la presse faisait état de l’affaire« Kralowetz ». Cette société de transports routiers disposant d’unsiège au Luxembourg occupait plus de 600 chauffeurs enprovenance de l’Europe de l’Est. La société ne payait aucune

cotisation sociale, ne payait pas les heures et dissimulait l’activité deces chauffeurs.

Le travail non déclaré est le fait aussi de l’immigration clandestine,mais le gouvernement luxembourgeois s’est attaqué à ce problèmepar des procédures de régularisation et d’expulsion quand ce futnécessaire7.

Les mesures pour détecter, combattre et punir letravail non déclaréLes mesures de lutte contre le travail au noir sont l’objetd’évolutions législatives successives que nous allons faire apparaîtrechronologiquement avant d’en voir quelques résultats chiffrés.

a) La loi du 3 août 1977La loi du 3 août 1977, précitée, consacre aussi un volet à larépression du travail non déclaré.

Ainsi l’article 4 de ladite loi prévoit que celui qui a recours auxservices d’une personne ou d’un groupe de personnes pourl’exécution d’un travail clandestin au sens de l’article 1er, est tenusolidairement au paiement des cotisations dues pour la prestationdes services aux organismes de la sécurité sociale en raison dudittravail.

L’article 6 indique que les infractions à la loi sont recherchées par lesofficiers et agents de la Police ou de la Gendarmerie, ainsi que par lesagents compétents de l’Inspection du Travail et des Mines, d’unepart, et par les fonctionnaires et employés du département délivrantles autorisations d’établissement dûment mandatés à cet effet par leministre du ressort, d’autre part.

L’article 7 ajoute que les agents du contrôle informent lesadministrations fiscales et les organisations de la sécurité sociale desinfractions qu’ils ont constatées. L’article 8 précise que lesinfractions sont punies d’une amende de 2501 francs à 50 000 francset, en cas de récidive dans les 5 ans, d’une peine d’emprisonnementde 8 jours à 6 mois et d’une amende allant jusqu’au double dumaximum, ou d’une de ces peines seulement. La cessation destravaux illégaux est prononcée dans tous les cas prévus par lesarticles 1 et 2.

L’article 9 ouvre la voie à une possibilité de transaction. En effet, leministre ayant dans ses attributions les autorisationsd’établissement a la faculté de transiger sur l’amende toutes les foisqu’il juge que le paiement d’une somme égale ou inférieure à 25 000francs constitue une sanction suffisante. La transaction peutintervenir tant que le tribunal n’a pas été saisi par renvoi ou parcitation directe. Le ministre peut déléguer le pouvoir de transiger àun ou plusieurs fonctionnaires. L’acte constatant la transactionprécise les faits retenus à charge de la personne concernée et lesqualifie au regard des articles 1er et 2 de la loi. La transaction éteintl’action publique.

b) La loi du 28 décembre 1988La loi du 28 décembre 1988 portant sur le droit d’établissement, en

1 Schintgen et Faber (1996)2 Programme d’action en faveur de l’artisanat (2000)3 COM (1998) 219.4 Source : Service central de la statistique et des études économiques (STATEC), 1996.5 Le Quotidien indépendant luxembourgeois, 26 avril 2004, p.3.6 Le Quotidien indépendant luxembourgeois, 25 janvier 2002, p.9.7 La Voix du Luxembourg, 9 janvier 2003, p.5 et Le Quotidien indépendant luxembourgeois, 6 juin 2003, p.2.


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son article 22, indique que les infractions et tentatives d’infractionsaux dispositions de la loi seront punies d’une peined’emprisonnement de 8 jours à 3 ans et d’une amende de 10 000 à500 000 francs ou de l’une de ces peines seulement.

c) Le règlement grand-ducal du 4 novembre 1994Un règlement grand-ducal du 4 novembre 1994 instaure, de manièreindirecte, un moyen de détecter le travail non déclaré. Ainsi, en cequi concerne un chantier dont la durée présumée des travaux estsupérieure à 30 jours ouvrables et qui occupe plus de 20 travailleurssimultanément ou dont le volume présumé est supérieur à 500hommes par jour, le maître d’ouvrage ou le maître d’œuvre doitcommuniquer à l’Inspection du Travail et des Mines un avispréalable, avant le début des travaux.

L’avis préalable doit mentionner, notamment, le nombre maximumprésumé de travailleurs sur le chantier, le nombre d’entreprises etd’indépendants prévus sur le chantier, et l’identification desentreprises déjà sélectionnées. Cela permet un contrôle approprié del’Inspection du Travail et des Mines.

d) La loi du 19 juin 1998Dans le domaine de la lutte contre le travail non déclaré, au niveaude la sécurité sociale en particulier, il nous faut citer la procéduresimplifiée introduite par la loi du 19 juin 1998 sur l’assurancedépendance. Cette procédure permet aux employeurs de déclarer lesrémunérations nettes convenues, le cas échéant, avec les personnesqu’ils occupent dans le cadre de leur vie privée pour des travaux deménage, pour la garde de leurs enfants ainsi que pour leur assurerdes aides et des soins nécessaires en raison de leur état dedépendance. Cette procédure qui facilite le contact avec lesadministrations est utilisée pour 1,2% des déclarations des employéset ouvriers.

En plus, le service de contrôle du Centre Commun de la SécuritéSociale participe aux actions de contrôle sur les lieux de travail,coordonnées par l’Inspection du Travail et des Mines.

e) La loi du 12 février 1999La loi du 12 février 1999 instaurant le plan d’action national pourl’emploi ajoute un élément très important en matière de répressiondu travail au noir puisqu’elle modifie l’article 22 de la loi du 28décembre 1988 (voir point 3.1.2.) en y ajoutant que les officiers depolice judiciaire et les agents de la Gendarmerie et de la Police sontchargés de rechercher et de constater les infractions réprimées par laloi. Le Directeur de l’Administration des Douanes et Accises pourraen outre charger ses agents à partir du grade de brigadier principalde rechercher et de constater ces infractions.

Dans l’accomplissement de ces missions, les fonctionnaires del’Administration des Douanes et Accises à partir du grade debrigadier principal ont la qualité d’officiers de police judiciaire. Ilsdisposent alors par ce fait du pouvoir de constater les infractions pardes procès-verbaux faisant foi jusqu’à preuve du contraire. Leurcompétence s’étend à tout le territoire luxembourgeois.

La même loi instaurant le plan d’action national pour l’emploi iraplus loin encore en matière de répression puisqu’elle modifieral’article 6 de la loi du 3 août 1977 en prévoyant que les infractions àcette loi sont recherchées et constatées par les officiers et agents de laPolice ou de la Gendarmerie, par les agents des Douanes et Accises àpartir du grade de brigadier principal, par le personnel d’inspection

de l’Inspection du Travail et des Mines à partir de la carrièremoyenne et par les fonctionnaires, à partir du grade de commisadjoint, du département délivrant les autorisations d’établissement,dûment mandatés à cet effet par le ministre du ressort.

f) La loi du 20 décembre 2002Une loi du 20 décembre 2002, concernant le détachement detravailleurs dans le cadre d’une prestation de services, transposantune directive européenne, constitue un outil très efficace dans lecadre de la lutte contre le dumping social, de par son incidenceéconomique dans le chef des entreprises détachantes et des maîtresd’ouvrage établis au Luxembourg. En effet, une procédureappropriée permet à l’autorité chargée de l’application de cette loide faire cesser toute prestation de travail non déclarée au préalable.Cette loi assure aussi le contrôle du formulaire E 101 et des livres desalaires de toutes les entreprises opérant sur le territoire national.Par cette législation, la non détention du formulaire E 101 peut êtreconsidérée comme une forme de travail clandestin.

L’article 6 de cette récente loi intervient pour organiser unecoopération transnationale. L’Inspection du Travail et des Mines estdésignée comme autorité nationale compétente aux fins del’application de la loi. Dans le cadre de cette mission, l’Inspection duTravail et des Mines est appelée à coopérer avec les autorités d’autresEtats qui assument des tâches similaires à celles définies dans la loi.Dans le cadre de cette coopération, l’Inspection du Travail et desMines répond aux demandes d’information motivées relatives à lamise à la disposition transnationale de travailleurs et émanantd’autres administrations publiques désignées comme bureaux deliaison ou autorités nationales compétentes. Ces demandes visentégalement des abus manifestes ou des cas d’activités transnationalesprésumées illégales ou susceptibles de mettre en péril la sécurité et lasanté des travailleurs au travail.

Parmi l’ensemble des mesures légales prises, il faut essentiellementrelever la coordination réalisée entre les différents services de l’Etatafin de détecter le travail clandestin et de lutter contre lui.

Le débat politiqueAfin de voir la place prise par le travail non déclaré dans le débatnational luxembourgeois, il importe de faire la différence entre ledébat purement politique au sein des institutions législatives etexécutives, puis au sein d’institutions consultatives.

Le débat politique au sein de la Chambre des Députéset du GouvernementAu niveau politique, sur les vingt dernières années, quelquesquestions parlementaires ont été adressées aux gouvernements enplace en matière de travail au noir. En 1985, 1993, 1998 et 19998 desquestions ont porté sur les résultats des opérations dites « coup depoing » (voir point 5) afin de lutter efficacement contre le travailclandestin. On relevait alors comme problèmes l’absenced’autorisations d’établissement, la non observation de mesures desécurité, l’absence d’autorisations de séjour et de permis de travailainsi que la non affiliation à la sécurité sociale. D’autres questionsont porté sur le rôle de l’Inspection du Travail et des Mines dans lalutte contre le travail non déclaré. On constate ainsi que sur vingtans, le gouvernement a été interrogé à 5 reprises sur le sujet par laChambre des Députés.

8 www.chd.lu, 30 juin 2004.9 www.gouvernement.lu/gouvernement/programme/accord_coalition_1999_fr.html#4, 1er juillet 2004.


Tendances

Dans des accords gouvernementaux successifs, les gouvernementsnationaux ont prévu de s’attaquer au problème du travail au noir.Ainsi, dans l’accord de coalition9 entre les partis CSV10 et DP11 en1999, la lutte contre le travail au noir a été érigée en priorité au seindes activités de deux ministères différents. Cet accord de coalitionprévoit en effet pour le Ministère du Travail et de l’Emploi :« l’intensification des efforts de lutte contre le dumping social et letravail au noir ainsi que le contrôle renforcé des règles de lalégislation du travail ». En ce qui concerne à présent le Ministère desClasses moyennes, du Tourisme et du Logement, il est indiqué : « Il(le gouvernement) poursuivra ses efforts pour empêcher toutedistorsion de concurrence sur le marché national de la partd’entreprises travaillant sur le territoire luxembourgeois eninfraction avec nos réglementations en matière de sécurité sociale etde droit du travail. A cet effet, il renforcera les “ actions coup depoing “ et il modifiera la législation sur la concurrence déloyale, demême que celle sur le droit de la concurrence ».

Le plus récent plan d’action national pour l’emploi12, négocié demanière tripartite par l’Etat et les partenaires sociaux que sont lesorganisations syndicales et patronales, fait mention aussi desdispositions en matière de lutte contre le travail au noir et ledumping social, dans le cadre de la ligne directrice numéro 9« Transformer le travail non déclaré en emploi régulier ».

Le débat à la Chambre des métiersLa Chambre des métiers, invitée à donner son avis13 sur le projet deloi qui aboutira à la loi du 20 décembre 2002 concernant ledétachement de travailleurs dans le cadre d’une prestation deservices, a formulé d’importantes remarques qu’il nous paraîtintéressant de relever ici.

La Chambre considère ainsi que la loi du 3 août 1977 sur le travailclandestin, sans être complètement obsolète, nécessite un certainnombre d’ajustements et de modifications pour devenir uninstrument plus efficace de lutte contre le travail clandestin.

En premier lieu, plus particulièrement en ce qui concerne lesmesures présentant un caractère essentiellement répressif, il y auraitlieu, notamment, pour la Chambre des métiers :

• d’introduire une présomption de rémunération. Le caractèrelucratif qui, outre la clandestinité établit l’existence d’un travailnoir, étant difficile à prouver, il a y lieu de créer une présomptionde rémunération. Ainsi les circonstances suivantes seraientpropres à faire présumer le caractère des travaux exécutés : lafréquence ou l’importance des travaux exécutés, la nature oul’importance de l’outillage, les connaissances professionnellesplus ou moins approfondies requises pour pouvoir effectuerl’activité, le recours à la publicité sous une forme quelconque envue de la recherche de la clientèle ;

• de créer une base légale portant constitution d’une commissionspéciale appelée à assister le ministre ayant dans ses attributionsles autorisations d’établissement dans sa faculté de transiger surles demandes transactionnelles telle que retenue dans la loi du 3août 1977 (voir point 3.1.1.). En effet, la mise en place d’une tellecommission regroupant les différentes autorités et instancescompétentes chargées des poursuites s’imposerait afin d’être enmesure d’agir et de réagir efficacement dans la lutte contre letravail clandestin ;

• de relever le plafond des amendes transactionnelles. Etant donnéque les infractions à la législation concernant le travail clandestinsont essentiellement motivées par des considérationséconomiques et financières, un relèvement substantiel du plafondse rapportant aux amendes transactionnelles fixées alors à 25 000francs s’imposerait. En effet, le montant de cette amende n’estcertainement plus en concordance avec à la fois le préjudice causéà la collectivité et aux entreprises légalement établies, d’une part,et le bénéfice illégal qu’en tirent ceux qui s’adonnent au travailclandestin, d’autre part ;

• d’ajuster les amendes prévues dans la loi du 3 août 1977. Etantdonné que la loi du 12 février 1999 concernant la mise en œuvredu plan d’action national en faveur de l’emploi 1998 a amendél’article 22 de la loi d’établissement de 1988 qui se rapporte auxsanctions pénales (voir point 3.1.5.), il y a lieu d’ajuster lesamendes prévues à l’article 8 de la loi du 3 août 1977 à cellesretenues par la loi précitée dans le cadre de la loi d’établissement,à savoir une peine d’emprisonnement de 8 jours à 3 ans et uneamende allant de 10 001 à 5 000 000 de francs ou une de cespeines seulement.

Les résultats14

Un groupe de travail dénommé « groupe de travail dumping social »a été institué en 1994 au sein du Ministère des Classes moyennes, duTourisme et du Logement pour lutter contre la concurrence déloyaledes entreprises opérant sur le territoire luxembourgeois et étant eninfraction avec les prescriptions légales et réglementaires en matièrede droit d’établissement, de droit du travail et de sécurité sociale. Cegroupe est composé de représentants des Ministères des ClassesMoyennes et du Tourisme, des Travaux Publics, du Travail et de laJustice, du Centre Commun de la Sécurité Sociale, desAdministrations des Douanes et Accises, de l’Enregistrement, desContributions, de l’Emploi et de l’Inspection du Travail et desMines. Par ailleurs, la Gendarmerie, la Police, les Chambres deCommerce et des Métiers, la Confédération du Commerce et lesFédérations des Artisans et des Industriels font partie de ce groupe.

En 2003, les contrôles effectués sur des chantiers par des contrôles« dumping social » et des actions « coup de poing » ont étéintensifiés par rapport à 2002. Plusieurs de ces actions ont étéeffectuées en 2003 sur des chantiers importants, actions auxquellesont participé l’Inspection du Travail et des Mines, l’Office desAssurances Sociales, les forces de l’ordre, et l’ensemble des acteursdont il est question dans les modifications législatives dont mentionci-dessus. Lors de ces contrôles, les infractions constatées étaient lessuivantes : non respect de la législation en matière d’autorisationd’établissement, d’autorisation de travail, d’autorisation de séjour,d’affiliation à la sécurité sociale, de la durée du travail, des mesuresde sécurité…

Lors d’un nombre très important de contrôles de « dumping social »effectués auprès des entreprises et sur des chantiers de petite etmoyenne envergure situés dans toutes les régions du pays, la Policegrand-ducale a constaté 220 infractions. Les forces de l’ordre ontdressé plus de 380 procès verbaux en rapport avec ces contrôles,dont plusieurs ont eu lieu le week-end.

Par ailleurs, la lutte contre des infractions en matière de droitd’établissement a été renforcée par des contrôles effectués par des

10 Parti Chrétien Social.11 Parti Démocratique.12 Plan d’action national pour l’emploi, rapport national 2003, Luxembourg, octobre 2003, p. 55.13 Chambre des métiers, avis du 28 novembre 2000, J-2000-0-0760.14 Ministère des Classes moyennes (2004), pp. 90-91.


Tendances

agents de l’Administration des Douanes et Accises qui ont étéformés au cours des années passées en matière de droitd’établissement et de travail clandestin.

Depuis que ces contrôles et actions ont été systématiquementeffectués, le nombre d’infractions s’est considérablement réduit et lamoyenne des infractions constatées par chantier a baissé. Cesrésultats mettent en évidence le bien-fondé des actions « coup depoing » qui seront poursuivies de façon systématique.

Les sanctions prises ont été la fermeture du chantier pour lesentreprises en infraction avec la sécurité et le droit d’établissement,l’arrêt du travail pour les ouvriers sans permis de travail etl’expulsion du pays pour ceux sans permis de séjour. Par ailleurs, desprocès verbaux ont été dressés pour les infractions commises.

ConclusionsOn peut constater que la définition, la détection, le combat et larépression du travail non déclaré au Luxembourg est le fait conjointd’une législation en évolution constante depuis 1977 et de lajurisprudence qui est venue compléter cette évolution des textes

légaux. Les actions dites « coup de poing » sont les instruments lesplus efficaces pour appliquer les dispositifs légaux. La coordinationde divers services de l’état pour mener à bien ces actions a renforcéencore leur impact et leur efficacité.

Franz Clément

BibliographieR. Schintgen et J. Faber, Droit du travail, Ministère du Travail et del’Emploi, Service Information et Presse du Gouvernement,Luxembourg, 1996.

Programme d’action en faveur de l’artisanat, propositions de laChambre des Métiers et de la Fédération des Artisans,Luxembourg, mai 2000

Communication de la Commission sur le travail non déclaré (Com(1998) 219 final du 7 avril 1998)

Ministère des Classes moyennes, du Tourisme et du Logement,Rapport d’activité 2003, volume 1, Luxembourg, mars 2004.

HongrieDéfinition de l’économie non observée et dutravail non déclaréL’OCDE qualifie d’« emploi dissimulé » « l’emploi qui, bien que denature légale en lui-même, n’est pas déclaré à une ou plusieursautorités publiques… » (OCDE 1986). L’OCDE définit par ailleurs(OCDE 2002) « l’économie non observée » et distingue les cinqgrands éléments suivants:

1. La production souterraine n’apparaissant pas dans lesstatistiques;

2. La production souterraine: les activités productives de naturelégale mais délibérément dissimulées aux autorités publiquesafin d’éviter de payer des charges sociales et fiscales ou derespecter la réglementation en vigueur;

3. La production du secteur informel: les activités productivesréalisées par des entreprises non enregistrées du secteur desservices aux particuliers, qui ne sont pas déclarées et/ou sontinférieures à une certaine taille en termes d’emplois, et qui ontune certaine production marchande;

4. La production illégale;5. La production des ménages pour leur usage propre.

L’OCDE considère que l’économie non observée est déjà évaluéedans le PIB officiel ou mesuré.

La Commission européenne qualifie de travail non déclaré « touteactivité de nature légale, mais non déclarée aux pouvoirs publics,compte tenu des différences existant entre les systèmesréglementaires des Etats membres. Cette définition exclut lesactivités criminelles ainsi que les travaux ne nécessitant pas dedéclaration » (CE 1998). Cette définition semble correspondre auxcatégories 2 et 3 de la définition de l’OCDE. Néanmoins, ladéfinition de la CE est plus large que ces deux catégories car elleprend en compte la part de la production souterraine et informelle

qui n’est pas inclue dans le PIB officiel.

Dans le cas de la Hongrie, il n’existe pas de définition « officielle » del’économie non observée ou du travail non déclaré. Les documentsrédigés récemment par le gouvernement et les sources de donnéesappliquent la définition de la CE, tandis que dans les médias et lesrecherches universitaires, on utilise une pléthore d’expressions, dedéfinitions et d’interprétations divergentes.

Ampleur de l’économie informelle et du travailnon déclaré en HongrieComparaisons internationalesBien que les activités informelles soient relativement trèsdéveloppées en Hongrie, il existe peu d’évaluations fiables de leurampleur dans les différents secteurs économiques ces dernièresannées. Néanmoins, les résultats des études disponibles confirmentl’existence d’une vaste économie informelle.

Les analyses les plus approfondies concluent qu’entre 15% et 20% duPIB est généré par le secteur informel (Lackó 1992, 1998, 1999,2000). Ces proportions sont similaires à celles que Lackó donne pourla République tchèque, la Pologne et certains pays d’Europeoccidentale dont la Grèce, l’Italie ou la Belgique, et nettementinférieures à celles de la Turquie et du Mexique. Dans unecomparaison publiée récemment par l’OCDE (OCDE 2004) portantsur des estimations basées sur les comptes nationaux, le taux pour laHongrie (1997) était de 15,4% du PIB, alors qu’il était de 5,6% enRépublique tchèque (1998), 7,3% en Slovaquie (1998) et 16% enItalie (2000). Les données relatives à la Hongrie remontent à 1997 etsont malheureusement bien antérieures à celles des autres pays.

Une des analyses les plus récentes (Renooy et al, 2004) identifie troisgroupes de pays membres de l’UE ou candidats à l’adhésion en


Tendances

fonction de la taille et du risque d’incidence du travail non déclarédans l’économie. Ce sont: a) les pays ayant un niveau faible etdécroissant d’activité informelle (8-13% du PIB); b) les pays ayantun niveau moyen et décroissant (14-23% du PIB); et c) les pays ayantun niveau élevé et croissant (21-22% du PIB). La Hongrie relève dela deuxième catégorie.

Le rapport de l’OCDE (2004) propose également des calculs pourl’année 2000 dans de nombreux pays, basés sur la méthode del’assujettissement théorique à l’impôt. Les auteurs ont évaluél’impôt théorique exigible au titre des cotisations socialesobligatoires sur les salaires et rémunérations dans les comptesnationaux. Ces estimations ont été comparées avec le montanteffectif des cotisations perçues. Ces calculs montrent que les recettessociales effectives dans le secteur privé non public sont proches de100% de l’assujettissement théorique dans six pays: la Républiquetchèque, le Japon, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Norvège et laSlovaquie. Le manque à gagner est de près de 20% en Italie, Pologne,Espagne et en Turquie. Il atteint même 30% et plus en Hongrie, auMexique et en Corée.

Christie et Holzner (2004) ont appliqué une approche basée surl’imposition des revenus des ménages. Avec cette approche,l’estimation des taux de déclaration des revenus et des revenuscorrespondants non déclarés des ménages sont chiffrés à partir desdonnées relatives à la consommation des ménages ainsi que desdonnées détaillées sur l’imposition des ménages. Les auteurs ontcalculé la part du revenu des ménages qui devrait être assujettie àl’impôt mais ne l’est pas en dépit du fait qu’elle est incluse dans lamesure officielle du PIB. Le tableau 1 présente le revenu non déclarédes ménages en pourcentage du PIB dans les pays étudiés en 2001.

Hongrie: une analyse indépendante

Estimations du profil temporel de la part del’économie non observée dans le PIBLes résultats des évaluations de la taille de l’économie non observéeen Hongrie mettent en évidence une progression continue pendantla période ayant précédé la transition(1970-1990). Cette expansion

s’est accélérée pendant les années de la crise de transition (1990-1993). L’analyse de la période ayant suivi la transition (1993-2003)révèle que, parallèlement à la mise en place du cadre légal etinstitutionnel de l’économie de marché, à l’intégration de la Hongriedans l’économie mondiale (et en particulier dans l’Unioneuropéenne) et à l’expansion des entreprises étrangères, la taille del’économie non observée a commencé à diminuer.

L’une des premières tentatives de calcul de l’évolution dans le tempsde l’ampleur de l’économie informelle a été menée par Lackó (1992,1999, Dezséri et al. 1998). Selon les résultats de cette étude,l’économie informelle a progressé de 13% à 18% du PIB entre 1970et 1987. Cette expansion s’est accélérée pendant les années de pré-transition. La part de l’économie informelle aurait même atteint34% en 1990. La plupart des analyses portant sur les années de lacrise de transition estiment que la part de l’économie informelle sesituait à entre 25% et 27% du PIB (Dezséri et al. 1998, Kállai 1993).Árvay et Vértes (1994) se sont basés sur des échantillonsreprésentatifs des secteurs pour conclure que 27% du PIB étaientproduits dans l’économie informelle. Leurs estimations des diverssecteurs montrent que la part de l’activité dissimulée était de 10%dans le secteur public, 88% dans les entreprises privées appartenantà des Hongrois et 2% seulement dans les entreprises privées souscontrôle étranger.

Plusieurs études empiriques portant sur l’économie non observéeexplorent l’évolution au cours des années de la pratique de l’évasionfiscale dans les entreprises hongroises. Selon, Semjén (1998), lesrapports de l’administration fiscale montrent qu’une forteproportion des entreprises non enregistrées sont créées dans le butd’éviter de payer des charges sur les salaires, tandis que deuxenquêtes auprès des entreprises (300 petites et moyennes entreprisesen 1994 et 1996) suggèrent que les petites entreprises ont une plusgrande probabilité d’embaucher des employés au salaire minimum(auquel s’ajoute d’autres formes de rémunération). Les petitesentreprises ont aussi une plus grande probabilité de vendre desproduits sans payer la TVA mais il est difficile de relier l’impact de lamodification des taux de TVA à des catégories particulières d’unitéde production. Le taux de l’impôt sur les sociétés a étéprogressivement réduit au fil des années de 50% à 40% en 1989, puisà 18% en 1996.

Les informations disponibles sur la Hongrie suggèrent que lescontrôles administratifs jouent un rôle important dans la fréquencede l’évasion fiscale. Semjén (2001) souligne que, bien que le volumeet l’efficacité des activités de surveillance des autorités fiscales soientplutôt imprévisibles, en règle générale, des progrès sont réalisés. Desefforts ont été faits pour inspecter aussi les grandes entreprises et passeulement les petites, bien que la soumission à l’impôt des petitesentreprises soit probablement moindre. Semjén et Tóth (2002)expliquent également que la fraude fiscale a diminué dans lesgrandes entreprises en raison en partie de l’amélioration del’administration fiscale.

Tóth et Semjén (1996, 2002, 2004) ont effectué une recherche àpartir d’enquêtes portant sur certains aspects de l’économie cachéeen Hongrie. Les auteurs ont utilisé des données provenant de troisenquêtes consécutives datant de 1996, 1998 et 2001. La recherches’appuie sur une analyse empirique par questionnaire des évolutionsdu respect des responsabilités contractuelles et fiscales chez lesmoyennes et grandes entreprises en Hongrie pendant cette période.Les changements dans l’incidence de certains phénomènes liés àl’économie non déclarée ou dissimulée sont aussi étudiés. Il apparaîtque l’ampleur de l’économie informelle a considérablement diminuédans le segment de l’économie analysé. On remarque unediminution du nombre de ventes réalisées sans facture tant entre les

Tableau 1: Revenu non déclaré des ménages enpourcentage du PIB (2001)

Pays Revenu non déclaré des ménages

Albanie 52%

Bulgarie 34%

Croatie 19%

Macédoine 39%

Roumanie 46%

Kosovo 45%

République tchèque 18%

Estonie 17%

Hongrie 21%

Lettonie 26%

Lituanie 25%

Pologne 31%

Slovaquie 21%

Slovénie 17%

Source: Christie and Holzner (2004)


Tendances

partenaires commerciaux (fournisseurs, sous-traitants) que pour lesconcurrents des entreprises étudiées. Le respect de la législation dutravail et fiscale s’est amélioré et le syndrome de la faible contraintebudgétaire a perdu du terrain chez cette catégorie d’entreprises. Lesestimations des auteurs, basées sur la technique de réponsesrandomisées, suggèrent une autre réduction de la fréquence de lafraude fiscale parmi les moyennes et grandes entreprises entre 1998et 2001. Selon les auteurs, l’amélioration des prévisions desentreprises et l’intégration accrue dans l’économie européenne ontété des facteurs-clés de la réduction de la part de l’économiedissimulée.

Scharle (2002) explore la question de la fraude fiscale parmi lespetites entreprises en Hongrie à partir de données couvrant lapériode 1992-2000. Son article examine l’impact des modificationsdu régime d’imposition et d’assurance sociale sur les sorties dutravail indépendant. Il se fonde sur les données de l’enquête sur lesforces de travail pour mesurer la corrélation entre le volume desactivités non officielles et la densité des petites entreprises à partir dedonnées locales sur la consommation d’électricité et desdéclarations de revenus. Les résultats laissent à penser que la surviedes petites entreprises est fortement influencée par l’évolution dutaux d’imposition, que les petites entreprises contribuent fortementà l’accumulation non officielle de richesses, et que les activités nonofficielles ont tendance à être combinées avec des activités officielles,comme cela était souvent le cas dans l’économie parallèle dusystème socialiste. Semjén, Szántó et al. (2001) expliquent commentle montant économisé en ne payant pas de cotisations sociales peutêtre réparti entre l’employeur et l’employé si l’entreprise utilise lasous-traitance au lieu d’embaucher un travailleur.

Une enquête spéciale réalisée par l’Office central de la statistiquehongrois (OCSH, 1998) a abordé l’économie informelle dans laperspective du consommateur ou du client. L’objectif était dedécouvrir combien les ménages dépensaient par mois ou par an enbiens, services ou loyers sans reçu officiel. Dans la mêmeperspective, les pourboires et gratifications ont aussi été considérés.Selon les estimations de l’OCSH, en 1997, au moins 11% desdépenses des ménages étaient transférées vers l’économie informelle.L’enquête a aussi permis de collecter des opinions personnelles etspontanées des ménages sur l’économie informelle. L’enquête révèleque la vaste majorité des personnes interrogées, quels que soientl’âge, le sexe, le niveau d’éducation et la tranche de revenu (tant àBudapest que dans les campagnes), considère que l’existence del’économie informelle est naturelle (7% seulement avaient uneattitude ouvertement négative et 12% une attitude plutôt négative;de plus, une proportion importante d’entre elles, 29% approuventouvertement l’économie informelle). Il apparaît également que lespersonnes interrogées pensent que la charge sociale et fiscale élevéejoue un rôle déterminant dans la persistance de l’économieinformelle.

Estimations de l’incidence du travail non déclaré enHongrieLe taux extrêmement élevé d’inactivité en Hongrie implique que,parmi les inactifs de 15-64 ans, la proportion d’individus gagnant uncertain revenu par le biais du travail non déclaré pourrait êtreimportante. On dénombre entre 440 000 et 450 000 personneséconomiquement inactives qui ne suivent pas d’études et netouchent ni retraite, ni allocation de chômage ou indemnité de gardedes enfants. Toutefois, le nombre des actifs (3,9 millions), établi àpartir de l’enquête sur les forces de travail, est plus élevé – au moins500 000 personnes de plus – que le nombre des contribuables (ycompris les travailleurs indépendants). A partir des chiffres ci-

dessus, on peut estimer qu’entre 15% et 20% des employés ne sontpas déclarés aux pouvoirs publics. Ádám et Kutas (2004) ontcomparé le nombre de personnes en activité et le nombre descontribuables en 2002 et en ont conclu que la part de l’emploi nondéclaré était de 13% en 2003.

Le niveau relativement élevé d’emploi non déclaré en Hongrie estsouvent utilisé pour expliquer les faibles taux d’emploi dansl’économie formelle et la faible activité de recherche d’emploi.Néanmoins, il n’existe pas de corrélation directe entre la taille del’économie informelle d’un pays et ses taux d’emploi ou l’intensitéde la recherche d’emploi. Quant à savoir si les emplois formels etinformels sont des substituts ou des compléments, et si laparticipation des individus à des activités informelles entraîne unebaisse de l’intensité de la recherche d’un emploi formel, ce sont làdes questions délicates qui nécessitent des données désagrégées pourêtre abordées correctement. Ce type de données est très rare et touteconclusion tirée des données existantes reste précaire.

Köllő et Nacsa (2004) présentent quelques calculs rapides pourévaluer comment l’emploi et quelques variables de remplacement del’économie informelle étaient répartis dans les micro-régionshongroises. Les résultats des estimations mettent en évidence unerelation inverse statistiquement importante entre l’emploi (et laparticipation aux forces de travail) et les indicateurs de l’économieinformelle. Les régions où l’économie informelle est plus développéeont des taux d’emploi plus faibles. Cependant, dès que les équationsont été ajustées pour introduire le niveau d’éducation – qui estconsidéré comme un indicateur du niveau de développement d’unerégion et de sa capacité à absorber les investissements en capital –toute relation entre l’économie informelle et l’impact sur le marchédu travail est devenue statistiquement insignifiante. En conséquence,les variations dans la taille de l’économie informelle ne permettentpas d’expliquer les variations de l’emploi formel, du chômage ou del’intensité de la recherche d’emploi. L’économie informelle est trèsrépandue dans les régions qui ont de faibles niveaux d’instruction etoù nombres des conséquences du manque de qualificationsengendrent un faible niveau de création d’emploi et un faible tauxd’emploi. Dans ce sens, l’économie informelle est un effet plutôtqu’une cause de la faible participation à l’économie formelle.

Mesures prises pour combattre le travail nondéclaréCes dernières années, la question du travail non déclaré a pris deplus en plus d’importance dans le débat public en Hongrie. Lespouvoirs publics ont introduit plusieurs mesures visant à en réduirel’ampleur et une cellule interministérielle a élaboré un plan d’actionpour introduire d’autres mesures et interventions dans ce domaine.

Mesures visant à générer un environnement légal etinstitutionnel favorisant la déclaration de l’activitééconomique et de l’emploiLe travail non déclaré est fortement concentré dans les secteurs àforte intensité de main-d’œuvre temporaire ou saisonnière (ex.construction, agriculture, restauration et tourisme). Enconséquence, plusieurs mesures ont été prises pour préparer unenouvelle législation du travail tenant compte des spécificités del’emploi saisonnier. On a introduit un « certificat de travail » spécialpour les travailleurs temporaires qui permet aux employeurs deremplir leurs obligations légales en acquérant un « justificatif pourles charges sociales et fiscales ».

Afin d’améliorer le respect des obligations fiscales, à plusieurs


Tendances

reprises les gouvernements ont introduit des formes et des tauxd’imposition qui rendent vaine la fraude fiscale, comme la taxeprofessionnelle simplifiée qui a remplacé en 2003 divers types detaxe et établi un taux unique de 15% sur le produit des ventes jusqu’à15 millions HUF (58 000 euros). Le nouveau système a généré desrecettes fiscales beaucoup plus importantes pour le budget centralque prévu.

Renforcement des incitations et élimination des effetsdissuasifs à la déclaration du travail pour lesemployeurs et les employésLa Hongrie présente une des charges fiscales et sociales sur lessalaires les plus élevées. De ce fait, on peut dire que le faible tauxd’emploi formel est un résultat de l’évasion fiscale pratiquée à la foispar les employeurs et par les employés. Les impôts et les cotisationssociales ont fortement diminué aux cours des dernières années: letaux des cotisations patronales a chuté de 6 points en 1999, etd’encore 2 points en 2001 puis en 2002, soit 10 points au total.Cependant, le taux des cotisations spécifiques d’assurance maladie aaugmenté en 2003.

En 2001, la révision du code du travail a allongé la liste des exigencesformelles pour les contrats de travail. Les contrats de travail doiventdorénavant être rédigés par écrit et comporter certains éléments telsque le montant du salaire de base, une description des tâches et lelieu de travail.

Renforcement de la surveillance et application dessanctions appropriéesPendant les années 90, une des principales formes de travail nondéclaré était ce que l’on appelle le « double contrat » qui consiste enun premier contrat formel rémunéré au salaire minimum national etun deuxième contrat informel verbal correspondant au salaire réel.A la fin des années 90, de nouvelles formes d’emploi non déclaré sesont développées, les soi-disant « faux » contrats de droit civil qui nerelèvent pas du droit du travail. Au lieu d’établir des contrats detravail, les employeurs passent des contrats de service avec destravailleurs indépendants fonctionnant comme des micro-entreprises, mais qui sont en fait dans une situation d’emploidépendant (entrepreneurs « forcés »). Etant donné que l’emploiformel engendre une charge fiscale et sociale très importante et queles entreprises bénéficient d’un taux d’imposition et de cotisationssociales plus bas, il est dans l’intérêt à court terme de l’employeurcomme du travailleur d’éviter les contrats d’emploi. De plus, lesaccords informels ou les contrats civils offrent aux employeurs unebeaucoup plus grande flexibilité que les contrats d’emploi.

La mission de l’Inspection nationale du travail (OMMF) est des’assurer que les employeurs respectent la réglementation régissantles relations de travail. En 2003, l’OMMF a découvert que dans 21%des entreprises inspectées, les employeurs n’avaient pas signé lesdocuments légaux nécessaires à l’établissement d’une relationd’emploi avec leurs employés. Les irrégularités les plus fréquentesétaient: l’emploi (assignation d’une tâche) basé sur un contratfrauduleux; l’emploi sans contrat de travail, basé sur un accordverbal des parties concernées; les contrats de travail ne comprenantpas les informations exigées. Les missions de l’inspection du travailont beaucoup augmenté ces dernières années, alors que lesinspections du travail et de la sécurité au travail couvrentapproximativement entre 3% et 5% des employeurs chaque année.

Une des principales initiatives prises pour améliorer les sourcesd’information mises à la disposition de l’inspection du travail, fut lacréation d’EMMA, la base de données unifiée sur le travail. Depuis

mai 2004, les employeurs sont tenus de notifier toute modificationdu statut professionnel de leurs employés à cette base de données. Ilsdoivent signaler toute embauche avant que le nouvel employécommence à travailler et toute cessation de la relation de travail doitêtre notifiée dans les 24 heures suivant la fin du contrat.Théoriquement, le base de données contient des informationsactualisées sur le statut professionnel des employés hongrois quirelèvent de la juridiction du code du travail, ainsi que sur tous lesemployés du pays. EMMA crée les conditions nécessaires aurenforcement de l’efficacité des activités de l’inspection du travail,contribue à la transparence du marché du travail et accroît laprotection légale des employés. Les employeurs peuvent s’acquitterde leurs obligations de déclaration non seulement par la postecomme autrefois, mais aussi par téléphone grâce à un code PINconfidentiel et via Internet. De plus, les employés ont aussi lapossibilité d’accéder en ligne à la base de données pour vérifier leurstatut professionnel.

Néanmoins, en l’état actuel des choses, EMMA fournit moins deservices aux utilisateurs que cela n’avait été prévu à l’origine. Ainsi,par exemple, EMMA ne permet pas d’accéder à l’information sur lesregistres des caisses d’assurance sociale, un service important pourles employés. Ces données sont disponibles dans la base de donnéesde la Caisse nationale des retraites qui collecte ce typed’informations depuis 1958, la Caisse nationale d’assurance maladieet l’administration fiscale. Selon les spécialistes du droit du travail, ilétait possible d’atteindre les objectifs initiaux pour lesquels EMMAa été créée en développant simplement les systèmes d’informationexistants. Quelque 1,6 milliards HUF (6,4 millions d’euros) ont étéinvestis dans EMMA, ce qui paraît aujourd’hui un coût élevé pourdes résultats si modestes. Néanmoins, l’OMMF pourra à l’avenirutiliser EMMA comme un outil efficace d’investigation du travailnon déclaré.

Renforcement du rôle des partenaires sociaux dans lalutte contre le travail non déclaréL’OERI (2004) donne un aperçu de l’attitude des partenairessociaux hongrois à l’égard du travail non déclaré. Il examine lesactivités et les points de vue des partenaires sociaux, ainsi que lacollaboration entre les partenaires sociaux et les pouvoirs publicsdans la lutte contre le travail non déclaré. Selon cette évaluation, lesnégociations collectives ne concernent pas directement le travail nondéclaré en tant que tel. Le fait que la négociation collective soitdécentralisée en Hongrie, la faible capacité administrative desassociations patronales et syndicales au niveau sectoriel et nationalet leur fragmentation entravent toute tentative d’action concertéepour combattre le travail non déclaré. Néanmoins, dans plusieurssecteurs, et notamment dans l’industrie alimentaire et le secteur dela construction, les principales organisations patronales etsyndicales ont joint leurs efforts pour réduire le travail non déclaréet améliorer les normes de santé et de sécurité au travail. Dans cesbranches, les principales associations d’employeurs sont conscientesdes conséquences négatives du travail non déclaré sur lacompétitivité de leurs secteurs et cherchent donc à coopérer avec lessyndicats en vue de le combattre. On espère que la consolidation dela négociation sectorielle grâce aux nouveaux forums de dialoguesocial bipartite au niveau sectoriel et l’extension des conventionsmultipartites volontaires vont ouvrir de nouvelles opportunités deréglementation commune et d’institutions conjointes efficaces pourréduire le travail non déclaré.

Perspectives d’avenirEn 2003, le gouvernement a décidé de modifier le cadre juridiquepour adapter la réglementation aux nouvelles formes d’emploi


Tendances

apparues ces dernières années. En conséquence, les actions suivantesseront mises en œuvre d’ici la fin de l’année 2005:

• Les formes légales d’emploi seront actualisées dans le cadre de laréforme approfondie du code du travail;

• Une analyse comparative des réglementations des chargessociales et fiscales ainsi que des crédits d’impôts associés auxdiverses formes d’emploi sera réalisée;

• Enfin une évaluation sera réalisée conjointement avec lespartenaires sociaux et une proposition commune sera préparéepour les amendements à la réglementation qui seront nécessaires.

En 2004, le Ministère des finances a mis en place une celluleinterministérielle chargée de déterminer les causes et d’évaluer lesconséquences de l’économie informelle, d’identifier les principauxdéfis pour l’avenir et de préparer un ensemble de propositions sur lesréponses politiques à apporter destinées au Cabinet économique. Lepremier rapport de la cellule de réflexion a été publié en mai 2004. Apartir de ce rapport, un programme de travail sera élaboré pourdéfinir les tâches à accomplir en matière de réglementation et decharges sociales et fiscales.

Le Plan d’action national (PAN) pour l’emploi hongrois fournit unedescription détaillée du travail non déclaré en Hongrie et une listedes réponses politiques prévues structurées en trois grandescatégories: réduction et harmonisation des coûts de l’emploi,amélioration de l’efficacité de l’inspection du travail et incitations àcotiser à l’assurance sociale. Au cours des quelques dernières années,le gouvernement hongrois a commencé à réduire et à unifier lacharge fiscale sur l’emploi. Néanmoins, l’intervention est centréeprincipalement sur les cotisations patronales. Il faudrait égalementpromouvoir l’emploi formel en diminuant les cotisations desemployés (ex. en taxant moins le revenu et plus la consommation).Le PAN insiste aussi sur l’importance de la sensibilisation descitoyens au respect de la loi. La proposition la plus valable et peut-être la plus prometteuse est de rendre plus intéressant le paiementdes cotisations sociales. Pour conforter le système d’indemnisationdes assurances sociales (ex. retraite, prestation de maladie,allocation de garde des enfants), le gouvernement étudie un systèmede conditions individuelles d’éligibilité. On n’a toutefois pas deprécisions sur le type de système envisagé.

Résumé et conclusionsOn considère souvent que la taille non négligeable de l’économieinformelle en Hongrie joue un rôle-clé dans le maintien du faibletaux d’emploi formel et de la faible activité de recherche d’emploi.Les résultats disponibles confirment l’existence d’une économiesouterraine très développée mais les chiffres avancés ne sont pas lesplus élevés si on les examine dans une perspective internationale. Deplus, il n’existe pas de corrélation évidente entre la taille del’économie informelle d’un pays et son niveau d’emploi oud’intensité de recherche d’emploi.

Selon des estimations récentes, quelque 15% à 20% de l’emploi totalne serait pas déclaré. La plupart des analyses concluent que lapression fiscale est la principale raison pour laquelle les entreprisesemploient des travailleurs non déclarés. Les charges sociales et lesimpôts sur les revenus du travail sont extrêmement élevés parrapport aux autres pays développés. Les documents récents sur lesactions de lutte contre le travail non déclaré prévues par legouvernement présentent une liste des mesures nécessaires pouraccroître la pression sur les employeurs: couverture des formesatypiques d’emploi et harmonisation des coûts pour que lesdifférentes formes d’emploi portent la même charge fiscale et

sociale. Le gouvernement a bien identifié les principaux défis quepose le travail non déclaré: créer un environnement favorable àl’emploi et renforcer les inspections du marché du travail.

Károly Fazekas

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MalteIntroductionLa Communication de la Commission de 1998 précise que le travailnon déclaré recouvre « toute activité rémunérée de nature légale maisnon déclarée aux pouvoirs publics ». Son importance est soulignéedans les lignes directrices pour l’emploi spécifiées par l’UE pourpromouvoir les trois grands objectifs que sont le plein emploi, laqualité et la productivité du travail, ainsi que la cohésion sociale etl’insertion, dans l’esprit de l’agenda de Lisbonne. La ligne directriceneuf « Transformer le travail non déclaré en emploi régulier »enjoint aux Etats membres de s’attaquer au travail non déclaré. Elleprécise plus particulièrement que « Les États membres devraientmettre au point et appliquer des actions et des mesures de grandeampleur pour éliminer le travail non déclaré, tout à la fois ensimplifiant l’environnement professionnel, en supprimant les effetsdissuasifs et en prévoyant des incitations appropriées dans les systèmesd’imposition et d’indemnisation, ainsi qu’en améliorant les moyens defaire respecter la législation et en appliquant des sanctions. Ilsdevraient consentir, aux niveaux national et communautaire, lesefforts nécessaires pour mesurer l’étendue du problème et les progrèsaccomplis au niveau national ».

Cette définition correspond à l’interprétation maltaise du travailnon déclaré. Quand les autorités locales s’expriment ou agissentdans le domaine des travailleurs non déclarés, elles se réfèrenthabituellement aux individus qui gagnent un revenu en exerçant uneactivité légale mais ne déclarent pas cette activité aux pouvoirspublics. En conséquence, les activités qui n’ont pas à être déclarées,telles que les travaux ménagers, sont exclues.

La prise de décision et la mise en œuvre des initiatives de lutte contrele travail non déclaré à Malte relèvent principalement de troisorganismes: l’administration fiscale, l’administration de la sécuritésociale et le Conseil pour l’emploi et la formation (Employment and

training Corporation, ETC). L’administration fiscale est chargée del’application de la législation de l’impôt sur le revenu et durecouvrement des impôts sur le revenu des personnes physiques etdes impôts sur les sociétés, ainsi que des cotisations sociales.L’organisme de sécurité sociale, qui relève du Ministère de la familleet de la solidarité sociale est responsable de l’application de la loi surla sécurité sociale (1987) et gère à la fois les régimes contributifs etnon contributifs. Le mandat de l’ETC, selon la loi sur les servicesd’emploi et de formation (1990) est de maintenir un registre desemployés et des demandeurs d’emploi. La loi contraint lesemployeurs à soumettre des formulaires d’embauche et de cessationd’emploi à l’ETC quand ils engagent ou terminent toute relationd’emploi.

Le débat politique sur le travail non déclaré prend généralement laforme de questions parlementaires sur le nombre de chômeursdéclarés travaillant illégalement et sur le nombre d’étrangerstravaillant sans permis de travail. Néanmoins, le débat sur le travailnon déclaré devrait rapidement se structurer, dès que la questionsera introduite dans le premier Plan d’action national pour l’emploijamais élaboré à Malte, qui doit être publié prochainement.

Importance du travail non déclaré dansl’économieL’ampleur du travail non déclaré à Malte n’a pas été mesuréeofficiellement, mais il est généralement admis qu’il est trèsdéveloppé, en particulier dans le commerce et les services. Deuxtentatives récentes ont visé à quantifier l’économie souterrainemaltaise (Briguglio, 1989 et Cassar, 2001). Les évaluations de lataille de l’économie souterraine ne reflètent pas l’ampleur du travailnon déclaré car elles comprennent également les activités illégales et


Tendances

les activités qui n’ont pas à être déclarées, telles que les travauxménagers. Ceci étant dit, l’étude de Briguglio, qui repose sur uneméthode d’évaluation indirecte fondée sur la masse monétaire encirculation, estime que l’économie souterraine constitue près 25%du PIB, alors que l’indice de Cassar de l’activité économiquesouterraine indique que l’activité souterraine a triplé à Malte entre1971 et 1997 – mais à un rythme décroissant. Les raisons identifiéesde ce type de transactions sont le manque de confiance dans legouvernement et le système d’imposition, ainsi qu’une cultured’entreprise fortement axée sur la famille. Le manque de confiancedans les pouvoirs publics est solidement ancré dans l’environnementsociologique et culturel de l’économie maltaise. Il est en partie dû àun long passé d’occupation étrangère et à l’existence d’un vastesecteur public très centralisé qui constitue un obstacle au marché delibre entreprise et en partie à ce qui est perçu comme un manque detransparence dans la gouvernance. La forte culture familialeenracinée dans la société justifie une variété de moyens pouraméliorer le bien-être de sa propre famille, y compris gagner dessalaires non déclarés.

Les autres tentatives d’évaluation de l’activité économique nondéclarée ont été limitées. Aucune méthode directe n’est utilisée pourestimer la part du travail non déclaré, mais on peut égalementrecourir à des méthodes indirectes. En utilisant une méthodecontradictoire indirecte commune pour chiffrer le travail nondéclaré et en comparant les résultats des enquêtes sur les forces detravail avec les données sur la demande (dans le cas de Malte, lesniveaux d’emploi calculés à partir des formulaires d’embauche et defin d’emploi), les données administratives tentent à indiquer desniveaux d’emploi inférieurs aux chiffres émanant des enquêtes surles forces de travail. Les données pour décembre 2003 sontprésentées ci-dessous. La méthode contradictoire révèle doncl’existence de nombreux travailleurs non déclarés à Malte;néanmoins on ne peut se baser sur cette approche pour en tirer deschiffres exacts.

A Malte, le travail non déclaré est en général pratiqué plutôt par deshommes et des femmes qui sont employés ou chômeurs que par lestravailleurs indépendants ou les retraités, par exemple. Néanmoins,les hommes ont des activités non déclarées dans les secteurs de laconstruction et du commerce alors que les femmes ont tendance àtravailler dans l’artisanat et les services domestiques et auxparticuliers. On estime que tant les hommes que les femmes sontimpliqués dans des activités informelles dans l’hôtellerie et larestauration, notamment pendant la saison estivale.

Ces deniers années le nombre des immigrés en situation illégaledétectés parmi les travailleurs engagés dans un travail non déclaré etparmi les personnes travaillant tout en touchant des prestations aconsidérablement diminué. Cependant, cette baisse résulteprincipalement de la diminution du nombre des inspecteurs chargésde l’observation des lois en vigueur au sein de l’ETC. Le tableau 1présente les infractions à la loi par catégories pour les années

1999/2000 à 2002/2003 en valeurs absolues. Comme le montre letableau, la majorité des infractions consiste en général en emploisnon déclarés à l’ETC, viennent ensuite les chômeurs indemnisés quitravaillent, puis l’emploi de travailleurs étrangers sans permis detravail et enfin l’emploi de mineurs.

Le dispositif TEES (Training and Employment Exposure Scheme),un dispositif de formation en entreprise de l’ETC dont le but estd’aider les chômeurs de plus de 40 ans à trouver un emploi, n’aintéressé que 81 des 1200 personnes éligibles. Ce faible taux departicipation pourrait signifier des engagements possibles dansl’économie informelle. Le dispositif, qui offrait un salaire de 55 liresmaltaises (127 euros) par semaine plus des primes, des congés payéset des indemnités en cas de maladie, encourageait également lesemployeurs à offrir des emplois permanents aux participants auTEES après la période de 12 mois. Outre une annonce publique de lamise en place du TEES dans les médias, chaque chômeur indemnisédepuis plus de six mois a reçu un courrier personnel. La faibleparticipation au dispositif en dépit de ces efforts de communicationrévèle que, entre autres raisons, ces individus ont peut-être une autreactivité qu’ils n’ont pas déclarée aux autorités publiques.

Une recherche du Centre pour le développement de la participationdes travailleurs (WPDC) de l’Université de Malte, qui portait sur lesfacteurs affectant la participation féminine au marché du travailformel maltais, révèle que le travail non déclaré est courant parmi les

Graphique 1: L’emploi d’après l’enquête sur les forces detravail et les données administratives, décembre 2003

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Tableau 1: Infractions à la législation sur l’emploi

Infractions à la loi 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003

Emploi non déclaré 2878 1558 1191 1316

Emploi de chômeurs indemnisés 728 534 373 215

Emploi d’étrangers sans permis de travail 161 77 46 96

Emploi de mineurs 134 37 6 11

Source: Rapport 2003 de l’ETC


Tendances

femmes. En fait, l’étude révèle que pour quatre Maltaises déclarantune activité sur le marché du travail, il y en (au moins) une quitravaille sans le déclarer1. L’étude évalue le taux de participationféminine à l ‘économie à 41,7% au début de 2003, 7,2 points de plusque le taux calculé à partir de l’enquête sur les forces de travail(EFT) pour la même période.

Les principales raisons expliquant l’incidence du travail non déclarésont les taux marginaux d’imposition élevés, les distorsions fiscales,les charges sociales, l’absence potentielle de couverture sociale,l’inefficacité du secteur public et le système actuel de « paiements detransfert ». Ces aspects sont examinés plus en détail ci-dessous.

Le taux marginal de l’impôt personnel sur le revenu le plus élevé àMalte est de 35%. Le taux moyen d’imposition – ou le montantmoyen de l’impôt payé sur le revenu – des contribuables maltais estde 8,6%, alors que le taux marginal d’imposition – ou le taux del’impôt payé sur les salaires – est en moyenne d’un peu plus de 19%.Si on compare avec l’euro 25, le taux marginal de l’impôt personnelsur le revenu le plus élevé et le taux moyen d’imposition occupentune position favorable, c’est à dire que Malte ne fait pas partie despays qui ont les taux les plus élevés. Cependant, si on compare lestaux d’imposition sur la dernière lire maltaise de salaire gagnée,Malte est alors parmi les pays ayant les taux les plus élevés. Enconséquence, le régime d’imposition des revenus à Malte est l’un desplus progressif de l’UE, ce qui dissuade peut-être de travailler sur lemarché officiel.

Il existe des distorsions entre les taux d’imposition sur l’emploiordinaire, les heures supplémentaires et le travail à temps partiel. Al’heure actuelle, les revenus du travail ordinaire et des heuressupplémentaires sont en général soumis à un taux d’imposition plusélevé que le travail à temps partiel (imposé à 15% si le travail à tempspartiel implique plusieurs employeurs). Une autre distorsionapparaît lorsqu’un couple optant pour le régime d’impositioncommune ne peut bénéficier du taux plus faible d’imposition dutravail à temps partiel pour le conjoint qui ne travaille pas à pleintemps. C’est peut-être la raison la plus probable de non-déclarationde l’activité des femmes mariées.

Les femmes ne déclarent pas non plus les revenus gagnés lorsqu’ellestravaillent hors de leur foyer afin d’éviter de payer des cotisationssociales qui sont obligatoires pour toute personne travaillant aumoins huit heures par semaine. La déclaration de l’activitééconomique peut également entraîner la perte de certainesprestations sociales telles que l’allocation logement. De plus, uncertain nombre de femmes ne sont pas rémunérées lorsqu’ellestravaillent dans l’entreprise familiale. Le travail non déclaré desfemmes est aussi devenu plus courant parmi les femmes célibatairesou divorcées qui touchent des prestations sociales tout en ayant uneactivité non déclarée.

A Malte, les emplois dans la fonction publique sont souvent dessinécures. Une proportion importante des fonctionnairesparticipent à une activité non déclarée pendant leurs heures detravail en raison du manque de surveillance. La privatisation decertains organismes du secteur public a sûrement réduit, dans unecertaine mesure, le nombre de fonctionnaires ayant des activités nondéclarées.

Le système actuel des « paiements de transfert » peut égalementpousser certains individus à s’engager dans le travail non déclaréafin de ne pas dépasser le plafond de ressources pour bénéficier desprestations sociales. La Chambre de commerce de Malte considèrequ’il faudrait abolir les prestations sociales qui « découragent »

l’emploi afin d’en éliminer les conséquences indésirables. De même,les cas « méritants » devraient percevoir des prestations reflétantconvenablement les réalités d’aujourd’hui. On pense que quelquesretraités pratiquent également le travail non déclaré afin de ne pasaffecter le montant de leur pension publique une fois que leur revenua atteint le niveau du salaire minimum (543 euros par mois).

Outre les activités non déclarées, il semble qu’il existe un niveauélevé de sous-déclaration du revenu, qui serait aussi important quele niveau de non-déclaration. En fait, on pense que le recours aux« salaires sous enveloppe » (complément du salaire formel, enespèces, de la main à la main) est courant car c’est le meilleur moyend’éviter les charges sociales et fiscales. De plus, il existe une tendanceparmi les petites entreprises à proposer au client de payer ou non laTVA. En dépit des efforts du gouvernement pour réduire cetteactivité non déclarée (tels que les campagnes visant à encourager lapopulation à demander des factures mentionnant la TVA, uneloterie mensuelle et le remboursement de la TVA sur certainsachats), ce type de sous-déclaration est encore pratiqué. Il faudraitmultiplier les contrôles « au hasard » effectués par les inspecteurs etappliquer des sanctions plus sévères.

Mesures prises pour combattre le travail nondéclaréPar l’intermédiaire de l’ETC, Malte est déjà engagée dans laStratégie européenne pour l’emploi. Ce qui signifie que Malte vas’attaquer à la question du travail non déclaré avec encore plus dedétermination. La prise de conscience du problème du travail nondéclaré progresse aussi au niveau politique. Le Premier Ministre arécemment expliqué que le gouvernement reconnaît qu’il existe desfacteurs inhérents qui limitent la participation des femmes aumarché du travail et, dans certains cas, les conduisent à travaillerdans l’économie informelle. Le Premier Ministre a mentionné lesréglementations régissant le travail à temps partiel et les cotisationssociales. Le gouvernement a l’intention de réduire l’incidence dutravail non déclaré, principalement à l’aide des mesures proposéesdans le Plan d’action national pour l’emploi.

Le Plan d’action national pour l’emploi doit suivre une stratégie àquatre volets pour réduire l’incidence du travail non déclaré. Lesefforts viseront à: rendre le travail officiel plus attrayant; réduire lacharge administrative pour les employeurs et lutter contre lesrigidités du marché du travail; évaluer l’ampleur du travail nondéclaré en utilisant des méthodes fiables; et renforcer les mécanismesde contrôle du travail non déclaré.

Mesures prises et planifiées pour réduire le travailnon déclaré

Définition et mesureOn considère généralement que les méthodes directes d’évaluationdu travail non déclaré, quand elles sont appliquées de manièreapprofondie et perspicace, constituent le meilleur moyen d’obtenirdes informations sur le travail non déclaré. Une enquête auprès desménages maltais doit avoir lieu au cours du deuxième semestre 2005afin d’établir une estimation de l’importance de l’emploi dansl’économie informelle. Cette enquête sera menée conjointement parl’Office national de statistiques et le Conseil pour l’emploi et laformation avec l’assistance technique de la Fondation danoiseRockwool qui a déjà réalisé des sondages similaires en Allemagne,

1 Pour cette étude, la marge d’erreur était de 3,1%.


Tendances

au Royaume-Uni, en Suède et au Danemark. Cette enquête seraréalisée sur le terrain par des enquêteurs très qualifiés etsoigneusement préparés.

Application coordonnée de la loiAu fil des années, l’ETC a élaboré et mis en oeuvre de vastes actionset mesures pour éliminer le travail non déclaré. Un serviced’inspection a été instauré en vue d’identifier et de réprimer lesdemandeurs d’emploi qui touchent l’allocation chômage tout entravaillant au noir, les employeurs employant des jeunes en dessousde l’âge légal de fin de scolarité obligatoire ou des immigrés ensituation irrégulière, ainsi que les employeurs qui n’informent pasl’ETC du recrutement de nouveaux employés. L’ETC signale auxservices de police tous les cas où une action doit être engagée et lapolice inflige des amendes aux entreprises employant destravailleurs n’ayant pas les documents nécessaires. Toutefois, danscertains cas, l’ETC a repéré des immigrés travaillant illégalementmais aucune sanction n’a été prise.

De plus, le service d’inspection fait parvenir une liste des infractionsà la législation de l’emploi au Département de sécurité sociale pourun complément d’enquête. Tous les mois, l’ETC soumet égalementles certificats médicaux (adressé par les chômeurs pour justifier leurnon-enregistrement) au département pour qu’ils soient contrôlés.

En 2003, lors d’une session parlementaire un député travailliste avivement critiqué le service d’inspection de l’ETC pour avoir détectétrop peu de cas d’infraction. Le député considérait que le nombred’individus découverts en situation d’emploi tout en étantenregistrés comme demandeurs d’emploi et le nombre d’immigrésdécouverts qui ont un emploi sans permis de travail étaient tropfaibles pour refléter la réalité. Cette défaillance a été attribuée à laréduction des effectifs des inspecteurs et à l’absence de coopérationavec les autres services publics. Depuis lors, on a remédié auproblème du manque de coopération et les résultats se sontaméliorés. En fait l’inspection du travail s’est organisée en réseauavec l’inspection fiscale, l’administration de la TVA, MaltaEnterprise, le service d’analyse des renseignements financiers et laPréfecture de police. Par ailleurs, les inspecteurs travaillent enéquipe afin de mieux cibler les catégories de demandeurs d’emploiqui sont suspectés de travailler illégalement. L’inspection du travaila aussi mis en place un numéro d’appel téléphonique gratuit poursignaler les cas d’emploi illégal.

L’ETC cherche également à améliorer son système de profilage pourmieux évaluer la disponibilité à l’emploi des chômeurs. Lesindividus repérés alors qu’ils abusent ou cherchent à abuser dusystème sont radiés du registre du chômage.

A l’heure actuelle, on prépare une révision de la loi sur les servicesd’emploi et de formation (1990) qui spécifie les droits et les devoirsdes employeurs et des chômeurs, ainsi que les procédures qu’ilsdoivent respecter, afin d’assurer, entre autres choses, une plusgrande transparence et efficacité du contrôle de l’activité en périodede chômage déclaré. Un projet d’amendement doit être proposé augouvernement d’ici janvier 2005.

Au mois d’août 2003, un comité composé de représentants del’ETC, du Ministère de la politique sociale, du Ministère des serviceséconomiques et des finances et du Ministère de l’éducation, a étécréé et chargé de concevoir et de planifier une campagne nationalede lutte contre le travail non déclaré. Le comité doit s’assurer que lesdonnées qui pourraient aider chacun des organismes à combattre letravail non déclaré, la fraude fiscale et l’abus des prestationssociales, sont bien échangées. Dans le cadre de cet exerciced’échange des informations, le Ministère de la politique sociale a

transmis à l’ETC une liste de 56 personnes surprises par l’inspectionde la santé et de la sécurité au travail en train de travailler pourdivers employeurs. Parmi ces 56 personnes, l’ETC a découvert qu’untravailleur était inscrit au registre du chômage, quatre étaientchômeurs mais non inscrits et quatre autres n’étaient pas enregistréscomme employés (en raison probablement d’une falsification desrenseignements personnels). Cet échange de données est survenuaprès que l’ETC ait donné au Ministère de la politique sociale uneliste de personnes soupçonnées de travailler illégalement à Gozo.Deux des individus surpris en train de travailler illégalementpercevaient une indemnité d’incapacité aux termes de laquelle il leurétait absolument interdit de travailler.

Renforcement de l’application de la loi A partir d’octobre 2004, les effectifs de l’inspection du service publicde l’emploi doivent passer de six à dix inspecteurs en vued’augmenter la détection des infractions. Par ailleurs, en 2005, lesagents de tous les services d’inspection seront formés aux techniquesd’investigation et de rédaction de procès-verbaux. La coopérationadministrative entre les autorités de contrôle des différentsministères sera renforcée. L’ETC a organisé un séminaire deformation pour ses inspecteurs et personnels administratifs afin deleur permettre de mieux comprendre la réalité du travail nondéclaré. Des fonctionnaires de l’Autorité du tourisme de Malte, duDépartement de sécurité sociale, de l’Inspection fiscale, del’administration de la TVA, des forces de police et de l’Autoriténationale de l’emploi ont présenté aux participants au séminaire lescas concrets rencontrés durant les inspections.

SanctionsLa pénalité actuelle pour les entreprises qui emploient du personnelsans déclarer ces emplois est une amende de 25 lires maltaises (58euros) – quel que soit le nombre de personnes employées – mais elledoit être considérablement augmentée à partir de janvier 2005. Lorsdu règlement de l’amende, l’employeur sera tenu de remplir leformulaire de déclaration d’embauche de l’ETC.

Récemment, un travailleur qui avait touché l’indemnité de chômagependant toute une année a été condamné à une amende de 586euros. Le tribunal l’a aussi condamné à une peine de six ansd’emprisonnement dont quatre ans avec sursis. Le travailleur a étéjugé coupable d’avoir fraudé le fisc et fait de fausses déclarations, etdonc de n’avoir pas respecté la loi sur la sécurité sociale et la loi surl’ETC.

Mesures fiscalesLes distorsions du système d’imposition seront éliminées afind’encourager les femmes qui gagnent un second revenu pour leménage en travaillant à temps partiel à régulariser leur activité.

SensibilisationEn 2005, l’ETC doit organiser une campagne pour informer lestravailleurs de leurs droits et de leurs responsabilités en matière dedéclaration d’emploi, ainsi que des conséquences de la non-déclaration en termes d’effets secondaires tels que les pointsaccumulés sur leur compte personnel de cotisations sociales et leuréligibilité à d’autres prestations.

Chèques-servicesEn octobre 2004 doit débuter une étude portant sur l’introductiondes chèques-services pour la rémunération des services fournis auxménages. Des recommandations seront présentées d’ici juillet 2005


Tendances

afin qu’elles soient discutées avant la fin de l’année lors lapréparation du budget 2006. Il est prévu que ce dispositifcomprenne la création d’une structure de gestion chargée durecrutement des travailleurs proposant des services à domicile, telsque la garde des enfants, les soins aux personnes âgées ouhandicapées, les travaux ménagers et les petites réparations dulogement. Les ménages pourront acquérir ces chèques-servicesauprès des autorités locales. La société de gestion sera chargée detrouver les travailleurs pour répondre à la demande et s’occupera durèglement des cotisations sociales et, le cas échéant, des impôts sur lerevenu. La finalité de cette initiative est d’officialiser le travaildomestique et de créer des emplois dans le secteur social qui aident àrelever le taux de participation féminine au marché du travail, des’assurer que les travailleurs domestiques sont formés (en particulierdans le domaine de la santé et de la sécurité) et que tous cestravailleurs accumulent des annuités de cotisation. Les avantages dupassage à ce dispositif pour les particuliers utilisant déjà ce type deservices n’ont pas encore été étudiés, mais des incitationsappropriées seront introduites pour encourager l’utilisation deschèques-services.

ConclusionsOn espère que la transformation du travail non déclaré en emploirégulier va améliorer l’environnement global des entreprises àMalte, la cohésion sociale et la pérennité des finances publiques,ainsi que du système de protection sociale. Les mesures nécessairespour combattre le travail non déclaré devraient inclure des chargessociales incitatives, un renforcement des contrôles et des sanctions,une meilleure coopération entre les diverses administrations et unemeilleure connaissance des droits déniés aux travailleurs nondéclarés. Des niveaux d’imposition plus faibles et des paiements plusfréquents des cotisations sociales devraient encourager les individusà déclarer leurs revenus et donc à déclarer les activités économiquesinformelles.

L’évolution des mentalités à l’égard du travail non déclaré est unaspect essentiel. On a besoin de campagnes publiques d’informationplus complètes sur les méfaits du travail non déclaré et en particulierde campagnes ciblant la jeune génération qui pourrait en fait être lemoteur de la transformation. Il faut encourager les ménages àemployer des travailleurs déclarés plutôt que de la main-d’œuvreinformelle. Il faudrait également que la transformation volontairedu travail non déclaré en emploi régulier soit rendue plus attrayanteet que les individus puissent bénéficier d’une d’amnistie sur unepériode donnée, qui permette aux individus de déclarer leur activité

sans crainte de représailles. Il est aussi nécessaire d’encourager lespatrons de petites entreprises à déclarer les emplois informels. Ilfaudrait que la déclaration soit rendue financièrement plusattrayante et pas entravée par des obstacles bureaucratiques.

Gordon Cordina

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Tendances

IntroductionCes dernières années, nombres des institutions en charge des impôtset des prestations sociales ont été confrontées à une réorganisationradicale. Un des objectifs de cette réorganisation était d’instaurer unsystème national qui permette, grâce au partage de l’information,une détection rapide et une prévention efficace de la fraude. Ladernière étape de la politique gouvernementale est l’établissementd’un réseau national d’équipes d’inspection et d’intervention dont lamission est de combattre la fraude plus efficacement que ne lepouvaient les équipes régionales qui existaient jusque là.

Bien que le gouvernement semble déterminé à lutter contre tous lestypes de fraude sur le marché du travail, on ne connaît toujours pasl’ampleur de cette fraude. De par sa nature illégale, il est difficile dedépister un phénomène tel que le travail non déclaré et la plupart desdonnées disponibles sur le sujet ne concernent que les cas identifiés,ce qui peut être problématique lorsqu’on tente de quantifierl’ampleur et l’impact du travail informel rémunéré. Premièrement,les données ne sont pas représentatives de l’incidence réelle dutravail non déclaré. Deuxièmement, aux Pays-Bas, ces donnéesconcernent la fraude, un concept plus large que le « travail nondéclaré » et qui recouvre également des délits mineurs tels que lestravailleurs qui notifient leur arrêt de maladie trop tard.Néanmoins, dans le présent article nous tenterons de présenterquelques indications sur l’étendue du travail non déclaré aux Pays-Bas. Par ailleurs, nous décrirons les diverses mesures mises en œuvrepour combattre le travail non déclaré.

Importance du travail non déclaré dansl’économieDans cette section, nous présentons les résultats disponibles relatifsà l’ensemble de la fraude sur le marché du travail ventilés, quandc’est possible, pour le travail non déclaré. Nous distinguerons entrela fraude commise par les employeurs, la fraude commise par lesemployés et le travail illégal.

Fraude commise par l’employeurSelon la définition, la fraude consiste à fournir des informationsinexactes ou incomplètes et à dissimuler des informationsdemandées. Dans le cas des employeurs, cela résulte en général dansle non-paiement ou le paiement partiel des cotisations (Lisv, 2001).On ne dispose pour les Pays-Bas que de données sur les cas de fraude

qui ont été détectés. Il est difficile d’évaluer l’incidence réelle desfraudes commises par les employeurs car on ne mène une enquêteque lorsqu’il y a suspicion de fraude. En 2002, sur les 841 entreprisescontrôlées, on a détecté 481 cas de fraude. La dissimulationatteignait un montant total de 34 millions d’euros de cotisations. Letableau 1 présente une vue d’ensemble des cinq principaux secteurséconomiques dans lesquels on a détecté des cas de fraude.

Il faut souligner que la fraude n’est pas seulement commise par destravailleurs peu qualifiés, mais aussi par des travailleurs trèsqualifiés. En 2003, on a détecté des fraudes dans le secteur des TICet dans le secteur de la santé (SIOD, 2004).

Fraude commise par l’employéLes employés ont de nombreuses manières de frauder. Lisv (2001)établit une distinction entre la perception indue de prestationssociales et la dissimulation de revenu. Une fraude simple consiste àtoucher indûment (en partie) une prestation. Pour ce faire, il suffitsouvent de donner des informations inexactes ou incomplètes ou dene pas fournir les informations requises en dissimulant des revenusqui peuvent être facilement dépistés à travers les systèmesadministratifs, comme lorsqu’un individu perçoit simultanémentune prestation de l’Etat et un salaire déclaré de son employeur. Lafraude complexe consiste à dissimuler un revenu de telle manièrequ’on ne puisse pas le dépister en croisant les donnéesadministratives, comme par exemple en réglant le salaire en espèces.Le tableau 2 donne un aperçu des cas de fraude détectés entre 1997

Pays-Bas

Tableau 1: Nombre d’employeurs contrôlés et de cas defraude détectés, au total et dans les cinq secteursnéerlandais les plus touchés, 2002

Secteur Contrôles Cas de fraude


Agences de travail temporaire 82 57

Entreprises de construction 100 52

Transport de marchandises terre/air 51 34

Agriculture 32 28

Total 841 481

Source: UWV, 2003

Tableau 2: Fraude aux prestations sociales (nombre de contrôles et de cas détectés), fraude simple et fraude complexe, 1997-2000

Fraude aux prestations

Années Contrôles Cas de fraude

1997 17 531 15 295 dont: fraude simple: 11 987fraude complexe: 692




Source: Lisv., 2001


Tendances

et 2000. Pour l’année 2001, une autre source mentionne 34 857 casde fraude détectés, mais étant de source différente, on ne peut pasvraiment comparer ce chiffre à ceux du tableau 2. De plus, il fautgarder à l’esprit quelques réserves quant aux chiffres présentés. Bienque tous les cas détectés concernent la fraude, cela ne signifie pasnécessairement qu’il s’agit de cas de travail non déclaré. Il peut aussis’agir de travailleurs qui étaient en arrêt de maladie et n’ont pasnotifié en temps voulu leur reprise du travail.

Toutes les données du tableau 2 concernent des cas détectés, ce quisignifie bien-sûr qu’elles ne représentent pas le nombre réel depersonnes impliquées dans la fraude. Des recherches auprès desallocataires (anonymes) d’une prestation et des experts de la fraudeont permis de dresser des estimations de l’ampleur de la fraudedélibérée commise par les allocataires sociaux. Les experts estimentqu’entre 32% et 39% des bénéficiaires d’une prestation sociale –selon le type de prestation – perçoivent un revenu sans le signaleraux autorités. Les allocataires eux-mêmes estimaient qu’entre 20%et 35% d’entre eux dissimulent délibérément des informations sur lesrevenus qu’ils perçoivent (CMC/T11 Company, 2002).

La plupart des employés travaillant dans l’économie parallèle quiont été détectés étaient employés par le biais d’agences de travailtemporaire (UWV, 2003). D’autres investigations révèlent que lafraude est commise principalement par des hommes (63,5%), destravailleurs âges de 25 à 35 ans (32,3%) et des chômeurs indemnisés(41,4%) ou les salariés en arrêt maladie (36,2%) (UWV, 2002). Outreces données globales sur la fraude, il existe des informations plusspécifiques sur l’incidence du travail non déclaré dans les différentsdispositifs de prestations sociales.

A. Bénéficiaires de l’allocation d’invalidité (WAO)En 2002, un petit pourcentage des bénéficiaires de l’allocationd’invalidité (WAO) étaient impliqués dans une des diverses formesde travail non déclaré (TNS-Nipo, 2003). On estime que 16% d’entreeux effectuaient sans les notifier des « petits travaux » rémunérés parle biais ou pour le compte de relations personnelles. Cette fraude estpratiquée principalement par les hommes, les soutiens de famille etceux qui espèrent tirer un plus grand profit en violant la loi. Parailleurs 8% travaillaient au noir tout en touchant l’allocationd’invalidité. A ce propos, les antécédents professionnels semblentjouer un rôle déterminant dans le comportement des allocatairesd’une prestation d’invalidité. Particulièrement, les personnes quiont l’habitude de travailler sur appel sont tentées d’effectuer unemission de temps en temps (TNS-Nipo, 2003).

B. Bénéficiaires de l’allocation chômage (WW)La fraude commise en effectuant un travail non déclaré est plusrépandue parmi les chômeurs indemnisés (TNS-Nipo, 2003). Selonles estimations, 11% d’entre eux travaillent tout en percevantl’allocation chômage (WW) et 1% sont employés par le biaisd’agences de travail temporaire sans le signaler aux autorités. Deplus 15% des chômeurs indemnisés effectuent des petits boulotscontre rémunération par le biais ou pour le compte de connaissancessans les déclarer, notamment des hommes et des individus quiavaient, avant de devenir chômeurs, soit des emplois peu qualifiés,soit un travail temporaire, ou qui étaient employés à l’essai. Enfin,26% des chômeurs indemnisés ont des activités (bénévoles) nonrémunérées sans les déclarer aux autorités. Ceci ne relève pas dutravail non déclaré au sens strict de la définition utilisée à traversl’Europe, vu qu’il n’est pas rémunéré. Néanmoins, en exerçant uneactivité bénévole, l’allocataire est en infraction avec la dispositionqui stipule qu’il doit être disponible pour le marché du travail à tout

moment. Le travail bénévole tente principalement les hommes et lessoutiens de famille. Par ailleurs, les personnes qui ont un niveaud’éducation élevé et celles qui avaient un emploi très qualifié avantde se retrouver au chômage sont susceptibles de travailler sans êtrerémunérées sans le signaler aux autorités (TNS-Nipo, 2003).

C. Bénéficiaires du revenu d’insertionLes bénéficiaires du revenu minimum sont surtout (23%) impliquésdans des petits boulots par l’intermédiaire ou pour desconnaissances sans les déclarer aux autorités. Quelque 13% ont unemploi au noir tout en percevant l’allocation chômage. Ces deuxtypes d’infraction sont plus courants parmi les personnes qui étaientemployées au préalable par le biais d’une agence de travailtemporaire. Près de 3% des allocataires avaient un emploi outravaillaient par l’intermédiaire d’une de ces agences sans le déclareraux autorités (TNS-Nipo, 2003).

Une activité typique qui représente une grande part du travail nondéclaré est le ménage chez les particuliers. On ne dispose que devagues estimations du nombre de personnes qui exercent cetteactivité, ces estimations vont d’entre 200 000 et 400 000 personnes en1995 (SER, 2000) à quelque 250 000-300 000 en 2001 (Van der Veen,2001). Selon cette dernière source, entre 1 et 1,5 million de foyersavaient recours à des aides ménagères. Ces aides sont en général desfemmes peu qualifiées qui exercent cette activité à temps partiel(SER, 2000). Il semblerait que dans les grandes villes de l’ouest desPays-Bas, ces femmes de ménage soient en général des immigrées ensituation irrégulière. Dans les autres villes néerlandaises et dans lescampagnes, ces aides ménagère sont en général des femmes dont lemari est soutien de famille (Van der Veen, 2001).

Emploi illégal Une forme particulière de la fraude est la main-d’œuvre illégale. Elleconcerne en général des travailleurs employés aux Pays-Bas sanspermis de travail. Cette main-d’œuvre illégale est fournie en généralpar des agences de travail temporaire qui opèrent dans diverssecteurs économiques. Il n’est pas facile de lutter contre cespratiques, car lorsqu’un travailleur illégal est détecté et sanctionnédans un secteur, l’agence l’envoie souvent simplement travailler dansun autre secteur (FNV, 2003a). Il n’existe pas de données fiables del’emploi illégal aux Pays-Bas. On estime qu’entre 70 000 et 150 000personnes résident de manière illégale dans le pays, dont près desdeux tiers sans permis de travail ou de séjour (FNV, 2003b). Lessecteurs de l’hôtellerie/restauration, de l’horticulture et de laconstruction ont les taux les plus élevées de main-d’œuvre illégale.En 2002, les agents de l’Inspection du travail ont contrôlé 797entreprises du secteur de l’hôtellerie et de la restauration et ontdécouvert que 28% des entreprises enfreignaient la loi sur l’emploides étrangers (Wet Arbeid Vreemdelingen, WAV); en 2001 ellesétaient 30%. Sur les 2294 employés contrôlés, plus d’un tiers (789individus) étaient des ressortissants étrangers. Parmi ces derniers,160 individus travaillaient sans permis de travail et 188 autresrésidaient illégalement aux Pays-Bas (Arbeidsinspectie, 2003a).Dans l’agriculture et l’horticulture, on a contrôlé 654 entreprises etdécouvert que 18% d’entre elles (119 cas) enfreignaient la loi surl’emploi des étrangers. Dans ces entreprises, 425 employés venaientde pays hors de l’Espace économique européen (EEE)1, dont près de75% étaient des hommes et 64 d’entre eux avaient un statut dedemandeur d’asile (Arbeidsinspectie, 2003b). Dans la construction,on estime que 15% de la main-d’œuvre travaillait illégalement et prèsde 40% de ces travailleurs illicites étaient de nationalité polonaise(Arbeidsinspectie, 2003c).

1 A l’époque, les nouveaux pays membres n’étaient pas encore inclus.


Tendances

Une vaste investigation des pratiques des agences de travailtemporaire a également révélé le recours généralisé à la main-d’œuvre illégale aux Pays-Bas. Les services de l’Inspection du travailont présélectionné 344 de ces agences et organisé un suivi de 304d’entre elles. Parmi ces agences, 26% ont été condamnées pourl’emploi illégal de travailleurs étrangers et ou falsification. Au total,on a détecté 565 travailleurs employés illégalement, dont 152 étaientoriginaires de pays d’Europe centrale ou orientale (surtout Pologneet Bulgarie) et 86 de Turquie (Arbeidsinspectie, 2004). Il fautsouligner que ces statistiques concernent seulement les cas détectéset que les chiffres réels sont certainement plus élevés.

Mesures prises pour combattre le travail nondéclaré2

Cette section porte sur certaines des mesures adoptées pour prévenirle travail non déclaré et les autres formes de fraude sur le marché dutravail. Après une tour d’horizon des organismes chargés de laprévention et de la répression de la fraude et de leurs principalesactivités, nous examinerons la coopération entre ces organismes etleurs équivalents européens en vue de lutter conjointement contre lafraude internationale. Cette section se termine par la présentationd’une initiative visant à transformer le travail non déclaré en travailrégulier.

Organisations responsables de la prévention et de larépression de la fraudeLe Ministère des affaires sociales et de l’emploi a introduit unprogramme d’action sur quatre années, 2003-2006, visant àcombattre le problème récurrent de la fraude aux prestationssociales. Les activités mises en œuvre dans le cadre du programmecomprennent notamment:

• Des investissements dans de meilleures méthodes et techniquesde détection de la fraude, comme par exemple l’analyse de risque;

• L’amélioration de la coopération entre les organismes, i.e.l’établissement d’un réseau national d’équipes d’intervention;

• Le recrutement de nouveaux agents chargés de la répression.

A partir de ce programme d’action, le ministère a élaboré un planannuel pour la politique de détection. Cette stratégie précise lesplans de détection et de répression pour chaque organisme impliquédans l’investigation de la fraude. Ces organismes sont la caissed’assurance sociale (SVB, Sociale Verzekeringsbank), l’organismede gestion des assurances sociales (UWV), les communes et lesservices de l’inspection du travail. Ils ne sont pas seulement chargésde détecter le travail non déclaré mais aussi d’autres types de fraudequi relèvent des attributions du Ministère des affaires sociales et del’emploi, tels que la fraude d’identité, la fraude complexe et lafraude internationale. En 2002, le Service de renseignement et derecherches sociales (SIOD, Sociale Inlichtingen- enOpsporingsdienst) a été instauré pour mener des investigations surles infractions graves et organisées à la sécurité sociale. En général,ces violations ont une dimension internationale et comportent aussides falsifications d’identité. En tentant de détecter toutes les fraudes– petites ou grandes – à la sécurité sociale, les divers organismes ontcollaboré en établissant des liens et échangeant des informations.Les trois principaux organismes impliqués dans la prévention et ladétection du travail non déclaré sont décrits plus en détail ci-dessous.

a. L’UWV L’UWV est l’organisme responsable de la gestion des assurancessociales (ex. indemnités de chômage, allocations d’incapacité). Ilverse une prestation sociale à 1,2 millions de bénéficiaires et collecteles cotisations de 4 millions d’employeurs. La politique de l’UWV àl’égard de la fraude établit une distinction entre le processus decollecte (auprès des employeurs) et le processus de distribution (auxemployés). L’UWV participe à de nombreux projets de préventionet de détection de la fraude dont certains sont présentés ci-dessous.

Pour éviter la fraude commise par les employeurs, l’UWV met enoeuvre des actions pour faire connaître la réglementation envigueur. Par ailleurs, les contrôles réguliers, les enquêtesapprofondies et la stricte application des sanctions financières sontutilisés comme mesures dissuasives. Pour renforcer l’efficacité de cescontrôles, l’UWV a mis au point une stratégie basée sur une analysede risque pour identifier les employeurs les plus susceptibles depratiquer la fraude. Cette analyse permet de dresser des profils desemployeurs qui risquent le plus de commettre une infraction, uneapproche qui augmente de 13% les chances de détecter des fraudes.De plus, l’UWV effectue un suivi des entreprises pour détecter desindicateurs de fraude complexe. Les employeurs sont sélectionnés àpartir d’une étude de risque et le suivi est précédé d’une investigationdes informations les concernant. L’UWV et le SIOD ont établi unprotocole concernant le transfert des dossiers de fraude, lacoopération réciproque et le soutien. L’UWV collabore égalementavec l’administration fiscale en croisant les systèmes informatiquesafin d’identifier les employeurs soupçonnés de malversation. Outrecette activité permanente, des opérations spéciales ont étéorganisées pour dépister les agences de travail temporaire exerçantdes pratiques illégales.

Pour enquêter sur l’ampleur des infractions commises par lestravailleurs, le Ministère des affaires sociales et de l’emploi mène unerecherche périodique intitulée POROSZ. Elle fournit desinformations sur la nature, l’ampleur et le contexte de la fraude etsur les personnes qui commettent ces délits. A titre préventif, l’UWVinforme les bénéficiaires de prestations sociales et d’incapacité deleurs droits et de leurs devoirs. Par ailleurs, l’UWV a formé sesagents pour qu’ils soient en mesure d’identifier les pratiquessuspectes. Pour renforcer l’efficacité des contrôles, l’UWV a élaboréun modèle de risque pour les bénéficiaires de l’allocation chômage etde la prestation d’incapacité. Les modèles comportent une variétéde critères qui sont associés à une plus forte propension à frauder.En se fondant sur ces critères, l’UWV effectue une recherche dans labase de données sur ses assurés. Les autres projets de l’UWVconcernent la détection de la fraude internationale et l’identificationdes indications de fraude potentielle.

b. Les communes Les communes sont chargées, entre autre de la gestion des dispositifsde protection sociale. Leur responsabilité a encore été accrue avec lanouvelle loi sur l’aide sociale et le travail (Wet Werk en Bijstand).Dans leur agenda conjoint pour l’avenir, le Ministère des affairessociales et de l’emploi et l’Association des communes néerlandaises(VGN) ont annoncé officiellement leur intention de préparer tousles ans un plan d’action. Ce plan comportera des objectifsquantitatifs et qualitatifs pour la prévention et la répression de lafraude et pour le recouvrement des fonds collectés.

Les 30 plus grandes communes s’efforcent d’obtenir une applicationperformante de la législation (Hoogwaardig Handhaven) pourfavoriser le respect spontané de la loi, en informant les allocataires

2 Les informations contenues dans cette section proviennent des rapports du Ministère des affaires sociales et de l’emploi (2004).


Tendances

sociaux de leurs devoirs, de l’optimisation des services, de ladétection précoce, de l’application stricte de la loi et des sanctions.Pour aider les équipes municipales, il existe une base de données deconnaissances qui fournit des informations sur l’analyse de risque etsur une meilleure sensibilisation au problème de la fraude. Lesgrandes villes ont leur propre équipe de détection sociale (socialerecherche) et les plus petites mettent en général en place des équipesconjointes avec d’autres communes. En 2002, toutes ces équipes ontdétecté 12 770 cas de fraude simple et 980 cas de fraude complexe.Dans la majorité des cas, une alerte fiscale a déclenchél’investigation.

c. L’Inspection du travailLes agences de l’Inspection du travail surveillent l’application de laloi sur l’emploi des étrangers (Wet Arbeid Vreemdelingen, WAV), unelégislation qui couvre une grande partie de l’emploi illégal pratiqué.L’emploi est considéré comme illégal lorsqu’un employeurembauche un travailleur originaire d’un pays hors de l’espaceéconomique européen, qui ne possède pas de permis de travail.L’emploi illégal défavorise les ressortissants des pays de l’Unioneuropéenne (plus la Norvège, l’Islande et le Liechtenstein) et estgénéralement associé à de bas salaires, à de moins bonnes conditionsde travail et au non-paiement des cotisations sociales. Dansl’agriculture, les inspecteurs octroient des certificats à certainsintermédiaires du marché du travail (handmatige loonbedrijven) pourprévenir la fraude. De plus, ils aident les employeurs en leur trouvantdes employés compétents. L’application stricte de la réglementationet les contrôles d’identité préventifs devraient faire baisser la fraude,mais on ne dispose toujours pas de résultats chiffrés.

L’Inspection du travail réserve à peu près 19% de sa capacité àl’investigation de l’emploi illégal dans les agences de travailtemporaire, centrant leurs enquêtes sur les faux papiers d’identité oules faux numéros de sécurité sociale et d’enregistrement fiscal. Untiers de sa capacité est consacrée à des contrôles dans le secteuragricole et horticole. L’association patronale LTO Nederlandcoopère avec l’inspection du travail à la lutte contre l’emploi illégaldans ce secteur.

Coopération entre les organismesDans les sections précédentes nous avons évoqué quelques-unes desinitiatives conjointes mises en œuvre par les organismes publics pourcombattre la fraude. Le Ministère des affaires sociales et de l’emploiencourage la coopération visant à accroître l’efficacité de ladétection de la fraude. La détection est beaucoup plus facile lorsqueles bases données des différents organismes sont connectées,notamment pour les cas de fraude simple qui peuvent être dépistésde cette manière. Cependant, toutes les agences n’ont pas encoreaccès à toutes les bases de données, mais les résultats obtenus pourl’instant sont encourageants et nombres d’entre elles coopèrentefficacement. Dans un cas récent de fraude dans un élevage devolaille, le SIOD a collaboré avec les services de l’inspection dutravail et les services de renseignement de l’administration fiscale(FIOD-ECD), diverses unités locales de police, l’UWV, les servicesd’immigration et de naturalisation et l’Armée royale néerlandaise(Ministère des affaires sociales et de l’emploi, 2004).

Quelques associations patronales et syndicales sont aussi impliquéesdans la prévention et la détection de la fraude et coopèrenthabituellement avec un ou plusieurs organismes officiels. Lafédération patronale du secteur de l’agriculture et de l’horticulture,LTO Nederland, collabore avec le CWI (Centre pour le travail et lerevenu) à une initiative concernant le travail saisonnier (ProjectSeizoenarbeid), qui vise à aider les entreprises de ces secteurs à

recruter de la main-d’œuvre temporaire. Un des objectifs de ceprojet est de réduire l’emploi illégal généré par les pénuries de main-d’œuvre en période de pointe.

Fraude internationaleLa plupart des organisations participant à la détection de la fraudejouent également un rôle dans la recherche de la fraudeinternationale. L’UWV a une équipe « export » qui contrôle lesbénéficiaires de l’allocation d’incapacité vivant à l’étranger. Elle adéjà effectué des contrôles en Belgique, en Italie, en France et enAllemagne (UWV, 2002). L’association des communes néerlandaisesa passé un accord avec le Maroc qui leur permet de surveiller lesbénéficiaires des prestations sociales néerlandaises vivant dans cepays. Des enquêtes ont été menées au Maroc et en Turquie sur desallocataires sociaux soupçonnés d’y posséder une propriété alorsqu’ils bénéficiaient d’une prestation aux Pays-Bas. L’Inspection dutravail contrôle les employeurs basés à l’étranger. Elle coopèreégalement avec les agents des inspections du travail étrangères, maisprincipalement dans le domaine des conditions de travail.

Initiatives prises pour régulariser l’emploi d’aidesménagères à domicileEn 1998, on a lancé une expérience pour transformer l’emploi d’aidesménagères par des particuliers en emplois réguliers. Elle repose surl’accord sur les travaux de ménage chez des particuliers (Regelingschoonmaakdiensten particulieren, SVP), qui permet aux entreprisesde nettoyage d’embaucher des chômeurs acceptant de faire leménage chez des particuliers. L’entreprise paie leur salaire et reçoitdu gouvernement une aide à l’emploi. A l’origine, cet accord ciblaitles chômeurs de longue durée (plus d’un an) qui souhaitaienttravailler au moins 15 heures par semaine, mais il n’a pas eu vraimentde succès. A la fin de la dernière décennie et durant les premièresannées de la nouvelle, le marché du travail néerlandais était confrontéà des pénuries de travailleurs et donc peu de chômeurs ont accepté defaire des ménages aux conditions offertes dans le cadre de cetteinitiative. Plus récemment, les tensions du marché du travail s’étantrelâchées, un plus grand nombre d’aides à domicile en mesure detravailler dans le cadre du dispositif SVP ont pu être attirées par lefait que le gouvernement a assoupli les dispositions de l’accord SVP.De nos jours, il est ouvert aux personnes au chômage depuis aumoins six mois et la durée minimale de leur travail est de 12 heurespar semaine au lieu de 15 heures. A l’heure actuelle, près d’un millierde travailleurs sont employés dans le cadre de l’accord SVP (SVP,2003, Van der Veen, 2001, SER, 2000).

ConclusionsLe gouvernement néerlandais est déterminé à intervenir pouréradiquer le travail non déclaré et les autres formes de fraude auxPays-Bas. Bien que certains rapports sur les progrès en matière deprévention et de répression de la fraude soient plutôt optimistes, ilest encore trop tôt pour tirer des conclusions définitives sur la luttecontre la fraude. Les organismes néerlandais chargés de larépression ont subi de profondes réorganisations ces dernièresannées et certains, comme le SIOD, n’existent que depuis peu.Cependant, les organismes existants tentent de renforcer leurcoopération en échangeant des informations et en croisant les basesde données. Certains collaborent également avec des servicesétrangers à la détection de la fraude internationale. De plus,l’utilisation de l’analyse de risque semble améliorer l’efficacité de ladétection de la fraude.

Sonja Bekker et Ton Wilthagen


Tendances

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AutricheIntroductionLe phénomène de « Schattenwirtschaft » (économie de l’ombre) estdésigné en Autriche par une pléthore de termes et d’expressions. Engénéral, on entend par économie informelle ou « emploi clandestin »les activités qui, bien que n’apparaissant pas dans les statistiquesofficielles, représentent néanmoins une création de valeur ajoutée ausens de la comptabilité macroéconomique nationale, même enl’absence de toute transaction monétaire.

Selon Friedrich Schneider (2004a), les activités économiques« souterraines » peuvent être réparties en quatre grandes catégories:

• Les activités illégales associées à des transactions monétaires:vente d’objets volés, production et trafic de drogue, prostitutionet trafic d’êtres humains, jeux d’argent, contrebande et fraude.

• Les activités illégales n’impliquant pas de transactionsmonétaires: échange ou troc de drogue, d’objets volés ou decontrebande, production ou culture de drogue pour usagepersonnel, vol pour usage personnel.

• Les activités légales qui comportent un élément de fraude fiscaleou d’évitement des charges fiscales et sociales et sont associées àune transaction monétaire : non-déclaration des revenus dutravail indépendant, non-déclaration des salaires etrémunérations d’un emploi lié à la production de biens et deservices légaux.

• Les activités légales sans transactions monétaires maiscomportant un élément de fraude ou d’évitement fiscal : ellescomprennent le troc de biens et de services licites et de travaux de« bricolage », l’entraide entre voisins et les activités honorifiques.

L’activité économique souterraine ne couvre pas les activitéséconomiques essentielles effectuées dans un foyer (tâchesménagères, éducation des enfants, etc.).

Une étude récente publiée par l’Union européenne et intitulée « Letravail non déclaré dans l’Union élargie » reconnaît que le « travailillégal » joue un rôle important dans l’économie informelle et ledéfinit ainsi : « les activités productives de nature légale mais nondéclarées aux pouvoir publics… ». Cette définition est égalementadoptée dans ce rapport.

Méthodes de mesure et d’évaluation

Méthodes de mesure directes et indirectes De par la nature même de l’économie informelle en général (et dutravail illégal en particulier), les personnes impliquées ont un fortintérêt à dissimuler leurs activités ou au moins n’ont aucun intérêtparticulier à rendre publiques les informations économiquesrelatives à leurs activités. D’où la difficulté rencontrée lorsqu’onveut prendre la mesure de l’économie informelle. Cependant, mêmeles activités du secteur informel laissent des traces dans diversdomaines. On peut mesurer et analyser ces traces en utilisant desméthodes directes et indirectes.

EnquêtesLes méthodes directes comprennent les enquêtes auprès des actifs,des chômeurs et des personnes économiquement inactives sur les


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activités non déclarées (dans le contexte des enquêtes statistiquessocioéconomiques, par exemple). Les résultats de ces enquêtespeuvent fournir des informations sur le ratio de l’emploi « officiel »par rapport à l’emploi « informel » au niveau des particuliers et desménages, ainsi que sur la répartition et la concentration du travailnon déclaré dans certains secteurs et certaines régions. Le problèmeavec ce type d’études est qu’il n’existe aucun moyen de vérifierl’ampleur réelle du travail non déclaré, le nombre de personnesinterrogées refusant de fournir des informations sur la véracité desinformations fournies.

Enquêtes sur la fraude fiscale menées parl’administration fiscaleUne autre méthode directe d’estimation de l’ampleur du travail nondéclaré sont les enquêtes sur la fraude fiscale que réalisel’administration fiscale. Le contrôle d’un échantillon aléatoire decontribuables et d’entreprises révèle des revenus supérieurs à ceuxmentionnés dans la déclaration de revenus. L’écart entre le revenuréel et le revenu déclaré permet de tirer des conclusions quant àl’ampleur des activités dissimulées par l’individu ou l’entreprise enquestion. Dans certains pays, les résultats de ces échantillonsaléatoires sont extrapolés pour évaluer l’importance du secteurinformel dans l’économie nationale. Néanmoins, vu qu’elles sontbasées sur un échantillon aléatoire de cas identifiés de fraude fiscale,les estimations ne révèlent guère plus qu’un seuil minimum.

Comparaison du revenu et des dépensesOutre les méthodes directes, il existe également un certain nombrede méthodes indirectes pour quantifier l’activité du secteurinformel. Ainsi, par exemple, la différence entre les dépenses de« consommation plus investissement » calculées dans le système decomptabilité nationale et le « revenu perçu » peut aussi permettre demesurer l’ampleur de l’économie informelle. (Le système descomptes nationaux agrège les dépenses pour les biens et les services.Le revenu perçu révèle, à partir des statistiques fiscales, larépartition du revenu national entre les ménages privés, lesentreprises et le secteur public). Néanmoins, il est important ici detenir compte des erreurs de mesure et des différences dans lesméthodes et la période de collecte de l’information.

Mesure de la masse monétaireUne caractéristique importante des activités informelles est que lespersonnes impliquées souhaitent laisser le moins de traces possibles.Les transactions monétaires sont donc réalisées en liquide de façonà ce qu’il n’y ait aucun signe identifiable (comme pourrait l’être unchèque ou un transfert bancaire, par exemple). Si, au fil du temps, lamasse monétaire en circulation augmente au-dessus d’un niveauconsidéré comme « normal », on peut présumer qu’il existe uneéconomie informelle.

De nos jours l’approche monétaire est utilisée dans presque tous lespays de l’OCDE et donne des résultats tout à fait plausibles. Onévalue tout d’abord les avoirs en monnaie en tenant pour constantsles facteurs considérés comme causes de l’économie informelle (telsque la charge fiscale). La différence entre les avoirs monétairesdéterminés théoriquement et observés pratiquement est ensuitemultipliée par le taux de circulation de la monnaie pour évaluerl’ampleur de la création de valeur ajoutée dans l’économieinformelle. Quand on considère cette méthode, il est important detenir compte du fait, d’une part, qu’elle est basée sur un tauxuniforme de circulation de la monnaie dans l’économie formelle etinformelle et, d’autre part, qu’elle néglige les avoirs en monnaiedétenus (illégalement) à l’étranger.

Les autres approches monétaires de la mesure de l’économieinformelle sont basées sur la quantité de grosses coupures encirculation, la valeur totale des transactions et les facteursdéterminant la demande de monnaie (taux d’intérêt, revenus,substituts de la monnaie fiduciaire).

La consommation d’énergie comme sourced’informationUne autre méthode d’évaluation repose sur le fait que lesmodifications de la consommation d’électricité peuvent permettrede tirer des conclusions sur les activités informelles. En se fondantsur l’hypothèse selon laquelle il existe un ratio presque constantentre le PIB et la consommation d’électricité, les changements àcourt terme entre ces deux valeurs indiquent des changements dansl’économie informelle. Lorsqu’on utilise cette méthoded’évaluation, il faut garder à l’esprit le fait que toutes les activitéséconomiques informelles ne requièrent pas nécessairement uneimportante consommation d’électricité (les services aux particuliers,par exemple) et que le progrès technique peut entraîner unemodification du ratio entre la consommation d’électricité et le PIB.De plus ce ratio est également affecté par les évolutions des coûtsénergétiques.

Modèles complexes d’évaluation des “variablesinobservables”Pendant les années 80, on a élaboré pour la première fois desmodèles complexes qui traitent la taille de l’économie informellecomme un facteur non observable. Elle est caractérisée à partird’une série de variables basées sur divers facteurs. Ces facteurscomprennent la charge fiscale directe et indirecte, les autres chargesfiscales (cotisations sociales, par exemple) et publiques, lesrestrictions inscrites dans la législation, ainsi que les normes et lerevenu disponible. Les indicateurs comprennent la croissance duPIB ; la participation des forces de travail, le nombre d’heures detravail, etc.

Aucune des méthodes de mesure et d’évaluation mentionnées plushaut ne fournit de données exactes sur l’ampleur de l’économieinformelle. Cependant, en comparant les résultats des diversesapproches, on obtient une indication de la taille approximative dusecteur informel et de ses développements au fil des ans.

L’ampleur de l’économie informelle en Autriche

Expansion persistante de l’économie informelleEn Autriche, l’économie informelle n’a cessé de progresser au coursdes 25 dernières années. Alors que dans les années 70, la valeur dutravail non déclaré représentait moins d’un milliard d’euros d’aprèsune estimation de Friedrich Schneider obtenue à partir del’approche monétaire, en 2004 elle atteignait quelque 23,1 milliardsd’euros, soit approximativement 11% du PIB « officiel » (voirtableau 1). Ce qui permet de situer la taille de l’économie informelle,par rapport au PIB officiel, en-dessous de celle de l’Allemagne(16,7%) mais au-dessus de celle de la Suisse (9,4%).

Secteurs à forte incidence d’activités informellesUne analyse sectorielle met en évidence des concentrations del’activité informelle dans certains secteurs de l’économie. Plus d’untiers de l’activité informelle relève du secteur de la construction,ainsi que de ses fournisseurs et artisans. Près d’un sixième de


Tendances

l’activité informelle prend place dans l’industrie manufacturière, letourisme et les services aux particuliers et un huitième dans lesecteur du divertissement et des loisirs. Cette répartition correspondtout à fait à la situation rencontrée dans les autres pays européens(en Allemagne, par exemple).

Au sein de la branche des « fournisseurs et artisans du bâtiment »,les fournisseurs de matériaux de construction représentent près deneuf dixième de l’activité (3,7 milliards d’euros dans la construction,2,7 milliards chez les fournisseurs et 1,4 milliards parmi les artisansdu bâtiment). Les 13% restants concernent la réparation d’appareilsélectriques et à usage domestique).

Les travailleurs dans l’économie informelleLe secteur informel occupe une part considérable des réservespotentielles de main d’œuvre. Si on transcrit le volume de travail nondéclaré en équivalents pleins temps, le modèle de calcul élaboré parl’Université de Linz montre, d’une part, qu’entre 1995 et 2004 lenombre de travailleurs non déclarés en équivalents pleins temps enAutriche est passé de 575 000 à près de 789 000 et, d’autre part, quesur la même période le ratio entre ce chiffre et le volume global detravail rémunéré en Autriche a aussi augmenté de 14% à 18%.

Le chiffre pour les « travailleurs à domicile à plein temps non déclarés»

est une pure supposition. En fait, les activités réalisées dans le secteurinformel sont réparties entre un beaucoup plus grand nombred’individus dont la relation avec le marché du travail varie fortement.La tranche de la population active pratiquant le travail non déclaré esthétérogène et comprend principalement les catégories suivantes:

• Des employés complètement intégrés (travaillant à plein temps etpayant la totalité de leurs cotisations sociales sur cet emploi) quipratiquent le travail non déclaré pour compléter ce revenuprincipal.

• Les travailleurs indépendants qui dissimulent une partie de leursactivités professionnelles afin de ne pas payer d’impôt et decharges sociales.

• Les chômeurs pour qui le revenu gagné dans l’économieinformelle joue un rôle important pour le maintien d’un niveaude vie acceptable.

• Les personnes économiquement inactives (étudiants, femmes aufoyer, préretraités et retraités) qui disposent d’une certaineflexibilité en matière de temps libre et pour qui le travail nondéclaré est souvent la seule source de revenus (hormis lesprestations sociales).

• Les ressortissants étrangers en situation régulière ou irrégulièrevivant en Autriche, pour qui le travail non déclaré constituesouvent le seul moyen d’accès à un emploi rémunéré.

Au cours de la même période, le nombre d’étrangers employésillégalement (dans des activités économiques non déclarées) aprogressé, passant de 75 000 à quelque 140 000 personnes. Ce quicorrespond à près d’un cinquième des étrangers travaillant enAutriche. Ce pourcentage a continuellement progressé jusqu’en2000 et régresse depuis.

Tableau 1: Taille de l’économie informelle en Autriche entre1975 et 2004, calculée en utilisant l’approche monétaire

Taille de l’économie informelle

Années Milliards d’euros % du PIB officiel

1975 0,9 2,04

1980 2,0 2,69

1985 3,9 3,92

1990 7,2 5,47

1995 12,4 7,32

1996 14,6 8,32

1997 16,0 8,93

1998 16,9 9,09

1999 18,2 9,56

2000 19,8 10,07

2001 21,1 10,52

2002 21,8 10,69

2003 1 22,5 10,86

2004 1 23,1 11,001 Estimation/prévision Source: Friedrich Schneider. 2004a.

Tableau 2: Répartition de l’économie informelle entre les secteurs d’activité économique 2004

Secteurs Répartition de l’économie informelle

milliards d’euros pourcentage

Construction et artisanat du bâtiment (y compris les réparations) 9,0 39,0

Autres secteurs commerciaux et industriels (véhicules à moteur, machines-outils) 3,7 16,0

Entreprises de services (hôtels, restaurants, etc.) 3,7 16,0

Secteur du divertissement et des loisirs 2,8 12,0

Autres services aux particuliers (cours particuliers, coiffure, garde des enfants, etc.) 3,9 17,0

Total pour l’économie informelle 23,1 100%

Source: Friedrich Schneider 2004a.

Tableau 3: Répartition de l’économie informelle entre lesentreprises et les artisans du bâtiment 2004

Secteurs Répartition de l’économie informelle

milliards d’euros pourcentage

Entreprises de construction 3,7 41%

Fournisseurs de matériaux de construction 2,7 30%

Artisans du bâtiment 1,4 16%

Autres réparations (télévisions,appareils électriques,équipements ménagers) 1,2 13%

Total construction et artisans (y compris réparations) 9 100%

Source: Friedrich Schneider 2004a.


Tendances

Causes et conséquences de l’économieinformelleLe niveau continuellement élevé de l’activité informelle peuts’expliquer, d’une part, par le poids des charges fiscales et sociales,notamment sur les revenus du travail et, d’autre part, parl’incapacité du marché du travail à absorber les forces de travailpotentielles. Les autres facteurs expliquant le passage de l’économie« officielle » à l’économie informelle comprennent la sur-réglementation de l’économie et du marché du travail(réglementations relatives au commerce et à l’industrie, législationdu travail, etc.) et le système de protection sociale qui n’incite pasfinancièrement à déclarer l’emploi.

Outre ces facteurs, la Commission européenne cite également lastructure économique basée sur de multiples petites entreprises et lafaible compétitivité de certains secteurs de l’économie comme descauses possibles du travail non déclaré. Dans les régions dominéespar quelques grandes entreprises, le travail non déclaré joue un rôlemineur. Cependant, plus les économies locales se caractérisent parune multitude de petites entreprises, plus le travail non déclaré estdéveloppé, en général sous la forme de travail au noir organisé parles entreprises elles-mêmes plutôt que par des individus (travailleursindépendants) travaillant illégalement. Dans les secteursconnaissant une croissance stagnante ou en déclin, l’emploi nondéclaré de travailleurs est considéré comme un mécanisme essentielpour réduire les coûts sans lequel, selon leurs dires, les entreprises nepourraient être concurrentielles sur le marché.

Les conséquences du travail non déclaré peuvent être divisées endeux catégories, les conséquences pour l’individu et lesconséquences pour l’économie et les pouvoirs publics. Les individuspratiquant le travail non déclaré ne sont pas assurés contre lesaccidents du travail ou la maladie et ne cotisent pas à un fonds depension pendant les périodes où ils dissimulent leur activité. Ilsdoivent prendre en charge eux-mêmes tous leurs frais de maladie,sauf s’ils bénéficient par ailleurs d’une couverture sociale dans lecadre d’un emploi déclaré ou par l’intermédiaire de leur conjoint ouparents. En principe, les coûts liés aux accidents survenus dans lecadre d’un travail non déclaré ne sont pas couverts pas la caissed’assurance générale des accidents et, pendant les périodes d’activiténon déclarées, aucune contribution n’est versée au régime généraldes pensions (“ASVG” pension).

Ces cotisations constituent un manque à gagner pour les financespubliques, tout comme les impôts, les cotisations sociales et fiscaleset les charges patronales sur les salaires non payés sur le travail nondéclaré. De plus, certains individus impliqués dans le travail nondéclaré perçoivent également des prestations sociales allouées parles pouvoirs publics (et donc par les impôts et charges sociales payésdans l’économie officielle). En conséquence, une augmentation dutravail non déclaré risque d’entraîner une hausse des charges fiscaleset sociales.

Mesures prises pour combattre le travail nondéclaré En théorie, il existe deux types de mesures pour lutter contre letravail non déclaré:

• Les mesures répressives visant à identifier les individus et lesentreprises impliqués dans l’économie informelle et à appliquerdes sanctions

• Les mesures préventives visant éviter l’entrée dans l’économieinformelle.

Le programme de travail du gouvernement autrichien fixe commeobjectif spécifique la protection de l’espace économique autrichienet la création d’emplois. Dans le cadre de la mise en œuvre de ceprogramme, le 30 septembre 2003 le Conseil des ministres aintroduit un plan d’action pour combattre la fraude de manièreconcertée, qui met plus particulièrement l’accent sur la lutte contrele travail non déclaré et la non-déclaration des salaires et desactivités des entreprises. Dans ce contexte, le Ministère des financesa récemment mis en œuvre une série de mesures concrètes.

Le système de transfert de l’obligation d’acquitterl’impôt sur le destinataire des biensLe système de “transfert des charges” a été introduit dansl’administration de la taxe sur la valeur ajoutée. En conséquence,dans une chaîne d’entreprises seul le sous-traitant initial a le droit dedéduire les taxes en amont. Ce système est destiné à éviter que lessous-traitants ne demandent des autorités fiscales un dégrèvementdes taxes en amont sans avoir payé la TVA avant de cesser touteactivité ou de se déclarer en faillite.

Tableau 4: Développement du travail non déclaré en Autriche

Année

1995 4 064 000 575 000 14, 15 395 000 75 000 18, 99

1996 4 074 100 617 000 15, 14 401 900 83 000 20, 65

1997 4 107 100 623 000 15, 17 411 100 86 000 20, 92

1998 4 190 500 634 000 15, 13 423 400 89 000 21, 02

1999 4 243 100 667 000 15, 72 441 100 93 000 21, 08

2000 4 286 400 703 000 16, 40 468 200 99 000 21, 14

2001 4 315 700 734 000 17, 01 494 500 104 000 21, 03

2002 4 344 500 746 000 17, 17 518 000 109 000 21, 04

2003 1 4 381 800 769 000 17, 55 547 200 112 000 20, 47

2004 1 4 420 000 789 000 17, 85 580 000 114 000 19, 66

1 Estimation/prévision Source:Travailleurs non déclarés en équivalents pleins temps et travailleurs étrangers employés illégalement: Friedrich Schneider 2004a.

Population travaillant officiellement et étrangers travaillant officiellement: Monika Kalmár et al. 2004.

Étrangers travaillantillégalement

Pourcentaged’étrangers travaillant

officiellement

Etrangers travaillantofficiellement

Pourcentage de lapopulation travaillant

officiellement

Travailleurs nondéclarés en équivalents

pleins temps

Population travaillantofficiellement


Tendances

Les mesures de contrôlePlusieurs organes de surveillance ont été créés pour mettre en œuvrela lutte contre l’économie informelle. L’inspection de l’emploi illégald’étrangers (KIAB = Kontrolle illegaler Ausländerbeschäftigung)opère sous l’égide du Ministère des finances depuis le 1er juillet 2003au sein de l’administration douanière. Conformément à la loirelative à l’emploi de travailleurs étrangers en Autriche (AuslBG) etla loi de programmation budgétaire pour 2003 (BBG), on a mis enplace pas loin de 200 agences chargées d’organiser des inspectionsdans les entreprises et sur les chantiers. Ces contrôles sont centrésprincipalement sur les entreprises du bâtiment, l’hôtellerie et larestauration, le transport routier et les entreprises de services de toustypes, sur la base des enquêtes préalables auprès des travailleurs nondéclarés réalisées par le KIAB ou d’autres agences.

En 2003, le KIAB a effectué plus de 21 000 contrôles en vue decombattre le travail non déclaré et identifié pas loin de 5700travailleurs non déclarés. Globalement, plus de 3500 employeurs ontreçu une sommation. Cette même année, les autoritésadministratives ont infligé au total plus de 9 millions d’eurosd’amende.

Dans ce domaine, le KIAB collabore avec la brigade d’interventionrapide de Vienne pour l’industrie de la construction (SEG = schnelleEingreiftruppe Wien-Bau), qui traque principalement la fraudefiscale et effectue des inspections dans les chantiers en cours. Ainsi,il est possible d’intenter des actions lorsque des entreprises suspectesdoivent de l’argent au sous-traitant principal avant qu’elles ne soientliquidées et disparaissent complètement. En 2003, on a sommé lesentreprises de payer quelques 5,2 millions d’euros d’impôt sur lechiffre d’affaires et 9,9 millions d’euros de charges salariales, tandisque 32,1 millions d’euros de dettes fiscales ont fait l’objet de saisies.Au lieu de verser ces sommes aux sous-traitants, les entreprisesdoivent les payer directement aux autorités fiscales.

Près d’un tiers des procès-verbaux dressés lors des inspections duKIAB concernent la construction et ses activités annexes. Un peumoins de 40% des travailleurs non déclarés sont employés par desentreprises de ce secteur. Un autre tiers des procès-verbaux a étédélivré à des hôtels et des restaurants qui employaient près d’unquart des travailleurs non déclarés. Environ un procès-verbal sur dixconcernait des entreprises de services et un travailleur non déclarésur dix travaillait dans ce secteur.

Lors d’une « journée d’action contre le travail au noir » organisée le22 juin 2004, une armée d’inspecteurs a été déployée à travers tout leterritoire autrichien, impliquant au total 875 agents des autoritésfiscales, du BIAB et du service d’investigation fiscale. Ils ont vérifiéla comptabilité de 1958 entreprises, visité 592 chantiers et contrôlé2875 travailleurs. Ce faisant, ils ont identifié 34 entreprises opérantillégalement, 135 travailleurs en situation irrégulière et signifié desredressements d’une valeur de 7,2 millions d’euros. Les coûtssupplémentaires liés à cette journée furent d’entre 150 000 et 200 000euros.

En renforçant les activités de contrôle et les poursuites judiciaires, leMinistère fédéral des finances espère non seulement améliorerl’efficacité de la répression du travail non déclaré, mais aussi faireévoluer les mentalités à l’égard de la fiscalité et dissuader lesentreprises et les travailleurs qui pourraient songer à dissimuler leuractivité.

Tableau 5: Contrôles réalisés dans le cadre de la loi sur l’emploi de travailleurs étrangers (AuslBG), nombre de procès-verbaux dressés et de travailleurs non déclarés identifiés par région

Régions Inspections de l’AuslBG Procès-verbaux Travailleurs illégaux

Jan-Juin 2003 Juil-Déc 2003 Jan-Juin 2003 Juil-Déc 2003 Jan-Juin 2003 Juil-Déc 2003

Burgenland 1 416 1 606 81 92 154 139

Kärnten 871 1 000 136 199 159 391

Niederösterreich 1 971 2 645 188 319 352 543

Oberösterreich 1 092 1 284 148 161 233 268

Salzburg 422 502 150 133 164 185

Steiermark 1 217 1 194 299 317 444 513

Tyrol 661 1 033 107 103 169 171

Vorarlberg 204 178 68 68 103 141

Vienne 2 320 1 524 570 449 863 698

Autriche 10 174 10 966 1 747 1 841 2 641 3 049

Source: Ministère fédéral des finances

Tableau 6: Procès-verbaux dressés et travailleurs nondéclarés identifiés par secteur économique, 2003

Secteur économique Notices Pourcentage Travailleurs Pourcentageillégaux

Construction 604 17, 21% 1, ,86 20, 94%

Activités annexes de la construction 562 16, 02% 988 17, 44%

Restaurants et hôtels 1,097 31, 26% 1,461 25, 79%

Transport 177 5, 04% 190 3, 35%

Agriculture et sylviculture 209 5, 96% 414 7, 31%

Services 316 9, 01% 593 10, 47%

Industrie 100 2, 85% 166 2, 93%

Autres 444 12, 65% 667 11, 77%

Total 3 509 100% 5 665 100%

Source: Ministère fédéral des finances


Tendances

Mesures préventives et optionsOutre les procédures régulières de contrôle et la mise en œuvre de lalégislation appropriée, la réduction du niveau de travail non déclaréet la transformation des activités informelles en activités déclaréesrequièrent également un arsenal de mesures et de stratégiesconcernant les aspects suivants:

• le système d’imposition,• le marché du travail,• les systèmes de régulation de l’économie,• les systèmes de protection sociale,• l’intégration des ressortissants étrangers,• l’information et la sensibilisation de la population.

Les taux (excessivement) élevés d’imposition et de cotisationssociales sont souvent mentionnés comme l’une des causes majeuresde la dissimulation des activités. En conséquence, lescommunications de la Commission européenne sur le travail nondéclaré recommandent de baisser le taux de TVA sur les services àforte intensité de main-d’œuvre et la charge fiscale sur les salaires,tant pour les employeurs (cotisations patronales) que pour lesemployés (prélèvements sociaux obligatoires). En particulier, legouvernement autrichien prépare une réforme du systèmed’imposition des salaires et des revenus et son programme de travailprévoit une réduction des coûts non salariaux de la main-d’œuvre.

En ce qui concerne le marché du travail, les options sont variées,depuis l’élaboration d’une législation de l’emploi sur mesure pour ledéveloppement de nouvelles formes de travail jusqu’à la mise enplace d’un système d’incitations visant à ramener les emploisinformels dans le marché du travail réglementé pour les services auxparticuliers qui sont pertinents et souhaitables en termes depolitique sociale. Ayant ceci à l’esprit, certains Etats membres ontintroduit des notes de crédit ou des chèques emploi-service quipeuvent être utilisés pour rémunérer des services aux particuliers(tels que les travaux ménagers, la garde des enfants, etc.) etgarantissent un niveau minimum de couverture sociale pour lesindividus effectuant ces services sans augmenter significativement lecoût pour l’employeur privé.

D’autre part, dans les pays d’Europe septentrionale on a introduitdes abattements fiscaux et des subventions pour certains servicesaux particuliers en vue d’encourager les ménages à déclarerofficiellement les travailleurs qu’ils emploient. Bien que des mesuresde ce type aient été suggérées à maintes reprises en Autriche tant pardes experts que par des politiciens (et notamment par desreprésentants élus des employés), aucun projet de loi ou décret n’aété soumis à ce jour. Cependant, ces dernières années, l’Autriche apolarisé sa politique sociale sur l’incorporation d’autant de formesdifférentes (et inhabituelles) d’emploi que possible dans le régime deprotection sociale. Ainsi, par exemple, on a intégré dans le systèmede protection sociale les « contrats de service libre » et les nouveauxtravailleurs indépendants, ainsi que l’emploi marginal.

La restructuration de l’offre dans certains secteurs et lareconnaissance en résultant de certaines professions peuventfavoriser la transformation d’activités informelles en emploisofficiels. Ainsi, par exemple, l’expansion du réseau de crèchespubliques dans certains pays a presque éliminé le travail non déclarédans ce secteur. Dans les années 90, l’Autriche s’est elle-mêmeengagée dans cette voie (bien que pour des raisons différentes) avecla mise en place des écoles maternelles, des allocations pour la gardedes enfants, etc., mais par la suite elle ne s’en est pas donné lesmoyens en consolidant le budget.

Les mesures ciblant les ressortissants étrangers jouent un rôle

important dans la lutte contre le travail non déclaré. De nombreuxétrangers, n’ayant qu’un accès limité ou pas accès du tout au marchédu travail autrichien en raison de leur nationalité, sont dansl’obligation de travailler au noir pour subvenir à leurs besoinsélémentaires. Depuis les vagues massives d’immigration de la fin desannées 80 et du début des années 90, l’Autriche a fortement restreintl’accès à son marché du travail en le limitant à certains groupes.

Bien que certaines catégories de travailleurs potentiels d’origine nonautrichienne aient obtenu un accès illimité au marché du travailautrichien depuis son adhésion à l’Union européenne en 1995,l’accès des travailleurs originaires de pays voisins ayantd’importantes réserves de main-d’œuvre (Turquie, BosnieHerzégovine, Croatie et Serbie ainsi que ses voisins de l’est et laPologne) n’est possible qu’après obtention d’une autorisation, d’unpermis de travail ou d’un certificat d’exemption

Même après l’élargissement de l’UE, en vertu des dispositionsprovisoires négociées avec l’Autriche, certains pays comme laRépublique tchèque, la Slovaquie, la Slovénie ou la Pologne n’onttoujours pas les mêmes droits que les ressortissants des 15 Etatsmembres initiaux de l’Union européenne. Toutefois, au fil desprochaines années ces restrictions seront progressivement abolies etles opportunités d’emploi officiel seront ouvertes à tous les citoyensdes nouveaux Etats membres et en particulier à ceux qui travaillentactuellement de manière illégale dans l’économie informelleautrichienne.

Outre la forte pression des charges fiscales et sociales et la rigidité dela législation de l’emploi, on évoque souvent, pour expliquerl’ampleur de l’activité dans l’économie informelle, la sur-réglementation dans le domaine du commerce et de l’industrie et leniveau élevé de bureaucratie nécessaire au démarrage d’uneentreprise. L’Autriche tente d’y remédier en simplifiant la législationrégissant le commerce et l’industrie et les procédures administrativesde création d’entreprise. Si les pouvoirs publics parvenaient àtransférer ainsi les activités informelles en activités officielles, ilspourraient atteindre plusieurs objectifs économiques d’un seulcoup, y compris une augmentation du nombre de travailleursindépendants, la promotion de la création d’entreprises comme undes moteurs de la croissance de l’emploi et un accroissement de lacréation officielle de valeur ajoutée et donc des recettes fiscalesindirectes et indirectes.

Néanmoins, aucune de ces mesures ne sera vraiment efficace tantque les acteurs concernés (les entreprises comme les travailleurs) neseront pas convaincus que le travail non déclaré est non seulementdéloyal et antisocial car il affaiblit le secteur public (et les entrepriseset travailleurs en situation régulière par le biais du systèmed’imposition), mais aussi dommageable pour les travailleurs au noir(fortes sanctions, absence de couverture sociale, aucune sécurité del’emploi). Enfin, il est également nécessaire d’informer lesconsommateurs sur les produits et services de l’économie parallèleréalisés par des travailleurs non déclarés. Il faut les avertir desrisques qu’ils présentent étant donné qu’il n’existe aucune possibilitéde recours légal en cas de dégâts et pas d’assurance contre le vol oules dommages causés dans la propriété en cas d’utilisationd’entreprises non déclarées. L’exécutif autrichien n’est pourl’instant pas encore parvenu à intervenir efficacement dans cedomaine. Cependant, on a cru remarquer ces derniers mois uneaugmentation des efforts des partenaires sociaux pour faire circulerl’information.

Roland Löffler, Ursula Lehner et Michael Wagner-Pinter


Tendances

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Piet Renooy, Staffan Ivarsson, Olga van der Wusten-Gritsai, RemcoMeijer. Le travail non déclaré dans l’Union élargie. Rapport final.Bruxelles: Commission européenne, Direction Générale de l’emploiet des affaires sociales 2004.

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Friedrich Schneider. Ist Schwarzarbeit ein Volkssport geworden?Ein internationaler Vergleich des Ausmaßes der Schwarzarbeit von1970 bis 1997. In: Siegfried Lammeck (Hg.).Der Sozialstandzwischen Markt und Hedonismus. Tagungsband der KatholischenUniversität Eichstätt 1999.

PologneIntroductionJusqu’en 1989, en Pologne l’économie informelle1– définie commel’activité économique réalisée hors du cadre permis par l’Etatcommuniste, sans être enregistrée et déclarée au fisc – présentait descaractéristiques différentes de celles des économies de marché, enraison principalement du nombre limité de petites entreprisesprivées. Les seules entreprises privées étaient des ateliers d’artisanatou de petite fabrication et des exploitations agricoles gérées demanière privée. L’Etat ayant gardé la main-mise sur toutes lesformes d’emploi, le champ d’action dont disposait l’économieinformelle pour se développer était restreint. Les ménages privés,qui constituaient la principale entité de l’économie informelle, y onteu recours pour compléter leurs revenus et acquérir des biens et desservices qu’il était difficile d’obtenir sur le marché officiel planifiépar l’Etat. D’autres aspects de l’économie informelle existaient,comme la sous-déclaration de la production dans les ateliers, le non-enregistrement de ces ateliers, la spéculation sur les biens etl’importation privée de biens de l’étranger en vue de les revendre enPologne, le marché de change parallèle et la corruption. On sait quetoutes ces activités ont dans une certaine mesure soutenu l’économieofficielle de la Pologne pendant la période communiste2 .

A partir de 1990, l’« économie grise » en Pologne a commencé àchanger. Les formes d’activités économiques les plus « parasitaires »(tel que le mercantilisme basé sur la rareté des biens deconsommation) et les activités enfreignant l’ordre économiqueélémentaire (ex. le marché de change parallèle) ont régressé, demanière spectaculaire vu qu’elles n’avaient plus de finalité dansl’économie de marché3. Néanmoins, avec l’arrivée de l’entrepriseprivée, de nouvelles activités économiques informelles sontapparues, telles que le non-enregistrement des employés, la non-déclaration du chiffre d’affaires et la fraude fiscale.

Quelques commentateurs ont mis en lumière certains aspectspositifs de l’économie informelle pendant les premières étapes de latransition économique, expliquant qu’elle peut constituer un filet desécurité dans des temps difficiles.4 Pour de nombreuses petites etmoyennes entreprises créées au début des années 90, le recours àl’économie informelle constituait la seule chance de maintenir lacroissance dans un climat d’inflation galopante et de réorganisationen profondeur du système d’imposition. L’économie informelle leura permis de réduire les coûts et d’accumuler du capital.Parallèlement l’emploi dans l’économie informelle compensait lachute de la demande de main-d’œuvre, l’émergence du chômage en

1 En Pologne, on utilise couramment le terme « économie grise » pour parler de l’économie informelle.2 M.Bednarski, Drugi obieg gospodarczy w Polsce. Kontynuacja czy zmiana ?, “Kultura i Społeczenstwo”, 1991, n° 3.3 Ibidem.4 K. Kloc, Szara strefa w Polsce w okresie transformacji, Raporty CASE, Varsovie 1998.


Tendances

tant que grave problème économique et social et la baisse desrevenus dans l’économie formelle engendrée par la récession detransition. Au fur et à mesure que l’importance de leurs activités aprogressé, nombres d’entre elles ont choisi la légalité et ontrégularisé tous les aspects de leurs activités.

Importance du travail non déclaré dansl’économie

Part du travail non déclaré dans l’économieLa valeur de l’économie informelle en proportion du produitéconomique global polonais reste élevée, bien que l’Office centralstatistique polonais (GUS) estime qu’elle diminue progressivement.Selon des estimations vérifiées récemment par le GUS, l’économieinformelle représentait 14,5% du PIB polonais en en 1999, 14,3% en2000, 14,1% en 2001, et 13,4% en 2002.5 La valeur monétaire duproduit de l’économie informelle a atteint en 2001 107,2 milliardsPLN6, soit une augmentation de 3,6% par rapport à 2000.Néanmoins, en 2002 le produit de l’économie informelle a chuté à104,6 milliards PLN.

Schneider, un spécialiste de l’économie informelle de l’Université deLinz, estime que la valeur de l’économie informelle en proportiondu produit intérieur est considérablement plus élevée, mais convientqu’elle régresse. D’après Schneider, la participation moyenne del’économie informelle au PIB polonais était de 27,4% en 2000-01,chutant à 26,3% en 2003 et probablement à 25,1% du PIB en 2004.

Une enquête menée auprès des entreprises par la Confédérationpolonaise des employeurs privés en 2003 a aussi révélé une baisse duchiffre d’affaires et de l’emploi dans l’économie informelle. Lespersonnes interrogées estimaient que les entreprises ont dissimulé enmoyenne 17,4% de leurs recettes aux autorités fiscales en 2003 et ontemployé 15,4% de leur force de travail hors du système officiel. Lesmêmes estimations pour 2002 était respectivement 20,2% desrevenus dissimulés et 18,6% des emplois non déclarés.

Toutefois, certains experts soulignent que la charge fiscale n’a pasdiminué en Pologne et que les coûts élevés de la main-d’œuvre sontle principal facteur motivant la dissimulation d’activités7. Ilsexpliquent également que la Pologne a connu une augmentation desavoirs en monnaie de l’ordre de 14% à 16% par an. Alors que lestransactions en espèces constituent une part négligeable des chiffresd’affaires dans le système bancaire officiel, elles prédominent dansl’économie informelle.

Les estimations de l’ampleur de l’économie informelle tirées de lacomptabilité nationale par le GUS respectent la méthodologieprescrite par le Système européen des comptes 1995. Elles prennenten compte uniquement la production cachée, pas la productionillégale.

La production cachée comprend la fabrication de produits ou laprestation de services qui, bien que n’étant pas de nature illégale, estdissimulée totalement ou en partie aux autorités publiques(autorités fiscales, douanes, assurance sociale et statistiques).

Le GUS établit une distinction entre deux sous-catégories deproduction cachée:

• Sous-déclaration de la production, du chiffre d’affaires, etc., pardes entités économiques légales;

• Activité économique non déclarée effectuée par des travailleursindépendants.

Les estimations de l’impact de l’économie informelle sur le PIBpolonais global suggèrent que, au cours des années 2000 et 2001, laprincipale composante de l’économie informelle était les activitéscommerciales réalisées par des entités économiques légales quidissimulaient la totalité de leurs bénéfices dans leur déclaration derevenu. Ces entreprises représentaient environ 10% du PIB de laPologne. La part la plus élevée de l’activité non déclarée émanaitd’entreprises opérant dans les secteurs du commerce, de laconstruction, de l’immobilier et des services aux entreprises.

Définitions du travail non déclaré et mesuresappliquées par l’Office central statistique de Pologne(GUS)

Le GUS utilise deux méthodes pour évaluer le nombre detravailleurs impliqués dans l’économie informelle et trois sourcesd’information:

• Enquêtes sur l’activité économique menées auprès de lapopulation (BAEL – équivalent polonais de l’EFT);

• Statistiques sur les salariés – établies à partir des déclarations desemployeurs;

• Données sur les chômeurs – fournies par l’Office national dutravail.

La méthodologie appliquée par le GUS pour quantifier l’emploidans l’économie informelle est basée sur des analyses disparates. Lapossibilité d’utiliser des analyses disparates est apparue pour lapremière fois lorsque les résultats de l’enquête sur les forces detravail (BAEL) ont été connus. La première de ces enquêtes a étéréalisée en Pologne en mai 1992 et, depuis lors, elles sont menéestous les trimestres.

5 Données ajustées par le GUS, données de F. Schnider et du PKPP citées d’après A.Błaszczak, Powolne wychodzenie z cienia, “Rzeczpospolita”, 17 juin 2004.6 1 PLN = 0,237 euro.7 Ibidem8 Estimations de l’ampleur de l’économie souterraine avant la vérification réalisée par le GUS en 2004.

Tableau 1: Estimation de la part de l’économie informelledans le PIB, 2000-2001 (prix courants) 8

2000 2001

%

Produit intérieur brut (sans l’économie informelle) 100 100

Produit intérieur brut (avec l’économie informelle) 114,6 114,3

Part cumulée de l’économie informelle 14,6 14,3

– Dans des entités légales 10,6 10,4

– Travail indépendant non enregistré 4,0 3,9

Industrie 1,3 1,2

Construction 2,5 2,4

Commerce, hôtellerie et restauration 6,2 7,2

Transport, entreposage, communications 0,9 0,4

Immobilier et services aux entreprises 2,2 2,0

Autres catégories 1,5 1,1

Source: Comptes de la nation par secteurs et sous-secteurs institutionnels2000-2001, GUS, Varsovie, 2003, p. 348.


Tendances

Selon les estimations du GUS, quelque 805 000 personnestravaillaient dans l’économie informelle en Pologne en 1995 et910 000 en 2002. Ce chiffre recouvre seulement les individus dont letravail non déclaré constitue la principale source de revenus. Lenombre de personnes travaillant dans l’économie informelle acommencé à croître en 2000, lorsque l’emploi dans l’économieofficielle a commencé à décroître (tableau 2).

Pour affiner les données, le GUS a réalisé deux autres enquêtes parquestionnaire axées exclusivement sur le travail non déclaré et lesrevenus dissimulés en 1995 et 19989. Chaque enquête a porté surquelque 11 000 ménages. Il est prévu de mener une autre étude à lafin de l’année 2004.

Dans les enquêtes, le GUS fait une distinction entre le travail dansl’économie informelle qui constitue la principale source de revenusdu travailleur et les activités non déclarées qui servent à compléterun autre revenu, légal celui-là. Cette enquête fut la premièreoccasion de collecter des informations auprès des personnessuivantes:

• Les travailleurs de l’économie informelle (offre de main-d’œuvre), les informations sont recueillies directement auprèsd’individus qui reconnaissent avoir participé à des activités nondéclarées au cours de l’année de l’enquête;

• Les employeurs recourant au travail clandestin (demande demain-d’œuvre non déclarée); les ménages et les personnes ayantune activité économique (entreprises privées) ont été interrogéssur leur utilisation de main-d’œuvre non officielle (parfoisétrangère).

Selon les résultats de cette étude, pour plus de la moitié despersonnes travaillant dans l’économie parallèle, cette activité estconsidérée comme un complément de revenus (56,7% destravailleurs en 1995, 53,7% en 1998) (tableau 3).

L’emploi au noir comme principale source de revenus est plusfréquent parmi les jeunes de moins de 25 ans (64,5% en 1995, 61,6%en 1998), les travailleurs âgés de plus de 59 ans, ainsi que ceux quiont un bas niveau d’instruction. Les emplois en question étaient peuqualifiés, il s’agissait en général d’un simple travail manuel.

Toutefois, l’emploi au noir comme source secondaire de revenus estplus courant chez les personnes interrogées âgées de 25 à 59 ans. Ence qui concerne le niveau d’instruction, les catégories les plusnombreuses à travailler dans l’économie informelle pour compléterleurs revenus officiels sont les travailleurs ayant un niveaud’éducation de deuxième cycle de l’enseignement secondaire et au-delà (83,6% en 1995, 74,1% en 1998).

Les secteurs où la proportion de travail non déclaré est la plusimportante étaient le jardinage et les travaux agricoles (24,7% en1995, 20,3% en 1998), les « services de proximité » (13% et 17,3%), laconstruction et les services d’installation (14,1% et 15,9%), lestravaux de rénovation et de réparation (11,3% et 14,5%) (voirtableau 4).

Certains types d’activités sont effectuées principalement par leshommes (construction et installation, jardinage et travaux agricoles,rénovation et réparation et certains des petits boulots « devoisinage », tandis que les femmes sont plus nombreuses dansd’autres activités (jardinage et travaux agricoles, garde des enfants etsoins de la personne, confection et réparation de vêtements,commerce et services aux particuliers).

De toute évidence, les activités réalisées dans l’économie informellerequièrent différentes qualifications et compétences. Le typed’activité non déclarée le plus répandu consiste en des tâchessimples qui peuvent être effectuées avec compétence par destravailleurs peu ou pas qualifiés. Par contre, les personnes ayant faitdes études post-secondaires ou supérieures qui étaient engagéesdans des activités non déclarées avaient plutôt tendance à donner

Tableau 2: Emploi total et estimations de l’emploi informel,1995–2002

Année

1995 15 485,7 805

1996 15 841,9 850

1997 16 294,5 870

1998 16 267,1 830

1999 16 008,9 820

2000 15 488,8 885

2001 14 995,6 895

2002* 14 923,7 910

Source: Roczniki Statystyczne 1996-2003, GUS; * données ajustées d’après leRecensement national de la population et de l’habitat, 2002

Emploi (BAEL),en milliers

Estimation des emploisinformels, en milliers

Tableau 3: Nombre et pourcentage de travailleursdépendant de l’économie informelle comme sourceprincipale ou secondaire de revenus, 1995 et 1998.

Source principale Source secondaire

1995 1998 1995 1998

En milliers 880 662 1 154 769

En % 43,3 46,3 56,7 53,7

Age:

Jusqu’à 24 ans 64,5 61,6 35,5 38,4

25-34 ans 36 41,2 64 58,8

35-44 ans 37,3 37,3 62,7 62,7

45-59 ans 36,3 43,1 63,7 56,9

60 ans et plus 45,7 56,5 54,3 43,5

Education:

Enseignement élémentaire et primaire 51 59,3 49 40,7

Ens. professionnel de base 43,2 41 56,8 59

Ens. secondaire 40 42,3 60 57,7

Ens. post-secondaire et supérieur 16,4 25,9 83,6 74,1

Source: résumé basé sur le rapport du GUS Praca nierejestrowana w Polsce 1995,Praca nierejestrowana w Polsce 1998, d’après M. Kabaj, Zatrudnienie w “szarej

strefie” w polskiej gospodarce. Fakty, tendencje, mity I nieporozumienia, “PolitykaSpo_eczna”, n° 1, 2004.

9 Les données qui suivent proviennent du GUS: M. Kałaska, J. Witkowski, S. Kostrubiec, Praca nierejestrowana w Polsce 1995, GUS, Varsovie 1996; Pracanierejestrowana w Polsce 1998, S. Kostrubiec (ed.), GUS, Varsovie 1999.


Tendances

des cours particuliers à domicile, par exemple pour préparer leslycéens aux examens d’entrée à l’université. Certains travailleursnon déclarés mieux éduqués avaient aussi des activités trèsspécialisées, telles que conseil juridique, comptabilité ou traduction.

La catégorie la plus importante d’employeurs recourant au travailnon déclaré en Pologne pour l’année 1998 était celle des particuliers(68,9%). Les entreprises privées venaient en deuxième position, loinderrière avec 16,8%, la troisième catégorie la plus importante étantcelle des travailleurs indépendants, impliqués en général dans desactivités complémentaires plutôt que dans un travail constituant laprincipale source de revenus (12,6%). Les entreprises appartenant àl’Etat ou les organisations caritatives/ coopératives ne réalisaientque 1,7% du travail non déclaré.

Il faut souligner ici qu’en Pologne la vaste majorité des entreprisessont des micro-entreprises employant moins de 10 salariés. Cesmicro-entreprises constituent 95% des entreprises polonaises.10

La micro-entreprise type opère dans le secteur du commerce, dutransport, de la construction, de l’immobilier et des services auxentreprises. Les micro-entreprises fournissent des emplois à entre 3,2et 3,5 millions de personnes, soit 20% de tous les travailleurs enactivité dans l’économie polonaise. Elles sont particulièrementvulnérables aux fluctuations de la conjoncture économique et ontsouvent des difficultés à s’adapter aux modifications de lalégislation.

Interrogées sur les raisons les incitant à travailler au noir, la plupartdes personnes interrogées ont mentionné les faibles salairesproposés par les employeurs officiels, la pénurie d’emplois et lescoûts élevés de la main-d’œuvre dus au système d’imposition desrevenus et aux prélèvement sociaux obligatoires (tableau 5).

Tableau 4: Travailleurs de l’économie informelle, ventilés par type de travail, sexe et niveau d’éducation (en pourcentagede tous les travailleurs de l’économie informelle).

Type de travail 1995 1998

Commerce 8,2 5,8 2,9 12,6 2,5 8,7 5 5,3

Construction et services d’installation 14,1 15,9 22,4 0,7 6,2 9,4 17,1 19,9

Rénovation et réparation 11,3 14,5 20,5 0,7 8,6 9,1 19,8 12,3

Entretien et réparation de véhicules 6,3 5,3 7,6 - - 5,7 7,7 2,8

Transport 5,2 5,2 7,1 0,7 7,4 4,7 5,2 5

Réparation de biens électroniques 1,6 1,2 1,7 - - 3,4 1 0,2

Services de santé 2,3 1,4 0,1 4,4 7,4 4 - 0,4

Coiffure et soins de beauté 1,1 0,7 0,1 1,9 - 0,3 1,3 -

Tourisme et restauration 1,9 2,5 1,1 5,8 1,2 2 3,2 2

Comptabilité et conseil juridique 1,1 1,3 0,6 3 8,6 4 - -

Cours particuliers 3,8 3,2 1,8 6,5 34,6 4,4 0,2 0,9

Traductions 0,3 0,1 - 0,2 1,2 - - -

Confection et réparation de vêtement 6,9 4,4 0,4 13,7 3,7 4,4 4,9 3,9

Travaux ménagers 3,1 3,8 1,2 9,8 2,5 3,4 2,4 6,1

Soins des enfants et des personnes âgées 4,3 4,5 0,2 14,4 3,7 5,7 2,9 6,1

Sécurité – surveillance et gardiennage 0,7 0,6 0,8 0,2 - 0,7 0,3 0,9

Jardinage et travaux agricoles 24,7 20,3 22,2 15,6 3,7 15,1 19,5 27,5

Activités de production 3,1 3,3 2,6 4,9 - 5,4 3,4 2,4

Services de proximité 13 17,3 19,5 12,3 4,2 16,4 20,3 16

Autres 2,7 3,2 3,9 2,5 7,4 5 1,3 3,7

Source: Résumé basé sur les rapports du GUS Praca nierejestrowana w Polsce 1995, Praca nierejestrowana w Polsce 1998.

Elémentaire etprimaire

Professionnelde base

Secondaireprofessionnel

et général

Supérieur, post-secondaire

FemmesHommes

Par sexe et niveau d’éducation (1998)

10 Entrepreneurship in Poland 2004, MGiP, Varsovie 2004.

Tableau 5: Explications des travailleurs non déclarés surleurs motivations

1995 1998

Revenu officiel insuffisant 65,6 59,0

Impossibilité de trouver des emplois 42,1 47,2

Impôts excessifs 25,9 23,8

Travail non déclaré mieux rémunéré 18,4 22,2

Cotisations sociales élevées 16,0 17,4

Crainte de perdre une prestation (ex. allocation chômage) 9,0 7,8

Circonstances familiales et autres situations difficiles 7,4 6,5

Refus de s’engager envers un seul employeur 1,9 2,0

Autres 0,2 0,4

Source: Résumé basé sur les rapports du GUS Praca nierejestrowana w Polsce1995, Praca nierejestrowana w Polsce 1998


Tendances

Selon le GUS, le travail dans l’économie informelle est souvent denature temporaire et induit par les circonstances plutôt qu’unélément d’un plan de carrière à long terme. Les individus recourent àl’économie informelle par ce qu’ils n’ont pas trouvé d’emploi dansl’économie officielle ou par ce qu’ils ont besoin d’un revenusupplémentaire pour faire vivre leur famille. Néanmoins, il fautnoter que, au cours des périodes en question, les salaires pratiquésdans l’économie informelle étaient, selon les estimations, nettementplus bas que les rémunérations moyennes dans l’économienationale.

Etudes sur le revenu des ménages, enquêtes parquestionnaire Se fondant sur des études portant sur le budget des ménages, le GUSa analysé la répartition des revenus, des dépenses et de l’épargne desménages, y compris les revenus de l’économie informelle, pour lesannées 1998 et 199911. Les auteurs ont formulé une hypothèse selonlaquelle les revenus non déclarés sont plus fréquents dans lesménages dont le chef de famille exerce une activité pouvantconduire au travail non déclaré. Il est probable que ces ménages sontceux dont les dépenses excèdent les revenus. Les ménages dont lechef de famille appartient aux catégories socioprofessionnellessuivantes sont les plus suceptibles de pratiquer le travail non déclaré:

• Spécialistes des sciences naturelles et des soins de santé (49%12);• Travailleurs agricoles et personnels de santé de niveau

intermédiaire, professeurs de l’enseignement professionnel etinstructeurs (45%);

• Agriculteurs, jardiniers, forestiers, et pêcheurs (44%);• Employés de bureau, secrétaires (42%);• Agents chargés de la manipulation de numéraire et des services à

la clientèle (41%);• Enseignants, services aux particuliers et agents de sécurité (40%).

Dans la majorité des cas, ces emplois ne sont pas bien rémunérés enPologne, mais ils offrent des opportunités de gagner un revenu nondéclaré. Un enseignant, par exemple, peut donner des coursparticuliers à domicile, les infirmières peuvent s’occuper de patientsalités à domicile ou à l’hôpital en dehors de leurs heures de travail enéchange d’une rémunération versée par la famille du malade. Dansle cadre de la législation fiscale polonaise, les agriculteurs sontexonérés de l’impôt sur le revenu des personnes physiques quedoivent payer les autres travailleurs.

Divers organismes polonais d’enquête et de sondage ont aussiabordé la question du travail non déclaré de manière plus ou moinsrégulière. Ainsi, par exemple, une enquête réalisée par le PBS pour lequotidien “Rzeczpospolita” (17-18 avril 2004) a montré qu’enl’espace de 12 mois, 12% des Polonais ont obtenu une certaine partde leur revenu dans l’économie informelle. Les entrées les plusnombreuses dans le travail non déclaré viennent des chômeurs(27%), des jeunes de 18 à 24 ans (27%), des commerçants et destravailleurs agricoles non qualifiés (20%), ainsi que des salariés desentreprises privées (18%). En ce qui concerne la répartitiongéographique, l’incidence du travail non déclaré est plus grandedans les voïvodies de Poméranie (27%) et de Malopolska (19%) –situées respectivement le long du littoral baltique et autour deCracovie. Par contre, l’incidence la plus faible du travail non déclaréétait relevée dans la voïvodie de Wielkopolska (2,3%).

Une autre enquête du CBOS en avril 2004 a montré que, pour 55%des personnes interrogées, l’existence de l’économie informellecontribue à maintenir un taux de chômage élevé en Pologne13.Quelque 27% des personnes interrogées considéraient que lechômage persistant poussait à prendre des emplois non déclaréssans protection ou couverture sociale.

Compilés, les résultats des diverses enquêtes mettent en évidenceune certaine ambivalence à l’égard du travail non déclaré. Alors quede nombreux Polonais considèrent l’« économie grise » comme l’unedes causes de la pénurie d’emplois en Pologne, nombre d’entre euxpensent également que le travail non déclaré est le dernier recourslorsque les emplois formels manquent.

Raisons motivant la participation à l’économieinformelleL’emploi dans l’économie informelle est encouragé par la rareté desoffres d’emploi et par l’absence de filet de sécurité pour ceux quin’ont pas d’emploi (15% seulement des chômeurs touche uneindemnité de chômage en Pologne). De plus, les aides que propose lesystème d’assurance sociale sont limitées et soumises à desconditions.

Il semblerait que la plupart des stratégies d’adaptation qui génèrentle travail non déclaré sont observables dans le cas de la Pologne. Lafaible protection sociale et la structure rudimentaire de l’Etat-providence entraînent une forte incidence de la stratégie de survie14.On le remarque déjà sous la forme des petits commerces de détailnon enregistrés qui se sont multipliés dans les rues desagglomérations polonaises, ainsi que sur les routes rurales et dansles marchés en plein air – souvent à caractère nettement saisonnier.Ce type d’activité commerciale était particulièrement répandu audébut des réformes polonaises, quand il était considéré comme « uneéruption effrénée de l’esprit d’entreprise », mais il a persisté sur unerelativement vaste échelle en raison du chômage structurel. Onretrouve le même phénomène pour des formes plus traditionnelles etplus courantes telles que les services domestiques.

La deuxième stratégie qui entraîne les travailleurs et les employeurspolonais hors de l’économie officielle et les pousse dans l’économieinformelle est celle de l’« exploitation de la dépendance ». Leprincipe de l’exploitation de la dépendance est la volontéd’économiser et la flexibilité de gestion accrue qu’offre la sous-traitance de tâches à de petites filiales dépendantes et à d’autresentités coopérantes. Vu l’échelle réduite de leurs opérations, ces trèspetites entités sont moins exposées aux inspections et, pour garderde faibles coûts, elles recourent à la dissimulation de travailleurs.Dans les secteurs où la concurrence est intense comme laconstruction, les contrats sont attribués après appel d’offres et lacompétitivité des prix est un aspect essentiel (même dans leschantiers financés par le secteur public). Il faut aussi souligner à cepropos qu’on a enregistré au cours des dernières années uneparticipation accrue des petites entreprises à l’économie polonaise.

La troisième « stratégie de croissance » observable en Pologneconcerne l’« économie parallèle » bien connue pendant la périodecommuniste. Elle est constituée de réseaux de petites entreprisescoopérant les unes avec les autres et pratiquant la fraude en vue depoursuivre leur croissance et d’accumuler un capital qui leurpermettra à terme de pénétrer dans le monde des affaires officiel etde l’emploi déclaré.

11 I. Kudrycka, M. Radziukiewicz, Rozkłady dochodów, wydatków i oszczędnoęści z uwzględnieniem dochodów z szarej strefy, zeszyt 278, GUS, Varsovie 2001. 12 Probabilité qu’un ménage appartienne au groupe composé des ménages dont les dépenses dépassent les revenus.13 Polacy o rynku pracy oraz o przyczynach i skutkach bezrobocia, CBOS, BS/68/2004, www.cbos.pl.14 Typologie des stratégies empruntée à A. Portes, The Informal Economy and Its Paradoxes, [in] N.J. Smelser, R. Swedberg (eds.), The Handbook of Economic

Sociology, Princeton, New Jersey 1994.


Tendances

Aucune des stratégies ci-dessus n’est l’apanage des pays post-communistes. Elles existent sur une échelle mondiale et dansdifférents milieux sociaux. Cependant un aspect qui est peut-êtrespécifique aux économies post-communistes et aux sociétés enmutation relève du facteur d’accumulation – lors de l’incidencesimultanée des diverses stratégies en un même lieu sur une brèvepériode de temps.

L’emploi des travailleurs étrangers dans l’économieinformelleIl est difficile de trouver des informations fiables sur l’emploi nondéclaré de travailleurs étrangers en Pologne. Selon la nomenclaturedu GUS, il y a emploi informel de travailleurs étrangers lorsque desressortissants étrangers ayant besoin d’un permis de travail ou dedocuments similaires, acceptent un emploi rémunéré sans effectuerles démarches nécessaires. Il inclut l’emploi non déclaré d’aidesménagères.

Selon une recherche du GUS, l’ampleur de ce phénomène estrelativement modeste15. En 1998, seulement 0,6% des ménagespolonais (environ 8000 foyers) admettaient employer destravailleurs étrangers non déclarés; six de ces ménages sur 10vivaient en milieu urbain et un sur quatre en milieu rural. Près de18 000 travailleurs étrangers étaient employés par des ménagespolonais, dont 13 000 dans des villes.

Les résultats de cette étude particulière ne confirment pas l’opiniongénérale qu’on a sur l’échelle du phénomène.

Examinant les résultats des enquêtes par questionnaire, onremarque que l’emploi dans les ménages polonais semble beaucoupplus important. Une enquête du CBOS auprès d’un échantillonreprésentatif de Polonais d’âge adulte, réalisée en 2001, révèle que7,1% des ménages employaient des aides à domicile et que dans uncas sur dix l’employé en question était étranger16. Ce qui signifiequ’au moins 90 000 ménages polonais bénéficieraient de telsservices. En règle générale, le travail domestique effectué pour lecompte des ménages n’est pas déclaré aux services de l’emploi et auxautorités fiscales. Les résultats de l’enquête mettent en évidence unfort degré de tolérance à l’égard de ce genre de pratique.

Selon la même enquête, trois quarts des aides ménagères étaientoriginaires d’Ukraine, une sur huit de Biélorussie et une sur dix deRussie; seule une aide ménagère sur 30 venait d’un autre pays. Enfait, les ménages polonais embauchent des aides venant de payslimitrophes à l’est de la Pologne.

Mesures prises pour combattre le travail nondéclaré Le climat d’affaireToutes les organisations patronales polonaises conviennent quel’environnement général dans lequel opèrent les entrepreneurs s’estprogressivement détérioré, créant des obstacles à la créationd’emplois formels. Selon l’analyse des niveaux de développementdes Etats membres de l’Union européenne réalisée par l’Eurostat, laPologne est le deuxième pays le plus pauvre de l’UE après laLettonie, un Polonais moyen gagnant à peine 46% du salaire moyen

dans l’UE après l’élargissement17. Les entreprises polonaises doiventaussi se débattre avec un environnement juridique et administratifmoins favorable que celui qu’on trouve tout naturel dans les autrespays. D’après les estimations de la Banque mondiale, le démarraged’une activité économique en Pologne coûte à l’entrepreneurpotentiel 925 US$. Les frais ordinaires de création d’entreprise enSlovaquie sont de 401 US$, en Lituanie de 231 US$ et aux Etats-Unis de 210 US$18.

Des évidences montrent que la Pologne connaît également desérieux problèmes de corruption. Des enquêtes de l’institut GfK19

montrent que plus de 90% des Polonais pensent que le pays estaffecté par une corruption généralisée, bien que 78% des personnesinterrogées aient répondu n’avoir jamais reçu de proposition desubornation. Seuls 15% des Polonais déclaraient que, dans le cas oùils seraient témoins d’une telle transaction, ils signaleraient le fait àla police.

Ces dernières années, la Pologne aurait connu une régression de laliberté économique, selon une enquête menée par l’HeritageFoundation. On espère que la nouvelle loi relative à la libre activitééconomique promulguée le 2 juillet 2004 pourra restreindrel’influence de l’Etat et de ses diverses institutions sur les opérationscourantes des entreprises. La loi introduit des limites au nombre et àla durée des contrôles des entreprises privées ainsi que desmécanismes visant à simplifier les procédures d’enregistrement desentreprises, l’octroi d’autorisation d’exercer, le recouvrement desdettes et l’acquittement des obligations.

On a également introduit en Pologne des mesures fiscales visant àpromouvoir l’esprit d’entreprise:

• Depuis le 1er janvier 2004, le taux de l’impôt sur le revenu dessociétés est réduit à un taux fixe de 19% (au lieu de 27%).

• Depuis le 1er janvier 2004, hormis dans l’agriculture, lespersonnes privées exerçant une activité commerciale à leurcompte sont soumises à un taux d’imposition unique de 19% à laplace de l’ancien système progressif à trois taux (19%, 30% et40%) en vigueur précédemment.

Ces mesures sont considérées comme une opportunité de réprimerla corruption dans la sphère économique et de réduire la taille del’économie informelle. Par ailleurs, les patrons ont fait part de leursinquiétudes devant la hausse des cotisations sociales obligatoirespayées par les employeurs.

Autres mesures prises pour abaisser le coût du travaildéclaréAu cours de la période 1993-2001, les coûts de la main-d’œuvre ontaugmenté plus vite en Pologne que dans tout autre pays de l’OCDE,la hausse de ces coûts étant même plus rapide que celle du PIBpolonais. Les prélèvements obligatoires élevés pratiqués en Polognesont perçus dans le monde des affaires comme un obstacle majeur àla création d’emplois déclarés. Un employé dont le contrat de travailstipule une rémunération correspondant à la moyenne nationale enPologne i.e. 2330 PLN (553 euros) au premier trimestre 2004 toucheun salaire net de 1540 PLN (366 euro). Le coût mensuel de l’emploide ce salarié pour l’employeur atteint 2850 PLN (676 euros), soit85% de plus que le salaire versé20.

15 Praca nierejestrowana w Polsce w 1998, S. Kostrubiec (ed.), GUS, Varsovie 1999.16 Z. Morecka, E. Domaradzka, Zatrudnienie obcokrajowców w polskich gospodarstwach domowych, “Polityka Społeczna”, n° 3, 2004.17 Cité par J. Bielecki, Za Polsk? tylko ?otwa, „Rzeczpospolita”, 5-6 juin 2004.18 Cité par P. Cizkowicz, A. Rzońca, Koszty, przepisy, swobody, “Rzeczpospolita”, 5-6 juin 2004.19 Etude réalisée à la fin 2003 et au début 2004, à partir d’un échantillon de 15 000 personnes de 15 pays, www.gfk.pl.20 Chiffres empruntés à P. Cizkowicz, A. Rzońca, Koszty, przepisy, swobody, “Rzeczpospolita”, 5-6 juin 2004.


Tendances

Plusieurs propositions de déréglementation des relations de travailont été présentées en Pologne dans le cadre des discussions généralesconcernant la « simplification de l’Etat » ou sur le thème « en finiravec la main-mise du gouvernement ».

On espère également que la création de zones franches spéciales(fondées sur la loi du 20 octobre 2004) va contribuer à la baisse descoûts de la main-d’œuvre et stimuler le développement desentreprises dans des zones particulièrement affectées par le déclinéconomique. A ce jour, on a délimité 14 zones franches surl’ensemble du territoire national.

Le gouvernement polonais a également tenté de réduire les coûts del’emploi officiel en proposant une aide à l’emploi en cas d’embauched’un chômeur. Ce dispositif cible notamment certains groupesspécifiques ayant un risque élevé de ne pas trouver d’emploi. Ainsi,par exemple, le programme Premier emploi (2002) destiné auxjeunes diplômés de l’enseignement supérieur qui sont au chômage,proposait différentes subventions, y compris le remboursement dessalaires versés aux jeunes diplômés embauchés, des indemnités pourles diplômés en stage, des prêts pour la création de nouveauxemplois et des initiatives spéciales.

La nouvelle législation du 20 avril 2004 sur la promotion de l’emploiet les institutions du marché du travail, introduit des dispositionspermettant aux chômeurs éligibles de prendre un emploi rémunéré(jusqu’à un certain plafond) tout en conservant une partie de leurindemnité de chômage (l’allocation d’équilibrage).

Par ailleurs, une version amendée de la loi sur l’emploi et la luttecontre le chômage (adoptée initialement le 20 décembre 2002)introduit le concept de travail temporaire dans le Code du travailpolonais. Les agences de travail temporaire sont considérées commedes instruments permettant de renforcer la flexibilité de l’emploi etpeut-être de réduire le chômage et de limiter l’emploi dansl’économie informelle (la loi sur l’emploi de travailleurs temporairesa été promulguée le 9 juillet 2003).

Les objectifs globaux de facilitation de l’emploi des personnesinactives et de promotion de l’esprit d’entreprise sont matérialisésdans plusieurs dispositions réglementaires. Cependant, cesengagements n’ont pas toujours été concrétisés par des actions, enraison du manque de fonds dans la plupart des cas. Les pénuriesbudgétaires ont, par exemple, pour conséquence que seulement253 096 des plus de 3 millions de chômeurs inscrits ont bénéficié despolitiques actives du marché du travail (PAMT).

Meilleure compréhension du phénomèneAu niveau idéologique, l’Etat polonais s’est engagé à combattrel’emploi informel responsable selon lui de l’exploitation et dutraitement abusif des travailleurs.

La législation polonaise21 comporte des dispositions spécifiquesconcernant les formalités nécessaires pour travailler ou entreprendredes activités rémunérées; le non-respect de la réglementationentraîne des sanctions. En règle générale, lors de la fourniture demain d’œuvre et/ou de service, il faut passer un contrat de travail ouautre contrat de droit civil. L’employeur est également tenu derétribuer l’employé, de lui verser des congés payés au prorata de ladurée de l’emploi et des congés parentaux, de lui remettre uncertificat de travail au terme de l’emploi, ainsi que de remplir uncertain nombre d’autres devoirs. Tout employeur contrevenant auxobligations stipulées dans le Code du travail polonais risque une

sanction lorsqu’il est détecté. La violation des droits des travailleursest abordée au chapitre XXIII du Code du travail polonais et dansdes dispositions légales spéciales telles que la loi sur l’Inspectionsociale du travail en vigueur depuis le 24 juin 1983 ou la loi surl’Inspection nationale du travail appliquée depuis le 6 mars 1981. Leprincipe de responsabilité pénale des contrevenants au droit dutravail est régit par les dispositions générales du code pénalpolonais.

Les affaires concernant les violations présumées des droits desemployés sont instruites à la requête de l’Inspection du travail quiagit en qualité de ministère public (bien que le ministère publicpuisse aussi déposer des recours en cas d’infraction grave). Uninspecteur du travail opérant un contrôle dans une entreprise peutimposer une amende en dressant un procès verbal. Des violationsparticulièrement flagrantes des droits des salariés peuvent êtreconsidérées comme de véritables infractions criminelles.

Le décret législatif du 13 octobre 1998 pose le principe deresponsabilité séparée eu égard au système d’assurance sociale. Lesinfractions possibles comprennent le non-paiement des cotisationssociales dans les délais, le défaut de fourniture de données soumisesà déclaration et la fourniture de données inexactes (l’amende pource type de délit peut atteindre 5000 PLN, 1187 euros). Le code pénaldu droit fiscal polonais prévoit des sanctions pour défaut dedéclaration de tout revenu donnant lieu à imposition.

La loi du 20 avril 2004 concernant la promotion de l’emploi et lesinstitutions du marché du travail définit un certain nombred’infractions qui constituent en fait l’emploi illégal. Les affairesrelatives à ces infractions sont examinées à partir du code deprocédures pénales.

Les contrôles de la légalité de l’emploi sont effectués par les servicesd’inspection de ce qu’on appelle la police du travail, qui sont depuisle 1er janvier 2002 rattachés aux voïvodies. La mission desinspecteurs comprend les procédures de contrôle, auprès de tous lesemployeurs, travailleurs indépendants, personnes privées et touteautre institution, portant sur l’emploi de travailleurs polonais ou deressortissants étrangers. La police du travail peut collaborer avecl’Inspection nationale du travail, les organismes d’assurance sociale,les autorités fiscales, la police et d’autres organisations, en fonctionde ses besoins.

La police du travail a effectué au total 25 766 contrôle au cours del’année 2003 (24 581 en 2002)19. Ces inspections ont permis dedétecter 7922 cas d’emploi illégal. Ce chiffre comprend 2711travailleurs étrangers et 1891 personnes officiellement inscrites auchômage. Les contrôles ont abouti à la régularisation de la relationd’emploi pour 4679 employés: 2199 ont obtenu un contrat de travailet 2480 un autre type de contrat formel.

L’Inspection nationale du travail a également une mission desurveillance des relations d’emploi. Son rapport pour l’année 2002mentionne des contrôles effectués auprès de 110 entreprisesemployant au total 3476 salariés20. On a trouvé chez 17% de cesemployeurs des cas où il n’existait pas de confirmation écrite de larelation d’emploi.

Ce chiffre montre le faible taux de réussite de la détection del’emploi informel et la difficulté de l’application de la législation del’emploi. Pour de nombreux travailleurs de l’économie informelle,l’entité qui les emploie est simplement un ménage privé; mais, lesménages sont hors d’atteinte des inspections officielles et les

21 Tour d’horizon du cadre législatif préparé avec l’aide d’Anna Semenowicz du service juridique du Sénat polonais.22 Données provenant du Ministère de l’économie et du travail, www.praca.gov.pl.23 www.pip.gov.pl


Tendances

résultats des enquêtes révèlent que de nombreux Polonais ont uneattitude très libérale à l’égard de l’emploi non déclaré d’une aide àdomicile ou d’une garde d’enfants.

Conclusions: peu de sécurité, peu de flexibilité,beaucoup de risquesLe gouvernement polonais a décidé de s’attaquer au problème del’économie informelle dans le cadre de la mise en œuvre de laStratégie européenne pour l’emploi (SEE). De nouveaux outilsréglementaires tels que la loi sur la libre activité économique, la loisur la promotion de l’emploi et les institutions du marché du travailet la loi sur l’emploi de travailleurs temporaires participent à ceteffort, tout comme la réduction récente de l’impôt sur les sociétés de27% à 19% et la mise en place d’un taux forfaitaire d’imposition de19% pour les personnes privées exerçant à leur propre compte uneactivité commerciale (hormis dans l’agriculture).

La situation difficile des finances publiques en Pologne et le nombrecroissant des dettes publiques pousse à se demander si ces réformesfiscales pourront être appliquées de manière cohérente. La « sur-réglementation » de l’activité économique est une autre sourced’inquiétudes. Il est nécessaire de réduire la réglementation et d’enaccroître l’efficacité pour mieux répondre à la réalité économique etsociale en Pologne. Le pays dispose actuellement de ce qui est en faitun système déréglementé de protection sociale, avec de faiblesallocations de chômage, l’absence de système de compensation pourla perte de revenu et l’absence de sécurité en ce qui concerne les soinsde santé. La situation générale est donc caractérisée par la faibleprotection sociale et la faible flexibilité du marché du travail. Touteinitiative visant à combattre le travail non déclaré doit prendre encompte ces deux préoccupations politiques.

Ewa Giermanowska

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Roczniki Statystyczne 1996-2003, GUS, Varsovie, années choisies.


Tendances

IntroductionAu Portugal, la lutte contre le travail non déclaré est une prioritérécente. La Stratégie européenne pour l’emploi (SEE) a contribué àmettre la question à l’ordre du jour de l’agenda politique portugais.

L’objectif de lutte contre le travail non déclaré est fréquemmentassocié à celui de la répression de l’économie informelle, enparticulier de la fraude fiscale, deux aspects liés également auxefforts de réduction et d’élimination de l’immigration clandestine.

Le Portugal n’a pas de définition spécifique ou de statistiquesrécentes donnant la mesure du phénomène, en effet le Plan d’actionnational pour l’emploi 2003/2006 reconnaît que « l’ampleur et lanature du phénomène du travail non déclaré ne sont pas connuestrès précisément » (p. 42). Cette situation s’explique par lesperformances du marché du travail portugais ces dernières années,qui a présenté un des taux d’emploi les plus élevés et un des taux dechômage les plus bas de l’Union européenne (UE). Certains desobjectifs définis lors des Conseils de Lisbonne et de Stockholm pour2005 et 2010 sont déjà atteints. Ces circonstances ont permis augouvernement de ne pas considérer la lutte contre le travail nondéclaré comme une priorité pour l’instant.

En conséquence, la définition utilisée pour le présent article est celleque propose la Commission européenne (2004) qui qualifie detravail non déclaré « toute activité rémunérée de nature légale, maisnon déclarée aux pouvoirs publics” (p.8).

L’économie informelle et le travail non déclaré –un tour d’horizon

L’économie informelleSelon les données de la Banque mondiale, l’ampleur de l’économieinformelle au Portugal était de près de 22,5% en 2001/02. En1989/90, elle était de 15,4% et est toujours restée au-delà des 20%depuis 1994/95.

Si on compare la situation avec celle des autres pays européens, lePortugal est un des quatre pays présentant les taux les plus élevésd’économie informelle. Il est aussi intéressant de noter que cesquatre pays appartiennent au soi-disant groupe des pays de laCohésion (Espagne, Italie, Grèce et Portugal).

Selon une étude récente (Farrel, 2004) portant sur 11 pays/régions(Afrique sub-saharienne, Inde, Indonésie, Pakistan, Philippines,Brésil, Thaïlande, Turquie, Mexique, Chili et Portugal), les secteursoù l’économie informelle est la plus développée sont la construction(plus de 80%), l’habillement et le textile et le commerce de détail.

Impact sur la productivitéLa productivité portugaise est d’environ la moitié de celle des paysde l’Union européenne les plus productifs: selon le rapport« Portugal 2010 »1 le différentiel serait de 48 points dont 16 pointsimputables à des différences structurelles et au faible niveau derevenu par tête du Portugal. Mais le reste de cet écart s’explique pardes facteurs non structurels et notamment six facteurs principaux

Portugal

Graphique 1: Taille de l’économie informelle (en % du PIB) en utilisant la méthode de la demande monétaire

0

5

10

15

20

25

30

35

ESPSWPTAUTNLITIRLGBGRFRFINALLDKBEL

Source: Schneider, Banque mondiale (2002)

1 McKinsey Global Institute (2003) – “Portugal 2010: to speed up the growth of the productivity”. Le gouvernement portugais a commandé ce rapport en vued’identifier les mesures qui permettraient d’améliorer la productivité portugaise.


Tendances

dont le plus important est l’informalité (fraude fiscale, évasion desobligations fiscales – i.e. des cotisations sociales, non-respect desrègles du marché telles que les normes de sécurité et de qualité desproduits). En effet, ce facteur est responsable de 28% de l’écart totalmentionné ci-dessus.

Le travail non déclaréBien qu’on ne dispose pas de données internationales parfaitementcomparables sur l’incidence du travail non déclaré, selon l’Institutnational de la statistique, son taux était de 5% du PIB au Portugal en1996. Ce pourcentage est un des plus faibles des pays d’Europeoccidentale.

Si on tient compte des données les plus récentes2, au Portugal, prèsde 30% des employés engagés dans des activités non agricolestravaillent dans des entreprises dont les activités sont légales, maisqui ne remplissent pas leurs obligations sociales et fiscales.

Le tableau 2 compare le montant estimé des obligations théoriques3

des salariés et des employeurs avec le montant perçu en cotisationssociales obligatoires (Statistiques des recettes publiques del’OCDE). Ces résultats sont fondés sur des dispositifs complexes decotisation, comme l’explique le rapport de l’OCDE « Les impôtssur les salaires », qui tiennent compte des seuils et des plafonds dansles cas où les cotisations ne sont pas exactement proportionnellesaux revenus (OCDE 2004).

Au Portugal, le taux de perception des cotisations par rapport auxobligations théoriques est d’environ 0,60, qu’il soit calculé à partirdes salaires et rémunérations ou bien des coûts de main-d’œuvre. Cequi correspond à un manque à gagner de 40 points. En conséquence,les cotisations sociales effectivement perçues sont inférieures aucalcul des montants théoriques attendus. Toutefois, cette situationexiste également dans la grande majorité des pays étudiés.

Il est possible qu’une des causes générales de cette situation soit liéeau fait que certains agents de la fonction publique ne cotisent pas auprincipal dispositif de protection sociale. En conséquence, ladernière colonne donne une évaluation du ratio entre les recettes etles obligations sociales pour le secteur non gouvernemental seul(OCDE, 2004).

Graphique 2: Estimation de la part des activités à valeur ajoutée qui sont informelles, par secteur, dans les onze pays (% du PIB)

Sources: Organisation internationale du Travail; Banque mondiale; The McKinsey Quarterly, 2004

Tableau 1: Incidence du travail non déclaré

Pays Année Taille (% PIB)

AUT 1995 1,5

BEL 1995 3-4

DK 2001 5,5

FIN 1992 4,2

FR 1998 4-6,5

ALL 2001 6

GR 1998 >20

IRL n.d. n.d.

IT 1998/2002 16-17

LU n.d.* n.d.*

NL 1995 2

PT 1996 5

ES n.d.* n.d.*

SE 1997 3

UK 2000 2

Source: Commission européenne (2004) – « Le travail non déclaré dansl’Union élargie »

* n.d. = non disponible

2 Farrel, D. (2004) – The Hidden Dangers of the Informal Economy, The McKinsey Quarterly, 20043 Les obligations théoriques sont calculées en premier lieu à partir des données des comptes nationaux sur les salaires et les rémunérations, qui donnent une

approximation de l’assiette fiscale réelle, puis à partir des coûts de main-d’œuvre (avec les ajustements correspondants au calcul théorique) afin d’obtenir des résultatspour les pays qui ne sont pas inclus dans les données nationales de l’OCDE sur les salaires (OCDE, 2004).


Tendances

Ainsi, le Portugal présente un ratio de 0,84, ce qui signifie unmanque à gagner inexpliqué de 16% des recettes sociales. Ce chiffresemble correspondre parfaitement avec les autres mesures de la taillede l’économie informelle (voir graphique 1).

Par ailleurs, du fait que 30% des employés au Portugal travaillentdans des entreprises qui ne respectent pas leurs obligations fiscales,il est intéressant d’examiner certaines données concernant la fraudefiscale au Portugal. Quand le cotisant ne remplit pas entièrement etdans les temps prévus par la loi ses obligations fiscales, un processusdit de recouvrement coercitif est enclenché. D’après un articlerécent (Serra, 2001) le niveau de fraude fiscale au Portugal est évaluéà entre 4,7% et 7,2% du PIB, soit entre 10,9% et 16,75% des recettesfiscales totales. En 2003, la fraude fiscale a continué à augmenter: lemanque à gagner pour le fisc était d’environ 916 millions d’euros (enhausse de 34% par rapport à 2002) et était dû principalement àl’évasion fiscale pratiquée par les entreprises (DGCI4, 2003).

La communication de la Commission européenne sur le travail nondéclaré (1998) précise qu’au Portugal la grande majorité destravailleurs non déclarés sont des immigrés clandestins, des femmeset des travailleurs non enregistrés. Les femmes sont employées à despostes moins autonomes pour des salaires plus faibles et onttendance à occuper des emplois informels davantage par nécessitéque pour gagner un revenu complémentaire en espèces comme lefont les hommes (Commission européenne, 2004).

En ce qui concerne l’immigration illégale, en juin 2004 on a instauréune autre période de régularisation des immigrés en situation

irrégulière qui s’est soldée par près de 50 000 demandes derégularisation. Néanmoins, le gouvernement anticipe que 20 000seulement de ces demandes seront acceptées, en raison dudurcissement de la réglementation depuis les nouvelles lois surl’immigration passées en février 2003. Selon la législation, seuls lesimmigrés qui ont payé des charges sociales et des impôts pendanttrois mois et ont actuellement un contrat de travail valide, ou ont euun récemment, pourront être régularisés. Etant donné cesconditions très restrictives, il est évident que le résultat pourrait êtrela présence d’immigrés en situation irrégulière5.

Par ailleurs, l’Inspection du travail a détecté de nombreuxtravailleurs étrangers employés sans contrat de travail formel. Dansces circonstances, l’IDICT6 a tenté de procéder à la régularisation deleur situation en demandant aux entreprises les employant de leurfournir des contrats de travail et de signaler aux autorités leurintégration dans le marché du travail formel.

En ce qui concerne la répartition sectorielle, il apparaît que lessecteurs les plus affectés par le phénomène du travail non déclarésont les secteurs de la construction, du textile et du commerce dedétail (Commission européenne, 1998). Le secteur de la constructionprésente la plus forte incidence de travail informel. En fait, lesinstitutions qui régulent le secteur (IMOPPI7) ont enregistré près de43 132 entreprises de construction déclarées alors que l’Institutnational de la statistique estime à près de 60 000 le nombre desentreprises dans ce secteur (Dias, 2004). Outre la construction, letravail informel est surtout répandu dans l’hôtellerie et larestauration, ainsi que dans les services personnels et domestiques.Dans l’hôtellerie et la restauration, le travail temporaire etsaisonnier prédomine.

4 DGCI – Direction générale des impôts – Ministère des finances.5 On estime qu’à l’heure actuelle, environ 11% des 450 000 immigrés travaillant au Portugal sont en situation irrégulière (Plan d’action portugais pour l’emploi 2003-

2006).6 IDICT – Institut pour le développement et l’inspection des conditions de travail.7 IMOPPI – Institut des marchés des travaux publics et particuliers et de l’immobilier

Tableau 2: Total des cotisations sociales obligatoirescomparé aux obligations théoriques sur les salaires,comptabilité nationale, 2000

Ratio des montants perçus comparés aux obligations théoriques

AT 0,81 0,79 0,94

BE 0,72 0,72 0,86

DK 0,37 0,35 0,60

FIN 0,89 0,88 0,94

FR 0,76 0,76 0,90

DE 0,87 0,82 0,90

GR 0,84 0,83 1,26

IE 0,73 0,75 0,84

IT 0,82 0,80 0,80

LU 0,82 0,80 0,96

NL 1,00 0,90 1,08

PT 0,62 0,60 0,84

ES 0,78 0,78 -

SE 0,89 0,87 0,88

UK 0,78 0,74 0,78

Source: OCDE, Perspectives de l’emploi 2004

Basé sur lessalaires

(employeurs plussalariés)

Basé sur les coûtsde main-d’œuvre(employeurs plus

salariés)

Estimation pour lesecteur non

gouvernemental

Graphique 3 – Régularisation des travailleurs étrangers(contrats))

Source: IDICT (2004)


Tendances

En termes d’analyse sectorielle, le faux travail indépendant est aussiun phénomène difficile à quantifier. Le travail indépendant sansemployé, bien que déclinant légèrement, représente encore dans laplupart des secteurs de l’économie, une part importante de l’emploi;la proportion de travailleurs indépendants atteint presque 50% dansl’industrie manufacturière, plus de 55% dans la construction et plusde 65% dans les services. Les travailleurs indépendants sont enmajorité (plus de 80% en 2001) des travailleurs peu qualifiés(agriculture, pêche, artisanat, services domestiques). Les autres sonten général des cadres, bien qu’on ait enregistré un léger déclinannuel d’approximativement 6% de cette catégorie depuis 1998.Selon ces données, il est impossible de tirer des conclusions sur lefaux travail indépendant, mais le nombre des travailleursindépendants est élevé au Portugal.

Travail des enfantsUn autre aspect important du travail non déclaré est le travail desenfants qui reste significatif au Portugal. En 2001, d’après leSystème d’information statistique sur le travail des enfants (SIETI),le nombre des enfants qui travaillent atteindrait 28 228.

Selon le SIETI, le secteur industriel est celui où on trouve le plusd’enfants au travail. Le secteur du textile emploie 36,6% de tous lesenfants qui travaillent. Pour remédier à cette situation, legouvernement portugais a présenté le PETI (Programme pour laprévention et l’élimination de l’exploitation du travail des enfants)en mars 2004. Cette initiative a pour but de fournir aux enfants quitravaillent une opportunité de finir leur scolarité obligatoire afinqu’ils puissent mieux s’intégrer plus tard dans le marché du travail.Etant donné que les enfants qui travaillent aujourd’hui risquent dedevenir les travailleurs non déclarés de demain, cette mesurepolitique, si elle est mise en œuvre efficacement, pourrait devenir unbon outil de prévention.

Mesures prises pour combattre le travail non déclaré Tout au long de la mise en oeuvre de la SEE, le Portugal s’est dotéd’un arsenal de politiques visant à combattre le travail non déclaréet à transformer l’économie informelle en activités régulières.Conformément au Plan d’action national pour l’emploi 2003-2006,des efforts sont faits pour:

• simplifier les procédures de création d’entreprise et autresformalités administratives;

• renforcer les interventions de l’Inspection générale du travail(IGT) qui met en place des actions de régularisation dessituations irrégulières;

• lutter contre les pratiques illégales – une lutte confirmée par unebaisse du faux travail indépendant et du travail non déclaré.

Malheureusement, on ne peut pas dire grand chose pour l’instantdes résultats et des impacts de ces efforts pour combattre le travailnon déclaré. On dispose cependant de données (qualitatives etquantitatives) pour deux des objectifs mentionnés ci-dessus.

On a fait de sérieux progrès au niveau de la réduction de la chargeadministrative et des frais fixes sur l’ensemble du processus decréation et de développement des entreprises, pendant la premièrephase de la SEE. En fait, les récents Centres de formalités desentreprises (CFE) ont augmenté leur capacité de réponses. Au fur età mesure de l’établissement du réseau de centres, ils ont élargi leurchamp d’action à d’autres aspects complémentaires. Cependant, ilest encore nécessaire qu’ils se développent dans d’autres domaines,tels que la dissolution d’entreprises, et la réduction du temps moyennécessaire à la création d’une entreprise, qui n’a toujours pas atteintl’objectif fixé dans le PAN pour l’emploi 2002 (20 jours).

En ce qui concerne la régularisation de l’immigration clandestine, ilest important de noter qu’on a introduit en février 2003 un nouveaucadre directeur pour la politique d’immigration. La nouvellelégislation répond à trois objectifs: 1) promouvoir l’immigrationlégale en fonction des possibilités réelles du pays; 2) intégrerefficacement les immigrés et 3) combattre l’immigration illégale.

Dans ces circonstances, on a fixé des quotas annuels d’immigrationqui seront revus à intervalles réguliers par le gouvernement. On aégalement introduit des visas de travail spéciaux pour les travailleursspécialisés.

Le PAN portugais pour 2003-2006 comporte plusieurs mesuresvisant à lutter contre le travail non déclaré:

• Informer et sensibiliser le public en expliquant les conséquencesnéfastes du travail non déclaré et stimuler la citoyenneté active;

• Eliminer les incitations au travail non déclaré, minimiser leseffets des systèmes d’imposition et d’indemnisation quiencouragent le travail non déclaré;

• Minimiser les effets de l’imposition qui favorisent la création dufaux travail indépendant

• Renforcer la prévention de l’immigration clandestine;• Mettre en place des incitations à l’embauche formelle,

commençant dans le pays d’origine et continuant jusqu’au séjourpermanent au Portugal;

• Consolider les opérations de l’Inspection du travail (IGT) et lescoordonner avec celles des autres services d’inspection dans ledomaine de la prévention et de la répression du travail illégal etde l’immigration clandestine;

• Réviser le système de sanctions pénales, qui prévient et refrène lesactivités illégales en matière d’immigration clandestine etd’exploitation de main-d’œuvre étrangère en situationirrégulière;

Graphique 4 – Nombre d’enfants ayant un travail (partranche d’âge) en 2001

Source: SIETI – Système d’information statistique sur le travail des enfants, 2001


Tendances

• Développer un système d’information de base pour comprendreet assurer un suivi du phénomène;

• Instaurer une base de données sociales et la coordonner avecd’autres bases de données en vue de prévenir la fraude auxprestations sociales.

On peut répartir les interventions proposées en deux types demesures: celles qui visent à combattre le travail non déclaré et cellesqui visent à transformer les activités non déclarées en emploisréguliers. Les principales mesures de lutte contre le travail nondéclaré sont les suivantes:

• Campagne d’information et de sensibilisation du public auxdommages du travail non déclaré;

• Inspections et autres systèmes de contrôle, dans le domaine de laprévention et répression du travail non déclaré

• Système d’information sur le travail non déclaré.

La deuxième catégorie de mesures comprend:• Des systèmes d’imposition et d’indemnisation encourageant le

travail déclaré;• Révision du cadre législatif gouvernant le travail indépendant.

Une autre cause de l’existence du travail non déclaré souventmentionnée est la rigidité de la législation du travail. A ce propos, lePortugal a fait d’importants progrès avec l’introduction du nouveauCode du travail dont les principaux objectifs sont de promouvoir lanégociation collective et d’assouplir la législation du travail. Ainsi,par exemple, la nouvelle législation augmente le nombre d’annéespendant lesquelles une même entreprise peut employer untravailleur sur la base de contrats à durée déterminée. Ainsi, letravailleur peut désormais travailler avec un contrat à duréedéterminée pendant trois ans avec au maximum deux reconductionsmais, à la fin de la troisième année ou à la date de fin de contrat, lecontrat peut être renouvelé pour une période d’une à trois années.Par ailleurs, les cotisations sociales patronales augmentent dans lesentreprises où plus de 15% des salariés ont des contrat à duréedéterminée.

ConclusionAu Portugal, malgré l’absence de données spécifiques, lesstatistiques disponibles révèlent l’existence de nombreux travailleursnon déclarés. Une forte proportion d’entre eux sont des immigrés ensituation irrégulière. Ce qui accroît encore la difficulté à quantifier lephénomène. Les secteurs les plus affectés par le travail non déclarésont la construction, l’hôtellerie et la restauration et les servicespersonnels et domestiques. La situation est critique, non seulementen termes de manque à gagner pour les recettes publiques, maisaussi car cela signifie une protection sociale réduite pour lestravailleurs et constitue souvent un piège offrant peu de perspectivesde progression de carrière.

Les pouvoirs publics portugais ont adopté plusieurs approches envue de transformer le travail non déclaré en emplois réguliers, dontdes campagnes d’information visant à faire comprendre lesconséquences désastreuses du phénomène, à éliminer les formalitésadministratives excessives, à rendre les systèmes d’imposition etd’indemnisation plus favorables à la déclaration du travail, et àrenforcer les inspections.

On espère également que le nouveau cadre réglementaire del’immigration, basé sur une politique de visas de travail, contribueraà la réduction des flux d’immigration illégale. Le nouveau Code dutravail joue également un rôle important en permettant à certainstravailleurs non déclarés d’établir une relation de travail régulièreavec leurs employeurs. Dans ce cas, la participation active despartenaires sociaux sera essentielle.

Helena Miranda et António Caetano

BibliographieDias, J. (2004), The Informal Economy – Forum for theCompetitiveness, Association for the Enterprise Development(http://competitividade.com.sapo.pt);

Commission européenne (1998), Communication de la Commissionsur le travail non déclaré (COM98) 219, Bruxelles;

Commission européenne (2004), Le travail non déclaré dansl’Union élargie – Rapport final, Direction Générale de l’emploi etdes affaires sociales, Bruxelles;

Farrel, D. (2004), The Hidden Dangers of the Informal Economyin The McKinsey Quarterly, 2004, nº 3(http://www.mckinseyquarterly.com);

IDICT (2004), Comparative indicators of the result of theinspection operations in 2001, 2002, and 2003(http://www.igt.idict.gov.pt);

McKinsey Global Institute (2003), Portugal 2010: to speed up thegrowth of productivity;

OCDE (2004), Perspectives de l’emploi 2004;

Ministère de la sécurité sociale et de l’emploi (2003), Plan d’action national pour l’emploi du Portugal 2003-2006(http://europa.eu.int);

Schneider, F. (2002), Size and measurement of the informaleconomy in 110 countries around the world, World Bank WorkingPaper, July 2002;

Serra, J. (2001) , Public Finances, in Cadernos de Economia, Lisbon,nº 57;

SIETI (2004), Synthesis of the Evolution of Child labour 1998/2001(http://www.peti.gov.pt).


Tendances

IntroductionDans la première moitié des années 90, l’économie slovène a connude rapides mutations et une croissance de son économie « cachée »ou « grise ». La transition vers l’économie de marché et lamodernisation de l’industrie ont généré des taux de chômage élevés.Une des mesures politiques prises pour combattre activement lechômage consiste, grâce à un soutien financier et des conseils, àaider les chômeurs à s’installer à leur compte. Nombres deschômeurs ont saisi cette opportunité pour démarrer leur proprepetite entreprise sans l’enregistrer. Un problème similaire est apparuavec les personnes qui ont choisi de s’installer à leur compte aprèsavoir pris une retraite anticipée. Dans un premier temps, ce type decomportement économique fut toléré car il était considéré commeune des solutions permettant de maintenir la sécurité sociale et lapaix sociale. La croissance des petites entreprises n’a pas étéaccompagnée de modifications du cadre juridique. Plus tard, lamajorité des petits entrepreneurs ont déclaré leur activitééconomique et l’Etat a modernisé le cadre juridique en introduisantla TVA et en renforçant la répression de la fraude fiscale.Cependant, en dépit de ces améliorations, le travail et l’emploi nondéclarés sont restés un problème non résolu en Slovénie.

En juillet 1997, le gouvernement slovène a adopté le Programmepour détecter et prévenir le travail et l’emploi illégal1. Denombreuses activités visant à réduire l’ampleur de l’économieinformelle ont été lancées dans le cadre de cette initiative. Legouvernement a également mis en place une nouvelle commissionchargée de coordonner les activités communes des nombreusesagences (organismes)2 responsables de la surveillance de différentsaspects de l’économie slovène. La commission dépend du Ministèredu travail, de la famille et des affaires sociales. Un secrétaire d’Etat àla question a été nommé par le même ministère. En 2000, on apromulgué la loi sur la « prévention du travail et de l’emploi illégal ».

Lorsque ces initiatives ont été mises en place l’expression « travail etemploi illégal » fut utilisée pour décrire des activités correspondantà la définition de la Commission européenne du « travail nondéclaré ». Dans l’article 3 de la loi, par exemple, il y a travail illégallorsque:

• Une entité légale3 n’enregistre pas son activité au registre ducommerce ou ne dispose pas de tous les documents requis pourl’activité enregistrée;

• Un petit entrepreneur est engagé dans une activité qui n’est pasdéclarée aux autorités ou ne dispose pas de tous les documentsrequis pour l’activité enregistrée;

• Une entité légale ou un petit entrepreneur est engagé dans uneactivité malgré une interdiction temporaire de cette activité;

• Une entité légale étrangère ou un petit entrepreneur étranger estengagé dans une activité en Slovénie sans respecter lesobligations ou sans déclarer l’activité aux autorités fiscales;

• Un individu est engagé dans une activité ou un travail qui n’estpas enregistré ou déclaré aux autorités conformément à lalégislation.

Dans l’article 5, il y a « emploi illégal » lorsqu’une entité légale ou unpetit entrepreneur:

• n’a pas conclu de contrat de travail ou d’emploi avec untravailleur comme le stipule la réglementation et ne l’a pas inscritauprès de l’Institut d’assurance maladie de Slovénie et del’Institut d’assurance pension et invalidité;

• emploie un travailleur étranger ou un individu dont la nationaliténe correspond pas à la réglementation sur l’emploi de travailleursimmigrés.

L’article 7 spécifie les exceptions au travail et à l’emploi illégal:

• entraide de voisinage;• travail effectué pour des besoins strictement personnels;• travaux urgents visant à parer à des désastres naturels et autres;• travail humanitaire, bénévole ou caritatif;• activité indépendante complémentaire.

La similarité entre les deux définitions est d’autant plus nette que lacommission précise dans ses rapports annuels (pour la période du1/7/01 au 31/12/02 et pour l’année 2003) que la principale raisonmotivant l’emploi et le travail illégal est le refus de se soumettre àl’impôt et d’effectuer les démarches nécessaires pour régulariserl’activité. Nous adopterons donc l’expression « travail et emploi nondéclarés » dans la suite de cet article.

Bien que le gouvernement et les partenaires sociaux aient accordéune grande importance à la lutte contre le travail et l’emploi nondéclarés, la question n’est pas une des principales préoccupationsactuelles de la politique slovène. Elle est évoquée à l’occasion, enréférence généralement à un cas spécifique de travail et d’emploi nondéclaré ou dans des circonstances particulières (telles que desélections ou des conférences interprofessionnelles).

La majorité des actions du gouvernement dans ce domaine ont lieu« en coulisse ». Néanmoins, une fois l’an, les représentants despartenaires sociaux au Conseil économique et social de Slovéniediscutent le rapport annuel de la commission.

Importance du travail non déclaré dansl’économieOn ne dispose, pour l’instant, d’aucune donnée officielle surl’ampleur du travail non déclaré en Slovénie. Il existe cependantdifférentes estimations selon lesquelles le travail non déclaré auraitgénéré entre 17% et 24% du PIB slovène en 2003. Alors quel’estimation officielle, selon la Commission européenne (2004) et lessources administratives slovènes, le situe à 17%, les autres

Slovénie

1 The “Program odkrivanja in prepre?evanja dela in zaposlovanja na ?rno”. Il existe quelques incohérences dans la terminologie entre la traduction officielle et lecontenu et l’objet du programme. En utilisant la traduction officielle de la loi sur la prévention du travail et de l’emploi illégal promulguée en 2000, le programme et lacommission portent littéralement le titre de Programme pour détecter et prévenir le travail et l’emploi illégal ». Cependant, vu que son contenu et ses objectifscorrespondent à la définition de la Commission européenne du travail non déclaré, il serait plus exact de le traduire par « Prévention du travail et de l’emploi nondéclarés ».

2 Inspection du travail, Inspection commerciale, Inspection du trafic, Administration fiscale, Police, Ministère des finances, Ministère de l’intérieur, Ministère dutravail, de la famille et des affaires sociales, et autres organes publics.

3 Entreprise, coopérative ou institution.


Tendances

partenaires sociaux de Slovénie se fondent encore sur des chiffresbeaucoup plus élevés – jusqu’à 24%. En fait, les représentants de laChambre des métiers ont précisé, lors d’une table ronde consacrée àla question4, qu’il y a près de 250 000 travailleurs non déclarés enSlovénie qui génèrent près de 24% du PIB slovène. Parallèlement, leMinistère slovène du travail, de la famille et des affaires socialesestime que le part du travail et de l’emploi non déclarés serait de 20%du PIB.

L’analyse des tendances de la part du travail et de l’emploi nondéclarés dans l’économie slovène révèle une régression régulière dece type d’activités depuis la création de la commission en 1997. Lasituation était pire au début de la période où on a commencé às’attaquer systématiquement à la question en 1997-98. A l’époque,on avait détecté des cas de travail non déclaré dans 68,9% desentreprises inspectées, des cas d’emploi non déclaré dans 35,4% etdes infractions à la législation fiscale dans 47% de tous les contrôles.

Ces quelques dernières années, la commission a intensifié sesactivités visant à réduire l’incidence du travail et de l’emploi nondéclarés.

En 2001 et 2002, la commission a coordonné de nombreuses actionsconjointes qui ont permis de contrôler 1350 employeurs (847 rienqu’en 2002). Ces inspections ont révélé qu’il existait des cas detravail non déclaré dans 16,8% des entités contrôlées (13,1% en2002). Chez 15,5% (15,8% en 2002) d’entre elles, on a trouvé des casd’emploi non déclaré. Pendant cette même période, on a relevé desinfractions à la réglementation fiscale et comptable chez 20,7%(24,12% pour l’année 2002 seule) des employeurs contrôlés.

En 2003, les organes de surveillance ont enregistré 2742 cas deviolation de la loi sur la prévention du travail et de l’emploi nondéclarés.

Les entités légales et les petits entrepreneurs (2092 cas) étaient lesprincipaux contrevenants à la loi, les personnes privées nereprésentaient que 650 cas. La plupart des infractions étaient des casde travail non déclaré (1877 cas, soit 68,45%) alors que la part del’emploi non déclaré était de 30,16%.

L’Inspection commerciale est parvenue à détecter des infractions àla loi et a identifié 1070 cas de travail non déclaré. Près de la moitiéde ces cas était le fait d’entités légales impliquées dans des activitéspour lesquelles elles n’ont aucun document attestant qu’ellesremplissent les obligations légales. L’Inspection commerciale aégalement identifié 602 cas de travail non déclaré réalisé par desindividus.

D’autre part, l’Inspection du travail5 était responsable de ladétection de tous les cas (827) d’emploi non déclaré. Dans 743 cas,l’employeur n’a pas signé de contrat de travail avec le travailleur et

ne l’a pas enregistré auprès de l’Institut d’assurance maladie et del’Institut d’assurance pension et invalidité. Dans 77 cas, l’employeuremploie un travailleur étranger ou un individu dont la nationalité necorrespond pas à la réglementation sur l’emploi de travailleursimmigrés. Les principaux secteurs où les infractions ont été relevéessont le commerce, la construction, l’hôtellerie et la restauration.

Des organismes tels que l’Office national de l’emploi de Slovénieparticipent également à la lutte contre le travail non déclaré. Sur les740 personnes travaillant ou employées sans être déclarées qui ontété détectées en 2002, l’Office national de l’emploi a prouvé que 198étaient inscrites au chômage. Après un examen au cas par cas, 90d’entre elles ont été rayées du registre du chômage et 39 l’ont quittéde leur propre chef. Pour 69 personnes, la procédure n’était toujourspas finalisée à la fin de l’année 2002. De plus, 19 personnes ontperdu leur droit à l’allocation de chômage et à l’assistance chômage.

En 2003, les organes de surveillance ont identifié 677 chômeursimpliqués dans des activités non déclarées. L’Office national del’emploi a examiné 571 cas et détecté 164 individus inscrits auchômage. Parmi ces derniers, 97 individus ont été radiés du registredu chômage et 11 ont perdu leur droit à l’allocation chômage et àl’assistance chômage.

L’efficacité de la lutte contre le travail et l’emploi non déclarésdépend en grande partie de l’efficacité du système judiciaire et del’administration fiscale et de leur réactivité devant les cas de travailet d’emploi non déclarés identifiés par les services concernés. Aucours de l’année 2000, 2391 cas ont été référés aux juges des délits etseulement 806 de ces cas ont été passibles d’une amende; 443 cassont tombés sous la loi de prescription et 1614 ont été classés comme« délits mineurs ».

Au cours de l’année 2001, les juges des délits ont traité 1826 cas pourlesquels 369 personnes ont été jugées coupables, 42 cas sont tombéssous la loi de prescription et 754 ont été classés comme « délitsmineurs ». En 2003 les organes de surveillance ont infligé 1296amendes obligatoires (dont le montant est réduit de moitié en cas depaiement immédiat) et 1569 demandes de complément d’enquête etont référé 1778 cas au juge des délits.

D’après les résultats de l’administration fiscale 1 114 508 998 SIT,soit 4.7 millions d’euros, auraient dû être collectés en 2003 enengagements complémentaires (impôts et cotisations) auprès desentités économiques impliquées dans le travail et l’emploi nondéclarés.

Comme le montre le graphique, les engagements complémentairesliés au travail et à l’emploi non déclarés constituent presque 76% dutotal. Le montant collecté par le biais des amendes infligées par lesjuges des délits est en fait très faible6. Sur un manque à gagner de138 805 000 SIT (585 508 euros – soit 12,5% de 4,7 millions euros),

4 Le 16/09/2003.5 En 2003, l’Inspection du travail a réalisé à elle seule 17 623 contrôles portant sur les relations de travail (9095) et la santé et la sécurité au travail (8528). Ces

investigations ont été effectuées par les 76 inspecteurs de ses 14 bureaux régionaux.

Tableau 1: Infractions à la loi sur la prévention du travail et de l’emploi non déclarés en 2003

Entité légale ou petit entrepreneur 1253 10 9 82 2092

Individus 624 13 6 7 650

Total 1877 23 15 827 2742

Source: MDDSZ, 2004:4

TotalEmploi non déclaréOffres publiées detravail non déclaré

Participation au travailnon déclaré

Travail non déclaréInfraction

Contrevenant


Tendances

l’administration fiscale n’a récupéré que 12,48%. Les services du fiscne sont parvenus à collecter que les amendes obligatoires qui onttoutes été réglées immédiatement (ne recouvrant donc que la moitiéde la somme anticipée – seulement 273 807 euros au lieu de 547 613euros).

Mesures prises pour combattre le travail nondéclaré

L’instauration d’un environnement légal etadministratif incitant à la déclaration de l’activitééconomiqueLes fondements du cadre juridique et administratif ont étéintroduits en 2000 avec la promulgation de la loi sur la prévention dutravail et de l’emploi non déclarés.

En 2002 est entrée en vigueur une réglementation régissant lesactivités professionnelles considérées comme « activitésindépendantes complémentaires » et les procédures à suivre pour lesnotifier aux autorités. Un individu a le droit d’exercer une activitécomplémentaire sous certaines conditions:

• son revenu annuel ne dépasse pas le salaire minimum de l’annéeprécédente;

• son activité est acceptée dans la réglementation (aide à domicile,cueillette de fruits des bois et ramassage de plantes sauvages,fabrication et vente de produits faits à la maison);

• l’activité est exécutée par le travailleur seul et celui-ci est

enregistré comme travailleur ayant une activité indépendantecomplémentaire.

On dénombrait 1928 individus enregistrés comme exerçant uneactivité complémentaire indépendante en 2003. La majorité d’entreeux cueillaient des fruits des bois et ramassaient des plantessauvages. La procédure d’enregistrement a été simplifiée mais ilsemble qu’on ne cherche pas à encourager une hausse du nombre deces travailleurs.

En 2002, la Commission sur la prévention du travail et de l’emploinon déclarés a également contribué à la préparation d’une nouvelleloi générale sur les délits, portant notamment sur la nécessité dejuger rapidement les affaires et le niveau d’éducation et d’expérienceprofessionnelle de tous ceux qui sont impliqués dans la procédure.Les améliorations concernaient en particulier:

• le personnel des organes judiciaires, et notamment uneaugmentation des effectifs;

• la rétribution des organes judiciaires qui déchargeront les jugesd’une partie des dossiers;

• l’équipement technologique et technique de ces organes;• l’organisation de la mise en application des dispositions

transitoires de la loi;• l’optimisation des procédures, des mesures et de la coopération

entre les organes judiciaires et les services responsables del’application des peines et du recouvrement des amendes.

Plus récemment, les organes de surveillance ont détecté defréquentes infractions aux dispositions de la loi sur les associationsqui concernent les activités rémunératrices des sociétés et, danscertains cas, les exploitations agricoles. Ces infractions concernentplus particulièrement les activités de restauration décrites à l’article3 de la loi sur l’hôtellerie et la restauration, la création d’entreprisesde production mécanisée dans l’agriculture, ainsi que les soins auxpersonnes âgées. La commission a suggéré aux Ministères del’intérieur et de l’économie quelques amendements appropriés de lanouvelle loi sur les associations.

La commission a aussi décelé des infractions dans le secteur del’agriculture. Il s’agit en général de tourisme à la ferme, transport defret, traitement mécanique des sols ou réparations mécaniques.Dans toutes ces activités, on a identifié des opérations échappant aucadre défini par l’article 7 de la loi sur la prévention du travail et del’emploi non déclaré. La commission a suggéré au Ministère del’agriculture, des forêts et de l’alimentation de spécifier plusprécisément les conditions à remplir pour exercer de telles activités.

Renforcer les incitations à déclarer le travail etéliminer les facteurs dissuasifsEn vue de renforcer les incitations et de promouvoir l’emploi, leprojet de Plan d’action national (PAN) pour l’emploi de Slovéniepour 2004 (dans le contexte de l’objectif stratégique d’améliorationde la qualité et de la productivité du travail) envisage les mesuressuivantes:

• l’abolition des obstacles administratifs à l’enregistrement desentreprises, ce qui signifie un changement dans la législation etl’établissement d’un système informatique facilitant l’inscriptiondes entreprises (un des buts est de réduire la durée de la procédureadministrative de un mois à 14 jours);

• des amendements de la législation fiscale relative aurecouvrement des cotisations afin d’alléger la charge

Graphique 1: Engagements complémentaires et amendesconcernant le travail et l’emploi non déclarés en 2003

Engagements complémentaires(impôts et cotisations)

Amendes fixes

Amendes infligées parles juges des délits

75.9%

11.6

12.5

Source: MDDSZ, 2004: 10

6 Le Président de la Chambre des délits a souligné l’indiscipline financière des individus condamnés par les juges des délits. Cependant, les actions coercitives sontsouvent vouées à l’échec, vu le nombre croissant de chômeurs parmi les contrevenants sanctionnés. De plus, en règle générale, les saisies de biens mobiliers ne sont pasmises à exécution et, en 2003, les juges des délits n’ont pas recouru à la possibilité de commuer des amendes en peines d’emprisonnement. La Chambre espère que lenouveau système d’échange électronique des données au sein de l’administration fiscale permettra d’améliorer l’efficacité de la répression. (MDDSZ, 2004:10-11)


Tendances

administrative des entreprises et surtout des petites entreprises;• l’introduction de mesures visant à promouvoir l’esprit

d’entreprise et à instaurer un environnement favorable auxentreprises;

• des dispositifs facilitant l’accès des entreprises à des sources definancement et favorisant le démarrage de nouvelles entreprises.

Le PAN slovène pour l’emploi précise également que la répression etla prévention du travail non déclaré doit viser non seulement àréduire le nombre des chômeurs inscrits mais aussi à encourager latransformation du travail non déclaré en emploi formel. Il estégalement prévu que la réforme des retraites évite d’encourager laretraite anticipée et les opportunités qu’elle ouvre en matière detravail et d’emploi non déclarés.

Parallèlement, les organes de surveillance ont souligné la nécessitéd’introduire des dispositions complémentaires dans la législation dela taxe à la valeur ajoutée afin de pouvoir surveiller les entreprisesétrangères et les petits entrepreneurs étrangers dont le siège socialest situé hors du pays et qui souhaitent offrir des services detransport public en Slovénie. Une telle réglementation doit imposerl’enregistrement auprès des autorités slovènes des entreprisesétrangères opérant dans le pays et le paiement de la taxe à la valeurajoutée due en Slovénie.

Renforcement de la surveillance et application dessanctions appropriéesOutre les actions individuelles des divers organes de surveillance, laCommission pour la détection et la prévention du travail et del’emploi non déclarés, a initié et coordonné de nombreuses actionsconjointes (267 au cours de l’année 2003) lorsque la coopération dedeux ou plus de ces organes permet:

• plus de contrôles dans une même branche d’activité économiquesur différent sites;

• plus de contrôles dans différentes branches d’activitééconomique sur une petite zone géographique;

• plus de contrôles dans une même branche d’activité sur unepetite zone géographique;

• plus de contrôles dans différentes branches d’activité sur unegrande zone géographique;

• de contrôler des personnes qui réalisent une ou plusieurs activitéséconomiques sur différents sites;

• de contrôler une ou plusieurs personnes dans un environnementspécifique (par ex. sans interrompre les activités d’une boîte denuit ou d’une discothèque pouvant contenir jusqu’à 1500clients).

Un des bénéfices de ces actions conjointes est que les organes desurveillance peuvent mener deux missions simultanément: ilspeuvent réaliser une inspection du travail et de l’emploi non déclaréstout en investigant les autres aspects relevant de leur propredomaine d’intérêt particulier.

Ce type d’action conjointe peut être organisé par des équipesmobiles qui sont en mesure d’effectuer sur-le-champ les inspectionsappropriées et de se rendre rapidement vers d’autres sites oud’autres régions.

Les organismes suivants jouent un rôle privilégié dans la répressionet la prévention du travail et de l’emploi non déclarés:

• La police – les services de police ont une double fonction: ilsagissent en tant qu’organe de surveillance, en particulier dans lecas des travailleurs étrangers, ou assistent simplement les autresorganes de surveillance lors de leurs investigations sur le terrain;

• L’administration fiscale, qui continue sa mission longtemps aprèsque les autres organes de surveillance aient terminé leursinvestigations.

Renforcement de la coopération transnationale à lalutte contre le travail non déclaré entre les organescompétents de différents Etats membres En 2003, dans le cadre de la préparation de la Slovénie pour sonadhésion à l’UE, les pouvoirs publics ont attaché une attentionparticulière aux aspects suivants:

• L’emploi non déclaré de travailleurs étrangers, notamment dansla construction, le transport de fret, l’hôtellerie et la restauration(en particulier les restaurants chinois), les loisirs (en particulierles boîtes de nuit) et l’agriculture (en particulier la culture duhoublon). Dans des secteurs comme la construction oul’agriculture, les travailleurs originaires des autres pays de l’ex-Yougoslavie et d’Europe de l’Est travaillent souvent sans contratde travail ou sans déclarer leur emploi aux autorités. Leschômeurs slovènes renâclent souvent à accepter ces« sales boulots » pour des salaires inférieurs à l’allocation dechômage alors que certains immigrés sont prêts à travailler dansde mauvaises conditions et pour de bas salaires. Par ailleurs, ilexiste une pénurie de travailleurs qualifiés dans certains secteurs(notamment dans la construction).

• La fourniture de divers services par des entités légales étrangèreset des petits entrepreneurs étrangers sur le territoire slovène.

Il est apparu que les organes de surveillance slovènes étaient bienarmés pour le contrôle des entités légales, petits entrepreneurs ettravailleurs étrangers. Ils ont démontré leur capacité de réactiondans le contexte d’initiatives internationales de prévention etdétection du travail et de l’emploi non déclaré.

Faire connaître au public les coûts du travail nondéclaréLa Chambre des métiers et la Chambre du commerce ont organiséplusieurs tables-rondes sur ce thème. Les représentants des petitsentrepreneurs et de plus grands employeurs ont présenté leurspoints de vue sur la situation et proposé des mesures et des actionsvisant à combattre le travail et l’emploi non déclarés. Leursprincipales suggestions à la commission et à l’administration fiscaleétaient de renforcer la répression et d’imposer des sanctionsfinancières aux employeurs qui recourent au travail et à l’emploi nondéclarés et pratiquent la fraude fiscale étant donné que ces pratiquesengendrent une concurrence déloyale. La commission a acceptécertains de leurs points de vue et les suggestions qui ont étémentionnées précédemment.

Il a été également souligné qu’on a besoin de plus d’informations surles conséquences du travail et de l’emploi non déclarés pour lesemployeurs, les employés et les chômeurs.

Au cours de l’année 2003, la commission et le Ministère du travail,de la famille et des affaires sociales ont organisé sept ateliersrégionaux axés sur l’échange d’expériences entre divers organes desurveillance et sur la coordination entre ces organes au niveau local.

ConclusionsEn dépit des efforts considérables et d’un certain succès dans la luttecontre le travail et l’emploi non déclarés, la part estimée de ce typed’emploi reste relativement élevée au regard de la situation de lamajorité des pays européens. Il existe encore de nombreux domaines


Tendances

où des améliorations sont à la fois possibles et nécessaires.

Quelques améliorations conseillées:

Premièrement, il faudrait créer un indicateur fiable de l’ampleur dutravail et de l’emploi non déclarés dans l’économie slovène.

Deuxièmement, il faudrait renforcer l’efficacité du systèmejudiciaire et de l’administration fiscale. Le problème du nombre decas qui sont tombés sous la loi de prescription et l’indiscipline fiscalede certaines entités économiques ont eu un impact négatif nonseulement sur le budget national mais aussi sur le moral de la nation.Ce phénomène dévalorise le travail et les efforts de nombreuxorganes de supervision, tout en donnant l’impression que le recoursau travail et à l’emploi non déclarés offre aux contrevenantspotentiels plus d’avantages (tels que le profit) que d’inconvénients(amendes).

Troisièmement, il faut renforcer les efforts de sensibilisation etdiffuser l’information sur les mesures prises pour réduire le travail etl’emploi non déclarés, ainsi que sur les conséquences du travail et del’emploi non déclarés pour la société.

Miroljub Ignjatovic

BibliographieMinistrstvo za delo, družino in socialne zadeve (MDDSZ) (2003).Porocilo o aktivnostih in ukrepih za preprecevanje dela in zaposlovanjana crno – za obdobje od 01.07.2001 do 31.12.2002. Komisija VladeRepublike Slovenije za odkrivanje in preprecevanje dela inzaposlovanja na crno. Ljubljana.

Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve (MDDSZ) (2004).Porocilo o aktivnostih in ucinkih preprecevanja dela in zaposlovanja nacrno – za obdobje od 1.1.2003 do 31.12.2003. Komisija VladeRepublike Slovenije za odkrivanje in preprecevanje dela inzaposlovanja na crno. Ljubljana.

Zakon o preprecevanju dela in zaposlovanja na crno (ZPDZC) (2000).Uradni list RS 36/2000. Ljubljana.

Commission européenne (1998) Communication de la Commission surle travail non déclaré. Bruxelles.

Commission européenne (2004). Le travail non déclaré dans l’Unionélargie. Bruxelles.

SlovaquieIntroductionLe travail non déclaré a représenté un élément important du marchédu travail slovaque au cours des dernières décennies. L’existence dece phénomène, généralement désigné par l’expression « travail aunoir ou illégal » en Slovaquie, repose en partie sur le désir des acteursdu marché du travail de gagner plus d’argent ou de faire des profitsplus élevés1. Le travail non déclaré est une activité lucrative,puisqu’elle permet notamment de réduire les coûts grâce à la non-déclaration des activités de production, la fraude fiscale, le non-paiement des taxes sur les salaires et la violation des dispositionslégales et administratives applicables.

À ce jour, il n’existe aucune législation définissant et régulant letravail non déclaré en Slovaquie. Une loi spéciale sur le travail illégalest en préparation au Ministère du travail, des affaires sociales et dela famille. Le projet de loi sur le travail non déclaré et l’emploi illégal aété soumis à un processus de consultation interministérielle mi-juin20042. Le Ministère du travail, des affaires sociales et de la famillen’a pas indiqué la date d’entrée en vigueur de la loi3.

Le principal objectif de la loi est de réduire le travail non déclaré etde faciliter le contrôle des travailleurs et des employeurs sur le lieu detravail par des organismes de contrôle compétents. La loi définitdeux catégories interdites: le travail non déclaré et l’emploi illégal.

L’emploi illégal recouvre les situations suivantes:

• un employeur emploie une personne sans contrat de travail ouaucune autre relation juridique spécifiée par une loi séparée;

• un employeur ne satisfait pas à son obligation de déclarer cetemploi à la caisse d’assurance sociale ou à la caisse d’assurancemaladie;

• un employeur emploie un travailleur étranger qui ne possède pasde permis de travail, ni de permis de séjour temporairel’autorisant à travailler.

Le travail non déclaré est défini de la même manière. Selon le projetde loi, le travail non déclaré recouvre les situations suivantes:

• une personne travaille pour un employeur en dehors du cadred’une relation de travail (contrat de travail ou toute autre relationjuridique spécifiée par une loi séparée);

• un étranger travaille sans permis de travail, ni permis de séjourtemporaire l’autorisant à travailler;

• un chercheur d’emploi ne satisfait pas à son obligation de sedéclarer au bureau du travail.

La définition la plus pertinente du travail non déclaré a été donnéedans l’Accord sur la coopération dans le cadre de l’harmonisation et del’exécution du contrôle du travail illégal (baptisé Accord 12)4.

1 On pense que les employeurs slovaques impliqués dans le travail non déclaré sont mus par un double objectif. Alors que certaines personnes travaillent dans le secteurinformel pour gagner un revenu complémentaire/plus élevé, d’autres travaillent illégalement uniquement pour survivre et acquérir les produits de première nécessité(ou rembourser leurs dettes), car elles ne peuvent pas accéder au marché officiel du travail. Du côté des employeurs, l’une des motivations est de réduire le coût de lamain-d’œuvre et d’échapper aux restrictions administratives.

2 À ce jour (août 2004), les commentaires sur le projet de loi sur le travail non déclaré et l’emploi illégal sont en cours de traitement. Ces informations sont donc baséessur le contenu du projet de loi.

3 Signalons qu’une loi sur le travail illégal était en projet au premier semestre 2002, mais que le processus législatif a été interrompu après que la loi ait été discutée auniveau gouvernemental en septembre 2002, avant les élections législatives. La loi était l’une des tâches définies par la résolution gouvernementale n°366/2001, quiprévoyait un ensemble de mesures visant à combattre le travail illégal par le biais d’un renforcement des compétences de l’inspection du travail (amendement de la loisur l’inspection du travail), une modification du code du travail et de la loi sur l’emploi. Ces objectifs n’ont été que partiellement atteints.

4 L’accord 12 a été signé en avril 2002 par les organismes suivants: Bureau national du travail (depuis le 1er janvier 2004: centres du travail, des affaires sociales et de lafamille), la caisse d’assurance sociale et les caisses d’assurance maladie. L’accord est entré en vigueur le 31 décembre 2002.


Tendances

L’objectif de l’accord est de permettre la collaboration desorganismes impliqués dans la recherche:

• des employeurs qui emploient des personnes sans avoir concluune relation de travail sous forme écrite et versent desrémunérations sans s’acquitter de l’impôt sur le revenu, descotisations sociales d’assurance maladie, d’assurance vieillesse etd’assurance chômage;

• des personnes travaillant sans avoir conclu une relation de travailsous forme écrite et des personnes inscrites au chômage tout enexerçant une activité rémunérée;

• des personnes qui exercent des activités entrepreneuriales sansdisposer des autorisations requises;

• des étrangers employés en Slovaquie sans permis de travail, nipermis de séjour les autorisant à travailler.

La définition du travail illégal proposée dans le projet de loimentionné ci-dessus correspond en fait aux termes de l’Accord 12.Au regard de ces documents, le travail illégal est considéré comme teldu fait qu’il n’est pas déclaré aux organismes publics compétents.Cette interprétation rejoint le concept de travail non déclaré del’Union européenne, qui définit le travail non déclaré comme « touteactivité rémunérée de nature légale, mais non déclarée aux pouvoirspublics, compte tenu des différences existant entre les systèmesréglementaires des États membres »5. Un rapport publié récemmentpar la Commission européenne utilise une définition légèrementmodifiée, les « activités de production » remplaçant les « activitésrémunérées », indiquant que certaines activités non rémunéréespeuvent être productives et considérées comme illégales si elles nesont pas déclarées (CE, 2004).

Le travail non déclaré ne faisant pas partie des priorités des acquisde l’Union, les définitions et les méthodes de lutte diffèrentsensiblement d’un État à un autre. La Slovaquie met actuellement enplace un arsenal législatif dans ce domaine. Les évaluations de lasituation du travail non déclaré dans le pays et les mesures prisespour le combattre révèlent que le cadre légal existant ne permet pasde lutter efficacement contre ce type d’activités. Le nombre de cas detravail illégal découverts fait apparaître le manque d’efficacité desmécanismes réglementaires dans ce domaine. On souligne aussisouvent l’absence de loi spécifique sur le travail illégal, quiintégrerait les différents mécanismes institutionnels, réglementaireset autres intervenant dans ce domaine.

Toutefois, peu de mesures sont prises pour traiter les raisons descomportements illégaux sur le marché du travail, c’est-à-dire enfaveur de la prévention du travail non déclaré. Une enquête sur letravail non déclaré, menée par les représentants des services fiscaux,des bureaux du travail et des registres du commerce, confirme cetétat de fait: un renforcement du contrôle du travail non déclaré (38%des personnes interrogées) et des sanctions à l’encontre de ce type decomportement (26%) sont jugés plus efficaces que la baisse de lacharge fiscale et sociale (22%) et les mesures de soutien auxentreprises (14%) (Bednárik – Danihel – Sihelsk?, 2003).

On observe parmi la population une importante prise de consciencede l’existence du travail illégal, qui s’accompagne d’un niveau élevéde tolérance et d’acceptation face à ce qui est considéré comme unmoyen banal, voire « intelligent », d’améliorer ses conditions de vie.Cette attitude généralisée influence également le débat politique.Les politiques, les institutions et la législation nationales ne traitentle travail non déclaré que de façon limitée. La lenteur du processus

de développement d’une loi spécifique sur le travail illégal, initié en2002, illustre sans doute le peu de cas qui est fait de la lutte contre letravail non déclaré sur le plan politique. Toutefois, plusieursnouvelles réformes mises en place par le gouvernement actuel6 dansde nombreux domaines ont eu un impact positif sur la transparenceet l’applicabilité du droit du travail et de la législation sur lesentreprises, et limitent les possibilités d’abus du système social.

Le travail non déclaré n’est pas un thème très prisé des chercheurs.La Slovaquie a connu plusieurs tentatives visant à conceptualiser età mesurer l’économie informelle et le travail non déclaré, émanantnotamment des chercheurs des organismes publics tels que l’Institutde recherche sur le travail, les affaires sociales et la famille (rebaptiséCentre des études sur le travail et la famille) et l’INFOSTAT(Institut de l’informatique et des statistiques). Ces recherches n’onteu à ce jour que peu d’incidence sur le processus politique. De même,les organisations professionnelles, les organisations patronales et lessyndicats ont été relativement peu impliqués dans la lutte activecontre le travail non déclaré.

Incidence du travail non déclaré dans l’économieLe phénomène du travail non déclaré en Slovaquie est apparemmentplus répandu que ne le laisse supposer l’importance qui lui estaccordée sur la scène politique. Le caractère dissimulé du travail nondéclaré explique sans doute le manque de précisions quant àl’ampleur du problème. Les estimations disponibles varient selon lesdéfinitions et les méthodes.

L’une des méthodologies appliquées sur le plan national, qui estappelée mise en concordance de la main-d’œuvre, est utilisée parl’INFOSTAT comme méthode complémentaire d’évaluation del’économie informelle dans le cadre du Système des comptesnationaux. La mesure repose sur la comparaison du nombre depersonnes employées du côté de la demande et de l’offre. Lademande correspond au volume de main-d’œuvre dans lesentreprises et les organismes (sur la base des rapports établis par lesentreprises et les commerçants). L’offre est représentée par lesdonnées collectées directement auprès des ménages dans le cadre del’Enquête sur les forces de travail (EFT). Les données de l’EFT surl’emploi sont plus complexes et on pense que les personnesinterrogées sont plus enclines à indiquer la nature de leur emploi,même s’il n’est pas déclaré. Les données de l’EFT sont ajustées demanière à refléter la situation réelle (par exemple, intégration despersonnes vivant dans les ménages collectifs et des travailleursétrangers; exclusion des personnes travaillant à l’étranger;ajustements relatifs aux employés des ambassades, aux femmes encongé de maternité, etc.). La comparaison des deux séries dedonnées montre que le nombre de travailleurs selon les données del’EFT dépasse celui obtenu côté demande de 171 000 travailleurs(2001). Après ajustement pour tenir compte des différencesméthodologiques, l’estimation du travail non déclaré chute à140 000 individus (120 000 en 2000). La comparaison n’inclut pasles personnes occupant un deuxième emploi dans le secteurinformel. L’INFOSTAT reconnaît qu’il est nécessaire d’affiner lemodèle de mesure (Bednárik – Danihel – Sihelsk?, 2003)

L’Institut de recherche sur le travail, les affaires sociales et la familleestime à 66 000-71 000 le nombre des chômeurs inscrits travaillantdans le secteur informel, soit de 12,4% à 13,2% du nombre total dechômeurs inscrits en 2000. Le coût annuel du travail non déclaré,

5 Pour plus d’informations, voir Communication de la Commission sur le travail non déclaré:http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_analysis/work_comm_en.htm

6 Second cabinet Mikulá? Dzurinda (au pouvoir depuis octobre 2002)


Tendances

généré par les personnes recevant simultanément une prestationsociale, est évalué à 4 milliards SKK (100 millions euros).7

Les résultats d’une action de réglementation menée conjointementpar le Ministère du travail, des affaires sociales et de la famille, leMinistère de l’intérieur, le Ministère des finances, la caissed’assurance sociale, le Bureau national du travail et l’Inspectionnationale du travail dans 2929 organisations, a servi de base à uneautre estimation portant à 85 152 le nombre de personnes employéesillégalement8.

Le tableau 1 présente les différentes méthodes de mesure du travailnon déclaré/illégal appliquées en Slovaquie.

Cette comparaison de différentes estimations appelle une certaineprudence quant aux conclusions qu’on peut en tirer sur l’ampleurdu travail non déclaré. Les mesures nationales et internationalesdisponibles montrent que la Slovaquie est un pays où le travail nondéclaré est relativement peu développé, en particulier dans lecontexte régional9. Selon les estimations, la part du travail nondéclaré en Slovaquie est de 5% à 20% de l’emploi total, soit environ15% du PIB. La plupart des études ne prenant pas en compte lespersonnes cumulant un autre emploi dans le secteur informel (unnombre potentiellement important), on peut penser que lesestimations les plus élevées reflètent plus fidèlement la réalité.

L’incidence la plus forte du travail non déclaré s’observe dans lessecteurs de l’économie caractérisés par une part importanted’emplois manuels, saisonniers et occasionnels. Ce type d’emploisest principalement concentré dans le secteur privé. Selonl’Inspection nationale du travail, c’est dans les secteurs des servicesaux entreprises, du bâtiment, de l’agriculture et de la sylvicultureque se trouve la plus forte concentration de travail illégal. Selon le

rapport récent sur le travail non déclaré de la Commission (CE,2004), le bâtiment (avec une part de 17% d’emplois non déclarésdans l’emploi total du secteur), le commerce (15%), l’hôtellerie et larestauration (13%), les transports, l’immobilier et les services auxentreprises (6%) sont les secteurs les plus touchés en Slovaquie.

L’étude par questionnaire évoquée précédemment, menée auprèsdes services fiscaux, des bureaux du travail et des registres ducommerce, fournit une estimation intéressante du profil du travailnon déclaré en Slovaquie (voir tableau 2).

Si l’on se fie aux chiffres de ce tableau, le profil typique de l’individumenant une activité dans le secteur informel en Slovaquie est unchômeur d’âge moyen avec un faible niveau d’instruction, occupantdes emplois occasionnels dans le bâtiment et/ou une petiteentreprise.

L’étude slovaque présentée dans le rapport récent de la Commissionsur le travail non déclaré (CE, 2004) identifie trois formesprincipales de travail non déclaré en Slovaquie:

• travailleurs entièrement non déclarés qui sont souvent inscritsofficiellement au chômage et occupent des emplois saisonniersou temporaires;

• travailleurs partiellement non déclarés qui sont déclarés commepercevant un salaire minimum, alors qu’en réalité, ils touchentun salaire supplémentaire en espèces pour le même emploi (letravailleur peut également être engagé sous contrat à tempspartiel alors qu’il travaille en fait à temps plein);

• travailleurs indépendants qui exercent des activités sansl’autorisation ou le permis requis.

Le Bureau national du travail souligne le fait que le travail non

Tableau 1: Synthèse des estimations du travail non déclaré en Slovaquie

Source Année Definition/Methodologie Estimation

Remarques:1. Données fournies par l’INFOSTAT/Office statistique de la République slovaque, publiées par la CE (2004).2. Document de travail STAT n° 1 – 2002: Compendium des statistiques officielles de l'emploi dans le secteur informel.3. Schneider, F.: Le poids et le développement des économies parallèles dans 22 pays en transition et 21 pays de l’OCDE. IZA, Bonn (2002).

INFOSTAT 2001 Nombre de personnes exerçant un travail illégal (mise enconcordance de la main-d’œuvre, Système des comptesnationaux)

140 000 (6,6% de l’emploitotal)

Institut de recherche sur letravail, les affairessociales et la famille

2000 Nombre de chômeurs inscrits qui travaillent sans être déclarés(estimation calculée sur la base d’une étude par questionnaire)

66 000-71 000 (12,4%-13,2%du nombre total de chômeurs)

Inspection nationaledu travail

2000 Nombre de personnes employées illégalement (estimationdirecte reposant sur une enquête)

85 152 (4,1% de l’emploi total)

Commissioneuropéenne 1

2000 Part du travail non déclaré dans le PIB (combinaison deplusieurs méthodes, ex. enquêtes sur les entreprises, enquêtessur les ménages)

13%-15%

OIT 2 1999 Entreprises individuelles (petits commerçants) non inscrites auregistre des entreprises et personnes qu’elles emploient(estimation officielle)

450 000 (23% de l’emploi total)

F. Schneider (2002)3 1998/1999 Population active dans l’économie parallèle (en % de lapopulation en âge de travailler, 16-65 ans, méthode DYMIMIC)

16,3%

7 “Black work: People will get work IDs”. Pravda Daily, 18 juin 20048 Source: Hajnovi?ová, V.: Estimation of illicit work in GDP measurement. Présentation lors du forum de discussion social de la fondation Friedrich Ebert, Bratislava,

25 juin 2003.9 Tout en reconnaissant la difficulté de la comparaison, plusieurs sources internationales placent la Slovaquie parmi les pays d’Europe centrale et orientale (pays en

transition) les moins touchés par le travail non déclaré et dans lesquels celui-ci est en régression. Voir par exemple Schneider (2002) et CE (2004).


Tendances

déclaré concerne essentiellement les entreprises inscrites au registredu commerce. Les emplois non déclarés sont rarement recensés dansles entreprises publiques ou les organisations budgétaires etcontributives. On pense cependant que les travailleurs indépendants,souvent inscrits au registre du commerce, ont une forte tendance autravail illégal. De plus, bien que le travail non déclaré affecte peu lesadministrations publiques, on observe chez les fonctionnaires lesmêmes conditions et les mêmes motivations pouvant les inciter àentreprendre des activités informelles, par exemple en exerçant unedeuxième activité non déclarée.

Le poids du travail non déclaré en Slovaquie s’explique par nombrede raisons et de facteurs qui caractérisent la plupart des pays de larégion. Les facteurs influant sur le phénomène en Slovaquie sont:

• l’insuffisance des règles formelles et informelles – c’est-à-dire (a)concernant les règles formelles: cadre légal et institutionnelinstable, application insuffisante de la législation, absence deréglementation juridique du travail non déclaré, manqued’efficacité de l’inspection du travail; (b) concernant les règlesinformelles: tolérance et acceptation des activités illégales de lapart de la population, faible confiance dans les institutionspubliques, connaissance insuffisance de l’impact négatif desactivités non déclarées, divergence entre ce que les citoyensespèrent recevoir de la collectivité et leur volonté de contribuer àson financement;

• la transition économique et sociale – émergence du secteur privé,développement économique déséquilibré, création d’un nombreinsuffisant d’emplois dans le secteur formel, législation instable,manque de transparence dans le processus de privatisation,incertitude sociale, héritage du socialisme, corruption;

• le climat économique – charge fiscale et sociale élevée, restrictionsadministratives et procédurales à l’accès au secteur formel (p. ex.création d’entreprises, restrictions légales à l’embauche et aulicenciement);

• les conditions du marché du travail – chômage élevé, générant uneimportante offre potentielle de main-d’œuvre informelle;

• le système social – en particulier la relation démotivante entre lesdifférentes aides sociales: salaire moyen, salaire minimum,prestations de chômage et prestations sociales (notamment dansles régions moins développées où les salaires moyens sontrelativement faibles), entraînant un usage abusif du systèmesocial et un effet dissuasif sur l’emploi formel.

L’influence de ces facteurs évolue avec le temps. Pour généraliser, ilsemble évident que les facteurs « formels » (ex., les amendementsopérés à la législation sur le travail et les entreprises ou la mise enplace de politiques concrètes visant à réduire la fraude auxprestations sociales) ont tendance à évoluer plus rapidement, alorsque les facteurs contextuels plus informels changent moins souventet plus lentement (ex. la tolérance et l’absence de prise de consciencevis-à-vis du travail non déclaré).

Les tableaux 3 et 4 offrent un aperçu des motivations desemployeurs et des travailleurs à recourir au travail illégal, sur la basedes données de Bednárik, Danihel and Sihelský, 2003.

Ces tableaux confirment que les employeurs font appel à destravailleurs non déclarés essentiellement pour réduire ou échapperaux coûts de main-d’œuvre et aux restrictions administratives. Ilsveulent aussi profiter de l’offre importante de personnes désireusesd’occuper des emplois non déclarés, majoritairement des chômeurs,en vue de gagner un revenu ou d’augmenter leur revenu existant.

Tableau 2: Caractéristiques sélectionnées du travail non déclaré en Slovaquie (en % des réponses)

Secteur Pourcentage1 Type Pourcentage Type Pourcentage Qualification Pourcentage Âge de Pourcentaged’emploi d’individu de l’individu l’individu

Agriculture 41 Occasionnel 57,2 Chômeur 94 Aucune 11,4 - 25 ans 6,0

Industrie 13,9 Saisonnier 38,6 Étranger 1,8 Faible 81,2 25-35 ans 59

Bâtiment 96,4 Durée 3,0 Salarié2 2,4 Moyenne 6,0 35-50 ans 29,5indéterminée

Transport 9,6 Élevée - 50 ans + 0,6

Commerce de détail 54,2

Hôtellerie,restauration 48,2

Notes:1. Les personnes interrogées pouvaient citer trois secteurs.2. Salariés exerçant une deuxième activité dans le secteur informel.Les personnes interrogées sont des responsables des services fiscaux, des bureaux du travail et des registres du commerce.

Source: Bednárik - Danihel - Sihelsk_ (2003)

Tableau 3: Motivations des employeurs à recourir autravail illégal

Motivation Réponse (en %)

Coût de main-d’œuvre trop élevé par rapport à la productivité 39,8

Forte concurrence 5,4

Cotisations sociales élevées 91,0

Dépendance des entreprises d’un producteur dominant 3,6

Offre importante de main-d’œuvre « au noir » 58,4

Faible qualification de la main-d’œuvre 7,8

Restrictions locales à l’activité 10,8

Obstacles à la création d’entreprise 4,8

Restrictions administratives, poids des normes légales 35,5

Remarque: Les personnes interrogées sont des responsables des services fiscaux,des bureaux du travail et des registres du commerce.



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Mesures de lutte contre le travail non déclaréLa lutte contre le travail non déclaré n’est pas une priorité politiquede la Slovaquie. Elle est traitée de manière relativement fragmentaireau moyen de politiques essentiellement destinées à résoudre desproblèmes de plus grande ampleur (emploi, utilisation abusive dusystème social, réforme du système d’assurance sociale et de retraite,amélioration du climat économique) et de mesures qui s’attaquentdirectement au travail non déclaré (contrôle, sanctions). Ce qui faitdéfaut, c’est une stratégie intégrée de lutte contre le travail nondéclaré par le biais d’un arsenal de lois, d’institutions et depolitiques couvrant à la fois la prévention et la répression.

Les mesures en place en Slovaquie pour combattre directement ouindirectement ce phénomène peuvent être regroupées dans deuxcatégories:

a) Outils préventifs;

b) Outils répressifs;

Outils préventifsLes outils préventifs comprennent les politiques et les mesurescontribuant à la création d’un environnement favorable à ladéclaration de l’activité économique à la fois côté demande et côtéoffre. Au cours des deux dernières années, plusieurs réformesimportantes ont été mises en œuvre dans ce domaine.

La mesure la plus significative est sans aucun doute la réformefiscale complexe, qui introduit un taux d’imposition uniforme de19% sur les revenus des entreprises et des particuliers. La nouvelleLoi relative à l’impôt sur le revenu10 prévoit la suppression de l’impôtprogressif sur les revenus des particuliers, la disparition des tranchesde 10% à 38% et la réduction l’impôt sur les sociétés de 25% à 19%.La loi supprime également un grand nombre d’exonérations etd’avantages fiscaux, et introduit un nouveau système de chargesdéductibles plus élevées. En conséquence, aucun contribuable nedevra payer plus d’impôts que par le passé (y compris les plus basrevenus). Selon les experts indépendants, la faiblesse du tauxd’imposition et la simplicité du système fiscal vont stimuler

l’économie, soutenir la croissance, favoriser l’économie nationale etles investissements étrangers, renforcer le désir de travailler etdécourager l’évasion fiscale (Zachar, 2004).

La nouvelle Loi sur l’assurance sociale11 introduit des changementsnotables dans le système de retraite PAYG12. L’une des nouveautésmajeures est le renforcement du lien entre les cotisations et lesprestations, dans le cadre duquel, contrairement au systèmeprécédent13, la règle « plus les cotisations sont élevées, plus la retraiteest élevée » est appliquée. Le nouveau système de retraite devraitinciter la population à travailler dans le secteur formel. La réformemet également en place une nouvelle répartition des cotisations desécurité sociale vers divers fonds et une réduction du taux global dûpar les employeurs de 3% environ (+ 0,6% pour les salariés).

La stratégie en faveur de la croissance de l’emploi par la réforme dusystème social et du marché du travail14 introduit un nouveau conceptde politique sociale et de politique du marché du travail, reposantsur les principes suivants:

• réduire les effets dissuasifs liés au poids de l’impôt et desprélèvement obligatoires sur les salaires (réforme du système deretraite et de santé);

• renforcer la motivation des individus à trouver et à garder unemploi (ce qui devrait également entraîner un transfert d’unepartie des activités non déclarées vers le secteur formel);

• augmenter la flexibilité du marché du travail (flexibilité desrelations de travail, simplification des procédures administrativesde paiement des taxes et cotisations sociales);

• améliorer l’efficacité de l’administration et des services de l’Étatdans le domaine du marché du travail et des affaires sociales(notamment la décentralisation progressive de l’agenda social enfaveur des administrateurs qui possèdent une meilleureconnaissance des personnes dans le besoin et des profiteurs dusystème);

• réduire les abus qui affectent le système social (contrôle etsanction des activités non déclarées exercées par les chômeursenregistrés, de la fraude aux prestations sociales, etc.).

L’amendement15 du Code du travail a augmenté la flexibilité desrelations de travail, principalement en insufflant plus de souplessedans la conclusion et la résiliation des contrats de travail pour lesdeux parties et en déréglementant le temps de travail. La loi metégalement fin à un type particulier de contrat de travail temporaire(appelé « accord d’activité professionnelle »), suspecté d’être utilisépour exercer des activités non déclarées. Dans une étude menéeauprès des entreprises, le Code du travail a été jugé très favorable auclimat économique en raison de la flexibilité et de l’applicabilitéqu’il introduit. Les personnes interrogées pensent que la loi peutstimuler la création d’emplois. Toutefois, sa contribution à la luttecontre le travail non déclaré est relativement insignifiante16.L’Inspection nationale du travail souligne le fait qu’il n’est pastoujours obligatoire de conclure un contrat de travail sous formeécrite, ce qui laisse une marge de manœuvre pour le travail illégal. Deplus, la forme particulière du contrat à court terme (« accord deprestation professionnelle ») est également suspectée d’être

Tableau 4: Motivations des travailleurs à recourir au travailillégal

Motivation Réponse (en %)

Augmentation du revenu 69,9

Endettement 6,0

Poids des taxes 6,0

Difficultés économiques 69,9

Vivre libre et en toute indépendance 2,4

Remarque: Les personnes interrogées sont des responsables des services fiscaux,des bureaux du travail et des registres du commerce.


10 Loi du Conseil national de la République slovaque n°595/2003 Coll. sur les taxes sur les revenus, entrée en vigueur le 1er janvier 2004.11 Loi du Conseil national de la République slovaque n°461/2003 Coll. sur l’assurance sociale, entrée en vigueur le 1er janvier 2004 (après l’adhésion de la Slovaquie à

l’UE pour certaines dispositions).12 Système de retraite par répartition, premier pilier du système de retraite, géré par la caisse d’assurance sociale.13 Dans le précédent système par répartition, même les différences importantes dans les montants des cotisations sociales n’entraînaient que de faibles différences au

niveau des retraites, ce qui incitait les employeurs à ne s’acquitter officiellement que d’une petite partie des salaires (salaire minimum par exemple) et à payer le restesans le déclarer.

14 Document présenté par le Ministère du travail, des affaires sociales et de la famille, adopté par le gouvernement slovaque en juillet 2003.15 Loi du Conseil national de la République slovaque n°311/2001 Coll. Code du travail, entré en vigueur le 1er juillet 2003, amendé.16 Union des entreprises de Slovaquie, enquête menée au 4ème trimestre 2003, publiée le 16 février 2004.

http://www.alianciapas.sk/pas/menu_pravidelne_nazory_pas_160204.htm


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détournée en faveur du travail non déclaré, du fait qu’elle n’imposepas de consigner les heures travaillées comme dans les contrats detravail classiques.

Deux mesures législatives récentes devraient avoir un impact positifsur l’environnement économique: la Loi sur le registre desentreprises17 et l’amendement de la Loi sur le registre du commerce18.Ces deux normes légales simplifient et accélèrent notablement leprocessus d’enregistrement des créations d’entreprise, ainsi que desmodifications et des suppressions des inscriptions aux registres. Ledélai d’enregistrement des demandes d’inscription sera de cinq joursouvrables pour le registre des entreprises et de sept jours pour leregistre du commerce (30 jours pour les commerces sous licence).Dans le passé, l’absence de règles clairement définies aboutissait àdes obstructions volontaires, entraînant une corruption généralisée.Les modifications apportées à la législation devraient renforcer latransparence et faciliter l’arrivée de nouvelles entreprises sur lemarché (Zachar, 2004).

Les amendements de la Loi sur l’assistance sociale19 ont pour but demieux cibler l’assistance sociale et de réduire les abus dont elle faitl’objet. Certains experts pensent néanmoins que la baisse desprestations sociales pour les personnes sans revenu n’est passusceptible de les inciter à travailler. Au contraire, cela risque de lespousser vers des activités illégales, en particulier celles ayant lesniveaux d’instruction les plus faibles. Selon ces spécialistes, il existedes méthodes plus efficaces, telles que les aides à la créationd’emplois ou la réduction des cotisations sociales pour lestravailleurs à temps partiel.

Outils répressifsLes outils répressifs reposent essentiellement sur les mesures visant àidentifier, supprimer et sanctionner les cas de travail non déclaré.

La Loi sur l’inspection du travail20 fixe les compétences del’Inspection nationale du travail et des inspections du travail enmatière de contrôle du respect de la législation sur le travail régissantla conclusion, la modification et la résiliation des relationscontractuelles, les conditions du travail des salariés, les mesures enfaveur de la santé et de la sécurité au travail et les salaires. La loiimpose des obligations aux employeurs, entreprises et salariés vis-à-vis de l’inspection du travail et autorise cette dernière à sanctionnerles violations de la législation en vigueur. Il s’agit notamment del’obligation faite aux employeurs de consigner par écrit le début desactivités, de permettre aux inspecteurs d’accéder librement au lieude travail et de conduire rapidement leur inspection, d’indiquer surleur demande l’identité des personnes présentes sur leur lieu detravail et de leur fournir les documents prouvant leur relation detravail avec les individus concernés. Toute personne présente sur lelieu de travail d’un employeur est tenue de prouver son identité etd’expliquer les raisons de sa présence. Cependant, l’expérience

montre qu’il est facile pour les employeurs et leurs salariés impliquésdans des activités non déclarées d’échapper aux sanctions. Dans denombreux cas, les inspecteurs ne peuvent pas prouver qu’unepersonne ne se contente pas d’aider un proche (ex. sur un site deconstruction). L’Inspection nationale du travail reconnaît que cetype de travail n’est pas considéré comme du travail illégal.21 Elle arécemment publié une brochure d’information visant à attirerl’attention des employeurs et des travailleurs sur les conséquencesnégatives du travail non déclaré.22

La Loi sur le travail non déclaré et l’emploi illégal, qui doit être votéeprochainement (voir aussi introduction), fait des inspections dutravail les autorités compétentes pour mener à bien le contrôle sur letravail non déclaré et l’emploi illégal. Cette loi spéciale nécessitel’amendement de plusieurs lois apparentées, dont le code du travail, laloi sur l’inspection du travail, la loi sur l’assurance sociale et la loi surles services de l’emploi. Les plus importants changements apportés àces lois portent sur l’amélioration de la coopération entre lesorganismes chargés de la lutte contre le travail illégal, l’applicationdes amendes sanctionnant le travail illégal (jusqu’à 10 000 SKK pourune personne naturalisée, jusqu’à 1 million SKK pour un immigré ensituation régulière, soit respectivement 250 et 25 000 euros) etl’introduction de la carte d’identité professionnelle23.

La Loi sur les services de l’emploi24 impose notamment auxchômeurs enregistrés de rechercher activement un emploi etd’apporter les preuves de leurs recherches. Les conditions plusstrictes régissant les prestations de chômage et les nouvelles règles enmatière de coopération entre les bureaux du travail et les chômeursont entraîné des radiations en masse des chômeurs enregistrés. Onpense qu’une grande partie des chômeurs radiés en raison de leurrefus de collaborer avec les bureaux du travail (66 000 en 2003, soitenviron 15% du nombre total de chômeurs radiés) exerçaient desactivités illégales. Ces dernières ont pu être le fait de personnestravaillant loin de leur résidence permanente (ex. à l’étranger) etn’ayant donc pas pu se présenter régulièrement à leur bureau dutravail, ainsi que celles ayant été découragées de travailler dans lesecteur informel par les nouvelles dispositions.25

L’Inspection nationale du travail et les centres du travail, des affairessociales et de la famille (anciennement Bureau national du travail)ont signé un accord de coopération dans la lutte contre le travailillégal. Conformément à une circulaire de l’Inspection nationale dutravail, les bureaux du travail radient les chômeurs ayant travaillésans contrat de travail.

Le programme Emplois de service communautaire, lancé en 2000-2001 dans le but de réduire le chômage de longue durée, a généré uneffet secondaire important: l’évaluation rétroactive de ce programmefait apparaître que les travaux d’utilité publique se sont avérés plusefficaces pour détecter le travail illégal que les contrôles menés par lesbureaux du travail. Le bureau du travail a fourni aux maires des

17 Loi du Conseil national de la République slovaque n°530/2003 Coll. sur le registre des entreprises, entrée en vigueur le 1er février 2004.18 Loi du Conseil national de la République slovaque n°455/1991, Coll. sur les commerces sous licence, entrée en vigueur le 16 juin 2004, amendée.19 Loi du Conseil national de la République slovaque n°195/1998 Coll. sur l’assistance sociale, amendée.20 Loi du Conseil national de la République slovaque n°95/2000 Coll. sur l’inspection du travail et sur les lois amendées et complétées, entrée en vigueur le 1er juillet

2000 (1er juillet 2001 pour certaines dispositions).21 “Do you want to work ‘ black’?” SME daily, 17 août 200422 http://icop.safework.gov.sk/nip/publikacie/chces_pracovat_nacierno.pdf23 Les cartes d’identité professionnelle seront remises par la caisse d’assurance sociale à chaque salarié et chômeur enregistré à la fin de l’année 2006. La carte

contiendra des informations précises sur l’emploi, le paiement des cotisations sociales, l’inscription de l’individu au chômage et/ou l’aide sociale dont il bénéficie.Elle devra être présentée sur demande des inspecteurs du travail. Le Ministère du travail veut faire des cartes d’identité professionnelles un outil efficace de luttecontre le travail non déclaré.

24 Loi du Conseil national de la République slovaque n°5/2004 Coll. sur les services de l’emploi, amendée, remplaçant la loi sur l’emploi.25 À compter du 1er février 2004, une périodicité différentielle de déclaration aux bureaux du travail a été mise en place: les chômeurs de longue durée n’exerçant

aucune activité doivent se présenter en personne au bureau du travail une fois par semaine; les chômeurs participant à des programmes et des activités organisées parle bureau du travail doivent s’y présenter une fois par mois; pour les autres, la périodicité de 14 jours continue de s’appliquer.


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municipalités des listes de chômeurs de longue durée percevant desprestations sociales et leur a demandé d’identifier ceux qui ontexprimé le désir d’occuper un emploi de service communautaire. Lesmaires ont pu ensuite identifier les personnes travaillant illégalement.Cette démarche s’est révélée intéressante essentiellement dans lescommunes de petite taille où l’anonymat est plus difficile.

Les autres autorités responsables du contrôle de la conformité desdéclarations d’activité économique dans leur champ d’action sontles bureaux du travail, la caisse d’assurance sociale, les caissesd’assurance maladie, les services fiscaux, les offices d’octroi deslicences et la police. Le nombre de cas de travail illégal découverts26

montrent que les mécanismes de contrôle existants ne sont pas àmême de réduire l’ampleur du problème de manière significative.L’Inspection nationale du travail a découvert 145 cas de travailillégal en 2003. Le tableau 5 propose un aperçu des contrôles menésdans ce domaine au cours du premier semestre 2004.

Il n’existe pas de statistiques fiables du nombre d’étrangerstravaillant illégalement en Slovaquie27. Les cas publiés concernentprincipalement les travailleurs illégaux originaires d’Ukraine et desBalkans. Au cours du premier semestre 2004, les services de policeont détecté 25 cas de résidents en situation irrégulière et 48personnes ont été expulsées du pays pour cause d’infraction à lalégislation sur le permis de séjour.

Conclusions Le travail non déclaré est un problème omniprésent en Slovaquie.De nombreuses raisons expliquent ce phénomène, dont lesconditions économiques et sociales du pays, ainsi que les règlesformelles et informelles et la législation en vigueur en Slovaquie.L’ampleur estimée du problème, ses conséquences pour la société etles mesures existantes pour le combattre laissent à penser qu’il estnécessaire de mettre en place une approche intégrée des politiquesde lutte contre le travail non déclaré. Nos recommandations pourréduire le problème sont:

Sur le plan de la prévention:

• réduire les cotisations de sécurité sociale pour baisser la chargefiscale;

• simplifier et intégrer l’obligation de déclaration auprès dedifférents organismes publics;

• poursuivre la simplification des procédures administrativespermettant d’accéder au marché, en particulier pour lescommerçants;

• essayer d’intégrer les travailleurs informels dans le secteur formelen leur accordant une période de transition;

• étudier la possibilité de dispositifs de micro-crédits pour les basrevenus;

• décentraliser les compétences vers les autorités locales qui ontune meilleure connaissance des problèmes locaux;

• renforcer la prise de conscience de la population desconséquences du travail non déclaré.

Sur le plan de la répression:

• évaluer le rapport coût/efficacité de l’inspection du travail etencourager les méthodes les plus efficaces;

• importer les bonnes pratiques étrangères;• affiner et compléter la législation existante afin d’en accroître

l’applicabilité dans le domaine de la lutte contre les activités nondéclarées (ex. au moyen d’une loi spécifique sur le travail nondéclaré et l’emploi illégal);

• améliorer la transmission des informations entre les autoritéscompétentes;

• impliquer les différentes parties intéressées (ex. les entreprises, lessyndicats, les caisses d’assurance) dans l’élaboration etl’application des mesures;

• développer et améliorer l’évaluation du travail non déclaré.

Lubos Vagac

BibliographieBednárik, R. – Danihel, M. – Sihelský, J.: Illicit work in the contextof the Slovak society. Friedrich Ebert Foundation, Bratislava (2003)

Zachar, D. (ed.): Reforms in Slovakia 2003-2004. Evaluation ofEconomic and Social Reforms. INEKO, Bratislava (2004)

Commission européenne: Le travail non déclaré dans l’Union élargie.Inregia AB et Regioplan BV pour la Commission européenne (2004)http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_analysis/work_enlarg_en.htm

Tableau 5: Résultats des contrôles du travail illégal (1er semestre 2004)

Organisme Nombre de contrôles Cas de travail illégal découverts Amendes Montant des amendes (en SKK)

Inspection nationale du travail 2 551 69 20 1 246 600

Offices de licence 12 996 225 5 833 700

Police 961 36 37 0

Services fiscaux 786 7 0 0

Ministère de la santé 8 0 0 0

Total 17 302 337 – 7 080 300

Source: Rapport sur le travail illégal au cours du 1er semestre 2004 (document préliminaire), Inspection nationale du travail, Bratislava, août 2004.

26 N’inclut pas les caisses d’assurance et les bureaux du travail.27 Loi du Conseil national de la République slovaque n°48/2002 sur le séjour des étrangers et sur les lois amendées et complétées, réglementant les conditions d’entrée

et de séjour des étrangers en Slovaquie, y compris les différents permis. La loi sur les services de l’emploi fixe les dispositions relatives à l’emploi des étrangers.


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IntroductionL’intérêt du gouvernement finlandais pour la prévention de lacriminalité économique et de l’économie souterraine remonte auxannées 1990, lorsque la Finlande vivait sa récession la plus profondedu XXe siècle. Le gouvernement a commencé à s’inquiéter del’économie informelle et de ses conséquences néfastes sur la sociétéet a intégré ces préoccupations dans les programmes qu’il développedepuis lors.

En 1996, l’équipe du Premier ministre Paavo Lipponen a pris unedécision de principe sur le premier programme d’action pour laprévention de l’économie occulte et de la criminalité économique.Ce programme prévoyait des mesures visant à renforcer les contrôleset les sanctions, des mesures qui augmentaient les risques pour lesfraudeurs d’être pris, ainsi que des campagnes de recherche etd’information. La législation a été modifiée en conséquence et lesmoyens réservés aux enquêtes sur la criminalité économique ont étéaccrus. L’accent était mis sur les mesures préventives résultant de lacollaboration entre plusieurs pouvoirs publics1. Pour poursuivre cestravaux, le gouvernement a pris une autre décision de principe sur ledeuxième programme d’action pour la prévention de l’économieocculte et de la criminalité économique en 1998.

En 2001, le deuxième gouvernement Lipponen a lancé le troisièmeprogramme d’action sur la criminalité économique pour 2001-2005,dont l’objectif est de réduire substantiellement les possibilités pourles citoyens de verser dans la criminalité économique et de tomberdans l’économie souterraine et, partant, de limiter les dégâtsprovoqués par ces phénomènes. Ce programme se concentre sur laprévention des pratiques préjudiciables qui ont des répercussionsnégatives sur les finances publiques et la vie économique.

Dans le cadre de la politique gouvernementale, un programmenational de développement baptisé VIRKE2 et visant à renforcer lacoopération entre les pouvoirs publics contre l’économie occulte aété lancé pour la période 2000-2005. En 2002, à la demande desauditeurs parlementaires d’État, les responsables de ce programmeont publié un rapport sur la situation de l’économie souterraine enFinlande3. Ce concept y est défini comme « une activité économiquede nature légale, mais qui n’est pas déclarée aux pouvoirs publicsafin d’éluder les taxes et impôts qui la grèvent ». On peut qualifiercette définition de fiscale. Par rapport à celle du travail non déclaréfournie par Renooy et al. (2004), la définition finlandaise del’économie souterraine est plus large et englobe des activités qui nesont pas directement liées au travail, comme la double facturationde transactions commerciales internationales et la non-déclarationaux pouvoirs publics du produit des investissements en capitauxfaits à l’étranger. D’après la législation finlandaise, tout travail nondéclaré pratiqué dans une entreprise répond aux caractéristiques dela criminalité économique, même si le travail en tant que tel estlégal.

Dans le débat public, c’est non seulement le travail non déclaré, mais

aussi le travail illégal qui suscite les préoccupations. Plusparticulièrement, dans le cadre de l’élargissement de l’Unioneuropéenne, le gouvernement et les partenaires sociaux ont craint unafflux de travailleurs étrangers clandestins. Pour répondre à cespréoccupations, un nouvel organe a été créé au début 2004 au seindu Bureau national d’enquête (KRP) afin de contrôler le recours àde la main-d’œuvre étrangère clandestine.

L’importance du travail non déclaré dansl’économieEn 1994, le ministère des finances a constitué un groupe de travailsur la prévention de l’économie souterraine. Dans son rapport final,ce groupe estime que le volume du travail non déclaré en Finlandereprésentait 4,2 % du PIB en 1992. D’après l’administration fiscale,cela équivalait à 80 000 hommes-années de travail4. Le volume del’économie occulte était évalué à 5 % du PIB en 1971 et à 7 % audébut des années 1980. En 2002, les responsables du programmeVIRKE estimaient que ce volume se situait à son niveau de 1992, cequi représentait environ 5 milliards d’euros sur une base annuelle5.

Les principaux secteurs où se pratique le travail non déclaré enFinlande sont ceux de la construction, de la restauration, deschantiers navals et du nettoyage. Les deux premiers sont les plusimportants mais, dans les deux autres, la proportion de travailleurset de sous-traitants étrangers est en hausse.

Dans le secteur de la construction, essentiellement masculin, onestimait en 1998 que 9 à 16 % de la production, soit entre 500 et840 millions d’euros et l’équivalent de 17 000 à 23 000 hommes-années, relevaient du travail non déclaré. Cette proportion estdemeurée à peu près identique entre 1995 et 1999.

Le travail non déclaré dans ce secteur est courant dans laconstruction de logements unifamiliaux et de maisons de vacances,ainsi que dans les travaux de rénovation commandés par desparticuliers. Toutefois, la majeure partie de l’activité économiqueinformelle se situe dans les chaînes de sous-traitants sur les grandschantiers. La dissimulation des revenus et la falsification descontrats de sous-traitance pour occulter l’ampleur réelle des travauxeffectués sont des pratiques courantes dans ces entreprises, ce quileur permet de payer une partie des salaires en noir.

Il n’existe actuellement aucune estimation du taux général departicipation de l’immigration légale ou clandestine au travail nondéclaré en Finlande. Le syndicat finlandais de la constructionsoupçonne que seule la moitié des 9 000 à 10 000 travailleursétrangers sont occupés légalement. Cependant, les chiffres de laConfédération finlandaise des entreprises de construction sontmoindres, même en ce qui concerne les travailleurs étrangersoccupés légalement, et les employeurs refusent de fournir uneestimation du nombre de travailleurs clandestins6.

Dans le secteur de la restauration, à dominante féminine, la

Finlande

1 Auditeurs parlementaires d’État (2002).2 L’acronyme VIRKE est formé des initiales du nom du programme en finnois (Viranomaisyhteistyön kehittämisprojekti).3 Viranomaisyhteistyön kehittämisprojekti (2002).4 Ministère finlandais des finances (1995) ; voir aussi Renooy et al. (2004). Cette estimation repose sur la comparaison d’études sur le temps de travail et les revenus et a

été corrigée sur la base d’estimations d’experts.5 Lith (1997).6 Kuusisto (2004a).


Tendances

proportion de l’activité économique informelle était estimée, en1999, à plus de 21 % de la production, ce qui représente 330 millionsd’euros de salaires non déclarés et plus de 18 000 hommes-années detravail. Si l’on tient compte des revenus dissimulés des exploitantsindépendants, la part totale du travail non déclaré doit être majoréede 50 à 100 millions d’euros. En 1995, le travail au noir dans cesecteur équivalait à quelque 200 millions d’euros, soit moins de 20 %de son chiffre d’affaires7.

L’économie occulte dans la restauration revêt principalement laforme de la dissimulation de salaires, rendue possible par les ventesnon déclarées de nourriture et d’alcool. Elle consiste aussi dans lenon-paiement des cotisations sociales et dans la dissimulationpartielle des revenus des exploitants. Une étude récente indique quece dernier phénomène a augmenté dans les années 19908. En 1999, lesalaire horaire moyen des restaurateurs était estimé à 3,9 euros, alorsqu’il était en moyenne de 9,7 euros pour les salariés. En 1993, cetécart était nettement moindre : 5,7 euros par rapport à 8,1 eurosrespectivement.

Il existe dans ce secteur des entreprises qui ne sont pas enregistréesauprès de l’administration fiscale et qui, par conséquent, neremplissent jamais leurs déclarations d’impôts et ne paient pas ceux-ci. Le dépôt de bilan est un moyen courant d’éluder l’impôt. Cesphénomènes expliquent la rotation plutôt élevée des restaurants.L’économie occulte est surtout le fait des établissements quiproposent de la restauration rapide ou de la bière mais, selon leprogramme VIRKE, les restaurants exotiques, dont le nombre esten augmentation, constituent également une catégorie à problèmes.

Dans le secteur des transports, l’économie souterraine se concentredans le transport routier, dans les firmes de taxis et chez lesautocaristes. Sa proportion dans le transport routier était de 100 à150 millions d’euros en 1994 et à 50 millions d’euros en 1996.D’après le programme VIRKE, ce recul est en partie artificiel. Eneffet, certaines entreprises finlandaises sont aujourd’huiimmatriculées en Russie. Le fisc finlandais a aussi constaté desdissimulations quasiment systématiques de revenus dans lescompagnies de taxis.

Dans les autres secteurs d’activités, les informations sur l’économiesouterraine sont plutôt éparses. Dans le secteur des services auxentreprises, on dispose de renseignements sur les servicestechniques, où le travail au noir représente de 15 à 85 millionsd’euros par an. Dans le secteur de l’éducation et de la formation, cemontant est évalué à 15 millions d’euros, tandis qu’il se situe entre15 et 50 millions d’euros dans le secteur de la coiffure, soit 25 % deson chiffre d’affaires9.

Les mesures de lutte contre le travail nondéclaréa) L’environnement législatif et administratif des entreprises

En 2002, la Finlande comptait environ 230 000 entreprises. Lamajorité d’entre elles (99 %) étaient des PME de moins de 50travailleurs et 93 % employaient moins de 10 personnes. Près de44 % de l’ensemble des salariés du secteur privé étaient occupés dansdes PME. La promotion de l’esprit d’entreprise figure depuisquelque temps en bonne place dans les programmesgouvernementaux.

Ainsi, en 2000, le deuxième gouvernement Lipponen a lancé unprojet dans ce domaine qui prévoyait quelque 120 mesuresconcrètes, axées sur les phases cruciales de la vie de l’entreprise,notamment le fonctionnement du marché, la création del’entreprise, ses années critiques et sa croissance. Ce projet était plusparticulièrement destiné à simplifier les charges administratives, surla base du constat qu’une bureaucratie excessive fait obstacle à lacréation et au développement des entreprises, comme à l’embauchede travailleurs10.

Dans cette optique, une nouvelle loi sur les sociétés a été adoptée.Elle facilite la création d’entreprises et permet aux actionnaires deprendre des décisions à l’unanimité sans devoir se réunirofficiellement. Un nouveau registre des entreprises et desassociations permet à celles-ci d’envoyer les renseignements sur leurcréation, leurs changements d’adresse et leur dissolution à plusieursinstances en une seule notification. En outre, les amendements à laloi comptable ont pratiquement doublé les critères relatifs au chiffred’affaires et au total du bilan des petites entreprises légalementobligées de tenir une comptabilité. Il est désormais plus facile pourelles de fournir des informations sur leurs comptes de pertes etprofits, leur bilan, etc. Les petites sociétés à responsabilité limitéesont totalement exemptées de rédiger un rapport annuel distinct.

Il a également été décidé, pour soutenir la création de nouvellesentreprises et faciliter le fonctionnement de celles déjà en place,d’ouvrir une cinquantaine de guichets régionaux entre 2002 et 2007,qui fourniront les services de conseil et de développementactuellement assurés par des agences publiques et privées centraleset locales.

En 2003, le gouvernement Vanhanen a lancé un programme surl’esprit d’entreprise, dont les principaux objectifs sont de créer uncadre de fonctionnement stable et prévisible pour les entreprises etde garantir l’exploitation maximale des moyens disponibles pourpromouvoir l’esprit d’entreprise dans les diverses branches del’administration. Ce programme prévoit également que l’objectif dela promotion de l’esprit d’entreprise sera pris en considération dansl’élaboration de tout nouvel acte législatif. Le ministère ducommerce et de l’industrie devra rédiger systématiquement sesnouveaux projets de loi dans cette optique.

Ce programme prévoit aussi que les services publics de conseil auxentreprises se concentreront sur l’amélioration des compétences engestion dans les PME. Les centres de développement économique etde l’emploi lanceront un programme sur le montage des plansd’entreprise. Par ailleurs, le régime des aides aux nouvellesentreprises sera amélioré. En 2004, le développement d’un systèmede paiement par internet a été entamé pour réduire la bureaucratieet pour faciliter le respect des obligations patronales par lesemployeurs occasionnels et les petites entreprises. En 2006, unsystème de « compte fiscal » sera introduit. Il permettra auxentreprises de combiner le paiement de leurs principaux impôts et deréduire le nombre de paiements et de déclarations qu’elles devronteffectuer.

Dans les dix ans qui viennent, plusieurs dizaines de milliers de chefsd’entreprise arriveront à l’âge de la retraite et cesseront leursactivités. En prévision de ce phénomène, le gouvernement a décidé,en 2004, de réduire les droits de succession des entreprises.

Il a aussi apporté quelques changements à la taxe sur la valeur

7 Auditeurs parlementaires d’État (2002).8 Lith (2002).9 Auditeurs parlementaires d’État (2002).

10 Plan d’action national pour l’emploi, 2002.


Tendances

ajoutée afin d’encourager la croissance des entreprises de très petitetaille. Au début 2004, il a introduit des barèmes progressifsd’assujettissement à la TVA, en vertu desquels la réduction du tauxde TVA diminue à mesure que le chiffre d’affaires augmente (allantdu taux zéro pour un chiffre d’affaires net inférieur à 8 500 euros àun assujettissement complet pour un chiffre d’affaires net de25 000 euros).

b) Le renforcement des mesures incitatives en faveur du travaildéclaré

Le marché de l’emploi finlandais se caractérise par son petit nombrede postes à haute intensité de main-d’œuvre qui ne nécessitent qu’unfaible niveau de compétences et de formation. En raison del’accroissement du coût salarial, ces emplois peu qualifiés ont été lespremiers à ne plus être rentables. En 1996, le gouvernement aentamé des réformes basées sur des mesures incitatives afind’augmenter l’attrait de ces emplois. Ces réformes ont permisd’abaisser les seuils de salaire pour les personnes bénéficiant durevenu minimum d’existence et pour les chômeurs isolés, et ainsi derendre la recherche d’un emploi économiquement plus attrayante.

Le gouvernement est résolu à améliorer les mesures destinées àencourager les travailleurs et les employeurs potentiels, enparticulier dans les secteurs à faible productivité. En 2004, il a prisdes décisions sur des abattements fiscaux en faveur des secteurs àfaible rémunération, qui seront intégrés au budget 2005. Elles visentà réduire le « coin fiscal » dans ces secteurs en diminuant l’impôt surle revenu des travailleurs faiblement rémunérés et en abaissant lescotisations patronales11.

Afin d’augmenter les offres d’emploi en faveur des travailleurs à basrevenus, le gouvernement relèvera le montant maximal de ladéduction des charges professionnelles et de celle sur les revenus dutravail, ainsi que des déductions similaires, dans la fiscalité locale.En 2004, ces allégements fiscaux ont réduit le « coin fiscal » destravailleurs à faibles revenus d’environ un point de pourcentage,pour le ramener à 50 %. Depuis le milieu des années 1990, le « coinfiscal » sur les revenus du travail a déjà baissé de 5,5 points12.

Au début 2003, la déduction fiscale autorisée pour les travauxd’entretien ménager a été portée à 1 100 euros par an (elle était de900 euros en 2002) dans le cadre de la politique générale sur lesrevenus. Cette déduction peut être accordée pour les travauxménagers, les soins aux personnes et les travaux de réparation et derénovation des logements résidentiels et des logements de vacances.Le ménage bénéficiaire peut déduire soit les cotisations socialespayées sur le salaire du travailleur, soit une proportion de 40 % dusalaire s’il achète les services concernés à une entreprise.

Ce mécanisme de déduction a été instauré en 1997 à titred’expérience temporaire et a été rendu permanent en 2001. Onestime qu’il a eu des effets positifs sur l’emploi et qu’il a diminué letravail non déclaré. De nouvelles petites entreprises, coopératives etassociations ont vu le jour pour fournir ces services. De plus en plus

de ménages demandent à bénéficier de cette déduction (tableau 1) :en 2002, ils étaient près de cinq fois plus nombreux qu’en 1998.

c) Le renforcement des contrôles

En Finlande, la main-d’œuvre clandestine préoccupe beaucoup legouvernement et les partenaires sociaux. Ces derniers se sontnotamment montrés très actifs dans les secteurs de la construction,de l’hôtellerie et de la restauration, qui recourent beaucoup plus queles autres à de la main-d’œuvre clandestine.

Les mesures gouvernementalesDepuis quelques années, la Finlande intensifie ses mesures de luttecontre l’économie souterraine et la criminalité économique. Legouvernement a approuvé plusieurs programmes à cette fin etcontinue de promouvoir des mesures de lutte, essentiellement enaméliorant la coopération entre les administrations publiques. Undes objectifs du projet VIRKE (qui porte précisément sur cettecoopération) consiste à formuler des propositions sur la manièred’organiser cette lutte.

Selon le gouvernement, celle-ci passe par un contrôle plus efficacedes conditions de travail des travailleurs étrangers. À cet effet, ilprévoit d’utiliser les moyens suivants:

• l’encouragement de la coopération entre les pouvoirs publics ;• la correction des lacunes dans la législation qui rendent les

contrôles difficiles (loi sur l’égalité, code pénal, loi sur lescontrats de travail, loi sur les étrangers et loi sur le contrôle de lasécurité et de la santé au travail et sur les recours en la matière) ;

• la multiplication des informations fournies aux travailleursétrangers ;

• l’intégration d’un suivi plus efficace des conditions de travail destravailleurs étrangers dans le programme de lutte contrel’économie souterraine.

D’après le programme VIRKE, l’administration fiscale a un rôlecentral à jouer dans cette lutte. Toutefois, ses efforts sont loin d’êtresuffisants. Pour que cette lutte porte ses fruits, la coopération entrediverses autorités (police, parquets, autorités répressives, douanes,etc.) est indispensable13.

Cette méthode de coopération a été jugée plus efficace que lacréation d’une institution spécifique chargée de combattrel’économie informelle (comme l’ont fait quelques autres paysnordiques). En effet, le travail non déclaré est un phénomènetellement complexe qu’il serait difficile à une seule organisation de lecombattre efficacement. Cependant, il est devenu nécessaired’injecter davantage de moyens dans sa surveillance. Au début 2004,un nouvel organe fort de neuf personnes a été créé au sein du Bureaunational d’enquête pour contrôler le recours à de la main-d’œuvreétrangère clandestine. Il s’agit d’un organe provisoire, mais quidevrait devenir permanent en 2005. Le ministère de l’intérieur aconstaté que les moyens affectés à la prévention de la criminalité

11 Plan d’action national pour l’emploi, 2003.12 Plan d’action national pour l’emploi, 2003.13 Viranomaisyhteistyön kehittämisprojekti (2002).

Tableau 1 – Recours au mécanisme de déduction pour travaux ménagers de 1997 à 2002

1997, 3 mois 1998 1999 2000 2001 2002

Nombre de ménages 4 600 19 300 24 000 31 500 73 800 89 500

Déduction, 1 000 euro 656 7 972 10 007 13 606 32 571 42 514

Source: administration fiscale finlandaise (2002)


Tendances

économique avaient porté leurs fruits. En 2002, chaque homme-année de travail consacré à cette prévention a rapporté112 000 euros au gouvernement et à la société.

Les efforts des partenaires sociauxL’afflux potentiel de travailleurs intérimaires étrangers recrutés pardes bureaux de placement a suscité les inquiétudes du mondesyndical. La Centrale des syndicats finlandais (SAK) et certains deses membres ont exprimé leurs craintes de voir ces bureauxrémunérer illégalement leurs travailleurs, à des salaires inférieurs àceux fixés dans les conventions collectives. Ils ne sont pasconvaincus non plus de l’efficacité de normes de travail. Un syndicatdu secteur tertiaire, le PAM, affirme que des annonces émanant d’unbureau de placement intérimaire et proposant du travail sous-payécirculent déjà dans certaines entreprises de services. D’après unsondage TNS Gallup, 27 % des Estoniens seraient prêts à accepterun travail clandestin en Finlande14.

La Finlande a pris une série d’initiatives afin de renforcer le contrôledes travailleurs étrangers clandestins. Nous avons déjà mentionné lacréation d’un organe spécialisé au sein du KRP. Parmi lesorganisations actives sur le marché de l’emploi, la SAK a demandéque les bureaux de placement intérimaire basés à l’étranger soientobligés de s’inscrire auprès de l’administration fiscale finlandaise etde publier leurs chiffres salariaux. Elle a également négocié avecdeux organisations patronales, la Confédération patronale desentreprises de services et un de ses membres, l’Association desbureaux de placement privés (HPL), à propos de la manière decombattre l’emploi clandestin. Toutes trois ont convenu d’incluredes modalités d’emploi fixées collectivement dans les contratsconclus entre les bureaux de placement intérimaire affiliés à la HPLet leurs clients. Par conséquent, un bureau qui pratiquerait du« dumping social »15 pourrait être rendu responsable d’une rupturede contrat et voir ses paiements gelés.

Le syndicat finlandais de la construction et, du côté patronal, laConfédération finlandaise des entreprises de constructions’efforcent activement de mettre un frein aux activités illégales dansce secteur. Ensemble, elles ont convenu d’obliger les entreprises à16 :

• demander la preuve du paiement des impôts et des cotisations deretraite à leurs sous-traitants potentiels lorsqu’elles lancent unappel d’offres ; les soumissionnaires qui ne remplissent pas cesconditions verraient leur dossier écarté ;

• fournir des informations au fisc sur leurs contrats tous lestrimestres ;

• utiliser des systèmes d’accès électronique pour leurs travailleurset leurs sous-traitants sur les chantiers.

Dans l’évaluation de la situation de l’économie souterraine, lesystème d’accès électronique s’est avéré la plus efficace des mesuresmises en œuvre dans le secteur de la construction. En instaurant uncontrôle efficace de tous les sous-traitants et de tous les travailleurssur les chantiers, elle permet de repérer plus aisément les activitésillégales. Les deux autres mesures ont eu moins de succès. Il est eneffet possible de dissimuler facilement le non-respect d’obligationsen matière d’impôts et de cotisations de retraite en créant unenouvelle entreprise vierge d’antécédents, ce qui est très courant dansla construction.

Le syndicat finlandais de la construction a effectué unilatéralementdes inspections sur les chantiers pour recueillir des informations surles sous-traitants et sur leur respect des conventions collectives, et ila communiqué ces informations à l’administration fiscale.

Par ailleurs, dans la foulée de l’élargissement de l’Unioneuropéenne, qui a fait craindre un afflux de travailleurs intérimairesétrangers en Finlande, les partenaires sociaux du secteur de laconstruction ont collaboré pour informer les entreprises au sujet durecours adéquat à cette main-d’œuvre. En mai 2004, ils ont publié unguide sur ce thème.

Dans le secteur de l’hôtellerie et de la restauration, l’Associationfinlandaise des hôteliers et des restaurateurs (SHR) a lancé, en 2000,un programme destiné à freiner l’économie occulte. Ce programmeprévoit des actions de lobbying en faveur d’une baisse de la fiscalitéainsi que des actions de formation et d’information à l’intention desentreprises qui lui sont affiliées. Dans le cadre de ce programme, laSHR a aussi demandé à ses membres de lui fournir des procurationspour lui permettre de vérifier qu’ils satisfont à leurs obligations enmatière d’impôts et de cotisations de retraite17.

En outre, les partenaires sociaux ont convenu, dans leur programmede travail pluriannuel au niveau européen, d’organiser un séminairesur le travail non déclaré en 2005.

Toutes ces initiatives des partenaires sociaux et les mesures qu’ils ontprises pour lutter contre l’économie souterraine présententcependant une lacune, c’est qu’elles portent uniquement sur lesentreprises membres d’une organisation patronale et qu’elles nes’appliquent pas à celles qui ne sont pas affiliées ou qui se situent endehors du secteur concerné. Dans le secteur de la construction, ceproblème est particulièrement sensible dans la construction demaisons unifamiliales et dans les travaux de rénovation demandéspar les particuliers, tandis que dans le secteur de l’hôtellerie et de larestauration, l’économie occulte concerne surtout les petitesentreprises qui vendent de la bière ou proposent de la restaurationrapide.

ConclusionsBien que la proportion du travail non déclaré en Finlande compteparmi les plus faibles de l’Union européenne, il existe un largeconsensus pour affirmer que davantage d’efforts doivent êtreréalisés pour combattre l’économie souterraine et la criminalitééconomique. Le gouvernement a lancé des programmes destinés àencourager l’esprit d’entreprise et à renforcer les mesures incitativesen faveur du travail déclaré. Chacun est également conscient que lecontrôle du travail non déclaré nécessite davantage de moyens. Lespartenaires sociaux ont aussi été très actifs dans leur secteurrespectif. La ligne suivie est celle de l’amélioration de la coopérationentre les différents pouvoirs publics dans la lutte contre le travailnon déclaré et la criminalité économique. Ces initiatives ontmanifestement porté leurs fruits. Cela dit, la main-d’œuvreétrangère clandestine suscite de nouvelles préoccupations. Toutporte à croire que les responsables politiques et les partenairessociaux concentreront leurs efforts sur ce terrain dans les prochainesannées.

Reija Lilja

14 Kuusisto (2004b).15 Cette expression désigne la compétitivité supérieure d’un autre pays résultant de coûts salariaux inférieurs, d’une moindre protection du travail ou d’une

réglementation moins contraignante.16 Voir Kuusisto (2004a) pour plus de détails à ce sujet.17 Lith (2002).


Tendances

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Lith, P., Majoitus- ja ravitsemisalan harmaat markkinat,Suunnittelu- ja tutkimuspalvelut Pekka Lith, Tutkimuksia jaraportteja 2/2002, Helsinki, 2002

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Plan d’action national pour l’emploi 2002, conforme aux lignesdirectrices de l’UE pour l’emploi, http://www.mol.fi/julkaisut/nap2002english.pdf

Plan d’action national pour l’emploi 2003, conforme aux lignesdirectrices de l’UE pour l’emploi, http://www.mol.fi/english/reports/nap2003english.pdf

Renooy, P., Ivarsson, S., van der Wusten-Gritsai, O. et Meijer, R.,Undeclared work in an enlarged Union. An Analysis of UndeclaredWork: An In-Depth Study of Specific Items. Final Report,Commission européenne, Direction Générale de l’emploi et desaffaires sociales, 2e semestre 2004 (contient un résumé en français)

Viranomaisyhteistyön kehittämisprojekti, Harmaan taloudentilannekatsaus 2002, Mimeo, 2002

SuèdeIntroductionLe terme « travail non déclaré » est utilisé à travers l’UE pourqualifier « toute activité rémunérée de nature légale, mais nondéclarée aux pouvoirs publics ». En Suède le phénomène est appeléfamilièrement le « travail au noir »(svartarbete). Tant le Bureaunational d’audit que l’administration fiscale (Skatteverket) y voientun concept distinct de l’évasion fiscale sur le revenu des transactionsfinancières ou de la fraude fiscale sur, par exemple, la distillationclandestine et la contrebande. En conséquence, il ne devrait pas yavoir de confusion possible lorsqu’on utilise pour la Suède leconcept défini par la Commission.

Compte tenu du niveau élevé de la fiscalité en Suède, la question dutravail non déclaré est parfois évoquée dans les débats en Suède, engénéral comme argument en faveur d’une baisse de l’impôt sur lerevenu. Toutefois, il ne semble pas qu’il existe une corrélationévidente entre le travail non déclaré et le taux marginal d’imposition(Skattestatistiska Årsbok 1999). Au cours de la dernière décennie,l’aspect le plus débattu (et le plus controversé) du travail non déclaréen Suède est la question des activités domestiques(hushållsnäratjänster) telles que la garde des enfants, le ménage et lespetites réparations. La polémique porte en partie sur la disparitéassociée à ces activités entre les hommes et les femmes. Legouvernement a récemment proposé que les travaux de réparationde l’habitat soient déductibles des revenus imposables dans unetentative d’intégration de ces activités dans l’économie officielle. Laquestion du travail non déclaré a récemment pris de l’importancedans l’agenda politique, notamment lors des discussions sur lesdispositions transitoires pour les travailleurs des nouveaux Etatsmembres. Plusieurs affaires judiciaires récentes ont montré que lalégislation actuelle ne suffit pas à prévenir le travail non déclaré desressortissants étrangers. Les permis de travail ne sonttraditionnellement accordés qu’en très petit nombre et concernent

presque exclusivement des types d’activités qui ne pourraient êtreraisonnablement effectuées par des Suédois, tels que lescorrespondants étrangers des médias ou les chefs dans lesrestaurants qui servent de la cuisine étrangère, bien que cettesituation ait évolué parallèlement à la nouvelle économie. Dans ledroit suédois, toute entreprise qui emploie des travailleurs nepossédant pas de permis de travail est passible d’une sanction, ainsique les employés en question.

Il semble se dégager un certain consensus des diverses étudesportant sur l’ampleur du travail non déclaré en Suède. Il est engénéral reconnu qu’entre 11% et 14% de la population est impliquéedans un travail non déclaré et que les travailleurs non déclarés sonten majorité des hommes jeunes, souvent des étudiants ou de petitsentrepreneurs. Certains travailleurs ayant un emploi déclarépratiquent par ailleurs une activité non déclarée, attirés par unrevenu complémentaire sans charges sociales ou fiscales. Pour lesemployeurs, l’attrait du travail non déclaré est une baisse des coûtsde la main-d’oeuvre. Contrairement aux présomptions communes,l’Office national d’audit a remarqué que les chômeurs nepratiquaient pas beaucoup plus le travail non déclaré que le reste dela population.

Importance du travail non déclaré dansl’économieÀ la fin des années 90, le Bureau national d’audit (RRV) a publiéquatre rapports sur le travail non déclaré en Suède. Les autoritésfiscales ont aussi mené récemment quelques recherches sur le sujet,qui sont évoquées plus loin. Cependant, les recherches du RRV sontde loin les meilleures études portant sur le cas de la Suède et sontabondamment citées dans cet article. Les travaux du RRV étaient


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fondés sur plusieurs méthodes d’estimation de la quantité de travailnon déclaré. Quand on tente d’évaluer le nombre d’heurestravaillées ou la catégorie de personnes impliquées dans le travailnon déclaré (au lieu de mesurer la part de l’économie informelledans le produit national brut), l’approche la plus directe et la plusappropriée est l’enquête par entretiens. Le RRV a réalisé deuxenquêtes de ce type en 1997. La première question posée à unéchantillon aléatoire de la population âgée de 18 à 74 ans était lasuivante:1

On dispose d’évidences indiquant qu’une part non négligeable dela population accepte de travailler sans être déclarée et effectuedes transactions sans reçu. Les questions concernent nonseulement les activités rémunérées en espèces mais aussil’échange de services entre amis, relations, voisins ou parentsvivant hors du foyer. Cela inclut également la vente de biens sansjustificatif officiel, comme sur les marchés ou dans lesentreprises non déclarées. Avez-vous, au cours des 12 derniersmois, effectué un tel travail ou vendu des biens sans fournir dereçu ?

Il faut reconnaître que c’est là une définition plutôt extensive maisaussi très précise du travail non déclaré. Il ressort de l’enquête quequelque 700 000 personnes, soit 12% de la population ayant entre 18et 74 ans, avaient participé à une forme ou une autre de travail nondéclaré durant l’année. Ce qui correspond à près de 5% de toutes lesactivités réalisées et près de 3% du PIB suédois (un an plus tard leRRV situait ce niveau à 4,6%). Parmi les membres les plus jeunes desforces de travail (18-19 ans), le chiffre correspondant atteignait 25%.Les personnes impliquées travaillaient en moyenne cinq heures nondéclarées par semaine pour un revenu annuel moyen non déclaré de25 000 SEK (2786 euros). Le manque à gagner pour les financespubliques était estimé à entre 20 et 40 millions d’euros par an2.

L’administration fiscale nationale a aussi conduit des entretienssimilaires afin d’évaluer l’importance du travail non déclaré enSuède en 1998 et 2001. Les enquêtes concernaient les salariés (pas lestravailleurs indépendants). La question était simplement « J’aipersonnellement effectué un travail non déclaré au cours des 12derniers mois » (d’accord, pas d’accord, ne sait pas). En 1998, 7%des travailleurs interrogés ont répondu par l’affirmative et 6% en2001. Ces chiffres sont inférieurs aux estimations de l’enquêtesusmentionnée du RRV pour 1997. La raison possible est que lespersonnes ayant répondu à l’enquête de l’administration fiscale neconsidéraient pas que le travail non déclaré incluait aussi l’échangede services entre amis, relations, voisins ou parents vivant hors duménage, et également la vente de biens sans justificatif officiel, commesur les marchés ou dans les entreprises non déclarées comme lequestionnaire du RRV. Il faut aussi souligner que les autoritésfiscales ont interrogé les salariés alors que le RRV s’adressait à unéchantillon de la population.

L’enquête du RRV contient également des informations sur le statutauto-déclaré sur le marché du travail des personnes pratiquant letravail non déclaré.

Selon les catégories du tableau 1, le travail non déclaré est pratiquésurtout par les étudiants (23,5% des étudiants interrogés) et lestravailleurs indépendants (17,5%). Il est délicat d’interpréter ceschiffres au regard des données officielles sur le statut professionnelémanant des enquêtes suédoises sur les forces de travail et donc desenquêtes européennes sur les forces de travail. L’enquête du RRV

ayant montré que 5% de toutes les heures de travail – réparties entreprès de 11% de la population – n’étaient pas déclarées, il est difficiled’interpréter ce chiffre en termes d’impact sur l’emploi dansl’économie formelle. Pour ce faire, on a besoin tout d’abord d’uneestimation de la part de ces activités qui seraient réalisées avec lescoûts supplémentaires (impôts, charges sociales et peut-être mêmesalaire) si ces activités ne pouvaient s’exercer dans le secteurinformel. Même si on pouvait transférer tout le travail non déclarédans l’économie officielle sans perte d’emploi, pour évaluer l’impactsur les taux d’emploi il faut estimer le nombre d’heures de travailsupplémentaires que cela pourrait entraîner pour les personnes déjàemployées et le nombre de créations d’emploi. Il est probable que leprincipal impact sur les statistiques officielles du marché du travailconcerne le nombre d’heures de travail et non pas le statutprofessionnel. Le tableau montre, par exemple, que les chômeurssont moins impliqués dans le travail non déclaré que les salariés.Cependant, le tableau montre également qu’il semble exister uncertain potentiel de transfert du travail non déclaré vers descatégories ayant des taux d’emploi plus élevés, notamment lesétudiants.

Bien qu’il persiste certains écarts entre les résultats des études duRRV et de celles menées par l’administration fiscale, la répartitionventilée en fonction des caractéristiques est globalement similaire.Les hommes ont deux fois plus de probabilité d’avoir pratiqué letravail non déclaré que les femmes et les jeunes sont beaucoup plusimpliqués que les individus âgés. L’institut de sondage Observer aconclu d’une enquête menée en 2000 que le travail non déclaré estsurtout fréquent parmi les ouvriers de sexe masculin, non syndiqués,employés dans le secteur privé. Par ailleurs l’étude du RRV révèleque les travailleurs très qualifiés sont aussi sur-représentés parmi lesparticipants au travail non déclaré. La principale raison est que denombreux avantages accessoires qui sont des composantes dusalaire et donc assujettis à l’impôt, ne sont pas déclarés afin d’éviter(illégalement) de payer les charges sociales et fiscales sur ces revenus.

Le RRV conclut qu’alors que le travail non déclaré est présent danstous les secteurs de l’économie, il est surtout répandu dans le secteurde la construction (y compris la réparation) et dans l’hôtellerie et larestauration. Son incidence est également relativement élevée dansles activités étroitement liées à la vie domestique, telles que le

1 Toutefois, cette méthode ne permet pas de mesurer l’ampleur du travail non déclaré réalisé par des travailleurs étrangers non enregistrés dans le pays, qui ne sont doncpas inclus dans l’échantillon. La question du travail non déclaré des immigrés en situation irrégulière, qui est souvent abordée de nos jours dans le débat public, estévoquée plus loin.

2 1 SEK = 0,111448 euros

Tableau 1: Statut sur le marché du travail des individuspratiquant le travail non déclaré

Statut sur le marché du travail des travailleurs non déclarés Pourcentage

Travailleurs indépendants 17,5

Employés 7,2

Ouvriers qualifiés 15,8

Autres ouvriers 13,4

Chômeurs 10,6

Retraités 3,3

Etudiants 23,5

Autres 7,8

Total 11,1

Source: RRV (1998)


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ménage, la garde des enfants, la réparation de voitures et larénovation de logement. Les autorités fiscales ont demandé auxentrepreneurs si la concurrence des entreprises employant destravailleurs non déclarés avait un impact négatif sur leurs affaires(Skattestatistisk Årsbok 2001). Le taux de réponses affirmatives leplus élevé est celui des coiffeurs (54% des entreprises interrogées),suivi des entreprises de camionnage (43%), des restaurants (37%),des entreprises de construction (37%) et des entreprises de taxi(31%), alors que la moyenne générale était de 16%.

Les données provenant d’une variété de sources (administrationfiscale, RRV et enquêtes officielles des pouvoirs publics), semblentindiquer que, au cours des 20 dernières années, la quantité de travailnon déclaré effectué est restée à peu près stable et pourrait mêmeavoir légèrement régressé (Sjöberg, 2000).

Raisons du travail non déclaré en SuèdeIl existe de nombreux facteurs expliquant l’ampleur du travail nondéclaré dans l’économie, tels que la portée et la forme du contrôlesocial, le niveau et la structure du système d’imposition, laconception sociétale de la solidarité, les normes et les valeurssociales, etc. Il est impossible de déterminer lesquels de cesnombreux facteurs sont à l’origine du travail non déclaré en Suède.Néanmoins, dans son enquête le RRV a simplement demandé auxpersonnes interrogées pourquoi elles dissimulaient leur activité. Letableau 2 présente les réponses à la fois des personnes impliquéesdans le travail non déclaré et des autres. L’évasion fiscale est de loinla raison la plus citée du travail non déclaré.

L’évasion fiscale est une des principales causes parmi les hommes,les travailleurs indépendants et les travailleurs ayant un niveaud’éducation élevé. Elle est moins souvent citée par les chômeurs etles étudiants. Ces deux catégories ont eu plus tendance que les autresà répondre qu’elles n’avaient pas eu d’autre choix, même si la raisonfondamentale de la non-déclaration est parfois le niveau des chargessur cet emploi.

Le risque d’être découvert est, bien entendu, un autre facteurimportant. L’étude du RRV montre que 90% des personnespratiquant le travail non déclaré pensent avoir peu ou pas de risqued’être détectées. Le risque était plus élevé pour les femmes que pourles hommes.

Vu qu’en Suède les recettes fiscales constituent la part la plus élevéedu PIB de tous les pays de l’OCDE (environ 55% du PIB), il sembleévident que l’on peut attribuer en partie le travail non déclaré à lafiscalité. Cependant, une analyse des documents traitant de laquestion réalisée par le RRV conclut qu’il n’existe aucune preuve

objective d’une telle relation. Alors qu’une comparaisonsuperficielle entre la Suède et les autres pays semble indiquer quecela pourrait bien être le cas (fiscalité très élevée, taux d’emploi trèsélevé et ampleur moindre du travail non déclaré que dans denombreux pays), les réponses du tableau 2 révèlent que la chargefiscale joue certainement un rôle non négligeable. Il faut aussisouligner que 60% des personnes interrogées par le RRVconsidéraient que les impôts étaient déraisonnablement élevés enSuède.

Le travail non déclaré en Suède semble fortement lié aux servicesauxquels les ménages ont recours (par exemple les travaux ménagerset de réparation/rénovation de l’habitat). Dans ce contexte, laquestion n’est pas seulement l’impôt sur le revenu mais aussi lescotisations sociales qui doivent être versées sur tous les salaires, quelque soit le nombre d’heures de travail. Cette question est abordéedans de nombreux débats et a fait l’objet de plusieurs initiative despouvoirs publics. Etant donné qu’on peut s’attendre à ce que le coûtrelatif de ces services augmente avec le temps, cette question resteracertainement d’actualité dans les débats publics pour denombreuses années. Néanmoins, il faut souligner que l’Etat-providence suédois fournit de nombreux services gratuits ou à bascoûts pour des activités qui ne seraient autrement pas déclarées,telles que la garde des enfants. On ne dispose d’aucune estimationfiable de l’ampleur du travail non déclaré dans les services auxparticuliers.

Mesures prises pour combattre le travail nondéclaréSelon le PAN suédois 2003, la lutte contre le travail non déclaré est« hautement prioritaire ». Le gouvernement considère que le travailnon déclaré est un problème sérieux car il fausse la concurrence,sape la légitimité du système fiscal et, à long terme, menace lesystème de protection sociale.

Il a été relevé que le secteur des services aux particuliers pourraitreprésenter une part importance du travail non déclaré en Suède.Cette question a donné lieu à une vaste enquête du gouvernementdont les résultats ont été publiés dans l’Etude sur l’imposition desservices de 1997 (Tjänstebeskattningsutredningen SOU 1997:17)avec une série de recommandations. L’aspect le plus controverséabordé était la possibilité d’exonération des charges sociales pour lesservices aux particuliers. Les diverses propositions conduisaient à nepratiquement pas réglementer le secteur. Cependant, trèsrécemment, le gouvernement a pris quelques mesures limitées(communiqué de presse 02 07 2004). La proposition de déductionfiscale (ROT) concernait les petits travaux non déclarés de

Tableau 2: Raisons de l’engagement dans le travail non déclaré

Raison Pratiquent le travail non déclaré % Ne pratiquent pas le travail non déclaré %

Pour éviter l’impôt 76,5 76,7

Pour éviter la bureaucratie 5,4 3,1

Pas d’autre choix 10,7 10,7

Pour éviter des tarifs plus élevés 0 1

Pour éviter des profits plus faibles 2,1 2,4

Pour contrarier les autorités 0,8 0,3

Aucune raison particulière 4,5 2,0

Pas de réponse 0 3,8

Source: RRV (1998)


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réparation de l’habitat. Bien que la loi n’ait pas encore été votée, ellea été approuvée par la Commission parlementaire sur la fiscalité enjuillet 2004 et est soutenue par une majorité de députés.L’abattement fiscal s’applique à ceux qui construisent, réparent ourénovent leur logement entre le 15 avril 2004 et le 30 juin 2005. Onpeut déduire 30% des coûts de la main-d’œuvre (maximum 10 500SEK, soit 1170 euros, pour une maison et 5000 SEK, soit 557 euros,pour un logement avec un minimum dans le deux cas de 2000 SEK,soit 223 euros). Ce dispositif est semblable au précédent systèmed’exonération ROT qui était en vigueur entre 1996 et 1999.

Le système de protection sociale peut avoir une grande influence caril peut inciter à pratiquer le travail non déclaré. Presque toutes lesprestations sociales en Suède sont liées aux revenus (déclarés)antérieurs. Plus les allocations sont alignées sur les cotisations, plusles individus ont à perdre en ne cotisant pas au système. La réformedu régime de retraite de 1998 a consolidé la relation entre le revenudéclaré et le montant de la pension de retraite. Avec le nouveaurégime, tout revenu du travail déclaré tout au long de la vieprofessionnelle d’un individu entre en compte dans le calcul de lapension touchée après le départ en retraite. Auparavant, on ne tenaitcompte que des 15 meilleures années de revenu. En conséquence,avec ce nouveau système il est devenu plus coûteux pour lesindividus d’opérer « clandestinement ».

Depuis 2000, des tentatives concertées de sensibilisation de la sociétéau problème du travail non déclaré ont été mises en œuvreconjointement par les autorités fiscales et le Bureau d’investigationde la délinquance économique (Ekobrottsmyndigheten) récemmentcréé. Des organisations de branche et des syndicats de diverssecteurs de l’économie ont aussi coopéré. Pendant toute l’année2000, les efforts étaient centrés sur le secteur de la construction. En2004, les autorités fiscales ont déclaré que leur intervention seraitciblée sur les restaurants, taxis, coiffeurs, entreprises de nettoyage etde transport routier (Aftonbladet 2004-03-17).

Les autorités ont identifié des groupes d’entreprises impliquées dansle travail non déclaré qui sont pour la plupart basées à Stockholm,Göteborg et Malmö. Ces entreprises étaient au nombre de 300. Lescontrôles ont débouché sur plusieurs condamnations. Le premierprocès a eu lieu en août 2000 et les accusés ont été condamnés àentre deux et quatre années de prison. Plus récemment (mars 2004),également à Stockholm, le tribunal a condamné six personnes àjusqu’à cinq années de détention pour avoir effectué des travaux denettoyage non déclarés pour le compte de la compagnie SwedeServiceföretagen. Ces activités avaient donné lieu à un appel d’offrepublic pour la sous-traitance des services de nettoyage lancé par lesautorités publiques régionales de la santé.

Les jeunes ayant en général une attitude plus tolérante à l’égard dutravail non déclaré, les autorités les ont ciblés à travers descampagnes d’information et des contrôles fiscaux. Les campagnesvisaient un vaste public et comprenaient par exemple un café Internetdans le cadre du plus grand festival de rock du pays (Hultsved). Ellesont également visé à informer les jeunes (par le biais de publicités aucinéma) de l’utilité sociale des recettes fiscales. En 2004,l’administration fiscale a annoncé qu’elle allait contrôler plussoigneusement les déclarations de revenu des hommes jeunes. Desenquêtes sur les attitudes des jeunes à l’égard du travail non déclaré(menées par l’institut de sondage GfK Sverige AB) montrent que lepourcentage d’hommes jeunes considérant « qu’il est inadmissible depratiquer le travail non déclaré » a augmenté, passant de 42% en 2002à 55% en 2004. Cette hausse est statistiquement importante etprobablement le fruit des campagnes mentionnées ci-dessus. Cesenquêtes sont basées sur 2000 entretiens par téléphone avec desindividus âgés de 16 à 20 ans. Les autorités fiscales y voient la preuve

d’un net changement de la tendance générale de l’attitude des jeunesgens à l’égard du travail non déclaré (Directeur de l’Information,Sten Eriksson, Autorités fiscales nationales).

La question du travail non déclaré pratiqué par les travailleursétrangers a été souvent abordée dans les débats lors de l’adhésiondes nouveaux Etats membres en mai 2004. La Suède est le seul paysde l’euro-15 à ne pas introduire de réglementation transitoirespéciale pour les nouveaux Etats membres. Cependant, durant ledébat au Parlement sur les règles de transition, le gouvernement adécidé de présenter un projet de loi aux députés avec des suggestionssur la manière dont on pourrait organiser le suivi de la mise enœuvre des conventions collectives, même dans les entreprises où lamain-d’œuvre n’est pas syndiquée. Cela constitue un moyen dedétecter et de prévenir une partie du travail non déclaré impliquantde la main-d’œuvre étrangère.

Plusieurs affaires sont passées devant les tribunaux et ont mis enlumière les problèmes juridiques associés à cette question. Un casnotable fut celui d’une Lituanienne (sans permis de travail) qui avaitfait des ménages chez quatre habitantes de Göteborg. En premièreinstance, les quatre femmes ont été condamnées pour fraude fiscale.Cependant, en deuxième instance, la cour a acquitté les quatrefemmes au motif qu’on ne pouvait prouver qu’elles constituaientl’employeur. Le ministère public a décidé de ne pas poursuivre enappel. En juillet, lors d’une affaire similaire, une femme a étédéclarée « non coupable » d’avoir employé de la main-d’œuvreétrangère pour réaliser des travaux à son domicile. La femme a étédisculpée de l’accusation d’emploi de travailleurs étrangers sanspermis de travail. Là encore, la raison de l’acquittement est l’absencede preuve de la relation d’emploi. Commentant ce cas, le syndicatdes travailleurs du bâtiment semble résigné au fait qu’en son étatactuel la loi ne permet pas de statuer sur de tels cas. Leur stratégie estde signaler ces incidents à la police et de visiter les chantiers, ainsique de demander la négociation d’une convention collective. Selonles syndicats, lorsqu’ils sont repérés les travailleurs étrangerschoisissent en général de quitter leur emploi (Dagens Nyheter 8juillet 2004).

Suite à l’affaire des services de ménage, le gouvernement a mis enplace une cellule interministérielle en mars 2004 constituée dereprésentants des Ministères des finances, de la justice et des affairesétrangères, dont le rôle est d’examiner les conséquences del’exploitation des travailleurs immigrés et du travail non déclaré.Elle doit également examiner s’il existe des vides juridiques dans cedomaine.

Alors que la majeure partie des débats publics sur la main-d’œuvreétrangère portait sur les travailleurs à bas salaire et peu qualifiés, ilexiste également des cas d’évitement fiscal parmi les travailleursétrangers à haut salaire. En janvier 2001, le gouvernement aintroduit des exonérations fiscales pour les « personnels étrangers-clés » (par exemple les cadres dirigeants, les experts et leschercheurs). La principale spécificité de la disposition surl’abattement, que préconisaient le milieu des affaires et lesindustriels, est une exonération de 25% du revenu imposable pour les« personnels étrangers-clés ». Ce qui signifie que l’impôt sur lerevenu d’un étranger-clé ne porte plus que sur 75% de son salaire.L’abattement fiscal est applicable à tous les salaires et« avantages accessoires», tels que la participation de l’employeuraux frais de logement ou de subsistance de l’employé étranger. Ils’applique également aux stock options et autres compensationsspéciales, à condition que l’employeur soit suédois. L’abattement estlimité aux trois premières années d’emploi en Suède.


Tendances

ConclusionIl semblerait que 5% de toutes les heures travaillées en Suède nesoient pas déclarées. Environ 11% de la population est impliquéedans une forme ou une autre de travail non déclaré chaque année.Cette situation semble avoir peu évolué au cours des deux dernièresdécennies. Les principaux aspects abordés dans les débats publicsces derniers temps concernent les services domestiques et plusrécemment le travail non déclaré accompli par les travailleursimmigrés. Ce sont des questions particulièrement pertinentes enraison de niveau élevé des charges fiscales et sociales sur les salaireset du fait que la Suède n’a pas introduit de réglementationtransitoire pour la main-d’œuvre originaire des nouveaux Etatsmembres. Rares sont les initiatives législatives récentes introduitesexplicitement pour prévenir le travail informel. La seule exceptionest l’exonération ROT sur les travaux effectués sur l’habitat, qui doità nouveau entrer en vigueur prochainement. Il ne s’agit toutefoisque de la réintroduction d’une mesure déjà appliquée à la fin desannées 90. Il faut toutefois également souligner l’impact potentiel dela grande réforme des retraites (1998) qui a consolidé la relationentre les cotisations et les pensions, et donc augmenté les coûts àlong terme du travail non déclaré pour l’individu. Depuis 2000,l’administration fiscale a renforcé la vérification des déclarations derevenu et mené des campagnes de sensibilisation de la société à laquestion et notamment des jeunes. Aucune règle de transition n’a étéintroduite pour la main-d’œuvre originaire des nouveaux Etatsmembres et plusieurs affaires ayant atteint les tribunaux ont montréque le ministère public n’a pas été en mesure d’obtenir de

condamnation pour l’emploi non déclaré de main-d’œuvreétrangère. Ce qui a conduit le gouvernement à s’interroger sur lanécessité d’une révision de la législation et il est vraisemblablequ’une réforme soit élaborée prochainement.

Donald Storrie

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Sjöberg Lennart (2000) ”Svart arbete, skatter och tidsanvändning”Ett diskussionsmaterial för Svenska KommunförbundetsSkattebasberedning.

Skattestatistiska Årsbok 1999, Riksskatteverket, Stockholm.

Skattestatistiska Årsbok 2001, Riksskatteverket, Stockholm.

Tjänstebeskattningsutredningen SOU 1997:17, Fritzes, Stockholm.

Royaume-UniCet article propose un tour d’horizon des recherches et des donnéesrelatives au « travail non déclaré » au Royaume-Uni. Ons’intéressera tout d’abord au concept du « travail non déclaré » telque le définissent les diverses communications de la Commission,avant d’examiner les débats et développements politiques récents.

Définitions du travail non déclaré au Royaume-UniAu RU, la documentation utilise une pléthore de synonymes pourévoquer le « travail non déclaré » et notamment le « travail informelrémunéré », l’« économie informelle », l’« économie souterraine », le« travail dissimulé », l’« économie de l’ombre », le « secteur nonobservé », le « travail rémunéré en espèces » (Williams etWindebank, 1998). En dépit de cette diversité, dans la pratique, cestermes ont tendance à correspondre à la définition utilisée par laCommission. La principale caractéristique des diverses définitionsest qu’elles font référence à:

« …. la production rémunérée et la vente de biens et de servicesqui ne sont pas enregistrées ou sont dissimulées des pouvoirspublics pour échapper à la législation fiscale, sociale et dutravail, mais dont les autres aspects sont de nature légale… Cetype de travail couvre seulement les activités qui sont illégales enraison de leur non-déclaration aux services publics chargés de

faire appliquer la législation fiscale, sociale et du travail. Ilexclut les activités dans lesquelles les biens et/ou services sonteux-mêmes de nature illégale (ex. trafic de drogue,prostitution). En conséquence cette dimension couvre seulementles activités dont le moyens enfreignent la législation, mais dontles fins (biens et services) sont licites » (Williams etWindebank, 2003, p.283).

Les diverses catégories de travailleurs non déclarés utilisées dans ladocumentation et le débat public au RU correspondent également àl’approche de la Commission. Plus précisément, les travailleurs nondéclarés au RU comprennent:

• les individus qui sont officiellement « inactifs » ou « chômeurs »,mais travaillent tout en percevant une prestation publique;

• les personnes cumulant deux ou plusieurs emplois;• les immigrés travaillant illégalement.

Une autre catégorie de travailleurs mentionnée dans les débatspolitiques concerne les individus engagés dans des activités légales,déclarées, mais qui (avec ou sans la connivence de leur employeur)trompent les autorités sur leur statut professionnel. C’est le cas parexemple des artisans du bâtiment qui se déclarent eux-mêmestravailleurs indépendants, mais sont employés régulièrement par lamême entreprise et devraient, normalement, être classés commeemployés dépendants. Ce dispositif permet à l’employeur


Tendances

d’échapper aux charges fiscales et sociales sur le travail et offreégalement des avantages pour l’employé au niveau de ses obligationsen matière d’impôt sur le revenu (et dans certains cas de TVA)1.

Le débat politique sur le travail non déclaré auRoyaume-UniLe débat politique sur le travail non déclaré a pris de l’importanceau cours des dernières années à la suite d’une enquête publique deGrabiner2 en 2000. Le rapport de Grabiner était centré sur lemanque de coopération entre les services publics et insistait sur lanécessité, pour combattre le travail non déclaré, d’associer les effortsde tous les services publics concernés: l’administration des impôtssur le revenu et la fortune (IR), l’administration des impôts indirectset des droits de douanes (HMCE) et le Département du travail et despensions (DTP).

Grabiner suggérait de nouvelles mesures d’accompagnement pourrenforcer les dispositifs existants. En conséquence, le gouvernementa intensifié ses efforts pour lutter contre le travail non déclaré etpresque toutes les recommandations de Grabiner ont été mises enœuvre d’une façon ou d’une autre – malheureusement, il est encoretrop tôt pour évaluer leur impact.

Incidence et nature du travail non déclaré auRoyaume-Uni

Une grande variété d’estimations macro-économiquesAucun consensus n’apparaît quant à la taille et la valeuréconomique du travail non déclaré au RU. Le Plan d’action nationalpour l’emploi du RU 20033 se fonde sur les comptes nationaux4 pourestimer le revenu du travail non déclaré à 14 milliards de livressterling5, soit 1,5% du PIB (pour l’année 1999). Un rapport récent dela Commission (Renooy et al. 2004) situe ce chiffre à 2%, inférieur àla plupart des autres Etats membres de l’UE. Cependant, comme lerévèle le tableau 1, ces estimations sont beaucoup plus faibles quecelles qui proviennent d’une variété d’études économiques réaliséesau fil des années et le situent aux environs de 12-13% du PIB – bienque ces estimations aient souvent été critiquées au motif desfaiblesses méthodologiques et du manque d’appui théorique (voirTanzi 1999, Thomas 1999, Dixon 1999 et Schneider & Enste 2002).

Les études comparatives récentes sont plus consensuelles (Renooy etal. 2004 et OCDE 2004, chapitre 5) et révèlent que la part du PIBattribuable au travail non déclaré est plutôt limitée dans la plupartdes pays du nord de l’Europe (y compris le RU) et beaucoup plusfaible que les diverses estimations macroéconomiques basées sur desvariables de remplacement, qui sont présentées au tableau 1.

1 Plusieurs mesures importantes ont été introduites au RU pour réduire la quantité de « faux travail indépendant » de ce type. Toutefois, vu que cet aspect n’est pasparticulièrement mis en lumière dans les débats européens sur le travail non déclaré et le manque de place ici, nous n’évoquerons pas ces mesures dans le présentarticle.

2 Rapport consultable sur le site: http://www.hm-treasury.gov.uk/media//60F77/74.pdf3 Le PAN est accessible sur le site: http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_strategy/nap_2003/nap_uk_en.pdf4 Comptes nationaux du RU: The Blue Book (2002). Consultable sur le site http://www.statistics.gov.uk/downloads/theme_economy/BB_2002.pdf5 1 GBP = 1.45192 euro

Tableau 1: Estimations choisies de l’incidence du travail non déclaré et de l’économie souterraine

Année Estimation en % du GB/RU Source/notes

1960 0% PIB RU Feige 1981, cité par Thomas, 1999

1970 2% PNB GB Schneider & Enste, 2002 (approche monétaire), tableau 4.6

1975 14% PIB RU Feige 1981, cité par Thomas, 1999

1980 8,4% PNB GB Schneider & Enste, 2002 (approche monétaire), tableau 4.6

1986-90 9,7% PIB RU Tanzi, 1986, cité par Lysiotou et al., 2004, tableau 3 (méthode de la demande demonnaie)

1986-90 13,2% PIB RU Enste & Schneider (19978), cité par Lysiotou et al., 2004, tableau 3 (méthode de laconsommation de matières premières et d’électricité)

1989-90 9,6% PNB GB Schneider, cité par Schneider & Enste, 2002 (approche monétaire), tableau 4.3

1989-90 13,6% PNB GB Schneider, cité par Schneider & Enste, 2002 (méthode de la consommationd’électricité), tableau 4.3

1990 10,2% PNB RU Schneider, 1997a, cité par Dixon 1999 (méthode de la demande de monnaie).

1990 12,4% PIB RU Schneider, 1997, cité par Lysiotou et al., 2004, tableau 3 (méthode de la demande demonnaie)

1990-93 11,2% PNB GB Schneider, cité par Schneider & Enste, 2002 (approche monétaire), tableau 4.3

1990-93 7,2% PNB GB Johnson et al, cité par Schneider & Enste, 2002 (approche monétaire), tableau 4.3

1995 12,6% PNB GB Schneider et Enste, 2002 (approche monétaire), tableaux 4.6

1999 1,5% PIB RU Plan d’action national pour l’emploi (dérivé des données de la comptabilité nationale)

2000 2% PIB RU Renooy et al., 2004, (Commission européenne), tableaux 1, 2, 4.1

2001-02 12,5% PIB GB Schneider et Klinglmair, 2004 (Méthodes de la demande de monnaie et DYMIMIC),tableau 3.5

2002-03 12,3% PIB GB Schneider et Klinglmair, 2004 (Méthodes de la demande de monnaie et DYMIMIC),tableau 3.5


Tendances

Devant cette absence de données fiables sur l’ampleur du travail nondéclaré, le rapport de Grabiner (2000) évite toute tentative dequantification du phénomène et choisit simplement d’admettre que« l’économie dissimulée est un problème majeur, impliquant desmilliards de livres sterling ».

Focus officiel sur la mesure de la « fraude auxprestations »Grabiner a cependant remarqué que des progrès avaient étéaccomplis dans la quantification du travail non déclaré lié à lafraude aux prestations sociales – l’aspect le plus souvent abordédans les déclarations du gouvernement. Ainsi, en 2000, les pouvoirspublics ont estimé que la fraude aux prestations sociales atteignaitentre 2 et 4 milliards de livres par an6. Néanmoins, les méthodesutilisées ne font pas l’unanimité (Sainsbury 2003), en raison du faitque les déclarations officielles utilisent les concepts de « fraude auxprestations » et de « travail non déclaré » de façon interchangeable,alors que les estimations officielles couvrent tous les types de fraude,et pas seulement la dissimulation des revenus du travail. Les autrestypes de fraude (ex. non-déclaration des revenus des retraitesprofessionnelles, perception de l’allocation de personne isolée alorsque l’individu cohabite et dissimulation de l’épargne) représententpourtant jusqu’à 70% de la fraude aux prestations parmi lesindividus en âge de travailler (Sainsbury 2003). Néanmoins, lesdonnées sur la fraude peuvent être trompeuses car elles incluentsouvent les « erreurs de l’assuré » (Sainsbury, 2003).

Quelle est l’ampleur du travail non déclaré?Les estimations relatives au nombre de personnes engagées dans letravail non déclaré sont aussi sujettes à des problèmesméthodologiques. Bien qu’il faille traiter avec prudence touteestimation en valeur absolue de l’ampleur du travail non déclaré, desenquêtes récentes (Pederson 2003) menées dans cinq pays(Danemark, Norvège, Suède, Allemagne et Grande-Bretagne) àpartir d’une méthodologie commune, offrent la possibilité dedresser un tableau comparatif de la situation des Etats membres. Lesrésultats confirment que la participation reconnue à l’économie nondéclarée au RU est la plus faible des pays étudiés (affectantseulement 7,8% de la population âgée de 18 à 74 ans en 2000). Larecherche propose peu d’explications des raisons de cette incidenceplus faible au RU, mais il est probable qu’elle reflète une série defacteurs institutionnels, juridiques et politiques: il faut souligner parexemple que, par rapport à de nombreux autres Etats membres, leRU a un taux relativement bas d’imposition du revenu et unenvironnement déréglementé pour le démarrage et la gestion despetites entreprises, ainsi que (voir ci-dessous) une résolutionpolitique récente de réduire la fraude aux prestations sociales.

Les caractéristiques des travailleurs non déclarésLa recherche sur les caractéristiques des travailleurs non déclarésn’est pas très développée au RU. La Communication de laCommission (1998) précise que le travail non déclaré à traversl’Europe est en général pratiqué dans des secteurs à faibles profits etforte intensité de main-d’œuvre, tels que l’agriculture et laconstruction, les industries où les coûts sont un facteur importantde la concurrence (ex. l’industrie manufacturière) et dans lessecteurs modernes innovants. La communication indique que letravail non déclaré au RU est surtout pratiqué par les hommes.

Une étude récente de deux marchés du travail locaux suggèrecependant que les femmes jouent un rôle important dans l’économieinformelle (Williams & Windebank, 2003). En ce qui concerne les

travailleurs à bas salaires, le travail informel est plusparticulièrement concentré dans les activités suivantes: coiffure,garde des enfants, nettoyage de vitres, réparation de voitures,entretien des équipements domestiques et plomberie. Alors que lesfemmes ont tendance à accomplir des tâches traditionnellementféminines (garde des enfants, travaux ménagers, etc.), les hommesimpliqués dans l’économie informelle travaillent comme plombiersou garagistes.

L’étude de Pederson 2003 sur les cinq pays fournit d’autresinformations comparatives sur les caractéristiques des travailleursnon déclarés (voir Renooy et al. 2004, tableaux 4.3 et 4.4). Elleconfirme que, alors que dans tous les pays étudiés le travail nondéclaré est plus répandu chez les hommes que chez les femmes, ladisparité entre les sexes est moins marquée en Grande Bretagne quedans les quatre autres pays. Au RU, comme dans les autres pays,l’incidence est plus élevée parmi les jeunes – mais le RU présente unespécificité: son incidence du travail non déclaré parmi les étudiants(30,2%, le taux le plus élevé des cinq pays) qui peut s’expliquer parles niveaux élevés d’endettement des étudiants. Un autre aspectintéressant (à la lumière de l’intérêt accordé à la fraude auxprestations sociales évoqué ci-dessus) est la faible incidence dutravail non déclaré parmi les chômeurs et les retraités(respectivement 9,2% et 1,1%, les taux les plus faibles des cinq pays –bien que ces résultats soient à traiter avec prudence vu la tailleretreinte de l’échantillon).

Motivations du travail non déclaréLes études macro-économiques ne disent pas grand chose desmotivations du travail non déclaré. On admet généralement dans lesdébats politiques qu’il est principalement motivé par les coûts.Diverses évidences suggèrent toutefois d’autres facteurs. Williams etWindebank (1998) mettent en évidence une nette divergence entreles hommes et les femmes quant à la mesure dans laquelle laparticipation à l’économie informelle est d’origine financière: alorsque 72% des tâches non déclarées accomplies par des hommesavaient des motivations économiques, le chiffre correspondant pourles femmes n’était que de 18%. Seulement 5% des travailleuses nondéclarées étaient employées par des entreprises licites, la vastemajorité d’entre elles travaillant pour des amis ou des relations. Lesprincipales raisons mentionnées étaient moins financières et plutôtaxées sur l’entraide ou la formation de réseaux sociaux.

Ces justifications du travail non déclaré suggèrent que toute action àcaractère dissuasif devra être accompagnée de dispositions ou demécanismes alternatifs, tels que les équipements de garde desenfants, afin de limiter leur impact négatif tant pour les employeursque pour les parents qui travaillent (Williams, 2001).

Mesures prises pour combattre le travail nondéclaré au Royaume-UniLes mesures prises récemment au RU pour combattre le travail nondéclaré suivent en grande partie les recommandations du rapport deGrabiner (2000) et privilégient deux grandes approches:

• l’approche proactive pour éviter que les individus n’entrent dansl’économie informelle (ex. dispositifs visant à simplifier lesprocédures de déclaration pour les entreprises et à rendre plusdifficile l’abus du système de protection sociale).

• l’approche réactive – détection et répression des personnesimpliquées dans l’économie informelle.

6 Estimation utilisée par Alistair Campbell en 2000, communiqué de presse du DWP http://www.dwp.gov.uk/mediacentre/dss/pressreleases/2000/jul/17-07-00-1.asp


Tendances

Réduction des procédures légales et administrativespour les entreprisesAlors qu’il existait déjà un soutien disponible pour les jeunesentreprises (ex. par le biais du réseau Business Links), legouvernement a suivi en 2001 les suggestions de Grabiner enréduisant la charge fiscale sur les entreprises et lancé une campagneaxée sur le démarrage d’entreprise (Starting up in Business). Elleintroduisait une procédure simplifiée d’enregistrement auprès del’IR et des conseils approfondis aux nouvelles entreprises en matièred’impôts, de cotisations sociales et de TVA, une vidéod’information, un soutien direct des équipes du service d’aide auxentreprises de l’IR et une ligne d’assistance téléphonique.

Grabiner recommandait également d’encourager les entreprises àenregistrer leur activité le plus tôt possible auprès de l’IR pour éviterqu’elles aient des difficultés à tenir leur comptabilité et sombrentdans l’économie informelle. A partir du 1er janvier 2001, toutepersonne s’installant à son compte et tombant sous le deuxièmerégime de cotisations sociales était tenue de se faire enregistrer dansles trois mois (au lieu de six), sinon la sanction était de 100 livres(145 euros).

Une évaluation réalisée en 2002 de la campagne Starting Up inBusiness7 a mis en évidence des améliorations. Jusqu’en 2001,quelque 33% des entrepreneurs enregistraient leur entreprise plus detrois mois après sa création. Ils n’étaient plus que 22% en 2002.L’évaluation révèle également une utilisation accrue du nouveaudispositif de soutien et des réponses positives des usagers.

Cependant, un rapport de la commission parlementaire (Comité decontrôle des comptes publics) sur les performances del’administration fiscale en 2003-20048 a critiqué le gouvernementpour n’avoir pas facilité davantage le processus de démarraged’entreprise (ex. en permettant un paiement échelonné des impôts etdes charges sociales). La stratégie incitative a également été critiquéeau motif qu’elle était désuète et ne tenait pas compte des évolutionsdes situations des entreprises. La commission a également présentédes preuves suggérant que les amendes pour retard d’enregistrementne sont pas appliquées efficacement. Entre mai 2001 et août 2002,quelque 92 600 notifications ont été reçues après la période limite detrois mois, mais dans 60% des cas, la sanction a été levée en raison dela faiblesse des revenus.

Augmenter les incitationsAvant le rapport Grabiner, plusieurs dispositifs visant à rendre plusattrayant le travail dans l’économie formelle fonctionnaient déjà auRU. Ils comprenaient notamment le salaire minimum national(introduit en 1997), et le crédit d’impôt pour les foyers à revenusmodestes (un dispositif d’aide aux parents actifs récemment associéà d’autres types d’impôt négatif). Grabiner fait remarquer que laréussite des initiatives de ce type dépend de l’efficacité de lacommunication sur ce thème. Les pouvoirs publics ont lancé unevaste campagne d’information sur les crédits d’impôt qui a duréjusqu’en septembre 2002. D’après le PAN 2003 du RU, en juillet2003, quelque 5,75 millions de foyers bénéficiaient des créditsd’impôt. On n’a pas encore évalué l’impact global des créditsd’impôt mais, en dépit de quelques problèmes administratifsrencontrés lors de leur introduction, il existe des signes précurseursindiquant qu’ils ont des effets positifs sur la participation au marchédu travail de certaines catégories (ex. parents isolés). Cependant, onne dispose d’aucune information sur la mesure dans laquelle les

crédits d’impôt ont affecté la proportion d’activités non déclarées.

Dans son rapport, Grabiner critique le système actueld’indemnisation et la réglementation au motif qu’ils sont inadaptéspour les nouvelles formes d’emploi qui sont souvent flexibles ettemporaires (voir aussi Sainsbury 2003). Il explique que denombreux allocataires qui trouvent un emploi préfèrent ne pasrisquer de perdre leur prestation en déclarant leur travail, craignant,si leur nouvel emploi ne dure pas, d’être obligés de se réinscrire.(Rowlingson et al. 1997 soulignent également la « rationalitééconomique » des bénéficiaires des prestations sociales qui nedéclarent pas leur revenu). La recherche montre que l’anxiétéengendrée par la transition des prestations à l’emploi estmentionnée par près de la moitié de tous les demandeurs d’emploicomme un sujet d’inquiétude (Bottomley et al., 1997). Des effortsont été faits grâce à l’introduction (et l’extension) de la règle decontinuité (qui permet aux allocataires qui prennent un emploi deretrouver automatiquement les même taux et conditions deprestation s’ils perdent leur travail au cours d’un certain laps detemps) mais rien ne permet de juger dans quelle mesure cetteinitiative a soulagé ces anxiétés.

Alors que certaines prestations « maintenues » (« run-ons ») (pourles parents isolés ou les chômeurs de longue durée) étaientdisponibles avant le rapport Grabiner, elles n’étaient pas très variées.Le PAN 2003 du RU précise les nouveaux dispositifs permanents,dont le Job Grant (un paiement automatique aux demandeursd’emploi à partir de l’âge de 25 ans, couvrant la période detransition entre la fin de la prestation et le début de l’emploi) et uneextension de l’allocation logement pour ceux qui obtiennent unemploi. Cependant on ne dispose d’aucune information sur l’intérêtsuscité ou l’efficacité de ces dispositifs à encourager les travailleurs àdéclarer leur activité.

Décourager la fraude aux prestationsOutre l’élimination des facteurs dissuadant de quitter lesprestations, Grabiner plaide vivement en faveur de mesuresrépressives à l’égard de ceux qui travaillent tout en percevant uneprestation sociale. Alors que l’IR, l’HMCE et le DWP disposenttous de cellules anti-fraude, Grabiner doute de leur efficacité, notantqu’en 1998/99 l’administration des assurances sociales (aujourd’huile DWP) a engagé des poursuites contre 6000 individus (et 362employeurs de connivence) pour n’avoir pas déclaré leur revenu etcontinué à percevoir des prestations, mais 7% seulement d’entre euxont été pénalisés (autrement que par la réduction ou la suppressionde l’indemnité). Grabiner recommande d’améliorer les méthodes detravail (renforcement du travail en partenariat, modernisation de latechnologie de surveillance et nouveaux régimes de sanctions).

Un des principaux exemples de ces méthodes est l’allocation derecherche d’emploi (Jobseekers Allowance – JSA). Bien que la JSAcontraigne les allocataires à avoir des contacts fréquents avec lesagents de l’administration, le calendrier régulier des rendez-vouspermet aux contrevenants d’organiser facilement leur activitéprofessionnelle en fonction de ces entretiens. On a donc introduit en2001 le système des « présences plus fréquentes » (MFA) obligeantles allocataires suspectés de fraude à se présenter à des séances deconseil supplémentaires, organisées à des dates imprévisibles, pourperturber toute activité professionnelle routinière non déclarée.Cependant, une évaluation du dispositif MFA (Garland et al. 2002)9

a montré qu’il n’avait guère d’impact. On peut se demander si le

7 Rapport intégral accessible sur: http://www.inlandrevenue.gov.uk/startingup/starting_up_in_business_evaluation.pdf8 Minutes du rapport du Trésor public accessibles sur: http://www.official-documents.co.uk/document/cm61/6130/6130.pdf9 Résumé du rapport accessible sur: http://www.dwp.gov.uk/jad/2002/esr105su.pdf


Tendances

MFA peut avoir un effet dissuasif étant donné que des recherches(ex. Williams et Windebank 2003) suggèrent qu’une proportionimportance du travail non déclaré relève d’activités qui peuvent êtreréorganisées même avec un bref préavis.

Il semblerait toutefois que certaines initiatives similaires ont eu unimpact dissuasif sur la fraude aux prestations. Ainsi, par exemple,une évaluation du nouveau pacte pour les plus de 25 ans (New DealPlus) par Wilson (2002)10, qui contraint à des entretienshebdomadaires et à des synthèses de groupe avec le personnel desagences pour l’emploi, a montré qu’un des effets était la détectiondes personnes impliquées dans l’économie informelle.

Travailler en partenariatGrabiner 2000 insiste sur l’importance des enquêtes et des actionscoordonnées pour lutter contre la « fraude conjointe aux impôts etaux prestations ». En 2001, on a mis en place 20 « équipes conjointescontre l’économie de l’ombre » (Joint Shadow Economy Teams –JoSET) regroupant des agents de divers services du gouvernementdont l’administration des impôts directs (IR), l’administration desimpôts indirects (HMCE), les services de l’emploi et le Départementdu travail et des pensions (DTP), en vue de détecter les employeursde connivence impliqués dans des cas complexes de fraude etd’évasion fiscale. De telles équipes ont été instaurées pourcombattre spécifiquement la fraude dans le secteur de l’habillementet, plus récemment, on a lancé l’opération « chef de gang »(Operation Gangmaster) qui ciblait l’agriculture.

Bien qu’on ne dispose d’aucune évaluation indépendante del’impact de ces mesures, selon le rapport du DWP11, entre avril 2002et janvier 2003, les équipes ont découvert 535 cas de fraude pour unmontant de 610 413 de livres (886 269 euros). Entre janvier 2003 etjanvier 2004, les équipes conjointes (JoSET) ont intenté 667 actionsen justice et collecté près de 4,2 millions de livres (6,09 millionsd’euros)12.

SurveillanceGrabiner recommandait au gouvernement d’étudier les moyens departager l’information disponible sur les clients et de se servir desdonnées conflictuelles ou incohérentes provenant d’autres sources,telles que les organisations financières, pour détecter la fraude.Avant le rapport Grabiner, la mise en commun des données se faisaitau cas par cas en raison en partie de la législation sur la protectiondes données et du fait que les agents des diverses administrationspubliques ne comprenaient pas bien ce que permettait la loi.

Cependant, la loi sur la fraude à la sécurité sociale (2001)13 a conféréaux fonctionnaires de nouvelles prérogatives en matière de détectionet de répression de la fraude aux prestations. Les agents desautorités publiques peuvent utiliser les informations détenues pardes organismes privés – dont les banques, les compagniesd’assurance et les fournisseurs d’énergie et de services publics –quand ils ont des « motifs raisonnables » de le faire. Entre avril 2003et février 2004, 217 501 « incohérences » entre les données ont étéidentifiées puis vérifiées, donnant lieu à une « économie » totale de39 millions de livres (56,6 millions d’euros) (DWP DepartmentalReport 2004). Cependant, on ne sait pas précisément si toutes ces« incohérences » concernent le travail non déclaré.

En ce qui concerne la fraude fiscale, le PAN 2003 du RU montrecomment les investigations de l’IR ont permis d’identifier 22 959

individus n’ayant pas déclaré leur revenu et 10 332 individus n’ayantdéclaré qu’une partie de leurs activités. Les obligationscomplémentaires dégagées de ces investigations atteignaient 23,1millions de livres (33,5 millions d’euros). Quant à savoir si on peutqualifier légitimement ces résultats d’« économies », la questionreste ouverte étant donné, comme on le verra plus loin, qu’il est peuprobable que des amendes auraient permis de recouvrer cesobligations. Toute économie peut donc être de plus longue duréegrâce à l’effet dissuasif.

Amendes/sanctionsAlors que Grabiner plaide en faveur d’un « environnementfortement dissuasif », il souligne qu’il ne s’agit pas d’augmenter lesamendes; la plupart des travailleurs impliqués dans l’économieinformelle n’ayant pas les moyens de payer des amendes élevées, lerecouvrement peut poser des problèmes pratiques. Dans le cas de lafraude aux prestations, les sanctions typiques sont la réduction desallocations versées ou l’échelonnement des paiements sur une pluslongue période.

Sanctions pour fraude fiscaleGrabiner considérait que le processus permettant de sanctionner lescontrevenants à la législation fiscale fonctionnait bien, mais quetrop peu de poursuites étaient engagées – et uniquement pour descas graves – à travers le lent et coûteux processus des tribunaux de laCouronne. A la suite de ces recommandations, une infractionstatutaire consistant au refus conscient de respecter les obligationsfiscales élémentaires a été introduite à la section 144 de la loi definance 2000. Ce type d’infraction peut être jugé par un tribunal.

En 2004, le rapport PAC sur les performances de l’IR reprochait auservice son utilisation limitée de la nouvelle infraction, avecseulement 60 poursuites pénales par an, même si les rentréesfinancières (estimées à 12 pour un) suggèrent qu’elle pourraitrapporter plus.

Sanctions pour fraude aux prestationsGrabiner ne voyait aucune raison à ce que les assurés fraudant lesystème pendant longtemps ne perdent leur droit à ces prestationspour un laps de temps donné, tant que les personnes les plusvulnérables restent protégées. La loi sur la fraude à la sécuritésociale (2001) introduit un nouveau dispositif « à doubletranchant ». A partir d’avril 2002, tout individu ayantfrauduleusement perçu une allocation à deux reprises sur unepériode de trois ans peut perdre ses prestations pour une période de13 semaines. La législation introduit également le pouvoirdiscrétionnaire de condamner les employeurs à une amende d’entre1000 et 5000 livres (1452-7258 euros) au lieu de les poursuivre enjustice.

On dispose de peu d’informations sur l’application des nouvellessanctions, mais les statistiques agrégées montrent qu’entre avril2003 et février 2004, le DWP a condamné 23 002 personnes pourfraude aux prestations, dont 8212 ont été poursuivies en justice(DWP Departmental Report 2004). Le PAN 2003 du RU préciseque, au total, la collaboration du DWP avec les équipes des autresservices d’inspection chargés de combattre l’économie informelle aconduit à appliquer des sanctions dans 654 cas et à 2371 révisionsdes prestations (ensemble, cela représente 5 millions de livres, soit7,3 millions d’euros).

10 Rapport intégral accessible sur: http://www.dwp.gov.uk/jad/2002/wae111rep.pdf11 Rapport intégral accessible sur: http://www.dwp.gov.uk/publications/dwp/2003/dwpreport/index.asp12 Rapport intégral accessible sur: http://www.dwp.gov.uk/publications/dwp/2004/dr04/home.asp13 Détails de la loi accessibles sur: http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts/acts2001/20010011.htm


Tendances

AmnistiesGrabiner mettait en garde contre l’utilisation des amnisties pourencourager les individus à déclarer leur activité, et ce pour plusieursraisons. Premièrement, les amnisties pour les fraudes à la TVA sontproblématiques car la plupart des entreprises ont déjà collecté lataxe auprès de leurs clients. Deuxièmement, les amnisties risquentde créer des animosités parmi les travailleurs honnêtes. Enfin, ellespeuvent générer un espoir d’amnisties futures et donc réduire encorel’incitation des travailleurs informels à déclarer leur activité.

Néanmoins, en avril 2003, le gouvernement a annoncé une amnistiede six mois pour l’enregistrement auprès des autorités en charge dela TVA. Les entreprises ont eu la possibilité d’enregistrer leuractivité sans encourir la sanction normale en cas de retard (de 15%)jusqu’au mois de septembre, date après laquelle le gouvernementavait annoncé une répression massive. C’était la première fois que lespouvoirs publics du RU offraient une telle amnistie.Malheureusement, on ne dispose d’aucune information sur l’impactde l’amnistie sur le travail non déclaré.

Sensibiliser la sociétéUne des principales recommandations du rapport Grabiner étaitd’améliorer la communication sur les initiatives de lutte contre letravail non déclaré. Le public devrait en particulier:

• prendre conscience des sanctions encourues en cas de travail dansl’économie informelle;

• prendre conscience des démarches à effectuer pour rejoindrel’économie formelle;

• avoir connaissance des effets du travail non déclaré sur letravailleur sans protection et sur l’ensemble de la société.

Dans la pratique, les efforts ont été concentrés sur le premier de cesobjectifs. Des ressources financières substantielles ont été investiesdans une campagne14 intitulée « Cibler la fraude aux prestations »qui encourageait les individus à « arrêter ou dénoncer ». Despublicités bien en vue étaient associées à une ligne d’assistancetéléphonique et un site Web spécial. Entre avril 2003 et février 2004,quelque 190 827 réponses à la ligne téléphonique et au site Web ontrésulté en 161 916 enquêtes pour fraude (DWP DepartmentalReport 2004).

Le gouvernement a présenté sa stratégie à long terme pour faireévoluer les mentalités publiques à l’égard de la fraude auxprestations et les résultats de quelques évaluations montrent unebaisse de la tolérance de la société à l’égard de la fraude (PAN 2003du RU)15. Néanmoins, dans le même document, il reconnaissait nepas avoir véritablement tenté de sensibiliser la population auxavantages du travail dans l’économie formelle.

En 2004, le Comité des comptes publics (PAC) a reproché à l’IR dene pas avoir mis en œuvre une campagne nationale de ce type contrela fraude fiscale. En fait, il serait même nécessaire de prévoir descampagnes plus vastes, étant donné qu’une recherche (Adams &Webley 2001) sur les comportements à l’égard de la soumission à laTVA révèle que de nombreuses personnes interrogées considèrentque le processus de recouvrement de la TVA est inique et que lesrentrées de TVA sont une part légitime du chiffre d’affaire de leurentreprise.

ConclusionOn dispose de peu de données fiables sur l’ampleur du travail nondéclaré au RU bien que divers signes suggèrent qu’il estcertainement moins développé que dans de nombreux autres Etatsmembres. La majorité des mesures prises pour combattre le travailnon déclaré sont centrées sur la lutte contre la fraude auxprestations. Toutefois, rien ne prouve que la fraude aux prestationsconstitue la forme la plus fréquente du travail non déclaré auRoyaume-Uni (plutôt que, par exemple, le cumul d’emploi ou lesétudiants qui travaillent) ou que le RU connaisse un problèmeparticulièrement sérieux de fraude aux prestations.

Par ailleurs, dans les débats politiques, le « problème » de la fraudeaux prestations est considéré comme un aspect des comportementsaberrants des allocataires plutôt que comme une conséquence del’incroyable complexité et du manque relatif de générosité dusystème de protection sociale (Sainsbury 2003). On s’inquiètetoujours du fait qu’en focalisant davantage les efforts sur larépression de la fraude aux prestations, on risque de stigmatiser lesallocataires légitimes et les inciter à ne pas réclamer des prestationsauxquelles ils ont droit (Sainsbury, 200116). Un autre danger est lapossibilité que des « messages contradictoires » sapent les autresstratégies d’insertion des catégories économiquement inactives.Ainsi, par exemple, les pouvoirs publics ont beaucoup parlé desnouvelles règles autorisant les bénéficiaires de l’indemnitéd’incapacité17 à exercer une activité limitée sans mettre en dangerleur prestation, l’objectif étant de les encourager à « s’essayer » aumarché du travail. Il est clair qu’il existe une vaste possibilité deconfusion parmi ce groupe vulnérable si les individus, d’un côté,sont encouragés par le DWP à effectuer un « travail permis » tout entouchant une prestation et, d’un autre côté, sont pointés du doigtpar de larges campagnes publiques encourageant les citoyens àdénoncer les personnes suspectées de travailler tout en percevantune allocation.

Nigel Meager et Alice Sinclair

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14 Voir le site Web sur la répression de la fraude: www.christchurch.gov.uk/resources/benefits/fraud.htm15 Mais voir également les résultats des enquêtes sur les comportements sociaux qui montrent que la proportion de la population considérant que les bénéficiaires des

prestations pratiquant la fraude était déjà plus élevée que jamais en 2000 (Hills, 2001).16 “Getting the measure of fraud”, disponible sur: http://www.cpag.org.uk/info/Povertyarticles/Poverty108/fraud.htm17 Voir, par exemple, http://www.dwp.gov.uk/lifeevent/benefits/pwr.asp


Tendances

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Tendances

IntroductionLe travail non déclaré est défini dans le présent article comme lesactivités rémunérées qui ne sont pas déclarées aux pouvoirs publicsen vue soit d’éviter de payer des impôts et des charges sociales, soitd’obtenir ou de conserver une prestation sociale. Selon cettedéfinition, qui correspond à l’approche adoptée pour les principalesenquêtes réalisées sur le sujet en Norvège, les activités elles-mêmesne sont pas illégales. Le seul élément d’illégalité est que le travailn’est pas déclaré aux autorités fiscales. L’équivalent norvégien dutravail non déclaré peut se traduire directement par « travail aunoir ».

La définition norvégienne du travail non déclaré est très proche decelle donnée dans la Communication sur le travail non déclaré de laCommission européenne (1998), selon laquelle il s’agit de touteactivité rémunérée de nature légale mais non déclarée aux pouvoirspublics. Ces deux définitions excluent les activités criminelles ettoutes les formes d’activité non rémunérée. Cependant la définitionnorvégienne est un peu plus stricte en ce qu’elle précise que lesactivités rémunérées doivent être déclarées et que leur non-déclaration est un délit.

Dans le rapport de la Commission européenne Le travail non déclarédans l’Union élargie, le terme « activités rémunérées » est remplacépar « activités productives ». En conséquence, les activitésproductives non rémunérées telles que la construction de sa propremaison sont inclues dans le concept de travail non déclaré. Ce quicoïncide avec le concept d’ « économie non observée » défini parl’Organisation de coopération et de développement économiques(OCDE, 2002). Cependant ce concept est plus vaste que ladéfinition utilisée dans cet article.

Néanmoins, il est difficile d’établir une distinction précise entre lestypes d’activités qui devraient être inclus dans l’économie nondéclarée et ceux qui ne devraient pas l’être. En Norvège, les activitésproductives qui sont rémunérées en nature, à travers par exemplel’échange de biens ou de services, devraient être déclarées auxautorités sauf dans les cas d’entraide entre amis et voisins. Il n’estdonc pas simple de décider quelles sont les activités à exclure.

La répression du crime économique est une priorité en Norvège et lalutte contre le travail non déclaré en est un aspect. Bien que le termede « travail au noir » ne soit pas mentionné dans la loi de financespour 2004 ou dans le livre blanc sur la réforme fiscale (mars 2004), leplan d’action du gouvernement pour combattre le crimeéconomique (présenté en juin 2004) considère la lutte contre letravail non déclaré comme un élément de la répression de la fraudefiscale.

Le travail non déclaré a fait l’objet d’une attention considérabledepuis l’élargissement de l’Union européenne (UE) le 1er mai 2004.Bien que la Norvège ne soit pas membre de l’UE, elle est inclue dansle libre marché du travail du fait de son appartenance à l’Espaceéconomique européen. Les citoyens des nouveaux Etats membrespeuvent désormais venir chercher du travail en Norvège et y resters’ils trouvent un emploi. Il existe des témoignages anecdotiquesd’une augmentation possible du travail non déclaré effectué par detravailleurs migrants originaires de certains des nouveaux Etatsmembres.

Importance du travail non déclaré dansl’économieL’incidence du travail non déclaré en Norvège a fait l’objetd’enquêtes en 1980, 1989 et 2001 basées à chaque fois sur unquestionnaire à peu près identique. Les résultats de ces enquêtes ontété publiés par Sporastøyl (1982), Isachsen et Strøm (1989),Goldstein (1990) et Goldstein et al (2002). Pour chacune de ces troisenquêtes, les résultats obtenus proviennent des réponses à unquestionnaire adressé à un échantillon aléatoire de la populationnorvégienne âgée de 15 ans et plus.

La proportion de personnes ayant pratiqué le travail non déclaréétait mesurée par leurs réponses aux questions suivantes:

Avez-vous, au cours de 12 derniers mois, effectué un travail dontle revenu n’a pas été ou ne sera pas déclaré aux autoritésfiscales?

Les personnes ayant répondu positivement à cette question étaientsoit des travailleurs indépendants n’ayant pas déclaré l’ensemble ouune part de leurs activités, soit des employés dont l’employeurn’avait pas déclaré tout ou partie des salaires, avantages et actifsdonnés comme rémunération, avec ou sans leur consentement.

Le tableau 1 reprend les principaux résultats concernant laparticipation au travail non déclaré. La proportion globale depersonnes impliquées dans le travail non déclaré était de 20% en1980, avant d’augmenter légèrement pour atteindre 22% en 1989puis de régresser fortement à 13% en 2001. Les hommes et lesfemmes présentaient une tendance similaire. En examinant lesdonnées pour 1980 et 2001, le tableau 1 montre une proportiondécroissante d’individus engagés dans le travail non déclaré danspresque toutes les catégories.

Les résultats des enquêtes suggèrent que les hommes étaient deuxfois plus nombreux à travailler au noir que les femmes et que le tauxde participation à l’économie informelle baisse avec l’âge. Ce tauxest plus faible chez les personnes ayant fait des études supérieuresque chez celles qui ont terminé leurs études secondaires, et le taux leplus élevé est enregistré dans le secteur de la construction (voirtableau 1).

Après la question sur la participation au travail non déclaré, lespersonnes interrogées devaient répondre à deux autres questionsvisant à collecter des données pour évaluer le revenu total généré parle travail non déclaré:

Pendant approximativement combien d’heures avez-voustravaillé ainsi ?

Quel salaire horaire moyen avez-vous gagné pour ce travail?

Le tableau 2 présente une estimation des revenus dégagés du travailnon déclaré. Le revenu non déclaré a augmenté en 1980 et 1989 puisbaissé entre 1989 et 2001. Cependant la baisse enregistrée entre 1980et 2001 est statistiquement insignifiante (Goldstein et al, 2002).

Le montant estimé du revenu total du travail non déclaré en 2001atteignait 6,8 milliards de couronnes norvégiennes (NOK) (0,8milliards d’euros), soit 0.6% du produit intérieur brut (PIB) de laNorvège continentale (à l’exclusion de l’industrie pétrolière et dutransport maritime). Goldstein et al (2002) ont aussi évalué lerevenu total du travail non déclaré, des intérêts, des dividendes et

Norvège


Tendances

autres formes de revenus non déclarés. Leur estimation atteignait 11milliards NOK (1.4 milliards d’euros), soit 0.9% du PIB de laNorvège continentale en 2001. Près de 60% du revenu de l’économiesouterraine calculé à partir des questionnaires concernaient letravail non déclaré.

Les enquêtes ont révélé que l’incidence du travail non déclarédépendait des facteurs suivants:

• Les économies ainsi réaliséesLe principal facteur motivant le travail non déclaré était le profitréalisé en ne payant pas d’impôt et de cotisations sociales ou encontinuant à percevoir une prestation sociale. Goldstein et al (2002)concluent que la probabilité de travailler sans déclarer son revenuaugmente avec le niveau du taux marginal d’imposition applicable.

• Le risque d’être attrapé et puniGoldstein et al ont montré que la probabilité d’être impliqué dans letravail non déclaré était plus élevée lorsque le risque d’être pris estplus faible. En 2001, près de la moitié des personnes interrogées ontindiqué qu’elles n’auraient probablement pas été détectées si ellesavaient eu l’opportunité de toucher un revenu non déclaré et choiside ne pas le signaler aux autorités fiscales.

• La moralité socialeDans l’enquête de 2001, quelque 63% des personnes ont réponduqu’elles auraient travaillé sans déclarer cette activité si elles enavaient eu l’opportunité.

• Restrictions quant à l’opportunité de ne pas déclarer son travailGoldstein et al ont remarqué qu’environ un quart des personnes quiaccepteraient un travail non déclaré si elles en avaient l’opportunité,répondaient qu’elles en avaient en fait eu l’opportunité.

La régression du taux de participation au travail non déclaré entre1980 et 2001 peut s’expliquer par plusieurs facteurs:

• Le taux marginal d’imposition sur le revenu du travail a diminuépendant cette période.

• Les autorités fiscales ont mis l’accent sur la répression du travailnon déclaré.

• La proportion de personnes considérant avoir eu l’opportunitéde travailler sans être déclarées a chuté de 27% en 1980 à 23% en2001.

• Une plus faible proportion de personnes ont répondu en 2001(63%) qu’elles auraient pratiqué le travail non déclaré si elles enavaient eu l’opportunité qu’en 2001 (78%).

Un facteur important ayant contribué au déclin du pourcentage defemmes impliquées dans le travail non déclaré est l’augmentationconsidérable du taux de participation féminine au marché dutravail. Cet accroissement a entraîné une réduction de l’offre deservices associés à l’économie souterraine, telle que la garde desenfants et les travaux ménagers. Parallèlement, la demande pour cetype de services a aussi diminué en raison de l’extension des congésde maternité, la capacité accrue des crèches, l’abaissement de l’âgede la scolarité obligatoire et grâce à une réglementation fiscalesimplifiée, plus attractive, pour les services privés de garded’enfants.

Le tableau 2 révèle une diminution entre 1980 et 2001 du revenutotal du travail non déclaré effectué par des femmes. En moyenne,les revenus du travail non déclaré des femmes en 2001 étaientinférieurs à ceux de 1980 (prix 2001). Un facteur explicatif estqu’elles avaient moins de temps disponible pour travailler au noir dufait qu’une proportion plus importante d’entre elles avait uneactivité professionnelle.

Les taux de participation au travail non déclaré et les revenus tirés deces activités étaient plus élevés en 1989 que dans l’enquêteprécédente et dans la suivante (1980 et 2001). Goldstein et alconsidèrent que les chiffres élevés pour 1989 sont dus auxcirconstances particulières de cette année et de plusieurs des annéesprécédentes. Il est probablement devenu plus intéressant des’engager dans le travail non déclaré en raison de la forteaugmentation du chômage en 1988 et 1989, de la crise du déficit

Tableau 1: Pourcentage d’individus âgés de 15 ans et plusimpliqués dans un travail non déclaré au cours des 12mois précédents

1980 1989 2001

Femmes 11 16 8

15-29 12 11

30-49 13 9

50+ 7 6

Hommes 28 32 18

15-29 47 33

30-49 24 28

50+ 15 7

Total 20 22 13

15-29 32 21

30-49 19 17

50+ 12 6

Enseignement primaire (1-6) 14 6

Premier cycle de l’enseignement secondaire (7-9) 26 12

Deuxième cycle de l’enseignement secondaire (10-12) 27 20

Enseignement supérieur (13+) 15 10

Primaire 20 18

Construction 65 48

Industries manufacturières 26 23

Commerce 18 10

Transport 36 13

Santé et services sociaux 7 9

Education 15 11

Médiation financière, conseils juridiques,police/défense et administration publique 13 4

Autres services 22 21

Source: Goldstein et al (2002)

Tableau 2: Revenu total du travail non déclaré, prix 2001en milliards de NOK; (équivalent en milliards d’euros entreparenthèses)

1980 1989 2001

Femmes 2,8 (0,3) 4,6 (0,6) 1,7 (0,2)

Hommes 5,1 (0,6) 8,6 (1,1) 5,1 (0,6)

Total 7,9 (1) 13,2 (1,6) 6,8 (0,8)

Source: Goldstein et al (2002)


Tendances

budgétaire de la deuxième moitié des années 80 et du gel des salairesen 1988 et 1989.

Il est probable que le travail non déclaré effectué par desressortissants des nouveaux Etats membres a augmenté depuisl’élargissement de l’UE le 1er mai 2004. Cette présomption est fondéesur des rapports, des rumeurs dans la presse et des déclarations dereprésentants syndicaux reposant sur des observations locales.Néanmoins, il n’a toujours pas été quantifié de manièresystématique.

Schneider et Enste (2000) ont donné des estimations de ce qu’ilsappellent l’économie « de l’ombre » ou souterraine par rapport auPIB d’un certain nombre de pays, dont la Norvège. En utilisant uneapproche basée sur la demande de numéraire, ils montrent quel’économie souterraine représentait 18,2% du PIB en Norvège en1994-95, avant d’augmenter à 19,4% en 1996-97.

L’économie souterraine comprend toutes les formes de fraudefiscale et les activités délictueuses, pas seulement la non-déclarationdes revenus du travail. Les estimations de sa part relative du PIB deSchneider et Enste devraient donc être supérieures à celles deGoldstein et al (2002). Néanmoins, l’écart est extrêmementimportant, 19,4% du PIB contre 0,9%. En fait, Goldstein et al(2002) ont fait plusieurs commentaires critiquant les méthodesutilisées par Schneider et Enste et les hypothèses de base de leurscalculs. En conséquence, les estimations de Schneider et Enste nesont pas considérées comme réalistes et ne sont pas utilisées dans lesdébats sur le travail non déclaré en Norvège.

Mesures prises pour combattre le travail nondéclaréLes impôts, les cotisations sociales et les prestations socialesreposent en grande partie sur l’autodéclaration de la situationéconomique des individus et des entreprises. Ce système fondé sur laconfiance comporte un risque d’abus. Les contrôles et les sanctionsconstituent donc une partie intégrante de l’administration dusystème.

En janvier 2000, le gouvernement a présenté un plan d’action annuelpour combattre le crime économique. Un nouveau plan a étéprésenté en juin 2004. La lutte contre le travail non déclaré est unaspect de la lutte contre la fraude fiscale.

Les mesures prises pour combattre le travail non déclaré relèventprincipalement des quatre catégories suivantes:

1. Mise en oeuvre de procédures et de réglementations plus favorablesà la déclaration du travail rémunéré. Le plan action préconise lasimplification de la fiscalité afin de clarifier les obligations dechaque individu et de chaque entreprise. Les coûts du respect dela réglementation vont être étudiés prochainement afind’identifier les améliorations possibles.

2. Renforcement des incitations à déclarer les activités rémunérées.Le travail rémunéré au domicile des particuliers et dans leursrésidences de vacances est exonéré des cotisations patronales desécurité sociale lorsque le montant total des salaires versés par leménage ne dépasse pas un certain niveau. Le plafond desrevenus a fortement augmenté depuis 2003, passant de 30 000(presque 3700 euros) à 50 000 NOK (6150 euros). Ce quireprésente près de 15% du salaire annuel moyen d’un ouvrier del’industrie manufacturière. La réforme fiscale présentée par legouvernement en mars 2004 vise à réduire le taux marginald’imposition sur les revenus du travail. La réforme a étéentérinée par le Parlement au mois de juin. Un des objectifs de

cette mesure est d’encourager la population à travaillerdavantage et de retarder les départs à la retraite. Simultanément,la réduction du taux marginal d’imposition diminuera l’attraitfinancier de la non-déclaration des activités complémentaires.

3. Renforcement de la surveillance et des sanctions. Le plan d’actionprécise que les autorités fiscales vont augmenter les risques réelset perçus de détection pour les travailleurs commettant des délitséconomiques, y compris du travail non déclaré. Le dispositifcomportera des contrôles aléatoires des employeurs pourvérifier les informations données, la coopération en vue decroiser les informations fournies par différentes sources et laconcentration des efforts sur certains secteurs particuliers telsque la restauration, la construction ou les chauffeurs de taxi.Une nouvelle équipe sera mise en place au sein de l’autoriténationale d’investigation et de poursuite du crime économiqueet environnemental dont la mission sera d’enquêter sur les casd’abus des dispositifs d’aide publique.

4. Prise de conscience sociale. On a mis en place en 1992 un forumde coopération pour combattre le travail non déclaré, auquelparticipent la Confédération norvégienne des syndicats, laConfédération des affaires et de l’industrie norvégienne,l’Association des autorités locales et régionales etl’administration fiscale. Un des objectifs du forum est de fairechanger les mentalités à l’égard du travail non déclaré grâce àdes campagnes d’information et de sensibilisation au niveaulocal et dans certaines branches.

ConclusionsLa proportion d’individus âgés de 15 ans et plus impliqués dans letravail non déclaré a chuté de 19% en 1989 à 13% en 2001. Le revenutotal du travail non déclaré représentait 0,6% du PIB pour laNorvège continentale. Le travail non déclaré effectué par desressortissants de certains des nouveaux Etats membres de l’UE aprobablement progressé depuis le 1er mai 2004, mais le phénomènen’a pas encore été mesuré systématiquement.

La répression du crime économique est une haute priorité enNorvège. La lutte contre le travail non déclaré est une des manièresde combattre la fraude fiscale et la fraude aux prestations sociales.La campagne pour éradiquer le travail non déclaré a étégraduellement intensifiée grâce à la simplification des procédures etde la réglementation, le renforcement des incitations à déclarer letravail, une surveillance plus efficace et une amélioration del’information sur les conséquences du travail non déclaré, tant pourl’individu que pour la société.

Knut Arild Larsen

BibliographieCommission européenne (2004) le travail non déclaré dans l’Unionélargie: Rapport final Bruxelles: Direction Générale de l’emploi etdes affaires sociales

Goldstein, Harald (1990) “Estimering av svart inntekt i Norge for1988,” Arbeidsnotat n°. 4/1990, Bergen: Senter for AnvendtForskning

Isachsen, Arne Jon and Steinar Strøm (1989) “The hidden economyin Norway with special emphasis on the hidden labour market,” inEdgar L Feige (ed) The Underground Economies: Tax Evasion andInformation Distortion Cambridge: Cambridge University Press

OCDE (2002) Manuel sur la mesure de l’économie non observéeParis: OCDE


Tendances

Goldstein, Harald, Wiljar G Hansen, Tone Ognedal and SteinarStrøm (2002) Svart Arbeid fra 1980 til 2001, Rapport 3/2002, Oslo:Frischsenteret

Schneider, Friedrich et Enste, Dominik H (2000) “Shadoweconomies: size, causes and consequences,” Journal of EconomicLiterature, Mars

Sporastøyl, Jens Olav (1982): Svart Arbeid – en Utvalgsundersøkelse.Hovedoppgave til cand.oecon. graden, Oslo: Sosialøkonomiskinstitutt, Universitetet i Oslo

BulgarieIntroductionLa communication de la Commission sur le «travail non déclaré»(1998)1 correspond aux deuxième et troisième parties de ladéfinition acceptée au niveau national, qui mettent l’accent sur letravail.

Dans la première moitié des années 1990, les recherches menées enBulgarie consistaient essentiellement en études portant sur laclarification de cette notion, sur les conditions de son existence, surla sensibilisation et sur les approches méthodologiques déployées envue de mesurer l’étendue de l’économie souterraine. Depuis laseconde moitié de la décennie, les études portent notamment surl’évaluation de l’étendue et des effets de l’économie et de l’emploisouterrains.

Lorsque l’on examine l’économie informelle (quelles que soient lesdifférences dans son étendue ou la définition acceptée), l’objectif estde présenter les composantes du système de productionpartiellement évaluées et incluses dans le PIB et/ou les composantesnon prises en considération, de couvrir intégralement les activitéséconomiques, de dresser un état des lieux de l’étendue et desfonctions du comportement atypique des unités économiques, ainsique des endroits où on l’observe.

Pour de nombreux auteurs, le secteur informel a pourcaractéristique principale la création et la répartition de revenushors de tout contrôle public, dans le cadre d’activités et de relationsillégales et/ou cachées2. Ils soulignent que «l’économie informelle estétroitement liée à l’économie formelle». Le monde des «entreprises»souterraines recourt en effet aux services, aux capitaux et à la main-d’œuvre publics sans entretenir de relations formelles en tantqu’unités économiques3.

La principale raison d’être du travail non déclaré est qu’il permet dedissimuler ses revenus et de réduire le volume d’impôts à payer.Lorsque le taux de chômage est élevé et que le marché du travail estpeu flexible, la possibilité de dissimuler ses revenus offre uneperspective intéressante, tant pour l’employeur que pour letravailleur. Étant donné la charge fiscale importante pour lessociétés aux revenus/profits faibles à moyens et le manque deréciprocité de l’État (ce que l’État rend aux citoyens et auxentreprises en échange des impôts versés), cette logique peutfacilement influer sur le comportement des chefs d’entreprise4 et dela population. D’autres raisons résident dans l’environnement

politique et le niveau de rapports avec des structures illégales etcriminelles ainsi que dans le statut de l’économie nationale et la«philosophie» de privatisation adoptée, ou sont d’ordre socialdécoulant du niveau de vie, du taux de chômage, de la pauvreté, dela culture et des comportements en matière d’assurance. Elless’expliquent également par la qualité et l’accessibilité des servicessociaux, le cadre juridique, les capacités des institutions publiques etdu système judiciaire, l’étendue des conditions propices à lacriminalité et, enfin, différentes formes de criminalité – au rangdesquelles le crime économique organisé.

Le travail non déclaré n’entraîne pas seulement une «fuite» (perte) dePIB, mais contribue également à enrichir de manière illégale certainsgroupes particuliers de personnes: aussi le problème fait-il l’objetd’un débat politique permanent. En Bulgarie, les thèmes les pluspopulaires sont notamment le contrôle des bureaux de douane,l’import/export illégal, le trafic de drogues, la prostitution, lacorruption, la protection et l’indemnisation du travail, etc. On nepeut pas encore prétendre avoir éradiqué complètement lestendances qui se sont fait jour dans les premières années de la périodede transformation et qui visent à soumettre la politique économiquenationale aux intérêts de structures criminelles ou paracriminelles.

Les débats politiques sur le travail non déclaré ne jouissent pasd’une publicité aussi importante que ceux portant sur les activitéscriminelles. Malgré ses conséquences défavorables, tout au long desannées de transformation et dans un contexte de chômage élevé, letravail non déclaré a fourni un revenu (y compris «en nature») à delarges pans de la population. Sans ces revenus, la pauvreté auraitpris nettement plus d’ampleur. En même temps, au début des années1990, le secteur informel était source d’emploi et de perspectives dedéveloppement de l’esprit d’entreprise.

Il convient de souligner que les personnes actives dans l’économieinformelle bulgare participent de la culture de l’indépendance et del’initiative privée. Les études montrent que ces personnes sont plutôtsatisfaites de leur situation actuelle et entendent l’améliorer engrimpant quelques échelons au moment d’enregistrer leur société etelles-mêmes en tant que patrons5. En même temps, il y a toujours unrisque. Dans la mesure où les travailleurs de l’économie informellepourraient s’adonner à des activités criminelles afin d’augmenterleurs profits, la création de conditions favorables à la légalisation deces entreprises compte également parmi les questions récurentes dudébat politique.

1 http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_analysis/work_fr.htm 2 Christoskov J., Shopov G., Beleva I. (1996).3 L’économie cachée en Bulgarie (à paraître), Centre for the Study of Democracy, Sofia, 2004.4 Au niveau de la direction, les problèmes sont liés non seulement à la couverture sociale des travailleurs, mais aussi au paiement de montants importants en cas de

licenciement de personnel.5 L’économie grise en Bulgarie – Raisons, conséquences, politiques, sous la direction de Dajnov E., Sofia, 2002, pp. 24-25.


Tendances

Ces deux dernières années, les questions connexes au travail nondéclaré ont été examinées dans le contexte des objectifs générauxconsistant à adhérer à l’Union européenne avec des taux d’emploisupérieurs. D’autres considérations concernent l’évaluation desniveaux de revenu réel de la population et l’ampleur de la pauvreté,les modifications de la législation du travail, les réformes fiscales etl’amélioration du niveau de perception des impôts, la définition del’étendue et de la nature de l’emploi dans l’agriculture et lessubventions nécessaires, etc.

Pourcentage de travail non déclaré dansl’économieEn 1998-1999, le taux de travail non déclaré en Bulgarie était estiméà 30,4%. Le pays occupait ainsi la deuxième place parmi les paysd’Europe centrale et orientale, derrière la Macédoine, quienregistrait un taux de 35,1%. À titre de comparaison, c’est enRépublique tchèque (12,6%) et en Hongrie (20,9%) que les taux sontle plus bas.6

D’après une publication du Centre for the Study of Democracy(Centre pour l’étude de la démocratie) (2004), la taille de l’économieinformelle va décroissant, puisque l’étude estime que la proportionde travail non déclaré était de 16% du PIB en 2002.

Informations objectives sur le travail non déclaréLa comparaison entre les nombres de travailleurs en 2000 et en 2003sur la base de l’offre et de la demande du marché du travail (méthodedes comptes du travail) montre que, du côté de la demande, le travailnon déclaré est en recul. Dans un contexte de croissanceéconomique limitée et de stabilisation de l’économie, cela n’est passurprenant.

D’après l’enquête sur les forces de travail (EFT) réalisée parl’Institut national de statistique (INS), le nombre de personnesemployées sans contrat de travail diminue, tandis que le nombre detravailleurs engagés est en augmentation (tableau 2). Cette évolutions’explique par la réduction du travail non déclaré dans le secteurprivé, principal employeur au sein de l’économie grise. Grâce àl’amélioration du climat des affaires et au récent regain d’activité dusecteur privé, la proportion de travailleurs sans contrat est endiminution.

Les hommes ont toujours occupé une place dominante dans laventilation par genre du travail non déclaré. Mais en 2003, lenombre d’hommes employés sans contrat de travail a baissé. Les

femmes préfèrent généralement un emploi stable (sous contrat detravail) dans le secteur public.

La structure du travail non déclaré ventilé par secteur est dominéepar les services (44,4%), suivis par l’industrie (31,7%), l’agricultureet la sylviculture (24%). Mais c’est dans l’agriculture et lasylviculture que la proportion de travailleurs sans contrat parrapport à l’ensemble des travailleurs est la plus élevée (19%)7, ce quiprouve que le travail non déclaré est surtout répandu dans ces deuxsphères d’activité. Les proportions sont stables et d’un niveausemblable à celui des années précédentes, bien que la part du travailnon déclaré ait augmenté.

L’EFT (T3, 2003) affirme que 15,5% des personnes économiquementinactives (515 000 personnes) souhaitent commencer à travailler. Leplus grand nombre est celui des personnes découragées et de cellesqui fréquentent l’école ou suivent une formation. Ces trois dernièresannées, le nombre des personnes découragées a augmenté dequelque 30 000 unités. Ce groupe est celui qui court le plus grosrisque d’«accepter un travail sans contrat». Ce risque est encore plusimportant pour les jeunes qui n’ont pas encore terminé leurformation8.

Les statistiques administratives de l’Agence pour l’emploi (AE)indiquent le nombre de chômeurs qui ont annulé leur inscriptionauprès de l’office du travail. On estime que dans la plupart des cas,les chômeurs ne se permettent de mettre un terme à leur inscriptionque s’ils ont accepté un travail non déclaré. En 2003, le nombre despersonnes ayant mis un terme à leur inscription était de 2,5%inférieur à celui de 20029; on pourrait voir là l’indice que la part dutravail non déclaré est en recul. D’autre part, en 2003, le nombre despersonnes renouvelant leur inscription par rapport au chiffre desnouveaux chômeurs a augmenté de moitié. De toute évidence, lespersonnes qui cherchent un travail préfèrent la voie légale, c’est-à-dire celle du contrat de travail.

Certaines activités non prises en considération par les statistiquesnationales s’exercent dans les ménages. La proportion de travailleursfamiliaux non rémunérés était d’environ 1,5% à 2,3% pour la période2002-2003. Deux tiers d’entre eux étaient des femmes.

Informations découlant des enquêtes sociologiquesLes données issues d’enquêtes représentatives nationales de 1996 et2002-2003 sont citées afin de définir les changements qui affectent letravail non déclaré.

L’étude de l’équipe emmenée par J. Christoskov10 comportait une

Tableau 1: Nombre de travailleurs en 2000 et 2003*

Période / Année

Enquête sur les entreprises ** Enquête sur les forces de travail

T3 2000 1 903,4 2 371,1 467,7

T3 2003 2 068,9 2 453,1 384,2

* Les chiffres du tableau comparent le nombre de travailleurs au cours de la même période de l’année, le troisième trimestre (T3).** L’enquête est réalisée tous les trois mois. Elle présente des données concernant les personnes employées à la fin du mois dans le cadre d’un contrat de travail. À des

fins de comparaison, le taux mensuel moyen d’emploi est calculé pour T3 en 2000 et 2003.

Différence(en milliers)

Nombre de travailleurs (en milliers) d’après:

6 Schneider F., « The Development of the Shadow Economies and Shadow Labour Force of 21 OECD and 22 Transition Countries », Dice Report, Journal forInternational Comparison, 2003, Vol. 1, N° 1, p. 19: l’indicateur de l’emploi souterrain consiste dans le rapport entre la proportion relative de main-d’œuvre nondéclarée et le total de la population en âge de travailler (16-65 ans) en 1998-1999.

7 Selon l’EFT T3/ 2003.8 Selon des données communiquées par l’inspection du travail.9 « Le marché du travail en 2003 », Rapport annuel 2003, Agence pour l’emploi, p. 29.

10 Christoskov J., Shopov G., Beleva I., (1996).


Tendances

enquête représentative et des entretiens approfondis avec plus de 30employeurs. Les conclusions de l’étude sont les suivantes:

• Près d’un tiers de la population active du pays travaille dansl’économie «noire» (entièrement cachée) ou «grise»(partiellement cachée); une personne sur dix perçoit uncomplément de rémunération caché;

• Les revenus provenant d’activités économiques complémentairesrestent presque entièrement non déclarés – 73% des personnesexerçant une activité économique complémentaire ne déclarentpas le revenu qu’elles en tirent et 6% déclarent partiellement cesrevenus;

• Le secteur privé présente la plus grande proportion d’emploi noninstitutionnalisé – 60% des indépendants de ce secteur nedéclarent pas leurs revenus; 87% travaillent sans contrat;

• Les principaux secteurs où l’emploi non institutionnalisé prévautsont l’agriculture (80% des travailleurs indépendants), lecommerce et la construction;

• Les hommes représentent la majorité des personnes exerçant uneactivité professionnelle non institutionnalisée, tandis que lesfemmes préfèrent les activités économiques légales (ellesconstituent les deux tiers de ceux qui déclarent entièrement oupartiellement les revenus qu’ils tirent d’une activitécomplémentaire), bien qu’elles soient plus souvent engagées sanscontrat.

Les recherches du Centre for the Study of Democracy et de l’agenceVitosha Research (2002-2004) montrent une tendance à la baisse del’économie et de l’emploi informels11. Les revenus non déclarés fontl’objet d’enquêtes représentatives par questionnaire menées auprèsde particuliers et de représentants d’entreprises.

D’après les estimations moyennes des chefs d’entreprise, laproportion de travailleurs sans contrat était de 25% en décembre2002 et de 16,7% en mars 2003. Les chiffres les plus importantsapparaissaient dans la construction (29,1%) et dans le secteurtertiaire (25,3%), tandis que l’industrie enregistrait tout juste 19%.

S’agissant des particuliers, les résultats sont quelque peu plusstables. En novembre 2002 et janvier 2003, la proportion depersonnes (à l’exception des indépendants, des patrons et des free-lance) travaillant sans contrat était d’environ 6,0% à 6,5%. Lesécarts par rapport aux estimations des chefs d’entreprise pourraients’expliquer par la réticence à déclarer la situation actuelle réelle enmatière d’emploi.

Ne pas déclarer la totalité de la rémunération est un comportementnettement plus répandu qu’engager un travailleur sans contrat.L’enquête portant sur les chefs d’entreprise montre qu’environ unquart à un tiers (33,3% en décembre 2002 et 22,6% en mars 2003) destravailleurs sous contrat perçoivent un salaire supérieur à celui qu’ilsdéclarent officiellement.

Tableau 2: Travailleurs par type de contrat, type d’entreprise et genre

Type de contrat Nombre - milliers Structure – %

Total Hommes Femmes Total Hommes Femmes

Troisième trimestre 2000

Total 2 344,9 1 202,3 1 142,6 100,0 100,0 100,0

Sous contrat de travail, de fonctionnaire ou autre 2 231,4 1 134,3 1 097,1 95,2 94,3 96,0

Sans contrat 113,6 68,0 45,5 4,8 5,7 4,0

Dans le secteur privé 1 005,6 541,5 464,2 100,0 100,0 100,0

Sous contrat de travail 898,9 476,8 422,1 89,4 88,0 90,9

Sans contrat 106,8 64,7 42,1 10,6 12,0 9,1

Troisième trimestre 2003

Total 2 453,1 1 253,7 1 199,4 100,0 100,0 100,0

Sous contrat de travail 2 355,0 1 192,4 1 162,6 96,0 95,1 96,9

Sans contrat 97,7 61,0 36,7 4,0 4,9 3,1

Inconnu 0,4 0,2 0,2 0,0 0,0 0,0

Dans le secteur privé 1 477,8 780,9 696,9 100,0 100,0 100,0

Sous contrat de travail 1 384,7 722,2 662,5 93,7 92,5 95,1

Sans contrat 92,9 58,7 34,2 6,3 7,5 4,9

Inconnu 0,2 – 0,2 0,0 –

2003/2000

Total (%) 104,6 104,3 105,0

Sous contrat de travail 105,5 105,1 106,0

Sans contrat 86,1 89,7 80,6

Dans le secteur privé 241,1 242,2 238,3

Sous contrat de travail 154,1 151,5 157,0

Sans contrat 87,0 90,7 81,3

Source: INS.

11 Source: L’économie cachée en Bulgarie (à paraître), Centre for the Study of Democracy, Sofia, 2004. Les informations utilisées pour l’analyse sont le fruit des effortsd’experts de l’Institut national de statistique, de l’Institut national d’assurance, de la Banque nationale bulgare, du ministère des finances, de l’Agence d’analyse et deprévision économiques, du Centre for the Study of Democracy et de l’agence Vitosha Research.


Tendances

En outre, selon l’enquête menée auprès de chefs d’entreprise en mars2003, la part des salaires payés sur la «caisse noire» est d’environ18%. Dans les petites sociétés employant une seule personne (lapersonne interrogée, qui est également le patron), cette proportionest de 29%.

La comparaison des données des enquêtes citées montre que si letravail non déclaré est en recul, ses caractéristiques structurellesrestent les mêmes. Différentes sources confirment qu’en général, letravail non déclaré est pratiqué dans le secteur privé, le plus souventpar des hommes, et qu’il est le plus élevé dans l’agriculture, lecommerce, les services et la construction. Le plus souvent, les revenusne sont pas déclarés dans les petites entreprises et les sociétésunipersonnelles.

Mesures de lutte contre le travail non déclaré

Création d’un environnement juridique etadministratif favorable à la déclaration de l’activitééconomique et de l’emploiLa loi sur la réduction de l’influence et du contrôle administratifssur l’activité économique est en vigueur depuis décembre 2003. Ellea pour objectif d’améliorer les conditions propres au démarrage et àl’exercice d’activités économiques et d’améliorer le climat desaffaires. Le nombre d’autorisations administratives nécessaires à lacréation d’une entreprise est réduit et les procédures sont simplifiées.

Les conditions applicables aux étrangers qui souhaitent créer leurentreprise en Bulgarie sont également améliorées. La législationmodifiant la loi sur les investissements étrangers (2003) harmoniseles conditions d’investissement dans le pays et supprime laprotection dont jouissaient les investisseurs locaux. La coordinationet la coopération entre toutes les autorités centrales et localescompétentes est également améliorée. Toutes ces mesures stimulentla création d’emplois et la régularisation du travail non déclaré.

Le ministère de l’économie lui-même a également proposé unprogramme de mesures de lutte contre l’économie grise. Celui-ci visenotamment à créer un département d’enquêtes fiscales, à luttercontre la vente illégale de produits soumis à accises, à créer uneagence nationale de perception des impôts et des assurances(ANPIA), à renforcer le contrôle douanier et fiscal, à réduire lafraude liée au paiement de la TVA et à lutter contre la diffusion delogiciels illégaux.

La phase pilote de perception des impôts et des assurances socialespar une institution unique, l’ANPIA12, devrait démarrer au coursdes quatre prochaines années. Le projet comprend l’élaborationd’un système d’information unique, qui permettra le paiement desimpôts en ligne. Toutes choses étant égales par ailleurs, ce systèmedevrait permettre d’améliorer le niveau de la perception.

L’un des règlements administratifs majeurs ayant entraîné laréduction de l’emploi souterrain est celui qui exige l’enregistrement,auprès de l’Institut national d’assurance (INA), de tous les contratsde travail résiliés ou modifiés. Dans son sillage, le nombre despersonnes assurées a augmenté de plus de 300 000 en 2003.

En outre, la loi sur l’assurance sociale obligatoire et la loi sur lebudget public (y compris le budget de l’INA) ont imposé desplafonds de revenus minimaux garantis aux indépendants desdifférents secteurs d’activité et de neuf catégories de personnel.

Cette mesure favorise la réduction du nombre de personnes sujettesà la couverture sociale avec un salaire minimal, ainsi que larégularisation des salaires réels.

L’évolution de la réforme de la santé et l’introduction de restrictionsà l’accès aux services de soins de santé pour les personnes qui nepaient pas leurs cotisations d’assurance sociale devraient encorerenforcer l’enregistrement des activités des personnes auto-assurées.

Renforcer les incitations et éliminer les obstacles autravail déclaré tant du côté de la demande que del’offre

a) Révision et réforme des systèmes d’impôts et deprestations

En Bulgarie, l’impôt sur le revenu personnel est progressif et lesmontants exonérés pour 2003 s’élèvent à 1440 leva bulgares (environ720 euros). Les politiques actuelles visent à poursuivre la réductionde la tranche exonérée et à diminuer les taux d’imposition pour lescatégories de revenu les plus faibles (en 2001, ce taux était de 20%,contre 18% en 2002, 15% en 2003 et 12% en 2004). Il faut espérer quecette mesure encouragera la régularisation des revenus non déclarés.

Les cotisations d’assurance sociale versées par la population sontplutôt élevées. Par exemple, en 2004, les cotisations de la troisièmecatégorie de main-d’œuvre, la plus importante, représentaient 42,7%du salaire brut. De récentes propositions suggèrent de réduire lacharge d’assurance et d’introduire un taux d’imposition fixe de 10%.Toutefois, selon des évaluations, cette mesure compromettrait lastabilité du régime de pension et des autres caisses d’assurance. À cestade, cette proposition est jugée inacceptable et populiste. Lecontrôle du comportement des assureurs et des assurés,l’enregistrement obligatoire des contrats de travail précité et les tauxd’assurance minimaux resteront d’une importance capitale pour lepaiement régulier et correct de l’assurance sociale publique.

Le taux de l’impôt sur les sociétés est passé de 25% à 23,5% pour2003 et à 19,5% pour 200413. En 2003, plusieurs modifications ontété apportées au système de l’impôt sur les sociétés. Un taux uniquea été adopté. L’impôt sur les bénéfices et la taxe municipale ont étéfusionnées en un seul impôt sur les sociétés.

Les sociétés qui investissent dans des régions où le chômage est élevéont droit à une exonération fiscale. Cette mesure accroîtra l’intérêtdes investisseurs pour ces régions. En 2003, des emplois ont été créésdans les secteurs confection et textile ainsi que dans l’industrie, laproduction de mobilier et l’industrie agroalimentaire14 dans lamoitié des municipalités ayant droit aux exonérations précitées. Il vasans dire que celles-ci sont importantes pour la réduction du travailnon déclaré dans les régions présentant un taux de chômagecritique.

b) Adoption de politiques appropriées pour lesemployeurs et les chômeurs

Depuis 2002, les principes en matière d’intervention sur le marchédu travail ont changé radicalement. L’objectif principal est lacréation d’emplois. Les politiques du marché du travail sontactivées, tandis que les allocations de chômage sont gérées parl’Institut national d’assurance.

Le programme «Des prestations sociales à l’emploi» est d’uneimportance capitale pour une mise en œuvre fructueuse de cette

12 Le projet est financé grâce à un prêt de la Banque mondiale – 31,8 millions d’euros – ainsi que sur le budget – environ 11 millions d’euros. L’ANPIA devrait êtreopérationnelle en janvier 2005.

13 D’après les projets annoncés par le gouvernement pour 2005, l’impôt sur les sociétés sera réduit à 15%.


Tendances

politique. Lancé en 2003, ce programme triennal offre de l’emploi à117 000 personnes en âge de travailler ayant bénéficiéprécédemment d’allocations. Le budget du programme couvre larémunération et l’assurance minimales, éliminant ainsi lesincitations au travail non déclaré sans contrat.

La loi sur la promotion de l’emploi (2002) encourage l’espritd’entreprise parmi les chômeurs. Pour la mise en œuvre desprogrammes et des mesures convenus, les employeurs perçoivent desfonds leur permettant de payer le salaire et la couverture sociale (lapartie à charge de l’employeur) pour les chômeurs engagés. L’offrede qualification, de motivation et de formation professionnelles et lamobilité géographique des chômeurs inscrits sont égalementsubventionnées. Parmi d’autres mesures, on retrouve des plansd’emprunt favorables et de faibles taux d’intérêt sur les empruntssouscrits par des personnes aux capacités professionnelles réduites.

Les services offerts par les offices du travail aux personnes quisouhaitent créer leur propre entreprise sont considérablementétendus. Conseils gratuits, résultats d’études de marché,simplification de l’accès aux subventions, formations etconsultations de projets Phare sont dorénavant régulièrementofferts. Le rôle de médiateur des pépinières d’entreprise estégalement renforcé.

Toutes ces incitations à la création d’entreprises semblent bien plusattrayantes que l’emploi dans l’économie informelle.

Les subventions accordées aux employeurs qui engagent deschômeurs jouent un rôle à la fois préventif et direct dans la luttecontre le travail non déclaré. Les prestations sont réparties entre lescas suivants: engagement de chômeurs à temps partiel, embauche depersonnes en situation défavorisée sur le marché du travail etembauche de chômeurs depuis plus de cinq mois et de chômeurs delongue durée. Les micro-entreprises perçoivent une indemnité pourles paiements des cotisations sociales des cinq premiers nouveauxpostes. Les salaires et la couverture sociale dans le cadre de stages etd’apprentissages sont payés pour une période de six mois.

Les employeurs sollicitant ces subventions ne doivent pas êtreendettés à l’égard de l’État (par ex. des arriérés de paiement d’impôt,de cotisations, etc.). Les subventions couvrent les nouveaux emploiset nécessitent la signature d’un contrat de travail avec le chômeurengagé. Chacune des conditions précitées est compatible avec lesexigences de légitimité de l’employeur.

L’intérêt des employeurs de recourir aux subventions précitées est liéà leurs attentes pour un avenir proche. Malheureusement, celles-cine sont pas suffisamment optimistes et la plupart des chômeurs nesont engagés que pour la durée de ces avantages.

c) Renforcement de la surveillanceLe contrôle général en matière de respect de la législation du travaildans tous les secteurs est effectué par l’agence exécutive de l’ICT15.Des mesures administratives sont prises et la responsabilité estétablie16 en cas d’infraction avérée. En 2003, 28,8% des infractionsconcernaient l’embauche, l’utilisation et le licenciement depersonnel17.

Les syndicats et les organisations patronales se rejoignent en ce quiconcerne les risques associés au travail non déclaré et les distorsionsqu’il entraîne pour le marché du travail. Pour les employeurslégitimes, il constitue une espèce de concurrence déloyale; pour lessyndicats, il fait obstacle à l’augmentation du prix du travail et est unfacteur de dumping social. Les syndicats comme les organisationspatronales soutiennent les initiatives et les mesures dugouvernement et, en même temps, insistent sur la nécessité deréduire davantage les charges fiscales et les cotisations sociales, cequi contribuera à réduire encore le secteur souterrain.

d) Renforcement de la coopération de transition pourlutter contre le travail non déclaré

La Bulgarie a signé des accords en matière d’emploi officiel avec lesgouvernements de l’Allemagne, de la République tchèque, duPortugal et de l’Espagne, qui ont tous pour objectif de réduire letravail non déclaré des Bulgares à l’étranger.

Plusieurs initiatives visant à réglementer les conditions d’emploi et àlimiter le dumping social font actuellement l’objet de négociationsentre les syndicats bulgares, grecs et turcs.

e) Sensibilisation aux coûts du travail non déclaréPlusieurs domaines d’intérêt liés à la limitation du travail nondéclaré sont communs à l’État et à la population. Il s’agitnotamment de l’absence ou de la mauvaise qualité des conditions detravail/de sécurité et de l’absence d’assurance sociale. Le contrôleexercé par les instances administratives, les ONG et les médias (lorsde campagnes nationales de relations publiques) devrait seconcentrer sur ces domaines. La fourniture d’informations sur lesrisques encourus par le travailleur non déclaré pourrait jouer un rôlepréventif important.

ConclusionsLes résultats de toutes ces études menées dans le domaine du travailnon déclaré sont positifs: ce dernier est en recul, bien que sescaractéristiques structurelles restent les mêmes.

Le travail non déclaré se voit limité grâce à la reprise globale del’économie locale, l’augmentation de l’emploi et le renforcement desmesures administratives et juridiques contre le travail non déclaré. Àce jour, les résultats sont positifs.

Dr. Betty Loukanova

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Stoykov, P., Dimitrova, L’économie cachée – Évaluation et influence,dans: Études économiques (série publiée par l’Institut d’économie del’Académie bulgare des sciences), 1999, n° 1.

14 « Le marché du travail en 2003 », Rapport annuel 2003, AE, p. 31.15 Les institutions suivantes sont toutes actives dans la lutte contre le travail non déclaré: les ministères, l’Inspection centrale du travail (ICT), les administrations

régionales et municipales, l’AE, les syndicats et organisations patronales nationaux, les ONG.16 Les employeurs qui ne remplissent pas toutes leurs obligations concernant l’enregistrement des contrats de travail sont sanctionnés d’une amende de 1000 leva

bulgares (500 euros) pour chaque infraction.Les employeurs qui enfreignent les règlements concernant le paiement des cotisations d’assurance sociale sur le revenu minimal garanti sont sanctionnés d’uneamende allant de 50 leva bulgares (25 euros) à 1000 leva bulgares (500 euros) selon la nature de l’infraction.

17 « Bulletin d’information sur le travail », Rapport annuel de l’ICT pour 2003, 06.2004.


Tendances

Stoyanova K., Kirova Kr., Kirova A., Les défis sociaux del’économie souterraine, monographie, Sofia, 1999.

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Schneider F., «The Development of the Shadow Economies andShadow Labour Force of 21 OECD and 22 Transition Countries»,Dice Report, Journal for International Comparison, 2003, Vol. 1,n° 1, p. 19.

RoumanieIntroductionLe présent article examine la question du travail non déclaré enRoumanie. Le travail non déclaré n’est pas l’apanage des pays envoie de développement ou en transition, mais il présente descaractéristiques spécifiques dans les pays d’Europe centrale etorientale qui sont passés récemment à une économie de marché.

Cet article passe en revue les multiples dimensions du travail nondéclaré et constate qu’une définition du travail non déclaré adaptéeaux économies les plus développées est peut-être trop rigide pourune économie émergeante et transitoire telle que celle de laRoumanie. Il faut également souligner que les diverses politiquesmises en œuvre pendant la période de transition ont joué un rôledéterminant en permettant au travail non déclaré de se généraliser –même dans une conjoncture économique caractérisée par unecroissance soutenue et une stabilité macroéconomique renforcée.Enfin, l’article étudie la relation entre la mondialisation et le travailnon déclaré en examinant la question de la migration de l’emploi àl’étranger qui a lieu via des « voies informelles ».

L’analyse repose sur les résultats de la première étude approfondieréalisée en Roumanie sur ce sujet, la recherche de l’Institut nationalde recherche sur le travail (NLRI) sur les bonnes pratiques enmatière de répression et de prévention du travail non déclaré (BestPractices for the Combating and Prevention of Undeclared Work,Ghinaruru et al, 2004). Elle se réfère également au Documentd’évaluation conjointe sur les politiques de l’emploi (JointAssessment Paper on Employment Policies) préparé par le Ministèredu travail, de la solidarité sociale et de la famille en collaborationavec la Direction Générale de l’Emploi et des Affaires sociales de laCommission européenne (CE) à la fin de l’année 2002. Ce documentd’évaluation propose une première estimation de l’ampleur del’emploi dans l’économie non observée/non enregistrée enRoumanie (le « secteur informel »).

Bien que le travail non déclaré prenne place dans le contexte del’économie non observée/non enregistrée, toutes les activitésréalisées dans le secteur informel de l’économie nationale ne relèventpas nécessairement du travail non déclaré.

Importance du travail non déclaré dansl’économieLa valse-hésitation de la croissance qui a caractérisé la transition enRoumanie tout au long des années 90 a favorisé le développementdu travail non déclaré. Il n’y a pas eu suffisamment d’annéesconsécutives de croissance économique et le pays a connu uneseconde récession de transition au milieu des années 90 qui a étéassociée avec la masse critique du processus de transition – descirconstances qui ont favorisé la propension des individus àpratiquer le travail non déclaré. Cette propension relève d’unestratégie de survie tout en résultant de la stratégie économiquepoursuivie durant le processus de transition.

Globalement, le gouvernement était contraint de s’intéresser enpriorité à la stabilité macroéconomique et à la consolidation de sesbases monétaires et fiscales plutôt qu’à la croissance, ce qui risquaitd’alimenter de fortes pressions inflationnistes persistantes. Lesmesures pénibles mais nécessaires mises en œuvre dans le cadre de laréforme ont précipité de vastes segments de la population dans laprécarité financière. On estime que le taux de pauvreté (fixé à 50%du revenu médian) a explosé, atteignant même – quoiquebrièvement – jusqu’à 50% de la population en 1997. Les mesures ontaussi accru les inégalités entre les revenus bien au-delà des disparitésconnues jusque là.

Suite à ces développements, l’ampleur du travail non déclaré aprogressé. Les évaluations de la contribution du travail non déclaréet de l’économie non comptabilisée au regard du produit intérieurbrut (PIB) suggèrent que le travail non déclaré a probablementatteint un pic à la fin des années 90, puis a commencé à déclinerlégèrement. Cependant, ce déclin semble n’avoir touché que lesecteur agricole informel (petites exploitations familiales). Le travailnon déclaré dans les activités non agricoles est probablement restéstable ou a même un peu augmenté. Il règne une certaine incertitudecar les évaluations réalisées étant basées sur des méthodologiesdifférentes, les résultats obtenus divergent.

L’évaluation la plus approfondie a été réalisée par l’Institut nationalde recherche sur le travail1 entre mars et mai 2004. Cette étude était

1 Dr Catalin Ghinararu, Ana Maria Zamfir, Cristina Mocanu et Miriam Munteanu, sous l’égide de l’INRT (2004) Best Practices for the Combating and Prevention ofUndeclared Work, Bucarest, Roumanie: RO MEDIA.


Tendances

fondée sur une combinaison d’observations directes et demodélisations macroéconomiques et utilisait la part des salairesdans le revenu disponible total des ménages comme variableexplicative. Les résultats suggèrent que le travail non déclaréreprésente à peu près 30% du PIB de la Roumanie. Une partie de cetaux peut s’expliquer par l’agriculture de subsistance qui pourraitêtre considérée comme un élément du PIB « visible », bien qu’ellesoit qualifiée de travail non déclaré dans le rapport de la CE Letravail non déclaré dans l’Union élargie (2004). Néanmoins, près de lamoitié de cette part estimée du PIB concerne des activités nerelevant ni de l’agriculture ni de l’économie de subsistance.

La part du PIB roumain attribuable à l’économie non observée/nonenregistrée a donc décliné, elle atteignait 35% en 2000/01. Ceschiffres correspondent à peu près aux estimations du professeurSchneider (2002), qui a identifié un déclin de 40% de l’emploi totalen 2000 à un taux estimé de 30% en 2003, avec un taux de 34% en2004. Ce déclin s’explique en partie par une progression del’économie salariée et une nette régression de l’emploi agricole quireposait traditionnellement sur l’agriculture de subsistance.

Le travail non déclaré dans l’économie non observée/nonenregistrée, selon une étude de l’INRT2, toucherait environ 2,2millions d’individus. Ce chiffre comprend près d’un million (soitautour de 11% de l’emploi total) de travailleurs censés participer àdes activités « souterraines » non agricoles et non déclarées (denature légale, mais pas déclarées) et 1,2 million (soit près de 14% del’emploi total) de travailleurs impliqués dans des activités nonagricoles informelles (voir tableau 1).

Il existe une certaine confusion quant à l’inclusion de l’agriculturede subsistance dans le travail non déclaré (secteur informel). Si elledoit être inclue, il faut revoir les estimations ci-dessus et y ajouter les

activités réalisées dans le très vaste secteur agricole qui emploieactuellement près de 3,15 millions de travailleurs, soit près de 35%de l’emploi total en 2003. Ces travailleurs sont pour la plupartemployés dans des exploitations familiales qui tombent presquetoutes dans la catégorie « production familiale destinée à laconsommation ou l’usage personnel ». En ajoutant ce chiffre à celuide l’emploi non agricole informel, on obtient un total de 4,4 millionsd’individus, soit près de 49% de l’emploi total. Si ont y ajouteégalement le million d’individus impliqués dans les activités nonagricoles du secteur souterrain, on arrive à un résultatd’approximativement 5,4 millions de travailleurs, soit presque 60%de l’emploi total en Roumanie.

Cependant, de nombreux experts considèrent que les petitesexploitations agricoles réalisent des « activités informelles maisdéclarées ». Les personnes impliquées déclarent leur activité auxautorités publiques et sont considérées comme employées selon ladéfinition de l’enquête sur les forces de travail (méthodologie del’Eurostat). Ce qui signifie qu’elles ne sont pas inclues dans ladéfinition du travail non déclaré de la Communication de laCommission de 1998. Par ailleurs, la participation des individus àl’agriculture, même à une petite échelle de subsistance, est basée surle régime foncier. Un autre 1,2 million d’individus impliqués dansdes activités non agricoles informelles n’a peut-être pas lieu d’êtreinclus dans les estimations du travail non déclaré vu que dans laplupart des cas ce sont des activités marginales, sur une petiteéchelle, qui n’ont pas à être déclarées aux autorités publiques.

En appliquant ces restrictions, le nombre de personnes impliquéesdans le travail non déclaré peut être estimé à entre 1,1 et 1,3 millionsde travailleurs, ce qui équivaut à environ 13% ou 14% de l’emploi enRoumanie.

Tableau 1: Estimations du travail et de l’emploi non déclarés dans l’économie non observée/ non enregistrée en Roumanie

Emploi dans le secteur informel 3 150 71,4 (100) 35 1 260 28,5 (50,5) 14 4 410 100 (78,1) 49

Emploi dans le secteur souterrain (légal mais non déclaré) - - - 1 000 100 (40) 11* 1 000 100 (17,7) 11*

Emploi dans le secteurillégal - - - 235 100 (9,4) 2,6** 235 100 (4,2) 2,6**

Emploi total dans l’économie non observée/non enregistrée 3 150 55,8 (100) 35 2 495 44,1 (100) 27,7 5 645 100 (100) 63

* Emploi non déclaré réel; % = pourcentage équivalent de l’emploi total, étant donné que les individus pratiquant le travail non déclaré peuvent être employés, chômeursou inactifs ayant atteint l’âge minimum légal pour travailler et dans certains cas avant d’avoir atteint l’âge minimum legal..

** Emploi dans le secteur illégal de l’économie non observée, qui n’est pas considéré dans cet article.

Source: Dr Catalin Ghinararu et al (2004) Best Practices for the Combating and Prevention of Undeclared Work.

Emploi total dans l’économie non observée/non enregistrée

Emploi non agricole dans l’économie non observée/non enregistrée

Emploi agricole dans l’économie non observée/non enregistrée

Personnes(000)

% de l’emploiagricole

total

en % del’emploi total

en Roumanie

Pesonnes(000)

% de l’emploi

non agricoletotal

en % del’emploi total

en Roumanie

Pesonnes(000)

% de l’emploitotal dans

l’économie nonobservée/nonenregistrée en

Roumanie

en % del’emploi

total en

Roumanie

2 A ce jour (août 2004), l’Institut national de la statistique n’a pas été en mesure de publier de données sur ce phénomène. En conséquence, les seules estimationsdisponibles sont celles de l’INRT. L’auteur du présent article et l’INRT sont également la source utilisée pour les données du JAP (2002) sur la question.


Tendances

L’agriculture roumaine est fondée sur l’agriculture de subsistancedepuis la vaste réforme agricole de 1921 en Europe centrale etorientale qui visait à ce que les petites fermes soient la principaleforme de production agricole. Le communisme a rompu avec cettetradition en introduisant les fermes collectives qui ont ensuite été re-privatisées. L’emploi agricole a progressé pendant la période detransition, le chômage et la précarité dans les villes ayant entraîné unvaste mouvement de retour vers les zones rurales. L’emploi agricole,en tant que « soupape de sécurité » a atteint un pic à quelque 42-45%en 1999-2000.

Au cours des quatre dernières années, la croissance économique aété plus soutenue et il est probable qu’elle se maintienne dans unavenir prévisible. L’agriculture de subsistance reste dominante.Cependant, avec cette croissance économique, l’emploi agricolerégresse d’environ un point l’an. On estime que si le rythme decroissance actuel persiste, la part de l’agriculture dans l’emploi totalpourrait chuter à 28-29% en 2014, avec des prévisions de 23% oumême 20% d’ici 2014 si la croissance accélère à un rythme encoreplus rapide.

Certains secteurs de l’économie présentent une plus grandepropension au travail non déclaré que d’autres. Selon les estimationsde l’INRT, la construction abrite 14% du travail non déclaré dans lessecteurs non agricoles, vient ensuite le commerce (en particulier dedétail) avec près de 12%. Les secteurs manufacturiers à faible valeurajoutée du textile, de l’habillement, de la chaussure et du cuir, quidominent l’économie roumaine, représentent près de 11% du travailnon agricole non déclaré.

Une forte proportion du travail non agricole non déclaré estconcentrée dans des petites et micro-entreprises à faibleproductivité. Le travail non déclaré, voire parfois le travail desenfants, est pratiqué couramment dans ces entreprises et ladistinction entre capital et travail est souvent floue. Selon l’étude del’INRT, ce secteur particulier de l’économie représente environ 19%du travail non agricole non déclaré en Roumanie.

Globalement, les secteurs mentionnés ci-dessus représentent 57%du travail non agricole non déclaré. Le reste est clairsemé dans lesautres secteurs de l’économie. Les secteurs de l’énergie et destélécommunications ont les plus faibles concentrations de travailnon déclaré en raison de la prédominance de grandes entreprises,dont des multinationales.

Le travail non déclaré dans le secteur des petites et micro-entreprisesva souvent de pair avec des tentatives d’échapper aux obligationsfiscales. On a identifié une forte corrélation entre l’importance dutravail non déclaré et le recours à la fraude fiscale, les pots de vin, lacorruption et autres phénomènes associés à l’économie parallèle.L’INRT a montré que plus l’incidence du travail non déclaré estélevée, plus le recours à la fraude fiscale et la corruption en vued’échapper à l’impôt ou d’éviter des inspections et des contrôles estimportant. La corrélation fonctionne dans les deux sens, la pratiquede la fraude fiscale et de la corruption explique dans une fortemesure la propension à s’engager dans le travail non déclaré.

Le travail non déclaré est plus particulièrement concentré dans lessecteurs économiques à faible productivité qui ne sont en mesure dese maintenir sur le marché qu’en échappant à leurs obligationslégales et en abaissant au minimum les coûts de main-d’œuvre. Onpeut expliquer en partie ce phénomène par la conjonctureéconomique globale pendant la transition. Une longue périoded’inflation élevée et d’incertitudes quant à l’avenir a encouragé lespetites et moyennes entreprises (PME) à s’engager dans l’économie

parallèle, au moins partiellement, afin d’assurer leur survieéconomique. La croissance économique actuelle devrait commencerà générer plus de créations d’emploi dans l’économie formelle,visible – à condition que cette croissance se maintienne pendant uncertain nombre d’années.

Certains considèrent qu’il faudrait réduire la charge fiscale.L’objectif serait que les entreprises à faible productivité aient lesmoyens de déclarer les emplois et que les entreprises qui sont viableset ont un véritable potentiel de création d’emploi soient encouragéesà renoncer aux salaires sous enveloppe. La dissimulation d’unepartie du salaire qui est versée en espèces, de la main à la main, estune pratique particulièrement répandue en Roumanie. Elle privel’employé d’une part importante de ses droits en matière deprestations sociales, notamment en ce qui concerne les retraites3.

Parallèlement, il a été propose d’augmenter le salaire minimum –que touchent près de 20% des salariés en Roumanie – afin demotiver les travailleurs à devenir officiellement employés. A 35% dusalaire moyen brut, la Roumanie a un des ratios les plus élevés entrele salaire minimum et le salaire moyen d’Europe. Ce pourrait être unfacteur positif si le salaire brut moyen en Roumanie (qui équivaut à200 euros) n’était pas un des plus bas d’Europe. Quelque 40% desexportations nationales dépendent de secteurs économiques où lesalaire minimum est très pratiqué et où la productivité de la main-d’œuvre est limitée en raison du vaste secteur de l’agriculture desubsistance. On a adopté des politiques visant à accroître le niveaudu salaire minimum et à relever les niveaux de vie de près d’uncinquième de tous les travailleurs. Mais ces initiatives ont étéfreinées par des efforts pour garder les emplois dans les secteurs àfaible productivité dans l’économie « visible » et éviter que lesentreprises ne délocalisent vers des pays « à moindres coûts »comme la Moldavie ou l’Ukraine.

Il est important de parvenir à une combinaison adaptée depolitiques salariales et de mesures fiscales dans les prochainesannées afin d’encourager l’emploi formel dans les secteurséconomiques à faible valeur ajoutée. Ces secteurs vont absorber lamajeure partie des travailleurs qui vont graduellement quitterl’agriculture de subsistance. L’augmentation du salaire minimum estnécessaire mais devra se faire avec prudence pour maintenir lacompétitivité et encourager l’investissement tant dans le capital quedans les ressources humaines afin de stimuler la productivité et dedévelopper les secteurs de l’économie à plus forte valeur ajoutée. Ilfaudrait peut-être aussi alléger la pression fiscale afin de garderautant d’emplois que possible au sein de l’économie formelle.

Pour conclure cette section:

• Il est difficile de considérer le travail informel dans le secteur del’agriculture de subsistance comme du travail non déclaré étantdonné que les autorités en ont connaissance et qu’il est basé sur lerégime de propriété des terres privées.

• Hormis l’agriculture de subsistance, le travail non déclaré affectesurtout le petit commerce, le secteur manufacturier, laconstruction et même les services.

• L’existence et le développement du travail non déclaré est un deshéritages les plus pernicieux de la valse-hésitation de l’économiede transition des années 90.

• On s’attend à ce que, au fur et à mesure de l’évolution del’économie roumaine vers une « économie fonctionnelle demarché » et de l’accélération de la croissance économique dansun contexte de baisse constante de l’inflation, l’ampleur duphénomène diminue.

3 Les pensions de vieillesse du régime public de retraite (le seul type de pension existant actuellement en Roumanie) sont calculatées à partir de la durée et du montantdes contisations versées pendant toute la vie professionnelle. En conséquence, un travailleurs à bas salaire n’aura qu’une faible pension de retraite.


Tendances

• Cependant, on ne doit pas sous-estimer l’impact de la politiquedes salaires et des charges salariales qui sera un instrumentessentiel pour assurer que la croissance génère des emploisformels plutôt qu’informels.

• Enfin, il est important de noter que l’ampleur du travail nondéclaré en Roumanie pourrait être encore plus grande si lescitoyens n’avaient pas la possibilité d’aller travailler à l’étranger.Il est possible que ce phénomène soit en partie responsable dufaible taux de chômage du pays et du taux plutôt élevé d’inactifsparmi la population en âge de travailler.

Mesures prises pour combattre le travail nondéclaréBien qu’il n’existe aucune définition officielle du travail non déclaréen Roumanie, le gouvernement et les autorités publiquesconsidèrent que l’ampleur du phénomène comporte des risquesmajeurs pour la société roumaine. Il est évident que le travail nondéclaré a un impact important sur le fonctionnement et la croissancede l’économie, ainsi que sur la protection sociale des forces de travailet sur la cohésion sociale.

On a déjà introduit des mesures visant à lutter contre le “travail nondéclaré réel” dans les secteurs non agricoles. Le patronat a expliquéà maintes reprises que la charge fiscale sur la main-d’œuvre est unfacteur encourageant les entreprises à recourir au travail nondéclaré. En conséquence, le gouvernement a baissé les cotisationssociales patronales de 3 points en 2004 par rapport au taux envigueur en 2003. Il s’agit d’une réduction de 2,5 points du taux decotisation au fonds public de sécurité sociale (retraites) et de 0,5points du taux de cotisation à la caisse d’assurance chômage. Si ontient compte de la réduction de ces taux introduite en 2003, la chargefiscale sur la main-d’œuvre est aujourd’hui inférieure de 8 points àson niveau de 2002.

Une partie de cette réduction a été contrebalancée parl’augmentation nominale des cotisations induite par la hausse dusalaire minimum. Cependant, en valeur relative, la charge fiscalecumulée sur le travail a baissé, passant de 48,2% – sur la base dusalaire brut moyen – en 2002 à 45,5% en 2003. En conséquence,pour un salarié qui gagne le salaire moyen brut et a deux enfants àcharge, la charge fiscale sur le travail a diminué de 42,8% à 40,2%.Pour un salarié gagnant 67% du salaire brut moyen, sans personne àcharge, la charge fiscale sur le travail a diminué de 45,5% en 2002 à42,7% en 2003.

L’introduction récente d’un nouveau code des impôts a engendréune plus grande cohérence du cadre réglementaire de la fiscalité et adonc généré plus de stabilité. Cependant, malgré ces mesures, legouvernement n’est pas parvenu à faire passer un amendementprévu qui introduisait un taux unique d’imposition des revenus de19%. Certaines modifications sont envisagées en ce qui concerne lestranches d’imposition car le régime actuel pénalise les salariés destranches moyenne et moyenne à supérieure, ce qui ouvre une brèchepotentielle pour le travail non déclaré dans les activités à forte valeurajoutée.

Un nouveau code du travail entré en vigueur à la fin de l’année 2003introduit d’importantes modifications des contrats de travail. Ilreconnaît officiellement et réglemente les contrats à duréedéterminée et les contrats à temps partiel et entérine le concept detravail temporaire. Consécutivement, on a adopté en juin 2004 uneloi régissant les agences de travail temporaire. La portée des soi-disant « conventions civiles » a été réduite à sa fonction originelle etleur utilisation limitée aux dispositions du code civil. Ces

conventions civiles sont des accords de droit coutumier qui sontgénéralement considérés comme une forme de contrat de travail« informel » et donc un élément important du travail non déclaré.

Il n’est pas certain que ces mesures aient eu un impact tangible sur laréduction du travail non déclaré. Les milieux d’affaires, etnotamment les PME, ont déploré le fait que la nouvelleréglementation en vigueur – y compris le code du travail – ajoute desrigidités supplémentaires au lieu de promouvoir la flexibilité dumarché du travail qui est si nécessaire. Alors que la nouvelleréglementation de l’emploi, et particulièrement le code du travail,renforce en réalité la flexibilité du marché du travail, lesaugmentations successives du salaire minimum ont eu un impactpotentiellement négatif sur la compétitivité. Ce qui s’est traduitensuite par une faible création d’emplois et la quasi-stagnation de lapart des salaires en pourcentage du PIB (actuellement autour de40% pour les salaires formels, augmentant à autour de 65-67%quand on tient compte des salaires en espèces).

Des mesures ont aussi été prises pour alléger les coûts associés à lacréation de nouveaux emplois, notamment par le biais desdispositifs de création d’emplois financés par la caisse d’assurancechômage. Les employeurs qui embauchent des chômeurs bénéficientd’incitations fiscales, à condition que ces travailleurs soientemployés au moins six mois. De plus, les chômeurs qui retrouventun emploi avant l’échéance de leur période d’indemnisationcontinuent à toucher 30% de leur allocation depuis leur premier jourd’emploi jusqu’à l’échéance de la période d’indemnisation.L’objectif est de décourager les chômeurs de chercher à compléterleur revenu à l’aide d’un travail non déclaré. On estime que près de100 000 personnes ont bénéficié de cette mesure qui devrait s’avérerun outil efficace de lutte contre le travail non déclaré. Cette mesureest complétée par le taux unique d’allocation chômage (75% dusalaire minimum ou 50% pour les jeunes diplômés avant leurpremier emploi) qui incite à la recherche active d’un emploi.

On a également renforcé les contrôles de l’Inspection du travail quiopère sous l’égide du Ministère du travail. Le ministère s’est engagédans une campagne nationale contre le travail non déclaréréunissant la police, les autorités fiscales et la brigade de répressiondes fraudes. Ses activités n’ont cependant eu qu’un impact limité carles techniques de fraude fiscale deviennent de plus en plussophistiquées.

Il est important de souligner qu’alors que le potentiel de travail nondéclaré reste considérable en Roumanie en raison du vaste réservoirde main-d’œuvre bon marché que constitue l’emploi dansl’agriculture de subsistance, le travail non déclaré ne concerneactuellement qu’environ 1 million de personnes. Par ailleurs, il estclair que la conjoncture économique et politique actuelle enRoumanie encourage l’existence et la généralisation de formes« déguisées » de travail non déclaré. Le travail non déclaré« déguisé » respecte les minima spécifiés par la loi tout en utilisantles « paiements non déclarés » pour échapper aux obligationslégales.

Pour combattre les canaux d’émigration illégaux permettant d’allertravailler à l’étranger, le gouvernement a renforcé les pouvoirs del’Office national de migration de la main-d’œuvre et introduit unenouvelle réglementation pour accroître la protection des travailleurscontre les malversations des agences de placement privées. On aconfié à l’Inspection du travail l’entière responsabilité d’assurer unebonne application de la loi en vigueur et on lui a donné le pouvoird’intenter des actions envers les contrevenants.

Comme l’expliquait l’introduction, en Roumanie les estimations del’ampleur du travail informel et non déclaré sont limitées aux deux


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rapports sur lesquels est fondé cet article (le rapport sur les bonnespratiques en matière de répression et de prévention du travail nondéclaré et le document d’évaluation commune sur les politiques del’emploi). L’Institut national de la statistique n’a pas encore réaliséune telle évaluation, mais elle fournit (à intervalles irréguliers) desestimations de l’échelle de l’économie non observée/ non enregistréeen pourcentage du PIB. D’autres évaluations plus partielles ont étépréparées par des instituts de recherche relevant de l’Académieroumaine. Quelques évaluations ont aussi été publiées dans diversmagazines économiques.

ConclusionsLe travail non déclaré en Roumanie est en partie un produit de latransition vers une économie de marché et dérive dans une certainemesure de développements historiques qui ont eu lieu avant etpendant la période communiste.

Outre l’emploi dans l’agriculture de subsistance (qu’on peut à peineconsidérer comme du travail non déclaré), le phénomène toucheprincipalement des secteurs tels que la construction, les petitscommerces et l’industrie manufacturière.

L’ampleur du travail non déclaré en Roumanie ne dépasse pasactuellement 10% ou 12% de l’emploi total. Cependant, les calculsde l’Institut national de recherche sociale ont montré qu’uneaugmentation d’un point du taux moyen de croissance économiquepourrait entraîner une baisse de 2,8 points de l’emploi dansl’agriculture de subsistance. Cela dégagerait une réserve de main-d’œuvre tant pour le travail non déclaré sur le marché du travailroumain que pour la migration des travailleurs vers l’étranger pardes canaux illégaux.

Parallèlement, les mêmes calculs ont mis en évidence une réductiond’un point de la charge fiscale sur le travail, qui a entraîné unehausse de 0,04 point de la croissance économique. C’est la preuvequ’un allégement fiscal peut réellement contribuer à l’accélérationde la croissance économique, qui reste le principal déterminant de lacréation d’emplois dans l’économie formelle. Une réduction de la

charge fiscale sur le travail sera aussi un avantage concurrentiel pourles efforts faits en vue d’attirer davantage d’investissementsétrangers directs (IED). On estime que la croissance de laproductivité générée par l’augmentation de l’investissementétranger direct en proportion du PIB va contribuer à unediminution des emplois à bas salaire (qui servent souvent àdissimuler le travail non déclaré) de 0,03 points par rapport aunombre total des emplois.

Pour combattre le travail non déclaré, il est nécessaire d’établir uneplus forte coopération entre les autorités centrales, les collectivitéslocales et les partenaires sociaux, ainsi que d’améliorer lesprocédures de contrôle, de mieux cibler les inspections et de collecterplus efficacement les impôts. Il faut également mettre en place unecombinaison de politiques afin de profiter des bénéfices de lacroissance économique et de la stabilité macroéconomique pourstimuler une création plus vigoureuse d’emplois dans l’économieformelle. Cela pourrait aussi dissuader tant l’offre que la demandede main-d’œuvre de s’engager dans le travail non déclaré.

Dr Catalin Ghinararu

BibliographieCommission européenne (2004) Le travail non déclaré dans l’Unionélargie: Rapport final Bruxelles: Direction Générale de l’Emploi etdes Affaires sociales, CE

Ghinararu, Dr Catalin et al, for the National Labour ResearchInstitute (2004) Best Practices for the Combating and Prevention ofUndeclared Work, Bucarest, Roumanie: RO-MEDIA Publishing

Ministère du travail, de la solidarité sociale et de la famille(Roumanie) et Direction Générale de l’Emploi et des Affairessociales de la CE (2002) Joint Assessment Paper on EmploymentPolicies (JAP)

Schneider, F (2002) The size and development of shadow economies in22 OECD countries and 21 transition countries, IZA DiscussionPaper, n° 514, Bonn, Allemagne: Institut d’étude sur le travail (IZA)


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Introduction Le concept de « travail non déclaré » de l’Union européenne (UE)1

est très proche du concept turc de « kaçak isçilik » (littéralement,main-d’œuvre clandestine/illicite) ou de « kaçak çalisma »(travail/emploi clandestin/illicite). Le débat national approfondi surle sujet établit la distinction entre le travail non déclaré et l’« emploiinformel (non enregistré) », ce dernier concernant les travailleurs quine sont pas connus des autorités. L’emploi informel est, parconséquent, non déclaré, mais la portée générale du travail nondéclaré va au-delà de l’emploi non enregistré. Les activitéscriminelles sont toutefois exclues du concept de travail non déclaré.

Le travail non déclaré est parfois au sommaire des rapportsacadémiques ou des bulletins d’information. Il est cependant pluscourant de trouver ce sujet dans des rapports circonstanciés sur« l’économie non enregistrée » ou, parfois, plus spécifiquement dansdes rapports sur l’emploi non enregistré. Les documents officielsfournissant des informations sur ces questions sont les rapports de lacommission spéciale d’experts de l’Organisme de planification d’État(SPO). Ces rapports sont élaborés tous les cinq ans pour les périodescorrespondantes des plans de développement. Le dernier plancouvre la période 2000-2004. Le rapport du SPO (2001) surl’économie non enregistrée se compose de quatre parties : lacomptabilité nationale, l’imposition, l’emploi et les activitéscriminelles. Le travail partiellement ou totalement non déclaré estabordé dans la section « emploi » du rapport. Les définitions sonttrès proches de celles utilisées par l’UE et par l’Organisation decoopération et de développement économiques (OCDE).

Étendue du phénomène En raison des fréquentes crises économiques qu’elle a traversées cesdernières années et des mesures d’austérité que continue de luiimposer le Fonds monétaire international (FMI), l’économie turquen’a pas atteint des résultats satisfaisants en matière d’emploi. Larécente reprise macroéconomique ne s’est pas accompagnée d’uneaugmentation du nombre d’emplois. La suppression progressive dessubventions agricoles et les disparités régionales importantes auniveau des revenus vont très probablement donner lieu à unenouvelle vague de migration des campagnes vers les villes. Parconséquent, le chômage ne cesse d’augmenter.

Étant donné le manque de qualifications adaptées (en particulier, lefaible niveau d’instruction) de la plupart des travailleurs turcs,l’environnement de travail est propice au travail non enregistré. Lenon-respect des règles permet la flexibilité (frais d’engagement et delicenciement minimaux) de travailleurs non qualifiés dans desactivités à faible productivité ayant peu de valeur ajoutée, telles quele travail à domicile dans l’industrie de la confection et la productionde marques de vêtements de marque dans de petites sociétés. Plus lasociété est petite, plus le risque de non-respect des réglementationsen matière de travail et d’impôts est élevé. Il se peut que de grandesentreprises s’inscrivent officiellement sans procéder àl’enregistrement de tous leurs travailleurs. De nombreux travailleursenregistrés perçoivent un « salaire sous enveloppe » en liquide en

plus du salaire minimum légal. Cet arrangement est courant dans lespays d’Europe centrale et orientale (PECO). Ce type de travailpartiellement ou totalement non déclaré constitue probablementl’essentiel du phénomène en Turquie.

Une deuxième sorte de travail non déclaré est induit par « l’effet durevenu supplémentaire ». Il s’agit du type de travail non déclaré leplus répandu dans les pays de l’UE tels que l’Autriche ou laBelgique, où le taux d’activités non enregistrées est inférieur à 5% duproduit intérieur brut (PIB) [Commission européenne (CE), 2004].Ce « travail au noir » (deuxième travail) exercé par certainstravailleurs du secteur de l’emploi formel (par exemple, desfonctionnaires ou des enseignants conduisant des taxis ou vendantdes articles sur le marché) existe en Turquie. Néanmoins, la partreprésentée par cette activité est presque insignifiante et le marchérelatif à ces services ne peut exister que dans quelques grandes villes.

La dernière composante importante du phénomène du travail nondéclaré en Turquie est le travail exercé par des immigrés clandestins,que l’on retrouve dans le secteur du bâtiment ou dans des ateliers detextiles dans le nord-ouest du pays. La majorité de ces travailleursclandestins est originaire de Roumanie. Toutefois, dans le secteur dubâtiment, qui attire traditionnellement des jeunes hommes nonqualifiés, l’emploi informel et le travail non déclaré n’ont cessé dediminuer en Turquie. Au cours des deux dernières décennies etjusqu’à récemment, ce secteur représentait 8% du taux d’emploimoyen dans les villes (Ercan, à venir). Le pourcentage actuel est de4%.

La Turquie a pris peu de mesures pour contrer le travail non déclaré.Le travail exercé par des immigrés clandestins est généralementperçu comme un problème relevant des forces de police, dans lamesure où ces travailleurs sont expulsés. Toutefois, ce problème nefait généralement pas partie des priorités de la police. En 2002, leministère de l’emploi a estimé le nombre de travailleurs étrangersclandestins à 1 million (4% de la population active totale).

Le travail non déclaré dans le débat politiqueCertains représentants officiels des ministères turcs des finances etde l’emploi s’élèvent régulièrement contre l’économie nonenregistrée et le travail non déclaré. Le contournement des impôts etdes cotisations de sécurité sociale engendre une concurrencedéloyale pour les sociétés respectueuses des lois, des sociétés à faibleproductivité aux grandes entreprises formelles et syndiquées dessecteurs extrêmement compétitifs de l’alimentation, du textile et del’habillement. Certains ministres se sont donc penchés sur leproblème lors de réunions avec les organisations patronales. Parexemple, le ministre des finances a récemment déclaré qu’ilsoutenait le concours visant à obtenir une bourse de recherche,organisé conjointement par l’université privée de Sabanci et par leconseil turc des centres commerciaux. Le thème de ce concours est« L’économie et la vente au détail enregistrées et réglementées ». Lessujets de recherche sont la définition et l’évaluation de l’économienon enregistrée et de son impact sur l’économie formelle, ainsi quela comparaison avec l’UE.

Turquie

1 Le concept est défini dans la communication de la Commission de 1998 sur le travail non déclaré. Cette définition est souvent citée dans les documents de l’UEtraitant du sujet : « Par “travail non déclaré”, il faut entendre toute activité rémunérée de nature légale, mais non déclarée aux autorités publiques, compte tenu desdifférences existant entre les systèmes réglementaires des États membres. Cette définition exclut les activités criminelles ainsi que les travaux ne nécessitant pas dedéclaration. »


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Les tentatives réelles de résoudre le problème de la fraude fiscale etdes activités non déclarées se heurtent toutefois à la pratiqueconsistant à accorder l’amnistie en matière fiscale ou de sécuritésociale après un certain nombre d’années de non-paiement. Lespartis politiques accordent généralement ces amnisties avant latenue d’élections. Cette pratique ainsi que d’autres, telles que lasous-déclaration des revenus (voir Apak, 2004), ont ébranlé laconfiance des citoyens dans la capacité des autorités publiques às’attaquer au problème du travail non déclaré.

Fréquence du travail non déclaré dansl’économie

Ampleur de l’économie informelleLe rapport du SPO de 2001 examine des méthodes directes etindirectes permettant d’évaluer l’économie informelle du genre decelles exposées, par exemple, dans le document Travail non déclarédans l’Union européenne élargie (CE, 2004). Il donne également desestimations de l’ampleur de l’économie informelle par rapport aurevenu national. Étant donné que le rapport du SPO a été rédigéavant le Manuel sur la mesure de l’économie non observée de l’OCDE(2002), un certain nombre d’estimations présentées dans celui-ci sebasent sur des sources non fiables. Plus récemment, Vuslat Us (2004)a mené une étude afin d’analyser les estimations et de proposer sapropre analyse à l’aide de diverses méthodes.

Cet article attache moins d’importance aux estimations fondées surla perception des impôts. Ces estimations sont publiées par ladirection des revenus du ministère des finances (www.gelirler.gov.tr).Elles proviennent d’informations concernant le nombre de contrôlesfiscaux effectués et les montants déclarés avant et après les contrôles.En 2002, par exemple, 113 000 formulaires de déclaration fiscale ontété examinés. Ceux-ci déclaraient cumulativement une based’imposition sur les revenus de 13 863 billions de livres turques(TRL) (7,7 milliards d’euros). Il fut conclu que la sous-déclarationd’impôts représentait 7 971 billions de livres turques (4,4 milliardsd’euros), ce qui représentait 57% des revenus déclarés. C’est le pointde départ de l’estimation de l’ampleur de l’économie non déclaréeeffectuée par la direction des revenus. Toutefois, celle-ci tient pascomte du fait que seuls les formulaires de déclaration fiscaleconsidérés comme « problématiques » sont examinés.

Si l’on exclut des estimations les approches monétaires (par ex.paiements des salaires, rapport fixe), l’ampleur de l’économie nonenregistrée est bien moins importante. À l’aide d’une méthodologiebasée sur l’emploi, Bulutay (1998) a indiqué que la part du secteurinformel dans l’économie était de 16% en 1992 (26% dans desactivités non agricoles). Grâce à la modélisation économétrique,Çetintas et Vergil (2003) ont estimé qu’entre 1971 et 2000,l’économie non enregistrée représentait 18 à 30% du produitnational brut (PNB), en fonction des modèles utilisés. Par uneméthodologie similaire, Us (2004) a estimé que la taille del’économie non enregistrée de 1978 à 2000 était de près de 10%. Elleprésente également les conclusions de deux études antérieures auxrésultats similaires : 8% et 12%. On peut dire que les chiffres obtenuspar Çetintas et Vergil sont élevés, car, en général, les estimationséconométriques fournissent des pourcentages moins conséquents.Us (2004) présente également les résultats d’une méthode qui utilisela consommation d’électricité comme mesure d’estimation del’ampleur de l’économie non déclarée. Cette méthode produit uneestimation de 20-22% du PNB au cours de la période 1978-2000.

Une lecture attentive des études et de leurs méthodologies révèlequ’une estimation de 20% est un minimum réaliste pour l’économie

non enregistrée, ce qui place la Turquie au même rang que la Grèceet l’Italie. Les chiffres réels devraient plus vraisemblablementtourner autour des 30% et plus, ce qui rapproche la Turquie desrésultats de la Bulgarie et de la Roumanie. Le pourcentage « réel »pourrait être encore supérieur. Les employeurs et les syndicatsdéclarent souvent que l’économie non enregistrée représente lamoitié ou les deux tiers de l’économie enregistrée. Néanmoins, leursméthodologies ne reposent pas sur de nombreuses sources.

S’agissant de l’emploi non enregistré, Bulutay (1998) annonçait unchiffre de 30% du taux d’emploi total en 1992. Us (2004) produit lesrésultats d’un exercice basé sur les données de l’enquête trimestriellesur les forces de travail de l’Institut national de statistiques (INS).En se basant sur certaines suppositions, Us (2004) estime que 3% dela population totale (2,1-2,2 millions de personnes) étaient destravailleurs non enregistrés entre 2000 et 2003. Ce pourcentagereprésente environ 10% de la main-d’œuvre totale, qui compte22,5 millions de personnes, et 17% de la main-d’œuvre non agricole.Il n’existe pas d’étude sur l’incidence du travail non déclaré (paropposition à l’emploi non enregistré) ni d’enquête portantspécifiquement sur cet aspect [telle que celle de Pedersen, citéeabondamment dans le document CE (2004)].

Répartition sectorielleLa répartition sectorielle de l’emploi informel en Turquie impliqueles secteurs habituels d’une économie en développement, tels que laproduction à domicile ou dans des petites et moyennes entreprisesdans le secteur du textile, et les services aux particuliers. Le travailnon déclaré est toutefois présent à tous les niveaux, en conséquencedu code juridique turc, qui exonère d’impôts les petits agriculteurs,marchands et artisans. Tous les vendeurs de rue sont égalementexonérés. Les marchands et les artisans travaillant dans des sociétéscomposées d’une ou de deux personnes ne sont pas couverts par lalégislation sur l’emploi. Il en va de même dans le secteur del’agriculture. Si l’on désire effectuer une comparaison valable avecl’UE, il convient de ne pas tenir compte de l’agriculture.

Le tiers de la production de la main-d’œuvre totale – c’est-à-direl’agriculture – n’est généralement pas observable. Presque tous lestravailleurs indépendants en Turquie sont soit non enregistrés, soitpartiellement ou totalement non déclarés. Cette réalité vautprobablement aussi pour la majorité des professionnels tels que lesdocteurs ou les avocats. Ceux-ci déclarent souvent le revenuminimal. En outre, plus de la moitié des travailleurs urbains estemployée dans les services. Tout bien considéré, l’environnement detravail en Turquie est extrêmement propice au travail non déclaré.

L’importance des secteurs de la vente au détail et de la restaurationdans le travail non déclaré est semblable à celle des PECO. L’onpourrait également élargir quelque peu la définition à l’agriculturede subsistance. La différence serait que les agriculteurs turcs ne senourrissent généralement pas de leur propre production. Lesproduits qu’ils vendent sur les marchés ou à des sociétés publiquesne leur permettent pas de mener un train de vie confortable.L’exercice d’un « deuxième travail » non déclaré n’est pas unphénomène répandu parmi les professionnels en Turquie,contrairement à ce qui se passe dans les PECO. Par ailleurs,contrairement aux économies des PECO, l’incidence de l’économieinformelle sur le secteur manufacturier est considérable, unesituation qui s’explique par le fait qu’en Turquie, ce secteur estprincipalement composé de petites ou microentreprises et que lesecteur du textile constitue une part très importante des recettes etdes exportations industrielles.

Le tableau 1 fournit des informations relatives à la répartitionsectorielle des activités économiques exercées par des personnes


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reconnues coupables d’activité illégale. Les données proviennent dubureau d’Istanbul du ministère des finances et reflètentvraisemblablement la situation générale dans les secteurs autres quel’agriculture.

L’INS (2000) a mené une enquête sur le secteur informel dans lespetites entreprises urbaines. Cette enquête présente la répartitionsuivante des travailleurs dans le secteur informel : 20,3% dansl’industrie, 58,4% dans la vente et 21,3% dans les services auxparticuliers. Le tableau 1 concorde plus ou moins avec cetterépartition au niveau des totaux pour l’industrie (petitemanufacture), la vente et les services. L’enquête de l’INS a révélé quele groupe d’âge le plus impliqué dans cette activité était le groupe des31-40 ans (30%). La majorité de ces travailleurs n’a pas dépassé lestade de l’école primaire (62%, alors que la moyenne de la main-d’œuvre totale répondant à ce critère est de 50%).

L’INS révèle qu’à l’heure actuelle (premier trimestre de 2004),1,34 million de personnes sont employées dans le secteur informel(ce qui représente 12,5% de l’emploi urbain non agricole). Lamodicité de ce pourcentage résulte de la définition sévèrementrestreinte appliquée par l’INS au concept de secteur informel. Lesecteur informel est défini comme l’ensemble des entitéséconomiques non agricoles qui ne sont pas enregistrées (propriétépersonnelle ou simple partenariat) et qui soit ne paient pas d’impôts,soit sont imposées théoriquement sur la base de leur emploi et nonde leurs revenus. Cette définition rejette de manière catégoriquel’existence du travail informel ou non déclaré dans des

établissements formels et n’en mesure pas l’ampleur. Elle exclutégalement le statut de la sécurité sociale. Les conclusions del’enquête de l’INS sur les forces de travail pour le premier trimestrede 2004 révèlent que 4,5 millions de travailleurs non agricoles nebénéficient d’aucune couverture de sécurité sociale. Cela représente30% de la main-d’œuvre non agricole (15 millions de personnes).

Causes et effets supposésComme il a déjà été dit précédemment, un tiers des travailleurs enTurquie est employé dans l’agriculture. Ceux-ci sont souvent sansinstruction et sans qualifications. Lorsqu’ils se déplacent vers leszones urbaines (étant donné qu’une grande partie des mesures desoutien des prix agricoles a été supprimée progressivement), lesfemmes ne font souvent pas partie de la main-d’œuvre dans unpremier temps. Les femmes plus jeunes vont à l’école ou trouvent unemploi dans le secteur du textile jusqu’à leur mariage. On pourraitpresque parler de norme dans le secteur. Les jeunes hommes sansinstruction travaillent dans le secteur du bâtiment, s’ils le peuvent.Par conséquent, l’emploi dans l’agriculture de personnes avec peu dequalifications et l’urbanisation continueront de créer, pendant aumoins une autre décennie, si pas plus, un terrain propice à l’emploiinformel et au travail non déclaré en Turquie. Il peut s’agir d’uneraison importante incitant les autorités à ne pas mettre un frein autravail non déclaré. La hausse du taux d’emploi formel en Turquieest très faible par rapport au nombre grandissant de personnes sansqualifications en âge de travailler. Il se peut que la stratégie de laTurquie soit de « détourner les yeux en espérant que le problèmedisparaisse ». En toute honnêteté, cette stratégie peut être indiquéepour le moment, jusqu’à ce que la Turquie augmente la durée descolarité obligatoire (non plus jusqu’à huit ans, mais jusqu’à 12 ans)et instruise ses jeunes citoyens.2

La deuxième grande cause éventuelle de ce phénomène est laprédominance de petites et microentreprises en Turquie (SPO,2001). Le faible capital humain et physique implique uneproductivité peu élevée. Les exonérations prévues dans le code fiscalet la législation en matière d’emploi pour les travailleursindépendants et les microsociétés sont propices au travail informeldans le secteur non agricole. Le contrôle des petits services et de lapetite manufacture est toutefois difficile. Les exonérations peuventdès lors être perçues comme un aveu des autorités nationales de leurmanque de moyens nécessaires à une réglementation efficace dusystème.

Le rapport du SPO (2001) affirme que l’attitude indulgente desautorités envers l’économie non enregistrée remonte à plusieursdécennies. Dans le cadre du processus d’accumulation de ressourceset d’encouragement de l’esprit d’entreprise, de nombreusesexonérations fiscales ont été accordées et le secteur privé turc s’estdéveloppé systématiquement sur la base d’un tel traitementpréférentiel. Ces pratiques sont désormais enracinées et renforcéespar les fréquentes amnisties offertes en matière de paiementsd’impôts et de cotisations de sécurité sociale. Le système deperception des impôts est désormais faussé et fait continuellementl’objet de révisions. Le principe d’impartialité a été mis à mal au furet à mesure que le gouvernement collectait régulièrement des impôts« supplémentaires » pour une raison ou l’autre. La situation nes’améliorera que grâce au rétablissement de la confiance entre lescitoyens et le gouvernement. Cette confiance dépendra deconditions macroéconomiques stables.

Enfin, les organisations patronales se plaignent de la lourdeuradministrative et des coûts salariaux indirects.3 Ceux-ci sont élevés

Tableau 1: travailleurs non enregistrés et leurs activitéséconomiques (janvier-juillet 2002)

Secteur Nombre %

1 Textile et habillement 725 12,8

2 Coiffure pour hommes et dames 500 8,8

3 Restauration 271 4,8

4 Marchés 271 4,8

5 Transports 254 4,5

6 Associations 224 4,0

7 Vente sur des marchés 195 3,4

8 Réparation de véhicules 157 2,8

9 Immobilier 132 2,3

10 Concessionnaires 121 2,1

VD Autres ventes au détail (bijoux, vêtements, etc.) 1 232 21,7

SP Autres services aux particuliers et réparations (électriciens, tailleurs, etc.) 572 10,1

PM Autres petits travaux de manufacture et réparations (chaussures, meubles, etc.) 354 6,3

Total de la vente au détail = 3 + 4 + 7 + 10 + CD 2 090 36,9

Total des services aux particuliers = 2 + 5 + 6 + 8 + 9 + SP 1 839 32,5

Total petits travaux de manufacture = 1+ PM 1 079 19,2

Autres 413 7,3

Source: Les données brutes (de 70 activités) sont disponibles à l’adresse www.ist-def.gov.tr/birim/vdbb/kayitdisi.htm et ont été classées et additionnées par

l’auteur.

2 Il s’agit de l’avis personnel de l’auteur, que réfutent généralement d’autres érudits. Les opposants ont raison dans la mesure où tout le monde a droit à une couverturesociale décente et aux allocations y afférentes.


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en Turquie par rapport à la moyenne des membres de l’OCDE. LaConfédération turque des syndicats patronaux (TISK) revendiqueavec force la simplification des règles et des réglementations afin deréduire la charge administrative qui pèse sur les employeurs. LaTISK affirme que ces frais financiers et administratifs encouragentl’emploi informel et découragent l’esprit d’entreprise. Les sociétésqui respectent les lois subissent en conséquence une concurrencedéloyale. Les syndicats répliquent en avançant l’argument des« niveaux ». La rémunération horaire est très peu répandue enTurquie si l’on compare avec d’autres pays industrialisés. Cetargument ne prend toutefois pas en considération les différences deproductivité.

Un paramètre important de la situation susmentionnée est laproductivité. L’emploi informel et une grande partie du travail nondéclaré en Turquie sont sujets à un faible niveau de capital humain.Même si les investissements par personne augmentent (ce qui est lecas depuis la fin 2003), les travailleurs des ateliers ou des terminauxinformatiques ne seront pas en mesure d’en tirer le meilleur profit enraison de leurs faibles qualifications. L’acquisition de diplômes deniveaux supérieurs dans l’enseignement et la formation influenceraitpositivement la croissance et le développement des ressourceshumaines, ce qui contribuerait à lutter contre le travail non déclaréet l’économie informelle, phénomènes concentrés dans les secteursemployant des travailleurs peu qualifiés. De la sorte, la sécuritésociale s’en porterait mieux et les recettes fiscales augmenteraient.

Mesures de lutte contre le travail non déclaré.L’attitude politique adoptée face au travail non déclaré a étéabordée précédemment. Le comportement général a toujours étélaxiste et continue de l’être aujourd’hui, car il convient.Parallèlement, les ministres des finances et de l’emploi sontcontraints d’être d’accord avec les employeurs et les syndicats pourdire que les autorités devraient mettre un frein à l’emploi nonenregistré. Des mesures importantes ont été adoptées dans le but delutter contre l’économie informelle et sont décrites ci-dessous. Cetteliste est toutefois loin d’être complète à l’heure actuelle.

Avec le temps, les mesures qui ne visent pas nécessairement à luttercontre le travail non déclaré contribueront finalement à le réduire.Pour reprendre les termes du rapport de la CE sur le travail nondéclaré (2004) : « Voilà pourquoi, dans les nouveaux États membreset les pays candidats les moins avancés, les efforts doivent êtreorientés sur la formation de l’État, le développement d’institutionsdémocratiques et la stabilisation de la situation socio-économiquedans son ensemble. Les mesures visant le travail non déclaré serontabordées ultérieurement. » Si l’on remplace « formation de l’État »par « renforcement de la capacité institutionnelle », et« développement d’institutions démocratiques » par « renforcementd’institutions démocratiques », l’on peut parvenir à la mêmeconclusion pour la Turquie.

Environnement juridique et administratifLa principale mesure de lutte contre l’emploi non enregistré est la loide réforme de la sécurité sociale adoptée en 1999. Parmi d’autresréglementations concernant la pension de base et la mise en œuvrede la sécurité sociale, on a introduit l’assurance chômage pour lapremière fois en Turquie. Les cotisations au fonds d’assurancechômage ont débuté en 2000, et les paiements en 2002. Cette mesureétait destinée à encourager les contrats de travail formel, afin que les

travailleurs remplissent les conditions requises pour bénéficier desallocations de chômage. Jusqu’à aujourd’hui, l’emploi ne s’est pasformalisé de manière massive, mais il s’agit néanmoins d’une étapeimportante.

Les employeurs se plaignent depuis longtemps de la rigidité de lalégislation turque en matière d’emploi. Souvent, seuls lesemployeurs publics et les grandes entreprises syndiquées du secteurprivé, qui représentent la minorité des employeurs, appliquaient lesréglementations. La réaction typique de la petite industriemanufacturière et du commerce de détail était de conserver leurcaractère informel et, donc, flexible. La nouvelle loi sur le travail de2003 a reconnu, pour la première fois, l’existence de dispositions detravail flexibles telles que le travail à temps partiel et le travail àdomicile. Il s’agit là de la deuxième mesure importante destinée àlutter contre l’emploi informel.

ContrôleDepuis 2003, les paiements de biens ou de services dépassant10 milliards de livres turques (5 500 euros) doivent être effectués viaune banque. Tous les citoyens et les entreprises disposent d’unnuméro d’identification fiscale, ce qui permet de suivre lestransactions à la trace. Cette mesure peut aussi être considéréecomme un pas en avant dans la lutte contre l’économie informelle.

Conclusions Les facteurs socio-économiques qui stimulent le travail non déclaréet l’emploi non enregistré en Turquie sont les suivants :

• Le pays est confronté à une macroéconomie et à une croissanceinstables. Une série de programmes du FMI visant à contrerl’inflation et à diminuer la demande ont finalement permis deréduire l’inflation et d’atteindre la croissance, mais la reprise n’ajusqu’ici pas permis de créer des emplois.

• L’environnement économique ne convient pas auxinvestissements étrangers directs dans la mesure où les capitauxétrangers respectent les réglementations et évitent le travail nondéclaré (CE, 2004).

• Le chômage augmente constamment et les citoyens sont plusenclins à accepter des contrats de travail informel.

• Les subventions agricoles ont été supprimées en grande partie.La migration vers les villes des travailleurs agricoles sansqualifications pourrait s’accélérer.

• La privatisation a entraîné le passage d’une partie de l’emploi dusecteur public à l’économie informelle.

• Les réglementations extrêmement laxistes de la Turquieconcernant l’âge de la retraite ont été renforcées. Il subsistemalgré tout une population de jeunes retraités, dans laquarantaine ou la cinquantaine. Ceux-ci sont davantagesusceptibles d’entamer une activité non déclarée afin decompléter leur retraite.

• La répartition des revenus est très inégale. Les premiers 20% desménages comptabilisent la moitié des revenus tandis que lesderniers 20% comptabilisent 6% des revenus. La pauvreté est unmoteur puissant du travail non déclaré.

Les facteurs institutionnels contribuent également au taux élevé detravail non déclaré :

• Les charges fiscales et les cotisations sociales sont très élevées.L’État ne cotise pas pour les particuliers, mais finit par payer en

3 Le site internet de la Confédération turque des syndicats patronaux (TISK) (www.tisk.org.tr) propose de nombreux bulletins et rapports à ce sujet. D’après la TISK,la part de l’économie non enregistrée était de 66% de l’économie formelle en 2003, contre 40% en 2001. La méthodologie statistique et les raisons de cetteaugmentation ne sont pas expliquées dans les sources de la TISK.


Tendances

une fois le déficit en puisant dans le budget. Le trou de la sécuritésociale représente déjà 4,5% du PIB, et ce malgré des donnéesdémographiques favorables.

• Les contrôles fiscaux sont inadéquats. Le gouvernement estsouvent peu enclin à sévir contre les petites entreprises, quiemploient la majeure partie des travailleurs.

• Les formalités administratives sont excessives. La Confédérationturque des syndicats patronaux affirme que 172 signatures sontnécessaires pour créer une société et que la procédure dure 2 moiset demi. Et ce n’est pas tout. Cette bureaucratie excessive atendance à entraver l’activité des entreprises.

Il faut également citer les facteurs culturels :

• Les citoyens se méfient désormais des autorités de perception desimpôts (et du gouvernement). Les taxes « supplémentaires » sonthabituelles et les taxes « temporaires » sont toujours en vigueur.

• Trop d’amnisties ont été accordées aux fraudeurs en matière depaiements d’impôts et de cotisations de sécurité sociale. Celles-ciont fait naître un sentiment profond d’injustice chez les citoyenset les entreprises qui respectent les lois. L’État ne laisse pas lemarché éliminer simplement les mesures inefficaces et legouvernement cède souvent aux exigences de la population, cequi nuit à long terme à l’environnement économique desentreprises.

• Les petites entreprises ignorent souvent tout, ce qui estcommode, des recettes fiscales qui leur reviennent sous forme debénéfices (par exemple, routes, eau et électricité). Le problème nese limite pas au travail non déclaré. Le vol d’électricité et lespertes de transmission représentent 20% de la consommationtotale.

• Les anciens travailleurs agricoles ne sont pas habitués àrevendiquer leurs droits.

Comme on pouvait s’y attendre, la Turquie n’enregistre à l’heureactuelle que peu de progrès dans sa lutte contre le travail nondéclaré. La dimension culturelle vis-à-vis de ce phénomène n’est passuffisamment abordée. Les organisations patronales mettent enévidence l’importance de l’allégement des charges et de ladiminution des cotisations de sécurité sociale. Les syndicats, quant àeux, réclament la syndicalisation obligatoire. Quoi qu’il en soit, unrenforcement du développement économique et la stabilité politiquesont indispensables pour lutter contre le travail non déclaré, commele préconise le rapport de la CE sur le travail non déclaré (2004).

Hakan Ercan

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Commission européenne

Observatoire européen de l’Emploi - Bilan: Automne 2004

Luxembourg: Office des publications officielles des Communautés européennes

2005 — 209 p. — 21 x 29,7 cm

ISSN 1725-5384

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Observatoire européen de l'Emploi · 2017-04-07 · Cette publication remplace les rapports MISEP “politiques” et SYSDEM “tendances” publiés précédemment par l’Observatoire