Oportunidades (Mexique)

Conception, enseignements et défis

Iliana Yaschine

Atelier sur les filets sociaux de sécurité et transferts monétaires conditionnés dans la

région MENARabat, Maroc

25 février 2009

Plan

Contexte

Conception et statut actuel

Organisation institutionnelle et cadre légal

Ciblage

Suivi et évaluation

Enseignements tirés et défis

Conception et statut actuel Organisation institutionnelle et cadre légalCiblage

Suivi et évaluation

Enseignements tirés et défis

Contexte

Plan

Le Mexique est un pays de contrastes, riche en ressources, mais où la pauvreté a une forte incidence

Le Mexique a l’un des plus hauts niveaux d’inégalitéd’Amérique latine (Index de Gini : 49,5% en 2006)

Population : 103 millions (2005)

PIB : 831 272 millions USD (2006)

PIB par habitant : 8 050 USD (2006)

Population totale

non pauvres

51%

pauvres49%

50 millions

Population pauvre

Pauvretéextrême

50%

25 millions de personnes ou 5 millions de familles. 60% vivent en milieu rural

Contexte National

Des dépenses historiquement élevées dans les programmes et subventions alimentaires et

pourtant…Forte prévalence de la sous-alimentation chronique chez les enfants

de moins de 5 ans en 1988

Rivera y Col., 1994

11.3

24.8

9.9

33.9

18.9

48.1

39.2

15.7

5.8

22.8

36.4

0

10

20

30

40

50

60

Norte Centro C. Mexico Sur Rural Urbana Indigena Bajo NSE NSEMedio

NSE Alto Nacional

Région Lieu de résidence SES

%

… suite à des problèmes avec les programmes précédents

Accent mis sur les subventions à l'alimentation générales Ciblage inefficace • Concentré sur les zones urbaines• Non-ciblé sur les enfants de moins de 2-3 ans

Type d'aliments distribués • Aucun aliment particulier pour les enfants (compléments

nutritionnels)• Aucune source significative de micronutriments

Volet éducatif faible Superposition des programmes et des mesures• Manque de coordination• Programmes sans vision d’ensemble

Plan

Contexte

Conception et statut actuel

Organisation institutionnelle et cadre légalCiblage

Suivi et évaluation

Enseignements tirés et défis

QUAND ?QUAND ? Oportunidades a été créé en 1997 par le gouvernement fédéral

QUOI ?QUOI ?

Atténuerla pauvreté

Casser le cerclevicieux de la pauvreté, transmis de génération en génération

Objectif à court terme Objectif à long terme

t

COMMENT ?COMMENT ?

Investir dans le capital humain en favorisant les synergies entre la nutrition, l’éducation et la santé

Faire des transferts monétaires

QUI ?QUI ?Population ciblée : les ménages extrêmement pauvres

+

Le concept de Oportunidades

Réaffecter les ressources des subventions générales à des actions cibléesFaire un projet pilote avant d’étendre l’initiativeCibler des ménages en situation d'extrême pauvretéCommencer dans les zones rurales, puis étendre l’initiative aux zones urbainesFaire les transferts directement aux ménages (mères)Avoir une approche intégrée : éducation + santé + alimentationConsidérer les versements comme des incitations à la demande d'accumulation de capital humainMettre des conditions/une co-reponsabilitéAssurer la coordination intersectorielleCentraliser la prise de décisions, mais coordonner l’opération entre 3 niveaux de gouvernementSuivre et évaluer l'impact

Décisions clés

Nutrition 19,50 USD par famille

Transferts monétaires pour améliorer le revenu et la nutrition de la famille.

Des suppléments alimentaires pour les enfants de moins de cinq ans et les femmes enceintes ou allaitant.

Santé Bilans de santé préventifs et ateliers sur la santé et la nutrition.

Éducation12,60 USD à80,10 USD par élève

Bourses d'études pour les enfants à partir de la 3e

année et jusqu'à la dernière année du secondaire et transferts pour les fournitures scolaires .

Personnes agées

26,20USD par adulte

Versement supplémentaire en espèces pour les adultes de plus de 70 ans et les membres âgés de familles bénéficiaires urbaines.

Jóvenes con Oportunidades

349,20 USD par diplômé

Compte d'épargne pour les jeunes élèves qui finissent l'école secondaire.

Composante énergétique

4,80 USD par famille

Aide économique supplémentaire pour les dépenses d'énergie.

Composantes et allocations

Nutrition / Enérgie Membres du ménage Présence aux bilans de santé

SantéIndividus de 15 ans

et plusPrésence aux ateliers sur la santé et l’alimentation

Éducation

Tous les étudiants (de 8 à 21 ans)

Présence assidue des enfants/jeunes àl’école

Élèves du secondaire Présence aux ateliers de santé sur des sujets relatifs aux jeunes

Personnes âgées

Adultes de 70 anset plus

Présence aux examens de bilan de santé deux fois par an (Preuve de vie)

Jóvenes con Oportunidades Élèves du secondaire

Obtention du diplôme d'études secondaires avant l’âge de 22 ans et ouverture d'un compte d'épargne

COMPOSANTE RESPONSABILITÉS PARTAGEESRESPONSABLE

Ce partage des responsabilités :renforcer les objectifs du programme et améliore l'impact de chaque composante génère un mécanisme d'autosélection

Structure des responsabilités partagées

De 2000 à 2006 : augmentation du nombre de ménages bénéficiaires de 2,52 millions, soit 101 %

0.3

1.6

2.3 2.5

3.1

4.2 4.25.0 5.0

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 - 2006

Évolution de la couverture

Familles/ménages 5 millions

Population 25 millions (25%)

Nb d’enfants dans le programme alimentaire 1,7 million

Bourses d’études 5 125 759

Élémentaire 2 586 258

Secondaire – 1er cycle 1 768 341

Secondaire – 2e cycle 771 160

Compte d’épargne de JOP 218 532

Personnes âgées92 112

Zone 92 961

Rurale 89 839 (96,6%)

Semi urbaine 2 584 (2,8%)

Urbaine 538 (0,6%)

Municipalités 2 444 (100%)

États 32 (100%)

Répartition des ménages par régions

Couverture actuelle

Couverture actuelle

Plan

Contexte

Conception et statut actuel

Organisation institutionnelle et cadre légalCiblage

Suivi et évaluation

Enseignements tirés et défis

Normatives :Loi générale de développement socialDécret présidentiel de créationRègles d’exploitation (annuelles)Continuité légalement non garantie

Prise de décision et de coordination :Plusieurs niveaux de prise de décisionCoordination entre plusieurs ministères au niveau fédéral et de l'ÉtatInstitution spécifique responsable de la coordination de l'exploitation bénéficiant d’une autonomie technique, mais liée au ministère du développement social

Caractéristiques institutionnelles

Niveau de gouvernment Instance Représentants Responsabilités

Fédéral

Chefs des ministères :• Finances• Développement social• Santé• Éducation • Sécurité sociale

• Cadre légal• Règles

d’éxploitation• Finances• Évaluation• Équité

Représentants des ministères:• Finances• Développement social• Santé• Éducation • Sécurité sociale

État

Représentants des ministères :• Développement social (État) • Développement social fédéral• Santé (État)• Éducation (État) • Sécurité sociale• Audit (Etat)

• Exploitation• Structure des

services• Contrôle

Municipal • Chef de liaison municipal • Soutien àl’exploitation

Conseil National

Comité technique national

Comité technique d’État

Participation municipale

Coordination

MinistMinistèèrereBudgetBudget

(en millions de Pesos)(en millions de Pesos)ApprouvApprouvéé 20082008 ApprouvApprouvéé 20092009

Développement social

(transferts monétaires et opérations)

17 431,9(46%)

25 909,6(54%)

Éducation(bourses d’études, fournitures scolaires)

17 350(45%)

18 460,8(39%)

Santé(infrastructure et salaires, autres)

3 289,7(9%)

3 475(7%)

TotalTotal 38 071,638 071,6 47 845,447 845,4

Répartition budgétaire

Plan

Contexte

Conception et statut actuel

Organisation institutionnelle et cadre légal

CiblageSuivi et évaluation

Enseignements tirés et défis

CaractéristiquesCibler les ménages extrêmement pauvresLe ménage comme unité d'interventionIdentification des ménages éligibles via une évaluation des moyens (proxy means test - PMT)Mécanisme de ciblage est homogène, transparent et contrôlable –protection contre la manipulation politique

StratégieDeux niveaux :o Ciblage géographique o Ciblage des ménagesProcessus d’exploitation :o Zones urbaines : combinaison de la stratégie de demande et du

recensement dans les zones de concentration de la pauvretéo Zones rurales : recensement de tous les ménages dans certaines

localités

Ciblage

Ciblage Géographique

Ménages potentiellement éligibles

Analyse des données socioéconomiques

VILLES: ÀL’ÉCHELLE DU

PÂTÉ DE MAISONS

CAMPAGNES: ÀL’ÉCHELLE DE LA

LOCALITÉ

Recueil des données socioéconomiques

Identification des ménages bénéficiaires

Incorporation des ménages bénéficiaires

Index de marginalité àl’échelle municipale, de la localité et des AGEB établi par le conseil national de population (CONAPO)

Pour les zones urbaines, également : un indicateur de concentration de la pauvreté à l’échelle du pâté de maisons et l’index de retard social (CONEVAL)

Sondages

Séance d’orientation

Validation des services de santé et d’éducation

Système de notation unique (modèle statistique)

1

2

Processus de ciblage

Utilisation efficace de ressources rares Un mécanisme de ciblage statistique homogène, transparent et contrôlable est une protection contre la manipulation politique et l'utilisation abusive Le ciblage géographique + ciblage des ménages dans les zones urbaines est indispensable, alors que dans les localités rurales marginales, il est discutable Les erreurs d'inclusion et d'exclusion sont inévitables, mais elles peuvent être réduites puis corrigéesLes processus d’exploitation pour le ciblage doivent être adaptés aux différents contextes, ils peuvent être améliorés au fil du temps et leurs coûts peuvent être faibles

Réflexions sur le ciblage

Plan

Contexte

Conception et statut actuel

Organisation institutionnelle et cadre légal

Ciblage

Suivi et évaluationEnseignements tirés et défis

SOURCES DE DONNÉES• Recensements continus

• Indicateurs bimensuels

• Analyse des données institutionnelles

• Analyse des données de terrain

• Recensements spéciaux et analyse qualitative

Identification des problèmes

Suivi des problèmes

Validation des mesures préventives et correctives

Mesures préventives et correctives

Obtention desindicateurs

SOURCES D’INFORMATION

Mécanisme de suivi

Suivi interne

+Processus d’évaluation externe

Externe et indépendant

Groupes d’études

Évolution temporelle

Approches

Thèmes

• Groupes de conseil• Institutions académiques et de

recherche reconnues• Conseil d’IDB et CONEVAL• Responsabilité et impartialité

• Groupes de traitement• Groupes de contrôle• Diverses durées d’exposition

des groupes au programme

• Ménages• Individus• Contexte

démographique et ethnique

• Prestataires de services de santé et d’éducation

• Analyse transversale (cross-sectional)

• Analyse des données du panel• Ex ante & ex post

• Quantitative• Qualitative• Expérimentale• Semi-expérimentale

• Socioéconomie• Démographie• Anthropométrie• Développement cognitif• Dynamique familiale• Dynamique de l’infrastructure

et de la collectivité• Etc.

Niveau d’analyse

Modèle Détaillé

Système d’évaluation de l’impact

80 rapports d’évaluation

Études : panel longitudinal de l'échantillon rural et urbain

Études ethnographiques

Études spécifiques

Projets pilotes d'innovation

Page Web comprenant des informations sur l'évaluation www.evaluacion.oportunidades.gob.mx/evaluacion/

Le coût des évaluations d'impact s’élève à 0,2% du b d t d

Activités d’évaluation de l’impact

Principales impactos de Oportunidades

ÉducationAugmentation de l’inscription scolaire au secondaire, de la transition vers le secondaire, du niveau d'éducation, du passage aux classes supérieuresRéduction des écarts entre les sexes et ethniques dans l'éducation

SantéAugmentation de l'utilisation des services de santéAmélioration des indicateurs l'état de santé, comprenant notamment prévention de la mortalité infantile et maternelle

NutritionAmélioration de l’état de nutrition des enfants de moins de 5 ans et de la consommation alimentaire de toute la famille

AutresAugmentation des revenus du travail chez les jeunesAugmentation de l'investissement productif des ménagesAmélioration du pouvoir décisionnel au sein du ménage et des réseaux sociaux des femmes

Impacts principaux

A identifié des caractéristiques positives et des limites de la conception opérationnelle et documenté les impacts.

A permis l'amélioration continue des opérations et la révision de la conception du programme.

A donné au programme crédibilité et légitimité.

A généré un consensus au sein des pouvoirs public et a contribué àgarantir sa continuité.

A constitué un point de rupture crucial dans l'élaboration des politiques nationales et a influencé le droit national d’institutionnalisation des évaluations obligatoires de tous les programmes sociaux.

A été reconnu par diverses organisations internationales comme modèle à reproduire par d'autres programmes internationaux.

Contributions du suivi-évaluation

Plan

Contexte

Conception et statut actuel

Organisation institutionnelle et cadre légal

Ciblage

Suivi et évaluation

Enseignements tirés et défis

Les transferts monétaires conditionnés se limitent à fournir des objectifs spécifiques, mais les facteurs

politiques les poussent à en faire plus au détriment d’une bonne politique sociale.

Il est nécessaire d'examiner le rôle des transferts monétaires conditionnés dans la stratégie générale de la

politique sociale.

La coordination intersectorielle est essentielle, mais difficile.

L'autonomie institutionnelle et technique de l’institution de coordination est importante.

La centralisation, la transparence et l'éducation civique ont contribué à protéger le programme contre la

manipulation politique.

Pour la réussite du programme, le soutien politique et des principaux acteurs politiques est pertinent.

L’expansion progressive a été positive (ressources, réglage minutieux de la conception et de l'exploitation,

soutien politique).

Le ciblage, le suivi et l'évaluation ont été fondamentaux.

Les caractéristiques de la conception et de l’exploitation offrent une protection contre la manipulation politique,

mais un engagement politique de transparence est également nécessaire.

Le potentiel de collaboration avec le secteur universitaire, les organisations internationales et d'autres

gouvernements est positif.

Impacts à court et moyen terme sur les indicateurs de capital humain sont positifs.

Enseignements tirés

Voir un changement normatif pour garantir la continuité du programme, moyen de garantir les droits sociaux.Concevoir un système de protection sociale complet et robuste (qui manque actuellement) dans lequel Oportunidades jouerait son rôle, en coordination avec les autres initiatives universelles et ciblées : la sécurité sociale, le système de santé, le système éducatif, les politiques de l’emploi, la lutte contre la pauvreté, etc. Renforcer la coordination entre les secteurs et les niveaux de gouvernement.Accroître l'offre et la qualité des services de santé et d'éducation.Améliorer la stratégie de sortie du programme .Concevoir des régimes flexibles, en fonction de l'hétérogénéité des contextes régionaux et des groupes de population spécifiques.Réaliser les objectifs à long terme.

Défis