PREMIÈRE PARTIE DE L’ÉVALUATION DE LA … · en collaboration avec BAA (Espagne) ... APSA Architecture africaine de paix et de sécurité APSTA Association africaine des formateurs

PREMIÈRE PARTIE DE

L’ÉVALUATION DE LA FACILITÉ DE SOUTIEN À LA PAIX EN AFRIQUE :

EXAMEN DES PROCÉDURES DE L’APF ET

DES POSSIBILITÉS FUTURES DE SOURCES

ALTERNATIVES DE FINANCEMENT

LETTRE D’ATTRIBUTION N° 2010/254164

RAPPORT FINAL

PRÉPARÉ PAR

ROBIN POULTON EDUARDO TRILLO

LEON KUKKUK

Ce projet est mis en œuvre par IBF International Consulting en collaboration avec BAA (Espagne)

Ce projet est financé par l’Union européenne

PROGRAMME FED DE L’UNION EUROPÉENNE

Remerciements Les experts souhaitent remercier toutes les personnes qui ont apporté leur contribution et ont fourni des informations dans le cadre de cette évaluation. Le personnel des organisations bénéficiaires, les organismes publics, les Etats membres de l’UE, les bailleurs de fonds et tous ceux qui ont offert leur aide, ont fait preuve d’une ouverture d’esprit et ont donné, avec générosité, de leur temps.

Les experts expriment par ailleurs leur reconnaissance envers les fonctionnaires de la CE et du Conseil ainsi qu’envers les membres des délégations de l’UE qui, à tout instant, lors de cette mission, ont prêté leur assistance en dispensant leurs bons conseils, en organisant des réunions locales et en apportant leur soutien sur le plan de la documentation.

Les experts espèrent que ce rapport d’évaluation de l’APF, qui met l’accent sur les procédures et le financement alternatif, contribuera de manière efficace, pertinente et durable à l’amélioration de cet instrument. Toute erreur ou omission relève de la responsabilité des auteurs. Les opinions exprimées dans le présent rapport sont celles des experts et ne peuvent en aucune manière être considérées comme reflétant celles de la Commission européenne.

Le contenu de cette publication relève de la responsabilité exclusive de l’attributaire et ne peut en aucune manière être considéré comme reflétant les opinions de l’Union européenne.

Table des matières Document de Synthèse.......................................................................................................................1

I. Contexte et portée.......................................................................................................................4

I.1 Logique...................................................................................................................................4

I.2 Portée de l’Évaluation..............................................................................................................5

I.3 Étapes de l’évaluation .............................................................................................................6

I.4 Méthodologie spécifique..........................................................................................................8

I.5 Résultats attendus...................................................................................................................9

II. Évaluation générale de l’APF.....................................................................................................10

II.1 Le succès de l’APF............................................................................................................10

II.2 Financement de l’instrument de l’APF................................................................................11

II.3 L’APSA et la logique d’intervention de l’APF ......................................................................13

II.4 Partenariats APF et SCUA.................................................................................................17

II.5 Analyse SWOT de l’APF....................................................................................................19

III. Principaux constats et Recommandations au sujet des procédures de prise de décision de l’APF.. .................................................................................................................................................21

III.1 Aperçu des procédures de prise de décision de l’APF........................................................21

III.1.1 Procédures de prise de décision applicables à la programmation du Plan d’Action de l’APF ..................................................................................................................................21

III.1.2 Procédures de prise de décision applicables aux décisions financières de l’APF ........22

III.1.3 Conventions relatives aux contributions et aux subventions........................................26

III.1.4 Analyse du calendrier et du processus de prise de décision de l’APF.........................30

III.2 Recommandations relatives aux procédures de prise de décision de l’APF........................32

III.2.1 Au sujet de la programmation du Plan d’Action de l’APF : ..........................................32

III.2.2 Amélioration des procédures de prise de décision de l’APF conformément au cadre juridique actuel...........................................................................................................................32

III.2.3 procédures de prise de décision conformément au cadre juridique actuel du FED......35

III.2.4 Procédures de prise de décision en dehors du cadre juridique du FED.......................36

III.2.5 Modalités d’aide de l’APF...........................................................................................40

III.2.6 procédures et pratiques UA/CER pour les demandes APF.........................................42

III.2.7 Procédures structurelles UE-UA/CER ........................................................................43

IV. Principaux constats et recommandations au sujet du financement alternatif...............................44

IV.1 instruments de financement de l’ue....................................................................................45

IV.2 Sources possibles au niveau de l’UA pour le cofinancement d’activités financées par l’APF... ..........................................................................................................................................47

IV.3 Résumé de l‘analyse de certains mécanismes de financement de l’UE et compatibilité avec l’APF ..........................................................................................................................................49

IV.4 Recommandations.............................................................................................................50

IV.4.1 Recommandations relatives au financement dans un contexte politique.....................50

IV.4.2 options de financement a court terme pour l’APF .......................................................51

IV.4.3 options de financement à long terme pour l’APF.........................................................53

IV.4.4 Politiques de financement P&S en Afrique et Mise en œuvre de celles-ci ...................55

Sigles

ACCORD African Centre for the Constructive resolution of disputes - Centre africain pour le réglement constructif des différends

ACOTA African Contingency Operations Training and Assistance Program – Programme américain d’assistance à la formation pour les opérations de contingence africaines

ACP Groupe des États de l’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique ACPP African Conflict Prevention Pool (collaboration du Bureau des Affaires étrangères et

du Commonwealth (FCO), du Ministère de la Défense (MOD) et du Département pour le développement international (DFID) de Grande-Bretagne)

ACUA Acte constitutif de l’Union africaine AFRC Comité Afrique du CPS de Bruxelles composé des États membres de l’Union

européenne AISP Association internationale de science politique ALPC Armes légères et de petit calibre AMISEC Mission de l’Union africaine aux Comores AMISOM Mission de l’Union africaine en Somalie APD Aide publique au Développement (UE) APE Accord de partenariat économique APSA Architecture africaine de paix et de sécurité APSTA Association africaine des formateurs au soutien de la paix Artemis Opération de la PESD lancée dans l’Est du Congo en 2003 AUPG African Union Partners’ Group (Groupe des partenaires de l’Union africaine) CADHP Cour africaine des Droits de l’Homme et des Peuples CAE Communauté de l’Afrique de l’Est CAGRE Conseil “Affaires générales et relations extérieures” du Conseil de l’UE CAH Commissaire de l’UE pour l’aide humanitaire CCPC Capacité civile de planification et de conduite (Conseil) CD Comité pour le développement CE Commission européenne CEA Communauté économique africaine CECA Communauté européenne du Charbon et de l’Acier CEDEAO Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest CEDEF Comité pour l’Elimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes CEEAC Communauté économique des Etats d’Afrique Centrale CEMAC Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale CEWARN Conflict Early Warning and Response Mechanism - Mécanisme d’alerte et de réponse

rapide CER Communauté économique régionale CGIS Commission Inter-Service Groupe CIDO Direction des citoyens africains CIS Consultation interservices (« comitologie » interne Commission) CIVM Contrat de vente international de marchandises CMPD Crisis Management Planning Directorate : Direction « Gestion des crises et

planification » de l’UE CMUE Comité militaire de l’Union européenne COAFR Comité africain du COPS (voir GTA) COMESA Common market for East and Southern Africa - Marché commun des Etats de l’Afrique

de l’Est et de l’Afrique australe COPS Comité politique et de sécurité du Conseil CM Comité Militaire (UA) CPS Conseil de paix et de sécurité de l’UA

CSSDCA Conférence sur la Sécurité, la Stabilité, le Développement et la Coopération en Afrique

CUA Commission de l’Union africaine DDR Désarmement, Démobilisation et Réintégration DEVCO Division de l’UE pour la Coopération internationale DfID Department for International Development (Grande-Bretagne) - Département pour le

Développement international DOSP Division des Opérations de soutien à la paix (UA) DPS Département pour la Paix et la Sécurité (UA) EASBRIG East African Standby Brigade - Brigade d’intervention de l’Afrique de l’Est ECHO Office d’aide humanitaire de la Communauté européenne – actuellement Direction de

l’Aide humanitaire ECOBRIG Brigade d’intervention de l’Afrique de l’Ouest (aussi appelée WESBRIG) ECOMOG Groupe de contrôle de la CEDEAO ECOSOCC Comité économique, social et culturel ECOWARN Système d’alerte précoce de la CEDEAO ECPR European Consortium of Political Research - Consortium européen de recherche

politique EMUE Etat-major de l’Union européenne EM UE Etats membres de l’Union européenne EUFOR Force militaire de l’Union européenne EUFOR DRC Opération militaire de l’UE en RDC EUPOL Mission de police de l’UE à Kinshasa, RDC EUSEC Programme de l’UE dans le domaine de la RSS en RDC EUTM European Uion Training Mission - Mission de formation de l’UE (Somalie) FAA Forces Africaines en Attente FED Fonds européen de développement FOMAC Force Multinationale en Centrafrique FOSCAO Forum des organisations de la société civile de l’Afrique de l’Ouest (réseau de

coordination d’ONG) FOSDA Fondation pour la Sécurité et le Développement en Afrique, Accra (ONG) APF Facilité de Soutien à la Paix en Afrique GTA Groupe de Travail “Afrique” (Comité COAFR du CPS) GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit IANSA International Action Network against Small Arms - Réseau international d’action contre

les armes légères (coalition d’ONG) ICD Instrument de financement de la coopération au développement IEVP Instrument européen de voisinage et de partenariat IfS Instrument for Stability - Instrument de stabilité IGAD Inter Governmental Authority on development - Autorité intergouvernementale pour le

développement ISS Institute for Security Studies - Institut d’études de sécurité, Afrique du Sud JFA Joint Financing Arrangement - Déclaration commune d’intention de 2010 entre l’UA et

la GPUA sur le financement du personnel P&S JRC Joint Research Centre : Centre de recherche commun KAIPTC Kofi Annan International Peacekeeping Training Centre - Centre de formation

international de maintien de la paix de Kofi Annan MAES Mission d’assistance électorale et sécuritaire aux Comores de l’Union africaine MARAC Mécanisme d'Alerte Rapide en Afrique Centrale MEIA Mécanisme d’évaluation intra-africaine MIAB Mission de l’Union africaine au Burundi MICOPAX Mission de consolidation de la paix en République centrafricaine MINUAD Mission des Nations unies et de l’Union africaine au Darfour

MONUC Mission de l’ONU en RDC MUAS Mission de l’Union africaine au Soudan MRP Mécanisme de Réponse Précoce NEPAD Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique OLAF Office Européen de Lutte Anti-Fraude OMD Objectifs du millénaire pour le développement ONG Organisation non gouvernementale ONU Nations unies OSP Opérations de soutien à la paix OTAN Organisation du Traité de l’Atlantique Nord OUA Organisation de l’Unité africaine PACDS Politique africaine commune de défense et de sécurité PAP Parlement panafricain PAPS Programme d'Appui en matière de Paix et Sécurité (PAPS-CEEAC) PAPS Department for Political Affairs, Peace and Security - Bureau des Affaires politiques,

de la paix et de la sécurité de la CEDEAO PASPA Partenariat Stratégique pour la Paix en Afrique (réseau d’ONG) PCRD Post Conflict Reconstruction and Development - reconstruction post conflit et

développement PE Parlement européen PESC Politique étrangère et de sécurité commune PESD Politique européenne en matière de Sécurité et de Défense, maintenant PSDC

(politique de sécurité et de défense commune) PIN Programme indicatif national PIR Programme indicatif régional PNUD Programme des Nations unies pour le développement POW Panel of the Wise - Groupe des Sages (UA) PSDC Politique de sécurité et de défense commune PSTC Peace Support Training Centre : Centre de formation pour le soutien à la paix RASALAO Réseau d’action sur les armes légères en Afrique de l’Ouest (OSC : voir IANSA) RCA République Centrafricaine RDC République démocratique du Congo RECAMP Reinforcement of African Peacekeeping Capabilities - Renforcement des Capacités

Africaines de Maintien de la Paix Relex DG Relations extérieures de l’UE (maintenant SFPI) RSS Réforme des secteurs de la sécurité RSUE Représentant spécial de l’UE SADC Communauté de développement de l’Afrique Australe SADCBRIG Southern African ASF Brigade – Brigade d’intervention du Sud de l’Afrique SAP Système d’alerte précoce SCAR Système continental d’alerte rapide SCUA Stratégie conjointe UE-Afrique SEAE Service européen pour l’action extérieure SES Stratégie européenne de sécurité SFPI Service for Foreign Policy Instruments (anciennement RELEX, anciennement FPIS) :

Service des instruments de politique étrangère SWOT Analyse SWOT: Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats - forces, faiblesses,

opportunités, menaces TCHAD/RCA Opération militaire de l’UE en République du Tchad et en République Centrafricaine TFG Transitional Federal Government - gouvernement fédéral de transition en Somalie TFUE Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (Lisbonne) UA Union africaine

UE Union européenne USAID US Agency for international development WANEP West African Network for Peace - Réseau ouest-africain pour l’édification de la paix à

Accra (réseau d’ONG de maintien de la paix) WANSED West African Network for Security and Democratic Governance - Réseau Ouest-

africain pour la Sécurité et la gouvernance démocratique (Nigéria) WAPI West African Peace Institute - Institut ouest-africain de construction de la paix (ONG) WESBRIG acronyme parfois utilisé pour ECOBRIG : Brigade d’intervention de l’Afrique de l’Ouest WIPNET Women’s international peace network - Réseau des Femmes dans l’édification de la

paix (réseau d’ONG de maintien de la paix) WWN WANEP Women’s Network : Réseau des femmes du WANEP (réseau d’ONG de

maintien de la paix

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DOCUMENT DE SYNTHESE Pendant plus d’un demi-siècle, la politique étrangère de l’UE envers l’Afrique a évolué dans le contexte des FED successifs et de l’Accord de Cotonou (faisant suite à la Convention de Lomé). En réponse à la demande de l’Union africaine (UA) formulée en 2003, l’UE a créé dans le cadre du 9ème FED un nouvel instrument de financement de la politique étrangère, la Facilité de soutien à la Paix en Afrique (APF) qui se fonde sur la philosophie de l’établissement d’un « lien entre le développement et la sécurité » étant donné que le développement économique ne peut avoir lieu que dans des conditions de paix et de sécurité. Avec le 10ème FED, le Plan d’Action APF 2008-2010 a pour objectif général de contribuer au programme de paix et de sécurité en Afrique par le biais d’un soutien ciblé sur le plan régional et continental dans le domaine de la prévention, de la gestion et de la résolution des conflits ainsi que dans celui de la construction de la paix. L’APF traite de la paix et de la sécurité conformément aux principes sous-jacents de la Stratégie Conjointe Union européenne-Afrique (SCUA)1: appropriation, partenariat et solidarité. Les objectifs spécifiques de l’APF 2008-2010 correspondent aux trois priorités du partenariat Afrique-UE en matière de paix et de sécurité dans le cadre du premier plan d’action (2008-2010), à savoir :

Ø Apporter un financement aux opérations de soutien à la paix (OSP) menées par l’Afrique ; Ø Mettre en œuvre l’Architecture africaine de paix et de sécurité (APSA) ; Ø Promouvoir un dialogue au sujet des défis en matière de paix et de sécurité en Afrique.

L’APSA est constituée de plusieurs composantes et de plusieurs structures et couvre huit organisations régionales africaines (CER), en particulier le Conseil de paix et de sécurité de l’UA (CPS) qui intervient comme principal organe décisionnel de l’UA ; un Système continental d’alerte rapide (SCAR), un « Groupe des Sages » ayant un mandat pour la prévention et la résolution des conflits ainsi qu’une Force Africaine en Attente (FAA) devant être déployée pour les opérations de soutien à la paix. Cet engagement de l’UE a été renouvelé lors du 3ème Sommet Afrique-UE qui s’est tenu à Tripoli en novembre 2010. Le présent rapport fait référence à la Première partie d’une évaluation détaillée de l’APF : une analyse axée sur les politiques mettant l’accent sur les procédures de l’APF et les possibilités de sources alternatives de financement à l’avenir. La Deuxième partie consistera en une évaluation substantielle de la mise en œuvre générale et des résultats. Indépendamment des réserves relatives aux procédures financières, l’APF a transformé la façon dont l’UE et l’UA sont perçues en Afrique et a fait d’elles des acteurs significatifs dans le domaine de la 1 Adoptée en décembre 2007.

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paix et de la sécurité. Toutes les parties prenantes (l’UA, les EM de l’UA, les organisations internationales et régionales, les OSC en Europe et en Afrique) s’expriment positivement au sujet de l’APF et de ses réalisations. Les événements récents en Afrique du Nord nous rappellent que l’Europe a un intérêt direct dans la création d’une infrastructure de sécurité africaine forte qui fonctionne à tous les niveaux, du Conseil de paix et de sécurité de l’UA à Addis-Abeba jusqu’aux frontières les plus éloignées où se produisent les conflits. Depuis sa création en 20032, l’APF a considérablement évolué tant en termes de portée (dans le cadre de la SCUA) que de potentiel financier. Le tableau ci-dessous résume les principaux changements expérimentés par l’APF entre le 9ème et le 10ème FED.

Principales caractéristiques

1ère APF (9ème FED) 2ème APF (10ème FED)

Champ d’application OSP et capacité pertinente Dialogue Afrique-UE sur la Paix et la Sécurité Gestion des conflits notamment la médiation Prévention des conflits, notamment le SAP Financement des OSP (et prévention) Mise en œuvre de l’APSA Stabilisation postérieure aux conflits

Bénéficiaires UA et organisations sous-régionales UA et organisations sous-régionales Institutions et structures nationales concernées liées à l’APSA OSC

Attribution Près de 440 millions d’euros sur 4-5 ans comprenant les AVC3

300 millions d’euros pour trois ans sans AVC 300 millions d’euros de plus destinés à la réserve Intra-ACP pour 2011-2013

Souplesse Processus de prise de décision de 2-3 mois

Plus souple avec une procédure d’urgence Le Mécanisme de Réponse Précoce peut être mobilisé presque immédiatement

Cofinancement PIN : pourcentage africain de cofinancement AVC – premier cas de cofinancement par les EM de l’UE dans le cadre du 9ème FED

Les AVC deviennent une caractéristique permanente de l’APF Ouverture à la contribution d’autres pays en dehors de l’UE ou d’autres bailleurs de fonds

Le succès politique incontestable de l’APF n’assure pas son efficacité ni son efficience et les procédures du FED sont parfois critiquées car jugées inappropriées pour les OSP et le mécanisme de réponse précoce. Bien que de portée très limitée (médiation de 6 mois ou missions de planification), le MRP (Mécanisme de Réponse Précoce) qui a été créé a amélioré la souplesse, mais en réalité, les pratiques de l’APF fonctionnent en général plus rapidement que bon nombre d’instruments européens. Le financement de l’APF doit être mieux ciblé – si possible, en recourant à des caractéristiques plus spécifiques pour chaque composante – pour assurer que les processus d’alerte précoce et ceux de médiation et de gestion des conflits soient aptes à assumer un rôle progressivement plus important

2 Pour un historique détaillé de l’évolution de l’APF, consultez l’annexe 1. 3 AVC : Additional voluntary contributions : des contributions volontaires supplémentaires de près de 40millions € proviennent de 8 EM de l’UE.

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dans le domaine de la promotion de la paix et de la sécurité. Malgré ses résultats impressionnants en termes de financement des OSP, l’APF pourrait être plus efficace – et faire l’objet de moins de controverses parmi les EM de l’UE et de l’UA ainsi que parmi les OSC – si ses procédures et son financement permettaient un développement plus complet de l’ensemble des ambitions de l’APSA. Ce point se réfère également au financement de l’APF au-delà des secrétariats de la CUA et des CER. Une approche globale de l’APSA doit inclure un élargissement des entités responsables de la mise en œuvre et couvrir la société civile, les organismes spécialisés, les instituts de recherche et, dans un nombre de cas limités, des Etats membres de l’UA. Après une analyse attentive des options en matière de procédures et de financement (dont bon nombre peuvent comporter des obstacles juridiques résultant des procédures générales de la CE, de la nature militaire des OSP ou du fait que les actions sont menées par l’Afrique), l’évaluation envisage plusieurs possibilités d’ajustement des procédures et des structures de financement dans le cadre du 10ème FED pour assurer une plus grande efficacité entre les instruments de financement de l’UE et obtenir la meilleure rentabilité possible des ressources de l’APF ainsi que pour promouvoir des synergies avec les EM de l’UE : ð Pour l’APF, le mieux serait qu’elle continue à être financée dans le cadre du FED avec des

modifications des procédures inspirées de l’instrument de Stabilité (IfS) et d’ECHO, pour qu’elle devienne plus souple et plus efficace ;

ð L’UE devrait renforcer la promotion de la gestion conjointe et de la bonne administration au sein de l’UA et des CER afin de mieux respecter les objectifs de la SCUA ;

ð Le principe de subsidiarité devrait être appliqué à tous les niveaux de gestion au sein de la structure UE-UA-CER liée aux activités de l’APF ;

ð Les rôles des PIN, des PIR et de l’APF doivent être redéfinis pour assurer une complémentarité maximale et éviter les doublons pour les actions de paix et de sécurité menées par l’UE en Afrique.

ð Réintroduction du mécanisme de “découpage” (utilisé avec la première APF) pour attirer vers l’APF des fonds de chaque PIN et accroître tant le volume total disponible de financement que l’appropriation par les EM africains.

ð Les PIR devraient assumer la responsabilité du financement des CER (à l’exception des OSP) pour les activités de paix et de sécurité. Les PIR offrent déjà cette possibilité et certains d’entre eux financent actuellement des actions APF complémentaires. Il est important de créer la souplesse nécessaire au sein des modalités de mise en œuvre des PIR pour permettre un soutien ayant un impact fort.

ð Rétablir un équilibre entre les composantes de l’APSA avec des ressources spécifiquement ciblées pour l’alerte/ l’intervention rapides, le Groupe des Sages et d’autres fonctions de gestion des conflits qui pourraient réduire le besoin de financer des OSP de prévention des conflits.

ð Elargir l’éventail potentiel de bénéficiaires et aller au-delà de l’accent trop étroitement placé sur la bureaucratie de l’UA et des CER pour couvrir la société civile, des organismes spécialisés, des instituts de recherche et, éventuellement, des Etats membres de l’UA traitant de certains problèmes transfrontaliers.

ð Etendre la gamme des modèles de gestion, des modalités d’exécution et éventuellement développer des projets plus ciblés, de plus petite envergure pour compléter les grands programmes de soutien.

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I. CONTEXTE ET PORTEE

I.1 LOGIQUE

Les conflits existant en Afrique continuent à entraver la lutte contre la pauvreté. Si l’on ne s’attaque pas vraiment aux causes profondes et aux menaces sous-jacentes à la sécurité ainsi qu’aux conflits actifs, le développement économique, humain et social en Afrique courra des risques. Une approche globale de la paix et de la sécurité en Afrique requiert un vaste cadre politique régional couvrant divers aspects liés à la paix et à la sécurité ainsi qu’un partage des rôles clair et responsable entre les niveaux national, sous-régional, continental et multilatéral. Lorsque l’Union africaine (UA) a été établie en 2002, ses Etats membres lui ont conféré un mandat politique étendu dans le domaine de la prévention, de la gestion et de la résolution des conflits, de même que dans celui de la construction de la paix. Par conséquent, une réponse structurelle et durable aux défis en matière de paix et de sécurité en Afrique, a été instituée, l’Architecture africaine de paix et de sécurité (APSA). L’APSA est constituée de plusieurs composantes et de plusieurs structures, en particulier le Conseil de paix et de sécurité de l’UA (CPS) qui intervient comme principal organe décisionnel de l’UA ; un Système continental d’alerte rapide (SCAR), un « Groupe des Sages » ayant un mandat pour la prévention et la résolution des conflits ainsi qu’une Force Africaine en Attente (FAA) devant être déployée pour les opérations de soutien à la paix. En même temps, un fonds africain pour la paix a été créé grâce aux contributions des Etats membres de l’UA et de leurs partenaires pour promouvoir le travail du Département de paix et de sécurité. Les organisations régionales africaines (CER/Membres régionaux) sont les piliers de l’architecture générale de sécurité et les composantes régionales sont des éléments fondamentaux du Système continental d’alerte rapide et de la Force africaine en attente. Depuis lors, ces organisations se sont engagées à relever les défis posés par la paix et la sécurité au travers d’initiatives relevant de l’Afrique et menées à bien par celle-ci telles que les missions de l’UA au Soudan/ Darfour (MUAS) et en Somalie (AMISON) ainsi que la mission CEEAC en République centrafricaine (MICOPAX). L’UE, essentiellement depuis 2005, a fait de la paix et de la sécurité l’un des principaux piliers de sa Stratégie globale pour l’Afrique4 et s’est engagée à renforcer son soutien général à l’Afrique dans ce domaine. A cette fin, un « Concept européen pour le renforcement des capacités de l’Afrique en matière de prévention, de gestion et de résolution des conflits » a été présenté (en 2006)5. Les objectifs fondamentaux de ce dernier comprennent le soutien aux capacités, aux politiques et aux structures africaines dans le domaine de la médiation, de l’alerte précoce, de la reconstruction postérieure aux conflits, des capacités pertinentes pour les opérations de paix ainsi que l’établissement d’une Force Africaine en Attente (FAA). De plus, la Stratégie conjointe Union européenne - Afrique (SCUA) adoptée en décembre 2007 avait défini la paix et la sécurité comme

4 Conclusions du Conseil de l’UE des 15 et 16 décembre 2005 5 2760ème réunion du Conseil des Affaires générales et des relations extérieures, Bruxelles, 13 novembre 2006

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étant l’un des 8 secteurs de partenariat spécial et de dialogue entre l’Afrique et l’UE avec pour objectif-clé la pleine mise en œuvre de l’APSA. L’UE a par ailleurs adopté des mesures essentielles pour renforcer la capacité financière des institutions africaines afin de consolider la paix et la sécurité sur le continent, par le biais de la Facilité de soutien à la paix en Afrique (APF), établie à la suite de la demande introduite par les dirigeants africains lors du Sommet de l’UA à Maputo (2003)6 en tant que ressource financière la plus importante dans ce domaine. L’APF a affecté, en premier lieu dans le cadre du 9ème FED, un montant de près de 440 millions d’euros et, ensuite, avec le 10ème FED, 300 millions d’euros supplémentaires programmés pour la période 2008-2010. Cet engagement de l’UE a été renouvelé lors du 3ème Sommet Afrique-UE qui s’est tenu à Tripoli en novembre 2010. La paix et la sécurité continuent à être la pierre angulaire de notre coopération. Nous sommes engagés envers la pleine réalisation de l’Architecture africaine de paix et de sécurité, en étroite collaboration avec les organisations régionales. S’agissant des opérations de paix menées par l’UA, il a été convenu de s’atteler à assurer un financement souple, prévisible et durable ». Les objectifs de l’APF sont les suivants :

1. Le renforcement du dialogue relatif aux défis en matière de paix et de sécurité, y compris par le biais d’un dialogue systématique et régulier, de consultations, de la coordination des positions, du partage de l’information et des analyses, de l’évaluation conjointe des missions et de l’échange d’expérience.

2. La concrétisation de l’Architecture africaine de paix et de sécurité (APSA), notamment des activités visant à développer un Système continental d’alerte rapide (SCAR), le Groupe des Sages, le renforcement général des mécanismes de prévention des conflits et la reconstruction effective après les conflits ainsi que la mise en œuvre de la Force africaine en attente.

3. Le financement prévisible des opérations de soutien à la paix menées par l’Afrique, en particulier par l’établissement d’un programme de financement durable et prévisible de l’UE ainsi que par le travail réalisé avec la communauté internationale pour établir un mécanisme des Nations unies visant à offrir un soutien financier durable et prévisible pour de telles opérations.

Conformément aux principes sous-jacents de la SCUA (appropriation, partenariat, solidarité), à la portée thématique de l’APF et aux priorités du Partenariat commun, le Plan d’action de l’APF 2008-20107 alloue spécifiquement 65 millions d’euros à la mise en œuvre de l’APSA et au dialogue Afrique-UE ; 200 millions d’euros aux Opérations de soutien à la paix (OSP) et 15 millions d’euros au Mécanisme de Réponse Précoce (MRP). Le calendrier de ce programme d’action correspond au premier Plan d’action conjoint Afrique-UE.

I.2 PORTEE DE L’ÉVALUATION

L’évaluation de l’APF comporte deux volets : 1. Première partie : une analyse politique particulièrement axée sur les sources de financement

de l’APF et sur ses procédures. 2. Deuxième partie : une évaluation substantielle de la mise en œuvre générale de l’APF et de

ses résultats.

6 Sur la base de la Décision Conjointe du Conseil 3/2003 du 11 décembre 2003. 7 En vertu de l’article 12 du Règlement du Conseil (CE) No 617/2007 du 14 mai 2007 sur la mise en œuvre du 10ème FED dans le cadre de l’Accord de partenariat ACP-UE.

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Le présent rapport porte sur la première partie de l’évaluation de l’APF qui, à l’origine, devait avoir lieu avant le deuxième Plan d’action conjoint Afrique-UE. Conformément aux termes de référence (TdR)8 et tenant compte des opportunités politiques, de la faisabilité, des limites institutionnelles et juridiques ainsi que des modalités et des aspects financiers, ce rapport a pour objectif d’examiner et d’évaluer spécifiquement :

1. Les procédures de prise de décision de l’APF qui se sont révélées très longues pour l’UE et qui peuvent dès lors avoir un impact sur l’activité de mise en œuvre, en particulier pour les OSP. Cette évaluation met l’accent sur l’analyse des étapes du processus de prise de décision de l’UE, examine leur pertinence et suggère des méthodes de simplification/ de raccourcissement de la procédure. Elle se penche par ailleurs sur la mise en œuvre des procédures et plus spécifiquement sur les approches de prestation ainsi que sur le caractère approprié des contrats d’accord/ de subvention pour les structures UA/CER et sur la possibilité d’établir de nouveaux organes de gestion pour l’attribution des fonds de l’APF. A cet égard, les procédures internes UA/CER sont examinées en lien avec les demandes APF, sans analyser les limites de capacité UA/CER qui seront au centre de la deuxième partie de l’évaluation de l’APF, en particulier dans les domaines de la gestion administrative et financière, de la planification des opérations ou du renforcement des capacités à long terme.

2. Les possibilités de sources alternatives de financement à l’avenir, prenant en compte les points suivants :

Ø La pertinence du lien entre sécurité et développement dans l’existence de l’APF9. Ø La durabilité et le caractère prévisible du financement APF, en particulier pour les OSP étant

donné qu’il existe une certaine imprévisibilité qui, par le passé, a conduit à plusieurs réapprovisionnements urgents de l’APF. La possibilité d’une contribution d’un pays tiers à l’APF et d’un rôle plus grand pour le Fonds africain pour la paix est envisagée.

Ø Les futures évolutions institutionnelles et budgétaires européennes dans le cadre du développement de nouveaux instruments financiers pour l’action extérieure après 2013, ajoutées à un lien étroit avec l’établissement du Service européen pour l’action extérieure. L’inclusion éventuelle du FED dans le budget de l’UE pourrait avoir un impact sur les aspects réglementaires, financiers et de gestion de l’APF existante.

I.3 ÉTAPES DE L’EVALUATION

Selon les TdR, cette évaluation comporte quatre étapes : 1) Une étape initiale à Bruxelles 2) Une étape au siège 3) Une étape sur le terrain 4) Une étape de synthèse

a. Étape initiale

Cette étape initiale a été consacrée à la structuration et à la préparation de l’approche et de la méthodologie de l’évaluation. L’équipe a étudié la logique d’intervention du soutien de la Commission à l’APF et le lien développement/sécurité. Cette phase comprenait : Ø La clarification et la compréhension des objectifs de l’APF;

8 Termes de Référence, « Première partie de l’Evaluation de la Facilité de soutien à la paix en Afrique : examen des procédures de l’APF et possibilités de sources alternatives de financement à l’avenir ». Contrat cadre 2007 de la Commission – Lot n° 4. Demande d’offre N° 2010/254164. 9 L’Article 11 de l’Accord de partenariat de Cotonou offre la base nécessaire pour l’établissement de l’APF.

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Ø Le résumé des procédures fondamentales concernant l’identification et la soumission des demandes, les différentes procédures d’attribution et l’examen, l’approbation et la mise en œuvre des subventions APF et/ou des conventions de contribution;

Ø Une Note de lancement présentant la perception par l’équipe des TdR et l’approche générale proposée pour ce travail a été préparée en décembre 2010 et soumise au CGIS le 9 janvier 2011.

Ø D’autres points à étudier et à examiner ont été identifiés et repris dans le Projet de Note initiale;

Ø Les questions de détail ont été précisées, les parties prenantes et les personnes potentielles pour les interviews ont été identifiées et contactées ;

Ø Un Projet de Note initiale a été présenté et discuté le 17 janvier 2011; il a ensuite été amendé et présenté à nouveau le 23 janvier 2011, date à laquelle il a été approuvé par le CGIS.

b. Etape au siège10

L’équipe a consulté les documents-clés de même que les sources humaines à Bruxelles : Ø Examen des documents stratégiques de la Commission européenne et des évaluations

portant sur les pays/ les régions et les procédures sélectionnés et couverts par l’APF; Ø Examen des documents stratégiques de l’Union africaine et des évaluations portant sur les

pays/ les régions couverts par l’APF; Ø Examen des conventions de financement, des revenus et des dépenses et comparaison avec

la planification; Ø Extraction de procédures détaillées de documents concernant les interventions dans le cadre

de l’APF; Ø Examen détaillé des procédures de demande, de sélection, d’approbation et de mise en

œuvre; Ø Examen détaillé des procédures d’attribution, de gestion financière et d’audit; Ø Examen de documents spécifiques à l’intervention portant sur l’APF; Ø Analyse de l’origine des procédures et de la nature des vérifications et des bilans; Ø Analyse des procédures de contrôle, de la façon dont la responsabilité est assumée et

l’autorité exercée dans le système; Ø Interviews avec le personnel du siège de la Commission européenne chargé de l’APF et des

bureaux nationaux concernés; Ø Interviews avec le personnel du Conseil; Ø Interviews avec les fonctionnaires de plusieurs EM de l’UE travaillant sur l’APF ayant été

sélectionnés; Ø Interviews avec les fonctionnaires de plusieurs missions africaines de Bruxelles ayant été

choisies; Ø Interviews avec les OSC et des membres du monde académique connaissant le

fonctionnement et les procédures de l’APF qui avaient été sélectionnés; Ø Interviews avec des fonctionnaires des Nations unies et d’Afrique à New York et en Afrique;

c. Étape sur le terrain11

Des visites en Afrique ont été réalisées en février 2011 : Ø 1- aux bureaux de l’UA et de l’UE à Addis-Abeba (M. Leon Kukkuk) et Ø 2- aux bureaux de la CEEAC et de l’UE à Libreville (M. Eduardo Trillo).

Chaque visite sur le terrain comprenait : 10 Pour plus de détails, consultez l’Annexe 4 11 Pour plus de détails, consultez l’Annexe 4

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Ø Des interviews avec les fonctionnaires UA/CER ; Ø Des interviews avec les fonctionnaires locaux de l’UE; Ø Des interviews avec des spécialistes locaux et/ ou régionaux de la société civile; Ø L’extraction de procédures de documents portant sur des interventions dans le cadre de

l’APF; Ø L’analyse des origines des procédures ainsi que de la nature des vérifications et des bilans; Ø L’analyse des procédures de contrôle et de la façon dont la responsabilité est assumée et

l’autorité exercée dans le système; Ø L’examen détaillé des procédures de demande, de sélection et d’approbation des OSP; Ø L’examen détaillé des procédures d’intervention, de gestion et de contrôle de l’APF; Ø L’examen détaillé des procédures de demande, de sélection et d’approbation des missions de

médiation; Ø L’examen de la façon dont d’autres instruments de l’UE sont envisagés et utilisés avant de

faire intervenir l’APF ou pour créer des synergies avec l’APF; Ø Chaque visite sur le terrain a fait l’objet d’un compte-rendu présenté par le consultant dans la

capitale africaine.

d. Étape de synthèse

Pendant la première semaine du mois de février, l’Equipe a produit un premier projet de rapport qui a été présenté et discuté le 17 mars ; un deuxième projet de rapport a ensuite été fourni et après que la CE a fait part de ses commentaires, l’équipe d’évaluation a soumis le Rapport final.

I.4 METHODOLOGIE SPECIFIQUE

Pour la partie relative aux procédures de l’évaluation, les étapes suivantes ont été suivies : ð Analyse des procédures actuelles de prise de décision, en tenant compte de la perspective de

l’UE, de l’UA/des CER ainsi que des idées des Etats membres de l’UE et de l’UA et celles d’autres experts.

ð Compréhension des problèmes et des réussites pour la période 2008 à 2010, en tenant compte du cadre juridique, des pratiques administratives, des innovations et des conditions imposées par la sécurité, les politiques et les réalités en Afrique.

ð Identification d’améliorations procédurales éventuelles dans le contexte du cadre juridique actuel.

ð Etude des changements possibles du cadre juridique. ð Recherche sur les procédures nouvelles et anciennes.

Les étapes suivantes ont été entreprises pour ce qui est de la partie financement de l’évaluation : ð Analyse des systèmes de revenus et de dépenses de l’APF depuis ses débuts. ð Comparaison des revenus et des dépenses avec les objectifs et la planification de l’APF. ð Recueil d’information et d’opinions sur l’historique de financement auprès de toutes les parties

prenantes. ð Analyse des modifications administratives possibles des sources de financement et de la

réalisation des fonds. ð Recherche sur les nouvelles sources de financement éventuelles.

L’évaluation a été réalisée dans le cadre d’une collaboration caractérisée par une forte interaction entre les consultants et le personnel de la CE qui a fourni des informations détaillées et a dressé un bilan des contextes institutionnels et politiques. Ce partenariat a conduit à un processus

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d’apprentissage mutuel pour le CGIS et les consultants. Des questions-clés ont été identifiées ; elles devront dorénavant être prises en compte par les parties prenantes et les décideurs concernés. L’évaluation comprenait l’analyse de tout un éventail de documents juridiques et procéduraux ainsi que de tout un ensemble de mécanismes de financement. Bien que les décisions relatives à la mise en œuvre relèvent des Etats membres de l’UE et de l’UA, l’équipe d’évaluation pense avoir mis en lumière les domaines où des changements positifs sont possibles. Elle a par ailleurs présenté des hypothèses qui seront utiles pour la deuxième partie de l’Evaluation traitant dans les détails de l’analyse de l’impact de l’APF (en annexe).

I.5 RESULTATS ATTENDUS

Le principal résultat est en fin de compte la soumission d’un Rapport final qui reprend : une analyse approfondie des procédures décisionnelles de l’APF ainsi que des sources alternatives éventuelles de financement à l’avenir, notamment le financement de la politique étrangère et de sécurité commune, ainsi que des réponses claires, complètes et spécifiques aux questions liées à l’évaluation. Le rapport final, comme le demandent les TdR, présente en outre des hypothèses de travail qui devront faire l’objet d’une analyse plus fouillée dans le cadre de la deuxième phase de l’évaluation.12

12 Voir Annexe 6 sur l’hypothèse de travail pour la deuxième partie de l’évaluation de l’APF.

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II. ÉVALUATION GENERALE DE L’APF

II.1 LE SUCCES DE L’APF

La plupart des parties prenantes considèrent que l’APF est une réussite, en particulier sur le plan du financement des OSP et de la transformation de l’UA en un véritable acteur pour les questions de paix et de sécurité. Les actions de l’APF résultent d’engagements communs et réitérés de la part de l’UE et de l’UA à travailler ensemble en faveur de la paix en Afrique, sur la base d’un fondement juridique, en particulier de l’Article 11 de l’Accord de Cotonou. L’APF a donné à l’Union africaine un poids politique, avec une présence physique et politique dans le domaine du maintien de la paix qui n’aurait pu être imaginée dix ans plus tôt. L’UA est aujourd’hui une organisation opérationnelle ayant un rôle majeur dans les opérations militaires, détenant une expérience supplémentaire en matière de médiation et de maintien de la paix dans le domaine civil et policier et disposant d’une expérience budgétaire significative. L’APF a sans doute aucun atteint l’objectif du renforcement du dialogue, mais ses réalisations seront encore plus révélatrices lorsque tous les piliers de l’APSA seront pleinement fonctionnels.13 Les premiers pas de l’APF ont été suivis avec un grand enthousiasme en Europe, mais encore plus en Afrique où les gouvernements des EM de l’UA étaient enchantés à l’idée d’apporter leur « quote-part » au travers de leurs Programmes Indicatifs Nationaux (PIN) pour construire l’Architecture de paix et de sécurité de l’UA. Le Commissaire européen Poul Nielsen et le Commissaire de l’UA Said Djinnit comprenaient l’importance politique de l’engagement africain : l’appropriation africaine était ressentie comme étant réelle car 50% de la première APF provenait des Etats africains. Au travers de l’APF, l’UE a lancé des initiatives politiques qui n’avaient même pas été envisagées dix ans plus tôt. Elle est ainsi devenue un acteur majeur en matière de paix et de sécurité en Afrique. Elle a de la sorte supplanté bon nombre des processus postcoloniaux et bilatéraux qui avaient dominé le paysage dans les années 1990, fait apprécié tant par les EM africains qu’européens et même par certaines anciennes puissances coloniales voyant d’un œil positif le filtre européen pour les questions de paix et de sécurité. L’APF a en outre permis à l’UE de faire l’expérience d’initiatives de politique étrangère et de mécanismes procéduraux jamais expérimentés par le passé. Le SEAE a eu l’occasion de construire sur cette base, en Afrique et ailleurs, en cherchant des synergies au sein du financement de l’APD14 : l’APF est une expérience déterminante avec des ramifications à long terme que nous ne pouvons même pas commencer à imaginer. En un laps de temps remarquablement court, l’APF a changé le visage de la paix et de la sécurité en Afrique.

13 ‘Afin que l’APSA fonctionne, il est essentiel de préparer un plan d’action tourné vers l’avenir et traitant du renforcement des capacités, y compris l’élaboration d’une approche politique novatrice qui se penche sur les besoins réels de l’Afrique et offre des ressources prévisibles et durables. Pirozzi et Miranda 2010, p3 14 L’aide officielle au développement de l’UE représentait une valeur totale de 49 milliards d’euros en 2009, près de 100 euros par citoyen, à savoir un montant considérablement plus élevé qu’aux Etats-Unis et au Japon. Les pays africains reçoivent 15 milliards d’euros par an, la plus grande partie de l’aide au développement européenne, qui représentent 0,42% du Revenu National Brut (RNB) et concernent 3 des 5 plus grands bailleurs de fonds au monde (Grande-Bretagne, France et Allemagne) et quatre des cinq pays dépassant l’objectif de l’ONU de 0,7% du RNB consacré à l’aide au développement (Suède, Danemark, Pays-Bas, Luxembourg). Cependant, l’UE n’est pas encore sur le point de satisfaire les objectifs APD de 2015. http://www.deljpn.ec.europa.eu/modules/world/human/oda/

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L’APF est un instrument qui offre une influence politique à l’UA ; néanmoins, le dynamisme des débuts a quelque peu diminué car les procédures prennent parfois le pas sur l’innovation politique. Bien que les procédures et les contrôles internes soient importants, les règles et règlements de Bruxelles ne correspondent pas toujours aisément au principe de l’appropriation africaine et aux exigences de prestation efficace et de rentabilité. Les capacités d’absorption (et de gestion) de l’UA et des CER sont déjà limitées car leurs structures sont neuves et leur personnel insuffisant. Comprendre dans le détail les procédures et l’administration de l’UE représente un fardeau que certaines CER (la CEEAC en est un exemple) considèrent presque écrasant. Les carences en gestion financière de l’UA/ des CER ont aggravé encore davantage la situation, bien que l’UA semble avoir progressé de manière significative dans ce domaine en 2010.

II.2 FINANCEMENT DE L’INSTRUMENT DE L’APF

La première APF a été créée avec un budget de 250 millions d’euros. Le mécanisme de découpage des PIN a été confirmé par la Décision N° 3/2003 du Conseil des Ministres ACP-CE du 11 décembre 2003 sur l’utilisation des ressources de l’enveloppe du 9ème FED consacrée au développement à long terme pour créer une Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique :

« Art. 1 Paragraphe 1: Une contribution de 1,5 % sera prélevée sur les dotations qui ont été notifiées aux États ACP d'Afrique conformément à l'article 1, point b), de l'annexe IV à l'accord de partenariat ACP-CE. Cette contribution proviendra du solde non engagé de la dotation mentionnée à l'article 3, paragraphe 2, point b), de l'annexe IV à l'accord de partenariat ACP-CE, la dotation dite dotation B. Si le solde non engagé de la dotation B est insuffisant, le reste sera prélevé sur le solde non engagé de la dotation mentionnée à l'article 3, paragraphe 2, point a), de l'annexe IV, la dotation dite dotation A. Un montant total de 126,4 millions d'euros sera donc transféré des dotations nationales respectives vers la dotation intra-ACP au titre de l'enveloppe consacrée à la coopération régionale et l'intégration et sera utilisé pour la création d'une facilité de soutien à la paix pour l'Afrique. »

Le mécanisme de découpage n’a pas été poursuivi avec la deuxième APF en 2007 dans le cadre du 10ème FED. Le résultat, en l’absence d’un tel mécanisme, est que le système de responsabilité entre les EM de l’UE et la CUA peut s’en être trouvé affaibli. Pour bon nombre d’interlocuteurs, le mécanisme de découpage du PIN offrait plusieurs avantages parmi lesquels l’établissement d’un engagement politique envers l’UA était peut-être le plus important. L’évaluation se penche dès lors sur une éventuelle réintroduction de ce mécanisme à l’avenir non seulement en tant que moyen utile pour accroître le financement de la deuxième APF, mais également pour renforcer les liens et engagements mutuels entre l’UA en tant qu’institution et les Etats membres de celle-ci. Tenant compte de ce que la deuxième APF, dans le cadre du 10ème FED, a fixé un budget de 300 millions d’euros (pour les OSP, 200 millions d’euros, pour l’APSA 65 millions d’euros, pour le MRP 15 millions d’euros, pour l’audit M&E etc. 7 millions d’euros et pour les imprévus, 13 millions d’euros). Depuis l’établissement de la Facilité de soutien à la paix en Afrique (APF) en 2004, l’UE a acheminé 740 millions d’euros au travers de cet instrument.15 En 2007, l’UA et l’UE ont décidé d’élargir le cadre de la Facilité de soutien à la paix en Afrique afin de couvrir la prévention des conflits et la stabilisation postérieure aux conflits et d’accélérer par ailleurs les processus de prise de décision et de coordination.

15 http://ec.europa.eu/europeaid/where/acp/regional-cooperation/peace/index_fr.htm

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Conformément aux priorités du Partenariat pour la paix et la sécurité de la Stratégie conjointe Union europénne-Afrique, les fonds de l’APF ont été alloués de la manière suivante :

Poste du budget de l’APF16 Montant et objectif dans le cadre des 9ème et 10ème FED 1) Renforcement des capacités (“Capacity Building” - CB)

100 millions d’euros pour la mise en œuvre de l’Architecture africaine de paix et de sécurité (APSA) et pour le dialogue Afrique-UE. Le soutien de l’UE a pour objectif de renforcer le dialogue de même que la capacité et l’efficacité des diverses composantes de l’APSA.

2) Opérations de soutien à la paix (OSP) 600 millions d’euros sont destinés à cet objectif. Le financement des Opérations de soutien à la paix représente l’activité centrale de la Facilité de soutien à la paix en Afrique (APF). Le soutien de l’UE vise à assurer un financement prévisible et durable pour permettre une planification efficace.

3) Mécanisme de Réponse Précoce (MRP) 15 millions d’euros ont été assignés au financement des étapes préparatoires des Opérations de soutien à la paix ou au financement urgent de processus initiaux de médiation (6 mois).

4) Imprévus : 40 millions d’euros sont consacrés aux besoins non prévus en cas d’épuisement des lignes budgétaires reprises ci-dessus.

Montants engagés pour l’APF dans le cadre du 9ème FED (première APF)17

16 Des fonds supplémentaires sont assignés à des activités telles que les audits, le suivi, la visibilité, l’évaluation et l’assistance technique. 17 De l’unité APF http://www.docstoc.com/docs/49327320/African-Peace-Facility

OSP de la première APF MUAS Soudan >350m€ FOMUC/MICOPAX RCA 53,2m€ AMISOM Somalie 35,5m€ AMISEC + MAES Comores 5m€ + 3m€ Dépenses cumulées OSP AMIS TOTAL AMIS + autres 2004 79,17 81 2005 149,17 160 2006 229,17 250 2007 306,60 350 2008 306,60 400 Dépenses pour le Renforcement des Capacités Capacités CUA 6m€ Ateliers FAA 988 552€ Liaison CER, SAR & gestion financière 7,7m€ (Ligne budgétaire Afrique du Sud) Planification FAA, SAR & gestion financière 20m€

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II.3 L’APSA ET LA LOGIQUE D’INTERVENTION DE L’APF

En décembre 2005, l’UE a adopté sa Stratégie africaine visant à « soutenir les efforts de l’Afrique pour atteindre les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) des Nations unies et à rendre le partenariat de l’Europe avec l’Afrique plus efficace ».18 Le soutien financier de l’UE à la réalisation des OMD et à l’APF est acheminé par le biais du Fonds intergouvernemental européen de développement (FED) qui, au titre du mécanisme formel dans le cadre du premier pilier de l’UE, est géré par la Commission européenne. L’APF est donc un fonds de « développement » visant à créer les conditions de sécurité nécessaires à un développement conforme à l’esprit et au fondement juridique de l’Accord de Cotonou. L’Union africaine et son Architecture africaine de paix et de sécurité (APSA) sont nées avec le nouveau millénaire. Le diagramme ci-dessous présente les piliers de l’Architecture africaine de paix et de sécurité :

Vines & Middleton 2008 La transformation institutionnelle de l’OUA en Union africaine a ouvert de nouvelles perspectives à l’Afrique pour assurer le contrôle de son avenir. Selon tous les interlocuteurs, l’UE a été le premier bailleur de fonds, ainsi que le plus fiable et le plus généreux, de l’APSA. L’impact de l’APF peut être considéré comme une grande réussite (et comme un risque politique couronné de succès pour l’UE) obtenue en un laps de temps remarquablement court.

18 http://ec.europa.eu/development/geographical/europe-cares/africa/app_errfr.cfm

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D’une conception à certains égards inspirée de l’UE19, l’UA a néanmoins fait progresser beaucoup plus rapidement et beaucoup plus loin l’intégration de sa politique étrangère, du moins sur le plan théorique. Le cadre juridique de l’APSA, ébauché dans l’acte constitutif de l’UA, dans le protocole du CPS et dans la PACDS20 est encore aujourd’hui l’architecture régionale de sécurité la plus ambitieuse au monde et accorde un mandat à la CUA et aux organisations sous-régionales pour intervenir dans les frontières des Etats membres. L’APSA, en grande partie grâce à l’APF, a commencé à devenir une réalité : ses brigades régionales FAA sont presque prêtes à entrer en action ; les interventions en RCA et aux Comores ont été couronnées de succès ; les médiations au Niger et en Guinée ont empêché la guerre, les opérations AMIS et AMISON au Soudan et en Somalie sont d’une envergure considérable ; la collaboration avec les Nations unies et l’UE crée de nouvelles synergies ; des approches novatrices de gestion de la paix comme l’alerte précoce, la médiation et la gestion des conflits grâce au Groupe des Sages sont enthousiasmantes (même si elles n’ont pas encore été très loin). Toutefois, la capacité institutionnelle restreinte de l’UA, l’accent relativement limité placé sur le renforcement de la relation CUA/ CER en tant que moteur-clé de l’APSA ainsi que la fragilité de son consensus politique maintiennent l’APSA en état de faiblesse. On ne peut néanmoins nier ni son importance ni le succès accumulés pendant ces dix premières années. En même temps, certaines organisations régionales africaines sont aussi apparues comme des acteurs importants dans le domaine de la paix et de la sécurité. La CEDEAO peut s’enorgueillir de ses victoires en Sierra Léone, au Libéria, au Niger et en Guinée et le Moratoire de 1998 – aujourd’hui Convention légalement contraignante – sur les armes légères est une expérience africaine déterminante. L’intervention de la MICOPAX en République centrafricaine est considérée comme une réussite de la CEEAC. Le succès de l’APSA dépend des CER et des autres structures régionales ainsi que de l’Union africaine. La notion des CER en tant que piliers de l’APSA se voit compliquée par des affiliations qui se chevauchent et des rôles différents en matière de paix et de sécurité ; les CER ne sont pas toutes impliquées dans le soutien à la Force africaine en attente.21. Dans le cadre de la SCUA, l’APF a évolué d’un statut de fonds pour les OSP vers celui d’un partenaire de financement de l’APSA22 dans le contexte de la logique et du soutien juridique de l’Accord de Cotonou amendé en 2005 ; par ailleurs, l’APSA bénéficie du soutien juridique de l’acte constitutif de l’UA et du Conseil de paix et de sécurité de l’UA.23 Suite à la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide du 25 mars 20005, la SCUA de 2007 a établi une nouvelle relation entre l’Afrique et l’Europe sur la base d’un ensemble de huit partenariats dont le premier est le Partenariat de paix et de sécurité auquel l’APSA est rattachée.

19 La structure de contrôle de l’UA est plus simple que celle de l’UE, sans les différentes compétences des piliers. Cependant, le Parlement panafricain dispose de pouvoirs très limités et n’est pas directement élu. Le PAP existe depuis 2004. Ses 265 représentants élus proviennent des assemblées nationales des 53 pays africains. Contrairement à l’UE, l’affiliation à l’UA n’est pas soumise à des conditions économiques ou financières et les divergences d’idéologies sont donc prononcées. L’agenda de l’UA et ses origines sont davantage de nature politique et moins de nature économique que dans le cas de l’UE. 20 Politique africaine commune de défense et de sécurité (PACDS), adoptée à Maputo, en juillet 2003. 21 L’Union du Maghreb arabe coopérant avec l’Egypte a été initialement conçue pour intervenir en tant qu’organisation régionale qui créerait et soutiendrait la brigade. Pendant un certain temps, les différences intra régionales ont empêché tout progrès. Cependant, un nouvel organe en plein essor, la Capacité régionale d’Afrique du Nord, a maintenant été créé pour assumer le rôle de CER pour l’Afrique du Nord. 22 Pour en savoir davantage sur cette évolution, consultez les tableaux aux paragraphes 1.1.et 1.2 ci-dessus du document de synthèse. 23 La structure de l’APSA est décrite dans le Protocole relatif à l’établissement du Conseil de paix et de sécurité adopté lors de la 1ère session ordinaire de l’Assemblée de l’Union africaine à Durban le 9 juillet 2002.

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Les ambitions de l’APSA concernent tant la gestion des conflits que la prévention de ceux-ci au sein de et entre les pays africains. Selon l’évaluation, il serait utile d’examiner de plus près les systèmes africains de « gestion des conflits » qui sont fréquemment débattus dans la littérature en lien avec les conflits internes : le rôle des Etats, des autorités traditionnelles et de la société civile dans l’atténuation des tensions et dans la prévention de la violence. En utilisant ce raccourci, l’APSA pourrait être plus efficace et moins onéreuse si les systèmes de « gestion des conflits » étaient soutenus sur le plan local : la « prévention des conflits » impliquant des « outsiders » tels que les CER, l’UA ou la communauté internationale ne serait pas nécessaire. Une telle approche, sensée, en tant que mesure complémentaire au sein de l’APF, requerrait que l’APF et l’APSA soient pleinement mises en œuvre conformément à la doctrine de la sécurité humaine24. Concrètement, cela impliquerait que les contrats APF soient signés avec d’autres parties que l’UA/ les CER, à des fins spécifiques, et qu’un plus large éventail de modalités d’aide de l’UE soit utilisé dans la mise en œuvre des fonds de l’APF. Le succès de l’APF a été assez bon pour les interventions à bas coûts. En matière de gestion des conflits, le MRP se distingue : 10 missions de médiation ont été financées en 2010 et deux autres de plus pendant le premier trimestre 2011, pour des durées maximales de 6 mois (comme établi par les procédures) et à moindre coût. Sur la base d’une hypothèse de type « Qu’en serait-il si… ? » au sujet de la prévention de la guerre, il est raisonnable d’imaginer que plusieurs millions d’euros et la vie de centaines de personnes pourraient bien avoir été épargnés grâce aux médiations réussies en Guinée et au Niger. S’agissant des expériences OSP, les deux opérations aux Comores apparaissent comme des cas exemplaires de l’APF : brèves, efficaces, elles ont laissé le pays en situation de stabilisation après les élections. D’autre part, des synergies ont été établies en termes de renforcement des compétences entre l’APF et les PIR comme dans le cas de la CEEAC qui a été très utile pour améliorer l’impact et éviter les doublons. Selon l’évaluation, une stratégie d’information et de communication de l’APF, chargée de la diffusion des enseignements tirés de son expérience, pourrait générer des bénéfices similaires. Pour ce qui est de ce que les érudits appellent « le cycle des conflits »25, l’APF est disposée à aider l’UA et les CER à mettre au point des mécanismes pour permettre des interventions à toute étape de ce cycle dans les domaines de la paix et de la sécurité : à partir du moment où le SAP détecte les signes d’un petit conflit ou un événement qui pourrait attiser les conflits jusqu’à celui de la construction de la paix postérieure au conflit et du développement durable – moment où le FED et le lien entre développement et sécurité agissent. Les OSP interviennent dans le cycle des conflits uniquement en cas d’échec des autorités locales et des OSC, de la police locale et des mécanismes de médiation ou de ceux propres aux gouvernements des EM de l’UA pour la prévention des conflits qui se trouve à la base de l’infrastructure P&S continentale. Il convient de souligner qu’au cas où les efforts de prévention et de gestion des conflits sur le plan national se révèlent fructueux, une intervention externe devient inutile. Par conséquent, une coordination plus efficace de tous les efforts européens à tous les niveaux, y compris celui des PIR et des PIN, et de ceux d’autres bailleurs de fonds, est essentielle pour garantir le succès de l’APSA. D’autre part, il est logique d’envisager la façon dont la demande de financement OSP pourrait être diminuée si l’on privilégiait des interventions de prévention plus rapides et moins onéreuses. On pourrait dès lors aussi conclure qu’une gestion plus stricte des conflits par l’APSA pourrait dans l’ensemble réduire les besoins de financement de l’APF à l’avenir car les OSP coûteuses pourraient être moins nécessaires.

24 Rapport de Barcelone “Une doctrine de sécurité humaine pour l’Europe”, présenté par le Haut Représentant pour la Politique étrangère et de sécurité commune de l’UE, Javier Solana, en septembre 2004. 25 Voir l’Annexe 8 sur le cycle des conflits.

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Cette hypothèse est importante car, actuellement, le financement de l’APF est en grande partie absorbé par les OSP non seulement parce qu’il s’agit là de la vocation première de l’APF, mais aussi parce que les fonds sont mis à disposition dans le cadre de l’APF pour faire face aux coûts élevés des missions de maintien de la paix. Aucun autre instrument de l’UE ne convient aussi bien au financement de certains coûts militaires. Dans toute nation, une option consiste à mobiliser les troupes. Le recrutement de magistrats, de policiers et de gardes côtiers pour une OSP est plus complexe en raison du manque de disponibilité d’un tel personnel.26 Par ailleurs, les soldats sont immédiatement disponibles et toujours motivés pour relever de nouveaux défis. Tant la doctrine de la sécurité humaine que la souveraineté étatique servent de guide au cadre juridique et politique de l’APSA : l’argument invoqué pendant les années 1990 en Afrique occidentale selon lequel le conflit représente un coût de développement et la gestion ou la prévention de celui-ci doit dès lors être envisagée au titre de l’utilisation légitime des fonds de développement, n’est pas négligeable. La même réflexion avait été faite en Europe pendant les débats du Conseil de mai 2003 qui avait produit des conclusions sur Les pays en situation de conflit et de nombreux autres documents.27 La stratégie européenne de sécurité (SES), lancée en 2003, soulignait le lien entre la sécurité et le développement, tant en Europe qu’en Afrique.28 Le même raisonnement sous-tend l’APF, le partenariat UA-UE de paix et de sécurité et la SCUA. Etant donné que l’APF est financée dans le cadre du FED, le “lien entre sécurité et développement” constitue un élément important de la logique d’intervention soutenue par les Etats membres de l’UA et suit de près la doctrine de la sécurité humaine. La justification du recours aux fonds de développement pour la prévention des conflits est forte tant en termes politiques que juridiques car elle est profondément ancrée dans l’Accord de Cotonou qui oriente la mise en œuvre du FED, y compris l’APF. L’évaluation soutient la philosophie sous-jacente du lien entre développement et sécurité, mais certains Etats membres de l’UE, de même que d’autres parties prenantes sur le plan européen, parmi lesquelles des membres du Parlement européen et des ONG, continuent à remettre en question cette logique. L’utilisation des fonds de développement a donc été récemment justifiée par le Directeur de Cabinet du Président de la CUA29:

« ‘… Parmi les nombreux défis auxquels est confronté notre continent, la quête de la paix et de la sécurité est sans aucun doute le plus pressant. Les questions de la paix et de la sécurité se sont toujours trouvées au cœur des préoccupations des leaders africains car il s’agit là d’une condition préalable au développement de notre continent et de ses peuples »

26 ‘”L’approche globale” de l’UE est censée assurer que les composantes militaire et civile des interventions à l’étranger se complètent l’une l’autre. Mais les luttes internes au sein du Secrétariat du Conseil et la machinerie bureaucratique utilisée par le CPS signifient, du moins pour l’instant, que l’idéal de la coopération civile-militaire n’est rien de plus qu’un idéal ». Korski, D & Gowan, R 2009: Can the EU rebuild failing states? A review of Europe’s civilian capacities European Council on Foreign Relations, Cambridge, UK (Document de synthèse) 27 Par exemple : “la prévention des conflits doit être intégrée dans les programmes de coopération, car les conflits violents ne tombent que rarement du ciel et sont plutôt le résultat d’une détérioration progressive. Les programmes de coopération et de politique de développement sont dès lors des instruments efficaces pour traiter des causes profondes des conflits. Ils mettent l’accent sur la réduction de la pauvreté.” Voir également la Communication de la Commission du 11 avril 2001 sur la prévention des conflits et le Programme européen sur la prévention des conflits violents. http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/conflict_prevention/r12700_fr.htm 28 La Stratégie européenne de sécurité considère que « la sécurité est une condition préalable au développement » : Une Europe sûre dans un monde meilleur – Stratégie européenne de sécurité, Bruxelles, 12 décembre 2003, p. 2. 29 Shinkaiye, Ambassadeur John K. 2010. “Ensuring Peace and Security in Africa: Implementing the New Africa-EU Partnership”, Chatham House Transcript, Londres, 27 octobre 2010.

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II.4 PARTENARIATS APF ET SCUA

Depuis sa création, l’un des principes clés de l’APF a été le partenariat. La Stratégie conjointe UE-Afrique (SCUA) se fonde sur huit partenariats qui remplacent les donations en tant que moteur des engagements à long terme de l’UE envers l’Afrique. Le premier de ces partenariats est celui relatif à la Paix et à la Sécurité. Il concerne directement l’APF en tant que premier partenaire de l’UA en matière de P&S. Un examen à mi-parcours, réalisé à Addis-Abeba le 14 octobre 2009, concluait que :

« La SCUA doit encourager une participation plus active et un engagement de la part des Etats membres sur le plan individuel ainsi que des Communautés économiques régionales (CER) africaines. Elle doit aussi stimuler une plus grande participation de la société civile et du secteur privé pour assurer que le potentiel du partenariat soit pleinement réalisé. Par ailleurs, il conviendrait de prêter attention à la diversification et à l’expansion des ressources disponibles pour la Stratégie conjointe afin de garantir son accès aux fonds nécessaires pour atteindre ses objectifs. »

L’APF est intervenue dans le partenariat P&S de la SCUA en tant que facilité financière phare, mais elle devrait être évaluée afin de vérifier si elle répond pleinement aux besoins de la SCUA et à l’ensemble des objectifs spécifiques décrits dans le Deuxième Plan d’Action (2011-2013). La SCUA et la Déclaration de Paris de 2005 ont renforcé le concept d’appropriation africaine qui avait déjà été introduit dans l’APF avec le mécanisme de découpage du PIN. Néanmoins, même sans cofinancement du PIN dans la deuxième APF, l’appropriation commune par les Etats membres de l’UA de l’APSA et de toutes les OSP continue à exister dans une certaine mesure au travers du Conseil de paix et de sécurité formé de 15 membres élus de l’UA. Les ressources pour le partenariat de paix et de sécurité de la Stratégie conjointe UE-Afrique (SCUA) proviennent principalement de la Commission européenne au travers du FED. Comme indiqué précédemment, les réticences quant à la possibilité de financer des OSP par le biais de fonds de développement pourraient disparaître si une plus grande attention politique était accordée aux aspects non-militaires des OSP et aux actions complémentaires comprenant des activités de gestion des conflits et de médiation. Il peut aussi s’agir en partie d’un problème de communication : l’instrument de l’APF n’est pas doué en termes de communication ou pour travailler avec les acteurs concernés en dehors des secrétariats chargés de l’organisation au sein de l’UA et des CER (entre autres, la société civile, les organismes spécialisés, les institutions de recherche, le secteur privé ou les Etats membres de l’UA sur le plan individuel). L’information reprise dans de longs rapports écrits ne peut être aisément diffusée vers les parties prenantes. Le résultat en est que la concrétisation de l’APF et de l’APSA n’est pas suffisamment bien comprise en dehors des cercles bureaucratiques d’un nombre limité de services administratifs. En ce sens, le MRP, dont l’importance va croissant, devrait être mis en exergue comme étant essentiellement réactif. Sa création résultait d’un mouvement novateur et il s’est déjà révélé être un outil de prévention précieux. Son point faible, c’est que ses actions ne sont pas liées à un quelconque renforcement des capacités à long terme de l’APSA ou au processus de construction institutionnelle de l’UA, comme avec le Groupe des Sages. Il s’agit de missions ponctuelles et bien qu’une mission individuelle de médiation puisse être une réussite, ce processus n’est pas intégré dans l’APSA et n’accroît pas nécessairement la capacité institutionnelle en matière de médiation de l’UA ou des CER. La même impression ressort du financement du SAP : l’APSA prévoit le développement d’un Système continental d’alerte rapide à part entière (et celui d’un processus concomitant pour une intervention

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locale rapide en cas d’alerte précoce, ce qui devrait mobiliser le soutien du FED par le biais d’un système MRP sur le plan régional ou national). Les OSP sont bien gérées, mais, par comparaison, le manque de réflexion stratégique pour le reste de l’APSA au sein de la CUA et des CER affaiblira l’impact à long terme de l’APF si elle continue à être mise en œuvre en en étant axée de façon étroite sur les organisations intergouvernementales au lieu de s’élargir à un vaste éventail de parties prenantes pertinentes. L’évaluation 2010 de l’APSA avait souligné le besoin de se concentrer sur les politiques de l’APSA, reprises dans la Déclaration commune d’intention entre l’UA et les CER au sujet de cette architecture.30 Ces politiques pourraient bien avoir été sous-estimées au bénéfice des OSP et de la militarisation. Les demandes de l’UA, présentées comme concrétisation de l’APSA, tendent à voir les piliers de l’APSA comme objectifs en tant que tels plutôt que comme instruments permettant une mise en œuvre de la politique. De telles politiques ou initiatives devraient faire l’objet d’un soutien APF plus ciblé et plus spécifique, par exemple par le biais de la composante de renforcement des capacités (« capacity building » - CB). Au-delà de la composante de renforcement des capacités, qui devrait bénéficier d’une priorité stratégique et politique suffisante, il apparaît que les composantes civiles et policières des OSP et la formation requièrent une plus grande attention par rapport aux aspects militaires. La littérature foisonne de commentaires sur la concrétisation de la Force africaine en attente31 mais en dit comparativement peu sur les autres piliers de l’APSA. La CUA est l’un des acteurs-clés responsables de la construction de l’APSA, mais il en existe d’autres. L’APF devrait continuer à assurer le financement nécessaire de la CUA et des CER, mais également voir si l’APSA peut être encore renforcée grâce au financement complémentaire d’initiatives et de parties prenantes en dehors de la CUA. Le financement des OSP peut dominer les requêtes de l’UA envers l’APF tout simplement parce que la CUA souffre d’un manque de personnel – en particulier le Département de paix et de sécurité qui est extrêmement occupé par les OSP tout en présentant des carences en matière de capacité conceptuelle. En fait, le DPS n’est tout simplement pas apte à consacrer le temps de gestion nécessaire à la construction de l’APSA et au développement de politiques ou d’une doctrine. Néanmoins, la « capacité d’absorption » réduite qui limite la croissance des institutions panafricaines pourrait être surmontée par un partenariat plus approfondi. L’analyse de Jean-Marie Guéhenno – ancien Secrétaire général adjoint aux opérations de maintien de la paix des Nations unies - semble particulièrement pertinente :

« Nous avons été accoutumés à équilibrer le pouvoir par le pouvoir, mais nous sommes toujours démunis pour faire face aux faiblesses : des états fragiles peuvent requérir des déploiements militaires de gardiens de la paix, mais leur renforcement ou la gestion de leur échec peut exiger des stratégies beaucoup plus complexes, faisant fortement appel aux capacités civiles. L’on s’attendrait à ce que l’Union européenne, censée être la puissance civile par excellence, se trouve au premier rang de cette lutte et certainement bien avant les Etats-Unis qui ont souvent été critiqués pour une approche dominée par le Pentagone. Néanmoins, les américains tirent rapidement des leçons des difficultés rencontrées en Irak et en Afghanistan et construisent avec beaucoup d’énergie leurs capacités civiles. Bien qu’ils aient fixé des « objectifs civils globaux » ambitieux en 2004, les Européens courent le risque de rester à la traîne. » 32

30 Déclaration commune d’intention sur la coopération pour la paix et la sécurité entre l’UA et les mécanismes régionaux de prévention, de gestion et de résolution des conflits, Addis-Abeba, janvier 2008. 31 La Force en attente souffre d’une tendance similaire : son siège est dominé par des officiers militaires. La planification, la formation et les exercices opérationnels ont démontré que les aspects militaires jouissent en général d’un personnel bien fourni tandis que les aspects policiers et civils sont à la traîne. Les programmes de formation mettent l’accent sur les aspects militaires des OSP. 32 Avant-propos de Jean-Marie Guéhenno à Korski etGowan, 2009. Il continue par une critique du «fossé pesant entre la Commission européenne et le Secrétariat du Conseil dans des situations de crise » et les conséquences

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Les défenseurs de la tendance militaire soutiennent que d’autres instruments de l’UE peuvent financer les activités policières, civiles ou de médiation. Les fonds IfS et ceux des PIR peuvent être disponibles et ceux des PIN pour la paix et la sécurité doivent également être rendus disponibles sur le plan national, mais en fait l’APF a été créée en tant que facilité de paix visant à financer les OSP et non pas en tant que fonds « militaire ». Les critiques africains de l’APF affirment que les dispositions actuelles ne font que traiter les symptômes des conflits africains sans pour autant contribuer à la résolution de leurs causes.33 L’APF sera plus efficace – et son financement bénéficiera d’un soutien plus ferme de la part de ses partenaires et des parties prenantes34 en Europe et en Afrique – si elle est apte à démontrer qu’elle renforce le développement institutionnel de l’APSA dans son ensemble plutôt que de financer essentiellement l’UA/ les CER et les OSP.

II.5 ANALYSE SWOT DE L’APF

Forces ð Bénéficiant d’un financement généreux, l’APF est

devenue un acteur important des politiques africaines en matière de paix et de sécurité.

ð De ce fait, l’UA et l’UE ont un poids significatif dans le domaine de la paix et de la sécurité en Afrique.

ð Le partenariat et la SCUA donnent à l’APF et à l’UE une philosophie politique très forte et cohérente.

ð L’appropriation africaine est tant un objectif majeur qu’une réalité partielle (elle doit être renforcée)

ð Les bons directeurs internes de l’APF ont mis au point des méthodes créatives pour faire mieux fonctionner des procédures inappropriées et pour assurer que l’instrument continue à fonctionner.

ð Des procédures innovatrices au sein de l’APF, dans l’IfS et au sein d’ECHO ont ouvert la voie à la souplesse et à l’efficience à l’avenir.

ð La PESC et ATHENA offrent des financements éventuels intéressants en dehors du FED ou comme complément avec une APF plus « douce ».

ð L’APF a élargi le débat et renforcé les engagements des EM de l’UE envers les questions de paix et de sécurité en Afrique.

ð L’APF a permis aux EM de l’UA d’agir dans le domaine de la paix et de la sécurité, ce qui encourage les politiques et les instruments créatifs de soutien à la paix (certains en sont encore à une phase embryonnaire).

Faiblesses ð La CUA développe des capacités mal proportionnées,

seul le DPS faisant preuve d’une force réelle au travers des OSP.

ð Les procédures APF-FED ne sont pas pleinement satisfaisantes pour les OSP et les actions de gestion de crise.

ð Le financement à court terme de l’APF affaiblit l’édifice de l’UA, mine le personnel de l’UA, ne renforce pas les capacités et diminue l’influence de l’UE et de ses EM.

ð Le financement urgent des OSP et des “piliers” de l’APSA ont pris le pas sur les politiques APSA : la CUA est dirigée par les instruments.

ð Les effectifs de l’UA dans le plan d’organisation de Maputo ne sont pas suffisants pour les ambitions de l’UA ; le quota de personnel de Maputo n’est même pas respecté.

ð Les systèmes et les procédures de gestion de l’UA sont faibles – y compris quant à la qualité du personnel et du recrutement – et l’approche CB de l’APF n’a pas consolidé la force institutionnelle.

ð Les contrats à court terme induisent en erreur les bailleurs de fonds et les EM de l’UA car les OSP sont essentiellement gérées par du personnel temporaire qui ne peut jeter des jalons solides pour l’UA ou établir des capacités institutionnelles durables.

négatives de constructions institutionnelles excessivement complexe et d’une distinction conceptuelle dogmatique entre « sécurité » et « développement » qui n’a pas de sens dans le genre de situations de crise qui menacent des états fragiles ». 33 Des préoccupations similaires ont été exprimées et diverses suggestions quant à l’avenir de l’APF ont été conjointement approuvée lors du Comité de Coordination conjointe de l’APF qui s’est tenu à Addis-Abeba le 4 février 2008 et à nouveau lors de la consultation annuelle UA/CER du 13 juin 2001 avec le G8 et d’autres partenaires – Paragraphe 13 : « Tout en notant le progrès réalisé dans la résolution des conflits auxquels est confronté le continent, la Consultation a convenu du besoin d’entreprendre des efforts constants et soutenus pour consolider la paix là où elle a été rétablie ainsi que pour prévenir et résoudre les conflits ». 34 Par exemple, le rapport Carlotti du Parlement européen a exprimé des réserves quant à la poursuite du financement de l’APF par le biais du FED. http://www.jrseurope.org/Migration%20and%20Development/JRS-Europe%20web%20site%20LOG%20BOOK/EU%20documents/Carlotti%20report%20on%20migration%20and%20development.pdf

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ð La position de l’APF au sein du FED permet de lier les stratégies de sortie des OSP avec la construction de la paix et le développement et crée potentiellement des synergies paneuropéennes pour les EM.

ð L’éventail complet des instruments APSA permettra à l’UE et à l’UA d’envisager des stratégies alternatives d’entrée pour la gestion des conflits avant de lancer des OSP coûteuses et imprévisibles.

ð L’APF a des liens avec les CER (au travers de l’UA) et apporte un soutien institutionnel par le biais des programmes CB.

ð Le MRP facilite la médiation basée sur la réponse précoce par l’UA

ð La capacité des CER est insuffisante, l’APSA se retrouvant avec des piliers faibles manquant de soutien politique de la part des EM de l’UA.

ð L’APF à Bruxelles est trop éloignée de l’action, en particulier des nombreuses CER : le rôle des délégations de l’UE et des PIR devrait donc être accru.

ð La société civile n’a pas été engagée dans la paix et la sécurité en Afrique (ni en Europe) bien que les OSC soient des partenaires stratégiques essentiels.

ð Le Groupe des Sages et les stratégies de “l’arbre à palabres” ont été négligés par l’UA et par conséquent par l’APF.

ð L’alerte précoce n’a été développée que par la CEDEAO et même là, il lui manque une dimension locale « d’intervention rapide »

ð La visibilité, l’information et la communication de l’APF sont limitées.

Opportunités ð Le SEAE offre à l’APF un nouveau cadre pour la

réflexion et la planification à long terme, compensant ainsi certaines des faiblesses de l’APF et lui procurant de nouvelles synergies.

ð Les procédures de la PESC qui ont été ajustées, pourraient intégrer l’élément OSP de l’APF dans le SEAE et créer des synergies avec d’autres instruments.

ð Les procédures IfS/ ECHO constituent des précédents pour améliorer les résultats en termes de procédures et de temps de réaction de l’APF.

ð Des délégations de l’UE et des PIR plus forts, avec des mandats et des capacités P&S améliorés, pourraient assumer les fonctions de soutien de l’APF pour les CER.

ð L’APF est bien placée pour devenir de plus en plus le partenaire majeur de l’APSA, apte à mobiliser des fonds pour l’UA, en créant de nouveaux partenariats avec et pour l’UA.

ð L’APF constitue un point d’appui pour mobiliser les forces potentielles des EM de l’UE en Afrique, en créant des synergies en matière de P&S et de développement durable.

ð La construction de l’APSA et de la paix donne au FED plus d’opportunités pour aider l’Afrique à satisfaire les OMD.

ð Si le FED échoue en tant que bailleur de fonds, ATHENA pourrait éventuellement offrir aux EM de l’UE une structure alternative en cas de révision substantielle.

ð Les réseaux des OSC en Afrique sont forts et efficaces : leur potentiel de mobilisation est considérable si l’APF peut soutenir ou exploiter l’APSA, les CER et les PIN en les utilisant.

Menaces ð Avec l’APF, les OSP sont importantes, mais la force

de la paix et de la sécurité pourrait en fait déséquilibrer d’autres partenariats de la SCUA et l’UA.35 L’expérience acquise en Europe depuis 1945 a démontré que la paix permanente doit s’asseoir sur des fondations économiques solides, non pas sur des OSP.

ð Le manque de financement des EM de l’UA sape l’UA et déséquilibre le partenariat de la SCUA.36

ð La domination dans les procédures et les financements de la « prévention des conflits » réduit la créativité de l’APSA à la « gestion des conflits » à la base, aux frontières ou au sein des états membres et à la prévention de la violence par d’autres moyens.

ð L’impact de l’APF – et ses rôles politique et novateur en tant que pilier à long terme de l’APSA – sera diminué si l’UA/ les CER n’améliorent pas leurs structures de gestion et leurs procédures internes.

ð Le soutien politique des EM de l’UE doit être maintenu et renforcé pour permettre à l’APF de consolider l’APSA sur le plan de la gestion à long terme des conflits et de la promotion de la paix en tant que clé de voûte de la stratégie UE-Afrique.

ð L’engagement politique des EM de l’UA envers l’UA et les CER est ambivalent : tout cet édifice continuera à être chancelant en l’absence de mobilisation du soutien des EM de l’UA. Il y va de l’intérêt de l’UE de pousser les EM de l’UA à participer plus activement étant donné que l’instabilité en Afrique représente une menace pour l’Europe.

35 Les représentants des EM de l’UE indiquent que l’absence de financement spécifique est soulevée de manière répétée comme étant un problème lors de réunions concernant les sept autres partenariats. 36 Le 17 janvier 2011, le Président de la CUA Jean Ping a prononcé un discours de Nouvel An à l’occasion duquel il a déploré les arriérés de financements des EM de l’UA et leur tendance à confier encore plus de tâches à la CUA sans lui fournir les moyens de les exécuter.

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III. PRINCIPAUX CONSTATS ET RECOMMANDATIONS AU

SUJET DES PROCEDURES DE PRISE DE DECISION DE L’APF

L’APF suit le « cycle de projet » standard de la Commission européenne. Dans le cadre de la présente évaluation, une attention particulière a été accordée à la programmation, au financement et aux modalités d’aide appliquées (c’est-à-dire les conventions de contribution et de subvention et les contrats de service). L’APF (financée par le 10ème FED) est programmée sur la base de documents de programmes de roulement triennaux. L’article 12 du Règlement n° 617/2007 du Conseil indique les procédures applicables, la répartition des tâches et le processus de prise de décision. En général, ce processus est entrepris conjointement par l’Union africaine et par l’Union européenne. Les deux Commissions jouent un rôle essentiel, mais les Etats membres, en Afrique et en particulier en Europe, sont impliqués. La deuxième étape concerne les décisions de financement à proprement parler, adoptées par la Commission européenne. Ces décisions financières constituent le fondement juridique pour le financement des actions APF individuelles. Aucun accord ne peut être conclu sans l’adoption préalable d’une décision financière basée sur une fiche d’action, un budget détaillé et un calendrier de mise en œuvre. La procédure administrative pour l’adoption des décisions financières a une influence cruciale sur le temps nécessaire pour la réalisation du processus d’approbation. Cette phase comprend par ailleurs la sélection des modalités d’aide. La mise en œuvre en tant que telle et la gestion des contrats individuels tombent hors du cadre de cette évaluation étant donné que l’efficacité, les résultats et l’impact doivent être analysés dans la deuxième partie de l’évaluation de l’APF. Le processus de prise de décision pour le financement de l’APF est régi par les Règlements et le règlement intérieur de la Commission européenne, les règles et les procédures du 10ème FED et la décision financière de la Commission européenne au sujet du Programme d’Action 2008-2010 pour l’APF (10ème FED – Annexes I et II).

III.1 APERÇU DES PROCEDURES DE PRISE DE DECISION DE L’APF

III.1.1 PROCEDURES DE PRISE DE DECISION APPLICABLES A LA PROGRAMMATION

DU PLAN D’ACTION DE L’APF

L’article 12 du Règlement n°617/2007 du Conseil relatif à la mise en œuvre du 10ème FED (2008-2013) précise les procédures de prise de décision pour la programmation du Plan d’Action 2008-2010 de l’APF. Il y est spécifié que : A la demande de l’Union africaine, bénéficiant de l’aval du Comité des Ambassadeurs ACP-CE, un programme d’action devra être préparé par la Commission. Il devra, entre autres, spécifier les objectifs poursuivis, la portée et la nature des interventions éventuelles, les dispositions relatives à la mise en œuvre et un format convenu pour les documents contextuels et les demandes ainsi que pour la soumission des rapports. Une annexe jointe au programme d’action décrira les procédures spécifiques de prise de décision pour chacune des interventions possibles en fonction de leur nature, de leur importance et de leur urgence.

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En outre, ce programme d’action, notamment l’annexe et tout changement apporté à celui-ci, sera débattu par les groupes de travail préparatoires du Conseil concernés et par le Comité politique et de sécurité et sera approuvé par le Coreper à la majorité qualifiée comme défini à l’article 8(3) de l’accord interne avant d’être adopté par la Commission conformément à la procédure administrative établie par l’article 11(3) du Règlement du Conseil. Le programme d’action, à l’exception de l’annexe à laquelle il a été fait référence au point (a), servira de base à l’accord de financement que la Commission et l’Union africaine devront conclure.

III.1.2 PROCEDURES DE PRISE DE DECISION APPLICABLES AUX DECISIONS FINANCIERES DE L’APF

a. Initiative et prise de décision

PROCESSUS GENERAL :

L’UA/ les CER envoient une demande. Lorsqu’elle la reçoit, la Commission prépare une « note d’information » comprenant une évaluation. Elle évalue si une intervention APF est urgente. La note d’information est diffusée et débattue dans les groupes de travail du Conseil concernés. Toute demande supérieure à 10 millions d’euros doit bénéficier de l’approbation du CPS quant à son opportunité politique. Si une minorité de blocage au sein du Conseil s’oppose à l’évaluation réalisée par la Commission quant à l’urgence de l’intervention – telle que définie à l’article 8 de l’accord interne – dans un délai de 5 jours ouvrables en cas de proposition de procédure standard et de 3 jours ouvrables en cas de proposition de procédure accélérée après la distribution de la note d’information, le Conseil peut proposer une modification de la procédure.

i. Procédure standard pour les interventions non urgentes : Aucun délai n’est fixé pour obtenir l’approbation de l’opportunité politique par le CPS, à l’exception des « petites » opérations (allant jusqu’à 10 millions d’euros) pour lesquelles le CPS dispose au minimum de 10 jours ouvrables pour le processus de consultation.

ii. Procédure accélérée pour les interventions urgentes : la Commission demandera au CPS

d’approuver l’opportunité politique dès que possible. Si l’APF ne peut figurer à l’ordre du jour du CPS dans un délai de 5 jours ouvrables après la diffusion de la note d’information, la Commission peut demander ce qu’il en est par procédure écrite avec un délai maximum de 5 jours ouvrables après la transmission de la note d’information.

Ces deux procédures de prise de décision s’appliquent aux Opérations de soutien de la paix (OSP) menées par l’Afrique et aux actions liées à la concrétisation de l’APSA et du dialogue Afrique-UE.

DANS LA PRATIQUE

1) Préparation de la demande. Toute demande APF doit être soumise et appuyée par l’UA. Sauf en cas d’obstacle politique à surmonter, il faut environ un mois pour préparer la demande, qui implique un échange intensif entre l’UA/ les CER et la délégation concernée de la DEVCO-UE. Afin d’accélérer le processus et

1. L’UA/ les CER préparent et envoient la demande de financement officielle. 2. La DEVCO prépare la « note d’information » à l’attention du Conseil. 3. Le Groupe de travail « Afrique » (GTA) étudie la demande. 4. Le CPS indique « l’opportunité politique ». 5. La DEVCO lance la procédure de décision de la Commission.

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d’améliorer les demandes, une mission DEVCO s’est rendue à deux reprises en Afrique en octobre 2010 pour aider à la rédaction des demandes de financement de l’UA/ des CER pour MICOPAX 1C et AMISON V respectivement. Selon la plupart des personnes concernées, la participation directe et précoce de la DEVCO à la préparation d’une demande est essentielle. 2) Préparation de la « note d’information » à l’attention du Conseil. La note d’information (d’environ 6 pages) est préparée par le SEAE qui utilise l’information fournie par la DEVCO sur le budget et la mise en œuvre. La note indique pourquoi il est conseillé à l’UE d’apporter son soutien à l’action APF et justifie l’opportunité politique de celle-ci. La note est envoyée 5 jours avant la réunion du Conseil afin que les représentants des Etats membres de l’UE puissent transmettre un rapport à leur capitale. La qualité de la coordination et de la communication entre le SEAE et la DEVCO est importante lors de la production de la note d’information. 3) « Opportunité politique » estimée par le Conseil. L’intervention du CPS dans les procédures de prise de décision APF est cruciale et reflète leur nature réelle : les opinions politiques du Conseil s’unissent à la compétence de la Commission en matière de développement et de gestion/ de prévention des conflits. Bien que la législation européenne ne fasse pas référence à l’intervention du GTA, ce groupe de travail préparatoire est également consulté de sorte que tout doute puisse être débattu et résolu avant que la proposition n’atteigne le CPS au niveau diplomatique le plus élevé. La réunion du GTA commence par une brève présentation par le SEAE, mais la présence de la DEVCO est également importante pour donner une réponse immédiate à toute question technique émanant des Etats membres. Les questions les plus fréquentes concernent des aspects techniques tels que les lignes budgétaires, les doublons éventuels ou les besoins futurs de réapprovisionnement des fonds APF. En fait, comme toutes les questions sont résolues à l’échelon du GTA, le point APF à l’ordre du jour du CPS devient souvent un point procédural, en particulier lorsque la Commission a été impliquée dès le début de l’identification et de la formulation d’un programme spécifique. Pendant la période prise en considération ici, il n’y a jamais eu de refus ou même de problèmes au niveau du CPS, bien qu’il soit arrivé que ce dernier applique une réserve d’examen retardant sa décision, davantage pour des raisons de coordination interne/ domestique qu’en raison de la substance de l’action. Les OSP à venir comme AMISOM V et MICOPAX 1C sont soutenues par leur résolution respective du Conseil de Sécurité des Nations unies 1964(2010) et 1923(2010). Bien que les règles relatives à l’APF stipulent que la prise de décision devrait « être suffisamment souple pour aller de l’avant avec le financement pendant le processus de soutien de l’ONU », dans la pratique, cette situation ne s’est jamais produite. Le délai le plus court pour la phase d’opportunité politique est de 10 jours, c’est-à-dire le temps nécessaire pour AMISOM IV. 4) Préparation du « dossier » de la Décision de la Commission pour la décision financière de l’APF. La DEVCO prépare le « dossier », un document très précis (de 8 à 10 pages) reprenant tous les documents nécessaires à la prise de décision de la CE et le transmet ensuite à l’Unité de Coordination C3 pour la consultation interservices. Le dossier comprend : « la note explicative » qui guide les lecteurs tout au long du dossier, un projet de texte pour la décision de la CE, un mémo à l’attention du Collège des Commissaires et une annexe avec la « fiche action » présentant les détails de l’action, ses modalités, le budget et un calendrier. La Section C5 Contrats/finances de la DEVCO est consultée lors de la préparation du dossier, en particulier pour vérifier la procédure d’exécution suite aux exigences établies pour les 4 piliers pour l’UA/ les CER. Les unités géographiques, maintenant rattachées au SEAE, sont également consultées pour assurer qu’il n’y a pas de chevauchements avec d’autres actions de la CE. Les fonctionnaires de la DEVCO ont besoin d’environ deux semaines pour préparer le dossier et s’efforcent de consulter d’autres services afin de préparer leurs collègues et d’éviter des problèmes pendant le processus de consultation interservices. Le département responsable doit être attentif à ne pas lancer la consultation avant que le dossier ne soit complété et que tous les documents soient définitifs. Les amendements après le lancement

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doivent constituer une exception. Heureusement, il n’est pas obligatoire de procéder à une Evaluation d’impact pour l’APF. 5) Visas (signatures) avant le lancement. Après approbation du CPS au sujet de l’opportunité politique, le dossier reçoit le premier visa de la DEVCO : trois signatures du département des opérations (C6), deux de la section finances/contrats37 (C5) et ensuite deux signatures supplémentaires de la section financière38 chargée des décisions et des engagements généraux. Il faut normalement (cas d’AMISOM IV) 10 jours pour obtenir les 6 signatures des sections de la DEVCO.

iii. Procédure spéciale, Mécanisme de Réponse Précoce (MRP) Le MRP finance les interventions de l’APF qui requièrent une réaction rapide comme dans le cas des actions de médiations de l’UA/ des CER, de diplomatie préventive, de missions d’enquête pour la planification des OSP et du renforcement temporaire ou ad hoc des organes responsables de la planification d’une éventuelle OSP. Etant donné que le MRP a été inclus dans une annexe du Programme d’action en cours de l’APF pour la période 2008-2010 adopté en même temps, il est soumis aux mêmes consultations des groupes de travail concernés du Conseil. L’approbation du CPS au sujet de l’opportunité politique est requise et cela aurait été le cas de toute manière si le MRP n’avait pas été inclus ; il en va de même pour le processus de consultation interservices. Les fonds MRP sont ensuite transférés vers l’UA, le point spécifique étant que l’utilisation exacte de ces fonds n’a pas encore été décidée. Une fois qu’une action spécifique est approuvée, les fonds MRP peuvent être rapidement libérés car ils sont déjà à la banque de l’UA à Addis-Abeba.

La Commission examine et évalue chaque demande de l’UA relative à l’utilisation du MRP : les aspects politiques et opérationnels, y compris le budget. Les demandes émanant des CER doivent bénéficier du soutien de l’UA. Si la Commission considère que la demande est acceptable, elle en informe le Conseil et autorise l’UA à utiliser le fonds MRP. Les initiatives individuelles font ensuite l’objet d’une décision au niveau de l’Ordonnateur (le Directeur ACP au sein de COM). La C6 de la DEVCO39 indique que la procédure de prise de décision pour le MRP est très particulière car elle est très rapide (10 jours), les activités ne sont pas longues (maximum 6 mois), elle traite essentiellement de médiations et elle doit réagir dans un contexte en évolution avec un budget flexible. Il s’agit d’une décision interne de la C6 de la DEVCO, avec une demande d’avis politique du SEAE (par le passé Unités DEV) et l’approbation de la C5 de la DEVCO40 n’est pas nécessaire puisqu’elle a été donnée préalablement avec la décision originale de financement du MRP.

37 ’Gestion centralisée - Coordination financière - Autorisation financière’ 38 ‘Engagements primaires et dérogations’ 39 Cette unité traite des opérations UA et APF au sein de la DEVCO. 40 Traite des finances, des contrats et des audits pour les pays ACP.

Processus de prise de décision pour toute intervention spécifique du MRP : 1. L’UA/ les CER envoie(nt) une demande MRP. 2. La C6 de la DEVCO évalue la demande et informe le Conseil. 3. La C6 de la DEVCO autorise l’utilisation du MRP.

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b. Consultation Interservices (CIS) et adoption par le Collège des Commissaires

CONSULTATION INTERSERVICES (CIS)

Par le biais de la consultation interservices, le département responsable, dans ce cas la DEVCO, cherche à obtenir l’opinion officielle de tous les autres services et de toutes les autres DG ayant un intérêt légitime envers la substance de la proposition. Une consultation interservices (CIS) de haute qualité garantit la transparence41 essentielle lors de la préparation des décisions de la CE et reflète la responsabilité collective des départements. La coordination doit avoir lieu dès que possible pour assurer que les consultations interservices et les procédures de prise de décision ultérieures se déroulent sans heurts. Avant que le Directeur de la DEVCO n’envoie le dossier pour la CIS, la C3 de cette même Direction en vérifie le format et la qualité. Jusqu’en 2007, les dossiers APF étaient souvent préparés dans l’urgence et comportaient parfois des erreurs qui devaient être résolues ensuite. De ce fait, les fonctionnaires ont des discussions informelles avec la C3 pendant la phase de préparation du dossier pour éviter des erreurs. Le contrôle requiert deux visas par les chefs de section et d’unité C3, avec trois signatures au total. Il faut deux jours pour ce faire. Les départements identifiés pour les décisions APF sont : Ø Le SEAE car l’APF finance des activités de paix et de sécurité ; Ø Le Service juridique dont l’accord est requis avant de lancer les procédures écrites sauf pour

les décisions relatives à des actions standards qui ont déjà été convenues préalablement (« actions répétitives ») ;

Ø Le Secrétariat général de la CE qui peut engager la CE envers d’autres institutions et d’autres organismes ;

Ø La DG budget car l’APF a un impact budgétaire direct ; Ø ECHO en raison des liens entre les actions APF et les actions humanitaires ; Ø L’OLAF qui doit être consulté pour les propositions portant sur des zones vulnérables en

termes de fraude. Les consultations interservices durent 10 jours ouvrables si le dossier comporte moins de 20 pages, ce qui est généralement le cas pour l’APF, sinon elles peuvent prendre 15 jours ou même trois semaines. En cas d’urgence politique évidente (et pas pour compenser un retard administratif), les procédures de la CE permettent à la DEVCO soit de demander au SG la permission d’utiliser la procédure rapide (consultation se terminant par une réunion) soit de lancer une consultation plus courte. De toute manière, la DEVCO peut toujours contacter de manière proactive les DG consultées et leur demander de répondre plus vite. La procédure rapide (“fast track”) pour les consultations interservices dure trois jours : deux jours pour réviser les documents et une journée pour une réunion spéciale. La DEVCO a recouru à cette procédure pour quelques interventions de l’APF telles qu’AMISOM II, MAES et MICOPAX 1A en décembre 2008 et en 2007 pour l’adoption du Programme d’Action de l’APF pour la période 2008-2010.

41 Tel est le terme utilisé au sein de la Commission. L’évaluation a des doutes quant au fait que ce processus assure effectivement la « transparence ».

1. La DEVCO vérifie le dossier et soumet la décision à la CIS. 2. Le SEAE, le service juridique, le SG, la DG Budget, ECHO et OLAF sont consultés. 3. Traduction. 4. Adoption par le Collège.

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Une fois que le processus de consultation interservices est clôturé, le dossier revient à la DEVCO et est examiné en fonction des commentaires émis par les départements consultés. Cette étude dure normalement quelque 4 jours. La DEVCO n’a jamais reçu des opinions négatives à la suite de la consultation interservices pendant la période analysée dans le cadre de cette évaluation. L’évaluation recommande de gagner du temps grâce à un processus de 48 à 72 h sans objection pour remplacer le système formel de visas. La CIS, qui consiste essentiellement en un partage d’informations, en serait ainsi modernisée et accélérée. Il serait toujours possible de présenter des objections et une réunion pourrait être convoquée au cas où une décision requerrait des débats plus approfondis. TRADUCTION

Le « dossier » est envoyé pour traduction vers les trois langues de travail de la Commission : il faut de 5 à 10 jours ouvrables, en fonction de la longueur du texte. Le plan de travail ou les vacances peuvent retarder ce processus. Une fois les traductions terminées, le dossier est saisi dans le système et le chef d’unité C3 appose sa signature. Le dossier revient ensuite à la DEVCO où le Directeur Adjoint dispose d’un jour et le Directeur de deux jours pour signer et envoyer le dossier au Collège des Commissaires pour adoption. ADOPTION PAR LE COLLEGE DES COMMISSAIRES

Pendant la période analysée dans le cadre de la présente évaluation, les décisions APF ont été adoptées en recourant à la « procédure écrite ». Le Commissaire au Développement reçoit le dossier et donne son accord. Comme décrit précédemment pour les autres étapes, les fonctionnaires de la C6 discutent à l’avance et de manière informelle avec le cabinet pour prévenir tout problème imprévu, ce qui prend trois jours. Ensuite, le Secrétariat général dispose de trois jours pour vérifier à nouveau le dossier avant de lancer la procédure écrite avec les membres du Collège des Commissaires qui auront à leur tour cinq jours ouvrables pour s’opposer à la décision APF, autrement elle est adoptée. Pour les questions particulièrement urgentes, le Président de la Commission peut décider d’utiliser une procédure accélérée ; dans ce cas, la procédure écrite est limitée à une période allant de 1 à 3 jours, mais cette possibilité n’a jamais été appliquée aux décisions APF. La décision APF adoptée revient à la DEVCO où la convention de contribution ou de subvention peut être signée avec l’UA.

III.1.3 CONVENTIONS RELATIVES AUX CONTRIBUTIONS ET AUX SUBVENTIONS

Le succès ou l’échec de l’APF dépend dans une large mesure des structures et des capacités opérationnelles de l’UA/ des CER car ces organisations ont été les seules bénéficiaires de financements APF directs. Au niveau global, l’UE a attaché très peu de conditions à l’APF. La règle générale est que l’UA doit avoir donné son accord pour toutes les demandes d’utilisation du fonds dans des opérations approuvées par le CPS de l’UA et que les OSP doivent faire l’objet d’une forme ou l’autre d’approbation de la part des Nations unies. Dans la pratique, il a été observé que l’UE peut avoir sous-estimé les faiblesses administratives et de gestion au sein de l’UA/ des CER et leurs effets sur la mise en œuvre de l’APF.

1. Le Collège des Commissaires adopte la décision de financement. 2. La DEVCO prépare le contrat pour fournir le financement APF à l’UA/ aux CER. 3. Le Directeur de la DEVCO signe le contrat avec l’UA/ les CER.

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Ceci étant dit, les règles générales du FED et les exigences en matière de contrôle interne sont directement applicables à l’UA/ aux CER dans le contexte de l’APF et sont conçues pour donner des assurances raisonnables quant à la réalisation des objectifs suivants :

a) Efficacité, efficience et économie des opérations; b) Fiabilité du processus d’établissement des rapports; c) Protection des actifs et de l’information; d) Prévention et détection des fraudes et des irrégularités; e) Gestion suffisante des risques liés à la légalité et à la régularité des transactions sous-

jacentes, en tenant compte du caractère pluriannuel des programmes ainsi que de la nature des paiements concernés.

Ces exigences s’appliquent à différents types de modalités d’aide utilisés par la Commission. Conformément au règlement de l’APF, le financement APF est accordé sur la base des modalités d’aide suivantes :

i. Les conventions de contribution qui requièrent que les organisations internationales recevant le financement en gestion conjointe offrent des garanties équivalentes aux normes internationales portant sur la comptabilité, l’audit, le contrôle interne et les procédures de passation des marchés, c’est-à-dire les exigences de ce que l’on nomme les 4 piliers. Une Convention de contribution standard doit être utilisée comme modèle.

ii. Les contrats de subvention qui sont mis en œuvre sous la gestion centrale de la DEVCO. Une Convention de subvention standard doit être utilisée comme modèle.

iii. Les contrats de Service qui sont uniquement utilisés pour la mise en œuvre de l’assistance technique.

Une fois qu’une décision financière a été adoptée, le contrat pour l’intervention de l’APF en question peut être signé et une partie des fonds peut ensuite être transférée. Normalement, il n’y a pas beaucoup de retard entre la décision financière et la date du contrat : pendant que la décision APF passe par le processus de prise de décision, les unités C6 et C5 de la DEVCO préparent le contrat qui en résultera et clarifient les dérogations, donnent les descriptions d’actions, indiquent les budgets spécifiques, l’identification financière (chaque contrat nécessite d’un compte bancaire différent : l’UA doit disposer d’un compte bancaire validé par la CE et de la demande de paiement conformément au contrat (lettre formelle de l’UA)). Ce processus a pour objectif d’anticiper et de résoudre tout problème. Les fonds apportés au travers de l’APF à l’UA/ aux CER financent 100% les activités couvertes : le cofinancement n’est pas requis. Il convient de noter qu’une Convention de contribution APF entre la Commission et l’UA/ les CER contient des clauses générales appliquées par la Commission à toute organisation internationale recevant des fonds. Les Conventions de contribution font référence à leur article 7 à « d’autres conditions spécifiques s’appliquant à l’action » (dérogations et autres conditions spécifiques) qui sont essentielles à la mise en œuvre de l’APF. Ces dispositions sont déjà reprises dans la décision de la CE en soutien à la Convention de contribution. Le besoin de réagir rapidement aux défis en matière de paix et de sécurité a forcé les fonctionnaires APF de la DEVCO à trouver des solutions pour remédier aux longues procédures de prise de décision : la rétroactivité et la réassignation de fonds d’actions APF antérieurs ont été introduites à cette fin, conformément aux règles juridiques (article 19) de l’Accord de Cotonou. DANS LA PRATIQUE

En principe, les règles de l’APF offrent une approche relativement souple car elles n’imposent pas l’utilisation de modalités de mise en œuvre spécifiques. La CE doit décider quelle est la modalité d’aide la plus appropriée à une action APF en tenant compte de la situation au sein de l’UA/ des CER. D’une certaine manière, le processus le plus réaliste aurait consisté à transférer tout financement APF

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vers l’UA/ les CER au travers de Conventions de subvention, jusqu’à ce que ces institutions soient prêtes d’un point de vue opérationnel/ financier/ de gestion. Néanmoins, il semble que la volonté politique de promouvoir l’appropriation africaine a conduit la Commission à ne pas insister sur la nécessité que ces organisations prouvent qu’elles peuvent satisfaire les conditions minimales d’une bonne administration pour la mise en œuvre des Conventions de contribution. Cette interprétation dynamique ainsi que l’approche intégrée du développement des capacités qui y correspond font partie de l’approche générale de la Commission en matière de développement, y compris pour l’utilisation du soutien budgétaire de l’UE dans les pays en développement. L’évaluation salue cette approche étant donné qu’autrement, il serait difficile pour les pays et les organisations d’Afrique de construire une capacité durable pour traiter de la paix et de la sécurité. Ceci étant dit, il est extrêmement important que la Commission comprenne et apprécie pleinement les risques encourus et que des stratégies de gestion du risque appropriées soient utilisées, notamment des mesures de rejet des risques telles que le renforcement ciblé des capacités, le contrôle et le dialogue politique. Rapidement, les audits se sont révélés problématiques et, de façon louable, la DEVCO a été créative et a trouvé des solutions pour maintenir l’APF sur la bonne voie, sans porter atteinte aux attentes déjà suscitées en termes d’appropriation pour l’UA et les CER. Des progrès ont été réalisés par la CUA sur le plan de l’amélioration de ses contrôles et de ses procédures internes ; la norme à 4 piliers devrait être bien réelle en 2011. On ne peut peut-être pas en dire autant de toutes les CER, à l’exception du COMESA. Sans l’intervention active des délégations de l’UE, il semble très difficile pour l’APF de Bruxelles d’apporter un soutien efficace aux CER. Le suivi de certaines composantes des CER (pas les OSP) pourrait au moins être mieux géré par les délégations de l’UE qui ont le savoir nécessaire. Les règles de l’APF exigent que « des exercices communs sur les enseignements tirés de la mise en œuvre de l’APF soient systématiquement réalisés »42 de sorte que les résultats puissent être débattus dans les forums concernés, en particulier au niveau du Comité conjoint de coordination de l’APF et que des recommandations suivent. Toutefois, depuis 2007 à Djibouti, cet exercice ne s’est jamais déroulé. Selon la C5 de la DEVCO à Bruxelles, le problème a fait l’objet de longues discussions au sein de toutes les réunions du Comité de direction de l’APF sur le renforcement des capacités. Ce fait est regrettable : ces exercices formels offrent une bonne opportunité de discuter de manière plus approfondie et détaillée des problèmes liés à la mise en œuvre de l’APF. Au lieu de cela, c’est la DEVCO qui doit traiter les problèmes au cas par cas. LES BUDGETS ET LEURS AMENDEMENTS

Les demandes émanant de l’UA/ des CER pour le transfert de certains montants entre des postes budgétaires peuvent être acceptables pour autant qu’elles n’entraînent pas de nouvelles activités. La DEVCO analyse la cohérence, la faisabilité et l’admissibilité de telles requêtes. En cas d’acceptation, un addendum au contrat (convention de subvention ou de contribution) est établi et est signé par les deux parties. Tant que les modifications soumises par l’UA/ les CER ne sont pas substantielles, il n’y a pas d’intervention du côté politique – du Conseil (GTA/CPS) – car le changement du contrat n’affecte pas la décision de soutien de la CE : il ne s’agit que d’une question opérationnelle qui témoigne d’une bonne flexibilité du FED/ de l’APF. Ces « correctifs » ont été utilisés pour AMISON à plusieurs reprises pour modifier par exemple la durée des conventions de contribution. Ce changement est possible (par exemple une prolongation) sans que cela ne transforme la décision de la Commission et sans que l’on considère qu’il s’agit là d’une modification substantielle des objectifs et du contenu de l’action.

42 Programme d’action triennal de l’APF 2008-2010 (10ème FED), point 6.5 sur les leçons tirées de la mise en œuvre.

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Si l’amendement sollicité est considéré comme substantiel, la décision concernée de la CE doit être modifiée avant de procéder à un changement dans le contrat. Amender une convention de contribution déjà en place pour changer par exemple son financement global requerrait la même procédure laborieuse de prise de décision que dans le cas de l’établissement d’une nouvelle convention de contribution, car modifier une décision de la CE prend autant de temps que d’en adopter une nouvelle. RETROACTIVITE

La clause relative à la rétroactivité, qui figure dans toutes les conventions APF, est très importante en raison de la longueur des procédures de prise de décision de la CE. L’UA/ les CER peuvent préfinancer leurs activités en cours liées aux OSP ou au renforcement des capacités pour autant que les dépenses se produisent après la date de demande officielle de l’UA/ des CER à l’UE. Comme l’UA/ les CER ne sont souvent pas capables de préfinancer leurs activités APF avec des fonds propres, elles sont forcées de réassigner le budget de la Convention de contribution précédente ou de procéder à un dispositif « d’emprunt et de glissement » entre les comptes. IMPREVUS

S’agissant des imprévus, les règles de l’APF établissent clairement que leur utilisation n’est pas considérée comme un amendement de la décision de financement, pour autant qu’elle n’implique pas un changement de la nature des activités proposées à l’origine. Les imprévus ont servi de complément à une intervention financée par l’APF en cours, avec une décision de la DEVCO prise à la suite d’une demande de l’UA/ des CER. Cette disposition n’a pas été source de problèmes, mais il peut être important de prendre en compte la nature des OSP. 70% DE RESPONSABILITE

L’une des plaintes présentées par l’UA et les CER au sujet du Programme de renforcement des capacités dans le cadre du 9ème EDF – APF est l’exigence de la CE envers la CUA et les (6) CER de justifier (à l’aide des documents pertinents) les frais encourus après avoir collectivement dépensé 70% du budget afin de pouvoir recevoir les 30% restants. L’évaluation considère que la règle de responsabilité des 70% est tout-à-fait légitime ; il n'y a aucune raison pour que les départements comptables de l’UA et des CER ne puissent pas la respecter. Cependant, des problèmes se sont produits parce que la règle s’appliquait à toutes les organisations impliquées, ce qui signifie que les meilleurs prestataires étaient ralentis par le maillon le plus faible. Certaines CER ont ainsi été confrontées à de nombreux défis supplémentaires et des conflits inutiles en sont nés. A l’avenir, l’UE devrait appliquer la règle aux organisations individuelles ou exiger que la CUA ne débourse pas toutes les ressources aux CER individuelles, mais qu’elle conserve plutôt une réserve qui permette aux bons élèves d’aller de l’avant même si d’autres CER ne font pas ce qu’il faut. AUDITS PERIODIQUES

Une autre clause importante des contrats APF concerne le besoin de réaliser périodiquement des audits car leurs résultats ont des impacts directs sur le financement en cours de l’UA/ des CER et sur les contrats futurs en raison des exigences en matière de recouvrement. Comme pour tout autre programme de la CE, lorsqu’un audit identifie un problème dans la gestion de fonds européens, l’organisation financée doit réagir dans les deux semaines. L’expérience avec l’UA/ les CER en matière d’audits n’a pas toujours été positive : elles réagissent rarement à temps ou fournissent aux vérificateurs des documents insuffisants. Certains fonctionnaires de la Commission indiquent que ces organisations avaient même besoin d’une aide technique pour faire face aux audits. D’autre part, on considère que la CUA a progressé considérablement pendant l’année 2010 sur le plan des procédures financières et de l’établissement de rapports.

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GESTION ET COMPTABILITE DE L’APF

En 2005, aux débuts de l’APF, On a estimé que l’UA/ les CER satisfaisaient l’exigence à 4 piliers pour signer les conventions de contribution avec la Commission. Les audits qui ont eu lieu ensuite, pour la première mission MUAS et MICOPAX, ont révélé, pour ces deux opérations, une carence grave en termes de gestion saine. Pour y remédier, le Directeur général de la DEVCO et le Président adjoint de la CUA sont arrivés à un accord en août 2009 sur les mesures à prendre pour renforcer la gestion financière de la CUA, notamment des mesures de précaution pour assurer un contrôle financier plus strict des dépenses pour continuer à financer AMISON. Dans le cas de MICOPAX, même avant que la CEEAC passe par de telles évaluations institutionnelles, les militaires français ont accepté d’assumer la gestion financière de l’opération par le biais d’un organe spécial sur le terrain (CAF) et le financement de l’APF a commencé à être acheminé via une Convention de subvention. Aujourd’hui, une évaluation institutionnelle de l’UA est toujours en cours et ses résultats officiels n’ont pas encore été rendus publics. En 2011, la CEEAC fera également l’objet d’une évaluation institutionnelle de ses normes de comptabilité, d’audit, de contrôle et de procédures de passation de marchés.

Il est clair pour la Commission que les organisations africaines devraient respecter les conditions minimales de mise en œuvre des conventions de contribution car elles sont tenues d’appliquer les règles de financement du FED et les bonnes pratiques internationales. Selon la DEVCO, au cours de ces dernières années, le débat sur la façon d’aborder la transition – le temps nécessaire pour la CUA de passer à une révision positive des 4 piliers, prévue pour 2011 – indiquait qu’en règle générale, aucune nouvelle convention de contribution en gestion conjointe ne pourrait être signée sauf pour AMISON (actuellement IV et V) et éventuellement pour le soutien APSA (40 millions d’euros, actuellement dans le circuit décisionnel). Pour AMISON, ce point se justifie car la CUA a accepté d’intégrer dans la convention de contribution des mesures de précaution provenant de l’aide-mémoire sur les mesures pour renforcer la gestion financière de la CUA de même que sur la base d’une analyse financière de la gestion des risques entreprise par la DEVCO et approuvée par le Directeur général (sur la constance du suivi financier et les résultats d’audit positifs). En ce sens, il convient de noter qu’AMISON V stipule clairement que : « le système de gestion établi par la Commission de l’Union africaine (CUA) pour la gestion des fonds européens ne respecte pas pleinement à ce jour toutes les conditions établies par l’article 29 du Règlement financier applicable au 10ème FED. La Commission considère cependant qu’une convention de contribution en gestion conjointe peut toujours être établie dans le cadre des conditions strictes convenues dans l’Aide-mémoire conjoint Commission européenne/ Commission de l’Union africaine sur le renforcement de la gestion financière de l’UA signé le 27 aout 2009 et dans ses versions révisées. Ces conditions ont été intégrées dans la convention de contribution. »

III.1.4 ANALYSE DU CALENDRIER ET DU PROCESSUS DE PRISE DE DECISION DE

L’APF

Les décisions relatives à l’APF ne prennent pas plus de temps que n’importe quelle autre décision du FED de la CE, bien que les procédures actuelles de prise de décision de l’APF soient assez longues. Dans le meilleur des cas, il faut compter environ deux mois pour obtenir une décision de la CE (AMISON IV). Ces procédures ne sont pas vraiment adaptées aux besoins de l’UA/ des CER pour le soutien au maintien de la paix et de la sécurité en Afrique. Pour les opérations de paix, les décisions doivent souvent être rapides et efficaces tant dans une perspective financière que de gestion ; des vies peuvent être en péril, de nombreux risques menacent. Néanmoins, les procédures de décision de l’APF ne constituent pas une exception dans le cadre juridique de la CE. D’autres instruments financiers européens doivent également passer par les mêmes procédures générales malgré leur éventuel caractère urgent, à l’exception des procédures ECHO et IfS présentées ci-dessous.

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IMPORTANCE DE L’ENGAGEMENT DU PERSONNEL

Cependant, comme les actions de l’APF sont souvent urgentes et parce que nombreuses approbations sont nécessaires pour prendre une décision, les fonctionnaires de la DEVCO doivent adopter une approche personnelle, informelle et très active dans leurs relations avec d’autres unités et à tout instant de la procédure afin que leur demande de financement circule rapidement au travers de la bureaucratie européenne. Cette approche personnelle permanente est exigeante, elle requiert aussi que l’on y consacre beaucoup de temps et peut ne pas être durable. Le fait est que le succès de l’APF dépend des membres dévoués, en poste aux C6 et C5, engagés envers les idéaux de paix en Afrique et personnellement impliqués pour éviter les conséquences fatales de tout retard sur le terrain. Un tel dévouement ne peut être garanti en permanence et ne constitue pas non plus une base saine pour la perspective de gestion à long terme. La situation est bien entendu différente lorsque les décisions APF concernent le renforcement des capacités (CB), de caractère moins urgent. En outre, le temps consacré à la préparation des demandes officielles APF par l’UA/ les CER doit venir s’ajouter aux deux mois de délai minimum requis pour les procédures de prise de décision de la CE. Dans le cas d’AMISON IV ou de MICOPAX 1C, il a fallu de trois à quatre semaines pour terminer le dialogue informel nécessaire avec tous les partenaires et estimer un budget fiable conformément aux exigences de l’APF. Lorsqu’une demande APF émane d’une CER - par exemple la demande de la CEEAC pour le financement de MICOPAX 1C – il faut prendre en compte le temps à partir de l’envoi de la demande à l’UA pour solliciter son soutien. Bien que l’UA n’ait jamais émis de refus, il faut toujours du temps : dans le cas de MICOPAX 1C, il a fallu onze jours. Le soutien de l’UA est presque automatique : trois jours constitueraient une période plus raisonnable pour l’UA étant donné que la décision politique a probablement déjà été prise. Pour MICOPAX, ces onze jours nécessaires à l’obtention du soutien officiel de l’UA ont été mis à profit par la C6 de la DEVCO pour préparer tous les documents nécessaires pour le GTA au niveau du Conseil. Les missions de maintien de la paix sont complexes et leur composante militaire les rend assez particulières en termes de budget et de programmation. La préparation de toute la documentation APF nécessaire pour les processus de prise de décision, au niveau du Conseil et en lien avec les autres départements concernés au sein de la Commission, est longue et difficile. Cette particularité de l’action APF requiert des connaissances militaires. Pour l’instant, la C6 a beaucoup de chance car elle dispose d’un officier militaire secondé par la France dont le travail et la contribution sont à tout instant essentiels tant pour la préparation de la demande UA/ CER que pour le passage dans les méandres de la procédure de prise de décision APF. L’exemple ci-dessous illustre bien la lourdeur des procédures de prise de décision de la Commission et ses effets imprévisibles : deux demandes UA/CER pour des OSP ont été présentées en décembre 2010 ; fin février 2011, les décisions de financement d’AMISON V et de MICOPAX 1C en étaient toujours à la phase de consultation interservices (AMISON V plus vite que MICOPAX 1C). Selon la C6 de la DEVCO, la principale raison du retard est la très longue liste de personnes qui doivent donner leur approbation et apposer leur visa au dossier. L’APF n’est pas aidée par le fait qu’elle est mal comprise par les services de la Commission. Elle est considérée comme « particulière ». Par comparaison avec les demandes de 2010, celles actuellement en cours comprennent des budgets plus élevés et une nouvelle ligne pour le renforcement des capacités. D’autre part, les fonctionnaires de la C6 n’ont reçu aucune demande de clarification au sujet de ces demandes qui expliquerait les retards et ils n’ont pas non plus été informés d’un quelconque problème soulevé par d’autres services de la Commission.

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III.2 RECOMMANDATIONS RELATIVES AUX PROCEDURES DE PRISE DE DECISION DE

L’APF

III.2.1 AU SUJET DE LA PROGRAMMATION DU PLAN D’ACTION DE L’APF :

Le Programme d’action a donc établi le cadre de l’accord de financement et des contrats ou conventions (par exemple conventions de contribution ou de subvention, contrats de services). La souplesse et l’adaptabilité pour permettre une mise en œuvre efficace, une bonne rentabilité et des résultats durables sont des aspects importants. En d’autres mots, le Programme d’action triennal 2008-2010 de la Facilité de soutien à la paix en Afrique fixe le cadre général que la Commission européenne doit respecter lors de la préparation, de l’adoption et de la mise en œuvre des diverses composantes de l’APF (OSP, renforcement des capacités, MRP, etc.). Comme indiqué précédemment :

ð En premier lieu, comme suggéré ci-dessus, si l’APF se veut une facilité financière pouvant financer les trois objectifs du Plan d’Action en P&S de la SCUA (2011 – 2013), c’est-à-dire le dialogue politique sur la paix et la sécurité, l’APSA et les OSP, il est alors nécessaire d’avoir une réserve permanente qui puisse être activée pour les initiatives générant rapidement des résultats ou les initiatives phares de l’UE et de l’UA/ des CER.

ð En deuxième lieu, les principaux programmes APF (relatifs aux OSP, au renforcement des capacités, au MRP) devraient être complétés par des interventions spécifiques reflétant l’évolution du partenariat de paix et de sécurité et devraient par ailleurs permettre le financement direct de parties prenantes extérieures à la CUA et aux secrétariats des CER.

ð En troisième lieu, l’UE devrait adopter des Plans d’Action de 6 ans qui correspondent à l’ensemble de la période de perspective financière concernée de 2013 à la fin du 10ème FED. La paix et la sécurité en Afrique constituent un processus à long terme où des fenêtres d’opportunités offrent des possibilités spécifiques de soutenir des progrès. L’expérience récente de l’Afrique du Nord en est un exemple parlant. L’APF a donc besoin d’un programme de soutien à long terme au sein duquel un appui structurel et un renforcement des capacités ainsi que des initiatives ciblées et spécifiques sont fournis aux OSP qui peuvent faire progresser l’APSA et le partenariat Afrique-UE sur la paix et la sécurité à plus grande échelle.

III.2.2 AMELIORATION DES PROCEDURES DE PRISE DE DECISION DE L’APF CONFORMEMENT AU CADRE JURIDIQUE ACTUEL

La question est maintenant de savoir s’il serait possible d’introduire des améliorations qui pourraient accélérer le processus actuel tout en utilisant le cadre juridique en vigueur applicable aux décisions APF. De manière générale, nous pouvons dire que, dans le cadre juridique actuel, la modification de l’exigence d’une décision individuelle séparée pour chaque intervention APF n’est pas possible, même si une décision financière globale existe pour le programme APF 2008-2010. Il semble dommage que, pour continuer une activité, un nouveau processus complet d’approbation soit nécessaire alors que l’unique changement concerne une prolongation du calendrier et du budget. Il s’agit certainement là d’un domaine où les procédures pourraient être facilitées et accélérées, conformément aux pratiques de nombreux autres donateurs. S’agissant de la préparation de la demande APF par l’UA/ les CER, cette étape initiale dépend de ces dernières qui disposent de leurs propres procédures. A ce stade, l’implication de la CE n’est pas officielle, mais elle est décisive dans la pratique pour l’obtention du document de requête approprié

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préparé dans un délai minimum. Pour AMISON V et MICOPAX 1C, les fonctionnaires de la C6 de la DEVCO et le conseiller militaire se sont rendus en Afrique où ils ont participé directement à la rédaction des demandes et ont fourni une aide cruciale. Ceci suggère que l’implication de la CE est nécessaire au stade de la formulation et qu’elle devrait être formalisée en tant qu’élément de la procédure APF. Une autre question est de savoir si la participation de la CE est nécessaire en raison de la complexité des procédures européennes ou des faiblesses en matière de gestion au sein de l’UA/ des CER. Si le soutien de l’UE est utile à ce stade, devrait-il être apporté par la DEVCO au départ de Bruxelles ou par le personnel de la délégation de l’UE travaillant en étroite coopération avec ces organisations à leur siège ? Quoi qu’il en soit, pour ces deux propositions, les connaissances portant sur les opérations de maintien de la paix semblent constituer un atout significatif.

L’exigence relative à « l’opportunité politique » est une conséquence logique de la nature de l’APF liée à la paix et à la sécurité – le maintien de la paix et de la sécurité en Afrique fait partie de la Politique étrangère et de sécurité européenne, conformément au fondement juridique du Traité de Lisbonne. Les OSP sont sensibles politiquement parlant et les EM de l’UE ne renonceront pas à leur droit à contrôler le recours politique à la force militaire. Cette étape du processus d’approbation est inévitable pour les OSP. Cependant, il semble qu’il existe des possibilités pour que le SEAE et la Commission puissent prendre des décisions concernant d’autres composantes de l’APF telles que le renforcement des capacités et le MRP. De tels programmes ne devraient pas nécessairement requérir une approbation préalable du CPS.

Cependant, au sein du Conseil, deux organes sont habituellement concernés : le Groupe de Travail « Afrique » (GTA) et le Conseil de paix et de sécurité (CPS). Conformément à la réglementation APF actuellement en vigueur, le CPS dispose du pouvoir formel d’approbation de « l’opportunité politique » des décisions APF. La consultation avec le GTA sert à discuter de tout doute technique à un niveau diplomatique moins élevé et à recommander au CPS l’accord sur l’opportunité politique sans difficulté aucune. Si le CPS devait déléguer l’approbation politique au GTA, seul un organe des EM de l’UE serait concerné par l’examen de la « note d’information » de l’APF et par l’approbation de l’opportunité politique. Néanmoins, selon les services juridiques de la CE, cette délégation de pouvoir du CPS vers le GTA ne serait légalement pas possible même au travers d’une décision du Conseil.

Les dernières décisions APF (AMISON V et MICOPAX 1C) n’impliquaient pas de sensibilité politique particulière en comparaison avec AMISON IV et MICOPAX 1B ni un quelconque aspect qui justifierait la double vérification au niveau diplomatique plus élevé ; et ceci, même si AMISON V signifiait le renforcement de la mission, passant alors de 8.000 à 12.000 gardiens de la paix, et l’approbation pour utiliser pour ces derniers les subventions de l’ONU, une question qui, selon la C6 de la DEVCO, peut être considérée comme politiquement sensible. L’évaluation encourage la délégation des pouvoirs d’exécution (comme cela est la norme dans le cadre de la politique de déconcentration européenne) vers Addis-Abeba et/ou les délégations régionales de l’UE, mais il semble néanmoins que les EM de l’UE soient peu susceptibles d’approuver la délégation des décisions sur l’opportunité politique (entre autres décisions financières) en dehors de Bruxelles. Autrement dit, le processus de prise de décision centralisé lié à l’opportunité politique et aux grandes décisions financières devrait être maintenu à Bruxelles. Cependant, les pouvoirs d’exécution pour les contrats individuels et les conventions de contribution, en particulier pour les composantes de l’APF qui traitent du MRP, du renforcement des capacités ainsi que pour les contrats de services pourraient être décentralisés vers les délégations respectives de l’UE.

La préparation de la « note d’information » et du « dossier » pour chaque décision APF est actuellement confiée à la C6 de la DEVCO qui coopère avec la C5 de la même direction pour les aspects financiers. Ces sections réalisent un travail efficace, en tirant parti de l’assistance fournie par l’expert militaire. Faire participer les délégations de l’UE au niveau de l’UA/ des CER à cette étape ne serait réaliste que si leurs experts OSP étaient disponibles. Leur proximité par rapport à l’UA/ aux CER contribuerait en effet à recueillir de meilleures informations pour les documents et à établir un meilleur partenariat UE-UA/CER au sujet de l’APF.

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S’agissant des signatures requises pour la décision APF pour une OSP, les évaluateurs considèrent que les deux signatures supplémentaires de la section financière43 traitant des décisions et des engagements globaux n’apportent pas de valeur ajoutée et pourraient être remplacées par une décision du Secrétaire général de la Commission. Les principes de « quatre yeux » est bonne, mais lorsque trois ou quatre visas sont nécessaires de la part d’une même unité, l’évaluation a des doutes quant à la valeur ajoutée qu’ils peuvent apporter. Il est reproché au processus préalable à la consultation interservices pour adopter une décision APF d’être trop long. Cinq départements sont ciblés : service juridique, SG, ECHO, DG budget et OLAF. Il semble raisonnable de les consulter tous pour assurer la transparence et la responsabilité collective. Néanmoins, une bonne solution serait que la procédure “rapide “ de consultation interservices soit normalement utilisée avec une réunion spéciale impliquant tous les départements. Cette procédure particulière n’est pourtant permise que si les départements concernés demandent une permission spéciale au SG en cas d’urgence politique manifeste. Il conviendrait de noter à cet égard que pour les deux décisions APF actuellement en cours de consultation interservices – AMISON V et MICOPAX 1C -, la DEVCO n’a pas sollicité cette procédure malgré l’urgence relative de disposer de tels fonds sur le terrain. Il est vrai qu’il est très difficile de justifier l’urgence pour toutes les décisions APF. Pour illustrer le manque de souplesse du cadre juridique de la CE, nous pouvons faire référence à la seule exception actuelle à la procédure généralisée : celle de l’aide fournie par la Commission au travers d’un fonds spécial pour le gouvernement haïtien après le tremblement de terre de janvier 2010. Toutes les décisions financières44 liées à ce fonds passent par une consultation interservices de cinq jours, suite à une décision prise par le SG l’an dernier. Cette décision stipule explicitement que : « Il est essentiel que ces décisions soient traitées dans les meilleurs délais non seulement pour faire face à nos engagements politiques, mais aussi pour que notre soutien débute dès que possible. Par conséquent, afin de réagir rapidement et efficacement dans ce domaine, je vous demande votre approbation pour une réduction systématique à 5 jours ouvrables du délai pour la consultation interservices, pour toutes les décisions concernant l’aide à l’Etat haïtien ». Pour ce qui est du système de communication au sein de la CIS, tous les documents destinés à cette consultation sont téléchargés sur un système en ligne appelé CIS-NET et un courriel directement lié à la CIS est automatiquement envoyé aux services concernés. Les fonctionnaires de la CE formulent leurs commentaires et envoient directement les versions révisées des documents en ligne. Tous les documents sont disponibles 7 jours sur 7, 24 heures sur 24, y compris l’information complémentaire et les détails relatifs à toute personne concernée par cet exercice. Les réunions sont convoquées uniquement pour la CIS rapide lorsque le temps fait défaut pour un échange de commentaires par écrit et pour attendre les réponses. S’agissant de l’adoption par le Collège des Commissaires, outre la procédure écrite pour les décisions APF, la législation de la CE prévoit par ailleurs : Ø La procédure d’habilitation : un des Commissaires est habilité par le Collège pour adopter une

décision individuelle (mais l’enveloppe ACP au sein du FED n’est pas couverte par cette procédure);

43 « Engagements primaires et dérogations ». 44 Face à ce désastre, la Commission européenne a établi un fonds destiné à contribuer à la reprise d’Haïti. Un montant de 100 millions € a été approuvé pour le soutien à court terme. Pour le moyen et le long terme, un fonds de 200 millions € a été approuvé pour répondre aux demandes de l’Etat haïtien.

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Ø La procédure de sous-délégation : le Commissaire délègue le pouvoir au Directeur général concerné.

Une modification pour passer de la procédure générale écrite à celles de l’habilitation ou de la sous-délégation (cette dernière ne pouvant être utilisée que pour les décisions concernant moins de 10 millions d’euros) requerrait une décision interne du Collège des Commissaires. Pour l’APF, une compétence spéciale reviendrait au Commissaire au Développement ou au Directeur général de la DEVCO. Quoiqu’il en soit, le 21 novembre 2010, le Collège prit la décision d’appliquer la procédure d’habilitation en tant que règle générale sauf décision contraire. Cela signifie aussi qu’aucune traduction n’est nécessaire et que la procédure devrait faire gagner cinq jours ouvrables : elle devrait dorénavant être appliquée à l’APF. L’évaluation loue une telle décision. MRP

Tous les contrats APF (peu importe qu’ils soient courts) requièrent une décision de financement de la CE, ce qui normalement exige un processus complet d’agrément et d’approbation avec 30 signatures. L’évaluation considère que cette complexité peut être réduite et le MRP a démontré que cela était possible, mais il faudrait amender le cadre juridique actuel. Le MRP peut également obtenir l’agrément en deux semaines, une amélioration remarquable (mais limitée aux missions de médiation de petite taille ne dépassant pas 6 mois). Selon la plupart des interlocuteurs, le MRP a été novateur et donne des espoirs d’une plus grande souplesse des procédures FED. L’évaluation considère que les procédures MRP accélérées fonctionnent bien aux fins définies car elles sont assez rapides et flexibles.

III.2.3 PROCEDURES DE PRISE DE DECISION CONFORMEMENT AU CADRE JURIDIQUE ACTUEL DU FED

FORMULATION CONJOINTE CE-UA

L’expérience de l’APF a démontré que l’implication de la CE au niveau de l’UA et des CER, y compris par ses connaissances en matière d’OSP dans les interventions militaires, policières et civiles, est nécessaire lors de la phase de formulation des demandes et qu’elle devrait être formalisée et faire partie de la procédure APF. DIFFERENCIATION DE L’OPPORTUNITE POLITIQUE AU SEIN DE L’APF

L’opportunité politique estimée par le Conseil (CPS) est requise pour le financement des OSP de l’APF et cela est bien compréhensible. Toutefois, une telle approbation préalable au financement pour les deux autres composantes de l’APF, à savoir le MRP et le renforcement des capacités, n’est pas nécessaire. Les informations et les explications au sujet des décisions de la Commission/ du SEAE communiquées au sein du groupe préparatoire concerné (GTA) après approbation formelle devraient être suffisantes. Un tel changement devrait permettre à la Commission/ au SEAE de réagir aux besoins de manière plus opportune et plus efficace et en se centrant plus sur les résultats pour l’ensemble de l’Afrique.

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ACCELERER LA PROCEDURE DE CONSULTATION INTERSERVICES ET LA TRADUCTION

La procédure “rapide” de consultation interservices devrait être adoptée pour générer la rapidité et la souplesse nécessaires au sein de la CE. Cette procédure particulière requiert normalement une exception individuelle et une permission spéciale du SG, en cas d’urgence politique manifeste. Si cela est juridiquement possible, par décision du SG, la procédure « rapide » devrait être utilisée pour toute décision urgente relative aux OSP lorsque le Directeur de la DEVCO le demande. Au minimum, les décisions OSP devraient bénéficier du même traitement accordé par le SG à ECHO pour aider l’Etat haïtien, avec une réduction systématique à un délai de cinq jours ouvrables de la consultation interservices comprenant par ailleurs une procédure accélérée informelle pour la traduction de ces décisions.

ADOPTION PAR LE COLLEGE DES COMMISSAIRES PAR LE BIAIS DE LA PROCEDURE DE SOUS-DELEGATION

La nouvelle procédure générale d’habilitation45, donnant au Commissaire au Développement le pouvoir d’adopter les décisions APF, devrait être introduite, mais la procédure de sous-délégation devrait normalement être réservée aux décisions concernant des actions de moins de 10 millions d’euros. Ce changement requerrait une décision interne du Collège des Commissaires et entraînerait une compétence spéciale pour le Directeur général de la DEVCO. LA CUA POURRAIT PRENDRE DES DECISIONS AU SUJET DE LA MEDIATION ET DES MISSIONS D’ENQUETE

Puisque le financement MRP a déjà été approuvé antérieurement par le CPS de l’UE, l’évaluation recommande que les décisions de médiation MRP – et l’opportunité politique pour la médiation/ les missions d’enquête et la libération postérieure de fonds – soient confiées à la CUA, à la condition qu’il y ait un échange d’informations (courriels) avec la délégation de l’UE d’Addis-Abeba et qu’une unité d’assistance technique MRP de l’UA soit établie pour améliorer la gestion. Nous considérons que la délégation de l’UE à Addis-Abeba est peut-être mieux placée que la DEVCO à Bruxelles pour identifier les besoins en matière de MRP. La délégation de l’UE informerait officiellement l’APF et le CPS à Bruxelles de la décision de l’UA. L’UA serait ainsi pleinement responsable des décisions MRP et de leur exécution et l’appropriation de l’APF par l’Afrique serait améliorée.

III.2.4 PROCEDURES DE PRISE DE DECISION EN DEHORS DU CADRE JURIDIQUE DU

FED

a. De nouvelles procédures pour l’APF entraîneraient de nouvelles opportunités

Lors de l’analyse d’autres instruments financiers et d’autres procédures de prise de décision de la CE, nous devrions tenir compte du fait que l’APF n’a pas été créée par hasard. L’UE souhaitait aider l’UA/ les CER à mettre au point leur propre système continental de paix et de sécurité et il avait été décidé que le renforcement des capacités à long terme pour l’APSA, comprenant un soutien aux OSP menées par l’Afrique, correspondait au lien entre développement et sécurité tel qu’établi par l’Accord de Cotonou et donc au financement du FED. Cette décision cohérente souligne l’importance du lien entre paix et développement durable. Le FED est uni à l’Accord de Cotonou de 2000 qui est financé par les Etats membres de l’UE en dehors du budget habituel de l’UE. En tant que mécanisme intergouvernemental, le FED dispose de ses propres mécanismes de prise de décision qui excluent l’intervention du Parlement européen et assurent que les Etats membres de l’UE aient une influence plus directe sur l’utilisation des ressources que dans le cas du budget habituel de l’UE.

45 Le 21 novembre 2010, le Collège avait déjà décidé d’appliquer la procédure d’habilitation en tant que règle générale sauf en cas de décision contraire.

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Le cadre juridique actuel de l’APF sera en vigueur jusqu’en 2013, date de fin du 10ème FED – bien que Cotonou se poursuive jusqu’en 2020. Le FED pourrait être intégré dans le budget de l’UE. L’APF pourrait être laissée de côté et une décision serait prise pour savoir si l’APF peut être gérée au travers de la Commission et/ou par le Service européen pour l’action extérieure. Le cadre juridique modifié du Traité de Lisbonne signifie que de nouvelles procédures et une nouvelle division des tâches sur le plan interne de l’UE sont requises si le FED tombe dans le budget. Il est dès lors important d’observer quelles sont les caractéristiques procédurales des autres instruments financiers de l’UE qui pourraient être intégrées dans le cadre juridique de l’APF. De nouvelles procédures devraient bien entendu améliorer et raccourcir les procédures de prise de décision actuelles de l’APF. De plus, si des procédures plus pertinentes sont disponibles dans d’autres instruments européens, elles pourraient également être appliquées à la future APF même si le FED ne fait pas partie du budget. INSTRUMENT DE STABILITE

L’IfS offre, entre autres, une assistance financière et technique pour soutenir les efforts entrepris par les organisations internationales et régionales pour promouvoir le renforcement de la confiance, la médiation, le dialogue et la réconciliation face à des situations de crise ou de crise émergente. Dans des conditions de coopération stables, l’IfS peut également apporter une assistance technique et financière, un soutien aux organisations internationales et régionales pour le renforcement des capacités à long terme avant et après les conflits afin de contribuer à la promotion de l’alerte précoce et de la médiation. Ces dernières mesures peuvent comprendre le transfert de savoir-faire, l’échange d’informations, l’évaluation des risques/ des menaces, la recherche et l’analyse, les systèmes d’alerte rapide et la formation. A cet égard, nous pourrions dire que l’IfS pourrait financer certaines activités auxquelles l’APF contribue actuellement dans le cadre du MRP. Cependant, l’IfS ne peut financer des opérations militaires, même si elles ont pour objectif le maintien de la paix car cela contredirait les Traités de l’UE sur les compétences de la Commission. L’IfS intervient grâce à des « mesures d’assistance exceptionnelles » et à des « programmes de réponse intérimaire » adoptées en suivant les procédures de prise de décision générales de la CE (consultation interservices, Collège des Commissaires). Cependant, contrairement aux exigences imposées à l’APF, la Commission ne « requiert » pas l’approbation du CPS, mais l’informe simplement des mesures qu’elle entend adopter et lui laisse 48 heures de délai d’objection. Toutefois, la Commission rencontre le CPS une fois par mois pour discuter des mesures prévues. Deux jours avant la réunion, elle envoie au CPS une note (« note mensuelle de l’IfS ») décrivant le contenu de ces mesures (une description très générale, environ 3 ou 4 paragraphes par mesure). Cette note est débattue pendant la réunion du CPS. Si une mesure représente un coût supérieur à 20 millions d’euros, un Comité spécial du Conseil, composé de représentants des EM de l’UE, doit être consulté.46 Une opinion négative oblige la Commission à retarder l’adoption jusqu’à trois mois plus tard. Les responsables de l’IfS indiquent qu’ils ont réduit le fardeau de la « comitologie » de 12 à 2 mois dans le meilleur des cas, bien qu’ils puissent envoyer des missions de médiation en quelques jours en recourant à une Facilité permanente préalablement approuvée (la Mission d’observation en Géorgie était sur le terrain en 3 semaines). Une moyenne de deux mois est nécessaire, plus ou moins le même délai que pour les décisions APF les plus rapides. L’IfS n’intervient que lorsque les autres instruments ne sont pas disponibles. Les fonctionnaires responsables de la CE doivent évaluer constamment la situation internationale et réaliser une identification des programmes en coopération avec les délégations de l’UE. En théorie, même si les Etats membres ne sont pas d’accord avec des mesures IfS, la Commission pourrait malgré tout les poursuivre. Dans la pratique, si une proposition suscite des préoccupations parmi les EM, la Commission peut à nouveau l’examiner. Cela ne s’est produit qu’une seule fois sur

46 Les représentants des Etats membres de l’UE disposent de 48 heures pour s’opposer.

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un total de 140 mesures proposées à ce jour parce qu’une coordination politique considérable se déroule en amont, tant avec les délégations CPS qu’avec les Ambassades des EM dans les pays concernés. L’IfS est normalement assez sûr de lui lorsqu’il propose une mesure particulière et cette dernière ne doit donc normalement pas donner lieu à des difficultés au niveau du CPS. Malgré toutes les possibilités de l’IfS, le Conseil n’a pas voulu élargir la portée de ses activités afin d’inclure les actions militaires. Les procédures de prise de décision de l’APF et de l’IfS sont centralisées à Bruxelles, mais la gestion de l’IfS relève des délégations de l’UE qui participent également à l’identification des programmes. La coordination de toutes les activités de l’UE (notamment les PIR et les PIN) et celle avec les autres donateurs en est ainsi facilitée et cela réduit les risques de chevauchements. Pour l’APF, centralisée à Bruxelles, la coordination est plus difficile à réaliser car les délégations ne sont normalement pas impliquées dans les activités de l’APF – bien que la délégation d’Addis-Abeba participe au suivi de l’APF par le biais de son agent contractuel employé à plein temps qui travaille avec l’APF et qui a des contacts quotidiens avec Bruxelles. DECISIONS FINANCIERES D’ECHO

Conjointement avec l’APF, les activités d’ECHO se déroulent souvent dans des situations de conflit ou postérieures à des conflits et l’éligibilité est assez stricte. Le mandat de la DG ECHO est exécuté par le biais des décisions financières qui suivent les procédures administratives de la CE, mais avec certaines particularités. Dans des situations d’urgence, ECHO peut demander des décisions de financement « primaire » et « non primaire ». Dans le premier cas, le Directeur général d’ECHO (par procédure de sous-délégation) peut adopter des décisions pour moins de 3 millions d’euros sans consultation interservices et sans consultation du Parlement européen ou du Commissaire à l’aide humanitaire. Dans le deuxième cas « non primaire », le Directeur général d’ECHO peut adopter des décisions sans consultation interservices ou sans consultation avec le PE et le CAH lorsque le coût est inférieur à 5 millions d’euros. Entre 5 et 10 millions d’euros, la décision est adoptée dans les mêmes conditions par le Commissaire (procédure d’habilitation). Dans tous ces cas, la décision de financement peut être adoptée dans un délai de dix jours ouvrables ou de deux semaines. Ce sont les décisions les plus rapides dans le cadre de la CE. L’évaluation recommande que les « procédures primaires » d’ECHO soient adaptées et adoptées pour l’exécution de réponses de médiation ou d’urgence de l’UE (liées au MRP, à l’alerte précoce et à l’intervention rapide ainsi qu’à l’activation du Groupe des Sages). Cette différentiation, en fonction de l’urgence et du montant, pourrait être utile en tant que référence pour des amendements éventuels des procédures de prise de décision de l’APF. Toutefois, la nature militaire de la plupart des activités de l’APF entrave clairement l’analogie, tenant compte de l’éligibilité spéciale (pas de l’aide humanitaire comme dans le cas d’ECHO) et des acteurs concernés (pas des ONG) dans les interventions APF. DECISION ATHENA

Athena est un instrument des EM de l’UE situé en dehors des compétences de la Commission. Suivant des principes similaires à ceux appliqués aux contributions des états individuels comme pour le FED et la BEI, dans le cadre de l’article 41.2 du Traité de l’Union européenne, les contributions des EM47 à ATHENA se fondent sur l’importance du Revenu national brut. Cet instrument est présenté à l’Annexe 3.5. 47 Seulement 26 EM étant donné que le Danemark ne participe pas aux décisions de l’UE ayant des implications en termes de défense et ne contribue donc pas à ATHENA

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En comparaison avec l’APF, il existe de nombreuses autres différences : ð ATHENA est géré par un administrateur, le commandant de chaque opération et un

comptable sous l’autorité d’un Comité spécial composé de représentants des EM contribuant au financement de chaque opération ;

ð Pour tout projet de budget, la partie correspondant aux dépenses d’une opération est établie sur la base d’une proposition présentée par le commandant des opérations ;

ð Les 26 EM de l’UE conviennent tous de payer la partie estimée comme leur revenant lorsqu’ils approuvent une opération et des intérêts de retard considérables sont appliqués si nécessaire ce qui assure un bon cash-flow ;

ð Les coûts couverts par ATHENA comprennent l’entretien de l’état-major opérationnel, les investissements en infrastructure réalisés pour apporter un soutien à l’opération, les services médicaux ainsi que les « coûts pris en charge par la nation » notamment le logement, le carburant et des dépenses de même nature liées à la mobilisation des contingents nationaux. Tous les autres coûts encourus pour le personnel déployé (indemnités, salaires, …) sont couverts individuellement par l’Etat contribuant à l’opération en question. ATHENA n’intervient pas dans la façon dont chaque Etat contributeur gère ses coûts opérationnels. Néanmoins, le Comité spécial peut décider que la gestion administrative de certaines dépenses, tout en relevant de la responsabilité de l’Etat membre concerné, soit confiée à ATHENA ;

ð ATHENA a fait preuve de souplesse car son mécanisme a évolué avec le temps : à l’origine, les frais médicaux, de transport, etc. n’étaient pas couverts ;

ð ATHENA a été conçu pour devenir un instrument très souple, efficace et efficient pour les opérations militaires sur le terrain. Il a l’identité juridique nécessaire pour détenir un compte bancaire ou des biens, pour signer des contrats et pour intervenir dans les procédures juridiques. C’est un instrument sans but lucratif. Tout paiement effectué au départ du compte d’ATHENA ne requiert que la signature de l’administrateur et du comptable;

ð Toute action conjointe en vertu de laquelle le Conseil décide que l’UE entreprendra une opération militaire et toute action ou décision conjointe en vertu de laquelle le Conseil décide de prolonger une opération de l’UE, reprendra un montant de référence pour les coûts communs de cette opération. L’administrateur procédera à son évaluation pour la période prévue – ce qui signifie que les budgets sont déterminés annuellement, ce qui ne correspond pas à un « financement prévisible » à long terme en comparaison avec les objectifs actuels de l’APF ;

ð ATHENA permet aux EM de l’UE de conclure des accords administratifs ad hoc avec des Etats tiers indiqués par le Conseil comme étant des participants potentiels à une opération spécifique de l’UE ou en tant que participants à des opérations de l’UE en général.

Ce mécanisme financier a été établi pour des opérations militaires inspirées des procédures de l’OTAN pour les OSP menées par l’Europe. En raison de ces caractéristiques, ATHENA peut donner des idées pour faire de l’APF un instrument plus efficace et plus rapide de soutien aux OSP. Les décisions financières de l’APF pourraient être adoptées plus vite. Cependant, pour qu’ATHENA serve de modèle opérationnel en Afrique, des modifications substantielles seraient nécessaires à la Décision d’origine. Il convient de rappeler que l’APF dispose d’un budget limité pour les OSP et qu’un mécanisme « ATHENA-Afrique » pourrait être nécessaire pour remplacer le soutien OSP de l’APF lorsque ou si les fonds sont épuisés. Ceci étant dit, l’on peut se demander si les Etats membres de l’UE ont un intérêt politique et financier à créer un tel mécanisme supplémentaire. Un comité de supervision pourrait être créé pour Athena-Afrique (ou Athena-APF), formé de l’UA/ des CER avec l’UE ; il respecterait les principes de l’appropriation africaine et le partenariat Afrique-UE. Cependant, ces changements ne résoudraient pas l’un des principaux problèmes de l’APF : le fait que la plupart des armées africaines manquent de systèmes de gestion administrative sains. Lorsque des systèmes efficaces de gestion doivent interagir avec d’autres qui ne le sont pas, cette interaction devient elle-même inefficace.

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b. Différenciation entre les diverses composantes de l’APF :

L’UE devrait séparer les trois composantes de l’APF : OSP, renforcement des capacités et MRP, pour établir les meilleures procédures de prise de décision pour chacune d’entre elles.

PROCEDURE D’INFORMATION IFS

Si la Commission conserve sa compétence pour l’APF, l’évaluation recommande d’introduire la procédure d’information IfS recourant aux notes d’information écrites de la DEVCO pour informer le CPS à Bruxelles et laisser simplement 48 heures aux EM pour présenter des objections, mais sans qu’il soit nécessaire d’approuver par écrit ou d’organiser une quelconque réunion formelle des comités ou groupes du Conseil. Cette procédure est particulièrement pertinente pour le financement non OSP de l’APF.

ENCOURAGER LA TRANSPARENCE ET LA RESPONSABILITE

Les nouvelles procédures pour l’APF devraient traiter du problème de la longueur des procédures administratives au sein de la Commission. L’évaluation constate que le nombre de signatures requises pour chaque décision de financement de l’APF est trop élevé et qu’il conduit à la confusion et à une durée trop longue. Lorsque le principe des « quatre yeux » est pertinent, en avoir six ou huit est une perte de ressources. Les directeurs des départements ne devraient pas signer un document qui a déjà été signé par un directeur adjoint. Avec les comités, la transparence devient opacité avec une dilution des responsabilités. Les signatures et comités multiples, dit-on, sont devenus des mécanismes de protection pour éviter qu’une personne ou un département puisse jamais être considéré comme responsable d’un quelconque problème. C’est tout-à-fait plausible, mais le système devrait être remis en question. L’évaluation recommande que les Directeurs et les départements – et les Ambassadeurs et les délégations de l’UE- soient tenus responsables des erreurs et des échecs, tout comme le mérite des réussites doit leur revenir par ailleurs.

ATHENA-AFRIQUE EN REMPLACEMENT DU FINANCEMENT OSP APF EN FONCTION DE L’ECHELLE ET DE LA PORTEE DE LA CRISE

L’APF dispose de ressources limitées pour les OSP. De plus, les grandes OSP requièrent des capacités et des savoirs militaires spécialisés. Les OSP risquent de dévier le sens des priorités et des engagements vers d’autres objectifs importants du partenariat UE-Afrique, notamment le dialogue politique et l’APSA. L’UE devrait donc voir si la création d’un mécanisme Athena-Afrique qui, le cas échéant, pourrait récupérer le soutien OSP de l’APF est acceptable en termes politiques et financiers.

III.2.5 MODALITES D’AIDE DE L’APF

PROMOTION D’UNE GESTION CONJOINTE ET D’UNE ADMINISTRATION SAINE

La gestion conjointe est la meilleure façon d’assurer que le mécanisme APF offre une appropriation aux organisations africaines. La formation du personnel de l’UA/ des CER quant à des procédures saines de gestion, conformément aux procédures de la CE, est essentielle pour que ces organisations respectent les dispositions relatives aux quatre piliers et puissent être habilitées à participer à des conventions de contribution de l’APF. Le mieux est de procéder au niveau interne dans le cadre du processus destiné à rapprocher l’APF et l’UA au travers de l’assistance technique appropriée pour la mise au point de procédures propres, et au travers de l’échange des personnels et de la formation conjointe des membres de sorte que ces organisations deviennent aptes à se former elles-mêmes.

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AMENDEMENT DES CONVENTIONS DE CONTRIBUTION

Les règlements actuels de la CE suivent le principe en vertu duquel toute décision financière doit avoir un fondement juridique : par conséquent, les amendements requièrent une nouvelle décision financière de la CE. Mais, si les nouvelles procédures de l’APF sont adoptées en dehors des règlements du FED, l’évaluation recommande qu’une procédure accélérée d’amendement soit créée, tenant compte des besoins spécifiques de l’APF et de l’UA/ des CER48 pour autant que seuls le montant et la durée soient modifiés tandis que les autres conditions politiques et procédurales restent identiques à celles de l’approbation initiale. NE PAS LIMITER LES POSSIBILITES DES MODALITES D’AIDE

Il semble inutile de limiter l’éventail de possibilités des modalités d’aide. Les Conventions de contribution sont évidemment les plus appropriées et les plus globales pour le soutien APF à la CUA et aux CER. Cependant, d’autres modalités d’aide sont nécessaires au titre de dispositifs d’exécution alternatifs pour les CER qui pourraient ne pas être habilitées ou pour d’autres acteurs qui peuvent apporter une valeur ajoutée à l’APSA ou même pour d’autres objectifs dans le cadre du partenariat Afrique- UE sur la paix et la sécurité. SE CENTRER SUR LES RESULTATS PLUTOT QUE SUR LES ACTEURS

Il en découle qu’il convient de savoir ce qui compte pour que l’accent stratégique de l’APF puisse être placé sur les trois objectifs du partenariat Afrique-UE, à savoir le dialogue politique, la concrétisation de l’APSA et les OSP. Dans ce contexte, l’UA et les CER sont des acteurs importants et la plus grande partie du financement devrait cibler ces organisations intergouvernementales. Toutefois, l’UA et les CER ne sont pas les seules parties prenantes ou les seuls moteurs à la base des politiques, de l’APSA et des OSP. De nombreux autres acteurs tels que les Etats membres africains sur le plan individuel et, aussi, la société civile, la recherche et les centres de formation ainsi que des entités spécialisées, le secteur privé et d’autres organisations internationales devraient être éligibles pour le financement. UN MANUEL DES PROCEDURES DE L’APF EST NECESSAIRE

L’évaluation recommande qu’un manuel spécifique et multilingue pour toutes les parties concernées par l’APF, qui reprendrait les objectifs, les acteurs, les droits et les devoirs ainsi que les contrôles portant sur les activités de l’APF soit élaboré. Il devait être de lecture facile pour tout un chacun et expliquer en détail le fonctionnement de l’APF par rapport à l’UA/ aux CER. Il devrait constituer un outil utile pour faciliter les initiatives, la mise en œuvre et les audits et pour améliorer l’efficacité et la compréhension mutuelle entre l’UE et l’UA/ les CER. Néanmoins, il est tout aussi important de s’imprégner de la culture institutionnelle de l’autre partie pour construire des partenariats de même que pour comprendre la raison d’être des procédures et leur fonctionnement.

48 ‘La Commission reconnaît que les organisations internationales respectant les normes internationales sont différentes des autres organismes (par exemple les ONG) et, tenant compte de telles différences, un autre type d’accord constatant leurs spécificités peut donc être utilisé (voir accords conclus entre la Commission et les organisations internationales, traitements des organisations internationales dans les Règlements financiers, dans le budget de la CE et le FED, etc). Néanmoins, l’application de cette possibilité doit être rendue publique (dans les « Directives » correspondantes) http://ec.europa.eu/europeaid/work/procedures/implementation/practical_guide/documents/2010_prag_fr.pdf

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III.2.6 PROCEDURES ET PRATIQUES UA/CER POUR LES DEMANDES APF

Selon les TdR de l’évaluation, les contraintes de capacité de l’UA/ des CER à tous les niveaux constitueront un aspect-clé de la deuxième partie de l’’évaluation APF, en particulier dans le domaine de la gestion administrative et financière, de la planification opérationnelle et de la planification à long terme du renforcement des capacités. Il est cependant nécessaire dès maintenant de procéder à l’évaluation des procédures et des pratiques actuelles de l’UA/ des CER qui relèvent des demandes APF. La légitimité politique des activités financées par le APF en Afrique vient de l’UA et, dans le cas des OSP, de l’ONU également. L’UA dispose du Conseil de paix et de Sécurité, une instance très importante composée de 15 Etats membres élus dont les décisions ont un poids tant juridique que politique. Le fait de soutenir le CPS et d’améliorer son profil bénéficiera à la capacité institutionnelle de l’UA tant du point de vue de la gestion (rendre le fonctionnement du CPS efficace) que du point de vue politique car la volonté et le soutien politiques des EM de l’UA à l’APSA ne sont pas garantis bien qu’ils soient nécessaires pour assurer la réussite de cette dernière. L’approbation politique des demandes APF émane du CPS. Néanmoins, comme indiqué précédemment, pour les questions politiquement moins sensibles, comme le renforcement des capacités (CB) ou le MRP, l’approbation pourrait être donnée par la CUA, y compris l’approbation politique pour les demandes des CER. L’évaluation considère que ce soutien de l’UA est une étape précieuse car elle renforce tant l’architecture institutionnelle de l’APSA que la hiérarchie nécessaire pour les institutions pan-continentales. Dans la pratique, l’approbation politique n’entraîne que peu ou pas de retard étant donné que le travail administratif pratique se déroule parallèlement au sein de l’APF. La politique P&S devrait relever de l’orientation générale de l’UA et c’est de là que devrait surgir la doctrine. Le principe de subsidiarité réduirait le risque d’un processus de prise de décision de la CUA centralisé qui entraverait l’exécution de l’APF. Pour ce faire, la gestion P&S devrait relever de la responsabilité des CER en suivant la doctrine établie par l’UA. Certaines CER seront toujours plus fortes que d’autres (ou même que la CUA elle-même dans certains domaines), mais une doctrine commune les réunira sur le plan politique et philosophique. Les décisions du CPS sont exécutées par la CUA et en particulier par le DPS. La Division des opérations de paix de l’UA (DOSP) coordonne et gère les OSP. Le DPS devrait également fournir le leadership et la doctrine en termes généraux aux CER au sujet de la stratégie P&S. Le DPS n’a pas pu consacrer beaucoup de temps ni beaucoup d’énergie à cette question car les OSP prennent presque toute l’attention du Directeur. Le renvoi de la gestion de l’APF aux délégations de l’UE pourrait permettre des décisions plus rapides en fonction de la situation sur le terrain : par exemple, lorsqu’un financement supplémentaire est nécessaire dans une situation de crise. Actuellement, toutes les communications CE-UA passent par la délégation de l’UE à Addis-Abeba, mais les délégations ne sont pas vraiment impliquées dans la gestion quotidienne des contrats de l’APF. Selon les fonctionnaires de la CEEAC participant à l’APF, cela signifie que les CER attendent plus longtemps sans bénéficier de l’appui approprié et, pour la plupart des actions APF, elles considèrent que pour les questions de gestion opérationnelle/financière, il serait mieux d’avoir une connexion plus efficace avec la CE. Etant donné le soutien que les délégations de l’UE pourraient apporter sur le terrain, l’évaluation conclut que, de manière générale, les CER devraient plutôt être financées par les PIR, sauf pour les OSP. Les délégations de l’UE qui aident ou financent les CER devraient disposer de certaines connaissances militaires ou de sécurité dans le domaine de P&S. Les ambassades des EM de l’UE

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ont souvent ce genre de savoir car elles ont des attachés de police et/ ou des attachés militaires et des accords formels ou informels pourraient être conclus pour que les délégations de l’UE puissent bénéficier de leur avis.

III.2.7 PROCEDURES STRUCTURELLES UE-UA/CER

PROMOTION DE LA SUBSIDIARITE49 AU SEIN DE L’UA/ DES CER

L’UE devrait promouvoir le principe de la subsidiarité dans la mise en œuvre des activités de l’APF. Pour le renforcement des capacités et le MRP dépendant de l’APF, les CER devraient s’occuper de la gestion administrative sur le plan régional pour améliorer l’efficacité et l’effectivité africaines, conformément aux directives générales et à la stratégie conjointe décidée au niveau de l’UA. DELEGATIONS DE L’UE TRAVAILLANT AVEC L’APF

Dans la pratique, les délégations de l’UE participent assez bien lorsqu’elles disposent des fonds PIR suffisants pour créer des synergies avec l’APF, mais il faut et il faudrait en faire plus pour ajuster les procédures en faveur de la subsidiarité. Les évaluateurs, conformément à la Feuille de Route de l’APSA (décembre 2010), recommandent les points indiqués ci-dessous pour offrir à l’APF de nouvelles opportunités en termes de souplesse et pour renforcer la rentabilité : ð La mise en œuvre du soutien de l’UE aux mécanismes APSA des CER et/ou aux politiques

liées à l’APSA devrait être déconcentrée vers les délégations de l’UE plutôt qu’être gérée au niveau central.

ð Pour ce faire, il faudrait disposer de connaissances P&S au sein de la délégation de l’UE d’Addis-Abeba pour l’UA (et au sein des autres délégations pour les CER) et opérer un changement substantiel des stratégies de communication et d’information de l’APF.

ð Les vérifications et le suivi sur le plan financier devraient relever de la gestion de la délégation de l’UE proche de l’UA/ des CER. Les CER (CEEAC et autres) ont le sentiment de ne pas être suffisamment soutenues par l’UA. Pour la plupart des questions de gestion financière et opérationnelle de l’APF, une connexion directe avec l’UE au travers de la délégation de l’UE améliorerait les résultats.

49 Le principe de subsidiarité est l’un de principes-clés dans le contexte européen et établit que les décisions politiques de l’UE doivent toujours être prises aux niveaux administratifs et politiques les plus bas possibles et aussi proches que possible des citoyens. En dehors des domaines pour lesquels l’UE a une compétence exclusive, cela signifie que l’UE ne peut agir que s’il est plus approprié de mettre en œuvre la législation en question au niveau de l’UE plutôt qu’au niveau national, régional ou local.

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IV. PRINCIPAUX CONSTATS ET RECOMMANDATIONS AU

SUJET DU FINANCEMENT ALTERNATIF Presque partout dans le monde, les parties prenantes décrivent l’APF comme un instrument approprié et efficace. Même si des préoccupations sont exprimées quant à ses limites, ses contraintes et ses déficiences, l’APF est presque toujours considérée comme étant le meilleur instrument existant pour la construction de la paix sur le plan régional et continental en Afrique. De ce fait, l’APF devrait être perçue comme le meilleur instrument disponible, mais également comme un outil pouvant être amélioré. Un meilleur alignement de l’instrument de financement avec la volonté et les priorités politiques pourrait en faire un bailleur de fonds plus agile, reflétant ainsi mieux la réalité sous-jacente aux trois objectifs du Partenariat Afrique-UE pour la paix et la sécurité (par exemple le Plan d’Action II, 2011-2013) et encourageant une division plus raisonnable des tâches entre l’UA et l’UE, leurs EM respectifs et les autres acteurs concernés. Il est important de ne pas voir l’APF comme un instrument isolé, mais de le placer bien au cœur de toute la relation Afrique-UE. De la même façon, il semble nécessaire d’engager un éventail plus large de parties prenantes et d’établir un lien plus étroit entre la prise de décision politique et l’exécution rapide d’initiatives spécifiques. D’une certain manière, les Etats membres de l’UE peuvent se sentir actuellement réticents à l’idée de relancer le débat sur le financement de l’APF. Cependant, le monde évolue et la configuration juridique et institutionnelle de l’UE est différente et requiert certaines adaptations. Une plus grande souplesse, une meilleure prévisibilité, une différenciation plus prononcée entre les composantes de l’APF, les modalités d’exécution et les bénéficiaires directs ainsi que des procédures plus fluides adaptées à un financement opérationnel de type militaire (comprenant la possibilité de financer un ensemble plus vaste de coûts militaires) accroîtraient l’efficacité, les résultats et la rentabilité. Pour que les recommandations quant à la manière dont les améliorations peuvent se concrétiser soient significatives, la nature et la portée des sources de financement doivent faire l’objet d’une évaluation critique. Il convient d’établir des liens entre ce qui doit être financé et la disponibilité/ la capacité des sources de financement futures en examinant le bien-fondé et l’adéquation des activités financées. Bien que le cadre de cette évaluation ne comprenne pas une analyse détaillée, AMISON constitue un exemple d’instrument de financement destiné à des initiatives dont la dynamique politique est largement déterminée par d’autres acteurs que les pays contributeurs. L’absence de discussion stratégique constructive et de prise de décision politique (par exemple entre le Conseil de sécurité des Nations unies, l’IGAD et les pays ayant un enjeu dans le futur de la région) laisse l’UE et l’UA dans une situation politique confuse. Les décisions de financement sensibles et la planification pour utiliser au mieux les fonds disponibles deviennent dès lors difficiles. Cet exemple rappelle par ailleurs aux décideurs politiques et au personnel technique les risques des interventions de paix et de sécurité ainsi que l’exigence d’appliquer des stratégies de gestion des risques intégrées, notamment des mesures d’atténuation. Les recommandations ci-dessous se fondent essentiellement sur l’information financière et sur le respect des résultats attendus ainsi que sur des interviews réalisées lors de l’évaluation. La deuxième

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partie de l’évaluation présentera une image complète de l’APF, des résultats des différentes organisations ou de leur capacité à créer et à maintenir une valeur ajoutée.

IV.1 INSTRUMENTS DE FINANCEMENT DE L’UE Les instruments de financement de l’UE sont nombreux et variés. Une analyse des avantages et des inconvénients du financement de l’APF au départ d’autres sources est reprise ci-dessous. Chaque instrument fait l’objet d’un résumé à l’Annexe 2. Un résumé détaillé des instruments de financement européens disponibles soulignant les avantages et les inconvénients pour l’APF figure à l’Annexe 3. Plusieurs possibilités ont été envisagées pour l’APF :

LE STATU QUO

Le statu quo : un financement à 100% par le FED dans le cadre de l’article 11 de l’Accord de Cotonou et la pleine exploitation du lien entre sécurité et développement sont analysés à l’Annexe 3.2. L’équipe chargée de l’évaluation considère qu’il s’agit là de la meilleure option jusqu’à la fin 2013 lorsque le 10ème FED sera terminé et probablement aussi après cette période. Ensuite, on peut être plus créatif et faire en sorte que le financement de l’UE soit plus adapté aux besoins des OSP menées par l’Afrique.

LE NOUVEAU SEAE ET LE BUDGET PESC/ PESD

Le nouveau SEAE et le budget PESC/PESD ne pourraient remplacer l’APF ou lui offrir un financement substantiel à court terme en raison des obstacles de nature juridique et autre (comme l’appropriation africaine, la capacité financière, la volonté politique). L’APF mise à part, seule la PESC constitue une opportunité de financement européen pour certains coûts militaires. Ceci met en exergue l’originalité de l’APF. L’Annexe 3.2 fournit une analyse détaillée. Il est trop tôt pour savoir comment la politique étrangère européenne va évoluer, mais l’APF devrait certainement faire partie de l’élaboration des politiques du SEAE en Afrique dès que le nouveau service démontrera clairement qu’il apporte une valeur ajoutée. Le SEAE peut progressivement changer la perception des EM et s’orienter vers une modification de la PESC qui retire le financement des OSP (substantielles) de l’APF. En échange d’une influence moins directe quant à l’utilisation des fonds à court terme, le Conseil pourrait approuver le financement à long terme pour générer un impact plus profond et de meilleurs résultats du soutien à des objectifs stratégiques clairs. Ceci pourrait faire partie d’un processus d’harmonisation des systèmes de planification du Conseil et de la Commission. Le financement des OSP africaines dans le cadre du budget PESC est possible, mais il faudrait alors procéder à des modifications substantielles. Un avantage opérationnel ressort de cette option : en théorie du moins, il peut être plus aisé de créer des synergies si tous les instruments et les budgets européens sont réunis en une seule et unique structure d’élaboration des politiques. Néanmoins, les fonctionnaires admettent que des synergies systémiques sont peu susceptibles de se produire même au sein du SEAE : la coopération et la synergie au sein du système de l’UE sont réalisées grâce aux efforts individuels et aux initiatives ainsi que grâce à la bonne volonté des collègues travaillant avec d’autres instruments. Bon nombre d’opportunités de synergies ont été créées sur le plan national ou régional (parfois lors de la visite de fonctionnaires de Bruxelles aux délégations de l’UE en Afrique ou vice versa) ; d’autres surgissent à Bruxelles, mais le plus souvent lorsque la même division gère différents instruments. Le SEAE devrait apporter une plus grande cohérence à la structure générale des politiques étrangères et de celles liées à la PESC.

AUTRES PARTIES DU BUDGET EUROPEEN

D’autres parties du budget européen, notamment l’Instrument de financement de la coopération au développement (ICD) et l’IfS (et même l’IEVP en Afrique du Nord), pourraient apporter de petites contributions au financement de cas spécifiques, mais aucun de ces instruments n’est conçu pour un

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programme continental ou régional en Afrique ou pour l’appropriation africaine et les opérations militaires menées par l’Afrique. Ces instruments sont débattus à l’Annexe 3.6. Tant l’Instrument de stabilité (IfS) que la PESC sont de taille modeste par rapport au FED. Même si la PESC a doublé au cours de ces cinq dernières années, son niveau de financement actuel ne lui permet pas de gérer un instrument tel que l’APF en termes de taille. Même l’IfS, pourtant plus grand, ne représente qu’un dixième du FED et il souffre de différentes contraintes juridiques. L’Accord de Cotonou et la structure intergouvernementale du Fonds européen de développement semble impliquer une série d’avantages. De prime abord, l’Instrument de stabilité semble être un partenaire potentiel pour l’APF. Toutefois, l’analyse révèle trop de divergences juridiques et procédurales pour que cela soit possible. L’IfS a grandi et est devenu plus précieux, passant d’un petit mécanisme de réponse précoce d’une durée de 6 mois à un instrument substantiel ayant une capacité de réponse face aux crises avec des interventions (prolongeables) de 18 mois. Mais les restrictions qui lui sont imposées en termes de temps, son mandat global et l’impossibilité de financer quoi que ce soit d’autre que des actions « militaires » lui donnent un profil très différent de l’APSA, à tendance panafricaine, et de l’APF orientée vers les OSP, caractérisées par le long terme et la durabilité. Cependant, des innovations procédurales sont mises en œuvre par l’IfS et, si elles étaient appliquées à l’APF, elles en feraient un instrument plus souple et plus efficace. L’Annexe 3.4 donne des explications détaillées sur ce point.

LA DECISION ATHENA

La décision ATHENA présentée à l’Annexe 3.5 fournit aux EM de l’UE un mécanisme de financement militaire novateur en dehors du budget de l’UE. Elle pourrait sans doute être adaptée pour créer un mécanisme Athena pour l’Afrique. Cependant, des changements significatifs devraient être apportés au modèle existant pour assurer un « financement prévisible » (Athena est financé annuellement sur la base des besoins) et permettre un leadership africain. La décision Athena est l’intrus dans la liste et est utilisée par les EM de l’UE pour créer un mécanisme en dehors du budget européen pour le financement des opérations militaires menées par l’Europe sur une base budgétaire annuelle. Son envergure potentielle, sa souplesse et ses composantes militaires en font une option intéressante pour financer ou remplacer le financement APF des OSP, mais elle peut être difficile à adapter à un usage africain car la gestion administrative et les procédures de contrôle de l’UA sont encore faibles. La Décision Athena a toutefois démontré la créativité des EM de l’UE pour faire face aux besoins en matière de sécurité.

CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES DES EM DE L’UE

Dans le cadre de l’Annexe II du règlement de l’APF, lorsqu’une OSP demande des fonds APF supplémentaires, la CE peut demander aux Etats membres d’apporter de nouvelles contributions volontaires. Cela a été fait dans le passé au titre d’innovation avec le 9ème FED (lorsque huit EM ont contribué à la MUAS). En raison de leur nature, ces contributions volontaires supplémentaires ne peuvent pas être considérées comme « financement durable et prévisible ».

Le fait que plusieurs EM de l’UE aient établi leurs propres fonds P&S (Italie, Espagne, Danemark) témoigne de la nature politique du soutien aux efforts de paix et de sécurité en Afrique ainsi que d’une certaine réticence parmi certains EM à mettre tous leurs œufs dans le même panier. La cohérence et la synergie devraient débuter au sein de l’UE. L’existence de petits fonds APF bilatéraux et rivaux semble incohérente alors que le SEAE a été lancé pour assurer la cohérence de la politique étrangère de l’UE en Afrique. Ce point est débattu à l’Annexe 3.7.

OPTIONS MIXTES

Il serait possible de concocter une combinaison de financement FED d’éléments « soft » (à savoir des dépenses non militaires) si les EM de l’UE décidaient d’abandonner le lien entre développement et sécurité et refusaient des fonds FED pour les OSP. Dans ce cas, des financements ad hoc de la PESC (pour l’équipement militaire et/ou les grandes OSP) pourraient être possibles. Néanmoins,

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aucun instrument de financement de l’UE, à part l’APF, n’inclurait l’appropriation africaine et le leadership africain des opérations militaires de paix. LE BUDGET ICD

Le budget ICD de 16,9 milliards d’euros pour la période 2007-2013 est plus substantiel que d’autres budgets de la PESC ou de l’IfS. L’APF pourrait y figurer si les règles permettaient à l’ICD de financer des activités de l’APF et l’APSA. Cependant, la partie OSP ne peut être couverte par les règles ICD. Les actions telles que le renforcement des capacités (non militaires), la médiation, le mécanisme de réponse précoce, l’alerte rapide, la gestion des conflits et le Groupe des Sages pourraient sans doute être financés dans le cadre de l’ICD qui peut offrir une assistance dans les situations postérieures à une crise et aux états fragiles et financer des organisations internationales. Il est peu probable qu’un tel changement apporte une quelconque valeur ajoutée significative. L’annexe 3.6 présente néanmoins un résumé détaillé des possibilités de l’ICD et des options mixtes. CREATION D’UNE NOUVELLE APF, INSTRUMENT DE PARTENARIAT DES EM DE L’UE OU A PLUSIEURS NATIONS

Voici une autre option pour le financement après 2013 si les EM de l’UE décidaient de retirer l’APF du 11ème FED. L’Annexe 3.7 examine les avantages et les inconvénients de la création d’un nouvel instrument européen.

IV.2 SOURCES POSSIBLES AU NIVEAU DE L’UA POUR LE COFINANCEMENT D’ACTIVITES

FINANCEES PAR L’APF

Situation de l’APF au sein de l’Union africaine et sources de financement possibles au départ des piliers de l’UA (possibilités FED et non FED)

UA

Paix et Sécurité

Renforcement des capacités

valeurs partagées

Développement économique

APFRenforcement institutionnelDéveloppement des capacités

Politique Commune de Sécurité et de Défense Gouvernance

Genre Tableau 1

FINANCEMENT SUPPLEMENTAIRE DE L’UA

En théorie, l’UE (que ce soit ou non par le biais de l’APF) pourrait cofinancer l’APSA et les OSP avec un financement principal provenant d’une Facilité de soutien à la paix de l’UA qui pourrait être

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constituée du Fonds africain pour la paix, du budget P&S de l’UA, de contributions spéciales des EM de l’UE ou d’un « fonds commun» supplémentaire de l’UA alimenté par des pays tiers tels que le Japon, la Chine, l’Inde, le Brésil et la Turquie ou certains Etats arabes. Actuellement, l’UA ne dispose pas de tels fonds et l’évaluation considère qu’il n’existe pas de possibilité réaliste d’en voir apparaître dans un avenir proche.50 Il peut toutefois être intéressant de mettre ce point à l’ordre du jour du CMC dans le contexte de la poursuite du dialogue politique UE-UA afin d’étudier les mesures que l’UE ou l’APF pourrait adopter pour faciliter la création d’une facilité pour la paix viable - ou pour renforcer le Fonds pour la paix- au sein de l’UA.

Le sujet de la durabilité du financement au delà de l’APF a fait l’objet de débats approfondis entre l’UA et les partenaires donateurs (voir par exemple la Consultation annuelle de juin 2008 - texte ci-dessous). Le groupe de Prodi, mandaté par les Nations unies, a envisagé diverses options de financement sans arriver à une conclusion définitive. Plusieurs bailleurs de fonds potentiels examinent des « facilités de soutien à la paix complémentaires ».

A court terme, l’évaluation recommande la création de « financements communs » dirigés par l’UA et soutenus par l’UE. Les procédures relatives à une telle institution pourraient au départ suivre le modèle d’un « Trust fund » de l’ONU étant donné que l’UA n’a pas encore fait preuve d’une capacité à gérer un tel « panier de financement ». Ces différentes initiatives sont considérées comme une « cible mouvante » basée sur une liste de possibilités ; elles sont approfondies à l’Annexe 3.8.

FINANCEMENT COMPLEMENTAIRE DES NATIONS UNIES

Le financement des Nations unies pour l’APSA reste une option à long terme pour le Département des opérations de maintien de la paix des Nations unies (DPKO). L’APF est apparue comme partenaire spécifique à long terme de l’APSA ce qui constitue une ambition très différente par rapport à la simple « réalisation d’opérations de maintien de la paix ». La SCUA et le choix qu’a fait l’APF de soutenir et de construire l’APSA suivent une vision stratégique à long terme que partageaient les Commissaires Poul Nielson et Said Djinnit pour l’Architecture africaine de paix et de sécurité. Cette vision a souffert dans une certaine mesure de l’augmentation des coûts et des demandes en termes de gestion des OSP. L’on pourrait peut-être argumenter que les procédures de l’APF ont créé une demande d’OSP au détriment de la vision à long terme de l’APF visant à construire des institutions panafricaines durables. En ce sens, le financement de l’ONU n’est pas une alternative aux engagements de l’UE envers le développement africain tels qu’exprimés par la SCUA. Les idées des Nations unies au sujet du financement ont été discutées par le Groupe Prodi – voir Annexe 3.9.

50 En janvier 2011, la Chine a annoncé qu’elle donnerait 30 millions $ à l’UA pour AMISOM. Cette somme assez modeste doit être perçue dans le contexte de 2011 où l’UE a alloué un montant supplémentaire de 300 millions € à l’APF.

Accord relatif à un groupe de travail sur une nouvelle Facilité de soutien à la paix : 16. les partenaires conviennent que le dialogue en cours entre l’UA et ses partenaires au sujet de tous les aspects liés à la réalisation d’un fonds durable pour les opérations de maintien de la paix dans l’Union africaine devrait être intensifié et couvrir le suivi effectif des conclusions tirées lors de la consultation de mai 2007 sur l’établissement d’un Groupe de travail UA- G8++ pour examiner les possibilités d’établissement d’une Facilité de soutien à la paix complémentaire à l’APF. Consultation annuelle entre l’UA et les Communautés économiques régionales, les mécanismes régionaux de prévention, de gestion et de résolution des conflits, les pays membres du G8 et d’autres partenaires, Addis-Abeba, 13 juin 2008

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Il existe différentes possibilités pour l’intervention des budgets européens – pour une intervention éventuelle en cas de modification des règlements actuellement en vigueur. Les EM de l’UE ont la faculté de changer tout instrument ou tout budget (ou de les changer tous) – ou d’en créer de nouveaux s’ils le décident. Le tableau ci-dessous reprend une brève évaluation de la situation actuelle.

IV.3 RESUME DE L‘ANALYSE DE CERTAINS MECANISMES DE FINANCEMENT DE L’UE ET

COMPATIBILITE AVEC L’APF

Le soutien APF aux OSP pourrait provenir

de cette source

Le soutien APF à l’APSA pourrait

provenir de cette source

Financement complémentaire

pour l’UA/ l’APSA

FED (et en son sein l’APF) Oui Oui Soutien/synergie construction de la

paix

Instrument européen de voisinage et de partenariat

(IEVP) Non

?

(peut-être en Afrique du Nord)

Oui

(uniquement pour l’Afrique du Nord)

Instrument de financement de la coopération au

développement ICD (anciennement DCEC)

Non Oui Oui

Instrument de Stabilité Non

Oui – RSS, soutien à la construction de la paix et à la médiation de l’UA [le MRP pourrait se glisser

ici]

Oui

Budget de la politique étrangère et de sécurité

commune Non Oui Oui

Mécanisme Athena de la PESC Peut-être Peut-être Non

PSDC de la PESC Peut-être Peut-être Peut-être

Une perspective des OSC africaines au sujet de l’APF Les OSP actuelles traitent plus des symptômes des conflits africains que de leurs causes. En Afrique, le sentiment exprimé le plus énergiquement par les représentants des OSC interrogées est que la communauté internationale et l’ONU éludent leurs responsabilités dans le domaine de la paix et de la sécurité en demandant à l’UA de gérer les conflits les plus difficiles du continent. De nombreux cas de maintien de la paix en Afrique seraient mieux traités par l’ONU. Au lieu de cela, « l’appropriation africaine » est invoquée comme raison pour les laisser aux mains de l’UA qui ne dispose pas des capacités nécessaires. La paix et la sécurité en Afrique sont autant importantes pour la sécurité européenne que pour l’Afrique et la doctrine de la sécurité humaine impose une obligation à la communauté internationale, celle d’intervenir. Les OSP devraient donc être perçues comme un bien public international. Au départ, l’APF a été créée avec pour postulat que les Nations unies se chargeraient des OSP, l’UA les assumant progressivement une fois « que le plus gros aurait été fait » et que les conditions se seraient stabilisées. Le cas du Darfour a montré que les troupes de l’UA peuvent être déployées rapidement et qu’elles coûtent moins cher et la philosophie s’est inversée.

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Le soutien APF aux OSP pourrait provenir

de cette source

Le soutien APF à l’APSA pourrait

provenir de cette source

Financement complémentaire

pour l’UA/ l’APSA

Autres (aide humanitaire, assistance macro-financière) Non Peut-être Peut-être

Cofinancement de l’UA Oui Oui Oui – des EM de l’UA

Nouvel instrument spécial pour les contributions

volontaires des EM de l’UE Oui Oui Peut-être

Financement de l’ONU pour les OSP de l’UA Non Non Oui

IV.4 RECOMMANDATIONS

Tout compte fait – et uniquement après un examen attentif des avantages et inconvénients des instruments, des politiques et des lois de l’UE – l’évaluation considère qu’il est plus avantageux pour l’APF de s’attacher à améliorer le statu quo au sein du FED plutôt que d’entreprendre de grands changements. Il semble que l’APF puisse générer de plus grands bénéfices en se situant dans le FED pour autant que les procédures puissent être rationalisées pour renforcer l’APSA dans son ensemble. Le FED offre de plus grandes opportunités de leadership africain et de développement de synergies pour la paix et la sécurité – et d’autres partenariats SCUA – que les scénarios alternatifs.

IV.4.1 RECOMMANDATIONS RELATIVES AU FINANCEMENT DANS UN CONTEXTE POLITIQUE

L’évaluation comprend bien les arguments en faveur du lien entre sécurité et développement et recommande que l’APF continue à être financée dans le cadre du FED. L’évaluation recommande que l’APF redéfinisse son rôle et ses procédures, qu’elle se définisse elle-même en tant que principal partenaire de financement de l’APSA quant à toutes ses composantes. Les piliers importants de l’APSA n’ont peut-être pas bénéficié de toute l’attention nécessaire. L’évaluation recommande des caractéristiques pour chaque pilier de l’APSA car il est nécessaire d’avoir un meilleur équilibre procédural et financier pour développer la politique de l’UA et pour protéger les éléments de l’APSA : assigner davantage de ressources à l’alerte et à l’intervention rapide de l’UA, à la médiation et aux outils de gestion des conflits. Les stratégies d’entrée devraient être révisées et conçues différemment afin de faciliter et de réduire le prix des négociations des stratégies de sortie.

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Situation de l’APF au sein du 10ème FED (jusqu’en 2013) et sources de financement possibles

ONU

EM UEEM UA

UA

PIN/PIR

UE (FED)

APF

Contributions volontairesEquipement

militaireSoutien aux

OPSInformation

publique

Procédures rationalisées

Contributions volontaires

Equipement militaireSoutien aux OPS

Bureaux de liaison

Soutien émanant des piliers de l'UA : CB,

PSDC, gouvernance, gendre, renforcement

institutionnel , développement des capacités, Groupe des Sages, SCAR, Unité de médiation Médiation FAA

Bureaux de Liaison Centre d'excellence

Contributions volontaires des EM

de l'ONUEquipement militaire

Figure 2

IV.4.2 OPTIONS DE FINANCEMENT A COURT TERME POUR L’APF

Pour l’évaluation, il existe trois manières – dans le cadre du régime de financement actuel – d’ajuster les structures de financement de l’APF pour assurer une meilleure réalisation des objectifs généraux et spécifiques de cette dernière, avec un plus haut degré d’efficacité pour les instruments de financement, une rentabilité renforcée des ressources APF et une promotion des synergies avec les EM de l’UE :

ð Redéfinition des rôles des PIN, des PIR et de l’APF pour assurer un chevauchement minimal et une complémentarité maximale. Plusieurs représentants d’EM parmi ceux qui ont été interrogés ont fait part de préoccupations quant à la prestation générale et aux résultats de l’APF, qui pourrait se voir entravée parce que la conception du programme et les débours se font essentiellement à Bruxelles. La plupart des programmes APF sont gérés au niveau central ; les responsabilités d’exécution devraient être décentralisées vers les délégations de l’UE pour toutes les composantes non OSP de l’APF. Plusieurs questions de paix et de sécurité, comme la piraterie, le terrorisme, le crime organisé transnational et le trafic de drogue pour lesquelles la dynamique est très spécifique à certaines régions se règleraient peut-être plus facilement par le biais des CER. Les CER n’ont pas toutes des piliers P&S très résistants et la SADC par exemple n’accepte le financement européen que pour ses actions de paix et de sécurité par le biais de l’Union africaine. Néanmoins, une meilleure coordination entre les CER et l’UA est souhaitable pour les demandes de financement européen de ces institutions vers les PIR ou les PIN. Les réunions annuelles du Comité de direction auxquelles participent l’UA/ les CER/ l’UE devraient être mises à profit pour définir les responsabilités respectives et déterminer les besoins de financement. De plus, il peut être utile de convoquer des réunions deux fois par an afin de mieux suivre la libération des fonds et d’identifier les déficiences, les chevauchements et les lacunes auxquels il peut être remédié. De la sorte, l’APF pourra se

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positionner plus clairement en tant que premier partenaire de l’APSA. Le cadre ci-dessous illustre ce point avec une étude de cas où tant les CER que l’UA auraient pu bénéficier d’une plus grande coordination.

ð Rétablissement de l’équilibre entre les différentes parties de l’APSA en faisant un meilleur usage des ressources assignées à l’alerte et à l’intervention rapides, à la médiation et aux fonctions de gestion des conflits. A plus long terme, les demandes de financement de prévention des conflits et d’interventions OSP onéreuses pourraient ainsi se voir réduites. Les politiques à long terme de l’APSA et la construction institutionnelle n’ont pas bénéficié du statut prioritaire adéquat sur le plan politique, peut-être en raison de l’urgence du besoin à financer les OSP. Des éléments clés de l’APSA ne fonctionnent pas comme prévu. La promotion des processus rentables de gestion des conflits renforcera l’UA et les CER en tant qu’institutions contribuant efficacement à la paix et à la sécurité.

ð Les PIN et l’APF : l’évaluation recommande que le précédent de « découpage» de la première APF soit réintroduit. En recevant une contribution de chaque EM de l’UA représentant une « tranche » de leur PIN, l’APF assurera une plus grande appropriation africaine de la facilité car la volonté politique sera générée tant par l’UA que par les EM de l’UE. Ceci impliquera des négociations et requerra des engagements de toutes les délégations de l’UE et des EM de l’UA. Par ailleurs, le ralliement des Etats membres de l’UA sera renforcé et établira un lien plus étroit entre les fonctionnaires de l’UA au sein de la DOSP et le processus de prise de décision des 15 nations élues au CPS. L’engagement des EM de l’UA envers l’APSA et l’UA ne peut qu’en être renforcé. Un dispositif de cofinancement libérera des ressources financières pour l’APF et garantira que des fonds réguliers et durables soient disponibles. Ceci étant dit, si cette option est poursuivie, il convient de répondre à une question : quelles modalités d’aide et quelles procédures d’exécution les PIN devraient-ils utiliser pour apporter un soutien efficace aux aspects régionaux de l’APSA et aux initiatives spécifiques à la paix et à la sécurité ?

ð PIR et CER. La coordination de l’APF avec les PIR a été assez efficace. Les consultations avec les fonctionnaires de la CEEAC, de la CEDEAO, de la SADC, de l’IGAD et de la CAE ont conduit l’évaluation à la conclusion que l’APF devrait mettre l’accent sur l’UA et l’APSA, en laissant le financement des CER aux PIR. Les CER semblent actuellement bien financées. Leur capacité d’absorption peut imposer des limites à l’intégration de toutes les ressources financières à leur disposition (notamment les dispositifs bilatéraux) tandis que les ressources de l’APF sont excessivement serrées en raison des demandes des OSP. De plus, le soutien de l’APSA devrait entraîner un appui direct à d’autres acteurs et ne pas se limiter simplement à l’UA comme mentionné par ailleurs dans l’évaluation.

Manque de synergie entre les CER et l’APF Dans le cadre du 10ème FED, un document de stratégie régionale (DSR) a été signé entre l’UE et les régions d’Afrique orientale et australe - COMESA, IGAD, CAE/ Communauté de l’Océan indien (COI). Il s’agit d’un regroupement de CER avec, souvent, les mêmes membres. Le DSR est axé sur deux domaines essentiels : la P&S et le commerce avec une composante plus petite de coordination et de coopération fonctionnelle, représentant un total de 645 millions €. 80 millions € ont été alloués à la paix et à la sécurité, domaines dans lesquels l’IGAD a assumé le rôle de leader. La responsabilité est assignée à une CER en fonction de la capacité régionale. Au départ, 5 millions € du financement P&S ont été attribués lors de la première phase pour un « Programme de Gouvernance régionale sur la sécurité humaine » dirigé par la CAE. A ce jour, le reste des fonds n’a pas été utilisé bien que l’IGAD ait préparé un programme sur la sécurité maritime. Dans le cadre du 9ème FED, le COMESA disposait d’une compétence pour traiter des économies de guerre. Sous la pression d’acteurs extérieurs, parmi lesquels l’UE pendant le 10ème FED, le COMESA a décidé de faire quelque chose au sujet de la piraterie. Aucune recherche n’existait à ce propos. Les initiatives provenaient de l’UE.

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Situation de l’APF après le 10ème FED (2014- ) et sources de financement possibles

IfS

PESC EM de l'UA et EM de l'UE

ICD

IEVP

ONUContributions volontaires et évaluées des EM de l'ONU, soutien en équipement militaire aux OPS, Remboursements aux pays fournisseurs de contingents

Procédures rationalisées

Développement des capaciés

Renforcement de la SCUAATHENA - Afrique

Institutions/ Instruments qui pourraient être

créés

Contributions volontaires, soutien en équipement

militaire aux OPS, information publique, bureaux de liaison

Institutions/ Instruments qui

requièrent un cadre juridique ou des

modifications des procédures

FED Pays tiers

Centres d'excellence, soutien en équipement

militaire aux OPS, OPS, CB, PSDC, SCAR, gouvernance,

gendrerenforcement institutionnel,

développement des capacités, fonds af ricain pour

la paix, construction de la paix, DDR, RSS, Groupe des

Sages, Unité de médiation

Fonds bilatéral EM de l'UE

Centres d'excellence, construction de la paix, DDR, RSS, gouvernance, gendre

APF

PIN

PIR

UA

Fonds africain pour la paix

Développement des capacités

Groupe des sages

CB, gouvernance, gendre, renforcement institutionnel

CB, MMR, FAA

SCAR Bureaux de Liaison ,

Médiation

SAR Centresd'excellence

Figure 3

IV.4.3 OPTIONS DE FINANCEMENT A LONG TERME POUR L’APF

Si le FED était intégré dans le budget européen (comme certains EM de l’UE le suggèrent – mais ce n’est pas non plus le cas de tous), le financement des « opérations de soutien militaire » ne serait alors plus possible dans le cadre des règles actuelles de l’UE et l’article 11 de l’Accord de Cotonou ne serait plus d’application (du moins selon certaines interprétations juridiques de cette situation hypothétique).

Manque de synergie entre les CER et l’APF Alors que l’IGAD avait déjà mis en place une stratégie maritime, la CIO était soumise à des pressions pour traiter de la question de la piraterie dans les eaux de l’Ile Maurice. Comme la CIO ne disposait pas des capacités pour ce faire, elle s’adressa au COMESA pour qu’il prenne la relève. Les Etats membres individuels étaient supposés trouver d’autres idées de projets à financer en P&S. Ceci témoigne d’une situation où l’APF réalise des activités, mais lutte sur le plan du financement tandis que les CER ont des fonds et se battent pour identifier des activités. L’UE dispose d’instruments tels que l’APF, le FED, l’IfS et la PESC, mais doit se démener pour définir une politique cohérente à long terme dans le cadre de laquelle tous les intégrer. Etant donné que l’UA siège au Comité inter-régional de coordination (IRCC), elle devrait bien connaître les liens. Il est clair qu’un mécanisme de meilleure qualité est nécessaire pour améliorer la coordination et l’identification des activités ainsi que pour réduire les doublons et remédier aux carences. Une politique axée sur les instruments conduit à une assignation médiocre des fonds en imposant des responsabilités à des institutions mal préparées pour utiliser efficacement le financement.

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Une alternative de financement possible pour l’APF viendrait donc de la PESC, le seul budget offrant des « possibilités de soutien militaire » avec un financement complémentaire de l’ICD pour les parties non OSP et non APF de l’APSA. Néanmoins, dans le contexte de la PESC telle qu’elle existe actuellement, les opérations menées par l’Afrique semblent être problématiques et les procédures en vigueur de la PESC semblent peu susceptibles de pouvoir soutenir la politique africaine de l’UE basée sur les partenariats SCUA et un accroissement de l’appropriation africaine. Si le FED devait être absorbé par le budget européen, l’APF ne pourrait tomber que dans le cadre de la PESC, mais cela serait délicat, même avec un financement complémentaire de l’IDC. Pour que l’APF s’intègre avec succès dans la PESC tout en maintenant la stratégie de partenariat de la SCUA et en respectant la déclaration de Paris de 2005 et le programme d’Accra, il faudrait que le Conseil adapte le mandat et les outils de la PESC. Le Conseil européen est une institution centrale pour la PESC étant donné qu’il définit « ses principes et ses orientations générales ». Avec les Traités d’Amsterdam, de Maastricht et de Lisbonne, le Conseil joue un rôle de guide. Il adopte les documents stratégiques tels que la Stratégie de sécurité européenne. Il utilise des processus de planification différents de ceux de la Commission ce qui rend la coordination difficile. Il devrait examiner avec attention la façon dont les règlements PESC devraient être modifiés pour mieux prendre en compte les besoins de l’APF et de l’APSA conformément aux objectifs de la politique extérieure de l’UE et de la SCUA. De plus, il existe des contraintes financières pesant sur le budget actuel de l’UE qui ne peut augmenter de plus de 4% par an. Cette limite peut entraver l’inclusion d’un fonds aussi important que celui de l’APF du moins en une fois. La Commission, le Conseil et les EM de l’UE pourraient se voir conduits à tirer une conclusion très différente quant au destin de l’APF. Pour cette raison et pour d’autres, les EM de l’UE pourraient décider que l’APF devrait devenir un instrument séparé, la CE étant responsable de sa mise en œuvre. Un nouvel instrument financier avec ses propres procédures qui, suivant le précédent établi par la Décision Athena, pourrait prendre en compte les exigences d’appropriation africaine et d’OSP menées par l’Afrique telles qu’établies pour l’APSA. L’IDC, le FED, le budget de la PESC et l’APF seraient donc séparés. Une décision serait alors nécessaire, mais il s’agit là très clairement d’une option qui devrait être envisagée pour l’exécution de la politique étrangère de l’UE en Afrique et de la SCUA actuellement édifiée dans le cadre de la construction d’institutions panafricaines (UA, CER) dans une perspective à long terme. Quelles que soient les grandes décisions européennes relatives aux budgets et aux instruments, l’opportunité de cofinancement de l’APSA par l’UA semble ne pas présenter d’inconvénients. Le fonds africain pour la paix peut croître et même être intégré dans une APF relevant de l’Afrique ou – à long terme – l’APF pourrait fusionner pour faire partie du Fonds pour la paix. L’UE devrait étudier les possibilités de progrès pour ces perspectives à long terme. Le dialogue actuel entre l’UE et l’UA constitue le forum où le CMC peut explorer de telles idées. L’option du financement des Nations unies – suivant les idées du Groupe Prodi – semble actuellement être beaucoup moins durable que l’APF, mais elle ne comporte pas non plus d’inconvénients politiques apparents. Un nouveau document de travail au sujet de l’avantage comparatif et de la sécurité collective de l’établissement et du maintien de la paix en Afrique devrait être communiqué par le Secrétaire général au cours de l’année 2011. Après publication de ce document, l’UE et les EM de l’UA auront l’occasion de débattre des mécanismes tant pour l’exécution que pour le financement des OSP en Afrique et des divers éléments de l’APSA.

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Le fait d’assurer un financement fiable du Fonds africain pour la paix ou – si telle est la décision politique – de faire fusionner différents fonds existants et potentiels crée des alternatives possibles pour le soutien de l’UE à l’UA. Le fonds africain pour la paix et l’APF pourraient être combinés. Les pays africains pourraient ainsi faire un véritable effort dans un domaine critique du développement et des débats politiques préliminaires en ce sens seraient lancés.

IV.4.4 POLITIQUES DE FINANCEMENT P&S EN AFRIQUE ET MISE EN ŒUVRE DE

CELLES-CI

Le financement peut dénaturer les priorités. Dans certains domaines, la politique de l’UE en Afrique doit être précisée car elle est parfois fondée sur les financements, parfois sur les instruments. L’UA doit de son côté être plus claire quant à ses objectifs et les EM de l’UA devraient exprimer plus explicitement leur volonté politique. Les aspects de l’UA liés à la demande doivent être corrigés de sorte que des négociations fermes puissent être entreprises avec les bailleurs de fonds lorsque les partenaires ont identifié leurs domaines généraux d’intérêt. L’équipe d’évaluation soutient les propositions ci-après provenant de la Feuille de route de l’APSA (décembre 2010) qui offriront à l’APF de nouvelles possibilités en termes de souplesse et renforceront l’attribution des fonds pour le développement d’actions régionales : l’UE devrait permettre que le financement lié à l’APSA soit mis en œuvre au travers des procédures existantes pour les interventions dans les situations de crise. La gouvernance du soutien de l’UE doit passer à un niveau supérieur pour assurer qu’elle intègre les aspects stratégiques et politiques et pour prendre des décisions quant aux priorités spécifiques financées par le biais de l’APF et d’autres instruments financiers de l’UE (FED, PIR et IfS), ce qui requiert deux changements : Ø En premier lieu, un comité de direction UE-CUA/CER (APF) à plus forte orientation politique, et Ø En deuxième lieu, une facilité financière comprenant des fonds pour des initiatives à court terme

qui permettent de concrétiser l’APSA. L’UE pourrait créer une facilité financière pour soutenir des initiatives spécifiques ayant un grand retentissement et fondées sur des mesures d’encouragement définies d’un commun accord entre l’UE, la CUA et les CER. Idéalement, ces initiatives devraient résulter de requêtes spécifiques des Etats membres africains et être exécutées par la CUA ou les CER/ les Membres régionaux au titre de services, de biens, de travaux et de fournitures. De tels projets spécifiques doivent apporter une valeur ajoutée à l’APSA, être de nature transnationale et, de préférence, encourager la participation active des pays africains dans la construction de la paix à l’échelon régional ou continental.

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