Préparer une campagne d’exploration et préparer un contrat modèle avec clauses fiscales appropriées, institution et régulation dans l’attribution des contrat, Ghislain Pastré,

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Les procédures d’attribution de droits pétroliers

Ghislain Pastré, consultant juridique

Séminaire sur les contrats pétroliers 28 avril 2008

Libreville, Gabon

2Pastré.Séminaire librevillle 28.4.2008

Le contexte

Le processus d’attribution des contrats est un élément clé de la gestion des ressources naturelles d’un pays car il conditionne:

- la qualité des investisseurs et- la rente que l’Etat tirera de leurs activités.

L’importance que représente pour la nation l’exploitation de ces ressources non-renouvelables implique que les droits soient attribués:

- dans le cadre d’un processus concurrentiel.

- et selon des règles garantissant l’équité, l’objectivité et la transparence du processus décisionnel.


Objet de l’exposé

Présenter les « meilleures pratiques » concernant le processus d’octroi de droits pétroliers.

Point de vue d’un juriste, focalisé sur les aspects légaux (plutôt que techniques ou économiques) du processus.

Présenter les concepts, puis des exemples pratiques de quelques pays, pour introduire les exposés suivants.


Deux types de procédures

1. Les procédures négociées (de gré à gré)

2. L’appel d’offres ouvert, ou restreint (après présélection des candidats)

Inauguré en Grande Bretagne en1964, l’appel d’offres des blocs pétroliers est: - systématiquement pratiqué par les pays producteurs développés (UK, Norvège, US); - mandaté depuis 1994 par une directive européenne.

Pratiques variables en Afrique.


Gré à gré ou appel d’offres ? L’appel d’offres procure les meilleurs résultats:

« In the past,Libya has adopted direct negociations for awarding concessions.Open bidding, transparency and better governance has lead to higher shares for the Government » ( Dr Issa Tuwegiar, Secretariat of Energy of Libya. Presentation on 2004 bid round)

Mais il n’est pas toujours applicable:

- présuppose certaines conditions: ( prospectivité, expérience préalable, cadre légal et fiscal développé) - procédure longue et lourde.


Appel d’offres: objectifs

Attirer un maximum d’opérateurs pétroliers et les mettre en concurrence pour identifier et retenir l’offre « la plus avantageuse » pour le pays.

La définition de l’« avantage » est un choix stratégique politique:

- l’investissement ? (Programme de

travaux) - les conditions financières ? - les effets induits sur l’économie ? (Contenu local)


Appel d’offres: facteurs de réussite

- Conditions fiscales compétitives et réalistes.

- Mais aussi transparence et objectivité de la procédure.

La transparence: un facteur de prévention de la corruption. L’opacité dissuade les investisseurs. L’objectivité des règles protège les décideurs. Ce qui implique de :

- établir et annoncer les règles du jeu;

- mettre les opérateurs sur un pied d’égalité;

- appliquer des critères objectifs; - annoncer les résultats.


Appel d’offres: étapes-type La promotion

- sélection des blocs et choix des termes - préparation du cahier des charges

L’appel à manifestation d’intérêt

La pré qualification

- soumission des dossiers de pré qualifications - évaluation et annonce des pré qualifications

L’appel d’offres

- ateliers de présentation des données - demandes de clarifications - soumission des offres - ouverture et évaluation des offres - annonce des résultats

La signature du contrat


Appel d’offres: les bonnes pratiques

1. un cadre légal approprié

2. une structure institutionnelle adéquate

3. une procédure de qualification des candidats

4. des critères d’attribution simples à appliquer

5. des contraintes sur les soumissionnaires

6. une transparence de la procédure et des résultats


1. Un cadre légal approprié La loi pétrolière/ code des hydrocarbures:

- définit le régime juridique des activités pétrolières.

- désigne l’autorité en charge de l’attribution des droits.

- habilite le gouvernement à réglementer les modalités.

Un règlement d’application:

précise les règles générales du processus d’attribution.

Le cahier des charges (Protocole):

- établi à l’occasion de chaque appel d’offres.

- désigne les blocs offerts et prévoit de manière exhaustive les règles relatives à la participation des candidats, à la soumission et à l’évaluation des offres et à la sélection du gagnant.


2. Les intervenants Une structure institutionnelle favorisant la transparence

. La promotion peut être confiée:

- au ministère en charge des Hydrocarbures, ou

- à la société pétrolière nationale (EGPC, Sonangol) ou

- à une agence indépendante chargée de la promotion (Alnaft)

A l’occasion de chaque appel d’offres:

- une commission d’évaluation

- des observateurs internationaux ? ( Nigeria)

- un panel d’experts indépendants ?


Schéma d’organisation

Ministère chargé des Hydrocarbures

Direction Agence Société Nationale

Décision

Promotion

Evaluation

Comité consultatif

Commission d’Evaluation

Observateurs


3. Qualification des candidats Le processus de qualification peut:

- s’intégrer à l’offre; - être préalable et limitée à l’appel d’offres. - être préalable et valable pour une durée fixée.

Concerne les capacités techniques, financières et légales.

Les capacités exigées peuvent varier en fonction du rôle (operateurs - non-operateurs) et parfois de la localisation du bloc.

L’évaluation doit reposer sur des critères objectifs.

Les consortium ?


4. Les critères d’attribution. Il s’agit des éléments enchérissables.

(programme de travaux + ---)

Variables en fonction du potentiel pétrolier des zones. ( programme de travaux ou bonus )

Limiter leur nombre (1 à 4) Les annoncer, en précisant leur pondération.

Prévoir des seuils, mais à des niveaux réalistes.

Prévoir des méthodes objectives d’évaluation.

Fixer tous les autres termes: (lier l’offre à un contrat-type non-négociable).


Critères d’attribution: comparaison

NombreUK/ NOR 1

BZ 3

NIG. 1- 4

ANGOL 3 - 2

ALG 1

LIBYE 3

MOZ. 6

YEM. 8

EG. 8

T-L 2

Pondération ? N/A N/A N/A

Programme travaux

100 40 0 ( 20)( 20)

60 - 0 XX XX XX XX XX 90

Bonus signature

40 100(40)

20 - 80 XX XX XX XX

Contenu local

20 0 (20)

10

% participation

XX XX XX

Taux redevance

XX XX

Plafond cost oil

0( 20)

XX XX XX

Autres 20 XX XX XX


Facteurs susceptibles de fausser la procédure

La multiplicité des critères réduit l’objectivité de l’appel d’offres. (Mozambique, Egypte, Yémen)

Les droits de préférence ou de préemption dissuadent les investisseurs:

- Droits de préemption prévus par des accord intergouvernementaux (Nigéria – Corée/Taiwan).

- Droits de préférence accordés aux soumissionnaires proposant d’autres investissements. (Nigéria, Algérie )


5.L’offre doit être irrévocable

doit comprendre un engagement de signer le contrat.

doit être assortie de contraintes de nature à dissuader les offres pas sérieuses.

- Caution appelable au cas ou le soumissionnaire refuse de signer le contrat.(Ex. T-Leste. 500.000 US$)

- 50% du bonus payable dès l’annonce des résultats.( Nigeria)


6- Procédure transparente

Publication du cahier des charges, des avis de pré qualifications et du rapport d’évaluation sur un site internet.

Ouverture publique des plis et annonce publique des résultats.

Publication des résultats au journal officiel et dans la presse.

Publication des termes des contrats signés.


Conclusion De fait, peu de pays pratiquent des appels d’offres

remplissant les 6 conditions :

- le Brésil est l’un des systèmes les plus élaborés.

- les grands pays producteurs africains l’utilisent avec des variantes. ( Nigeria, Libye, Angola et Algérie)

- D’autres ont recours à une forme d’appel d’offre plus souple, avec des critères multiples et sans annonce préalable de pondération.( Egypte, Yémen, Mozambique) - D’autres continuent à pratiquer le gré à gré.( Tunisie)

Le système d’attribution des droits doit prendre en compte les circonstances propres à chaque pays.


BACK-UP SLIDES

Brésil 21 - 33 Angola 34 Algérie 35 Timor-Leste 36 - 37 Egypte 38 Yémen 39 Mozambique 40 Guinée Equatoriale 41


Le Brésil

Un système d’attribution hautement réglementé éliminant toute marge d’appréciation discrétionnaire.

a servi de modèle a plusieurs pays: ( Angola, Timor-Leste, Nigéria)


Round 9 (2007 - 2008) Un cahier des charges («protocole ») de 171 pages

publié avant l’appel d’offres précise la procédure en détail: étapes, formalités, critères de pré-qualification, conditions financières, critères d’attribution, évaluation des offres et exécution du contrat de concession.

312 blocs sur 9 bassins sédimentaires répartis en 3 catégories soumises à des termes différents fixés dans le protocole: - bassins à haut potentiel - bassins peu explorés ou à frontière technologique - bassins matures.

Période d’exploration, droits de superficie, bonus minimum, etc.


Procédure l’Agencia Nacional de Petroleo (ANP) instituée par la loi

pétrolière et chargée de la promotion, y compris la préparation du Protocole.

Comité spécial d’évaluation ( CEL) nommé par l’ANP pour chaque round et chargé de l’évaluation.

Les résultats sont consignés par le CEL dans un rapport d’évaluation soumis au conseil d’administration de l’ANP pour approbation.

Le rapport est publié au JO et dans les médias.

L’ANP invite les gagnants à signer le contrat de concession.

Protocole, avis et résultats publiés sur www.anp.gov.br


Pré qualification des candidats

Chaque candidat doit déposer une lettre de manifestation d’intérêt, et une demande de qualification avec une documentation détaillée sur ses capacités légales, techniques et financières.

(le nombre d’années d’expérience comme opérateur offshore, on shore, profond, très profond, niveau de production, environnements difficiles, etc.)

Le CEL qualifie les candidats en 4 catégories: Opérateur «A»,«B», «C» et non-opérateur.


Opérateurs: qualification technique

- Opérateur A: ( tous blocs)

81 points et +

- Opérateur B :( on shore et eau peu profonde):

30 à 80 points

- Opérateur C: (On shore) 1 à 29 points

Critère points

OP.onshore exploration 10

OP.onshore production 10

OP.offshore exploration 10

OP.offshore production 10

OP.deep water exploration 10

OP.deepwater. production 10

Production 1 par 1000B/J (>20)

Années d’expérienceselon tableau

5 à 25

Environnement, sécurité 1 - 3

Environnement difficiles 10


Opérateurs. Qualification financière

-

Qualification of the Company

Minimum Net Equity Required

A R$ 22,000,000 or over(13.000.000 us$)

B R$ 20,000,000 or over(12.000.000 US$)

C* R$ 1,000,000* or over(600.000 US$)


Critères d’attribution

3 critères d’attribution avec pondération:

- Bonus de signature 40%

- Programme minimum de travaux 40%

- Contenu local 5% + 15%


Score 1: le bonus

Pondération 40%

Le montant offert doit être supérieur au montant minimum précisé au protocole pour chaque bloc.

( de 8000 à 240 millions de R$)


Score 2: le contenu local CL= pourcentage des biens et services auprès de fournisseurs

locaux.

Pondération: 20%, dont 5% pour le CL lié à la phase d’exploration et 15% pour le CL lié au développement/production.

Les pourcentages offerts doivent être compris entre des minima et maxima précisés au protocole, variant en fonction de la localisation (on shore, offshore) et de la période (exploration, développement).

Un pourcentage doit être indiqué pour chaque catégorie de bien/ service selon une feuille de calcul jointe au protocole.


Score 2: % min et max de contenu local

Location of Block

Exploration Phase Development Stage

Minimum (%)Maximum

(%)Minimum

(%)Maximum (%)

Deep WaterP*> 400 m

37 55 55 65

Shallow Water100 m < P*

400 m37 55 55 65

Shallow WaterP*100 m

51 60 63 70

Onshore 70 80 77 85


Score 3: Programme minimum.

Pondération: 40%

Travaux de la 1ère phase mesurés en unités de travail (UT) précisés par bloc et par type d’activité selon un tableau d’équivalence annexé au protocole.

Score en UT est également la base de calcul de la garantie financière de la 1ère phase.


Score 3.

1. Offered Basins/Sectors

Block Area

Exploratory Well

2D Seismic (UT/km)

3D Seismic (UT/km2)

PSDM 2D

PSDM 3D

• (km²) (UT/well)(UT/km) (UT/km2)

Campos -SC-AP1 (C-M-

11)720 1.000 0,08 0,4 0,008 0,04

Campos -SC-AP1 (C-M-

13)720 1.000 0,08 0,4 0,008 0,04

Table 12 – Equivalence of Work Units for the compliance of the Minimum Exploratory Program1


Méthode d’évaluation des offres Sur 100 points, 4 composants:

1 = 40 ( Bonus offert / bonus offert le + élevé )2 = 5 ( CL exploration offert / CL exploration le + élevé )3 = 15 ( CL développement offert / CL développement le + élevé )4 = 40 ( PEM offert / PEM offert le + élevé )

Le soumissionnaire obtenant le score le plus élevé (1+2+3+4) est déclaré gagnant.En cas d’égalité, les deux soumissionnaires sont invités à soumettre une offre révisée.

Le rapport d’évaluation est publié.


Angola: Appel d’offres 2007-2008

Des éléments spécifiques variant en fonction des zones:

- Périodes: 4+3+20; 5+3+25; 4+2+20 - Uplift : 1.10% ou 1.20% - Partage du profit oil ( basé sur IRR)

2 ou 3 critères avec une pondération variable en fonction des zones:

- Bonus de signature: 20% - 80% - Programme de travaux: 60% - 0% - Contribution aux projets sociaux: 20%


Algérie

L’Alnaft, agence instituée par la loi 05-07 de 2005 chargée de la promotion.

Une « commission d’appel à la concurrence » créée pour chaque campagne et chargée du lancement, du suivi et de la clôture de l’appel d’offres.

Un critère unique de sélection pour chaque appel, parmi: - programme minimum de travaux; - montant du bonus de signature; - Taux de redevance > au minimum légal.

Décret 07-184 de 2007 fixant les procédures. 1er appel à manifestation d’intérêt et procédure de pré

qualification en cours. Modalités publiées sur www.mem-algeria.org/agences_mem/ALNAFT


Timor-Leste. 1er round - 2006 Système calqué sur le Brésil, mais plus simple.

Protocole préparé par la direction du Pétrole ( OGED) au sein du ministère des ressources naturelles.

Une commission d’évaluation mise en place pour chaque appel d’offres.

Deux critères d’évaluation:- L’engagement de travaux 1ère phase: 90%- le contenu local: 10%

Pré qualification opérateur/ non-opérateur décidée par L’OGED.

Rapport d’évaluation préparé par la commission et soumis au Ministre pour homologation.

Protocole, avis et résultats publiés sur www.timor-leste.gov.tl/EMRD/


Timor-Leste. Critères

Le « contenu local » ( 10%) est sous la forme d’un descriptif des propositions du candidat sur le recours aux biens et services locaux, la formation, le transfert de technologie et les projets d’infrastructure.

Travaux de la 1ère phase mesurés en unités de travail (UT) selon un tableau d’équivalence annexé au protocole: Forage. 1er 2000 mètres. 5,000,000 Forage. Mètre supplémentaire 1,500 / m Sismique 2D : 1,000 / Km 3D : 12,000 / Km2

Score en UT est également la base de calcul de la garantie financière de la 1ère phase.( 1US $ / UT)


Egypte. 2006 bid round-1 Nombreux critères d’attribution, sans indication de

pondération:

- durée de la période d’exploration - pourcentage des rendus ( >25%) - engagements de travaux( 3 phases) et financier - cost oil (>40%) - affectation de l’ «excess cost oil » - partage du profit oil ( par tranches de production) - bonus non-recouvrables (signature, découverte, production ) - budget de formation ( > $ 50.000/an)

Pas d’annonce préalable des règles d’évaluation.

Droit de rejet d’une offre sans motivation

* EGPC announcement for international 2006 bid round-1 on 6 blocks Gulf of Suez & western desert.


Yémen. Bid round 2006 Nombreux critères d’attribution, chacun avec un

seuil, mais sans indication de pondération:

- Durée des 2 phases d’exploration- Engagement de travaux (et financier) pour les 2 phases - Redevances ( par tranche de production)- Bonus (signature, découverte et production)- Autres contributions (formation, social etc.)- Plafond du cost oil- Partage du profit oil (par tranche de production)- Pourcentage de la participation portée.

Pas d’annonce préalable des règles d’évaluation. Droit de rejet d’une offre sans motivation. Informations publiées sur www.pepa.com.ye Les procédures sont en cours de révision.


Mozambique. 3ème round (2007-2008)

Nombreux critères d’attribution, sans indication de pondération:

- Engagement de travaux ( et financier) pour les 3 phases d’exploration.- Pourcentage de la participation portée (>10%)- Cost oil ( pas de limite)- Partage du profit oil ( Ratio R)- bonus non-recouvrables (découverte, production )- Budget de formation et autres contributions ( pas de minimum)

Pas d’annonce préalable des règles d’évaluation. Informations publiées sur www.inp-mz.com

* Mozambique 3rd licensing round . Application guidelines


Guinée Equatoriale - bid round 2006 Pas de pré qualification

( info technique et financière dans l’offre)

Nombreux critères d’attribution: - programme travaux (> minimum stipulé) - redevances - pourcentage de cost oil - partage de production - bonus de signature ( > minimums stipulés) - bonus de production - participation de l’Etat

Règle d’évaluation: De fait, un critère unique! - Nombre de forages, si égal : - km2 de 3D, si égal: - km de 2D, si égal : - pourcentage participation, si égal: - bonus de signature.

Documents

Préparer une campagne d’exploration et préparer un contrat modèle avec clauses fiscales appropriées, institution et régulation dans l’attribution des contrat, Ghislain Pastré,