Le budget communal

Table des matières

I. Le budget communal _____________________________________________________ 2

A) Cadre général du cycle budgétaire ______________________________________________ 2

B) Les règles de l’exécution budgétaire ____________________________________________ 3

C) Comprendre la structure du budget ____________________________________________ 5

II. Information et conseil aux collectivités en matière de fiscalité locale ____________ 9

III. Les collectivités locales et la TVA ________________________________________ 11

IV. Lecture d’un budget ___________________________________________________ 12

V. Analyse financière de la situation financière de la commune __________________ 12

VI. De la lecture du budget à l’analyse des marges de manœuvre de la commune ___ 13

VII. Eléments de lexique ___________________________________________________ 14

Pusignan, le 28 janvier 2009

I. Le budget communal

A) Cadre général du cycle budgétaire

8h50

La date limite d’adoption du Budget primitif est fixée au 31 mars 2009.

Les trois grands actes de prévision budgétaire :

Le budget primitif

Le cycle budgétaire est le même quel que soit la taille de la commune. L’ordonnateur a le pouvoir de

proposition (après préparation) de son budget à son assemblée, chaque année. Il s’appui pour cela

sur ses services. Le budget primitif a un caractère obligatoire, on ne peut s’en dispenser. Le budget

doit être adopté par le Conseil municipal ; s’il est voté, il devient dès lors exécutable.

Les collectivités font aujourd’hui du Budget le temps principal de leur communication publique. Le

budget n’est pourtant qu’une prévision, certes honnête. Le vote du compte administratif fait, lui,

bien état des réalisations budgétaires à la fin de l’année.

Le budget supplémentaire

La possibilité de voter un budget supplémentaire, c’est une décision modificative au budget primitif.

Il y a aujourd’hui débat sur le rôle du budget supplémentaire. Le budget supplémentaire permet de

noter les reports et les résultats. Le BS intègre les crédits de l’année précédente (restes à réaliser) et

les résultats de l’année précédente (qui sont souvent des excédents).

Les décisions modificatives

Dans la pratique, certaines collectivités reprennent les résultats non pas sous la forme d’un BS

(mêmes vues budgétaires que le BP) mais, pour alléger leur charge administrative, mais d’une

décision modificative (DM). En réalité, si les restes à réaliser sont intégrés dans le BP, le BS devient

inutile, même s’il est prévu par la loi. Cela permet d’arrêter les comptes et d’avoir une meilleure

visibilité sur l’année, que ce soit pour des excédents ou des pertes.

Le compte administratif fait état des réalisations, c’est l’arrêté des comptes.

Le comptable public tient une comptabilité plus développée que celle des ordonnateurs

(dépenses/recettes). A une recette correspond soit de la trésorerie qui rentre dans mes caisses, soit

une créance à celui qui me doit de l’argent. C’est ce que l’on nomme la comptabilité des comptes de

tiers, tenue par le comptable public. Il tient donc un compte de gestion. Il contient : dépenses de

fonctionnement, dépenses d’investissement, bilan de la collectivité (créances, dettes,

immobilisations). Le compte administratif doit être l’identique des dépenses et des recettes du

compte de gestion. Pour pouvoir être voté, le compte administratif doit donc être rapproché du

compte de gestion, préalablement voté.

Question 1. Le comptable public ajuste le compte de gestion avant le 31 mai (dans la pratique avant

le 15 mars) et le présente aux communes. Tout dépend quand la collectivité présente les dernières

dépenses de l’année au comptable public. Il est intéressant d’anticiper la remise de ce document, pour

accélérer le cycle d’élaboration budgétaire.

B) Les règles de l’exécution budgétaire

9h15

LE CALENDRIER BUDGETAIRE ET COMPTABLE

Vous avez la possibilité de terminer l’exécution budgétaire (c’est-à-dire de mandater) les dépenses et

les recettes de 2008 au mois de janvier de l’année suivante. Les comptables clôturent souvent plus

tôt l’exécution pour gagner du temps sur le compte de gestion et le compte administratif. Cette

pratique est en train de disparaître, un grand nombre de collectivités arrêtent de mandater au 15

décembre de l’année.

« Le principe de la sincérité budgétaire est essentiel ! »

Vous n’êtes pas obligés de demander à votre Conseil municipal pour exécuter des dépenses de

fonctionnement (et pas d’investissement, sauf pour le remboursement de la dette) avant le vote du

budget en février ou mars. Si vous avez prévu des dépenses d’investissement non réalisées, vous les

constatez en restes à réaliser : crédits prévus au Budget de l’année N-1 mais non encore mandatés

(facture non reçue, etc.) mais en cours de réalisation.

Le budget de l’année est impacté par : 1) les restes à réaliser, qui se reportent automatiquement sur

l’exercice en cours1 ; 2) les nouveaux crédits d’investissement.

Le cadre réglementaire des délais de paiement a encore été diminué. Si vous recevez une facture en

janvier que vous n’avez pas intégré dans vos restes à payer, vous mentez l’entreprise en difficulté et

vous allez payer des pénalités. C’est une sécurisation budgétaire indispensable !

Question 2. Le reste à réaliser de l’investissement se cumule-t-il avec les nouveaux crédits

d’investissement ? Dans el budget, on distingue les crédits de reports des nouveaux crédits

d’investissement (seuls soumis au vote du Conseil municipal).

Question 3. J’ai un service technique avec véhicules. Le véhicule tombe en panne le 3 janvier,

comment faire ? Attendre le vote du budget ? Il faut prendre une délibération du Conseil municipal

vous autorisant à mandater ¼ des crédits d’investissement prévus au budget précédent. C’est la

solution si je n’ai pas de restes à réaliser pour une dépense imprévue.

Question 4. Si le Conseil municipal vote des dépenses exagérées, ai-je des freins ? Le comptable public

n’accepte pas de mettre en paiement telle dépense car vous êtes en dépassement de crédit. Il va vous

bloquer en vous demandant de prendre une Décision modificative. Le budget doit être parfaitement

équilibré en recettes et en dépenses, il doit être sincère, les recettes doivent être réelles. La Préfecture

contrôle l’équilibre budgétaire et la sincérité des recettes. Le Préfet peut demander des comptes, s’il

ne les obtient pas, il peut transférer à la Chambre régionale des comptes. Celle-ci pourra imposer un

Budget à la commune. La comptabilité d’engagement comptable est également essentielle ! Elle est

obligatoire pour les collectivités de plus de 3500 habitants.

Question 5. Comment se formalise la comptabilité d’engagement ? Les logiciels de gestion budgétaire

vous permettent de rentrer des engagements. Dès qu’un bon de commande part de la collectivité, un

engagement comptable est spécifié, les crédits disponibles diminuent en proportion. De la même

manière, on ne peut passer un marché public si l’on n’a pas engagé un montant d’investissement, ce

qui n’est pas évident avant d’avoir un montant précis. Les logiciels permettent de faire des

engagements prévisionnels. La comptabilité d’engagement est un véritable outil prospectif ! Dans

les grosses collectivités, la comptabilité d’engagement est rentrée dans les mœurs, parfois moins dans

les petites communes, d’une part car l’obligation réglementaire n’existe pas, d’autre part car il faut

des moyens administratifs. La comptabilité d’engagement est la garantie d’une gestion budgétaire de

qualité. Il permet de déterminer les crédits disponibles et rendre compte à tout moment du niveau

d'exécution du budget.

1 Les collectivités exécutent donc en début d’année les restes à réaliser. A chaque clôture de votre exercice,

vous devez établir un état des restes à réaliser, que le Maire doit signer et joindre au comptable public (qui devra payer les mandats transmis en début d’année pour les dépenses d’investissement).

L’EXECUTION DU BUDGET COMMUNAL

Le comptable public refuse de payer si la collectivité n’a pas de trésorerie, les collectivités ne peuvent

en effet être débitrices, donc pas de découvert !

Le délai global de paiement pour les collectivités locales est ramené à 40 jours :

27 jours pour la partie ordonnateur.

13 jours pour le comptable.

Ce délai est important car cela déclenche les décomptes des intérêts moratoires. A partir du 1er

janvier 2010, il est ramené à 40 (23 pour l’ordonnateur et 12 jours pour le comptable). Au 1er juillet

2010, il sera ramené à 30 jours (20 pour l’ordonnateur et 10 pour le comptable). Cela se calque sur le

délai de paiement de l’Etat. Le délai est resté à 50 jours pour les établissements publics de santé.

Dans le Rhône, le délai moyen de paiement du comptable est de 8 jours.

Question 6. Que faire de la trésorerie positive (ou « matelas ») ? On ne peut pas la placer (si elle est le

fruit du fonctionnement de la collectivité). On ne peut la placer que sur des produits garantis par

l’Etat, le choix de la banque restant libre.

C) Comprendre la structure du budget

10h10

La distinction entre « fonctionnement » et « investissement » cherche à distinguer au sein des

collectivités les orientations budgétaires, de clarifier les choix de la commune.

STRUCTURE DU BUDGET DE FONCTIONNEMENT

« L’emprunt d’aujourd’hui est la fiscalité de demain »

Si j’emprunte pour financer un investissement, il faut que j’anticipe sur la fiscalité nécessaire pour

rembourser un investissement. Lorsque l’on sépare fonctionnement et investissement, on ne rend

pas compte de leur intrication profonde. C’est là que la notion de « niveau d’autofinancement »

devient centrale dans mon budget.

Quelques précisions sur ce tableau :

Recettes.

o Taxe traditionnelle de droit de mutation.

o Produits des services : petite enfance, restauration scolaire, social, etc.

Dépenses.

o Achats et prestations (photocopieuses, ascenseur de l’Hôtel de ville, etc.).

o Dépenses exceptionnelles (subventions à une association en difficulté, charges

exceptionnelles de personnel, etc.).

o L’autofinancement doit avant tout permettre de rembourser la dette. Si ce n’est pas

le cas, la CRC peut opérer une saisine sur le budget.

Toute collectivité s’engage à ce que ses recettes couvrent l’ensemble de ses dépenses, pour

pouvoir dégager de l’autofinancement.

INVESTISSEMENT

Quelques précisions sur le tableau d’investissement :

Recettes.

o Le FCTVA est calculé sur la base de 18,6 %, pour une TVA à 19,6 %, car 1 % de frais de

gestion sont prélevés.

o Le FCTVA est en plein bouleversement. En effet, afin d’accélérer les investissements

des collectivités territoriales, le FCTVA sera versé de manière anticipée. Versé

habituellement deux ans après la réalisation des investissements, il sera versé cette

fois-ci l’année suivante. La condition à remplir pour bénéficier de cette mesure est

d’investir davantage en 2009 que les autres années (moyenne des 3 ou 4 dernières

années). Ainsi, les collectivités percevront deux FCTVA en 2009, les investissements

des années 2007 et ceux de 2008. Les collectivités qui feront ce choix intéressant

pour leur comptabilité, signeront une convention avec le préfet. Au niveau

communal, on en vient donc au fonctionnement des EPCI qui perçoivent le FCTVA à

N+0.

o Taxe Locale d’Equipement. Les sessions de biens ne peuvent servir à des dépenses

d’investissement.

o Autofinancement vient du budget de fonctionnement, et on le retrouve comme

source du budget d’investissement.

D’une manière générale, le premier critère de classification d’une dépense n’est pas son montant

mais sa qualité, le type d’investissement réalisé. Quelques exemples :

Dans une cantine scolaire, l’achat des couverts sont de l’ordre de l’investissement, mais le

renouvellement (5 ans après) des couverts sont de l’ordre du fonctionnement.

Le renouvellement de matériel fonctionne en général par autofinancement, alors que les

travaux lourds sont gérés par un emprunt.

Refaire les peintures des écoles, ce n’est pas de l’investissement ! On ne peut donc avoir de

FCTVA. Si l’objet de la peinture a pour objet de rafraîchir les pièces, c’est du fonctionnement.

Par contre, si avec les peintures vous refaites toute l’isolation du bâtiment, alors une valeur

ajoutée est apportée au bâtiment, donc cela peut passer en investissement. Si c’est pour une

mise au norme de sécurité (peintures au plomb), on améliore la qualité, donc cela passe en

investissement. En effet, si vous ne le faisiez pas, vous ne pourriez pas continuer à utiliser le

bâtiment. Tout cela peut être discuté avec le comptable public.

10h45 : Pause

11h00 : Reprise

RATIOS MOYENS DES COMMUNES

Dépenses. En moyenne, 50 % du budget d’investissement est financé par l’emprunt. Plus

j’emprunte, moins j’autofinance.

Recettes.

o Le graphique est déséquilibré, 55 % des recettes sont financés par les impôts directs,

soient les 4 taxes locales.

o Les dotations de l’Etat augmentent régulièrement et vont encore augmenter à

l’avenir.

o A noter que les communes urbaines sont souvent en intercommunalité, et donc

faussent le graphique avec l’influence de la TPU. Sur les 293 communes du Rhône,

288 ne perçoivent plus directement la Taxe professionnelle.

Question 7. La part des dotations est très importante, comment préciser cela dans le Budget primitif ?

Les prévisions de dotation en DGF et des compensations fiscales sont notifiées aux communes par le

biais de la DGCL, fin janvier. Tous ces montants sont donc notifiés clairement à l’avance. Cependant,

ne pas avoir sa notification à l’€ près n’empêche pas de voter son budget ! A partir de la loi de

finances, vous pouvez avoir très à l’avance, donc sans attendre la notification.

II. Information et conseil aux collectivités en matière de fiscalité

locale

Quelques mots de contexte général. Fusion de la Direction générale des impôts et de la Direction des

collectivités pour créer la Direction générale des Finances Publiques. Dans le Rhône, cela se met en

place.

La fiscalité locale est un domaine complexe. Quelques notions de principe :

L’autonomie financière des collectivités. Les collectivités sont financées par leurs recettes.

L’autonomie est encadrée par :

o La règle de l’équilibre budgétaire

o Des règles sur le vote des taux (possibilités de simulation par la DGFP)

o L’élaboration de la législation fiscale

Les des impôts locaux :

o Bénéficiaires : les collectivités locales.

o Acteurs : l’Etat (établissement des rôles, recouvrement des impôts locaux,

dégrèvements, assure la péréquation nationale).

o Organismes consulaires : bénéficient des 4 taxes additionnelles aux 4 taxes locales.

o Le contribuable : en contrepartie du paiement de ces taxes, il bénéficie des services

organisés par les collectivités locales.

Les 4 taxes locales : la date du 1er janvier est un référent pour les impôts directs locaux

o Taxe d’habitation

o Taxe foncière sur les propriétés bâties

o Taxe foncière sur les propriétés non bâties

o La taxe professionnelle

La valeur locative cadastrale : toutes les évaluations reposent sur la valeur locative

cadastrale.

o Elle est indexée sur les études du marché faite en 1970 sur les propriétés bâties, et

en 1961 pour les propriétés non bâties. Ces valeurs locatives ont été actualisées en

1980 et revalorisées chaque année. Les critères d’évaluation devraient être repensés,

une révision devrait avoir lieu pour mieux évaluer ces biens. La valeur vénale a été

proposée, mais elle ne constitue pas un critère pertinent à tous points de vue,

surtout à l’heure actuelle.

LA COMMISSION COMMUNALE DES IMPOTS DIRECTS

En matière de taxe professionnelle :

Possibilité de favoriser l’activité économique ;

Possibilité de protéger l’environnement ;

Possibilité d’agir sur la santé publique ;

Possibilité d’agir sur l’habitat.

CYCLE FISCAL D’UNE COLLECTIVITE SUR LA FISCALITE LOCALE

La collectivité peut augmenter les 4 taxes locales, à condition de ne pas dépasser les taux plafonds. Si

l’on est en Communauté de communes avec TPU, on ne peut pas faire varier le taux. Il y a souvent

une forte incitation pour les communes à augmenter leurs taux pour que l’EPCI référent puisse

également les augmenter. Le taux de TP d’une Communauté de communes à TPU ne peut augmenter

plus rapidement que la moyenne pondérée des taux de ménages des communes.

III. Les collectivités locales et la TVA

14h35

Problématique : il y a des activités hors champ et des activités dans le champ. Dans le champ,

cela signifie que la collectivité locale agit sur un secteur en concurrence avec le secteur

commercial. Dans le hors champ, ne se posera aucun problème de perception et donc de

déduction de la TVA. Certaines collectivités vont être assujetties à la TVA en raison des

distorsions de concurrence avec le secteur privé.

Brève prises de note accompagnant le diaporama :

o Les services administratifs des collectivités sont hors champ : état-civil, frais

d’assiette, etc. Ce sont des activités de souveraineté. On ne peut déduire aucune TVA

au titre de ces activités.

o Crèche, piscine, etc. sont des activités hors champ car cela ne s’apparent pas à des

activités du secteur commercial, elles sont hors champ concurrentiel.

o Location de locaux : le principe est qu’une location aménagée impose la TVA. La

limite maximum fixée par l’Etat pour être hors champ est de 27000 € HT. Pour tous

les frais d’entretient liés à la salle louée, la récupération à la TVA s’applique.

o Comment considérer les subventions au regard de la TVA ? Pour y répondre, une

question : est-elle communautaire ?

Si c’est le cas, elle est exonérée de TVA.

Si ce n’est pas le cas, ya-t-il un lien direct entre la subvention et les tarifs

pratiqués par les services ? Si c’est le cas, assujettissement à la TVA.

o Droit de déduction

Si l’on a un excédent de TVA déductible, on a un excédent qui peut

permettre de financer des opérations.

La TVA non déductible ayant grevé des immobilisations peut, sous certaines

conditions, être compensée par le FCTVA.

o Dans des communes de petite taille, la récupération de la TVA s’applique

généralement pour :

Eau, si plus de 3000 habitants

Assainissement

Opérations de lotissement

Ateliers relais

Salle des fêtes aménagée

Si je suis hors champ, je peux avoir le FCTVA pour des dépenses de fonctionnement. Le

FCTVA est une exception à la règle classique qui veut que c’est le consommateur final qui

paye la TVA. Le FCTVA a pour sens de favoriser l’investissement public.

IV. Lecture d’un budget

15h35

Les dépenses imprévues sont limitées à 7,5 % (fonctionnement) du Budget. L’autofinancement, au

sens de l’analyse financière, est normalement l’autofinancement de l’année. Dans le budget

présenté, pour le contrôle budgétaire, on calcule l’excédent budgétaire + le report. L’excédent n’est

pas nécessairement investi en investissement. L’ordonnateur peut le reporter.

V. Analyse financière de la situation financière de la commune

Le budget est un acte de prévision. Pour réaliser une analyse de la situation financière des

collectivités, nous utilisons la comptabilité M14, avec des adaptations selon la taille de la collectivité.

La comptabilité est tenue tout au long de l’année par le comptable public. Lorsque l’on émet un titre

de recette, dans l’attente d’avoir le recouvrement effectif, on tient cela sur les comptes d’imputation

provisoire. Cela permet d’éviter par exemple des retards de paiement de taxe foncière… Le compte

d’imputation provisoire permet de gérer les situations d’attente. C’est la même chose pour les

recettes.

Les grands principes de la comptabilité des communes. J’ai une comptabilité de qualité si :

o Liens quotidiens entre l’ordonnateur et le comptable

o Application stricte des normes comptables

o Sincérité

o Image fidèle

VI. De la lecture du budget à l’analyse des marges de manœuvre

de la commune

UTILISATION ET ENJEUX DE L’ANALYSE FINANCIERE

Les soldes de gestion permettent de comprendre la constitution de l’autofinancement de la

collectivité.

EPARGNE BRUTE / RECETTES REELLES DE FONCTIONNEMENT : PART DES RECETTES

DE FONCTIONNEMENT DONT JE DISPOSE POUR REMBOURSER MA DETTE

Globalement, plus la collectivité grossit, moins on a de marge de manœuvre.

VII. Eléments de lexique

Engagement : C’est l’acte par lequel la collectivité crée ou constate à son encontre une

obligation de laquelle résultera une charge. L’engagement doit rester dans les limites des

autorisations budgétaires. Le contrôle de la disponibilité des crédits est opéré lors de

l’engagement comptable qui est préalable ou concomitant à l’engagement juridique.

Concrètement, l’investissement, c’est mettre en crédit.

Engagement juridique : signature d’un bon de commande (dépenses), signature d’un bail

pour un logement départemental (recettes).

Epargnes.

o Epargne et autofinancement sont synonymes : capacité de générer des excédents de

trésorerie qui permettront de réaliser des investissements.

o Epargne nette ou autofinancement net : épargne dont je dispose après financement

de mes engagements financiers (dépenses courantes + dette). Si mon

autofinancement net est positif, la collectivité fait face à ses charges, à sa dette, et

elle peut même financer en partie ses investissements. Cela signifie que je peux

encore emprunter.

o Epargne de gestion : ce qui permet de voir si, d’une année sur l’autre, je finance

mieux ou moins bien mes charges courantes de fonctionnement (achats + personnel

+ subvention). Etudier l’épargne de gestion me permet de situer les évolutions sur

mes charges courantes de fonctionnement (regarder ses comptes sur les 3 dernières

années). Si je suis dans une phase de progression

o Epargne de gestion brute : C’est l’épargne dont je dispose pour rembourser ma

dette. Si mon épargne brute se dégrade plus vite que mon épargne de gestion, cela

ne signifie pas que ma situation financière soit délicate.

Ordonnancement, Ordre de payer, Mandatement : ordre donné au comptable public de

mettre en paiement.

Salle aménagée : salle comprenant tables, chaises ET sonorisation et/ou vaisselle et/ou

cuisine et/ou tout autre équipement.