Procédure administrative contentieuse

Michaël POYET

Examen national

Session 2018

PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE

CRFPA


Michaël Poyet

Magistrat administratifEnseignant associé à l’université Paris- Sud

Rapporteur auprès de la commission de recours du Conseil supérieur de la fonction publique de l’État

Intervenant à l’IEJ de Sceaux, au Centre de formation de la juridiction administrative

et à l’Institut régional d’administration de BastiaDocteur en droit

Dans la même collection

Boris Bernabé, Michaël Poyet, Élise Wolton, La note de synthèse, 7e éd., 2018.

Céline Laronde-Clérac, Agnès de Luget, Méthodologie des épreuves écrites et de l’exposé-discussion, 2018.

Nathalie Blanc, Anne-Valérie Le Fur, Thomas Le Gueut, Anne-Cécile Martin, Droit des affaires, 2018.

Romain Boffa, Droit civil, 2e éd., 2018.

Henri Oberdorff, Jacques Robert, Libertés fondamentales et droits de l’homme, Recueil de textes français et internationaux, 16e éd., 2018.

Michaël Poyet, Procédure administrative contentieuse, 2018.

Thierry Revet, François-Xavier Lucas (dir.), Précis de culture juridique, 2e éd., 2018.

Corinne Robaczewski, Procédure pénale, 3e éd., 2017.

© 2018, Lextenso éditions, LGDJ70, rue du Gouverneur Général Éboué92131 Issy- les- Moulineaux CedexISBN : 978-2-275-05747-7

Defrénois - Gazette du Palais

Gualino - Joly - LGDJ

Montchrestien

5

TABLE DES PRINCIPALES ABRÉVIATIONS

Aff. Affaire

AJDA Actualité juridique droit administratif

AJFP Actualité juridique fonctions publiques

Al. Alinéa

Art. Article

BJCP Bulletin juridique des contrats publics

Bull. civ. Bulletin des arrêts de la Cour de cassation, chambre civile

C. civ. Code civil

C. urb. Code de l’urbanisme

CAA Cour administrative d’appel

CASF Code de l’action sociale et des familles

CCH Code de la construction et de l’habitation

CDBF Cour de discipline budgétaire et financière

CE Conseil d’État

CEDH Cour européenne des droits de l’homme

Convention EDH

Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales

CESEDA Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile

CGCT Code général des collectivités territoriales

CG3P Code général de la propriété des personnes publiques

CHR Chambres réunies

Cass. 1re civ. Arrêt de la Cour de cassation, 1re chambre civile

CJA Code de la juridiction administrative

CJF Code des juridictions financières

CJCE Cour de justice des communautés européennes

CJUE Cour de justice de l’Union européenne

CNDA Cour nationale du droit d’asile

COJ Code de l’organisation judiciaire

Concl. Conclusions


6

Cons. Considérant

Cons. const. Conseil constitutionnel

CRPA Code des relations entre le public et l’administration

D. Recueil Dalloz

Déc. Décision

Dir. Sous la direction de

Doc. Doctrine

Éd. Édition

EPCI Établissement public de coopération intercommunale

Ex. Exemple

Fasc. Fascicule

GAJA Grands arrêts de la jurisprudence administrative

JCP G JurisClasseur périodique, édition générale

JCP A JurisClasseur périodique, édition Administration et collectivités territoriales

JORF Journal officiel de la République française

JOUE Journal officiel de l’Union européenne

Lebon T. Tables du recueil Lebon

LGDJ Librairie générale de droit et de jurisprudence

LPF Livre des procédures fiscales

MOP Moyen d’ordre public

n° Numéro

Obs. Observations

OFPRA Office français de protection des réfugiés et apatrides

OQTF Obligation de quitter le territoire français

Ord. Ordonnance

P. Page

POS – PLU Plan d’occupation des sols – plan local d’urbanisme

Préc. Précité

PUF Presses universitaires de France

QPC Question prioritaire de constitutionnalité

RDP Revue de droit public et de la science politique en France et à l’étranger

RDSS Revue de droit sanitaire et sociale

Rec. Lebon Recueil Lebon (Recueil des décisions du Conseil d’État depuis 1821)

RDF Revue de droit fiscal

RDI Revue de droit immobilier

REP Recours pour excès de pouvoir

Req. Requête

RFDA Revue française de droit administratif

TABLE DES PRINCIPALES ABRÉVIATIONS

7

RJS Revue de jurisprudence sociale

RPC Recours de plein contentieux

RTS Refus de titre de séjour

Sect. Section

SSR Sous- sections réunies

TA Tribunal administratif

T. confl. Tribunal des conflits

UE Union européenne

V. Voir

9

SOMMAIRE

Table des principales abréviations ................................................................. 5

Introduction ...................................................................................................... 13

LEÇON 1

LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES :

STATUT ET ORGANISATION .................................................................. 19

Section 1 – Origine et évolution de la juridiction administrative ..................................... 20

Section 2 – Le Conseil d’État ................................................................................... 27

Section 3 – Les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel .................... 31

Section 4 – Les juridictions administratives spécialisées ................................................ 37

LEÇON 2

LE PARTAGE DES COMPÉTENCES ENTRE LES JURIDICTIONS

ADMINISTRATIVES ET JUDICIAIRES ..................................................... 43

Section 1 – La répartition des compétences ................................................................ 44

Section 2 – Les questions préjudicielles ..................................................................... 47

Section 3 – Le Tribunal des conflits et le règlement des conflits entre les deux ordres de juridiction ........................................................................... 52

Section 4 – La compétence judiciaire en matière administrative ..................................... 55

LEÇON 3

LES PRINCIPES DIRECTEURS DU PROCÈS ADMINISTRATIF ......... 69

Section 1 – Une procédure inquisitoire et écrite .......................................................... 71

Section 2 – Le principe de la collégialité et le secret du délibéré .................................... 72

Section 3 – L’indépendance et l’impartialité ............................................................... 75

Section 4 – L’égalité des armes et la publicité ............................................................. 78


10

LEÇON 4

LA COMPÉTENCE AU SEIN DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

DE DROIT COMMUN ................................................................................. 81

Section 1 – La compétence des tribunaux administratifs ............................................... 81

Section 2 – La compétence des cours administratives d’appel ....................................... 86

Section 3 – La compétence du Conseil d’État .............................................................. 87

Section 4 – La question prioritaire de constitutionnalité ................................................ 92

LEÇON 5

LA DISTINCTION DES RECOURS CONTENTIEUX ............................. 97

Section 1 – Le recours pour excès de pouvoir ............................................................. 98

Section 2 – Le recours de plein contentieux ................................................................ 111

LEÇON 6

LA RECEVABILITÉ ........................................................................................ 119

Section 1 – Les conditions de recevabilité relatives à la décision attaquée ....................... 120

Section 2 – Les conditions de recevabilité relatives au requérant .................................... 127

Section 3 – Les conditions de recevabilité relatives à la requête ..................................... 139

LEÇON 7

LES DÉLAIS DE RECOURS ......................................................................... 145

Section 1 – Typologie et durée des délais de recours ................................................... 146

Section 2 – La technique des délais de recours ........................................................... 150

Section 3 – Les effets de l’expiration du délai de recours .............................................. 159

LEÇON 8

LE DÉROULEMENT DE L’INSTANCE ...................................................... 165

Section 1 – Le déroulement normal de l’instance ......................................................... 166

Section 2 – Les incidents de l’instruction .................................................................... 177

Section 3 – Les mesures d’investigation ..................................................................... 183

LEÇON 9

LE JUGEMENT OU L’ARRÊT ..................................................................... 189

Section 1 – Le délibéré ........................................................................................... 189

Section 2 – Le prononcé du jugement ou de l’arrêt ...................................................... 191

Section 3 – L’autorité et les conséquences de la décision juridictionnelle ......................... 195

Section 4 – L’exécution des décisions juridictionnelles .................................................. 198

SOMMAIRE

11

LEÇON 10

L’OFFICE DU JUGE ..................................................................................... 205

Section 1 – Les obligations du juge .......................................................................... 206

Section 2 – Les pouvoirs du juge .............................................................................. 209

LEÇON 11

LES VOIES DE RECOURS .......................................................................... 217

Section 1 – Le recours en appel ............................................................................... 218

Section 2 – Le pourvoi en cassation .......................................................................... 221

Section 3 – Les autres voies de recours ..................................................................... 224

LEÇON 12

LES RÉFÉRÉS ................................................................................................. 229

Section 1 – Les référés d’urgence ............................................................................. 230

Section 2 – Les référés ordinaires ............................................................................. 236

Section 3 – Les référés spéciaux ............................................................................... 239

LEÇON 13

LES MODES ALTERNATIFS DE RÈGLEMENT DES CONFLITS ......... 247

Section 1 – Les recours administratifs préalables ......................................................... 247

Section 2 – La transaction ....................................................................................... 258

Conclusion ....................................................................................................... 267

Corpus juridique de l’épreuve

Examen professionnel du CRFPA .................................................................... 271

Jurisprudences essentielles du Conseil d’État ................................................. 273

Examen CRFPA : session 2017 ....................................................................... 285

Exercices corrigés ............................................................................................ 291

Bibliographie générale .................................................................................... 445

Index alphabétique .......................................................................................... 447

13

INTRODUCTION

1 › La procédure administrative contentieuse a connu une évolution majeure avec la loi du 30 juin 20001 relative au référé devant les juridictions administratives qui a refondu les procédures d’urgence des juridictions de l’ordre administratif. Elle a de nouveau récemment évolué avec la possibilité offerte par le dernier alinéa de l’article L. 511-2 du Code de justice administrative (CJA), dans sa version en vigueur le 20 avril 20162, lorsque la nature de l’affaire le justifie, au président d’un tribunal administratif (TA) ou d’une cour administrative d’appel (CAA) ou, au Conseil d’État, au président de la section du contentieux, de décider qu’une affaire sera jugée par une formation composée de trois juges des référés, sans préjudice de son renvoi à une autre formation de jugement dans les conditions de droit commun. Cette possibilité a en particulier été mise en œuvre par trois juges des référés du TA de Versailles le 15 juillet 2016 pour statuer sur la demande de suspension de l’exécution de la décision du 17 juin 2016 par laquelle le garde des Sceaux, ministre de la Justice, a décidé la mise sous « vidéoprotection » continue d’un détenu dans une cellule pour une durée de trois mois.

Le CJA, qui est entré en vigueur le 1er janvier 2001 en succédant au Code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel3, a été modifié de façon notable au cours de l’année 2016 et notamment par la loi n° 2016-483 du 21 avril 2016 relative à la déon-tologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du xxie siècle, l’ordonnance n° 2016-1365 du 13 octobre 2016 portant dispositions statutaires concernant le conseil d’État, l’ordonnance n° 2016-1366 du 13 octobre 2016 portant dispositions statutaires concernant les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, le décret n° 2016-899 du 1er juillet 2016 modifiant le CJA, le décret n° 2016-1249 du 26 septembre 2016 relatif a l’action de groupe en matière de santé, le décret n° 2016-360 du 26 septembre 2016 relatif aux marchés publics, le décret n° 2016-1458 du 28 octobre 2016 pris pour l’appli-cation du titre II de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France et portant modification du CJA, le décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 portant modification du CJA (décret dit « justice administrative de demain » ou « Jade »),

1. Loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives, JORF n° 151, du 1er juill. 2000, p. 9948.2. Art. 62 de la loi n° 2016-483 du 20 avr. 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.3. L’ord. du président de la République n° 2000-387 du 4 mai 2000, complétée par les décrets en Conseil d’État n° 2000-388 et n° 2000-389, signés le même jour, abroge le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.


14

le décret n° 2016-1481 du 2 novembre 2016 relatif à l’utilisation des téléprocédures devant le Conseil d’état les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs (Télérecours), le décret n° 2017-566 du 18 avril 2017 relatif à la médiation dans les litiges relevant de la compétence du juge administratif et le décret n° 2017-888 du 6 mai 2017 relatif à l’action de groupe et à l’action en reconnaissance de droits.

Il en résulte donc un Code de justice administrative comportant des évolutions signifi-catives, et notamment à partir du 1er janvier 2017, qui sont intégrées dans le présent ouvrage afin d’actualiser les connaissances des étudiants en matière de procédure admi-nistrative contentieuse.

Ces modifications apportées au CJA concernent à la fois la compétence s’agissant de la compétence territoriale, la compétence du juge unique, du juge des référés et du juge d’appel ; la recevabilité s’agissant de l’obligation de liaison du contentieux, les délais de recours, le ministère d’avocat, l’utilisation de Télérecours, les pièces à joindre à la requête et l’élection de domicile ; l’instruction s’agissant de la reconnaissance du rôle du greffe dans l’instruction, de la cristallisation des débats4, des hypothèses de désistement d’office et de règlement des litiges par médiation ; les pouvoirs du juge qui sont renforcés en matière d’amende pour recours abusif dès lors que le montant maximal augmente de 3 000 à 10 000 euros.

En ce qui concerne l’application Télérecours, par une ordonnance n° 415439 du 17 novembre 2017, le juge des référés du Conseil d’État a jugé que seuls les avocats non encore inscrits à Télérecours peuvent se dispenser d’utiliser cette application pour introduire un recours en référé dès lors que l’article R. 414-1 du CJA, qui prévoit que, lorsqu’elle est présentée par un avocat, la requête doit, à peine d’irrecevabilité, être adressée à la juridiction par voie électronique au moyen d’une application informatique dédiée accessible par le réseau internet, est applicable aux référés d’urgence prévus par le titre II du livre V du CJA, et que sont seuls dispensés de cette obligation, en vertu du 2° de l’article R. 522-3 de ce code, les mandataires non encore inscrits dans cette application. Ainsi, dès lors que le juge des référés du Conseil d’État rejette une requête au motif qu’elle n’a pas été transmise par voie électronique, l’application Télérecours est aussi obligatoire en référé. Par un arrêt n° 16LY00208 du 19 décembre 2017, Préfet de l’Isère, la CAA de Lyon a admis par une solution implicite que si une requête doit être signée par la personne habilitée à ester en justice pour être recevable, celle qui est transmise par l’application Télérecours est réputée l’avoir été. Par un arrêt n° 17BX02680 du 28 novembre 2017, la CAA de Bordeaux a jugé irrecevable la requête transmise par Télérecours dont les intitulés des pièces jointes qui apparaissent dans l’inventaire ne coïncident pas avec l’intitulé des signets désignant ces pièces et lorsque, sous des inti-tulés génériques, sont regroupées plusieurs pièces de nature différente et ne répondant pas à ces intitulés génériques. Par ailleurs, d’une part, par une ordonnance n° 1711032 du 20 décembre 2017, le juge des référés du TA de Cergy- Pontoise a estimé que l’avocat qui prend en charge en cours d’instance la représentation d’un dossier doit s’assurer que les pièces papiers adressées initialement ont été régularisées dans l’application Télérecours qu’il est tenu d’utiliser dans ses échanges avec la juridiction et, d’autre part, par une ordonnance n° 1711222 du 5 décembre 2017, le juge des référés du même TA a jugé irre-cevable la requête introduite par le requérant dès lors que l’apposition d’un autocollant

4. N. NORMAND, « La cristallisation des moyens demeure en appel », Jurisprudence commentée, AJDA, 2018, p. 235.

INTRODUCTION

15

numérique sur les documents ne peut être regardée comme des signets informatiques. Le 18 décembre 2017, lors de la visite d’une délégation du Conseil d’État, conduite par son vice- président au TA de Cergy- Pontoise5, a été évoquée l’expérimentation à venir, aux TA de Cergy- Pontoise et de Melun, de l’application dénommée « Télérecours Citoyen », qui permettra aux requérants non représentés par un avocat de saisir la juridiction d’une requête sous forme dématérialisée. Dans ces juridictions, sera également mis en place un kiosque d’accueil des requérants particuliers afin de leur proposer de télécharger leur recours dans la nouvelle application plutôt que de le déposer en format papier dès lors qu’ils disposent d’une adresse mail. Cela devrait être le seul pré- requis pour accéder aux recours dématérialisés. Toutefois, une fois ce choix effectué, le requérant particulier devra rester jusqu’au terme de son recours dans la dématérialisation et aucun aménage-ment procédural spécifique ne lui sera réservé. Ainsi, l’objectif de cette expérimentation n’est pas de rendre l’application Télérecours citoyen obligatoire mais juste d’offrir aux justiciables une nouvelle facilité pour réaliser, suivre et gérer leurs contentieux.

La justice administrative a également progressé en matière de médiation. À ce titre, la loi de modernisation de la justice du xxie siècle du 18 novembre 2016 a doté le juge administratif de nouveaux outils pour promouvoir le règlement alternatif des litiges en créant un régime complet de la médiation dans les litiges administratifs avec les articles L. 213-1 à L. 213-10 du CJA auxquels renvoie l’article L. 114-1 pour le Conseil d’État. Elle définit les conditions de recours à la médiation en amont du juge administratif et les conditions dans lesquelles le juge, saisi d’un recours, peut inviter les parties à y recourir. La loi autorise par ailleurs le Gouvernement à expérimenter pendant quatre ans des dispositifs de recours préalable obligatoire à un médiateur dans certains litiges de la fonction publique et les litiges sociaux. Le décret n° 2017-566 du 18 avril 2017 relatif à la médiation dans les litiges relevant de la compétence du juge administratif vient compléter les dispositions de la loi du 18 novembre 2016. Par un jugement n° 1704860 et 1701610 du 1er décembre 2017, le TA de Strasbourg a procédé pour la première fois à l’homolo-gation d’un protocole d’accord transactionnel issu d’une médiation en précisant l’office du juge et notamment : « (…) qu’il appartient alors au juge administratif, qui se prononce en tant que juge de l’homologation, de vérifier que les parties consentent effectivement à la transaction, que l’objet de celle- ci est licite, qu’elle ne constitue pas de la part de la collectivité publique une libéralité, qu’elle ne porte pas atteinte à des droits dont les parties n’ont pas la libre disposition et ne méconnaît pas d’autres règles d’ordre public ; qu’en cas d’homologation de la transaction, le juge administratif doit constater le non- lieu à statuer sur la requête ou, dans le cas où la partie requérante aurait subordonné son désistement à l’homologation de la transaction, donner acte de ce désistement ; qu’en revanche, le refus d’homologation entraînant la nullité de la transaction, il appartient dans cette hypothèse au juge de statuer sur la requête ; (…) ».

La partie réglementaire du Code de justice administrative a notamment intégré l’appel-lation de « magistrat » issue de l’article 86 de la loi du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions

5. http://cergy- pontoise.tribunal- administratif.fr/A- savoir/Vie- du- tribunal/Visite- du- vice- president- du- Conseil- d- Etat- au- tribunal- administratif- de- Cergy- Pontoise2.


16

relatives à la fonction publique6 qui a modifié l’article L. 231-1 du CJA en précisant que « les membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel sont des magistrats dont le statut est régi par le présent livre et, pour autant qu’elles n’y sont pas contraires, par les dispositions statutaires de la fonction publique de l’État » et de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires7

avec le décret du 30 mars 2017 portant dispositions statutaires concernant les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel8.

Bibliographie pour aller plus loin

– M.-Ch. de Montecler, « Un Télérecours pour les administrés », AJDA n° 14, 16 avril 2018, p. 765.

– J.-M. Sauvé, « Vœux aux membres et agents de la Cour nationale du droit d’asile », 23 janvier 2018, site internet du Conseil d’État.

– J.-M. Sauvé, « Intervention lors de l’Hommage à René Chapus (1924-2017) organisé par l’Université Paris II Panthéon- Assas et le Centre de recherche en droit adminis-tratif le 16 janvier 2018, L’apport de René Chapus au contentieux administratif », site internet du Conseil d’État.

– E. Maupin, « Télérecours va s’ouvrir aux citoyens », AJDA n° 44/2017, 25 décembre 2017, p. 2499.

– « Réformes de la juridiction administrative », RDP n° 5, septembre- octobre 2017, p. 1169.

– J.-M. Pastor, « Le SJA veut simplifier le contentieux des étrangers », AJDA n° 31/2017, 25 septembre 2017, p. 1750.

– J.-M. Pastor, « La juridiction administrative dans l’état d’urgence », AJDA n° 22/2017, 26 juin 2017, p. 1254.

– J.-M. Pontier, « Le sens du contentieux administratif », AJDA n° 9/2017, 13 mars 2017, p. 503.

– F. Melleray, « La justice administrative doit- elle craindre la justice prédictive », Tribune, AJDA n° 4/2017, 6 février 2017, p. 193.

– F. Poulet, « La justice administrative de demain selon les décrets du 2 novembre 2016 », AJDA n° 5/2017, 13 février 2017, p. 279.

– Conseil d’État, La lettre de la justice administrative, n° 46, février 2017, site internet du Conseil d’État.

– H. Delesalle, « La place nouvelle du juge administratif dans le droit de l’urbanisme », RDP n° 6, novembre- décembre 2016, p. 1759.

6. Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, JORF n° 0062 du 13 mars 2012, p. 4498, texte n° 4.7. Loi n° 2016-483 du 20 avr. 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, JORF n° 0094 du 21 avr. 2016, texte n° 2.8. Décret n° 2017-451 du 30 mars 2017 portant dispositions statutaires concernant les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, JORF n° 0077 du 31 mars 2017, texte n° 62.

INTRODUCTION

17

– Dossier, « La justice administrative du xxie siècle », AJDA n° 40/2016, 28 novembre 2016, p. 2255.

– J.-M. Pastor, « L’Open data sur l’ensemble des décisions des juridictions administra-tives », AJDA n° 16/2016, 9 mai 2016, p. 878.

– Cf. sites Internet du Conseil constitutionnel, du Tribunal des conflits et du Conseil d’État (notamment les rapports et études).

Documents

Procédure administrative contentieuse