La procédure contentieuse devant les juridictions ...static.canalblog.com/storagev1/concoursattache.canalblog.com/docs/... · RÉFÉRENCES TERRITORIALES avril 2004 La procédure

avril 2004R É F É R E N C E S T E R R I T O R I A L E S

La procédure contentieuse devant

les juridictions administratives

Rémy Schwartz, conseiller d’EtatMyriam Kaczmarek, juriste

Cah

ier

dét a

ché

n°2

- 1

7/17

39 -

26

avri

l 20

04

CD1739_TA_couv.indd 203 20/04/2004, 15:14:12

PROCÉDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES

26 AVRIL 2004 • LA GAZETTE 205

SommaireINTRODUCTION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .207

LA PROCÉDURE CONTENTIEUSE DEVANT LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES . . . . .209

I/ L’ORGANISATION DE LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE . . . . . . . . . .210A/ Les grands principes de la procédure contentieuse devant le juge administratif . . . . . . . . . . . . . . . . . 2101.1 L’évolution du principe du contradictoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2101.2 Les implications essentielles du principe du contradictoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2102.1 Le caractère inquisitorial de la procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2112.2 Le caractère « principalement » écrit de la procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2112.3 Le caractère secret de la procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2122.4 Le caractère gratuit de la procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2122.5 Le caractère non suspensif de la procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213B/ Les différents recours contentieux administratifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2131.1 Les recours principaux : le recours pour excès de pouvoir et le recours de pleine juridiction . . . . . . . . . 2131.1.1 Le recours de pleine juridiction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213a) La recevabilité du recours de pleine juridiction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213b) La composition du contentieux de pleine juridiction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2141.1.2 Le recours pour excès de pouvoir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214a) Les conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2141. Les conditions tenant à la nature de l’acte attaqué . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214L’exigence d’un acte administratif unilatéral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214Une mesure faisant grief . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2152. Les conditions tenant à la personne du requérant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216La capacité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2163. Les conditions tenant aux délais de recours . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2174. Les conditions tenant à l’absence de recours parallèle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217b) Les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 1. Les moyens de légalité externe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217L’incompétence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218Le vice de forme et de procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2182. Les moyens de légalité interne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219L’erreur de fait . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219L’erreur de droit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219Le champ d’application de la loi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219Le détournement de pouvoir ou de procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219Le contrôle de l’appréciation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

1.2 Les recours secondaires : l’interprétation et la répression . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2201.2.1 Le recours en interprétation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2201.2.2 Le contentieux de la répression . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220

2.1 Les référés généraux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2202.1.1 Les référés d’urgence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220

CD1739_TA_txt.indd 205 20/04/2004, 15:31:40

26 AVRIL 2004 • LA GAZETTE206

a) Le référé-suspension . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221b) Le référé-liberté . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222c) Le référé conservatoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2222.1.2 Les référés ordinaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223a) Le référé-constat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223b) Le référé-instruction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223c) Le référé-provision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224

2.2 Les référés spéciaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2242.2.1 Le référé précontractuel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2242.2.2 Le référé en matière fiscale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2252.2.3 Le référé en matière de communication audiovisuelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

2.3 Les régimes spéciaux de suspension . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2252.3.1 La suspension sur déféré . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2252.3.2 La suspension en matière d’urbanisme et de protection de la nature ou de l’environnement . . . . . . . . . . . . . . 226

II/ LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES À L’INTÉRIEUR DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .227A/ La répartition des compétences entre les différentes juridictions administratives . . . . . . . . . . . . . . . . 2271.1 La compétence d’attribution du conseil d’État comme juge de premier et dernier ressort . . . . . . . . . . 2271.2 Les autres attributions contentieuses du Conseil d’État, en appel et en cassation . . . . . . . . . . . . . . . 2282.1 La compétence des tribunaux administratifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2292.2 La compétence des Cours administratives d’appel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2302.3 Les deux dérogations à la compétence territoriale des tribunaux et des cours . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231B/ Le mécanisme de règlement des compétences à l’intérieur de la juridiction administrative . . . . . . . . . 2321.1 La notion de connexité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2321.2 Le règlement de la connexité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2321.2.1 Connexité entre des demandes relevant de la compétence d’un tribunal administratif et des demandes relevant de la compétence de premier ressort du Conseil d’État . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2321.2.2 Connexité entre des demandes relevant de la compétence de deux tribunaux administratifs . . . . . . . . . . . . . . 2321.2.3 Connexité entre des demandes relevant de la compétence d’une cour administrative d’appel et des demandes relevant de la compétence d’appel du Conseil d’État . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2321.2.4 Connexité entre des demandes relevant de la compétence de deux cours administratives d’appel . . . . . . . . . . 233

2.1 Conclusions manifestement et définitivement irrecevables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2332.2 Les procédures de règlement et de renvoi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2332.2.1 Cas de saisine à tort d’un tribunal administratif ou d’une cour administrative d’appel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2332.2.2 Cas de saisine à tort du Conseil d’État . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

2.3 La limitation des exceptions d’incompétence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2342.3.1 L’intangibilité de la compétence de la juridiction de renvoi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2342.3.2 L’intangibilité de la compétence des tribunaux administratifs après la clôture de l’instruction de la première instance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235

CD1739_TA_txt.indd 206 20/04/2004, 15:31:41



La juridiction administrative puise ses origines dans l’his-toire de France, bien avant la naissance de la République. Sous l’Ancien régime, le Roi avait affirmé son autorité en superposant ses services à ceux des féodaux. Dans la monarchie absolue tout le pouvoir était censé découler du roi. Et par conséquent, toute contestation pouvait remonter au souverain. Pour résoudre les litiges nés entre ses administrations et ses sujets, le Roi s’entourait de conseillers. Maîtres des requêtes au Conseil d’État ou conseillers du Roi proposaient au souverain des solutions aux litiges. Regroupés au sein de commissions, conseils ou comités, ils ont préfiguré les juridictions administratives. La Révolution a conduit à la suppression de ces comités et conseils spécialisés (comité du contentieux, comité des finances…). Mais le vide n’a pas profité au juge de droit commun, puisque dans le même temps il fut fait interdic-tion à ce juge de s’immiscer dans le fonctionnement des administrations. La loi des 16 et 24 août 1790 a affirmé en son article 13 que « les fonctions judiciaires sont distinc-tes et demeureront toujours séparées des fonctions admi-nistratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les adminis-trateurs pour raison de leurs fonctions ». Le décret du 16 fructidor an III a confirmé cette interdiction : « Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d’administration de quelque espèce qu’ils soient… ». Le Premier consul, en créant le Conseil d’État à l’article 52 de la Constitution du 22 frimaire an VIII, a comblé ce vide et renoué avec le fil de l’histoire. Des conseils de préfecture, créés par la loi du 28 pluviôse de l’an VIII, étaient quant à eux compétents pour connaître de petits litiges. La juris-prudence s’est alors constituée au fil du temps, le premier recueil de décisions du Conseil d’État étant publié dès 1821. L’indépendance du juge administratif fut consacrée par la République avec la loi du 24 mai 1872. Le dualisme juridictionnel était déjà profondément enraciné.

L’organisation de la juridiction administrative s’est étof-fée, le 30 septembre 1953, avec la création des tribunaux administratifs, juge de premier ressort de droit commun. Elle fut achevée avec la création, par la loi du 31 décem-bre 1987, des cours administratives d’appel, juge d’appel de droit commun, mais aussi avec celle d’un véritable juge administratif des référés avec la loi du 30 juin 2000.

Désormais, tout justiciable peut, par exemple, obtenir dans des situations d’urgence, des mesures immédiates en 48 heures voire moins, pour faire cesser une illégalité grave et manifeste. Née au fil de l’histoire, la juridiction administrative française a su évoluer pour parachever son organisation et l’adapter aux besoins du pays.

Le dualisme juridictionnel français, d’un coté le juge civil avec au sommet la Cour de Cassation, de l’autre le juge administratif avec à sa tête le Conseil d’État, n’est pas une singularité française. Notre modèle a essaimé de par le monde. Sur tous les continents existent des juri-dictions administratives et même des Conseil d’État, en Europe bien sûr des Pays-Bas à l’Italie, en Amérique avec la Colombie, en Afrique de l’Algérie au Sénégal, au Moyen et Proche-Orient de l’Égypte au Liban ou en Asie avec la Thaïlande. Là où n’existe pas de dualisme juridictionnel, ont été créées au sein d’un ordre juridictionnel unique des juridictions administratives spécialisées, y compris aux États-Unis et au Royaume-Uni. Partout dans les démo-craties, les personnes publiques, qui mettent en œuvre des règles hors du droit commun, n’ont été soumises à un contrôle juridictionnel que par la création de juridictions spécialisées. Et une des questions posées aux pays nou-vellement ouverts à la démocratie, comme dans les pays de l’ancienne Europe de l’Est, est précisément la mise en place de telles instances juridictionnelles spécialisées pour connaître de l’activité des administrations soumises à des règles particulières.

Si notre juridiction administrative a pris très certaine-ment sa forme définitive, elle n’en continue pas moins d’évoluer avec constance. Une huitième cour adminis-trative d’appel va bientôt fonctionner à Versailles. Deux nouveaux tribunaux administratifs vont être créés dans le Sud-Est de la France dans les deux ou trois ans. La pro-cédure évolue en permanence pour s’adapter aux besoins des usagers et à la croissance du contentieux. Elle est constamment évaluée et réformée en conséquence. La juridiction administrative a ainsi su évoluer avec le temps, s’adapter aux évolutions du monde moderne pour répondre à sa finalité : contrôler l’action publique pour servir la République.

Rémy Schwartz, conseiller d’État

Introduction

CD1739_TA_txt.indd 207 20/04/2004, 15:31:41



La procédure administrative contentieuse est l’ensemble des règles régis-sant la conduite des procès devant les juridictions administratives. Le plus souvent, ce contentieux opposera la puissance publique aux parti-culiers, et mettra en balance l’intérêt général et l’intérêt privé. L’objectif est de prendre en compte cette différence en vue de rétablir le meilleur équilibre possible sans pour autant perdre de vue la nécessaire primauté de l’intérêt général. Au préalable, il est essentiel de rappeler les origines de l’édification du statut constitutionnel actuel de la justice administrative. Par une déci-sion du 22 juillet 1980, Lois de validation, le Conseil constitutionnel, en tirant de la loi du 24 mai 1872 un principe fondamental reconnu par les lois de la République, a d’abord consacré l’indépendance de la juridiction administrative ainsi que le caractère spécifique de ses fonctions, sur les-quelles ne peuvent empiéter ni le législateur ni le gouvernement. Puis, par une autre décision importante du 23 janvier 1987, Conseil de la con-currence, le Conseil constitutionnel offre un statut constitutionnel à la compétence du juge administratif, dans un considérant de principe qu’il convient de reproduire : « conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, celui selon lequel, à l’exception des matières réservées par nature à l’autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l’annulation ou la réformation des décisions prises, dans l’exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République, ou les orga-nismes publics placés sous leur contrôle ». Le Conseil constitutionnel parachève ainsi le mouvement de constitutionnalisation de la juridiction administrative. L’existence même de la juridiction administrative et sa compétence propre se trouvent affirmées en tant que principe de valeur constitutionnelle. Cette étude nous conduira à examiner successivement les grands prin-cipes régissant la procédure contentieuse administrative, les différents recours qui participent à cette procédure, la répartition des compéten-ces à l’intérieur des différentes juridictions administratives, ainsi que le mécanisme de règlement des questions de compétence, récemment modi-fié par le décret du 19 avril 2002.

La procédure contentieuse devant les juridictions administratives

CD1739_TA_txt.indd 209 20/04/2004, 15:31:45


A/ LES GRANDS PRINCIPES DE LA PROCÉDURE CONTENTIEUSE DEVANT LE JUGE ADMINISTRATIF1/ Le principe du contradictoire, principe général du droit

1.1 L’évolution du principe du contradictoireLe Conseil d’État impose le contradictoire absolument à toutes les juridictions administratives sans exception, que les textes le prévoient ou non. La valeur du principe du contradictoire a été longtemps incertaine. La juris-prudence l’a d’abord imposé de façon prétorienne, en décidant que toute juridiction disciplinaire était tenue d’entendre l’intéressé avant de se prononcer sur son cas. L’exigence d’une procédure contradictoire était alors pré-sentée comme découlant du principe plus général du respect des droits de la défense (CE, 20 juin 1913, Téry). Puis cette jurisprudence a été rendue applicable à toutes les juridictions administratives, même si elles n’avaient pas un caractère disciplinaire. Et c’est ainsi qu’on est arri-vé à la formule définitive qui figure dans l’arrêt de section du Conseil d’État du 12 mai 1961, Société La Huta, qui se fonde sur « le principe général applicable à toutes les juridictions administratives d’après lequel la procédure doit revêtir un caractère contradictoire ». Concrètement, le principe du contradictoire garantit la possibilité pour chacune des parties devant le juge d’être informée des arguments présentés, de prendre connaissance de toutes les pièces du dossier et d’être mise à même de présenter ses propres observations. Puis à cette règle ainsi déga-gée, la jurisprudence est encore intervenue pour en faire un principe général du droit, de valeur législative, qui s’impose même en cas de disposition réglementaire con-traire et que seule une disposition législative formelle peut tenir en échec (CE, 16 janvier 1976, Gate).

1.2 Les implications essentielles du principe du contradictoireLe caractère contradictoire de la procédure entraîne diver-ses conséquences. Il implique d’abord l’obligation d’in-former les parties de l’existence d’une procédure conten-tieuse les concernant. C’est leur « droit au savoir ». Cette information se fait en principe par une communication de

la requête aux parties intéressées assortie d’une invitation à produire leurs réponses ou observations et qui a pour effet de les mettre en cause. Le contradictoire de la pro-cédure contraint ensuite le juge à informer chaque partie sur les éléments constitutifs du dossier d’instruction. La jurisprudence pose, en effet, en règle générale qu’aucun document ne peut être régulièrement soumis au juge sans que les parties aient été mises à même d’en prendre con-naissance (CE, Ass., 13 décembre 1968, Association syn-dicale des propriétaires de Champigny-sur-Marne). Notons aussi que le juge ne peut pas fonder sa décision sur un mémoire ou un document qui n’aurait pas fait l’objet d’une communication à la partie adverse. Toutefois, il y a lieu de retenir que le juge n’est pas tenu d’informer les parties avant l’audience de la portée qu’il entend donner à la décision qui lui est déférée (CE, 8 décembre 1995, Commune de Saint-Tropez). De même, si le caractère contradictoire de la procédure exige la communication à chacune des parties des pièces du dossier, cette exigence est nécessairement exclue en ce qui concerne les docu-ments dont le refus de communication constitue l’objet même du litige (CE, Sect, 23 décembre 1988, Banque de France c/ Huberschwiller ; CAA Paris, 7 novembre 2003, M. et Mme L.-C). Le principe du contradictoire implique aussi pour les parties le droit d’informer, c’est alors leur droit à « faire savoir », donc à répondre aux observations de leurs adver-saires, avec la garantie de disposer à cet effet d’un délai raisonnable pour cette réplique (CE, Sect., 31 décembre 1976, Association des amis de l’île de Groix). Ce délai n’a pas de durée fixe et varie en fonction des circonstances de l’affaire, du contenu du dossier, de la complexité du litige. C’est au juge qu’il convient d’en arrêter le terme qui peut être fixé à quelques mois, quelques jours, voire quelques heures. L’article L.5 du Code de justice administrative pose le principe du caractère contradictoire de l’instruc-tion, mais indique que les exigences de la contradiction sont adaptées à celle de l’urgence. Cette disposition s’applique de façon générale au juge des référés qui doit rendre son ordonnance à la suite d’une procédure particu-lière, adaptée à la nature de la demande et à la nécessité d’une décision rapide (CE, Sect., 29 janvier 2003, Ville d’Annecy). En matière de référés, l’urgence justifie que la communication puisse se faire lors de la partie orale de la procédure, tant que l’autre partie ait été mise à même d’en prendre connaissance et d’en contester éventuelle-ment les énonciations avant la clôture de l’instruction.

I/ L’organisation de la procédure administrative contentieuse

CD1739_TA_txt.indd 210 20/04/2004, 15:31:46



En matière de référé-liberté et de reconduite à la fron-tière, hypothèses dans lesquelles un délai de 48 heures seulement est imparti au juge pour statuer, les délais les plus brefs seront donnés aux parties pour produire leurs observations.L’application du principe selon lequel l’instruction doit être contradictoire implique aussi de la part du juge l’exigence d’une information sur l’instance au profit du défendeur, ou de l’inculpé si on est en matière discipli-naire. Le juge est donc tenu d’informer chaque partie sur le déroulement de l’instance. Il ne doit pas statuer sans que les parties soient averties de la date de l’audience, et ceci dans un délai suffisant. Enfin, le décret n° 92-77 du 22 janvier 1992 a renforcé le caractère contradictoire de l’instruction en prévoyant que lorsque la décision lui paraît susceptible d’être fondée sur un moyen relevé d’of-fice, le juge en informe les parties et fixe le délai dans lequel elles peuvent présenter leurs observations. Désor-mais, les moyens d’ordre public susceptibles d’être retenus doivent donc être communiqués à l’avance aux parties, et s’ils n’apparaissent qu’au délibéré, ils ne sauraient être retenus sans que l’instruction ait été dûment réouverte (CE, Sect., 30 octobre 1992, Ministre des Affaires étrangè-res c/ Association de sauvegarde du site Alma).

2/ Les caractères spécifiques de la procédure administrative contentieuseOn a coutume de relever, à propos de la procédure admi-nistrative contentieuse, qu’elle est inquisitoriale, secrète, écrite, peu coûteuse et dépourvue d’effet suspensif.

2.1 Le caractère inquisitorial de la procédureLe juge administratif dirige seul l’instruction. Par là, la procédure administrative s’est différenciée de la procé-dure civile, accusatoire, et reposant donc davantage sur les initiatives des parties. Le caractère inquisitorial de la procédure signifie que cette dernière est entièrement diri-gée par le juge et non pas confiée aux parties en litige. Cette prise en main du procès par le juge administratif se manifeste dès l’introduction de l’instance, autrement dit, aussitôt que le pourvoi est introduit par les parties. Lors-que la requête est irrégulière ou incomplète, il est courant que le juge invite le requérant à la régulariser. De même, lorsque le juge saisi est incompétent pour connaître d’un recours qui relève toutefois bien de la juridiction adminis-trative, il est tenu dans la majorité des cas, tel que nous le verrons ensuite, de transmettre de lui-même le dossier à la juridiction qu’il estime compétente. Les manifesta-tions de ce caractère inquisitoire se retrouvent dans tout le déroulement du procès. L’instruction de l’affaire est entièrement dominée par le juge qui a seul qualité pour agir. Il fixe la durée de l’instruction, qu’il clôt, décide de ses mécanismes, admet ou rejette tel ou tel mode de preuve, détermine les délais pour la production des mémoires, observations et pièces, de même qu’il participe

à la recherche de la preuve en enjoignant, le cas échéant, à l’administration de lui fournir toutes pièces utiles à l’instruction. Le juge ordonne également les mesures d’instruction qu’il estime nécessaires, ayant toute liberté de refuser, s’il les considère inutiles ou frustratoires, celles sollicitées par les parties. Le juge assure aussi la transmission des pièces à l’adversaire. Il peut ordonner le versement au dossier des pièces qu’il estime nécessaires. Le juge décide seul du moment où l’affaire est en état, c’est-à-dire où il est suffisamment informé pour en juger. Il fixe la date des audiences et celles où les décisions sont rendues publiques. Le rôle actif du juge dans la procédure administrative contentieuse, notamment dans la recher-che de la preuve, permet ainsi de compenser le caractère inégalitaire de cette procédure qui oppose, rappelons-le, les intérêts du particulier à l’intérêt général défendu par l’administration. Il présente aussi un intérêt non négli-geable pour le justiciable, la réalisation par le juge des actes de procédure permettant ainsi à l’administré d’évi-ter l’engagement des frais engendrés par le recours à un professionnel.

2.2 Le caractère « principalement » écrit de la procédureLe caractère écrit de la procédure a toujours constitué un trait spécifique du contentieux administratif et demeure très strictement observé. Le Conseil d’État insiste volon-tiers sur ce caractère écrit de la procédure, affirmant qu’elle est essentiellement ou principalement écrite (CE, 29 avril 1964, Poncin). Les parties sont tenues à cet effet de présenter leurs conclusions et leurs moyens sous la forme de mémoires écrits qu’elles adressent au juge, lequel va assurer la communication aux parties adverses. Ces mémoires doivent impérativement être rédigés par les requérants eux-mêmes ou par un avocat ou un mandataire agissant en leur nom. Cela n’exclut pas toutefois la faculté de présenter à l’audience des observations orales. Devant le Conseil d’État, les avocats aux Conseils ont le monopole de présentation des observations orales, droit qu’ils n’uti-lisent que rarement ; les parties n’ont pas accès à la barre. Devant les juridictions inférieures, les tribunaux adminis-tratifs notamment, la règle est moins stricte et les requé-rants eux-mêmes ou leurs mandataires peuvent, s’ils le demandent, présenter des observations orales à l’audience à l’appui de leurs conclusions écrites (art. R.731-3 du Code de justice administrative). Le principe est que si les parties ou avocats prennent la parole à l’audience, les observations ne peuvent que développer le contenu des mémoires écrits sans ajouter d’éléments nouveaux. Si pourtant des conclusions et des moyens nouveaux sont présentés oralement, le juge ne les examinera qu’à la seule condition qu’ils soient confirmés dans un mémoire écrit déposé au cours de l’audience avant les conclusions du commissaire du gouvernement. Le juge ne peut faire état que des pièces figurant au dossier. Cette procédure

CD1739_TA_txt.indd 211 20/04/2004, 15:31:47


écrite ne s’accompagne d’aucun formalisme particulier. Les requêtes et mémoires peuvent être rédigées comme toute lettre de réclamation adressée à une administration. Il est toutefois imposé à l’auteur de la requête de la rédiger en français, le cas échéant, s’il produit des pièces établies dans une langue étrangère, il devra les assortir d’une tra-duction en langue française, certifiée conforme (CE, Sect., 22 novembre 1985, Quillevère).Enfin, le caractère « essentiellement » ou du moins « prin-cipalement » écrit de la procédure souffre quand même de quelques exceptions. L’oralité a tendance à gagner du terrain chaque fois que la procédure doit être accélérée, comme dans le contentieux des arrêtés de reconduite à la frontière où il est possible de régulariser oralement lors de l’audience un recours non motivé. De même, l’oralité est admise dans l’instruction de procédure de référé (art. L.552-1 du Code de justice administrative : « Le juge des référés statue au terme d’une procédure contradictoire écrite ou orale »).

2.3 Le caractère secret de la procédureLe caractère secret de la procédure implique que les tiers à l’instance n’ont pas un droit d’accès au dossier. Le public n’a pas accès au dossier et n’est pas admis à consulter les pièces de la procédure que seuls les parties et leurs défenseurs sont amenés à connaître. Ce caractère secret ne s’applique donc pas à l’égard des parties pour lesquel-les l’instruction est fondamentalement contradictoire. Les parties ont en effet le droit d’obtenir communication de toutes les pièces du dossier et le juge a le devoir d’y veiller. Notons toutefois que le contenu du rapport n’est pas communiqué aux parties car le rapporteur participe au délibéré, lequel est secret. Ainsi, ni la note que ce der-nier établit, ni le projet de décision ne sont connus. Seuls les visas de ce projet sont communiqués par la lecture qui leur en est faite. La règle du secret du délibéré est deve-nue un principe de portée générale en droit public fran-çais qui a pour objet d’assurer l’indépendance des juges et l’autorité morale de leurs décisions. Il convient aussi de préciser que le secret porte sur le contenu du dossier mais non sur l’existence du litige. Cela signifie qu’une juridiction administrative a le droit, si elle est consultée sur ce point, d’indiquer si un recours a été formé contre une décision administrative ou juridictionnelle. Enfin, il reste à noter que le secret de la procédure n’im-plique pas que l’audience ne doit pas être publique. Le caractère public des audiences a d’abord été reconnu par les textes aux juridictions administratives générales (Ordonnance du 31 juillet 1945, pour le Conseil d’État). L’article L.6 du Code de justice administrative, applicable aux tribunaux administratifs, aux cours administratives d’appel et au Conseil d’État, rappelle que « les débats ont lieu en audience publique ». Puis, la jurisprudence du Conseil d’État a progressivement étendu cette solu-tion aux juridictions spécialisées, par le biais du recours

à l’article 6-1 de la Convention européenne des droits de l’homme, selon lequel « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue publiquement ». Ce revirement jurisprudentiel a d’abord été consacré en 1996 par l’ar-rêt Maubleu (CE, Ass., 14 février 1996, Maubleu) qui a permis d’appliquer l’article 6-1 aux juridictions discipli-naires lorsqu’elles infligent des peines de suspension ou de radiation d’exercice professionnel. Puis cette solution a ensuite été étendue à un grand nombre de juridictions comme la Chambre de discipline des conseils de propriétés industrielles ou le Conseil supérieur de l’ordre des géomè-tres experts (CE, 28 juillet 1999, M. Le Goff). Notons que la Cour européenne des droits de l’homme a condamné en 1999 la France pour avoir refusé d’appliquer l’article 6-1, c’est-à-dire pour avoir refusé la publicité des débats, à la Chambre supérieure de discipline de l’ordre des vétérinai-res (CEDH, 29 septembre 1999, Serre c/ France). Rappe-lons aussi que dans une affaire en date du 21 décembre 2000, le juge de la cour administrative d’appel de Nancy a soulevé d’office le moyen tiré du défaut de publicité de l’audience devant un tribunal administratif, faisant ainsi entrer cette exigence au nombre des moyens d’ordre public (CAA Nancy, 21 décembre 2000, Département du Jura). La publicité tend à devenir la règle. Bien entendu, ce principe de la publicité des audiences n’exclut pas la possibilité de prononcer le huis clos pendant la totalité ou une partie du procès dans l’intérêt de la moralité, de l’ordre public, ou de la protection de la vie privée. Enfin, la justice est rendue publiquement.

2.4 Le caractère gratuit de la procédureAu titre de l’article R. 761-1, alinéa 1er du Code de justice administrative, les dépens comprennent les frais d’expertise, d’enquête et de toute autre mesure d’ins-truction dont les frais ne sont pas à la charge de l’État. Le deuxième alinéa de cet article dispose que, sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l’affaire justifient qu’ils soient mis à la charge d’une autre partie ou partagés entre les parties. Par ailleurs, si la règle reste l’obligation de recourir à un avocat, la dispense d’avocat est prévue dans de très nombreux cas, et notamment pour le principal des recours, le recours pour excès de pouvoir. Le ministère d’avocat n’est pas non plus obligatoire pour certains recours de plein contentieux, comme les recours électo-raux. Les frais d’avocat sont à la charge de la partie que le prend (CE, Sect., 7 mars 1980, Association de défense des intérêts des étudiants de Paris XII). Cependant, il résulte de l’article 75 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 que le juge peut condamner la partie perdante à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais qu’elle a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens (frais d’avocat, notamment). La loi du 10 juillet 1991 a prévu en outre l’attribution d’une aide

CD1739_TA_txt.indd 212 20/04/2004, 15:31:47



juridictionnelle qui peut être allouées aux personnes économiquement défavorisées (art. R.441-1 du Code de justice administrative). Même s’il s’agit d’une sanction rarement appliquée en pratique, notons qu’une amende pour recours abusif est prévue par l’article R.741-12 du Code de justice adminis-trative. Son auteur encourt à cette fin une amende pou-vant atteindre une somme de 3 000 euros. Notons enfin que l’ordonnance n° 2003-1235 du 22 décembre 2003 a permis de supprimer, à compter du 1er janvier 2004, le droit de timbre devant les tribunaux administratifs, les cours administratives d’appel et le Conseil d’État.

2.5 Le caractère non suspensif de la procédureC’est un principe fondamental de notre droit public que l’administration dispose du privilège du préalable, en vertu duquel ses décisions, contrairement à celles des particuliers, sont exécutoires par elles-mêmes (pour un rappel de ce principe : CE, Ass., 2 juillet 1982, Huglo). Ce principe a pour corollaire que les recours devant les juridictions administratives contre les décisions des col-lectivités publiques n’ont point d’effet suspensif, sauf si un texte en dispose autrement. Un tempérament a été néanmoins apporté à cette règle d’abord par la possibilité pour le juge d’ordonner à ce qu’il soit sursis à l’exécution de la décision, ensuite par la loi du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives. Par cette loi, la possibilité de déroger à la règle de l’effet non sus-pensif des recours a été assouplie en ce sens qu’il suffit dorénavant, pour permettre au juge administratif de déci-der de la suspension d’exécution, que le ou les moyens invoqués créent « un doute sérieux » quant à la légalité de la décision et qu’il existe une urgence justifiée.

B/ LES DIFFÉRENTS RECOURS CONTENTIEUX ADMINISTRATIFSDifférentes voies de recours sont ouvertes devant les juri-dictions administratives. Aux deux recours principaux que sont le recours de plein contentieux et le recours pour excès de pouvoir, le droit positif admet également deux autres recours, plus secondaires, mais non dépourvus de tout intérêt pour autant, à savoir, le recours en inter-prétation et le contentieux des poursuites. Par ailleurs, des procédures d’urgence, nombreuses et soumises à un régime dérogatoire du droit commun, sont ouvertes au justiciable.

1/ Les procédures normalesL’état du droit est aujourd’hui modelé sur la classifica-tion établie par Edouard Lafferière qui, au XIXe siècle, a

distingué quatre branches à l’intérieur du contentieux administratif selon la nature et l’étendue des pouvoirs du juge :- le « contentieux de pleine juridiction » ou « plein conten-tieux », dans lequel le requérant demande au juge d’utili-ser l’ensemble de ses pouvoirs juridictionnels, ce dernier pouvant alors prononcer non seulement des annulations mais aussi des condamnations pécuniaires, notamment en vue de la réparation de préjudices ;- « le contentieux de l’annulation », qui est le domaine du recours pour excès de pouvoir, dans lequel le requérant demande au juge de reconnaître l’illégalité d’une décision administrative et d’en prononcer l’annulation ;- « le contentieux de l’interprétation », dans lequel le juge saisi d’un recours en interprétation ou en appréciation de légalité, ne fait qu’interpréter le sens d’un acte adminis-tratif obscur ou apprécier la légalité d’un tel acte ;- « le contentieux de la répression », dans lequel le juge administratif est compétent pour condamner les person-nes ayant commis certaines infractions, telles que les contraventions de grande voirie, par exemple.

1.1 Les recours principaux : le recours pour excès de pouvoir et le recours de pleine juridiction

1.1.1 Le recours de pleine juridictionLe contentieux de pleine juridiction est celui où le requé-rant demande au juge d’utiliser l’ensemble de ses pouvoirs juridictionnels et même de prononcer des condamnations. Les pouvoirs du juge sont donc plus étendus que dans le recours pour excès de pouvoir où il ne peut qu’annuler la décision attaquée ou rejeter le recours. En matière de plein contentieux, le juge peut en particulier condam-ner pécuniairement l’administration, de même qu’il peut réformer totalement ou partiellement la décision admi-nistrative attaquée.

a) La recevabilité du recours de pleine juridictionA l’exception du contentieux des travaux publics pour lequel une décision administrative n’est pas obligatoire, le recours ne peut être formé que contre une décision administrative préalable. Le requérant doit saisir le juge dans un délai de deux mois à compter de la notification ou de la publication de la décision explicite attaquée. Par ailleurs, le requérant doit justifier d’un droit lésé, la requête présentée au juge doit être chiffrée, et en dehors de quelques exceptions, le ministère d’avocat est en prin-cipe obligatoire. Enfin, il convient de rappeler les principes essentiels de la règle de la prescription quadriennale dont l’usage constitue pour la personne publique une prérogative de puissance publique. La prescription quadriennale corres-pond au délai au-delà duquel les dettes des personnes publiques s’éteignent. La prescription peut être opposée

CD1739_TA_txt.indd 213 20/04/2004, 15:31:48


à toute créance, quelle que soit son origine. Les bénéfi-ciaires de cette prescription sont l’État, les collectivités territoriales, les établissements et services dotés d’un comptable public et ayant un budget propre, qu’ils soient administratifs ou industriels et commerciaux. Il est à noter que seule une autorité administrative peut opposer la prescription quadriennale. La prescription peut être opposée à tout moment, tant que la créance n’est pas intégralement payée et matériellement acquittée et tant qu’une décision sur le fond n’a pas été rendue par la juri-diction saisie du litige au premier degré. Concernant le calcul du délai de prescription, le délai est de quatre ans et le principe est que ce délai court à compter du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. Il existe plusieurs causes d’interruption de la prescription telles que la reconnaissance de dette ou toute manifestation évidente visant à demander des comptes à l’administration. En outre, la loi du 31 décem-bre 1968 a prévu d’autres mesures de suspension des délais. Notons que la prescription ne court pas à l’encon-tre du créancier empêché pour cause de force majeure ou ignorant légitimement l’existence de la créance.

b) La composition du contentieux de pleine juridictionLa branche la plus importante du contentieux de pleine juridiction est constituée par les recours en matière con-tractuelle, ou en indemnité contractuelle ou quasi-con-tractuelle.Un certain nombre de matières spéciales se rangent aussi dans le plein contentieux, en raison des pouvoirs détenus par le juge, qui peut réformer l’acte et pas uniquement l’annuler. Relèvent à ce titre du plein contentieux, l’en-semble des recours liés aux contentieux suivants :- le contentieux électoral, dans lequel le juge bénéficie du pouvoir de modifier les résultats des élections proclamés par l’administration (CE, Ass., 13 janvier 1967, Elections municipales d’Aix-en-Provence) ;- le contentieux fiscal, considéré par nature de pleine juridiction (CE, Sect., 29 juin 1962, Société des Aciéries de Pompey), dans lequel le juge peut modifier la décision sur le montant de l’imposition mis à la charge du contri-buable ;- le contentieux des édifices menaçant ruine, le juge pouvant, par exemple, ordonner une démolition alors que l’autorité de police, en l’occurrence le maire, avait prescrit des réparations ;- le contentieux des installations classées, dans lequel le juge peut, par exemple, accorder une autorisation refusée par le Préfet ou modifier les conditions de cette autorisa-tion (CE, Sect., 15 décembre 1989, Ministre de l’environ-nement c/ Société Spechinor).Relèvent également du plein contentieux d’autres conten-tieux spéciaux plus récents, tels que :- le contentieux de la tarification sanitaire et sociale ;- le contentieux de l’octroi de la qualité de réfugié, le juge

reconnaissant la qualité de réfugié, s’il y a lieu, contre la décision du directeur de l’OFPRA (CE, Sect., 8 janvier 1982, M. Barrena) ;- le contentieux des « autorisations de plaider », le juge accordant ou refusant à des contribuables l’autorisation de plaider pour le compte des collectivités territoriales.Enfin, le juge connaît aussi, au nom de l’article L.311-4 du Code de justice administrative, des recours de pleine juridiction dirigés contre les décisions de différents orga-nismes collégiaux (Conseil supérieur de l’audiovisuel, Commission des opérations de bourse, Autorité de régu-lation des télécommunications…), ce qui lui permet ainsi de pouvoir moduler leurs sanctions.

1.1.2 Le recours pour excès de pouvoirLe recours pour excès de pouvoir est un recours par lequel le requérant demande au juge administratif de contrôler la légalité d’une décision administrative et d’en pronon-cer l’annulation si elle est illégale. Selon l’illustre arrêt Dame Lamotte rendu par l’Assemblée du Conseil d’État le 17 février 1950, le recours pour excès de pouvoir se défi-nit comme « le recours qui est ouvert même sans texte contre tout acte administratif et qui a pour effet d’as-surer, conformément aux principes généraux du droit, le respect de la légalité ».Encore faut-il, pour intenter ce recours, que soient rem-plies des conditions de recevabilité, tenant, tradition-nellement, à la nature de l’acte attaqué, à la personne du requérant, aux délais de recours, et à l’exception de recours parallèle.

a) Les conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir

1. Les conditions tenant à la nature de l’acte attaquéLe recours pour excès de pouvoir est le procès fait à un acte (et non à une personne) dans l’intérêt général en vue d’obtenir son annulation ; il tend à la sanction d’une règle de droit et non à la reconnaissance d’un droit subjectif. Par ailleurs, l’acte attaqué doit être un acte unilatéral d’une autorité administrative française constituant une décision faisant grief, qui peut être expresse ou tacite.

L’exigence d’un acte administratif unilatéralL’acte est administratif s’il émane d’une autorité admi-nistrative ou exécutive. C’est l’application du critère organique. Ce critère connaît toutefois des exceptions, puisque certains actes pris par des personnes privées sont administratifs et susceptibles de recours pour excès de pouvoir. Une personne privée peut être l’auteur d’un acte administratif, à certaines conditions. Elle peut prendre des décisions administratives individuelles ou à caractère réglementaire, quand l’acte est pris pour la gestion d’un service public administratif et s’il révèle l’exercice d’une prérogative de puissance publique (CE, 13 janvier 1961,

CD1739_TA_txt.indd 214 20/04/2004, 15:31:49



Magnier). Il en va ainsi également des actes réglementai-res pris par un service ou un établissement public indus-triel et commercial, qui ne seront administratifs qu’à la seule condition qu’ils constituent l’exercice d’une préro-gative de puissance publique (TC, 15 janvier 1968, Cie Air France c/ Epoux Barbier).Ne peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pou-voir :- les actes adoptés par le Parlement, autrement dit, les actes législatifs (CE, Sect., 6 novembre 1936, Arrighi) ;- les décisions des juridictions judiciaires, le principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires excluant que le juge administratif puisse connaître des décisions rendues par le juge judiciaire ;- les actes des autorités étrangères ;- les actes de gouvernement, qui s’intègrent aujourd’hui dans deux grandes catégories :Les actes relatifs aux relations internationales. Consti-tuent à ce titre des actes de gouvernement, les actes relatifs à l’élaboration, la signature, la ratification ou l’exécution des traités (CE, 5 février 1926, Dame Caraco), une circulaire du ministre de l’éducation natio-nale demandant aux établissements d’enseignement supérieur de suspendre toute coopération avec l’Irak (CE, 23 septembre 1992, GISTI et MRAP), ou la décision d’engager des forces militaires à l’étranger (CE, 5 juillet 2000, Mégret et Mekhantar).Les actes concernant les relations entre les pouvoirs publics (essentiellement l’exécutif et le législatif). Relèvent, par exemple, de l’acte de gouvernement, la décision de mise en application de l’article 16 de la Constitution (CE, Ass., 2 mars 1962, Rubin de Servens), le décret de dissolution de l’Assemblée nationale (CE, 20 février 1989, Allain), le refus de présenter au Parlement un projet de loi (CE, 29 novembre 1968, Tallagrand) ou encore les nominations des membres du Conseil constitutionnel (CE, Ass., 9 avril 1999, Mme Ba).Il faut qu’il s’agisse d’un acte unilatéral. Le recours pour excès de pouvoir n’est donc pas recevable contre le con-trat lui-même. Toutefois, le principe de l’irrecevabilité des conclusions aux fins d’annulation du contrat dans sa tota-lité connaît deux exceptions. La première résulte de la loi du 2 mars 1982 qui autorise le préfet à déférer au tribu-nal administratif un contrat administratif conclu par une collectivité territoriale qu’il estime contraire à la légalité. Le déféré préfectoral est un recours pour excès de pouvoir (CE, Sect., 26 juillet 1991, Commune de Sainte-Marie) qui, lorsqu’il porte sur un contrat peut aboutir à son annula-tion par le juge de l’excès de pouvoir (CE, 2 novembre 1988, COREP des Hauts-de-Seine c/OPHLM de Malakoff). La seconde exception résulte de la jurisprudence Ville de Lisieux, dans laquelle le Conseil d’État a admis la recevabi-lité des recours pour excès de pouvoir contre les contrats portant recrutement d’agents publics (CE, Sect., 30 octo-bre 1998, Ville de Lisieux).

Par ailleurs, le juge administratif a très tôt admis la rece-vabilité du recours pour excès de pouvoirs contre les actes détachables du contrat, tels que les actes préalables à sa conclusion (décisions de conclure le contrat, ou refusant de le conclure, délibérations autorisant ou approuvant la conclusion d’un contrat), dont le recours pour excès de pouvoir a été ouvert aux parties (CE, 11 décembre 1903, Commune de Gorre), puis aux tiers (CE, 4 août 1905, Martin). En outre, le recours pour excès de pouvoir est ouvert aux tiers à l’encontre des actes relatifs à la modi-fication ou à la résiliation du contrat (CE, Sect., 24 avril 1964, SA LIC ; CE, 2 février 1987, Société TV6), comme il a également été admis à propos d’un refus de prendre des mesures nécessaires dans le cadre d’un contrat de conces-sion (CE, 21 décembre 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli).En dehors de la théorie des actes détachables, il y a lieu d’évoquer une dernière jurisprudence qui a permis d’éten-dre le contrôle du juge de l’excès de pouvoir aux clauses réglementaires du contrat qui sont désormais suscepti-bles d’être attaquées par les tiers par la voie du recours pour excès de pouvoir, en vue d’obtenir leur annulation (CE, Ass., 10 juillet 1996, Cayzeele).

Une mesure faisant griefSeules sont susceptibles de recours pour excès de pou-voir les décisions faisant « grief », c’est-à-dire celles qui modifient l’ordonnancement juridique, autrement dit, qui produisent des effets sur les droits et obligations des administrés. Par conséquent, ne sont pas contestables devant le juge administratif les mesures qui ne font pas grief, c’est-à-dire qui ne créent pas de droits, tels que les vœux, les avis (CE, 2 octobre 2002, Mme Mazel), les propositions de l’administration ou les réponses ministérielles. Sont aussi exclues les simples décisions destinées à assurer le déclenchement ou le déroulement d’une procédure. Cela comprend les actes préparatoires, mais aussi les actes pris à la suite d’une décision (actes de publicité, notifi-cation…). Sont également insusceptibles de recours les circulaires non impératives. Abandonnant la distinction tradition-nelle entre circulaires interprétatives et circulaires régle-mentaires issue de la jurisprudence Institution Notre-Dame du Kreisker (CE, Ass., 29 janvier 1954), le Conseil d’État a fixé, dans sa décision Mme Duvignères (CE, Sect., 18 décembre 2002) un nouveau critère de recevabilité du recours pour excès de pouvoir dirigé contre une circulaire. Ce critère réside dans le caractère impératif des disposi-tions de la circulaire. Désormais, lorsque l’interprétation que l’autorité administrative donne, par voie de circu-laires ou d’instructions, des lois et règlements qu’elle a pour mission de mettre en œuvre est dotée de caractère impératif, cette interprétation est considérée comme fai-sant grief et est, par suite, susceptible d’être déférée au

CD1739_TA_txt.indd 215 20/04/2004, 15:31:50


juge de l’excès de pouvoir. En revanche, les dispositions dénuées de caractère impératif d’une circulaire ou d’une instruction ne font pas grief et les conclusions dirigées contre elles sont irrecevables.Sont enfin insusceptibles de recours pour excès de pou-voir les mesures d’ordre intérieur (qui sont de moins en moins nombreuses), ainsi que les simples mesures d’orga-nisation du service.

2. Les conditions tenant à la personne du requérant

La capacitéLa capacité s’apprécie en application des règles du droit commun, c’est-à-dire selon les règles du code civil. Les personnes physiques majeures, françaises ou étrangères, disposent de la capacité pour agir, sauf si une décision judiciaire les a privées de ce droit. Ceci exclut donc les mineurs non émancipés et les incapables majeurs. Les personnes morales, de droit public ou de droit privé, ont la capacité dès lors qu’elles ont la personnalité juridi-que. Toutefois, certaines règles dérogatoires s’imposent parfois pour tenir compte de la spécificité de certaines situations rencontrées dans les litiges administratifs.

L’intérêt pour agirL’intérêt justifie l’exercice du recours. L’exigence d’un intérêt donnant qualité à agir se situe au premier rang des conditions de recevabilité. Pour que le recours soit recevable, il est nécessaire que l’application de l’acte administratif comporte pour le requérant des conséquen-ces que supprimerait l’annulation de cet acte. L’existence de l’intérêt est appréciée à la date où le recours est exercé (CE, 6 octobre 1965, Marcy). La disparition de l’intérêt en cours d’instance ne provoquera pas l’irrecevabilité du recours, dès lors que cet intérêt existait à la date de son exercice (CE, Sect., 22 novembre 1963, Dalmas de Poli-gnac). Par ailleurs, le principe est que l’intérêt est appré-cié, non au regard des moyens invoqués, mais par rapport aux conclusions dont le juge est saisi, autrement dit, par rapport à l’objet de la demande. Aucun des moyens articu-lés à l’appui d’une requête recevable ne saurait donc être rejeté pour défaut d’intérêt à l’invoquer (CE, Ass., 22 juin 1963, Albert). Enfin, la recevabilité de la requête ne s’ap-précie qu’au regard du seul intérêt invoqué par le requé-rant, mais celui-ci peut, en cours d’instance, invoquer un intérêt différent de celui dont il avait initialement fait état, cette possibilité lui étant offerte même en appel (CE, 3 mai 1993, Société Industrielle de Construction).Il existe des conditions auxquelles l’intérêt invoqué doit satisfaire en tout état de cause. Ainsi, l’intérêt doit être personnel, en ce sens que le requérant doit être concerné personnellement par la décision qu’il conteste, parce que son application serait de nature à modifier sa situation. Cela fait donc obstacle à ce qu’une personne agisse sans

mandat pour le compte d’une autre et cela s’oppose sur-tout à ce que les recours soient exercés uniquement pour la défense de la légalité de façon générale (à propos d’un intérêt trop général pour donner qualité pour agir : CE, 29 septembre 2003, M. et Mme Jolivet). L’intérêt doit aussi être direct, ce qui signifie que le grief doit émaner directement de l’acte incriminé, de même que cet intérêt doit être certain, ce qui suppose l’existence d’un grief, en principe, né et actuel. La jurisprudence admet toutefois l’intérêt éventuel, s’il est hautement probable. L’intérêt doit être légitime et conforme aux principes juridiques, ce qui suppose que serait irrecevable un recours exercé pour la sauvegarde d’une situation irrégulière ou immo-rale. L’intérêt peut enfin être matériel ou purement moral, c’est-à-dire établit en dehors de toute requête visant à une satisfaction d’ordre patrimoniale. Il suffit donc, pour qu’il y ait intérêt à agir, que l’acte influe sur les intérêts matériels ou moraux du requérant et qu’il y ait un lien direct entre l’acte et la qualité dont le requérant se pré-vaut pour agir.

La défense de l’intérêt individuel. La conception était très restrictive à l’origine : seules les personnes visées par l’acte lui-même pouvaient faire un recours. Mais, le Con-seil d’État a constamment élargi la notion d’intérêt indi-viduel. Aujourd’hui, peuvent faire un recours même les personnes qui ne sont pas directement visées par l’acte. Un propriétaire peut, par exemple, faire un recours contre un permis de construire accordé à un immeuble voisin. La jurisprudence actuelle retient essentiellement, en matière d’urbanisme, l’intérêt de voisinage, autrement dit la con-dition de proximité (CE, 13 mai 1996, Ville de Limoges). Par ailleurs, un candidat à un appel d’offres irrégulière-ment empêché d’y participer, a intérêt à attaquer l’avis d’appel d’offres, détachable du contrat (CE, 15 février 1996, Sté Ambette). En matière de fonction publique, les fonctionnaires peuvent défendre la valeur techni-que et les prérogatives de leur corps et leur statut (CE, 11 décembre 1903, Lot). De façon générale, les fonction-naires ont qualité pour attaquer les nominations illégales faites dans l’administration à laquelle ils appartiennent lorsque ces nominations peuvent leur causer un préjudice de carrière. Le Conseil d’État admet de nombreuses autres qualités, telles que celle de partie civile (CE, 22 novembre 1963, Dalmas de Polignac), de parent (CE, Ass., 30 juin 2000, Association « Choisir la vie » et autres), de campeur (CE, 14 février 1958, Abisset) ou d’assuré social (CE, 19 décembre 1980, Fédération des chirurgiens-dentistes de France).

L’exception limitée à la règle de l’intérêt direct et per-sonnel : la défense de l’intérêt collectif. Les contribua-bles communaux (CE, 29 mars 1901, Casanova) ainsi que les contribuables départementaux (CE, 27 janvier 1911, Richemond) ont intérêt à attaquer les décisions ayant des

CD1739_TA_txt.indd 216 20/04/2004, 15:31:51



répercussions sur les finances ou le patrimoine de la col-lectivité. Les contribuables de l’État n’ont pas un intérêt suffisant pour attaquer des décisions en cette matière (CE, 23 novembre 1988, Dumont). Un électeur a intérêt à atta-quer une décision modifiant la circonscription électorale (CE, 7 août 1903, Chabot) ou les résultats d’une élection (CE, 28 septembre 1983, Bierge). Les usagers d’un service public peuvent faire un recours contre les décisions admi-nistratives réglementaires refusant d’assurer le fonction-nement du service (pour le fonctionnement d’une ligne de tramway : CE, 21 décembre 1906, Syndicat des propriétai-res et contribuables du quartier Croix de Séguey Tivoli). Ont été notamment admises depuis les qualités d’usager du service public des transports, de l’enseignement public ou des postes et télécommunications. Concernant la défense de l’intérêt collectif par les personnes morales, tout groupement, syndicat ou association peut naturellement attaquer pour excès de pouvoir les décisions l’atteignant directement. Mais les groupements peuvent aussi défen-dre les intérêts moraux ou matériels « collectifs » de leurs membres (CE, 28 décembre 1906, Syndicat des patrons coiffeurs de Limoges). Cela exclut toutefois la défense de l’intérêt particulier d’un d’entre eux. Un syndicat est aussi recevable à attaquer une autorisation de licencie-ment d’un délégué du personnel (CE, Ass., 10 avril 1992, Sté Montalev). De même, une association est recevable à attaquer toute décision administrative portant atteinte aux intérêts collectifs pour la défense desquels elle est constituée (CE, 7 mai 1948, Chambre syndicale de la pro-priété bâtie de la Baule). Dans tous les cas, le respect du principe de spécialité s’impose.

La défense de l’intérêt public. Malgré le principe de l’unité de l’État, il a été admis qu’un ministre pouvait agir contre la décision d’un autre ministre (CE, 10 mars 1933, ministre des Finances). Une autorité supérieure peut atta-quer les actes de l’autorité inférieure si elle ne dispose d’aucun pouvoir d’annulation à leur encontre. Quant au subordonné, il est en principe irrecevable à se pourvoir contre les décisions de son supérieur, car cela reviendrait à nier la hiérarchie administrative, sauf en cas de viola-tion de ses compétences par ce dernier. Concernant les collectivités territoriales, ces dernières sont admises à former un recours contre les actes qui affectent leurs prérogatives, leurs compétences ou leurs finances. Les membres des Assemblées délibérantes loca-les agissant individuellement peuvent également faire un recours contre les délibérations illégales de l’Assemblée dont ils font partie (CE, 4 août 1905, Martin ; CE, 24 mai 1995, Ville de Meudon).

3. Les conditions tenant aux délais de recoursEn principe, le requérant dispose d’un délai de deux mois pour contester une décision administrative, à compter de la notification ou de la publication de cette décision (art.

R.421-1 du Code de justice administrative). Le requérant dispose du même délai de deux mois pour agir contre une décision implicite de rejet résultant du silence gardé pendant plus de deux mois par l’administration à la suite d’une demande préalable. Toutefois, lorsqu’une décision explicite de rejet intervient dans ce délai, elle fait à nouveau courir le délai (art. R.421-2 du Code de justice administrative). Cependant, certaines requêtes peuvent être déposées à tout moment. On peut en citer quelques exemples. Ainsi, aucun délai ne s’impose au justiciable lorsque le silence de l’administration fait naître une déci-sion qui ne pouvait être prise que par ou sur avis con-forme d’une assemblée locale ou de tout autre organisme collégial (art. R.421-3 du Code de justice administrative). Il en va de même lorsqu’il s’agit de faire déclarer par le juge l’inexistence juridique d’une décision grossièrement illégale (CE, Sect., 4 juillet 1980, Zemma). De même, un refus implicite de communication de document adminis-tratif peut être déféré sans condition de délai au juge tant qu’aucune décision explicite de rejet n’a été notifiée au demandeur.

4. Les conditions tenant à l’absence de recours parallèleLe principe est que le recours pour excès de pouvoir n’est pas recevable si le requérant dispose d’un autre type de recours juridictionnel d’une aussi grande efficacité pour anéantir les effets de l’acte illégal. Mais la portée de cette exception a été considérablement limitée, d’abord par la jurisprudence Lafage, qui a permis que le recours pour excès de pouvoir puisse être exercé au lieu et place d’un recours de plein contentieux contre une décision à objet pécuniaire, lorsque la question à juger est exclusivement celle de la légalité de cette décision et que le requérant ne demande rien de plus que son annulation (CE, 8 mars 1912, Lafage) ; ensuite, par la jurisprudence sur les actes détachables du contrat qui a permis d’admettre la receva-bilité du recours pour excès de pouvoir contre ces actes (décisions relatives à la conclusion, à l’exécution et à la résiliation du contrat).

b) Les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoirLorsque les conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir sont remplies, le juge va examiner la légalité de la décision qui est déférée à sa censure. Différents moyens d’annulation, qui constituent les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir, peuvent être invoqués.

1. Les moyens de légalité externeLes moyens de légalité externes sont l’incompétence ainsi que le vice de forme et de procédure. Le juge ne s’occupe pas du fond, mais vérifie que l’acte a été pris par l’autorité compétente et dans les formes requises.

CD1739_TA_txt.indd 217 20/04/2004, 15:31:52


L’incompétenceDe façon générale, il y a incompétence lorsque l’auteur de l’acte n’avait pas pouvoir légal de prendre cette déci-sion, ce pouvoir étant dans les attributions d’une autre autorité. L’incompétence constitue le vice le plus grave pouvant entacher une décision administrative et elle constitue un moyen d’ordre public que le juge doit en principe soulever d’office.

Les variétés de l’incompétence. L’incompétence ratione materiae (ou incompétence matérielle) est réalisée quand une autorité administrative intervient dans une matière étrangère à ses attributions. C’est ce qui se produit d’abord lorsque cette dernière décide dans une matière relevant de la compétence du juge ou du législateur. L’usurpation de pouvoir consiste selon Laferrière « soit à usurper un droit de décision quand on n’en possède aucun, soit à exercer une attribution étrangère à l’autorité administrative en empiétant sur l’autorité législative, judiciaire ou gouver-nementale ». Cette usurpation de fonction entraîne, dans certains cas, l’application de la théorie de l’inexistence ou celle de la voie de fait, ce qui fait sortir l’acte du champ d’application du recours pour excès de pouvoir. L’incom-pétence matérielle est aussi réalisée quand une autorité administrative empiète sur les attributions, différentes des siennes, d’une autre autorité administrative. C’est le cas, par exemple, lorsqu’un maire prend un règlement à la place de l’autorité supérieure ou lorsqu’un ministre prend une mesure réglementaire dans une matière rele-vant de la compétence d’un autre ministre ou du Premier ministre. L’incompétence ratione loci (ou incompétence territoriale) est le fait pour une autorité administrative de prendre une décision qui s’applique hors de sa circons-cription territoriale. Un maire, par exemple, est compé-tent en matière de police de l’ordre public, mais seule-ment pour ce qui concerne sa commune. S’il prend une mesure de police applicable dans la commune voisine, il y aura incompétence territoriale. Ce cas d’incompétence est également établie lorsqu’une commission communale de remembrement rural englobe dans l’opération des terrains situés dans les communes limitrophes (CE, 31 janvier 1955, Vve Thomas). Enfin, l’incompétence ratione tem-poris (ou incompétence temporelle) est établie en raison de la date à laquelle l’autorité administrative a pris la décision. Elle peut tenir au fait qu’une autorité prend un acte avant d’être nommée, autrement dit alors qu’elle n’est pas encore compétente, ou après la cessation de ses fonctions alors qu’elle n’est plus compétente, ou alors que le délai qui lui était imparti pour accomplir certains actes est venu à son terme.

La distinction entre l’incompétence positive et l’in-compétence négative. Il y a incompétence positive lorsqu’une autorité prend une décision alors qu’elle ne pouvait pas la prendre. Inversement, il y a incompétence

négative lorsqu’une autorité invoque son incompétence alors qu’en réalité elle était compétente pour prendre la décision (par exemple, une autorité qui se croit liée par un avis consultatif : CE, 25 mai 1962, Bonnec).

L’assimilation à l’incompétence de certains vices de procédure. Est traité comme un cas d’incompétence le vice de procédure par lequel le gouvernement n’a pas respecté une obligation de ne décider qu’après avis du Conseil d’État. Il en va ainsi lorsque le gouvernement a omis de saisir le Conseil d’État de son projet, ou lors-qu’il a pris une décision différente de celle soumise au Conseil ou du texte que ce dernier lui aura proposé, ou encore lorsqu’il aura pris cette décision avant réception de l’avis demandé. Constitue également un vice de procé-dure affectant la compétence, la méconnaissance par une autorité administrative de son obligation de ne décider que « sur avis conforme » d’un organisme consultatif. De même, la méconnaissance par une autorité administrative de son obligation de ne décider que conformément à une proposition entachera sa décision d’incompétence.Dans une décision récente, le Conseil constitutionnel a estimé que constitue un vice de procédure de nature à entraîner l’annulation partielle du projet de loi, la manœuvre ayant consisté à introduire une modification dans ce projet entre l’avis du Conseil d’État et la délibé-ration du Conseil des ministres, modifiant ainsi la nature de la question posée à la haute juridiction administrative (Cons. Const., 3 avril 2003, Loi relative à l’élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu’à l’aide publique aux partis politiques).Il faut enfin noter que l’incompétence ne peut pas être couverte par une ratification provenant de l’autorité com-pétente. Elle peut en revanche se trouver couverte en raison de l’urgence, ainsi que par le jeu, lié à l’existence de « circonstances exceptionnelles », de la théorie des fonctionnaires de fait.

Le vice de forme et de procédureLe vice de procédure, assimilé parfois à un cas d’incompé-tence, constitue un cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir destiné à permettre l’annulation d’un acte administratif unilatéral pour violation des règles relati-ves aux opérations d’élaboration de cet acte. En pratique, il peut s’agir de l’obligation de prendre un ou plusieurs avis, de ne décider que sur le vu de propositions, ou après examen particulier des circonstances de chaque affaire ou encore après organisation d’enquêtes publiques. Un vice de procédure est substantiel quand l’omission de la for-malité ou l’irrégularité commise a été de nature à exercer une influence déterminante sur la décision prise. Seul un tel vice peut entraîner la nullité de l’acte. Le vice de forme correspond au manquement ou à l’ac-complissement irrégulier par l’administration des formali-tés prévues. Le contreseing et la motivation constituent

CD1739_TA_txt.indd 218 20/04/2004, 15:31:53



les formalités les plus couramment requises. Comme l’ex-prime le professeur Chapus, « contrairement au vice de procédure qui affecte le processus même de l’élaboration d’une norme, le vice de forme concerne la présentation extérieure de l’acte par lequel la norme est édictée : le contenant et non le contenu ». Afin d’éviter un forma-lisme trop étroit, le juge ne procède à l’annulation de la décision que si le vice de forme ou de procédure revêt une importance telle qu’il a été de nature à exercer une influence déterminante sur la décision qui a été prise. Cela a amené la jurisprudence à distinguer les formalités substantielles, dont la méconnaissance entraîne l’annula-tion de l’acte (consultation préalable, signature, motiva-tion lorsqu’elle est requise, parallélisme des formes), de celles qui sont accessoires et dont la méconnaissance n’a pas cette conséquence (visas de l’acte, date, consultation spontanée d’un organisme).

2. Les moyens de légalité interne L’erreur de faitLe Conseil d’État vérifie dans son contrôle en tant que juge de cassation que les décisions qui lui sont déférées ne sont pas fondées sur des faits matériellement inexacts. Un acte administratif ne peut jamais être fondé sur un motif matériellement inexact (CE, 14 janvier 1916, Cami-no). Dans l’affaire Camino, un maire avait été révoqué pour n’avoir pas veillé à la décence d’un convoi funèbre. Le Conseil d’État, après avoir énoncé le principe selon lequel il lui appartenait de vérifier la matérialité des faits ayant motivé cette mesure et après avoir dûment cons-taté que les pièces du dossier établissaient leur inexacti-tude, a annulé la sanction.

L’erreur de droitEncourt l’annulation l’acte édicté de manière non con-forme à la légalité, et plus précisément aux normes qui lui sont supérieures (Constitution, traité international, loi, principe général du droit, chose jugée…). Encourt, par exemple, l’annulation le décret pris pour application d’une loi et contenant des dispositions incompatibles avec celles de la loi. L’erreur de droit peut aussi résulter de la mauvaise inter-prétation par l’auteur de l’acte d’une norme applicable et régulière. Il s’agit d’un cas fréquent en pratique.

Le champ d’application de la loiL’erreur dans le champ d’application de la loi peut résulter de la mise en œuvre d’une norme inexistante ou inappli-cable. Il peut s’agir, par exemple, d’une décision qui est prise sur le fondement d’un texte qui n’est plus applicable ou qui n’est pas encore applicable. L’erreur dans le champ d’application spatiale de la loi traduit une autre hypothè-se dans laquelle l’administration applique un texte limité sur le plan spatial et non applicable à la situation de l’af-faire en cause (ex : loi Littoral, loi Montagne).

Le détournement de pouvoir ou de procédureOn dit qu’il y a détournement de pouvoir lorsque l’autorité administrative a utilisé volontairement ses pouvoirs dans un but autre que celui pour lequel ils lui avaient été con-férés. Il s’agit d’un contrôle de la moralité administrative. Le juge vérifie les intentions de l’auteur de l’acte et le but en vue duquel l’autorité administrative a agi, autrement dit, ses mobiles, son intention. Le contenu de l’acte lui-même apparemment semble légal, mais son but n’est pas conforme à celui que l’administrateur devait légalement rechercher en exerçant ses pouvoirs. Le détournement de pouvoir est reconnu par la jurisprudence dans trois hypo-thèses :- Lorsque l’acte administratif est étranger à tout intérêt public et employé dans un but personnel ou afin de favo-riser ou de nuire à certaines personnes. Cette hypothèse la plus grave de détournement de pouvoir est particuliè-rement illustrée par des mesures concernant les agents publics, le maintien de l’ordre public et l’expropriation pour cause d’utilité publique ;- Lorsque l’acte administratif est pris dans un intérêt public, mais qui n’est pas celui pour lequel les pouvoirs nécessaires pour prendre l’acte ont été conférés à son auteur. Cette hypothèse de détournement de pouvoir est moins grave que la précédente puisque le but poursuivi relève de l’intérêt public. Mais les pouvoirs conférés à l’administration ne lui permettent pas de poursuivre n’importe quel intérêt public. En particulier, ils ne peu-vent être utilisés indifféremment en vue de satisfaire, par exemple, ses intérêts financiers (CE, 26 novembre 1875, Pariset et Laumonnier-Carriol) ;- Le détournement de procédure peut enfin utilement être traité dans ce cadre. Il consiste pour l’administration à utiliser une procédure à la place d’une autre, afin d’éluder certaines formalités ou de supprimer certaines garanties. Commet, par exemple, un détournement de procédure un directeur d’école qui, pour exclure un élève, abaisse ses notes au lieu d’engager une procédure disciplinaire contre lui (CE, 18 décembre 1968, Brunne).

Le contrôle de l’appréciationOn distingue, à nouveau, trois hypothèses :- Les appréciations non contrôlées : le juge ne cherche ni à apprécier les faits ni à les qualifier, le pouvoir de l’ad-ministration reste donc purement discrétionnaire. C’est, par exemple, l’hypothèse de l’appréciation du tracé d’une route ou de celle portée à un candidat par un jury.- Le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation : lors-que les textes n’ont pas fixé les conditions dans les-quelles doit s’exercer l’action administrative ou lorsque la décision attaquée revêt un caractère de technicité poussé, l’administration dispose d’un pouvoir encore largement discrétionnaire et le juge exerce seulement un contrôle de la légalité du motif de la décision. Les appréciations de l’administration sont soumises au

CD1739_TA_txt.indd 219 20/04/2004, 15:31:54


contrôle restreint du juge (CE, Ass., 2 novembre 1973, Librairie François Maspero). - Le contrôle normal : dans cette hypothèse, le juge con-trôle si les faits sont de nature à justifier la décision qui a été prise ; c’est le contrôle de la qualification juridique des faits (CE, 4 avril 1914, Gomel). Une jurisprudence abondante s’est développée en la matière, notamment en matière de liberté publique, avec, par exemple, la ques-tion de savoir pour le juge si la tenue d’une réunion était de nature à troubler gravement l’ordre public (CE, 19 mai 1933, Benjamin), le juge exerçant alors un contrôle de proportionnalité entre l’acte et les faits qui le justifient. Dans d’autres hypothèses, et notamment en matière de défense de la propriété privée, un contrôle du bilan coût/avantages peut s’avérer autrement nécessaire. Le juge opère un bilan de l’opération projetée et vérifie si les inconvénients de cette opération (atteinte à la propriété privée, coût financier, inconvénients d’ordre social…) ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente (CE, 28 mai 1971, Ville Nouvelle-Est).

1.2 Les recours secondaires : l’interprétation et la répression

1.2.1 Le recours en interprétationDans ce contentieux, le juge possède un simple pouvoir de constatation. Le recours en interprétation est tou-jours soumis à l’obligation du ministère d’avocat et tend à obtenir du juge qu’il se prononce sur la signification précise d’un acte administratif obscur ou ambigu, qu’il s’agisse d’une décision ou d’un contrat. On peut aussi évoquer dans ce cadre le cas du renvoi préjudiciel devant le juge administratif qui nécessite la suspension d’une instance judiciaire pour cause d’incom-pétence du tribunal pour résoudre une difficulté sérieuse d’interprétation d’un acte administratif. Les questions préjudicielles concernent principalement le domaine public, qui relève de la compétence exclusive du juge administratif, ainsi que la responsabilité administrative.

1.2.2 Le contentieux de la répressionCe type de contentieux correspond à l’exercice de recours non pas contre un acte ou relatif à un acte, mais de pour-suites contre des personnes en vue du prononcé d’une sanction. Dans ce type de contentieux, le juge a le pou-voir d’infliger une peine. Tel est le cas dans la matière des contraventions de grande voirie où le juge assure un rôle de protection des dépendances du domaine public. Relève également de ce contentieux la répression exercée par les juridictions financières (Cour des comptes, chambres régionales des comptes et Cour de discipline budgétaire et financière). Le régime juridique de ces contentieux est dominé par l’application des « principes fondamentaux de la répression pénale », incluant l’interprétation stricte de la loi pénale, la rétroactivité de la loi pénale plus douce,

le principe du non-cumul des peines et le principe de la personnalité des peines.

2/ Les procédures d’urgenceLe juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n’est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais (art. L.511-1 du Code de justice administrative). Le caractère provisoire des mesures prononcées par le juge implique, comme l’af-firme le professeur Chapus, trois conséquences immédia-tes. D’abord, les mesures prescrites en référé sont dépour-vues de l’autorité de la chose jugée et sont exécutoires ; ensuite, s’agissant de prononcer des mesures provisoires, le juge des référés ne doit pas « décider » des contesta-tions ; enfin, les injonctions prononcées par le juge ne doivent pas avoir un caractère « irréversible ».Sont juges des référés les présidents des tribunaux admi-nistratifs et des cours administratives d’appel, les magis-trats que ceux-ci désignent (…) et le président de la Section du contentieux du Conseil d’État (art. L.511-2 du Code de justice administrative).Le juge des référés statue aux termes d’une procédure contradictoire écrite ou orale. Sauf renvoi à une forma-tion collégiale, l’audience se déroule sans conclusions du commissaire du gouvernement (art. L.522-1 du Code de justice administrative).

2.1 Les référés généraux

2.1.1 Les référés d’urgenceTrois procédures ont été organisées par la loi du 30 juin 2000, dans lesquelles les pouvoirs du juge des référés sont subordonnés à la condition de l’urgence. Il s’agit du référé-suspension, qui a succédé à l’ancien sursis à exécu-tion, du référé-liberté, et du référé conservatoire.

Les règles de procédure communes. La requête visant au prononcé de mesures d’urgence doit contenir l’exposé au moins sommaire des faits et moyens et justifier de l’urgence de l’affaire (pour un cas d’irrecevabilité : TA Nantes, 21 mars 2002, Burban). La procédure normale est contradictoire, que ce soit par écrit ou par oral (art. L.522-1 alinéa 1 du Code de justice administrative). Pour le référé-suspension et le référé-liberté, le juge doit informer sans délai les parties de la date et de l’heure de l’audience publique (art. L.522-1 alinéa 2 du Code de jus-tice administrative). Selon la procédure de tri des requê-tes, et aux termes de l’article L.522-3 du Code de justice administrative, « lorsque la demande ne présente pas un caractère d’urgence ou lorsqu’il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compé-tence de la juridiction administrative, qu’elle est irrece-vable ou qu’elle est mal fondée, le juge des référés peut la rejeter par une ordonnance motivée sans qu’il y ait lieu d’appliquer les deux premiers alinéas de l’article L.522-

CD1739_TA_txt.indd 220 20/04/2004, 15:31:54



1 ». La demande est dispensée du ministère d’avocat si elle porte sur un référé-liberté et à condition de se rat-tacher à un litige qui en est dispensé pour le référé-sus-pension et le référé conservatoire (art. R.522-5 du Code de justice administrative). La requête est immédiatement notifiée au défendeur, auquel « les délais les plus brefs » sont donnés pour fournir ses observations. Ces délais doi-vent être « rigoureusement observés, faute de quoi il est passé outre sans mise en demeure » (art. R.522-4 du Code de justice administrative). L’instruction est close à l’issue de l’audience (art. R.522-8 du Code de justice administra-tive). L’ordonnance du juge des référés est notifiée sans délai et par tous moyens aux parties (art. R.522-12 du Code de justice administrative). Saisi par toute personne intéressée, le juge des référés peut, à tout moment, au vu d’un élément nouveau, modifier les mesures qu’il avait ordonnées ou y mettre fin (art. L.521-4 du Code de justice administrative).

a) Le référé-suspensionLa réforme du 30 juin 2000 n’a pas remis en cause le principe de l’effet non suspensif des recours considéré par le Conseil d’État comme une règle fondamentale de droit public (CE, Ass., 2 juillet 1982, Huglo et autres). Simple-ment, la procédure a été réaménagée et la possibilité de suspension facilitée.

L’ancien état du droit. L’octroi du sursis était très res-treint et demeurait soumis à trois conditions. Bien que s’agissant d’une procédure d’urgence, le principe était d’abord celui de la compétence des formations collégia-les, statuant presque selon la procédure ordinaire. Seul le rejet des demandes pouvait être décidé par ordonnance du président de la juridiction statuant seul. L’octroi du sursis demeurait réservé aux formations collégiales. En vertu d’une jurisprudence remontant à 1970, le sursis à l’exécution d’une décision qui lui était déférée ne pouvait ensuite, en principe, être ordonné par le juge administra-tif que si cette décision était exécutoire. Ce qui signifie qu’il n’avait pas le pouvoir d’ordonner à ce qu’il soit sursis à l’exécution d’une décision de rejet, sauf dans le cas où le maintien de cette décision aurait entraîné une modifi-cation dans une situation de droit ou de fait telle qu’elle existait antérieurement (CE, Ass., 23 janvier 1970, Amo-ros et autres). Mais le juge a anticipé la réforme puisque cette impossibilité d’octroyer le sursis à exécution des décisions négatives a été abandonnée, juste avant l’en-trée en vigueur de la loi du 30 juin 2000, dans un arrêt M. Ouatah rendu par la Section du Conseil d’État en date du 20 décembre 2000. Enfin, concernant les conditions de fond d’octroi du sursis à exécution, deux conditions étaient requises : d’une part, la requête devait reposer sur un moyen paraissant, en l’état de l’instruction, de nature à justifier que le juge saisi du principal annule la déci-sion ; et d’autre part, l’exécution de la décision en cause

devait être susceptible d’entraîner des conséquences dif-ficilement réparables. L’octroi du sursis devenant rare, une procédure de « suspension provisoire » de l’exécution des décisions faisant l’objet d’une demande de sursis à exécu-tion a été instituée par la loi du 8 février 1995 admettant que le président du tribunal administratif, statuant seul par ordonnance, puisse prononcer la suspension provisoi-re pour une durée maximale de trois mois, pourvu qu’une demande en ce sens soit faite, qu’une demande de sursis ait été déposée, qu’une demande au fond ait été formu-lée, que l’exécution de la décision risque d’entraîner des conséquences irréversibles et qu’un moyen sérieux soit invoqué. L’introduction du référé-suspension par la loi du 30 juin 2000 a permis de simplifier la procédure.

L’article L.521-1 du Code de justice administrative. « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ».Trois conditions sont requises pour permettre au juge des référés de suspendre tout ou partie des effets juridiques d’une décision. - La décision administrative doit « faire l’objet d’une requête en annulation ou en réformation ». Le référé-sus-pension peut être dirigé contre toute décision adminis-trative, même de rejet (CE, Sect., 20 décembre 2000, M. Ouatah), qu’elle soit implicite ou explicite, à l’exclusion d’une décision entièrement exécutée (CE, 2 juillet 2003, M. Lefebvre). Le référé-suspension est une procédure accessoire dont la recevabilité est conditionnée par l’in-troduction d’un recours au fond, qui doit avoir été présen-té antérieurement ou concomitamment. A peine d’irrece-vabilité, la demande de suspension doit faire l’objet d’une « requête distincte » du recours principal (art. R.522-1 du Code de justice administrative). - L’urgence doit justifier la demande de suspension. En l’absence d’urgence, la décision peut être rejetée sans ins-truction, au titre de la procédure de tri (art. L.522-3 du Code de justice administrative). Selon le Conseil d’État, la condition d’urgence doit être regardée comme satisfaite « lorsque la décision administrative contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre » (CE, Sect., 19 janvier 2001, Confédéra-tion nationale des radios libres). A l’inverse, cela n’exclut pas les hypothèses dans lesquelles il peut y avoir urgence à ne pas suspendre. En tout état de cause, cette condition traduit un assouplissement notable par rapport au régime du sursis, en ce sens que l’exigence d’un préjudice diffici-

CD1739_TA_txt.indd 221 20/04/2004, 15:31:55


lement réparable a disparu et que la suspension est pos-sible même si la décision n’a que des conséquences pure-ment financières et que ses effets pourraient donc être effacés par une simple réparation pécuniaire. Le risque de préjudice caractérisant l’urgence doit être immédiat. Le préjudice doit être porté à un intérêt public, à la situation de l’auteur de la demande ou aux intérêts qu’il entend défendre (tels que les intérêts collectifs pris en charge par une association). Le Conseil d’État a affirmé que l’ur-gence devait s’apprécier à la fois objectivement et en tenant compte de l’ensemble des circonstances propres à chaque espèce dont il est saisi (CE, Sect., 28 février 2001, Préfet des Alpes-Maritimes). Il appartient au juge des réfé-rés de faire apparaître dans sa décision tous les éléments qui, eu égard notamment à l’argumentation des parties, l’ont conduit à considérer que la suspension demandée revêtait un caractère d’urgence, à peine de censure (CE, Sect., 28 février 2001, Sté Sud-Est Assainissement).- Il doit, en outre, être fait état d’un « moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ». Ainsi, le juge des référés peut suspendre en l’état d’un simple doute sérieux sur la légalité, là où dans le régime du sursis une plus grande certitude, tenant à la légalité d’un moyen sérieux, était requise. Concernant les voies de recours, les ordonnances rendues au titre du référé-suspension sont rendues en dernier ressort et ne peuvent être contestées que par la voie du recours en cassation, présenté dans les quinze jours de leur notification (art. L.523-1 alinéa 1 du Code de justice administrative).

b) Le référé-libertéLa grande innovation de la loi du 30 juin 2000 réside dans l’instauration du référé-liberté ou « référé-liberté fonda-mentale » de l’article L.521-2 du Code de justice adminis-trative, qui prévoit que : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de 48 heures ». Quatre conditions cumulatives sont donc requises pour que le juge dispose des pouvoirs en cause :- L’acte attaqué doit émaner d’une personne morale de droit public ou d’un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public, agissant dans l’exercice d’un de ses pouvoirs. Le législateur a entendu combattre un recours excessif à la voie de fait entraînant la compétence du juge judiciaire en matière de libertés individuelles.- L’acte attaqué doit porter atteinte à une liberté fon-damentale. Il n’est pas aisé de définir de façon générale la notion de liberté fondamentale, ni même d’établir le

dénombrement de ces libertés. Ont notamment été consi-dérés comme des libertés fondamentales, la liberté d’aller et venir (CE, ord., 9 janvier 2001, Deperthes), le droit de mener une vie familiale normale (CE, Sect., 30 octo-bre 2001, Ministre de l’Intérieur c/ Mme Tliba), le droit d’asile et celui de demander le statut de réfugié (CE, ord., 12 janvier 2001, Hyacinthe ; CE, 25 mars 2003, Ministre de l’Intérieur, de la Sécurité Intérieure et des Libertés locales c/ M. et Mme Sulaimanov), le principe de libre adminis-tration des collectivités territoriales, énoncé par l’arti-cle 72 de la Constitution (CE, Sect., 18 janvier 2001, Cne de Venelles) ainsi que « le principe du caractère pluraliste de l’expression des courants de pensée et d’opinion » (CE, ord., 24 février 2001, M. Jean Tibéri).- L’atteinte portée à la liberté doit être grave et mani-festement illégale. Elle doit être directe et personnelle à l’auteur de la demande, qui doit établir son existence. L’appréciation de l’existence de cette atteinte s’effectue au regard des motifs et de l’objet de la décision (CE, Sect., 28 février 2001, Casanovas).- Enfin, la demande doit être justifiée par l’urgence. Cette dernière condition s’apprécie objectivement de la même façon qu’en matière de référé-suspension.Les ordonnances rendues dans le cadre du référé-liberté relèvent de l’appel, qui doit être formé directement devant le Conseil d’État dans un délai franc de quinze jours suivant leur notification. En ce cas, le président de la Section du contentieux du Conseil d’État statue dans un délai de 48 heures (art. L.523-1 alinéa 2 du Code de justice administrative).

c) Le référé conservatoireAux termes de l’article L.521-3 du Code de justice admi-nistrative, « en cas d’urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l’absence de décision admi-nistrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l’exé-cution d’aucune décision administrative ». Egalement désigné par la pratique comme le référé « mesures utiles », le référé conservatoire tend au prononcé de mesures préservant l’avenir. Cette procédure se traduit essentiellement par des injonctions, c’est-à-dire par des obligations de faire ou de ne pas faire, susceptibles d’être adressées aux parties privées (y compris les per-sonnes morales de droit privé), comme aux personnes publiques, sans que soit paralysée à cette occasion une décision de l’administration. Les injonctions adressées aux personnes publiques concernent principalement la communication de documents administratifs. Le juge enjoint à l’administration de communiquer au deman-deur une décision qui le concerne, afin de permettre à l’administré de saisir la juridiction administrative en temps utile ou afin de lui permettre de défendre ses intérêts dans une procédure administrative. Dans cette hypothèse, le juge a admis la possibilité d’ordonner la

CD1739_TA_txt.indd 222 20/04/2004, 15:31:56



communication de documents administratifs, sans qu’il soit besoin que le requérant ait au préalable saisi la commission d’accès aux documents administratifs (CE, 29 avril 2002, Sté Baggerbedrijf de Boer). Concernant les injonctions adressées aux personnes privées, il s’agit pour la plupart d’injonctions telles que celles adressées à des occupants sans titre du domaine public afin qu’ils évacuent la dépendance occupée (CE, 16 mai 2003, Sté Icomatex) ou encore aux occupants irréguliers des locaux utilisés par un service public administratif (CE, 28 mai 2001, Sté Codiam). Récemment, le juge des référés a pu délivrer une injonction à un maire visant à faire interrompre des travaux d’urbanisme illégaux (CE, 6 février 2004, M. Masier). Le référé conservatoire peut aussi servir à donner force exécutoire à une décision administrative qui en est dépourvue, faute de disposi-tions en ce sens, et à faire enjoindre par le juge diverses mesures. De façon générale, le prononcé des mesures conservatoires requiert la réunion de trois conditions, à savoir, l’urgence de la mesure sollicitée, l’utilité de la mesure pour l’auteur de la demande, l’absence d’obstacle à l’exécution d’une décision administrative, auxquelles est venue s’ajouter une exigence jurisprudentielle, celle de l’absence de toute contestation sérieuse (CE, 6 avril 2001, Ministre de l’Education nationale c/M. Cros Decam et Mme Michel). Concernant les voies de recours, les ordonnances rendues au titre du référé conservatoire sont rendues en dernier ressort et ne peuvent être contestées que par la voie du recours en cassation, présenté dans les quinze jours de leur notification (art. L.523-1 alinéa 1 du Code de justice administrative).

2.1.2 Les référés ordinairesCes référés ne sont pas soumis à la condition d’urgence. Ce sont les référés en vue de la constatation de faits, en vue du prononcé d’une mesure d’instruction, ou en vue de l’obtention d’une provision.

a) Le référé-constatL’article R.531-1 du Code de justice administrative dis-pose que : « S’il n’est rien demandé de plus que la cons-tatation de faits, le juge des référés peut, sur simple requête qui peut être présentée sans ministère d’avocat et même en l’absence d’une décision administrative préalable, désigner un expert pour constater sans délai les faits qui seraient susceptibles de donner lieu à un litige devant la juridiction ». Il suffit que la juridiction à laquelle appartient le juge saisi apparaisse comme n’étant pas manifestement incompétente à l’égard de l’éventuel litige principal. La délivrance par le juge d’une ordonnance prescrivant à un expert de dresser un constat est subordonnée à deux conditions cumulatives : l’expert doit être missionné par le juge pour constater des faits et la mesure doit être utile. Le juge ne confiera

donc à l’expert qu’une mission particulièrement limitée, celle de « constater des faits », c’est-à-dire de rendre compte des faits matériels sans se livrer à des apprécia-tions ou évaluations. Toutes opérations autres que des constatations matérielles sont, par leur nature, hors du champ d’application du référé-constat. Le constat sera souvent ordonné en vue de l’établissement d’un état des lieux, comme, par exemple, la description de l’état de la chaussée d’une route à l’endroit où un accident s’est produit. La demande peut aussi se rapporter à la cons-tatation de l’état d’un bien mobilier, tel qu’un véhicule endommagé, par exemple. Mais il peut encore arriver que l’expert reçoive pour mission de constater les conditions dans lesquelles un malade est hospitalisé et soigné et l’état dans lequel il se trouve (CE, Sect., 7 février 1969, M’Barek). Ensuite, la constatation des faits ne peut être prescrite que si elle est utile. Il en résulte qu’un constat ne saurait être ordonné s’il est superflu, soit parce qu’il existe déjà un document procédant aux constatations sollicitées, soit parce que les faits peuvent être consta-tés par un huissier de justice. Le décret du 22 novem-bre 2000 a supprimé la condition d’urgence. Le constat pourra ainsi être ordonné même si les faits en cause ne sont pas susceptibles de se modifier ou de disparaître à bref délai. Concernant la procédure, il est imposé que les « défendeurs éventuels » soient « immédiatement » avisés de l’ordonnance.

b) Le référé-instructionL’article R.532-1 du Code de justice administrative dispo-se que : « Le juge des référés peut, sur simple requête et même en l’absence de décision administrative préalable, prescrire toute mesure utile d’expertise ou d’instruction. Il peut notamment charger un expert de procéder, lors de l’exécution de travaux publics, à toutes constatations relatives à l’état des immeubles susceptibles d’être affec-tés par des dommages ainsi qu’aux causes et à l’étendue des dommages qui surviendraient effectivement pendant la durée de sa mission ». Le référé-instruction permet de prescrire d’une manière générale toute mesure utile d’expertise ou d’instruction. Le juge des référés n’est en droit d’ordonner des mesures d’instruction que si elles sont « utiles » pour le règlement du litige princi-pal. Cette procédure est particulièrement utile dans les contentieux de la responsabilité hospitalière (expertises médicales) et des dommages de travaux publics. Peu-vent, par exemple, être prescrites des enquêtes ou des vérifications administratives. L’expertise est la mesure d’instruction la plus fréquemment demandée et ordon-née. L’expert sera investi d’une mission beaucoup plus étendue qu’en matière de constat. Il pourra ainsi être chargé de rechercher l’origine et les causes du dommage et de préciser la nature et l’importance des travaux à faire ou des moyens à utiliser pour limiter ou remédier à l’extension ou à la continuation de celui-ci. L’article

CD1739_TA_txt.indd 223 20/04/2004, 15:31:57


R.532-2 du Code de justice administrative ajoute que la demande doit être communiquée au défendeur. Mais le juge n’est pas tenu de communiquer au demandeur les observations produites par le défendeur ou les mémoires en intervention présentés par les tiers.En matière de référé-instruction, comme en matière de référé-constat, un recours contre les ordonnances du juge est possible s’il est introduit dans les quinze jours de leur notification devant la cour administrative d’appel (art. R.533-1 du Code de justice administrative). L’ordon-nance rendue par son président ou le magistrat désigné par lui est enfin susceptible de recours en cassation dans la quinzaine de sa notification (art. R.533-3 du Code de justice administrative).

c) Le référé-provisionAux termes de l’article R.541-1 du Code de justice admi-nistrative, « le juge des référés peut, même en l’absence d’une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l’a saisi lorsque l’existence de l’obligation n’est pas sérieusement contestable. Il peut, même d’of-fice, subordonner le versement de la provision à la cons-titution d’une garantie ». C’est à la condition de l’exis-tence d’une obligation non sérieusement contestable et au caractère sérieux de la contestation que le juge des référés pourra satisfaire les demandes de provision dont il est saisi. Est entachée d’illégalité et justifie l’octroi d’une provision, la décision par laquelle une commune a, en dehors d’un motif d’intérêt général, décidé de renoncer à un marché déjà attribué, et confié le marché à un autre groupement à l’issue d’un nouvel examen des offres (CE, 18 juin 2003, Groupement d’entreprises soli-daires ETPO Guadeloupe). La requête est immédiatement notifiée au défendeur éventuel, avec fixation d’un délai de réponse (art. R.541-2 du Code de justice administra-tive). La notification de l’ordonnance fait courir le délai de deux mois dont dispose la personne condamnée au paiement de la provision, pour saisir le juge du fond en l’absence de demande au fond présentée par les créan-ciers dans les conditions de droit commun (art. R.541-4 du Code de justice administrative). Le juge statue seul, sans conclusions du commissaire du gouvernement. Le juge du référé-provision n’a pas l’obligation de tenir une audience publique (CE, 25 octobre 2002, Centre hospi-talier de Colson). Le montant des provisions allouables n’est pas déterminé par les textes, et peut être égal à la totalité de la créance invoquée par le demandeur. Le juge doit indiquer dans sa décision les éléments sur les-quels il s’est fondé pour accorder ou refuser la provision. L’ordonnance est susceptible d’appel dans les quinze jours de sa notification devant la cour administrative d’appel (art. R.541-3 du Code de justice administrative) et l’ordonnance rendue par le président de la cour ou le magistrat désigné par lui est susceptible de recours en cassation dans la quinzaine de sa notification.

2.2 Les référés spéciaux

2.2.1 Le référé précontractuelLe référé précontractuel a pour fonction d’intervenir dans le cadre des procédures de passation des contrats et mar-chés. Il est régi par les articles L.551-1 et L.551-2 du Code de justice administrative. L’article L.551-1 définit le régime général. Il s’applique aux marchés publics des « secteurs classiques » et aux conventions de délégation de service public, et dispose que : « Le président du tribu-nal administratif, ou le magistrat qu’il délègue, peut être saisi en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la pas-sation des marchés publics et des conventions de délé-gation de service public. Les personnes habilitées à agir sont celles qui ont un intérêt à conclure le contrat et qui sont susceptibles d’être lésées par ce manquement, ainsi que le représentant de l’État dans le département dans le cas où le contrat est conclu ou doit être conclu par une collectivité territoriale ou un établissement public local » (alinéa 1 et 2). L’article L.551-2 intéresse la passation des marchés publics de fournitures et de travaux interve-nant dans les secteurs dits « exclus » du régime général, autrement dit, ceux de l’eau, de l’énergie, des transports et des télécommunications. Cet article dispose que : « Le président du tribunal administratif, ou le magistrat qu’il délègue, peut être saisi en cas de manquement aux obli-gations de publicité et de mise en concurrence auxquel-les sont soumis les contrats visés à l’article 7-2 de la loi n° 92-1282 du 11 décembre 1992 relative aux procédures de passation de certains contrats dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des télécommuni-cations. Le juge ne peut statuer, avant la conclusion du contrat, que dans les conditions définies ci-après. Les personnes habilitées à agir sont celles qui ont un intérêt à conclure le contrat et qui sont susceptibles d’être lésées par ce manquement » (alinéa 1 et 2). Les articles L.551-1 et L.551-2 se différencient surtout dans le cadre des mesures dont le juge des référés dispose. Les mesures de suspension et d’annulation pouvant être ordonnées par le juge dans le cadre de l’article L.551-1 ne sont pas prévues par l’article L.551-2, en vertu duquel le juge des référés dispose de moindres pouvoirs. Le président du tribunal administratif est ainsi saisi, sur ces deux fondements, en cas de « manquements aux obligations de publicité et de mise en concurrence », auxquelles est soumise la passation des contrats et marchés publics. La jurispru-dence entend cette condition de manière objective, le juge veillant à la fois au respect par l’autorité adminis-trative du formalisme de la procédure ainsi qu’à la bonne organisation de la concurrence. Les personnes habilitées à agir sont celles qui ont un intérêt à conclure le contrat et qui sont susceptibles d’être lésées par le manquement. Il s’agit donc, outre l’action ouverte au représentant de l’État (préfet, ou ministre), des candidats à la passation

CD1739_TA_txt.indd 224 20/04/2004, 15:31:58



du marché ou du contrat et de ceux qui entendent se porter candidat. Cependant, une condition de délai est fixée. Le juge doit être saisi avant que la procédure de passation ne soit terminée et que le contrat ne soit con-clu (CE, Sect., 3 novembre 1995, Chambre de commerce de Tarbes). Si la signature intervient avant que le juge saisi ne statue, le recours devient alors sans objet. Mais ce risque est aujourd’hui limité par le pouvoir qui a été conféré, par la loi du 30 juin 2000, au juge des référés, de suspendre la signature du contrat jusqu’à ce qu’il statue et au maximum pour une durée de 20 jours.

2.2.2 Le référé en matière fiscaleLes articles L.552-1 et L.552-2 du Code de justice admi-nistrative s’appliquent respectivement lorsque le comp-table a refusé les garanties offertes par le contribuable pour obtenir le sursis de paiement d’impôts directs ou de taxes sur le chiffre d’affaires, ou lorsqu’il a pris des mesures conservatoires à défaut de constitution par le redevable de garanties suffisantes. Le contribuable peut alors, dans les quinze jours de la réception du refus et en consignant le dixième au moins de l’imposition en cause, saisir le juge du référé administratif (membre du tribunal administratif), qui décidera dans le délai d’un mois, et selon la procédure normale en matière de référé, si les garanties offertes doivent ou non être acceptées par le comptable. Lorsque le comptable a fait procéder à une saisie conservatoire, le contribuable peut demander au juge du référé de prononcer la limitation ou l’abandon de cette mesure si elle comporte des con-séquences difficilement réparables. Dans les huit jours suivant la décision du juge ou l’expiration du délai laissé à ce dernier pour statuer, le redevable et le comptable peuvent faire appel devant le tribunal administratif, lequel doit se prononcer dans le délai d’un mois. Le jugement est susceptible de recours en cassation devant le Conseil d’État dans le délai de droit commun de deux mois. Le contribuable dispose enfin, parallèlement, de la procédure du référé suspension de l’article L.521-1 du Code de justice administrative (CE, Sect., 25 avril 2001, SARL Janfin).

2.2.3 Le référé en matière de communication audiovisuelleL’article L.553-1 du Code de justice administrative prévoit qu’en cas de manquement aux obligations résultant des dispositions de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 et pour l’exécution des missions du Conseil Supérieur de l’audiovisuel (CSA), son président peut demander en jus-tice qu’il soit ordonné à la personne qui en est respon-sable de se conformer à ces dispositions, de mettre fin à l’irrégularité ou d’en supprimer les effets. La demande est portée devant le président de la Section du contentieux du Conseil d’État qui statue en référé et dont la décision est immédiatement exécutoire. Il peut prendre, même

d’office, toute mesure conservatoire et prononcer une astreinte pour l’exécution de son ordonnance.

2.3 Les régimes spéciaux de suspensionGlobalement, la loi du 30 juin 2000 a repris les régimes spéciaux de suspension tels qu’ils existaient, tout en les harmonisant avec le nouveau régime du référé-suspen-sion, par le biais d’une généralisation de la compétence du juge statuant seul et la subordination de la suspension à l’existence d’un « doute sérieux » quant à la légalité de l’acte en cause.Les douze régimes spéciaux de suspension actuellement en vigueur sont prévus aux articles L.554-1 à L.554-12 du Code de justice administrative. De manière générale, la demande de suspension apparaît toujours comme un accessoire du recours principal. Par ailleurs, la décision de suspension est subordonnée à la seule condition d’exis-tence d’un doute sérieux quant à la légalité de l’acte en cause. Enfin, dès lors que cette dernière condition est satisfaite, le juge fait droit à la demande, ce qui signifie qu’il est privé du pouvoir d’appréciation que le droit com-mun lui reconnaît. En dehors des articles L.554-11 et 12, on remarquera qu’il s’agit de procédures que seules les autorités publiques peuvent mettre en œuvre.

2.3.1 La suspension sur déféréElle concerne les articles L.554-1 à 9 du Code de jus-tice administrative. Ainsi, le préfet peut assortir d’une demande de suspension ses déférés en annulation des divers actes des communes. Il est fait droit à cette demande si l’un des moyens invoqués paraît, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’acte attaqué. Le juge des référés dis-pose d’un délai d’un mois pour statuer (art. L.554-1 du Code de justice administrative). Des référés sont prévus dans de nombreux cas spécifiques. En cas de demande de suspension des actes des collectivités territoriales en matière d’urbanisme, de marchés et de délégation de service public, si la demande est présentée dans les 10 jours de la réception de l’acte, elle provoque la sus-pension de son exécution pour un mois au plus (art. L.554-2 du Code de justice administrative). Le préfet a également la possibilité de demander la suspension des actes des collectivités territoriales qui sont « de nature à compromettre l’exercice d’une liberté publique ou indivi-duelle » (art. L.554-3 du Code de justice administrative). Dans ce cas, un délai de 48 heures est imparti au juge pour se prononcer. Le même délai est accordé au prési-dent de la Section du contentieux si, dans les 15 jours, il a été fait appel devant lui de l’ordonnance du premier juge. En outre, si le préfet estime qu’un acte d’une col-lectivité locale est de nature à compromettre de manière grave le fonctionnement ou l’intégrité d’une installation ou d’un ouvrage intéressant la défense nationale, il peut en demander l’annulation devant le juge administratif

CD1739_TA_txt.indd 225 20/04/2004, 15:31:59


pour ce seul motif et assortir son déféré d’une demande de suspension sur laquelle il devra être statué par le président de la Section du contentieux dans un délai de 48 heures (art. L.554-4 du Code de justice admi-nistrative). Le préfet peut aussi légalement assortir d’une demande de suspension son recours à l’encontre des décisions relatives aux marchés des établissements publics de santé (art. L.554-5 du Code de justice admi-nistrative). Les dispositions suivantes (art. L.554-6 à 10 du Code de justice administrative) intéressent des pro-cédures susceptibles d’être engagées par diverses autres autorités publiques (directeur d’une agence régionale d’hospitalisation, autorité académique, ministre des sports).

2.3.2 La suspension en matière d’urbanisme et de protection de la nature ou de l’environnementL’article L.554-10 du Code de justice administrative concerne spécifiquement les demandes de suspension de décisions relatives à un permis de construire, pré-sentée par l’État, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale. Ces personnes publi-

ques peuvent ainsi demander qu’il soit fait application du régime des demandes de suspension assortissant les déférés préfectoraux contre les actes des autorités décentralisées (art. 2131-6 du Code général des collec-tivités territoriales).Enfin, il faut faire état des deux dernières procédures, ouvertes à tous les justiciables. L’article L.554-11 du Code de justice administrative prévoit que lorsque le recours en annulation d’une décision d’autorisation ou d’appro-bation d’un projet d’aménagement est fondé sur l’ab-sence d’étude d’impact, le juge des référés fait droit à la demande de suspension de la décision attaquée, dès que cette absence est constatée. Enfin, l’article L.554-12 du Code de justice administrative prévoit le cas dans lequel une décision d’aménagement subordonnée à une enquête publique a été prise en l’absence de l’enquête requise ou en dépit des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête. En application de la loi du 12 juillet 1983, relative à la démocratisation des enquêtes publiques, le juge des référés fait droit à la demande de suspension de la décision, s’il existe un doute sérieux quant à sa légalité.

CD1739_TA_txt.indd 226 20/04/2004, 15:32:00



L’ordre juridictionnel administratif regroupe des juridic-tions à compétence spécialisée et des juridictions à com-pétence générale. Les premières, les juridictions spéciali-sées, sont nombreuses, diverses et soumises au contrôle de cassation du Conseil d’État. Il s’agit par exemple de la Cour des comptes, des commissions départementales et, en appel, de la commission centrale d’aide sociale ou de la commission de recours des réfugiés. D’autres instances, de nature disciplinaire, comme la Cour de discipline bud-gétaire et financière ou le Conseil supérieur de la magis-trature, peuvent également être citées à ce titre. Mais, ce sont les juridictions générales, à savoir le Conseil d’État, les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, qui doivent retenir une particulière attention.

A/ LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE LES DIFFÉRENTES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES1/ La compétence du Conseil d’État Le Conseil d’État demeure, selon le professeur Chapus, la juridiction administrative la plus importante, cumulant les qualités de cour suprême et de juridiction de cassation avec une compétence de premier ressort étendue et qui lui réserve la connaissance des litiges particulièrement importants.

1.1 La compétence d’attribution du conseil d’État comme juge de premier et dernier ressortLe Conseil d’État est compétent pour connaître en premier et dernier ressort :- Des recours en annulation dirigés contre les ordonnan-ces du président de la République et les décrets (art. R311-1, 1° du Code de justice administrative). - Des recours contre les décisions ministérielles les plus importantes. Ce chef de compétence recouvre tous les actes réglementaires des ministres, tous ceux qui ont une portée réglementaire, y compris les circulaires, ainsi que tous les actes pris obligatoirement après avis du Conseil d’État, réglementaires ou non.- Des litiges relatifs à la situation individuelle des fonc-tionnaires nommés par décret du président de la Répu-blique. Il peut s’agir par exemple de litiges relatifs à leur nomination, leur avancement, leur discipline ou leur rémunération. Le recours en annulation peut être formé par l’agent, ses ayants droit et les groupements de fonctionnaires, sous certaines conditions. Le litige doit intéresser l’application du statut de l’agent, sa situation individuelle ou ses droits statutaires.- Des recours en annulation dirigés contre les décisions administratives des organismes collégiaux à compétence nationale, telles que les décisions des conseils nationaux des ordres professionnels, de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, ou encore des jurys des concours et examens nationaux (art. R.311-1, 4° du Code de justice administrative).- Des recours en interprétation et des recours en appré-ciation de légalité des actes dont le contentieux relève en

Activité des juridictions en 2002

Conseil d’État Cours administratives d’appel Tribunaux administratifs*

Requêtes 11471 16557 118 106

Affaires enregistrées** 11281 15267 112 703

évolution 2002-2001 (en %) -10,8 -0,0 -8,6

Affaires réglées 11323 14281 118 915

évolution 2002-2001 (en %) -9,3 +10,5 -1,5

Affaires en instance au 31-12-2002 10190 40968 196 068

évolution 2002-2001 (en %) -0,4 +2,2 -3,6

Délai d’écoulement du stock(en mois) 10,8 34,4 19,8

© Ministère de la justice. novembre 2003

II/ La répartition des compétences à l’intérieur de la juridiction administrative

CD1739_TA_txt.indd 227 20/04/2004, 15:32:02


premier et dernier ressort du Conseil d’État.Parmi les autres contentieux appartenant à la compéten-ce directe du Conseil, on peut encore mentionner ceux qui lui ont été attribués pour éviter un risque de contrariété de jugements de la part des tribunaux administratifs, ou bien pour la raison qu’aucun tribunal administratif ne serait territorialement compétent. Il s’agit notamment :- Des recours dirigés contre les actes administratifs dont le champ d’application s’étend au-delà du ressort d’un seul tribunal administratif.- Des litiges d’ordre administratif nés hors des territoires soumis à la juridiction d’un tribunal administratif ou d’un conseil du contentieux administratif. Tel est le cas de litiges nés en haute mer ou à l’étranger.- Des recours dirigés contre les décisions ministérielles prises en matière de contrôle des concentrations écono-miques.Le Conseil d’État est aussi compétent pour connaître des oppositions aux décrets autorisant des changements de noms (art. L.311-2 du Code de justice administrative). Il connaît directement des protestations dirigées contre certaines élections telles que notamment les élections aux conseils régionaux, au Parlement européen, en Corse ou en Nouvelle-Calédonie (art. L.311-3 du Code de justice administrative). Il se trouve aussi être juge de premier ressort s’agissant des recours contre les désignations au Conseil économique et social, selon l’Ordonnance du 29 décembre 1958. Sa compétence directe est également établie à l’égard des « recours de pleine juridiction » exer-cés contre certaines décisions, souvent des sanctions, prises par différents organismes (Conseil supérieur de l’audiovisuel, Commission de contrôle des assurances, Autorité de régulation des télécommunications, Conseil de prévention et de lutte contre le dopage, Conseil de discipline de la gestion financière, Commission de régu-lation de l’électricité et Commission des opérations de bourse). Le Conseil d’État connaît aussi en premier et der-nier ressort de recours de pleine juridiction dirigés contre les autorisations de plaider accordées par les tribunaux administratifs aux contribuables des collectivités locales (art. L.311-5 du Code de justice administrative).

1.2 Les autres attributions contentieuses du Conseil d’État, en appel et en cassationLa compétence en appel. Le Conseil d’État constitue à ce titre, comme tout juge d’appel, un « second degré de juri-diction », c’est-à-dire qu’il doit rejuger au fond le litige lui-même. Autrement dit, il doit se comporter comme l’avaient fait les premiers juges du fond et, en conséquence, du nou-vel examen du litige, il confirmera la solution des premiers juges ou en consacrera une nouvelle. Par dérogation à la compétence générale reconnue aux Cours administratives d’appel, l’article R.321-1 du Code de justice administrative énumère les matières qu’une bonne administration de la justice conduit à réserver au Conseil d’État.

Le Conseil d’État est compétent pour statuer sur les appels formés contre les jugements des tribunaux admi-nistratifs rendus sur les recours sur renvoi de l’autorité judiciaire. Sont concernés ici les appels contre les juge-ments rendus en matière d’appréciation de légalité et en matière d’interprétation. Le Conseil est aussi compétent pour statuer sur les litiges relatifs aux élections municipales et cantonales. Relève surtout de ce contentieux l’ensemble des contestations liées aux résultats des élections. Il peut ensuite s’agir de litiges relatifs à une question d’incompatibilité ou d’iné-ligibilité, voire de litiges concernant l’institution des bureaux de vote (hypothèse rare en pratique).Dans le domaine des procédures d’urgence, les décisions rendues en application de l’article L.521-2 (référé-liberté) sont susceptibles d’appel devant le Conseil d’État dans les 15 jours de leur notification. Relève enfin de la compétence d’appel du Conseil d’État l’ensemble du contentieux des arrêtés de reconduite à la frontière. En revanche, les recours contre les décisions du juge des référés en matière de suspension (art. L.521-1 du Code de justice administrative) et en matière de toutes mesu-res utiles (art. L521-3 du Code de justice administrative), relèvent du pourvoi en cassation.

La compétence en cassation. En sa qualité de juridic-tion de cassation, il revient au Conseil d’État, en premier lieu, de statuer sur les recours en cassation formés contre les décisions des juridictions administratives spéciales de premier et dernier ressort ou de dernier ressort. En second lieu, et en conséquence de la réforme du conten-tieux introduite par la loi du 31 décembre 1987, il con-naît (depuis le 1er janvier 1989) des recours en cassation dirigés contre les arrêts des cours administratives d’appel, ce qui a permis d’accroître considérablement l’importance de sa qualité de juridiction de cassation. Le décret du 15 juillet 2003 a supprimé la commission spéciale de cas-sation des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre, qui constituait la seule exception, appa-rente, au principe. Rappelons que dans tous les cas, étant la cour suprême de l’ordre administratif, le Conseil d’état statue souverainement. Il n’y a pas contre ses arrêts ou avis de recours possible devant une juridiction qui lui serait supérieure. Enfin, la loi du 31 décembre 1987 a instauré une procédure originale destinée à accélérer et faciliter la solution de questions de droit nouvelle. Avant de statuer sur une requête soulevant une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges, le tribunal administratif ou la cour administrative d’appel peut, par une décision qui n’est susceptible d’aucun recours, transmettre le dos-sier de l’affaire au Conseil d’État, qui examine dans un délai de trois mois la question soulevée (art. L.113-1 du Code de justice administrative). L’avantage de renvoyer

CD1739_TA_txt.indd 228 20/04/2004, 15:32:03



la question au Conseil d’État est d’obtenir une solution rapide de celui-ci. Le Conseil d’État ne donne qu’un avis. En droit, la juridiction est libre de le suivre ou non (mais il est préférable de le suivre).

2/ La compétence des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel

2.1 La compétence des tribunaux administratifsLa compétence matérielle des tribunaux administra-tifs. Il existe aujourd’hui 38 tribunaux administratifs répartis entre la métropole et les territoires d’outre-mer. La Loi d’Orientation et de Programmation pour la justice du 9 septembre 2002 a prévu d’ici 2007, la création de deux nouveaux tribunaux administratifs. Leur compéten-ce matérielle se détermine aisément. Les articles L.211-1 et L.311-1 du Code de justice administrative disposent que les tribunaux administratifs sont les juges de droit commun en premier ressort du contentieux administra-tif. Leurs jugements sont susceptibles d’appel devant les cours administratives d’appel, et dans certains cas, direc-tement devant le Conseil d’État.

La compétence territoriale des tribunaux administra-tifs. La compétence territoriale des tribunaux administra-tifs est régie par le principe selon lequel est territoriale-ment compétent le tribunal dans le ressort duquel a son siège l’autorité qui a pris la décision attaquée ou signé le contrat litigieux. L’article R.312-2 du Code de justice administrative précise que sauf en matière de marchés, contrats ou concessions, la compétence territoriale ne peut faire l’objet de dérogations, même par voie d’élec-tion de domicile ou d’accords entre les parties. Le tribunal administratif territorialement compétent pour connaître d’une demande principale l’est également pour connaître de toute demande accessoire, incidente ou reconvention-nelle ressortissant à la compétence des tribunaux admi-nistratifs. Il est également compétent pour connaître des exceptions relevant de la compétence d’une juridiction administrative (art. R.312-3 du Code de justice adminis-trative). Les règles fixant la compétence territoriale des tribunaux administratifs sont d’ordre public : elles s’im-posent aux justiciables qui ne peuvent saisir le tribunal de leur choix. Les recours en interprétation et les recours en appréciation de légalité relèvent de la compétence du tribunal administratif territorialement compétent pour connaître de l’acte litigieux (art. R.312-4 du Code de jus-tice administrative).De façon à éviter une surcharge du tribunal administratif de Paris (compte tenu notamment du nombre de déci-sions prises par les autorités centrales siégeant dans la capitale), la règle de principe selon laquelle le tribunal compétent est celui où a son siège légal l’auteur de l’acte attaqué connaît des exceptions. Ces dérogations qui ten-

dent à déconcentrer le plus possible le contentieux en le dirigeant sur les divers autres tribunaux se trouvent énumérées par les articles R.312-6 et suivants du Code de justice administrative. Echappent dans l’ordre à la compétence territoriale de principe les contentieux suivants :- les litiges relatifs à la reconnaissance d’une qualité (déporté, résistant, combattant, apatride ou rapatrié et les litiges relatifs aux avantages liés à cette qualité), à l’obtention d’une décoration ou d’un emploi réservé relè-vent de la compétence du tribunal administratif du lieu de résidence du requérant à la date de la décision ;- les litiges relatifs aux décisions concernant des immeu-bles (déclarations d’utilité publique, domaine public, per-mis de construire, classement de monuments et de sites) relèvent de la compétence du tribunal administratif dans le ressort duquel se trouvent les immeubles litigieux ;- les contestations portant sur des décisions individuel-les en matière de police relèvent de la compétence du tribunal administratif du lieu de résidence des destina-taires des décisions attaquées à la date de ces décisions (arrêtés d’expulsion, suspension de permis de conduire, décision en matière de détention ou de port d’arme, par exemple) ;- le contentieux de l’élection et de la nomination des membres des assemblées, corps ou organismes admi-nistratifs ou professionnels relève de la compétence du tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve le siège de l’organisme en cause ;- les litiges relatifs aux législations régissant les activités professionnelles (notamment les professions libérales, les activités agricoles, commerciales et industrielles) relèvent de la compétence du tribunal administratif du lieu de l’application de la décision et, plus généralement encore, du lieu d’exercice de la profession (art. R.312-10 du Code de justice administrative, dans sa rédaction issue du décret n° 2003-543 du 24 juin 2003) ;- les litiges relatifs aux marchés, contrats, quasi-contrats ou concessions relèvent de la compétence du tribunal administratif dans le ressort duquel ceux-ci sont exécu-tés. Si leur exécution s’étend au-delà du ressort d’un seul tribunal administratif ou si le lieu d’exécution n’est pas désigné, le critère retenu est le lieu de sa conclusion, autrement dit, le siège de l’autorité publique contractan-te ou de la première des autorités publiques dénommées dans le contrat. Toutefois, si l’intérêt public ne s’y oppose pas, les parties peuvent, soit dans le contrat primitif, soit dans un avenant antérieur à la naissance du litige, con-venir que leurs différends seront soumis devant un autre tribunal administratif ;- les litiges d’ordre individuel, y compris ceux relatifs aux questions pécuniaires, intéressant les fonctionnaires ou agents de l’État et des autres personnes ou collectivités publiques, ainsi que les agents ou employés de la Ban-que de France, relèvent du tribunal administratif du lieu

CD1739_TA_txt.indd 229 20/04/2004, 15:32:04


d’affectation de l’intéressé. Si la décision concerne une nouvelle affectation, elle relève du tribunal du lieu de celle-ci ; si elle concerne une révocation ou une cessa-tion d’activité, du tribunal du lieu de la dernière affecta-tion. Si cette décision a un caractère collectif (tableaux d’avancement, listes d’aptitude, nominations…), et si elle concerne des agents affectés dans les ressorts de plusieurs tribunaux, l’affaire relève de la compétence du tribunal dans le ressort duquel siège l’auteur de la déci-sion attaquée ;- les litiges relatifs aux pensions des agents des collec-tivités locales relèvent du tribunal administratif dans le ressort duquel est situé le siège de la personne publique dont l’agent intéressé relevait au moment de sa mise à la retraite. Pour les autres pensions, le tribunal compétent est celui dans le ressort duquel se trouve le lieu d’assigna-tion du paiement de la pension ou, à défaut, soit qu’il n’y ait pas de lieu d’assignation, soit que la décision attaquée comporte refus de pension, le tribunal est celui de la rési-dence du demandeur ;- les litiges concernant la responsabilité extracontrac-tuelle de la puissance publique relèvent, selon les cas, de la compétence du tribunal administratif du lieu du fait dommageable ou du domicile du requérant ;- les litiges relatifs à l’organisation ou au fonctionnement de toute collectivité publique autre que l’État, et de tout organisme public ou privé, relèvent de la compétence du tribunal administratif dans le ressort duquel a son siège la collectivité ou l’organisme en cause ;- enfin, les contestations relatives à la contribution spé-ciale instituée par l’article L.341-7 du Code du travail relèvent de la compétence du tribunal administratif dans le ressort duquel l’infraction a été constatée.Ainsi, les exceptions au principe de la compétence terri-toriale des tribunaux administratifs sont largement admi-ses par le législateur, à tel point que la jurisprudence du Conseil d’État a tendance à leur faire prendre le pas sur le principe. Ces nombreuses dérogations participent, pour certaines, au souci de désengorger le tribunal adminis-tratif de Paris, pour d’autres, à la volonté de favoriser un rapprochement entre la justice et le justiciable.

2.2 La compétence des Cours administratives d’appel

La lutte contre l’encombrement des cours adminis-tratives d’appel. Les Cours administratives d’appel sont aujourd’hui au nombre de 7 (Bordeaux, Douai, Lyon, Marseille, Nantes, Nancy, Paris). La création d’une huitième cour est programmée pour septembre 2004 à Versailles, pour alléger celle de Paris. Créées par une loi du 31 décembre 1987 pour tenter de résorber l’encom-brement du Conseil d’État qui était alors juge d’appel, les cours administratives d’appel ont commencé à fonc-tionner le 1er janvier 1989. Rapidement, elles ont à leur

tour croulé sous les affaires, la création d’un juge d’appel spécifique ayant conduit à une multiplication du nombre d’appels interjetés. Des nouvelles mesures ont alors été prises : création de nouvelles cours (celle de Marseille en 1997 et celle de Douai en 1999) et de nouvelles chambres au sein de ces cours ; extension des cas d’irrecevabilité (décret n° 2002-547 du 19 avril 2002 modifiant certaines dispositions de la partie réglementaire du Code de justice administrative) ; enfin, signature de contrats d’objectifs le 9 décembre 2002 entre le vice-président du Conseil d’État et chacun des présidents des cours administratives d’appel, prévoyant de doubler, d’ici 2007, le nombre d’af-faires jugées. Ces réformes s’étant avérées insuffisantes, le pouvoir réglementaire vient à nouveau d’intervenir par le décret n° 2003-543 du 24 juin 2003. Ce décret vient modifier la procédure applicable devant les cours admi-nistratives d’appel sur plusieurs points importants qu’il convient de signaler. Ainsi, la voie de l’appel est suppri-mée pour les litiges de faible importance (art. R.811-1 du Code de justice administrative). Par ailleurs, le nouvel article R.811-7 du Code de justice administrative pré-voit que le recours à un avocat deviendra obligatoire pour toutes les affaires portées devant les cours, sauf pour les litiges d’excès de pouvoir formés par les agents publics et assimilés, le contentieux des contraventions de grande voirie et des demandes d’exécution des déci-sions de justice. La motivation de cette disposition est évidente : en rendant le recours à un avocat obligatoire, le pouvoir réglementaire espère certainement décourager les justiciables d’interjeter appel, compte tenu des coûts engendrés par l’intervention d’un auxiliaire de justice. Le décret contient aussi des dispositions de nature techni-que visant à augmenter la productivité des cours admi-nistratives d’appel et à faciliter le traitement des affaires. A cet égard, le nouvel article R.222-1 du Code de justice administrative étend la possibilité pour les présidents de ces juridictions de statuer par voie d’ordonnance. Certai-nes des dispositions de ce texte visent enfin à assouplir l’organisation interne des cours administratives d’appel en facilitant la mobilité interne des magistrats au sein de la même juridiction.Mais ces mesures ne suffiront certainement pas suffisam-ment à désencombrer les cours administratives d’appel. Le pouvoir réglementaire devra sûrement réitérer son intervention prochainement.

La compétence matérielle des cours administratives d’appel. Les cours administratives d’appel connaissent, entre autre, des appels formés contre les jugements ren-dus par les commissions du contentieux de l’indemnisa-tion des rapatriés d’outre-mer (art. L.211-3 du Code de justice administrative). Mais surtout, aux termes de l’ar-ticle L.211-2 du Code de justice administrative, les cours administratives d’appel connaissent des jugements rendus en premier ressort par les tribunaux administratifs, sous

CD1739_TA_txt.indd 230 20/04/2004, 15:32:04



réserve des compétences attribuées au Conseil d’État en qualité de juge d’appel et de celles définies aux articles L. 552-1 et L. 552-2 (sur le référé en matière fiscale). Les cours administratives d’appel sont juges d’appel de droit commun, mais il existe donc un partage de compétences entre elles et le Conseil d’État. Rappelons que les appels contre les jugements portant sur les recours en appré-ciation de légalité et sur les litiges relatifs aux élections municipales et cantonales, continuent à relever en appel du Conseil d’État.

La compétence territoriale des cours administratives d’appel. La cour administrative d’appel territorialement compétente pour connaître d’un appel formé contre un jugement d’un tribunal administratif ou une décision d’une commission du contentieux de l’indemnisation des Français d’outre-mer est celle dans le ressort de laquelle a son siège ce tribunal ou cette commission (art. R.322-1 du Code de justice administrative). Aux termes de l’article R.322-2 du Code de justice administrative, la compétence territoriale des cours administratives d’appel est d’ordre public.

2.3 Les deux dérogations à la compétence territoriale des tribunaux et des coursCette question aurait pu être évoquée dans le cadre du règlement des questions de compétence, mais nous choi-sirons de la traiter ici, à la suite de la détermination des règles de compétence des tribunaux et des cours.Le décret n° 2002-547 du 19 avril 2002 consacre ainsi deux nouvelles dérogations à la compétence territoriale des tribunaux et des cours. La première permet d’étendre l’hypothèse où est en cause l’impartialité d’un tribunal ou d’une cour. La seconde est plus novatrice et concerne l’hy-pothèse du regroupement d’affaires en vue d’être jugées par un même tribunal ou une même cour dans un souci de « bonne administration de la justice ».

Le renvoi en cas d’atteinte à l’impartialité des tribu-naux et des cours. L’article 6 du décret de 2002 modifie les articles R.312-5 (relatifs aux tribunaux) et R.322-3 (relatifs aux cours) du Code de justice administrative, étendant les hypothèses dans lesquelles peut être mise en doute l’impartialité de la juridiction compétemment saisie. Dans la législation antérieure, ces deux articles concernaient la seule hypothèse où un tribunal ou une cour était saisi d’un « litige relevant de sa compétence et dans lequel un de ces membres est en cause ». Le prési-dent du tribunal ou de la cour renvoyait alors l’affaire à un autre tribunal ou une autre cour désignée par le président de la Section du contentieux. Dorénavant, cette procé-dure de renvoi est étendue à toute cause objective de partialité. A ce titre, les articles R.312-5 et R.322-3, dans leur nouvelle version issue du décret de 2002, disposent que « lorsque le président d’un tribunal administratif (ou

d’une cour administrative d’appel) saisi d’un litige rele-vant de sa compétence constate qu’un des membres du tribunal (ou de la cour) est en cause ou estime qu’il existe une autre raison objective de mettre en cause l’impartia-lité du tribunal (ou de la cour), il transmet le dossier au président de la Section du contentieux du Conseil d’État qui en attribue le jugement à la juridiction qu’il désigne ». Notons que la nouvelle rédaction de ces articles insiste sur la procédure de renvoi au président de la Section du contentieux aux fins de désignation de la juridiction appelée à statuer. En outre, ce sont désormais toutes les « raisons objectives » de mise en cause de l’impartialité de la juridiction, dans son ensemble, qui sont couvertes.

L’attribution de compétence par le président de la Section du contentieux du Conseil d’État. Le nouvel article R.351-8 du Code de justice administrative, issu du décret du 19 avril 2002, dispose que « lorsque des considérations de bonne administration de la justice l’imposent, le président de la Section du contentieux du Conseil d’État, de sa propre initiative ou sur la demande d’un président de tribunal administratif ou de cour admi-nistrative d’appel, attribue, par une ordonnance motivée qui n’est pas susceptible de recours, le jugement d’une ou plusieurs affaires à la juridiction qu’il désigne. » Il s’agit par cette procédure de regrouper devant un même tribunal ou une même cour des affaires qui, sans être connexes, sont proches, similaires ou posent les mêmes questions de droit ou de fait. Signalons que la pratique du contentieux administratif avait déjà eu l’occasion de regrouper des affaires devant un même tribunal, notamment dans les années 1990, lorsque le tribunal administratif de Paris avait été désigné compétent pour traiter le contentieux des victimes du sang contaminé. Le décret de 2002 a simplement introduit dans les textes cette procédure de regroupement des affaires dont l’in-térêt est à la fois de permettre d’accélérer le traitement d’affaires proches ou similaires, d’éviter les divergences d’interprétation entre les différentes cours ou tribunaux et de dégager rapidement une solution juridique uni-forme. Il est important de noter que le regroupement d’affaires peut procéder d’une initiative du chef de la juridiction saisie (tribunal ou cour) ou d’une instruction du président de la Section du contentieux du Conseil d’État, mais qu’il appartient exclusivement à ce dernier de désigner la juridiction de renvoi. La mise en œuvre de ce mécanisme nécessitera une concertation ren-forcée entre les présidents de juridiction et le Conseil d’État. Par ailleurs, la détermination de la juridiction compétente ne sera pas toujours aisée compte tenu de l’encombrement de certains tribunaux et des délais actuels de jugement relativement longs. Notons enfin que c’est par une ordonnance motivée que le président de la Section du contentieux désigne la juridiction de renvoi. Il s’agit là de la seule dérogation au principe de

CD1739_TA_txt.indd 231 20/04/2004, 15:32:05


non-motivation des ordonnances propres à la procédure de règlement des questions de compétence.

B/ LE MÉCANISME DE RÈGLEMENT DES COMPÉTENCES À L’INTÉRIEUR DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE1/ Le régime de la connexitéDes recoupements ou chevauchements entre affaires relevant de différentes juridictions administratives sont possibles. Le règlement des problèmes de compétence est confié au Conseil d’état, véritable cour régulatrice au sein de la juridiction administrative.

1.1 La notion de connexitéPendant longtemps, le Conseil d’État n’a admis la con-nexité entre deux demandes que dans la seule hypothèse où le jugement de l’une des demandes était nécessai-rement subordonné au jugement de l’autre. La jurispru-dence a progressivement fait évoluer cette conception restrictive du lien de connexité, le juge admettant, par exemple, l’existence d’un lien de connexité, si un même acte est en cause dans un procès en légalité et dans un autre en responsabilité (CE, 13 juin 2001, Verdure), ou à propos de deux maillons d’une même opération ou décision (CE, 10 janvier 1992, Association des usagers de l’eau de Peyreleau), ou dans le cas de deux recours l’un contre un acte et l’autre contre le retrait de cet acte (CE, 22 avril 1988, société France 5), ou l’un contre l’élec-tion d’un organisme et l’autre contre sa suspension (CE, 13 février 1987, syndicat autonome des enseignants de médecine) ou encore si c’est exactement la même appré-ciation qui est à porter (cas de deux recours, l’un contre une mise en instance de classement comme monument historique et l’autre contre la décision de classement proprement dite : CE, 24 janvier 1990, Amon). Le Con-seil d’État a admis l’existence d’un lien de connexité chaque fois qu’un ensemble de procès portent sur une affaire unique, par exemple dans le cadre d’opérations complexes (CE, 24 mai 1991, Ville de Genève). On a vu aussi admise la connexité entre procès en responsabilité seulement parallèles mais impliquant le même fait dom-mageable (CE, sect., 8 octobre 1976, Le Blant).Il faut évidemment éviter dans pareil cas que deux juges connaissent des affaires connexes. On tendra donc à étendre la compétence de l’une des juridictions saisies au détriment de l’autre. La connexité a fait l’objet de textes spéciaux permettant de déroger aux compétences traditionnelles (décret du 27 décembre 1960 ; décret du 2 septembre 1988). Elle concerne les articles R.341-1 à R.344-3 du Code de justice administrative.

1.2 Le règlement de la connexité

1.2.1 Connexité entre des demandes relevant de la compétence d’un tribunal administratif et des demandes relevant de la compétence de premier ressort du Conseil d’ÉtatTrois cas de connexité sont envisagés :- Lorsque le Conseil d’État est saisi de demandes conne-xes qui relèvent les unes de sa compétence de premier ressort et les autres de la compétence d’un tribunal administratif, dans ce cas il est compétent pour connaî-tre de l’ensemble de ces conclusions.- Dans le cas où un tribunal administratif est saisi de conclusions relevant de sa compétence mais connexes à des conclusions présentées devant le Conseil d’État et relevant de la compétence en premier et dernier ressort de celui-ci, son président renvoie au Conseil d’État lesdi-tes conclusions. - Dans le cas où un tribunal administratif est saisi de conclusions distinctes mais connexes relevant les unes de sa compétence et les autres de la compétence en premier et dernier ressort du Conseil d’État, son président renvoie l’ensemble de ces conclusions au Conseil d’État.

1.2.2 Connexité entre des demandes relevant de la compétence de deux tribunaux administratifsIl existe deux cas de figure :- Le tribunal administratif saisi d’une demande relevant de sa compétence territoriale est également compétent pour connaître d’une demande connexe à la précédente et relevant normalement de la compétence territoriale d’un autre tribunal administratif.- Lorsque deux tribunaux administratifs sont simultanément saisis de demandes distinctes mais connexes, relevant nor-malement de leur compétence territoriale respective, cha-cun des deux présidents intéressés saisit le président de la Section du contentieux du Conseil d’État et lui adresse le dossier de la demande. Le président de la Section du con-tentieux se prononce sur l’existence du lien de connexité et détermine la ou les juridictions compétentes pour connaître des demandes. L’ordonnance de renvoi est notifiée au prési-dent de l’autre tribunal administratif qui transmet au prési-dent de la Section du contentieux le dossier de la demande soumise à son tribunal.

1.2.3 Connexité entre des demandes relevant de la compétence d’une cour administrative d’appel et des demandes relevant de la compétence d’appel du Conseil d’ÉtatTrois hypothèses sont encore ici envisageables :- Lorsque le Conseil d’État est saisi de conclusions rele-vant de sa compétence comme juge d’appel, il est éga-lement compétent pour connaître de conclusions conne-xes relevant normalement de la compétence d’une cour

CD1739_TA_txt.indd 232 20/04/2004, 15:32:06



administrative d’appel (CE, 16 juin 2003, Commune de Longuyon).- Dans le cas où une cour administrative d’appel est saisie de conclusions relevant normalement de sa compétence mais connexes à des conclusions présentées devant le Conseil d’État et relevant de la compétence d’appel de celui-ci, son président renvoie au Conseil d’État lesdites conclusions.- Dans le cas où une cour administrative d’appel est saisie de conclusions distinctes mais connexes relevant les unes de sa compétence et les autres de la compétence d’appel du Conseil d’État, son président renvoie l’ensemble de ces conclusions au Conseil d’État.

1.2.4 Connexité entre des demandes relevant de la compétence de deux cours administratives d’appelComme pour les tribunaux administratifs, deux cas de figures sont prévus :- La cour administrative d’appel saisie d’une demande relevant de sa compétence territoriale est également compétente pour connaître d’une demande connexe rele-vant normalement de la compétence territoriale d’une autre cour.- Lorsque deux cours administratives d’appel sont simul-tanément saisies de demandes distinctes mais connexes, relevant normalement de leur compétence territoriale respective, chacun des deux présidents intéressés sai-sit le président de la Section du contentieux du Con-seil d’État et lui adresse le dossier de la demande. Le président de la Section du contentieux se prononce sur l’existence d’un lien de connexité et détermine la juri-diction ou les juridictions compétentes pour connaître des demandes.L’ordonnance de renvoi est notifiée au président de l’autre cour administrative d’appel qui transmet au président de la Section du contentieux le dossier de la demande sou-mise à sa cour.

2/ Le règlement préventif des questions de compétenceAu regard de la complexité des règles de compétence, des erreurs peuvent se produire. Théoriquement, le règlement des questions de compétence devrait aboutir à de fré-quents jugements d’incompétence. Le décret du 19 avril 2002 simplifie la procédure de règlement des questions de compétence à l’intérieur de la juridiction administra-tive, mise en place par le décret du 22 février 1972 : d’une part, il consacre le principe de la transmission directe des requêtes de juridiction à juridiction ; d’autre part il tend, par des dispositions nouvelles en contentieux adminis-tratif, à limiter les « exceptions d’incompétence » suscep-tibles d’être soulevées au cours du procès administratif, notamment s’agissant de la compétence des tribunaux administratifs.

2.1 Conclusions manifestement et définitivement irrecevablesL’article R.351-4 du Code de justice administrative dis-pose que lorsque tout ou partie des conclusions dont est saisi un tribunal administratif, une cour administrative d’appel ou le Conseil d’État relève de la compétence d’une juridiction administrative, le tribunal administra-tif, la cour administrative d’appel ou le Conseil d’État, selon le cas, est compétent, nonobstant les règles de répartition des compétences entre juridictions adminis-tratives, pour rejeter les conclusions entachées d’une irrecevabilité manifeste insusceptible d’être couverte en cours d’instance ou pour constater qu’il n’y a pas lieu de statuer sur tout ou partie des conclusions. Toutefois, seul le Conseil d’État est compétent pour opérer un tel rejet lorsque le litige relève de la compétence d’une juridiction administrative spécialisée (art. 351-5 du Code de justice administrative).

2.2 Les procédures de règlement et de renvoiLe décret du 19 avril 2002 s’inscrit pleinement dans le droit-fil de l’innovation procédurale de 1972. Pour les auteurs de ce décret, il s’est agi, comme en 1972, de per-mettre le règlement rapide des questions de compétence. A ce titre, la principale nouveauté du décret de 2002 semble être la disposition permettant une transmission directe des requêtes de la juridiction saisie par erreur à la juridiction compétente, sans l’intermédiaire du président de la Section du contentieux. En consacrant le principe de la transmission directe des requêtes tout en limitant l’intervention du Conseil d’État, le décret du 19 avril 2002 entend d’une part accroître la rapidité du règlement des questions de compétence et, d’autre part remettre en cause le caractère « centralisé » de la procédure instituée en 1972.

2.2.1 Cas de saisine à tort d’un tribunal administratif ou d’une cour administrative d’appelDans une première hypothèse, « lorsqu’une cour admi-nistrative d’appel ou un tribunal administratif est saisi de conclusions qu’il estime relever de la compétence du Conseil d’État, son président transmet sans délai le dossier au Conseil d’État qui poursuit l’instruction de l’affaire. Si l’instruction de l’affaire révèle que celle-ci relève en tout ou partie de la compétence d’une autre juridiction, la sous-section d’instruction saisit le prési-dent de la Section du contentieux qui règle la question de compétence et attribue, le cas échéant, le jugement de tout ou partie des conclusions à la juridiction qu’il déclare compétente » (art. R.351-2 du Code de justice administrative). Le premier alinéa de l’article R.351-3 du Code de justice administrative, dans sa rédaction issue du décret du 19 avril 2002, consacre, dans une seconde hypothèse, le principe de la transmission directe des

CD1739_TA_txt.indd 233 20/04/2004, 15:32:07


compétences : « Lorsqu’une cour administrative d’appel ou un tribunal administratif est saisi de conclusions qu’il estime relever de la compétence d’une juridiction admi-nistrative autre que le Conseil d’État, son président, ou le magistrat qu’il délègue, transmet sans délai le dossier à la juridiction qu’il estime compétente ». La procédure de renvoi direct permet ainsi d’accélérer le traitement des dossiers en supprimant l’allongement des délais résultant du passage par le Conseil d’État.En vertu du deuxième alinéa, en cas de difficultés parti-culières, le président du tribunal ou de la cour peut trans-mettre sans délai le dossier au président de la Section du contentieux du Conseil d’État qui règle la question de compétence et attribue le jugement de tout ou partie de l’affaire à la juridiction qu’il déclare compétente. Le président de la Section du contentieux conserve donc un pouvoir résiduel de régler les questions de compétence posant « des difficultés particulières ». En outre, lorsque le président de la cour administrative d’appel ou du tri-bunal administratif, auquel un dossier a été transmis en application du premier alinéa de l’article R. 351-3, estime que cette juridiction n’est pas compétente, il transmet le dossier, dans le délai de trois mois suivant la réception de celui-ci, au président de la Section du contentieux du Con-seil d’État, qui règle la question de compétence et attribue le jugement de tout ou partie de l’affaire à la juridiction qu’il déclare compétente (art. R.351-6, alinéa 2 du Code de justice administrative). De même, lorsque le président d’une juridiction administrative autre qu’une cour admi-nistrative d’appel ou un tribunal administratif, à laquelle un dossier a été transmis en application de ces mêmes dispositions, estime que cette juridiction n’est pas com-pétente, il transmet le dossier, dans le même délai de trois mois, au président de la Section du contentieux du Conseil d’État, qui règle la question de compétence et attribue le jugement de tout ou partie de l’affaire à la juridiction qu’il déclare compétente (art. R.351-6 alinéa 3 du Code de justice administrative). En d’autres termes, si le prési-dent de la juridiction de renvoi estime qu’une affaire lui a été transmise à tort, il a la possibilité de saisir, en aval, le président de la Section du contentieux qui désignera, de manière définitive, la juridiction appelée à statuer sur l’affaire. Cette possibilité de contester les ordonnances de renvoi et de solliciter l’arbitrage du Conseil d’État est tout à fait opportune. Elle permettra bien souvent de cor-riger les erreurs éventuelles commises par les présidents des juridictions initialement saisies qui auront transmis directement, mais à tort, une affaire à une autre juridic-tion. Toutefois, pour une partie de la doctrine, il semble regrettable que le législateur n’ait pas prévu l’obligation de motiver les ordonnances par lesquelles le président de la Section du contentieux rend son arbitrage. Cela aurait été tout à fait opportun dans l’intérêt des juridictions et des justiciables. Il semblerait donc que le souci de rapidité l’ait emporté sur l’information des juges et des parties.

2.2.2 Cas de saisine à tort du Conseil d’ÉtatLorsque le Conseil d’État est saisi de conclusions relevant de la compétence d’une autre juridiction administrative, et sous réserve des dispositions de l’article R. 351-4 (sur les conclusions manifestement irrecevables), le prési-dent de la Section du contentieux, saisi par la sous-sec-tion chargée de l’instruction du dossier, règle la question de compétence et attribue, le cas échéant, le jugement de tout ou partie de l’affaire à la juridiction qu’il déclare compétente (art. R.351-1 du Code de justice administra-tive). Aux termes de l’article R.351-6 du Code de justice administrative, l’ordonnance de renvoi est notifiée sans délai aux parties. Elle n’est pas motivée ni susceptible de recours et n’est pas revêtue de l’autorité de chose jugée.

2.3 La limitation des exceptions d’incompétenceOutre la simplification de la procédure de règlement des questions de compétence, par le biais de la transmission directe des requêtes, le décret de 2002 a également per-mis de traiter de manière définitive certaines questions de compétence de sorte qu’elles ne resurgissent pas au cours de l’instance. Deux nouvelles dispositions méritent à ce titre d’être évoquées. Il s’agit de l’article R.351-9, article de portée générale applicable aux différentes juri-dictions, et du second alinéa de l’article R.312-2, concer-nant spécifiquement les tribunaux administratifs. Dans ces deux hypothèses, la question de la compétence de la juridiction saisie ne pourra plus dorénavant être discutée ou invoquée, par les parties ou par le juge.

2.3.1 L’intangibilité de la compétence de la juridiction de renvoiAux termes de l’article R.351-9 du Code de justice admi-nistrative, « lorsqu’une juridiction à laquelle une affaire a été transmise en application du premier alinéa de l’article R.351-3 n’a pas eu recours aux dispositions du deuxième alinéa de l’article R.351-6 ou lorsqu’elle a été déclarée compétente par le président de la Section du contentieux du Conseil d’État, sa compétence ne peut plus être remise en cause ni par elle-même, ni par les parties, ou d’office par le juge d’appel ou de cassation, sauf à soulever l’in-compétence de la juridiction administrative ». Autrement dit, lorsque la procédure de règlement des questions de compétence a été mise en œuvre et qu’une juridiction de renvoi a été désignée, la compétence de cette dernière devient rapidement intangible ou incontestable. L’article prévoit deux hypothèses dans lesquelles la compétence de la juridiction de renvoi devient irrévocable :- La première est relative au cas de la transmission directe d’une affaire par le président d’un tribunal ou d’une cour à une juridiction de renvoi autre que le Conseil d’État (une cour, un tribunal ou une juridiction spécialisée). Si le pré-sident de la juridiction de renvoi ne sollicite pas dans le délai de trois mois suivant la réception du dossier, l’arbi-

CD1739_TA_txt.indd 234 20/04/2004, 15:32:08


trage du président de la Section du contentieux prévu par l’article R.351-6, la décision de transmission devient dans ce cas irrévocable à l’expiration du délai de trois mois et la compétence de la juridiction de renvoi incontestable à l’égard du juge et des parties en première instance, en appel et en cassation.- La seconde hypothèse concerne le cas de l’intervention du président de la Section du contentieux sur des ques-tions de compétence. Lorsque ce haut magistrat déclare une juridiction compétente pour connaître d’une ou plusieurs affaires, son ordonnance revêt en quelque sorte un caractère irrévocable et la compétence de la juridiction de renvoi devient de ce fait incontestable. Autrement dit, la désignation a pour effet de cristalli-ser, c’est-à-dire de figer sans délai la compétence de la juridiction de renvoi.

2.3.2 L’intangibilité de la compétence des tribunaux administratifs après la clôture de l’instruction de la première instanceIl résulte du second alinéa de l’article R.312-2 du Code de justice administrative que dès lors qu’il n’a pas été fait application de la procédure de renvoi prévue à l’ar-ticle R.351-3 et que le moyen tiré de l’incompétence territoriale du tribunal administratif n’a pas été invo-qué par les parties avant la clôture de l’instruction de première instance, ce moyen ne peut plus être ultérieu-rement soulevé par les parties ou relevé d’office par le juge d’appel ou de cassation. Cette hypothèse intéresse uniquement la compétence territoriale des tribunaux administratifs. Elle nécessite d’une part que le tribunal initialement saisi n’ait pas fait application de la procé-dure de règlement des questions de compétence, par la transmission directe ou le renvoi en cas de « difficultés particulières » et d’autre part que les parties n’aient pas soulevé le moyen tiré de l’incompétence territoriale du tribunal avant la clôture de l’instruction. Dès lors, la compétence territoriale du tribunal devient incontesta-ble. En clair, on peut dire qu’il y a intangibilité de la compétence territoriale des tribunaux administratifs s’il n’y a pas eu contestation de cette compétence au cours de la première instance.Finalement, s’il a naturellement contribué à améliorer et à compléter le mécanisme de règlement des questions de compétence à l’intérieur de la juridiction administrative, le décret du 19 avril 2002, en accompagnant sa réforme de mesures de limitation, voire d’interdiction des excep-tions d’incompétence, a également permis de remettre partiellement en cause le caractère d’ordre public des règles de compétence.

CD1739_TA_txt.indd 235 20/04/2004, 15:32:09


Ce cahier ne peut être vendu séparément.

Éditeur : L’Action municipaleSARL au capital social de 15 000 euros

R.C.S Paris B 659.801.41917, rue d’Uzès, 75108 Paris Cedex 02.

N° de commission paritaire : 63.333Directeur de la publication : Jacques Guy

Composition : Groupe MoniteurTirage : Roto-France,

rue de la Maison rouge, 77185 LognesDépôt légal : avril 2004

CD1739_TA_txt.indd 236 20/04/2004, 15:32:11

Documents

La procédure contentieuse devant les juridictions ...static.canalblog.com/storagev1/concoursattache.canalblog.com/docs/... · RÉFÉRENCES TERRITORIALES avril 2004 La procédure