Production foncière :

Responsabilité des élus et des aménageurs

Les publications de l’Adef

• L’aménagement en questions, (ss. la dir.) C. Mar ti nand et J. Landrieu, 1996, 242 p., 27 €

• Aménagement foncier : les risques, préf. R. Rossi, 1995, 160 p., 25 €

• L’articulation du foncier et de l’immobilier, J. Gra nelle, T. Vilmin, 1993, 188 p., 24 €

• Biens publics et valeurs immobilières, C. Beckerich, 2001, 232 p., 32 €

• La bulle foncière au Japon, N. Aveline, 1995, 256 p., 24 €

• Les bureaux, analyse d’une crise, I. Nappi-Choulet, 1997, 181 p., 24 €

• Les coûts de la croissance périurbaine, A. Guengant, 1992, 157 p., 25 €

• Un droit inviolable et sacré : la propriété, préf. J. Frébault, 1989, 367 p., 23 €

• L’environnement entre le maire et l’État, (ss. la dir.) G. Jeannot, V. Renard, J. Theys,1990, 206 p., 18 €

• Évaluer un terrain. Aspects économiques et juridiques, Comby, 1994, 220 p., 25 €

• L’expérience de l’expropriation, F. Cavaillé, 1999, 222 p., 27 €

• Gestion foncière en Europe de l’Est/Land tenure and property development in Eastern Europe,V. Renard, R. Acosta, 1993, 283 p., 26 €

• Les grands propriétaires fonciers urbains/ Major urban landowners, préf. C. Chaline, 1987,144 p., 12 €

• L’impact du risque industriel sur l’immobilier, L. Sauvage, 1997, 255 p., 29 €

• Land Policy in France (1945-1990), V. Renard, J. Comby, 1990, 174 p., 18 €

• Marchés immobiliers, segmentation et dynami que, F. Calcoen, D. Cornuel, 1999, 265 p., 31 €

• Les mécanismes fonciers de la ségrégation, ouv. coll., 2004, 280 p., 35 €

• Politiques foncières des villes en développement, C. Farvacque-Vitkovic, P. McAuslan,1993, 160 p., 24 €

• Qui doit payer la ville ?, préf. C. Bersani, 1996, 246 p., 27 €

• Reconstruire la ville sur la ville, préf. P. Schwach, 1998, 160 p., 24 €

• La règle et l’urbanisme, préf. C. Robert, 1990, 360 p., 20 €

• La rente foncière, préf. P.-H. Derycke, 1990, 244 p., 18 €

• Russia : Urban Development and Emerging Property Markets, L. Limonov, V. Renard, W. Leontief, 1995, 224 p., 27 €

• Sécuriser l’urbanisme, préf. J.-P. Lacaze, 1997, 181 p., 24 €

• Le sol de l’entreprise, préf. U. Battist, 1989, 199 p., 14 €

• Sécurité et transparence des marchés immobiliers, A. Givaudan, 1992, 317 p., 22 €

• La ville aux champs, ouv. coll., préf. M. Dele barre, 2001, 220 p., 29 €

• Villes africaines. Nouveau manuel d’aménagement foncier, J.-F. Tribillon, 1993, 320 p., 27 €

• Zonage et propriété foncière, J. Ruegg, 2000, 254 p., 30 €

Revue Etudes foncières. Six numéros par an pour faire le tour de l’actualité du foncier,offrir une tribune aux acteurs de l’aménagement foncier, rendre compte d’expériencesinnovantes (abonnement pour un an : 90 euros; 2 ans : 170 euros)

En librairie, les livres de l’adef sont diffusés par Tec et Doc

adef - Association des Etudes foncières,7, avenue de la République, 75011 Paris - tél. : 01 56 98 2000 - fax : 01 56 98 2001

foncier@wanadoo.fr

Production foncière : Responsabilité des élus

et des aménageurs

adef

Actes du colloque du 14 octobre 2005

Les textes de cet ouvrage n’engagent que leurs auteurs

◆ François Boon, avocat, cabinet Haumont-Scholasse &Partners, Bruxelles

◆ Arnaud Bouteille, Directeur de FIDERIM

◆ Jean-Charles Castel, chef du groupe Observation urbaine,CERTU

◆ Stéphane Dambrine, directeur général de l’OPAC duVal de Marne

◆ Pierre Paul Danna, maître de conférences, Université deNice Sophia-Antipolis

◆ Remi Feredj, directeur du département Patrimoine,RATP

◆ Tomás Ramón Fernández, professeur de droit de l’urbanisme et de droit administratif, Université deComplutense, Madrid

◆ Pierre Filion, professeur d’urbanisme, Université deWaterloo

◆ André Flajolet, député du Pas-de-Calais, Maire de SaintVenant

◆ Marc Kaszynski, directeur de l’EPF Nord-Pas-de-Calais

◆ Charles Masse, directeur de Projenor

◆ Dominique Oudot Saint Gery, directrice de mission,CD Consultants

◆ Stéphane Peu, adjoint au maire, délégué à la politiquede la ville et à l’aménagement de Saint Denis

◆ Vincent Renard, directeur de recherche au CNRS, Ecolepolytechnique

◆ Gary Sands, professeur d’urbanisme, Université d'Etatdu comté de Wayne, Détroit

◆ Richard Trapitzine, urbaniste consultant, Urban consult

◆ Marc Wiel, consultant en urbanisme

Les auteurs

Introduction

Le déficit de terrains à bâtir qui affecte depuis plusieursannées le marché foncier et bloque le secteur immobilier appa-raît comme durable et joue un rôle essentiel dans la flambée desprix du logement. Ce phénomène, qui touche autant les grandesvilles et leur périphérie que les villes moyennes, semble réma-nent.

Les diagnostics portés sur les causes du phénomène sontmultiples et les mesures mises en œuvre pour répondre à la crisetardent à produire des résultats. Cependant, la progression desprix enregistrés depuis 1998 ne résulte pas d'opérations de natu-re spéculative mais d'un décalage important entre l'offre et lademande puisque qu'il n'existe pas, en France, de pénurie defoncier brut. Le problème viendrait donc, essentiellement, del'insuffisance de la production de terrain à bâtir par rapport auxbesoins, entraînant une envolée des prix.

L'offre de terrains constructibles dépend des décisions com-munales. Les élus, investis de nouvelles responsabilités depuisla décentralisation, ont les cartes en main. Pourquoi la situationne se débloque t-elle pas? Le niveau géographique de la prise dedécision peut être remis en cause : le pouvoir d’urbanisme restelargement communal tandis que les répercussions de la pénuriefoncière sur les marchés immobiliers s’exercent à une échellebeaucoup plus large. L’intercommunalité, largement soutenuepar l’Etat, peine à prendre ses marques en termes de politiquesfoncières. Par ailleurs, les décisions communales sont tributairesde facteurs tels que la législation nationale fortement évolutive,l’insécurité juridique liée aux nombreux recours contre les docu-ments d'urbanisme et les autorisations de construire, la capacitéfinancière des communes à réaliser les équipements publics etles difficultés à faire accepter de nouveaux projets de construc-tions par la population. En effet, sensibles aux réactions de rejetde la population vis-à-vis des opérations nouvelles, beaucoupd’élus évitent de contrarier un électorat « nimbiste1 », d’autantque les méthodes de communication utilisées n’apportent pastoujours l’adhésion de la majorité.

1. Nimbiste : vient de NIMBY : not in my backyard. Désigne un comportement qui s'opposeà un projet d'infrastructure ou une infrastructure existante sans nier son utilité intrin-sèque mais contestant seulement son implantation et les troubles qu'elle est susceptiblede créer au voisinage.

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Pour les aménageurs, une nouvelle opération d’aménage-ment est devenue une entreprise à risque juridique avant mêmed’envisager le risque économique. Mais, ne sont-ils pasgagnants dans cette croissance des prix ?

Le blocage de la production foncière résulte donc d’uneconjugaison de facteurs aussi bien politiques que juridiques, ins-titutionnels qu’économiques. Ce livre réunit les analyses d’ex-perts, d’élus et d’aménageurs, les questionnements et les débatsqui se sont tenus lors du colloque de l’Adef le 14 octobre 2005 àParis. Malgré les annonces des uns et des autres, la situation n’apas beaucoup évolué depuis ces discussions, elle semble aucontraire se figer.

Pour comprendre comment une telle situation s’est créée, cetouvrage envisage méthodiquement les différentes causes pos-sibles qui ont pu mener à cette situation. Il présente ensuite, defaçon critique, les diverses solutions mises en œuvre pour relan-cer la production foncière, pour enfin porter son attention surles réponses envisageables, en s’intéressant aux dispositifs exis-tants dans d’autres pays et aux points de vue des élus et acteursde l’aménagement.

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Les politiques foncières des collectivitéslocales depuis la décentralisation :

quelles perspectives ?

Vincent RenardEconomiste au CNRS

La question foncière est un thème récurrent dont l’émergencesuit à peu près le rythme des cycles de l’immobilier. Les lecteursd’Etudes Foncières n’ont pas attendu 2005 pour comprendre quece n’est pas parce que les terrains sont chers que les logements lesont aussi, mais que la causalité est en sens inverse.

Depuis 1997-1998 environ, on assiste à une phase haussièredu cycle. En dépit d’avertissements et de mises en garde de nom-breux oracles, cette hausse s’est poursuivie pendant l’année 2005,de façon différenciée suivant les territoires. La hausse du prix deslogements en valeur réelle est ainsi comprise entre 50% et 100%entre 1997 et 2005 selon l’agglomération et les données aux-quelles on se réfère. L’indice INSEE Notaires - peut-être le plusfiable à l’heure actuelle - estime à 86,4% en nominal, soit 67,1%en valeur réelle, la hausse des prix du logement pour la Franceentière depuis 1997.

Pour expliquer cette hausse, on doit bien sûr intégrer l’aug-mentation du prix des matières premières et plus largement lahausse du coût de la construction qui s’est accélérée depuis plu-sieurs mois. Mais on reste loin du compte et il faut donc bien, unefois encore, en imputer la responsabilité au foncier.

La France n’est pas la seule à connaître cette augmentation duprix des logements, déconnectée à la fois des « fondamentaux »,en particulier des revenus et aussi du prix d’autres catégoriesd’actifs, en particulier des valeurs mobilières. Selon plusieursindicateurs, au cours des cinq dernières années, parmi les paysde l’Union européenne, l’Irlande et l’Espagne connaissent lesaugmentations les plus fortes, l’Allemagne faisant exceptionavec des prix pratiquement stables.

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En France, ce sont les collectivités locales et essentiellementles communes qui détiennent maintenant l’essentiel du pouvoirfoncier. En l’absence d’une planification stratégique forte, ellesfixent la règle du jeu principalement au moyen du Plan locald’urbanisme. Elles peuvent intervenir directement sur le marchéfoncier avec le puissant outil que constitue le Droit de préemp-tion urbain par exemple et disposent surtout de l’arme de dis-suasion que constitue la délivrance du permis de construire. Lescollectivités locales détiennent donc l’essentiel du « pouvoir fon-cier ».

Quelles sont donc leurs stratégies en la matière ? Pourquoi cedésajustement durable ?

Nous nous proposons d’examiner quelques éléments de natu-re institutionnelle, de possibles freins juridiques ainsi que l’im-pact de règles financières et fiscales sur les politiques foncièresdes collectivités. Une place particulière sera accordée à la ques-tion du logement social, soulignant les difficultés de mise enapplication du volet logement du plan de cohésion sociale. Nousenvisagerons ensuite les possibles « sorties de crise » pourreprendre le titre du rapport au Sénat du groupe de travail réuniautour de la question des « facteurs fonciers et immobiliers de lacrise du logement », présidé par Dominique Braye et dont le rap-porteur était Thierry Repentin.

Le pouvoir foncier des communes

L’organisation politico-administrative du territoire françaisest d’une complexité qui fait l’admiration et/ou l’étonnement denos voisins. Les textes donnent l’impression d’une répartitionéquilibrée en matière d’urbanisme entre le pouvoir stratégiquetraduit par les SCOT au niveau des agglomérations et les Planslocaux d’urbanisme (PLU) le plus souvent au niveau de la com-mune qui a aussi en général la responsabilité du permis deconstruire, le tout sous le contrôle de l’Etat qui assure le contrô-le de la légalité.

La réalité est différente. La planification stratégique secherche notamment depuis la décentralisation et le déclin pro-gressif des schémas directeurs. Les premiers SCOT émergentdifficilement près de cinq ans après le vote de la loi SRU. Trèspeu sont aujourd’hui approuvés.

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Le contrôle de légalité est quant à lui loin de jouer le rôle quilui était assigné initialement, faute de moyens et aussi en raisonde la difficulté de la tâche. En effet, l’administration déconcen-trée du ministère de l’Equipement peut se retrouver à la fois jugeet partie dans la préparation des documents d’urbanisme. Lerôle actif qu’elle continue de jouer dans la préparation des docu-ments d’urbanisme peut l’empêcher d’assumer pleinement safonction de contrôleur de légalité.

Au niveau de l’agglomération, parmi les problèmes structu-rels, la satisfaction des besoins en logement des différentes caté-gories d’habitants constitue un enjeu capital. Lorsqu’une com-mune ne fait pas partie d’une structure forte de type commu-nauté urbaine par exemple, la réticence à la construction de nou-veaux logements est fréquente et de plus en plus clairement for-mulée lorsqu’il est question de construire des logements sociaux.

C’est donc la commune qui détient le rôle central dans la poli-tique foncière qu’il s’agisse d’urbanisme réglementaire ou d’ur-banisme opérationnel. On se heurte des lors à un caractèremajeur du développement urbain en France, que constitue lemalthusianisme d’un nombre croissant de communes. Il se tra-duit par une résistance, explicite ou discrète, à la construction delogements sociaux. On constate en effet de grandes difficultésdans la mise en œuvre du volet logement du plan de cohésionsociale. La région parisienne n’est que l’illustration paroxystiquede ce que l’on observe dans un certain nombre de grandes agglo-mérations.

Est-il intéressant d’être un « maire bâtisseur » ?

Pourquoi tant de maires refusent de construire des logementset plus encore des logements sociaux ? Si la réponse est malheu-reusement d’une grande simplicité, c’est parce qu’ils n’y ont pasintérêt, ni fiscalement, ni électoralement. Fiscalement, la construc-tion d’un logement est un coût net pour la commune, que ce soiten investissement initial ou en fonctionnement. Electoralement,dans un nombre croissant de communes, le « nimbisme 2 » expri-me la demande de non croissance, d’arrêt du développementsans que ce choix puisse être condamné par les tribunaux.

2. De NIMBY : not in my backyard