ROYAUME DU MAROC-------------HAUT-COMMISSARIAT AU PLAN
PROSPECTIVE MAROC 2030
LES FINANCES PUBLIQUES
Rapport prpar par Mr Sad TOUNSI Professeur lUniversit Mohamed V
pour le compte du Haut Commissariat au Plan 30 avril 2006
TABLES
DES
MATIERES
1. LETAT DES LIEUX 1.1- Les acquis 1.1.1- Au niveau global
1.1.2- Au niveau des dpenses 1.1.3- Au niveau des recettes 1.1.4-
Au niveau de financement 1-2 : Intensification de la pression sur
les finances publiques 1.2.1- Les exigences conomiques et sociales
1.2.2- les alas exognes 1.2.3- Des recettes budgtaires 1.2.4- Les
dpenses publiques et la pression des passifs 1.2.5- Dgradation de
la situation budgtaire et manque de transparence 1.2.6- Lampleur de
la dette intrieure 2. RETROSPECTIVE 2.1- La dynamique du dficit
budgtaire 2.2- La qualit du redressement budgtaire (tendances
lourdes) 2.2.1 Les tendances lourdes qui affectent les marges de
manuvre de la politique budgtaire 2.2.2 Les tendances lourdes
issues des canaux du rquilibrage 2.3 Les lments prcurseurs du
changement 2.3.1 Les lments du changement au niveau de la dette
2.3.2 Au niveau du management public 3. LES SCENARIOS 3.1- Scnario
de la continuit 3.1.1- Les consquences budgtaires du scnario de
continuit 3.1.2- Les consquences sur le plan institutionnel 3.1.3-
Quel impact conomique des finances publiques dans ce premier
scnario ? 3.2- SCENARIO DUNE POLITIQUE DE CROISSANCE 3.2.1- Les
implications budgtaires dune politique de croissance 3.2.2- Les
implications institutionnelles dune politique de croissance 3.2.3-
Limpact conomique des finances publiques dans le scnario de
croissance 3.3- SCENARIO INTERMEDIAIRE 3.3.1- Implications
budgtaires du scnario intermdiaire
Rflchir ce que seraient les finances publiques dans les trente
prochaines annes revient donc prendre en compte un certain nombre
de paramtres qui constituent autant dhypothses de travail pour les
scnarios retenus. Parmi ces paramtres, les uns constituent des
tendances lourdes, les autres sont constitus des actions
daccompagnement requises tant pour la prise en charge de lvolution
constate, que pour la mise en uvre, par les pouvoirs publics, des
mesures permettant un meilleur emploi des finances publiques(
variables de changement). La prospective en la matire requiert
dabord une rflexion profonde sur ltat des lieux et donc une
rtrospective qui dcle les lments de la problmatique actuelle des
finances publiques.
1. LETAT DES LIEUX La dgradation budgtaire rcente doit tre
replace dans le contexte des progrs considrables accomplis ces deux
dernires dcennies en vue de matriser la dynamique dfavorable de la
dette publique, mais revue aussi sous langle des principales
inquitudes associes aux dysfonctionnements budgtaires actuels. 1.1-
Les acquis 1.1.1- Au niveau global : La stabilit du cadre macro
conomique reprsente lun des acquis majeurs du PAS. Depuis la mise
en place de ce programme, les dficits du budget et du compte
courant sont dsormais maintenus un niveau soutenable, en dpit des
drapages constats au niveau des finances publiques. Bien que
coteuse sur le plan budgtaire, louverture de lconomie, et son
corollaire la libralisation progressive du commerce extrieur, dont
limpact sur les recettes a t amplifi par les accords de libre
change, ont t compenss par des ressources exceptionnelles.
Linflation est matrise, mme si les avoirs extrieurs ont
sensiblement augment suite notamment aux privatisations, et avec
toutes les rpercussions montaires des recettes gnres par ces
dernires. Le niveau des taux dintrt a pour sa part t matris
favorisant ainsi de lgres amlioration des taux dinvestissement et
dpargne.
On a galement assist une promotion de linvestissement tranger et
au renforcement relatif de la participation du secteur priv leffort
de dveloppement, suite notamment au programme de mise niveau des
entreprises. Sur le plan qualitatif, des efforts ont t dploys pour
la moralisation de la vie publique et la lutte contre la
corruption. La charte de lducation nationale a t prpare, ainsi que
le plan dintgration de la femme au dveloppement. 1.1.2- Au niveau
des dpenses : Depuis lindpendance, et lexclusion de la priode
conscutive la hausse phmre de prix des phosphates de 1974 et celle,
venue juste aprs, de recours aux marchs financiers internationaux,
la structure de dpenses publiques marocaines fait ressortir
limportance des dpenses de fonctionnement. Certes, et notamment de
1960 77, les budgets dinvestissement constiturent la tranche
annuelle, mise la charge de la puissance publique, par les plans
successifs de dveloppement. Mais, linsuffisance de ressources,
jointe la faible capacit dexcution des projets par les dpartements
ministriels, a expliqu la faiblesse relative des dpenses
investissements de lEtat et, de manire plus gnrale, du secteur
public. Il y a toutefois lieu de relever le lger dveloppement, au
cours des dernires annes, de linvestissement public, et ce en dpit
des contraintes budgtaires, particulirement depuis quil a t dcid
daffecter une part des produits de privatisations au fonds Hassan
II. Et mme avant que cette affectation ne fut dcide, lEtat avait
intensifi les actions de lutte contre la pauvret, les efforts
damlioration de laccs aux services sociaux de base (sant et
ducation) notamment dans le monde rural, la ralisation des
programmes dinfrastructures (Electricit, eau potable et routes), et
les initiatives de promotion de linvestissement et de lemploi des
jeunes par le prt de soutien aux jeunes promoteurs et le fonds pour
la promotion de lemploi des jeunes. Paralllement, les rformes des
modes de gestion ont permis damliorer les conditions et les modes
dexcution du budget suite la rforme de la loi organique des
finances, la mise en place dune nouvelle procdure de gestion intgre
des dpenses de lEtat (GIPE), la rationalisation des consommations
de tlcommunications, aux nouvelles procdures de paiement des
redevances
deau et dlectricit, au dveloppement de la dconcentration des
services de contrle et lapurement des arrirs de paiement. 1.1.3- Au
niveau des recettes : Si, la veille de la rforme fiscale, la
pression fiscale tait en moyenne, pour les annes 1980 85, de
quelque 19% du PIB. Elle passe ensuite, avec la rforme, 21.7% entre
1987 et 93 pour se stabiliser, la fin des annes 90 22%, taux qui
est demeur stable puisquil a t le mme fin 2004. Depuis lentre en
vigueur de la rforme, force est de relever la stabilit des parts
relatives des principales catgories de droits et taxes. Ainsi, les
impts directs qui reprsentaient 24% des recettes en 1980 en
reprsentaient 23.4% en 1994, et 31.3% en 2004. Les impts indirects
passent de 41% en 1980 48.5% en 1994, en raison de linstauration en
1986 du prlvement ptrolier. Leur part a t de 37.6% en 2004. Les
taxes sur le commerce extrieur restent importantes. On a ainsi
assist une augmentation rgulire des recettes fiscales, depuis la
rforme, et la consolidation de la pression fiscale, malgr la baisse
des taux dimposition, consolidation qui est toutefois largement due
aux mcanismes de taxation des produits nergtiques. Des mesures
sinscrivant dans le cadre de lesprit de la rforme fiscale ont t
inscrites dans les diffrentes lois de finances dans le but de
rpondre aux objectifs de simplification, dlargissement de lassiette
et de baisse des taux dimposition tout en privilgiant le rle
dincitation linvestissement et en recherchant lamlioration de
lenvironnement de lentreprise. Parmi les efforts dploys dans ce
cadre figurent les actions de modernisation de ladministration
fiscale, dote dsormais doutils informatiques qui ont ncessit,
nanmoins, des enveloppes budgtaires consquentes, ainsi que celles
portant sur lamlioration du cadre lgislatif et rglementaire. Le
code de recouvrement est ainsi entr en vigueur en 2000 pour rformer
lancien dispositif juridique dont les textes remontaient aux annes
20 et 30. Le code fut prpar dans la perspective de la recherche dun
meilleur quilibre entre la prservation des intrts du Trsor et la
garantie des droits des contribuables. Des amnagements furent
introduits tant au niveau du code des douanes qu celui de la
nomenclature gnrale des produits et du tarif. La rforme tarifaire a
ainsi t initie dans le but de conforter lentreprise dans son rle
de
crateur de richesses tout en garantissant lEtat des ressources
stables travers llargissement progressif de lassiette, en se basant
sur une taxation raisonnable des intrants et des quipements
imports. Et pour accrotre la comptitivit des entreprises
exportatrices, les rgimes conomiques en douane ont t assouplis. De
mme, et dans le cadre de la lutte contre la contrebande, des
baisses successives ont t introduites au niveau des droits
dimportation, et des dispositions rpressives ont t inscrites au
code des douanes et impts indirects. Les incitations fiscales
furent runies dans un seul texte, la loi cadre portant charte de
linvestissement, paralllement aux exonrations fiscales en faveur de
secteurs prioritaires comme lexportation et lartisanat. 1.1.4 : Au
niveau de financement : La rduction du dficit budgtaire a limit la
progression rapide de la dette publique et des charges relatives
son remboursement et sa rmunration. Et le recours massif
lendettement intrieur, aussi bien pour couvrir les besoins dcoulant
du financement du dficit budgtaire, que pour financer les flux nets
ngatifs de la dette extrieure, ont donn lieu une progression
sensible de la dette intrieure dont les modes de gestion ont t
largement moderniss. Les avantages dont bnficiait le Trsor pour
laccs aux ressources ont t limits suite la suppression des emplois
obligatoires destins au financement du Trsor, notamment le plancher
deffets publics, et la fiscalisation des bons du Trsor. La
libralisation des modes de financement du Trsor a dailleurs eu un
impact positif sur lensemble du secteur financier notamment par le
dveloppement du march secondaire, linstitution dintermdiaires en
valeurs du Trsor, le dsendettement vis--vis de Bank Al Maghrib, et
louverture du march montaire. Institu en 1989, le march des
adjudications a ainsi t rform en 1995 par llargissement de son accs
tous les investisseurs, personnes physiques et morales, rsidentes
ou non rsidentes. Malgr le poids de la dette intrieure, et suite
lencaissement par lEtat des produits de cession de la seconde ligne
GSM, dune partie du capital de Maroc Telecom et de la rgie des
tabacs, on a assist, au cours des dernires annes au recul de la
part des crances sur le Trsor parmi les autres contreparties de la
masse montaire.
Par ailleurs, lamlioration sensible du niveau de la dette
extrieure a facilit le retour du Maroc sur le march financier
international, pour y lever des fonds sans garantie. Et les baisses
des taux dintrt, au niveau mondial, ont encourag le lancement
doprations de gestion active de la dette et de rachat des dettes
onreuses. Aussi longtemps quexiste une impulsion politique en
faveur de la gestion rigoureuse des finances publiques, les acquis
prservs peuvent aider le pays se focaliser sur des objectifs clairs
notamment dans le domaine conomique et social. . Or lvolution
rcente des finances publiques avive deux craintes .Lune est que les
pressions conomiques et sociales futures tendant suspendre les
engagements pris en matire de Soutenabilit de la politique
budgtaire pourraient miner la crdibilit et l'efficacit du cadre
budgtaire. Mais dun autre cot, un autre souci, exprim par plusieurs
conomistes, est que la croissance ne peut pas attendre indfiniment
les rsultats de la gestion rigoureuse des finances publiques. Ces
questions ont pris de limportance ces dernires annes. Cest ce que
nous tenterons de faire ressortir en examinant les principales
faiblesses caractrisant lvolution rcente des finances publiques
marocaines. 1-2 : Intensification de la pression sur les finances
publiques Assurer, la fois, la Soutenabilit budgtaire et la
croissance long terme demeure un dfi. A la source de ce dfi on
trouve lintensification de la pression sur les finances publiques,
qui sont actuellement prises en tenaille entre des exigences
conomiques et sociales et le souci de prserver les acquis de la
politique de lassainissement. . Rpondre aux exigences conomiques et
sociales suppose lamlioration du bien tre des populations, des
rsultats de la politique de scolarisation, de la sant et prvoyance
sociale, la ralisation, une cadence suprieure, des quipements de
base et de certaines infrastructures ncessaires dans les domaines
des transports, de lnergie et de leau, de zones industrielles, la
construction et lquipement de centres techniques, le renforcement
de la mise niveau des entreprises. Ces mmes politiques supposent,
galement, de maintenir leffort de la gestion rigoureuse des
finances publiques. Or lEtat des lieux des finances
publiques marocaines tmoigne de la dgradation de la situation
budgtaire. Le dficit budgtaire qui, avait baiss dans la seconde
moiti des annes 90 a cess de dcrotre et a mme augment de nouveau.
Paralllement, les pressions associes la rigidit de certaines
dpenses ordinaires (la masse salariale notamment), aux passifs
ventuels de lEtat, au tarissement des sources de financement
exceptionnelles, lemballement de la dette intrieure, au DPDD et aux
cots cachs de la non transparence budgtaire sintensifient. 1-2-1 :
Les exigences conomiques et sociales
Le Maroc a choisi de sintgrer dune manire prononce dans lconomie
mondiale travers la conclusion dun certain nombre daccords de
libre-change, notamment, avec lUnion europenne, les pays arabes
avec les Etats-Unis dAmrique ainsi que par le biais de ladhsion la
stratgie de lOMC visant rduire davantage les droits applicables au
commerce extrieur. Ce choix ncessite que llaboration du budget
sassure non seulement de la raction voulue du secteur priv et de la
comptitivit de lconomie mais aussi de sa capacit faire face une
demande de plus en plus exigeante dans les diffrents secteurs
sociaux (ducation, sant). Ce qui suppose la ralisation, un rythme
lev, des projets dinvestissement notamment dans les domaines des
transports, de lnergie et de leau, ltablissement des zones
industrielles, la construction et lquipement de centres techniques,
le renforcement de la formation professionnelle, la mise en place
dune assistance technique rapproche des besoins de lentreprise, la
mise en uvre dinstruments financiers susceptibles de faciliter
laccs de lentreprise un financement adquat et lamlioration des
indicateurs du bien tre social des populations notamment en matire
de lutte contre les disparits sociales et rgionales. Ces mmes
politiques supposent, galement, la conduite de profondes rformes
structurelles pour venir bout du dcalage entre loffre et la demande
demplois et afin de diversifier et de consolider le tissu
industriel1, lacclration de la mise en application des rformes au
niveau de ladministration, de la justice, du secteur financier, des
transports, des relations entre les partenaires sociaux etc. Pour
faire face cette demande de plus en plus exigeante,
quantitativement et qualitativement, la stratgie conomique et
sociale mene ces dernires annes par les pouvoirs publics 2 porte
essentiellement sur :
Le taux de chmage moyen au cours de l'anne 2003 a augment de 0,3
point par rapport 2002, se situant 11,9% au niveau national ce qui
reprsente 1,3 million de personnes. Au terme du premier semestre
2004, et comparativement la mme priode en 2003, le taux de chmage a
augment de 11,6% 12,1%. 2 de la Dclaration Gouvernementale
1
la poursuite de louverture de lconomie nationale sur lextrieur
travers la conclusion daccords de libre change avec dautres pays ou
rgions en vue de permettre une meilleure intgration du Maroc dans
son environnement mondial, maghrbin, africain et arabe. le
dveloppement des infrastructures et la consolidation des politiques
sectorielles en vue de favoriser la mise niveau du tissu productif
national, amliorer sa comptitivit et soutenir le rgime de
croissance de lconomie nationale. le renforcement de la politique
de proximit en vue damliorer les conditions de vie des citoyens et
ce, en rduisant en particulier les dficits enregistrs dans les
domaines de lhabitat, de la sant et de lducation. Malgr les acquis
importants pour rduire le dficit conomique et social, beaucoup
defforts restent faire dans les domaines de lducation, de la sant
et de la lutte contre les disparits sociales et rgionales, pour
contenir une pauvret dont lincidence a augment de 6 points de
pourcentage au cours des annes 1990. Dans le domaine de lducation,
les indicateurs de performances reclent encore des insuffisances :
- Le taux net de scolarisation au premier cycle fondamental est de
84,6% en 2000 au Maroc, alors quil dpasse 97% pour presque tous les
pays de lchantillon. Les dpenses de lducation nationale montent
5,5% du PNB en 2000, plaant le Maroc dans la tranche moyenne de
lchantillon. Ce ratio est de 6,8% pour la Tunisie contre 3,5% pour
la Turquie et3,8% pour la Core. - lducation pour tous n'est pas
encore une ralit. des taux de scolarisation (prscolaire, primaire,
secondaire) et d'alphabtisation infrieurs la moyenne des pays
arabes et proches, dans certains cas, de l'Afrique subsaharienne
Dans le domaine de la sant publique, la situation actuelle est
marque par une faiblesse des dpenses globales de sant, une forte
participation des mnages, un cot lev de la consommation mdicale, un
financement insuffisant du secteur public, une solidarit
institutionnelle rduite et un dficit dans les mcanismes
institutionnels de prise en charge des soins des personnes revenu
faible. Cest dire combien les cots budgtaires de ces actions sont
aujourdhui bien rels et que en face les contraintes budgtaires et
financires sont si fortement insistantes quelles conditionnent
pratiquement la ralisation de ces objectifs
1-2-2
les alas exognes :
Les finances publiques sont dsormais au cur des proccupations de
politique conomique. Mais si, dans les pays dvelopps, ces finances,
bien que pesant lourdement sur les quilibres macroconomiques,
obissent une logique conomique permettant den dceler lvolution et
danticiper les implications, au Maroc, leur comportement est, par
contre tributaire dalas exognes ayant trait notamment au commerce
extrieur (prix du ptrole), aux alas climatiques ou aux incertitudes
associes lvolution des taux dintrts et de change. Une srie de
menaces pse sur les finances publiques marocaines. A commencer par
le prix du ptrole qui a connu ces dernires annes un renchrissement
sur le march international. La flambe du prix de lor noir est
lorigine de lexplosion des dpenses de compensation. Pour les huit
premiers mois de lanne 2005, les arrirs sur le ptrole ont atteint
3,7 milliards de DH et cltureront lanne 7 milliards de DH au moins.
Le montant des subventions rserves aux produits ptroliers par la
Caisse marocaine de compensation3 devrait dici la fin de lanne
dpasser les 6,5 milliards de dirhams, sans les montants dcaisss
pour les autres produits subventionns, comme le sucre et la farine,
alors quelle na bnfici, au titre de la loi de finances 2005, que
dun budget de 3,5 mil- liards de dirhams sur la base dun prix de
ptrole 35 dollars/baril. La situation reste dailleurs dautant plus
proccupante que lalourdissement de la facture nergtique constate
retentit ngativement sur la croissance, les rserves en devises et
sur le compte courant de la balance des paiements. Mais ces
tensions sur le march ptrolier sont aussi porteuses de recettes
fiscales supplmentaires : 6,2 milliards de DH (+14% par rapport fin
aot 2004) au titre de la taxe intrieure de consommation (TIC) sur
les produits nergtiques et prs de 2 milliards supplmentaires (+41%)
au titre de la TVA. Lautre ala concerne la perspective de la
dvaluation du dirham : la concurrence exerce par les devises
gyptienne, turque et asiatiques (fin des accords multifibres en
janvier 2005) pourrait inciter les autorits un ajustement du taux
de change. Malgr les risques du renchrissement des importations,
notamment celles de ptrole, et les tensions inflationnistes, cette
perspective demeure probable.3
La caisse de compensation a du supporter annuellement, et ce
depuis linstauration du systme dindexation en 1995, une charge
supplmentaire de lordre de 2 4 milliards de Dirhams selon les
annes
Le troisime ala a trait au niveau lev des dficits publics qui
pourrait susciter une augmentation des taux dintrt long terme
lorsque les entreprises recommenceront investir. Le financement
intrieur du Trsor sest effectu ces dernires annes dans un contexte
de baisse des taux dintrt : au cours de lanne 2004 les taux dintrt
moyens pondrs au niveau du march des adjudications ont enregistr
une baisse comprise entre 104 et 116 points de base pour les
maturits courtes et une baisse moyenne de lordre de 38 points de
base pour les maturits longues. Le retour de la croissance pourrait
inverser cette tendance. Mme si la ventilation de la dette
extrieure, par type de taux, fait ressortir la prdominance de la
dette taux d'intrt fixes (67%), lvolution des taux dintrt au niveau
international (aux Etats-Unis les taux dintrt long terme sont passs
de 4,35 % en avril 2004 4,72 % en mai 2005) pourrait affecter la
dette taux flottants (24%) et celle taux semi fixes (BIRD et BAD
9%.) Enfin, lala climatique pse de tout son poids sur les finances
publiques : deux annes de grave scheresse pourraient placer la
dette sur une trajectoire non soutenable (plus de 100 % du PIB). Un
tel niveau dendettement pourrait miner la confiance des
investisseurs. 1-2-3 : Des recettes budgtaires Le contexte
budgtaire de ces dernires annes est marqu par la difficile
conciliation entre la baisse des recettes, dcoulant du dmantlement
tarifaire dcid dans le cadre de ltablissement de la zone de
libre-change avec lUnion europenne, la nature de court terme des
recettes de privatisation drives du secteur des tlcommunications,
et la forte pression dune demande sociale de plus en plus exigeante
et qui conforte le caractre de plus en plus rigide dans la
composition des dpenses. Cest cette difficult qui justifie les
inquitudes concernant la prennit moyen terme des finances publiques
marocaines notamment du cot recettes. Dans notre pays, la faible
lasticit des recettes fiscales rend, pour sa part, alatoire la
ralisation des prvisions et difficile ltablissement de corrlations
entre leur volution et celle du PIB. Et ltat de lorganisation du
systme conomique dans son ensemble rend problmatique lapprhension
dune base imposable rode par les exemptions, et chappant, en
partie, au contrle
dune administration fiscale non suffisamment outille pour
toucher tout le potentiel fiscal. Dans les pays dvelopps, lvolution
des recettes fiscales suit lallure de lexpansion ou de la rcession
conomique. En priode de croissance, lalourdissement de limpt est
supportable pour les agents, condition quil ne dpasse pas
laccroissement des revenus et que les fonds publics soient dpenss
dune manire qui leur semble satisfaisante 4. Au Maroc, lobservation
de ces deux variables dans un contexte de dmantlement tarifaire,
rvle que llasticit unitaire nest pas le fruit dune volution
spontane des recettes mais de mesures discrtionnaires lies au le
relvement du taux normal de TVA 20% et lassainissement fiscal (mise
niveau des bilans et amnistie fiscale) ayant eu pour consquence des
recettes exceptionnelles importantes. Ce qui sest traduit par un
taux de pression fiscale assez lev. Au sens 5 strict , Ce dernier,
sest stabilis autour de 22,1% durant la priode 1996-2003 contre
19,4% durant la priode 1980-1989. En retranchant du PIB global la
valeur ajoute agricole, la pression fiscale se trouve pratiquement
majore en moyenne de 4 points. Elle a t de 22% en 1980 et a atteint
son point culminant en 1992 (28%) avant de se stabiliser entre de
27% et 28 % de 1997 2004. Toutefois, cette moyenne cache une
tendance au renforcement de la pression fiscale sur les impts
directs soit une moyenne de 7,2% pour la priode 19962003 contre 6%
pour la priode pour la priode 90-95. Plus prcisment et dune priode
lautre, alors que la part de lIGR et de lIS dans le PIB a augment
de 1,6points du PIB, celle de la TVA na augment que de 0,2 points.
Cette observation est taye par les donnes de la DPF qui confirment
lide selon laquelle la compensation des moins values fiscales due
la baisse de 4,5 points de la part des recettes des droits de
douanes en % des recettes fiscales a t tablie par lamlioration de
celle des impts directs : 32,7% entre 1996 et 2003 contre 24,5%
entre 1980 et 1989 soit un gain de 8,2 points sur la mme
priode.
M.Ouhaddou Karim (2001) , Impact Economique Des Corrections
Budgtaires : Une Analyse En Equilibre Gnral Applique Au MarocThse
pour le doctorat en sciences conomiques soutenue la facult des
sciences juridiques conomiques et sociales Rabat Agdal p,67 5 La
pression fiscale est mesure en rapportant les recettes fiscales (y
compris la TVA des collectivits locales) au PIB.4
Source :MF 13 septembre 2005
Ce constat dalourdissement de la charge fiscale se traduit, par
ailleurs, par lessoufflement et la dclration de la productivit de
certains impts dont notamment la TVA, qui a connu le recul de sa
part moyenne dans les recettes fiscales pour stablir au cours de la
priode 1996-2003 26,9% contre 28,2% au cours de la priode 1980-1989
et ce malgr le relvement du taux normal 20% et les rentres
exceptionnelles rsultant de la mise niveau comptable et de
lamnistie fiscale. La TVA constitue de ce fait le maillon faible de
la rforme fiscale en raison notamment de lexistence de nombreuses
largesses fiscales (exonrations) et de la non fiscalisation du
secteur informel. Par ailleurs, le fait que les ralisations
dpassent, partir de lexercice budgtaire du deuxime semestre 2000,
les prvisions en moyenne de prs de 680 millions de dirhams par an
laisse suggrer lexistence dune faille au niveau des prvisions
fiscales. Lessoufflement des recettes manant de la TVA est
toutefois rattrap par la forte contribution de lIS et de lIGR dans
la stabilisation de la pression fiscale grce notamment aux mesures
discrtionnaires et exceptionnelles de la mise niveau comptable,
lamnistie fiscale et aux oprations de fusions qua connues le march
financier. Les performances ralises ces dernires annes traduisent
aussi la faiblesse du systme des prvisions fiscales 6 .
6
depuis 1996, les recettes de lIS se distinguent par des
ralisations suprieures aux prvisions de 1 milliard de dirhams en
moyenne
Dun autre ct, labaissement des tarifs douaniers prvu dans le
cadre de lAccord dAssociation avec lUnion Europenne constitue le
choc le plus important quait connu le budget marocain dont les
consquences sur les recettes fiscales sont majeures et donnent
lieu, dans la perspective de la continuation de leffort de
lassainissement budgtaire, la recherche dun dlicat quilibre, dans
la structure des recettes budgtaires, entre les moins values
fiscales et les mesures compensatoires. Le dmantlement progressif
des tarifs douaniers met donc lpreuve la capacit du systme fiscal,
dans un environnement caractris par la faiblesse de la croissance,
gnrer des ressources supplmentaires dans le respect des critres dun
bon systme fiscal (quit, neutralit etc.) En 2003 le manque gagner
global pour le budget de l'Etat rsultant du dmantlement progressif
des tarifs douaniers sest chiffr 2,3 milliards de dirhams contre
1,5 milliard de dirhams en 2002, soit lquivalent de 0,5 point du
PIB. En 2004 les DD rapportes au PIB ont chut de 0,6% point du PIB
par rapport 20017. Les pertes fiscales iront en augmentant, surtout
aprs lentre en vigueur en janvier 2003 du dmantlement des produits
fabriqus localement et donc fortement protgs, pour atteindre en fin
de parcours quelques 7 milliards de dirhams sur la base du niveau
actuels des importations taxables en provenance de lUnion
europenne. Les effets de ce dmantlement vont saggraver pour les
raisons suivantes: leffet de dtournement des importations en faveur
de lUnion europenne et au dtriment dautres rgions du monde du fait
de labaissement et de la suppression des droits dimportations
applicables aux produits communautaires ; les ngociations agricoles
en cours avec lUnion europenne qui prvoient un dmantlement
consquent des droits limportation appliqus aux produits agricoles
et notamment au bl tendre; laccord de libre change avec les
Etats-Unis dAmrique touchant la fois les produits industriels et
agricoles qui vont se solder par des rductions de droits sur des
produits sensibles au Maroc ; lEurope largie. Les accords de
libre-change signs la Ligue arabe. la Tunisie, la Jordanie et
lEgypte.
7
cf. la figure : stabilit des recettes fiscales
Il reste entendu que les accords de libre-change peuvent
entraner une hausse des recettes fiscales dabord au niveau de la
TVA applicables aux importations et ensuite grce aux effets de la
croissance attendue de la libralisation du commerce extrieur. Mais
il sagit pour le deuxime cas deffets long terme qui restent pour le
moment hypothtique sachant que louverture des frontires elle seule
ne peut constituer un gage de croissance. Le mode de financement
des dpenses publiques est important aussi. Un financement sur
ressources non fiscales exceptionnelles conforte les inquitudes
quant la prennit des finances publique. Les recettes de la
privatisation qui se sont leves 38,5 milliards de dirhams entre
1996 et 2003 ont contribu ainsi chaque anne en moyenne pour prs de
1,3% du PIB la rduction du dficit budgtaire. 1-2-4 : Les dpenses
publiques et la pression des passifs Pour pouvoir jouer le rle qui
lui incombe, lEtat doit faire face des obligations ncessitant des
charges incompressibles, notamment celles de paiement, chaque fin
de mois, des salaires des fonctionnaires, et de rglement du service
de la dette publique. Il est, en outre, appel impulser la
croissance et rpondre aux attentes dune population touche de plein
fouet par le chmage et par la faiblesse des dpenses caractre
social. Au Maroc, la persistance de dficits budgtaires nest pas
simplement due une politique budgtaire pro cyclique mais de
vritables difficults faire refluer le poids de certaines dpenses
ordinaires, surtout quil faut sattaquer non seulement au dficit du
budget de lEtat mais aussi aux passifs latents. Alors que la part
des dpenses ordinaires dans les dpenses totales du Trsor a augment
passant de 73,6% entre 1980 et 1989 82,6% entre 1996 et 2003, celle
de linvestissement a chut pour nen reprsenter que 17,4% contre20%
durant la priode 90-95. Cette tendance lourde ressort aussi de
lexamen de la part de ces dpenses dans le PIB. Durant la priode
96-2003, les dpenses ordinaires ont absorb 22,5%du PIB contre 4,7
pour les dpenses dinvestissement.
La principale inquitude associe aux positions budgtaires
actuelles est quelles rsultent de la rigidit la baisse de certaines
dpenses qui apparaissent obligatoires dans la mesure o elles manent
dengagements juridiques des administrations:il sagit
essentiellement, en ce qui concerne le budget de lEtat, des dpenses
de personnel et des charges dintrt.
En effet, et en dpit des coupes drastiques opres au niveau des
dpenses, aussi bien dans le cadre de lajustement que lors de la
priode postrieure ce dernier, les dpenses ont continu daugmenter.
La rcente opration dencouragement au dpart volontaire la retraite
dagents de ladministration publique devrait ramener la masse
salariale un niveau rpondant aux normes internationales. Mais de
nouvelles dpenses vont natre dans les annes venir, lies aux
salaires, bien quimputes des rubriques de transfert, en loccurrence
celles de soutien aux organismes de retraite dont des tudes ont
dmontr quelles connatront des situations difficiles ds lanne 2010.
Sagissant du premier type de dpenses, la progression au sein du
budget est particulirement spectaculaire depuis 1980. En 23 ans,
les dpenses de personnel ont vu leur part dans les dpenses totales
passer de 34,8% 46,9% en 2003 soit une moyenne de 43,6% pour la
priode 96/2003 contre 39,6% pour la priode couvrant 1990 1995. Ces
dpenses ont absorb en 2004 12,85 % du PIB 8 contre 10,5 pour
lexercice 96/97. Ce taux est jug parmi les plus levs des pays
mergents ou niveau de dveloppement comparable celui du Maroc.
Les charges de la dette publique (intrts seulement) publique ont
cr en moyenne, durant la priode 1996-2003, de 0,2% pour atteindre
17,047 Mds en 2 003. Cette moyenne masque toutefois une acclration
du service de la dette publique intrieure de lordre de 6,3% contre
une diminution du service de la dette publique externe de 12%. En
termes de PIB le service de la dette publique8
Soit 70% des dpenses au titre des biens et services en 2003
totale reprsente une moyenne de 4,9% pour la priode 96-2003,
soit 1,7% pour le service de la dette extrieure et 3,2%pour le
service de la dette intrieure.
Cette volution est d'autant plus proccupante que le cot
croissant des retraites de la fonction publique, les risques
latents lis au passif public, le financement des diffrents projets
de rforme et la ncessit de consolider leffort dinvestissement de
lEtat en vue de soutenir la croissance conomique pseront lourdement
sur les charges du Trsor. En effet les passifs conditionnels et les
dettes directes, explicites et implicites, tels que ceux qui sont
assums sous les plans anti-scheresse du type des systmes de
compensation automatique des dpenses nouvelles9 et des charges
rcurrentes futures des projets dinvestissements publics, se sont
accrus une vitesse rapide ces dernires annes. Cest ainsi que le
passif implicite 10 li la restructuration en cours de certaines
institutions, notamment celle des Institutions financires publiques
spcialises pourrait se traduire non seulement par des charges
supplmentaires pour le trsor (denviron 1 point de PIB) mais aussi
par lviction des autres dpenses dinvestissement. A ces passifs
ventuels implicites, sajoutent dune part les risques lis au
dsquilibre actuariel de certains rgimes de retraite. Il va sans
dire que la hausse rcente des taux de cotisations (patronales et
des salaris) amliorera9
La rcurrence des scheresses a ncessit la mise en oeuvre d'un
programme de soutien en faveur du monde rural pour un cot total de
6,5 milliards de Dirhams.10
qui, en gnral,peuvent tre dfinis comme des obligations que lEtat
sattend remplir, bien que les dpenses requises soient incertaines
avant quun dfaut (ou un quelconque vnement) apparaisse.
les perspectives du rgime de la fonction publique de la Caisse
marocaine de retraite. Nanmoins, le rgime de retraite des
fonctionnaires et le rgime de retraite complmentaire des salaris 11
du secteur priv devraient se retrouver en situation financire
difficile sur le moyen ou le long terme et pourraient reprsenter un
risque respectif de prs de 3% et 10% du PIB. Dautre part, les
passifs conditionnels explicites 12 tels que les garanties accordes
aux emprunts des entreprises parapubliques ou des entits publiques
locales peuvent retentir sur les charges futures du trsor. Au Maroc
les garanties accordes sur les emprunts extrieurs reprsentaient fin
2003, 37,3% du total de la dette extrieure, soit 5,3 milliards de
dollars ou 11,0% du PIB). Celles accordes par le Trsor sur des
emprunts intrieurs 13 sont aujourdhui limites au secteur du
logement social et quelques oprations caractre spcifique (e.g., la
dette contracte par lONCF loccasion du transfert de son rgime de
retraite au RCAR). 1-2-5 : Dgradation de la situation budgtaire et
manque de transparence Le dficit rsultant de cette situation fut
rsorb, bon an mal an, par des recettes exceptionnelles dont la
nature a diffr dune priode lautre. Elles furent constitues, un
moment donn, par les recettes conscutives au renchrissement phmre
des prix des phosphates, lesquelles ont t relayes par les emprunts
mobiliss sur le march financier international, puis par le
rchelonnement de la dette extrieure excessivement lourde, qui en a
rsult, ensuite par lemprunt intrieur, et, au cours de la priode
rcente, par le produit des privatisations. Mais paralllement, les
dpenses publiques nont jamais pu tre matriss un niveau compatible
avec les possibilits de financement faisant ainsi que le pays a d
faire face un dficit plutt subi que volontaire. La situation
budgtaire en 2003 et 2004 14 sest largement dgrade laissant
apparatre des dficits budgtaires hors privatisation respectivement
de lordre de 5,2% et 5.1 % dus notamment aux contraintes associes
la masse salariale, aux dpenses au titre des autres biens et
services (soit une augmentation de prs de 3.4 MM.DH qui tient
compte notamment de limpact du11
Certains rgimes de retraite (fonds sur la rpartition) notamment
celui des fonctionnaires (civils et militaires) ou les rgimes de
retraite de base et complmentaire des salaris 12 Qui peuvent tre
dfinis globalement comme des obligations que lEtat est lgalement
contraint dhonorer si lentit qui les a contractes en premier ne
peut pas (ou choisi de ne pas) le faire ;13
dont le recensement est tenu mais qui ne font pas lobjet dune
publicationMF ( juin 2004): Tableau de bord des finances
publiques
14
dpart volontaire la retraite de prs de 1.8 MM.DH) 15 et
lessoufflement des recettes fiscales. Sur la priode
considre(1990-1995/1996-2003), le solde ordinaire a perdu en
moyenne 0,3 point en % du PIB passant ainsi de 2% 1,7%, et ce,
malgr limportance des recettes exceptionnelles. Le dficit consolid,
sest progressivement dgrad depuis 1993 pour atteindre 7,2% du PIB
en 2001 contre 3,4 % en 1996 et 1997. Le solde primaire en
pourcentage du PIB( qui a t ngatif de -2,5% au cours de la priode
1980-1989), sest dgrad durant la priode 96-2003 puisquil a
enregistr une moyenne de +1.9% contre +2,5% durant 90-95. Ce
constat est confirm lexamen de lvolution de ce solde compte tenu du
critre stabilisant le taux dendettement16et qui rvle, pour la
periode1996-2003, un diffrentiel moyen de lordre de 0,7 point en %
du PIB 17 . Ces diffrentes donnes concernent seulement les
oprations de ladministration centrale hors fonds budgtaires. La
consolidation des informations budgtaires qui relve thoriquement de
la comptence du Haut Commissariat au Plan accuse des retards en
raison notamment de linexistence dinformations dans les documents
budgtaires sur les units dadministration centrale hors budget
(organismes de scurit sociale et tablissements publics)18, et sur
les administrations locales.
Les chiffres du dficit budgtaire calculs partir du tableau 19
dquilibre inclus dans le texte du projet de loi de finances et du
tableau mensuel des ressources et des charges de lEtat 20 , ne sont
pas mme de fournir les informations ncessaires lanalyse conomique
de lvolution des finances publiques dans la mesure ou ils intgrent
la part des recettes de privatisation qui va au budget gnral dans
les recettes permanentes de lEtat
MF 13 SEPTEMBRE 2005 Le solde primaire est dit soutenable sil
est suprieur au solde primaire qui permet de stabiliser le ratio
dendettement public (dette publique/PIB). 17 DPEG(Avril 2003),
op-cit, p VI. 18 Aucune information nest publiquement disponible
sur les donnes de finances publiques Consolide des rgimes de scurit
sociale, lexception de celles contenues dans le rapport 2003 des
SFP publi par le FMI pour lesquelles les dernires informations
disponibles datent de 1999. 19 ,qui retrace le solde des oprations
du budget gnral, du BA, des SEGMA et des CST mais qui ne fait pas
la distinction entre les oprations dfinitives et les oprations
temporaires (emprunts et remboursements de la dette publique). 20
qui constitue actuellement le principal instrument dinformation sur
la situation des finances publiques en cours danne.16
15
et nenglobent pas dans les dpenses globales les dpenses du fonds
Hassan 21 II(0,4 % du PIB en 2003). Ltat actuel des informations
statistiques sur les finances publiques ptit non seulement de
lambigut contenue dans le rapport annuel sur les tablissements et
entreprises publics qui agrge dans un mme ensemble tous les
tablissements et entreprises publics et narrive pas distinguer
correctement ,au sein tablissements publics, entre les
tablissements marchands et non-marchands, mais aussi de la non
consolidation des tats comptables sur la situation agrge des
finances locales 22 , avec les statistiques relevant du reste des
administrations publiques. Cest dire que le niveau actuel et
anticip du dficit serait encore plus important en tenant compte des
lacunes de ltat des informations statistiques (qui ne prsentent pas
de manire continue le niveau du dficit structurel dont la
connaissance permet danticiper les incidences conomiques des
finances publiques indpendamment des alas climatiques, ou des
ressources non permanentes ; et den prvoir le comportement,
rapproch au PIB potentiel), de la difficult de mobiliser dautres
recettes exceptionnelles, et de la ncessaire implication de lEtat
sous la forme dinterventions directes ou indirectes, pour impulser
une croissance soutenue sans la ralisation de laquelle ni les
objectifs de dveloppement social, ni la sauvegarde des quilibres
macroconomiques ne pourront tre assurs. En somme, Le niveau actuel
du dficit, dans une logique purement budgtaire, suscite des
inquitudes quant sa Soutenabilit moyen et long terme. Mais dans une
approche conomique, la question qui se pose est celle de savoir
quel en sera limpact tant au niveau des circuits de financement, qu
celui des quilibres macroconomiques et de lconomie relle. 1-2-6 :
Lampleur de la dette intrieure Le Maroc se trouve confront un
problme dlicat. Il lui faut la fois rpondre aux exigences
conomiques et sociales, rembourser une dette publique qui reste trs
importante et maintenir la Soutenabilit de sa politique
budgtaire.
En fait les dpenses dinvestissement de ce fonds viennent en
partie se substituer aux dpenses dinvestissement de ladministration
centrale retentissant ainsi sur la demande intrieure. 22 prpars
mensuellement par la Trsorerie Gnrale du Royaume
21
Si les changements de rgime de politique budgtaire au dbut des
annes 80 (PAS) et des annes 90(fin du rchelonnement) ont
incontestablement ramen la dette totale de ladministration centrale
des proportions raisonnables 68% du PIB en 2003 contre 88% en 1994,
les excdents primaires dgags continuaient de coexister pendant la
majeure partie de la priode avec des ratios dendettement assez levs
en raison notamment des carts positifs entre les taux dintrt rels
et la croissance(faiblesse de la production agricole durant les
annes de scheresse). Depuis 2000, le ratio dendettement du secteur
public a continu de dcrotre malgr lapparition de soldes primaires
ngatifs. Les recettes de privatisations (12% du PIB durant la
priode 19992003 contre 3,5 % de 1994 1998) ont pu financer les
revalorisations salariales, le manque gagner du dmantlement
progressif des tarifs douaniers et les dpenses fiscales. Dans le
mme ordre dides, la dette extrieure a baiss en moyenne de 3,6
points par anne entre 1997 et 2004 23 ce qui a rduit la vulnrabilit
du Maroc sur le plan extrieur en raison notamment du trs faible
impact des mouvements de taux de change sur sa dette extrieure
nette ( la fin 2004 le niveau de stock des avoirs extrieurs
couvrait largement l'encours de la dette extrieure publique contre
moins de 20% en 1996), de la concentration de la grande partie de
sa dette extrieure auprs de cranciers officiels et du renforcement
de la part libelle en Euro qui passe de 37% en 1997 60% en 2004 aux
dpens de la part libelle en Dollar US qui revient de 44% 22% entre
1997 et 2004 24 .
23 24
MF 13 septembre 2005 MF 13 septembre 2005
Amlioration du profil de la dette publique extrieure.
Source : MF 13 Septembre 2005
Cette volution caractrise aussi les charges de la dette
extrieure, mais elle concerne beaucoup plus la dette du Trsor
puisque la part des intrts de la dette publique extrieure dans le
PIB (dette du trsor et dette garantie) na que faiblement dclin de
1998 2001 gagnant en tout un peu prs 0,7 point en %. Pour la priode
2000-2004, le cot de la dette garantie a diminu de 120 points de
base stablissant en 2004 4,2%.contre une baisse du cot de la dette
du trsor de lordre de190 points qui sest tabli 3,4%. La forte
diminution enregistre en 2002 par rapport 2001 (-1,6 MM DH)
sexplique par la forte baisse du taux Libor six mois sur le dollar
amricain dont est assortie la dette rchelonne lgard du Club de
Londres 25 . C'est dire que tout l'effort du Maroc pour rduire sa
dette extrieure s'est fait sur la base du remboursement normal de
cette dernire et son remplacement progressif par la dette
intrieure. De 1980 2002 26 , lencours de la dette intrieure du
trsor sest accru en moyenne annuelle de 14,3%, passant ainsi de
10,1 milliards 191,6 milliards de dirhams. Rapport au PIB, lencours
de la dette intrieure est pass de prs de
25 26
DTFE ( Fvrier 2002) Bilan de la gestion active de la dette
extrieure 1998-2001 p9. DPEG (Avril 2003)Tableau de bord des
finances publiques, pages3, 4 et5.
38% en 1997 (24% en1991) 46,8% en 2002, soit une progression
denviron 9 points 27 . Alors quau au dbut des annes quatre vingt
dix, la situation et les conditions de lendettement du trsor 28
taient caractrises par le poids des chances courtes soit plus de
50% jusquen 1992, limportance des emplois obligatoires des banques
(soit 45% en 1990 contre seulement 6% en 1997) et la prdominance de
la dette non ngociable.(la part de la dette ngociable est passe de
48%en 1993 69 % en 1997), laccroissement de lencours de la dette
intrieure au niveau de la mme priode 29 sest accompagn dun recours
presque exclusif massif au compartiment des adjudications dont la
part dans lendettement intrieur 30 est pass de 15% en 1993 48% en
1997, 81% en 2001 , 89 % en 2002 et de 97% en 2004 31 . Evolution
de la part des adjudications dans l'encours total de la dette
intrieure
Dans ce portefeuille, et pour rduire le risque dilliquidit, la
part du court terme a, en moyenne, t limite 25 %, et la maturit
moyenne de lencours de la dette t ramene cinq ans et 5 mois fin
juillet 2005 soit une
DTFE(2002): Rapport sur lvolution de la dette intrieure en 2002.
in www.mfie.gov.ma. A.BOUAMI Le march dadjudication des valeurs du
trsor comme principale source de financement in actes du colloque :
Le secteur financier marocain : bilan et perspectives 13 et 14 mars
1998,p 119. 29 DTFE (1 Mars 2002)de la dette intrieure en 2001 . 30
DPEG (Avril 2003) Tableau de bord des finances publiques, pages3, 4
et5. 6 DTFE (Mars 2003): Intervention de monsieur le ministre sur
le financement du trsor et les reformes du march des adjudications
en 2003 . 31 MF 13 septembre 200528
27
progression de 20 mois sur les deux dernires annes 32. La
modernisation des instruments de la gestion de la dette interne a
pu contenir, en prsence dune surliquidit et dune matrise de
linflation, les taux dintrt sur la dette intrieure dans des
proportions modres sur lensemble de la courbe de rendement. Le cot
moyen de la dette du Trsor a diminu de prs de 130 points de base
sur les 4 dernires annes passant de 6,9% en 2001 5,6% en 2004.
Rduction du cot de la dette du trsor
Source : MF 13 Septembre 2005
Si lvolution des finances publiques indique la Soutenabilit de
la politique budgtaire, lexamen de la situation actuelle indique un
ventuel retour des drapages budgtaires accentus par une ponction
beaucoup plus forte de la dette intrieure (qui a augment de 1,8
points de 1997 2004) 33 sur le budget de lEtat qui pourrait si les
politiques budgtaires actuelles ne sont pas modifies placer la
dette publique sur une trajectoire non soutenable.
2. RETROSPECTIVE Mener une analyse sur lorigine des difficults
actuelles maintenir le dficit budgtaire dans des proportions
acceptables nest pas une tache aise32
33
MF 13 septembre 2005 Le service de la dette publique intrieure
(intrts seulement) par rapport au PIB a presque doubl entre les
priodes 1980-1989 et 1996-2003, passant de 1,7% 3,2%. Il a mme
dpass celui de la dette extrieure partir de 1995 en raison de la
croissance soutenue du stock de la dette intrieure
non pas parce quil est difficile disoler les dynamiques et de
souligner responsabilit des politiques conomiques suivies, mais
surtout en raison manque de donnes homognes sur les finances
publiques. Ce point prsente dynamique du dficit budgtaire, les
facteurs qui sont lorigine de dgradation actuelle ainsi que les
lments prcurseurs du changement.
la du la la
soit respectivement 60% 36 et 12% du PIB .
2.1 La dynamique du dficit budgtaire Au Maroc, hormis les
premires annes dhsitation, la politique conomique librale des annes
soixante sest fixe comme objectif, malgr une demande sociale trs
forte en matire dducation, demploi et de sant, de limiter
lexpansion du dficit budgtaire aux alentours de 3 4%. La
conjoncture conomique mondiale favorable du dbut des annes 70 et
les exigences de sauvegarde de lintgrit territoriale du pays ont
trs vite produit une rupture brutale dans la conduite de la
politique budgtaire devenue nettement expansionniste et dbouchant
ainsi en 1982 34 , suite au retournement de la tendance et malgr la
premire tentative de stabilisation budgtaire entame en 1978, sur
des niveaux dendettement externe 35 et de dficit insoutenables
En 1983, les rserves en devises du pays furent puises, et laccs
aux marchs financiers internationaux sen trouva limit. Le
changement de rgime de politique conjoncturelle entam en 1983 sest
assign comme objectif principal dassurer la stabilit
macro-conomique par le biais dun policy mix ax sur deux piliers
savoir une gestion rigoureuse des finances publiques et un rglage
montaire fond sur la stabilit des prix. Cette dmarche sappuyait sur
le rfrentiel thorique selon lequel l'Etat veille, l'image d'un bon
pre de famille, la matrise du dficit public et de l'inflation pour
relancer l'investissement et la croissance qui au bout du compte
assurent l'avenir des gnrations futures. La priode post ajustement
reprsente, avec la fin des rchelonnements, un tournant dans la
gestion des finances publiques. En dpit des scheresses rcurrentes,
des actions furent ainsi entreprises en matire de dveloppement
social, pour rsorber les dficits ns lors de la phase dajustement.
On assista ainsi lintensification des investissements publics en
matire denseignement, de sant de base et de soutien au monde rural.
Paralllement, une attention particulire fut donne au ncessaire
maintien des quilibres macroconomiques.
16 17%du PIB en 1976 et 1977 (Dette extrieure long terme non
compris la dette militaire) 36 Soit 235% des exportations des biens
et services et donc 35% des exportations pour le seul service de la
dette34 35
Cela signifie-t-il que cette politique de matrise du dficit
budgtaire, via le processus de stabilisation budgtaire, est absolue
? Peut on y dceler les signes avant coureurs de la non prennit de
finances publiques saines ? Apparemment, cette politique a permis
de ramener le dficit du trsor en 1992 3% et une moyenne de 3,1 %
sur la priode 1996-2004 du PIB grce notamment : au rchelonnement
qui a permis non seulement de rduire le service de la dette
extrieure dans des proportions importantes, mais de financer de
manire substantielle le dficit budgtaire. Pour la priode 83-92, ces
allgements ont couvert, en moyenne, 84% des besoins de financement
du trsor 37 . aux dons officiels au budget qui ont pu couvrir en
moyenne 13,9% du besoin de financement de la priode 1978-1982, 14%
de celui de la priode allant de 1983 1992 au prlvement fiscal sur
les produits ptroliers, introduit en 1986 38 et devenu depuis 1995
39 une TIC sur les produits nergtiques. Lexcdent ptrolier
reprsentait titre dexemple, 2.7% du PIB en 1987, 3,1% en 1988(
15,9% des Recettes Fiscales) et 3,5% en 1989( 17,4% des Recettes
Fiscales), une source involontaire de financement des dficits
savoir laccumulation des arrirs de paiement. A la contribution
libratoire qui a fourni plus de 2 milliards de Dirhams, Au
versement d'une provision de 1 milliard suite lintroduction du
rgime de l'impt sur les socits. Privatisation et concession Cest
dire que les rsultats de la priode en matire de rduction de dficit
sexpliquent beaucoup plus par la contribution notable des recettes
exceptionnelles suite parfois des mesures ponctuelles, qu un
vritable assainissement des finances publiques. En dpit des
objectifs de finances publiques et des efforts fournis, le problme
du dficit nest pas rgl, des tendances son aggravation existent en
raison de la persistance de certaines tendances lourdes (dpenses
incompressibles, plafonnement de la pression fiscale et de lampleur
de la dette intrieure) au niveau de la structure du budget
renforces parfois par des mesures discrtionnaires de la politique
budgtaire (revalorisations salariales).Banque mondiale (5 fvrier
1992): Problmatique et perspectives du secteur public, p 46 Qui
consistait taxer an amont les produits ptroliers sur un cours
suppos de 30$ / baril et de capter au profit du Budget la diffrence
entre les prix intrieurs et le cours mondial 39 Naima Elouadi
Document de travail n73 Fevrier 2002 : Approche conomique du
secteur nergtique37 38
La situation budgtaire en 2003 et 2004 40 sest largement dgrade
laissant apparatre des dficits budgtaires hors privatisation
respectivement de lordre de 5,2% et 5.1 % dus notamment aux
contraintes associes la masse salariale, aux dpenses au titre des
autres biens et services (soit une augmentation de prs de 3.4 MM.DH
qui tient compte notamment de limpact du dpart volontaire la
retraite de prs de 1.8 MM.DH) 41 et lessoufflement des recettes
fiscales. Sur la priode considre(1990-1995/1996-2003), le solde
ordinaire a perdu en moyenne 0,3 point en % du PIB passant ainsi de
2% 1,7%, et ce, malgr limportance des recettes exceptionnelles. Le
dficit consolid, sest progressivement dgrad depuis 1993 pour
atteindre 7,2% du PIB en 2001 contre 3,4 % en 1996 et 1997. Le
solde primaire en pourcentage du PIB( qui a t ngatif de -2,5% au
cours de la priode 1980-1989), sest dgrad durant la priode 96-2003
puisquil a enregistr une moyenne de +1.9% contre +2,5% durant
90-95. Ce constat est confirm lexamen de lvolution de ce solde
compte tenu du critre stabilisant le taux dendettement 42 et qui
rvle, pour la periode1996-2003, un diffrentiel moyen de lordre de
0,7 point en % du PIB 43 . 2.2 La qualit du redressement budgtaire
( tendances lourdes) Llment dterminant de la politique de la
rduction du dficit, semble rsulter de la composition de lajustement
et non de sa taille. Au-del dun strict contrle des dficits
budgtaires, il faut alors sinterroger sur la composition des
dpenses et des recettes publiques: des modalits dajustement
budgtaires bases sur la compression des dpenses consacres aux
projets dquipement, des dpenses de matriel, dentretien et par
lincapacit dagir sur la masse salariale et de gnrer des recettes
supplmentaires normales (hors recettes exceptionnelles), traduisent
la fois la faiblesse de la qualit du redressement budgtaire, son
caractre de courte dure et donc sa faible incidence sur la
croissance. Au regard de ces observations, il apparat ncessaire
danalyser la logique du dficit budgtaire en examinant la manire
dont les diffrents canaux de rquilibrage budgtaire ont t actionns.
Ce qui frappe au premier abord, cest la coexistence de deux types
de tendances lourdes: Des tendances lourdes qui affectent les
marges de manuvre de la politique budgtaire4041 42
MF ( juin 2004): Tableau de bord des finances publiques
MF 13 SEPTEMBRE 2005 Le solde primaire est dit soutenable sil
est suprieur au solde primaire qui permet de stabiliser le ratio
dendettement public (dette publique/PIB). 43 DPEG(Avril 2003),
op-cit, p VI.
Des tendances lourdes issues des canaux du rquilibrage.
2.2.1 Les tendances lourdes qui affectent les marges de manuvre
de la politique budgtaire Cette dimension se manifeste plus
particulirement dans le caractre incompressible des dpenses
salariales et au titre des intrts de la dette.
i La masse salarialeLa rigidit la baisse de la masse salariale
doit tre replace dans le contexte des tapes de la politique
budgtaire marocaine. La stratgie expansionniste des annes 70
associe la volont de rduction des ingalits est lorigine des
premires rigidits dans la structure des dpenses publiques. Il en a
rsult une hausse considrable des dpenses de fonctionnement et donc
des dpenses par habitant au titre des services sociaux. Les
traitements et salaires progressrent ainsi de 25% en moyenne de
1975 1977. Exprimes en% du PIB, leur part a atteint 11% en 1976
contre 9,5% en 1960. Cette volution trouve son explication dans la
politique de multiplication des emplois administratifs, mene par
les pouvoirs publics depuis lindpendance. La perception de lEtat
comme un march de travail social 44 , a retenti sur le rythme
dvolution de la cration des emplois dans le secteur public qui a vu
son effectif passer de 60000 en 1956 360000 en 1977, puis 420000 en
1979. En 1979, la proportion des fonctionnaires subalternes par
rapport au total de la fonction publique reprsentait42%. Cette
volution rpondait, dans un contexte caractris par la faiblesse du
secteur priv, un besoin de cration dune demande solvable. En dpit
de la volont affiche par le programme de stabilisation adopt en
1978, la masse salariale augmenta de 19% entre 1978 et 1981. Leffet
de dplacement de la masse salariale est confirm par sa rigidit la
baisse durant la dcennie dajustement. Malgr lintroduction de
mesures draconiennes en matire de limitation de lexpansion des
dpenses de personnel (gel systmatique des salaires, rduction
importantes des recrutements), la part de celles- ci dans lensemble
des dpenses sest tabli 26% en 1986 contre 26,1% en 1977. De 1980
1989, le chapitre personnel a augment en moyenne raison de 10,7%
(soit 35,3% des dpenses globales) contre une volution moyenne des
dpenses publiques de lordre de 10,4% et une part moyenne dans le
PIB dpassant 10%.44
A. Khattibi Etat et classes sociales
La phase post ajustement va enregistrer un autre effet de
dplacement de la masse salariale en raison de laugmentation des
retenues lies notamment la revalorisation du systme indemnitaire du
personnel enseignant et la revalorisation des rmunrations du
personnel en charge de la scurit intrieure. En 2003, elle a atteint
12,9% 45 du PIB soit plus de 48% des dpenses globales de lEtat,
plus de 50% des dpenses ordinaires et lquivalent de 2,5 fois le
budget dinvestissement (hors Fonds Hassan II pour le Dveloppement
Economique et Social et hors solde des comptes spciaux du Trsor).
De 1990 lexercice budgtaire 2003, la masse salariale a plus que
doubl. Elle a augment un taux annuel moyen de 6,7%, contre 8% pour
la priode 90-95 et 10% pour celle allant de 1980 1989 soit des
rythmes daccroissement nettement plus levs que ceux du PIB. La
variation moyenne de la priode 96-2003 sexplique par laccroissement
annuel de la rmunration moyenne de 6,6% 46 et de seulement 0,9% de
cration demploi nets 47 . Les revalorisations des salaires, suite
aux accords sociaux conclus en 1996 et 2000, se sont traduites par
un gain en termes de pouvoir dachat de 4% par an et une
augmentation du dficit structurel de 1,8 point du PIB (de1997/98
2001) dont 1,2 point provenant de la masse salariale 48. Depuis
1998 la masse salariale en ternes de PIB est devenue insensible aux
variations du PIB global. Elle a t lourdement greve par les
rpercussions Financires des dcisions damlioration des salaires
prises dans le cadre du dialogue social ou en marge de ce dialogue.
La charge additionnelle annuelle conscutive aux dcisions prises au
cours de la priode 1996-2005 se chiffre globalement 23.461 millions
de dirhams ainsi rpartis : 1996-1999 6.103. M.DH; - 2000-2002.
8.832 M.DH; - 2003. 5.014 M.DH; - 2004.. 2.282 M.DH; - 2005. 1.230
M.DH. Note de prsentation 05
14% si lon tient compte des charges sociales et prs de 16%
lorsque lon prend en considration les salaires verss aux
fonctionnaires des collectivits locales. 46 Cette volution est due
aux accords sociaux conclus en 1996 et 2000 avec les syndicats et
portant sur la promotion exceptionnelle hors quota. Ces accords ont
eu un impact global estim 6,8 milliards de dirhams en dehors des
rappels. 47 DPEG : Document de travail n84 (Janvier 2003) : La
masse salariale et ses impacts sur les quilibres conomiques et
financiers . 48 DPEG : Document de travail n84 op-cit.
45
ii Lintrt de la detteLes charges de la dette constituent le
deuxime compartiment des dpenses incompressibles du budget
marocain. Dans ce qui suit, il sagit surtout de constater
limportance de ce phnomne, pour lajouter la liste des contraintes
des finances publiques marocaines. Il faut remonter aux annes 60
pour expliquer le caractre incompressible de ce type de dpenses. En
1964 leur montant sest tabli 228 M contre 155 M en 1960, soit un
taux daccroissement de 50%. Sur toute la priode, la dette
amortissable reprsentait plus de 80% du total de la dette publique
budgtaire rvlant ainsi les premiers signes du caractre structurel
de lendettement. Cette caractristique, associe au faible recours
aux emprunts intrieurs, sest accentue lors de la priode 67-72
confirmant ainsi le caractre minemment extrieur de cette dette. La
politique budgtaire expansionniste des annes 70 et la persistance
des mmes choix dans un contexte caractris par le retournement du
march mondial des phosphates ont permis laggravation de
lendettement extrieur.
Prvisions 1973-1977D EQUIP SC Emp Ext Emp int Moy treso Dt AV B
cent M DH 11200 2337 3656 2347 2860 TX CROISS 11,1 40,1 11,3 11,4
9,6 STRUCTURE 20,8 32,5 21,1 25,6
Ralisations 1973-1977M DH 26325 4635 11991 4012 5687 3446 TX
CROIS 59 163 130,5 36,4 62,8 STRUCTURE 17,6 45,5 15,3 21,6 13,1
Documents des plans 1973-1977 et 1978-1980 Celui-ci est pass de
136 M de DH 5300 M de 1973 1977 et donc de 3% des ressources
ordinaires 32% 49 . Cette priode a connu aussi le dbut de recours
lendettement intrieur avec notamment : le lancement de lemprunt
national pour le financement des provinces sahariennes et dont le
montant sest lev 1307 M de DHS ; lmission de bons de trsor
souscrits par les banques dans le cadre de ce quon appelait
portefeuille minimum deffets publics (362 M de DHS) ; le recours de
plus en plus croissant aux avances de la banque centrale (avances
statutaires et avances conventionnelles).
49
GFS Year Book 1984
La priode 78-80, est marque par la hausse du service de la dette
due l'augmentation des taux d'intrt sur les marchs internationaux ,
accentuant ainsi les besoins en devises et en capitaux extrieurs
prcipitant le pays dans le pige de lendettement. Cette dynamique va
se traduire par laugmentation de la part des charges de la dette
dans les dpenses ordinaires qui affiche en 1986 46,7% contre 16% en
1978. Les efforts fournis durant cette priode associs aux gains du
rchelonnement vont au bout du compte permettre dabaisser la part de
lendettement extrieur dans le PIB, soit une diminution de lordre de
12,3% de 1986 1990. Sur le plan financier, les rchelonnements ont
permis de diffrer, non de rduire, la charge de l'endettement
extrieur. Et au mme moment, la dette intrieure s'est gonfle d'une
manire exponentielle. Entre 1996-2003, les intrts de la dette
publique du trsor rapports aux dpenses totales ont reprsent en
moyenne 18,1% contre 21,8% entre 1990 et 1995 et 18,5% pour la
priode 1980-1989. Pour les mmes priodes, les moyennes de la part
des intrts de la dette extrieure du trsor dans les dpenses totales
taient respectivement de 6,2%, 12% et 12,9%. Pour les priodes
prcites, la part moyenne des charges en intrt de la dette intrieure
dans les dpenses budgtaires a enregistr respectivement 11,9%, 9,9%
et 5,7%. Au del des apparences, la russite dans la matrise des
indicateurs globaux doit tre nuance notamment pour les raisons
suivantes : - La part des intrts de la dette publique dans les
dpenses totales sest stabilise autour de 18,5%,et ce, malgr
lamlioration enregistre durant la priode 1990-1995; - Le gain ralis
par lamlioration de lindicateur qui exprime la part des intrts de
la dette extrieure dans les dpenses totales(-6,7) est compens par
laggravation du rapport des intrts de la dette intrieure aux
dpenses totales(+6,2) ; - Le mme constat peu tre dgag lorsquon
raisonne en termes de PIB : Alors que le rapport des intrts de la
dette publique au PIB na t amlior en moyenne que de 0.5 point en %
du PIB dune priode lautre, le gain ralis au niveau de lindicateur
exprimant la part des intrts de la dette extrieure dans le PIB(2.1
point) sest traduit par laggravation du rapport intrt de la dette
intrieure au PIB(1,5) ; - Les intrts de la dette publique absorbent
encore une part importante des recettes ordinaires des recettes
fiscales soit respectivement 16.1% et 18.7% en 2003 - De 1996 2003,
les intrts de la dette ont absorb 4.9 du PIB contre seulement 4.7
pour les dpenses dinvestissement (hors TVA
des collectivits locales) se demander si le budget de l'Etat
serait en mesure de relancer la croissance.
iii Du cot de la fiscalitLa fiscalit Marocaine a cherch
dynamiser la croissance en accordant de multiples largesses
fiscales via les amnagements apports annuellement par les
diffrentes lois de finances et par les diffrents codes
dinvestissement. En voulant respecter la logique conomique, elle a
sacrifi la base imposable et donc le rendement financier de limpt.
Les recettes non permanentes ont t actionnes pour satisfaire la
contrainte budgtaire. Vu la base fiscale limite et les difficults
lies l'amlioration du recouvrement des impts, les dispositions
fiscales drogatoires constituent une autre rigidit (non
comptabilise) des finances publiques marocaines Au titre de
lexercice budgtaire 2004, le cot de ces mesures est estim 15
milliards de dirhams, soit 3,4% du PIB dont 7,9 milliards de
dirhams de TVA et 3,9 milliards de dirhams pour lIS 50 . Trois
raisons au moins militent en faveur de leur limination 51 :
Inexistence de statistiques mme dvaluer avec prcision limpact de
ces exonrations ce qui rend difficile le suivi de leur cot
budgtaire et lestimation dtaille de dpenses fiscales; Les
distorsions conomiques qui en rsultent; Labsence dun systme
efficace de contrle en terme danalyse bnfices-cots. Celui-ci permet
de dterminer si une disposition particulire atteint les objectifs
escompts. Un rgime dexonration est considr comme inefficace si le
montant dinvestissements additionnels ne reprsente quune fraction
du montant de pertes de recettes 52 ; 2.2.2 : Les tendances lourdes
issues des canaux du rquilibrage Du cot des dpenses et conformment
la plupart des observations de la littrature concernant la gestion
des finances publiques en priode de crise, les dpenses
dinvestissement et de transfert ont t les plus touches par les
arbitrages budgtaires. Les consquences en sont apprcies ici travers
lvolution de linvestissement public, de la compensation et des
dpenses au titre des biens et services non salariaux. i Les dpenses
dinvestissement50 51
REF 06 idem, p48. 52 idem, p49.
Hormis la priode 1950-1960 caractrise par le recul des dpenses
dquipement, la tendance la hausse de ces dernires a marqu toutes
les phases antrieures au programme de stabilisation et dajustement
53 . La croissance de la priode 1970-77 fut impulse par les dpenses
publiques dont llvation tait rendue possible la suite du
quadruplement du prix des phosphates. Le taux de croissance qui
tait de 4% au dbut des annes 70 a ainsi atteint 7,5% de 1973 77. Et
entre 1973 et 1976, chaque anne, les dpenses dquipement doublrent,
passant ainsi de 5% du PIB en 1973 21% en 1976 et 1977.
Linfrastructure a pu absorber en moyenne et sur toute la priode 42%
de ces dpenses (dont deux tiers pour les secteurs agricole
notamment hydraulique, transport et communication et seulement 15%
pour le secteur social). Cette phase est marque aussi par
laugmentation des dpenses militaires ,suite au dclenchement du
conflit du Sahara, qui ont vu leur part dans les dpenses totales
passer en moyenne 18% contre 11% seulement entre 1960 et 1973. A
lintrieur de celles-ci, les dpenses dquipement militaires gagnent
effectivement 15 points passant 40 % entre 1974 et 1982 contre
seulement 25% entre 1960 et 1973. Devant les difficults des
finances publiques marocaines de la seconde moiti de la dcennie 70,
les mesures de rigueur budgtaire adoptes en 1978 visrent
principalement les dpenses dinvestissement qui ont vu leur part
dans les dpenses totales et dans le PIB perdre respectivement 6,7
et 2,7 point en % entre 1978 et 1980.1978 DI 8121 DI/DT 42,4
DI/PIB(en%) 14,7 Rapports banque du Maroc GFS year Book 1984 1987
1979 8736 39 14 1980 8428 35,7 12 1981 10148 33,8 13,2 1982 16807
42,6 18,9 1983 13570 35,5 14,3 1984 10155 26,1 9,4 1985 12282 27,5
10
Ce sont donc les dpenses dinvestissement qui ont fait les frais
de laustrit budgtaire entame depuis 1978. La tendance la baisse de
ces dpenses sest confirme avec lentre en vigueur du PAS en 1983. La
forte contraction de ces dpenses a jou un rle crucial dans la
politique dajustement. Elles nont reprsent en moyenne, que 7% du
PIB entre 1983 et 1995 alors quelles ont reprsent 19,6% de cet
agrgat en 1976 voire 22% en 1977. La politique dajustement a entran
une baisse de la part relative de ces dpenses qui passe de plus du
tiers en 1982 moins du quart en 1995. La rduction des dpenses53
En 1976, elles vont dpasser, pour la premire fois aussi bien en
valeur absolue quen valeur relative, les dpenses courantes.
dinvestissement a aussi t dicte par la volont des autorits
financires de rduire les arrires de paiement. Depuis lors, la
politique budgtaire est devenue plus raliste. Lallocation des
ressources obit dsormais des critres plus pragmatiques. Et
lintroduction depuis 1989, de la nouvelle nomenclature des dpenses
publiques a donn lieu un assouplissement relatif des procdures de
mise en place des crdits et la suppression progressive des
programmes demploi. Les dcisions prises en matire de report de
crdit ont complt cette rforme. Alors que, durant la phase
post-ajustement, l'volution des dpenses courantes a connu un
accroissement irrversible, celle des dpenses en capital a accus une
nette diminution. Les dpenses dinvestissement de lEtat ont connu un
accroissement annuel moyen de 3, % pour la priode 1996-2003 contre
respectivement 7,6% et 0,7% pour les priodes 1980-1989 et
1990-1995. Exprimes en termes de PIB (hors TVA des collectivits
locales), elles sont passes une moyenne de 4,7% pour la priode
1996-2002 contre 5.7% entre 1990-1995 et 7,7 % entre 1980-1989. La
chute de ces dpenses est encore plus accentue lorsque lon regarde
de plus prs lvolution de leur part dans les dpenses totales.
Celle-ci, alors quelle a enregistr une moyenne de 26,4% durant la
priode 1980-1989, elle est passe une moyenne 17,4% pour la priode
1996-2003 contre 20% entre 1990 et 1995. Cependant, force est de
constater que ces parts seraient encore plus faibles si lon admet
lhypothse selon laquelle les dpenses de fonctionnement notamment
sous formes de frais de personnel ou de dpenses, extra-civiles
concerneraient 25 30% des dpenses dinvestissement 54 . ii Les
dpenses de compensation Ces dpenses comprennent, pour lessentiel,
les subventions la caisse de compensation et LONICL, les dpenses de
scurit sociale et les charges diverses. Globalement, elles ont vu
leur volume progresser rgulirement passant de 70 millions de dhs en
1957 127 millions dhs en 1964 , 2 milliards de dhs en 1977 puis
plus de 5 milliards de dhs en 1982 . Durant les annes 70, Ces
dpensent croissent de presque 150% et reprsentent en moyenne 25,7%
des dpenses courantes et 16,6% des dpenses totales. Malgr les
efforts fournis entre 1978 et 1982, leur part dans le PIB avoisine
en moyenne 2% du PIB. Une bonne partie du poids de lajustement
budgtaire a t supporte par ce type de dpenses. Il a subi un coup
dur durant la deuxime moiti de la dcennie 80, dans la mesure o il a
t svrement sacrifi suite aux douloureusesA.Berrada, (1995), La loi
de finances pour lanne 1994 : le ver est dans le fruit in Revue
juridique politique et conomique du Maroc, n 28 1995, pages 93 et
94.54
recommandations du FMI notamment en matire daugmentations de la
tarification de plusieurs produits subventionns ou leur exclusion
de la compensation (lait, beurre, farine de luxe..). On a assist
ainsi la baisse de la part de ces dpenses (compensation) qui est
passe de 7,3% des charges totales en 1981 2,2% en 1992 et 4% en
1995. Enfin, rapportes au PIB, les dpenses de compensation se sont
stabilises entre 0,8% et 0,9% durant les priodes 1990-1995 et
1996-2003 55 contre une moyenne de 1,3% entre 1980 et 1989. Les
performances ralises durant la priode post ajustement sexpliquent
paradoxalement, par la succession de mauvaises campagnes agricoles
qui impliquent des gains en terme de recettes au titre des
quivalents tarifaires sur les crales.
Enfin le canal des dpenses au titre des biens et services non
salariaux a connu une baisse graduelle de quelque 4,5 % du PIB
durant la priode 80-83 3% en 1990-1992 56. Ces chiffres confirment
lide selon laquelle que se sont les dpenses de fonctionnement non
salariales et les dpenses en capital qui ont souffert le plus de la
compression des dpenses globales durant la dcennie de lajustement.
Depuis 1993, ces dpenses subissent, bon an mal an, des coupes
budgtaires, ce qui explique que leur moyenne annuelle, au niveau de
la priode, oscille entre 18 et 20% des dpenses courantes, soit 17,3
% des dpenses totales et 4,7% du PIB. Cependant force est de
constater que le vritable problme ce niveau se situe au niveau de
la gestion de ces dpenses tel enseigne que la pratique des marchs
publics au Maroc rvle que les fournisseurs, choisis d'avance,
tendent toujours gonfler les prix pour augmenter la marge
bnficiaire, dicte souvent par la protection contre les agios
bancaires, imputable entre autres au retard trop frquent des
paiements, balays entre le CED et la TGR 57. iii Les recettes
budgtaires au service du rquilibrage Par quels canaux les recettes
fiscales ont elles eu une incidence sur le rquilibrage budgtaire?
Rpondre cette question revient sinterroger sur la manire dont la
fiscalit a rpondu ou non aux exigences budgtaires.
Ce dernier chiffre aurait t plus faible sil ny avait pas une
hausse de ces dpenses en 2001, atteignant 1,3% du PIB, en relation
avec lintervention de lEtat pour stabiliser les prix intrieurs des
produits ptroliers en liaison avec lenvole du cours de ptrole brut
sur le march international 56 Banque Mondiale (1994) , Dpenses
publiques : problmatiques et perspectives p13. 57 M. El Mataoui ,
Structure des dpenses publiques au Maroc in Repres et perspectives
n3 Automne2002, p 40.55
A lexprience, une politique budgtaire qui cherche rquilibrer le
budget en augmentant les recettes fiscales par llimination des
exemptions, lamlioration de ladministration de limpt et la rduction
de la fraude fiscale, risque moins de stopper leffort de
lassainissement et permet une rduction plus durable du dficit. Or,
au Maroc durant les priodes dajustement et post-ajustement et en
dpit de la rforme fiscale et des diffrents amnagements fiscaux
apportes par les diffrentes lois de finances, on constate une
stabilisation des recettes fiscales autour de 22,1% du PIB avec un
reprofilage dans le sens du renforcement de la part des impts
directs dans le PIB, qui reprsentent respectivement pour les
priodes 1980-1989 1990-1995 et 1996 - 2003 en moyenne 4,8% 6% et
7,2% du PIB, et la stabilisation de celle des impts indirects
autour de 10,3% . Ce constat ressort aussi de lexamen des
variations annuelles des recettes fiscales 58 et de la structure
des recettes fiscales. De 1980 2003, alors que la part des impts
directs dans les recettes fiscales affiche un gain de 8,2 points,
celle des impts indirects (hors TIC sur le ptrole) sest contente
dun gain de 1 ,9 points en pourcentage. En termes de PIB, ces impts
ont reprsent 8,2% en 2004 contre 7,3% en 2001 et une moyenne de
7,8% en 2001-2004, dpassant ainsi les rentres au titre des impts
indirects (REF 06). 59 La hausse en valeur des recettes fiscales
simpute essentiellement la contribution notable des taxes de
compensation, il sagit notamment : - Du PFI qui a contribu
lamlioration des recettes fiscales pour reprsenter 10,9 % des
recettes fiscales et 2,4% du PIB durant la priode 1990-1995 - pour
la 1986 1996 les gains issus de lexcdent ptrolier ont reprsent en
moyenne 1,5% du PIB soit une moyenne sur la mme priode denviron 7%
des recettes fiscales. - Des TIC sur le ptrole qui reprsentent en
moyenne durant la priode 1996-2003 11,4% des recettes fiscales soit
2,5 % du PIB contre 2,1%(0,4 % du PIB) entre 1980 et 1989 et 5,1%
entre 1990 et 1995(1,1% du PIB). - Au titre lexercice budgtaire
98-99 les recettes exceptionnelles ont reprsent 4,5% des recettes
fiscales soit 1% du PIB
Les impts directs affichent une variation annuelle moyenne
durant la priode 1996-2003 de lordre de 9,4%, contre 4,5% pour les
impts indirects 59 (REF 06).58
Le souci du rquilibrage budgtaire a produit un systme fiscal
charg de nombreuses imperfections gnrales et spcifiques, assez
loign des normes internationales en la matire de simplicit,
defficacit et dquit. 2.3 Les lments prcurseurs du changement
Lessentiel de ce point sera donc consacr aux efforts consacrs par
les autorits budgtaires pour desserrer la contrainte budgtaire. Ces
efforts concernent : le domaine de la gestion de la dette publique
qui est le point focal de plusieurs facteurs dterminants pour la
croissance. les rformes institutionnelles favorisant une bonne
gestion publique pour la ralisation dune croissance soutenue. 2. 3
.1 Les lments du changement au niveau de la dette En sortant du
cycle du rchelonnement en 1992 et face un contexte caractris par
laccs limit aux marchs financiers, lconomie marocaine devait
dissiper les doutes sur la Soutenabilit de sa dette publique. Au
cours de la priode 1993-2002, les finances publiques ont t
principalement orientes vers la rduction du niveau de la dette
extrieure ce qui sest traduit par dimportants transferts nets au
profit de ltranger. Cette rigidit sest aggrave surtout avec le
dmarrage du remboursement des dettes rchelonnes partir de 1999 pour
celles du club de Londres et du cinquime accord avec le club de
Paris et partir de 2001 pour celles du sixime accord avec le club
de Paris. Cette pression a pouss les autorits budgtaires laborer
une stratgie de remboursement couple avec une gestion active de la
dette extrieure dont les rsultats se sont rvls concluants notamment
en matire de crdibilit. En effet, lencours au PIB (le taux
dendettement extrieur est revenu, en moyenne, de 74,2% de priode
1990 1995 46,3% pour la priode 1996-2003 60 . fin 2004, l'encours
de dette extrieure du trsor reprsente 15,9% du PIB contre 40,6% fin
97. Ce taux par rapport aux recettes courantes de la balance des
paiements est revenu de 84% en 2000 37% en 2004.Encours de a dette
extrieure en millions de DH et en % du PIB.Encours total En
millions 164902 168995 165796 172457 193554 % PIB 90,8 87,1 77,9
71,2 79,4 Dette du trsor En millions 119730 122771 111127 120253
140925 % PIB 65,9 63,3 52,2 49,6 57,8 Dette garantie En millions
45172 46224 54669 52204 52629 % PIB 24,9 23,8 25,7 21,5 21,6
1988 1989 1990 1991 199260
Concernant la catgorie dette du trsor et celle de la dette
garantie, ces ratios expriment la mme tendance soit respectivement
52% et 31,6% pour la premire catgorie et 22,2% puis 14,6% pour la
seconde
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
90-95 96-2003
201383 195308 191933 188124 184571 180181 177441 170901 163654
142100 126000 115200
80,8 69,9 68,1 58,9 58,0 52,1 51,4 48,3 42,7 34,6 30,1 26,1 74,2
46,3
144097 136316 131997 131038 129333 125039 124099 119280 110889
92649 78900 70500
57,8 48,8 46,9 41,0 40,6 36,3 35,9 33,7 29,0 22,6 18.9 15.9 52,0
31,6
57286 58992 59936 57086 55238 54342 53434 51621 52765 49451
47100 44700
23,0 21,1 21,3 17,9 17,4 15,8 15,5 14,6 13,8 12,0 11.2 10.2 22,2
14,6
En consquence, les flux nets de la dette directe du trsor (entre
1992 et 2002) Ont dpass 1,5 Milliards De $Us Par An 61 . En 2004,
Les sorties nettes au titre de la dette extrieure se sont tablies
6,5 milliards de dirhams au lieu de 8,7 milliards en 2003 et 11,2
milliards en 2002. Le repli des flux nets ngatifs en 2003 sexplique
dune part par limportance des concours extrieurs dont a bnfici le
Trsor soit 8,4 milliards de dirhams, dont 400 millions (4,3
milliards DH) ont t mobiliss en juillet 2003 sur le march financier
international 62 . Et dautre part par les paiements effectus au
titre du capital de la dette extrieure pour un montant de 17,2
milliards, y compris les remboursements par anticipation dun
montant de 41761
9Mds en moyenne de 2000 2002. 11,2 milliards de DH en 2002
contre seulement 3,8 milliards de DH en 1998. 62 Cette mission
obligataire effectue sur le MFI ayant servi au remboursement par
anticipation de dettes onreuses l'gard de la Banque africaine de
dveloppement et de la Banque islamique de dveloppement. Les autres
prts ont t accords essentiellement par la Banque internationale
pour la reconstruction et le dveloppement, la Banque africaine de
dveloppement, le Fonds montaire arabe et la France pour soutenir
les rformes structurelles et financer le programme de dveloppement
de l'infrastructure de l'information ainsi que certains projets
d'investissement.
millions $US au titre de la dette onreuse et le remboursement du
crdit syndiqu de 200 millions $US contract en 1998. Ces deux
oprations exceptionnelles et la baisse des tirages mobiliss par le
secteur public au titre des projets dinvestissement expliquent
lamlioration de lindicateur du flux net en faveur de lextrieur en
2004. Pour accompagner cette rapide progression des remboursements.
Le Trsor a mis en place une politique de gestion active de la dette
qui a permis de traiter de 1996 2005 prs de 50 milliards DH. La
gestion active de la dette extrieure, tout en tant concluante,
reste insuffisante pour compenser laccroissement en boule de neige
du stock de la dette intrieure. Le financement extrieur ne
constitue plus une source principale de financement de lEtat.
Lendettement intrieur a relay ce financement. Laccroissement du
poids de la dette intrieure est le rsultat de la conjugaison de
plusieurs facteurs dont notamment la persistance du dficit
budgtaire et les financements extrieurs qui depuis 1994 se soldent
par des flux nets ngatifs importants. De 1980 2004 63 , lencours de
la dette intrieure du trsor sest accru en moyenne annuelle de
14,1%, passant ainsi de 10,1 milliards 224,1milliards de dirhams.
Rapport au PIB, lencours de la dette intrieure est pass de prs de
23,8% du PIB en 1988 (24% en1991) 50 ,7% en 2004 64 soit une
moyenne de 48% de 1996 2004 contre 28,9% de 1989 1995. 65
63 64
DPEG (Avril 2003)Tableau de bord des finances publiques, pages3,
4 et5. Selon le REF 06 P 127 cest 56% en 2004 et 56,7% en 2005 Soit
une progression denviron 32,2 points 65 DTFE(2002): Rapport sur
lvolution de la dette intrieure en 2002. in www.mfie.gov.ma.
Evolution des souscriptions et des remboursements
En milliards de dirhams
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1 998 1 999 2 000 2 001 50,8
39,6 36,7 51,5 46,5 38,8Souscriptions Remboursements
94,8 79,2 74,7 74,5 69,5 54,5 48,2 82,1
2 002
2 003
2 004
Le ratio des intrts de la dette au PIB 66 qui tait de lordre de
1,7% entre 1980 et 1989 est pass 2,6% de 1990 1995 et 3,2% pour la
priode 1996 -2003. En 2004, le service de la dette intrieure a
absorb 14,5% des recettes ordinaires contre respectivement 3,6% et
10,94% en 1980 et 1994. S2 2000 15,3% 2001 2002 2003 2004
Intrts dette 11,1% 13,8% 13,3% 14,5% intrieure/ Recettes
ordinaires Source REF 2006 et DTFE Au titre de lexercice budgtaire
2006 67 , les intrts sur la dette extrieure connatraient une hausse
de 13,5% et ceux relatifs la dette intrieure sapprcieraient de 7%.
La dcennie quatre vingt et le dbut de la dcennie quatre vingt dix,
lendettement intrieur du trsor 68 tait caractris par le poids des
chances courtes soit plus de 52% jusquen 1990. Cette structure
volue actuellement dans le sens de la rduction de la part de la
dette court terme. Celle-ci sest situe en 2004 20% au profit dune
hausse de celles du moyen et long termes qui ont atteint
respectivement 49% et 32%. La dure de vie moyenne de la dette
intrieure qui a subi les effets de la perturbation du march
montaire entre 2000 et 2003 a pu gagner une anne entre 2003 et 2004
(4 ans et 9mois en 2004 contre 3 ans et 9mois). Cette forte
concentration dans chances moyennes et longues absorbe une grande
part des ressources stables ou longues du systme bancaire au
dtriment des crdits linvestissement
Une grande partie de la dette publique intrieure est suivie dans
les comptes hors budget. Il en rsulte que lamortissement de cette
dette doit tre assur par des ressources non budgtaires. Par contre
pour la dette intrieure long terme, les comptes hors budget ne sont
quun cadre comptable de suivi financier qui assure limputation des
emprunts contradictoirement avec le budget. Le budget gnral reoit
donc les ralisations annuelles y affrentes et supporte le
remboursement du principal. Les charges dintrts et de commissions
tant, dans ce cas comme dans celui des emprunts moyen et long
terme, imputes au budget gnral. Les intrts de la dette publique
seraient de lordre de 18,8 milliards de dirhams, soit 3,8% du PIB
en 2006 en hausse de 7,9% par rapport leur niveau de lexercice 2005
actualis. Aprs la baisse tendancielle observe depuis les cinq
dernires annes, ils renouent avec leur niveau atteint en 2001, en
rapport avec laccroissement du taux dendettement en 2005 imputable
en plus de la dgradation du dficit budgtaire la rgularisation de la
dette de lEtat lgard de la Caisse Marocaine de la Retraite. 68
A.BOUAMI Le march dadjudication des valeurs du trsor comme
principale source de financement in actes du colloque : Le secteur
financier marocain : bilan et perspectives 13 et 14 mars 1998,p
119.67
66
1980 1982 1964 1986 1988 1990 1992 1994 2003 2004
Part du CT en % 43,35% 50,79% 66,42% 65,84% 55,32% 53,34% 46,41%
39,6% 29% 20%%
Part du LMT en % 54,65% 49,21% 33,58% 34,16% 44,68% 46,66%
53,59% 60,40% 71% 80%
Au milieu de la dcennie quatre vingt dix, la dette dtenue par le
systme bancaire tait importante et reprsentait quelque 59% de la
dette intrieure totale. En 2004 elle ne reprsente plus que 32% . Le
reliquat est constitu de diverses composantes regroupes, gnralement
sus le vocable ressources non bancaires. Il sagit des souscriptions
des ex OFS dune part, et de celles du secteur priv non financier
dautre part. La structure de la composante non bancaire a connu une
volution significative au cours des dernires annes. Ainsi on
constate que la part des titres dtenus par le secteur priv non
financier dans la dette totale na cess daugmenter au dtriment de
celles des organismes financiers spcialiss (OFS). Cette dernire 69
qui reprsentait 14,2% de la dette intrieure totale en 1980 a vu sa
part rgresser 10% en 1986 et seulement 8% en 1994. La part du
secteur priv non financier qui na t que de 24 ,9% en 1980 est passe
26,7% en en 1986 puis 32% en 1994. Ce secteur est constitu
actuellement par des compagnies dassurance, les OPCVM et autres 70
. Il dtient, en 2004, 68% de la dette intrieure reparti comme suit
:
69 70
Les principaux dtenteurs deffets publics parmi les OFS taient la
CDG, la BNDE, la CNCA et le CIH Il tait constitu par des compagnies
dassurance, des particuliers et des tablissements publics
Rpartition de lencours par type de crancier
40% 30% 20% 10% 0%
36%
32%
29%
32% 20%
2003 200418% 16%
16%
Evolution de la dure de vie moyenne
En annes
Dette bancaire Comp. d'assur.
OPCVM
Autres
Lencours par catgories de cranciers en % de la dette intrieure
Part en % Dc-2 DcDc-2 Dc001 2002 003 2004 41% 39% 36 32 Banques (*)
25% 29 32 Cie d'assurances 22% 14% 19% 18 20 OPCVM 11% 10% 11 11
CDG 12% 7% 5 5 Autres Total 100% 100% 100% 100%
Alors quau au dbut des annes quatre vingt dix, la situation et
les conditions de lendettement du trsor 71 taient caractrises par
le poids des chances courtes soit plus de 50% jusquen 1992,
limportance des emplois obligatoires des banques (soit 45% en 1990
contre seulement 6% en 1997) et la prdominance de la dette non
ngociable.(la part de la dette ngociable est passe de 48%en 1993 69
% en 1997), laccroissement de lencours de la dette intrieure au
niveau de la mme priode 72 sest accompagn dun recours massif au
compartiment des adjudications qui sest accru denviron 30% en
moyenne
A.BOUAMI Le march dadjudication des valeurs du trsor comme
principale source de financement in actes du colloque : Le secteur
financier marocain : bilan et perspectives 13 et 14 mars 1998,p
119. 72 DTFE (1 Mars 2002)de la dette intrieure en 2001 .
71
annuelle et dont la part dans lendettement intrieur 73 est pass
de 24% en 1995 96% en 2004 . Tableau: Encours des adjudications et
Part dans lencours total de 1995 2004 Encours des adjudications 24
545 42 085 58 276 72 270 94 573 116 359 143 075 169 917 197 100 214
825 Part dans lencours total 24% 38% 48% 55% 69% 78% 81% 8
