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N 447

SNATSESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procs-verbal de la sance du 28 juin 2000

RAPPORT D'INFORMATIONFAIT

au nom de la mission commune dinformation (1) charge de dresser le bilande la dcentralisation et de proposer les amliorations de nature faciliterlexercice des comptences locales,

Tome I

Par M. Michel MERCIER,Snateur.

(1) Cette mission est compose de : MM. Jean-Paul Delevoye, prsident ; Jacques Bellanger, JolBourdin, Paul Girod, vice-prsidents ; Robert Bret, Louis de Broissia, Jean-Franois Picheral, Lylian Payet, secrtaires ;Michel Mercier, rapporteur ; Claude Domeizel, Patrice Glard, Hubert Haenel, Claude Haut, Daniel Hoeffel, JeanHuchon, Jean-Franois Humbert, Philippe Marini, Grard Miquel, Bernard Murat, Philippe Nachbar, Jacques Oudin, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Raincourt, Philippe Richert, Bernard Seillier, Guy Vissac.

Collectivits locales.

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S O M M A I R EPages

MOTION ADOPTE PAR LA MISSION DINFORMATION ............................................................. 17

INTRODUCTION ....................................................................................................................................................... 27

PREMIRE PARTIE - LA DCENTRALISATION ET LEFFICACIT DELACTION PUBLIQUE ........................................................................................................................................... 34

CHAPITRE PREMIER LE CONTEXTE : UNE RFORME EFFICACE ETADAPTE AUX NOUVEAUX DFIS SOCIAUX ....................................................................................... 36

I. LA DCENTRALISATION : UNE REDISTRIBUTION DES POUVOIRS AUSERVICE DE LEFFICACITE DE LACTION PUBLIQUE .......................................................... 36

A. LEMERGENCE DIFFICILE DE LIDEE DE DECENTRALISATION ............................................ 361. Un long cheminement ........................................................................................................................................ 36

a) Une histoire cahotique .......................................................................................................................... 36b) Une double dpossession ............................................................................................................................. 38

2. Une affirmation progressive ........................................................................................................................... 40a) Un rel mouvement de dcentralisation ................................................................................................ 40b) Une tape importante : le projet de loi relatif au dveloppement des

responsabilits locales .................................................................................................................................. 41

B. LES PRINCIPAUX OBJECTIFS DE LA DCENTRALISATION ....................................................... 421. Une nouvelle distribution des pouvoirs dans un Etat unitaire........................................................... 42

a) Une nouvelle distribution des pouvoirs.................................................................................................. 42b) Le maintien des principes de lEtat unitaire........................................................................................ 44

2. La recherche dune meilleure efficacit de laction publique ........................................................... 45a) Un Etat recentr sur ses comptences essentielles............................................................................. 45b) Une organisation administrative rationalise ...................................................................................... 47

3. Une dmocratie de proximit.......................................................................................................................... 47a) Un processus de dcision proche des citoyens..................................................................................... 47b) Une capacit dadaptation et dinnovation ........................................................................................... 48

II. LAFFIRMATION DES COLLECTIVITS LOCALES COMME DESACTEURS CONOMIQUES DE PREMIER PLAN ........................................................................... 49

A. LA PLACE DES COLLECTIVITS LOCALES DANS LCONOMIE NATIONALE .............. 491. Une place significative ..................................................................................................................................... 502. Un facteur de croissance pour lconomie nationale ............................................................................ 51

B. LEFFICACIT DE LA GESTION DECENTRALISE .......................................................................... 531. Lassainissement financier .............................................................................................................................. 532. La sagesse fiscale................................................................................................................................................ 583. Un excdent budgtaire .................................................................................................................................... 62

C. LE DVELOPPEMENT DU CONTRLE FINANCIER.......................................................................... 63

III. DE NOUVEAUX DFIS POUR LACTION PUBLIQUE ............................................................... 64

A. DE PROFONDES MUTATIONS DMOGRAPHIQUE ET CONOMIQUE ................................... 641. Lvolution dmographique............................................................................................................................. 64

a) Le vieillissement de la population franaise ........................................................................................ 64

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b) Des contrastes territoriaux marqus en matire dmographique ................................................. 672. La mondialisation de lconomie franaise .............................................................................................. 703. Le risque de fracture civique et sociale ..................................................................................................... 71

a) Les incivilits et la fracture sociale......................................................................................................... 71b) La fracture civique ........................................................................................................................................ 72c) Les risques dingalits que peuvent engendrer les nouvelles technologies de la

communication................................................................................................................................................ 74

B. UNE ADAPTATION NCESSAIRE DE LACTION PUBLIQUE ....................................................... 741. La ncessit croissante dune gestion de proximit ............................................................................... 74

a) Une cohsion sociale renforce ................................................................................................................. 74b) Les nouvelles attentes de la population ................................................................................................. 76

2. Linsertion des territoires dans lensemble europen ........................................................................... 79a) Lexigence dune structuration efficace des territoires .................................................................... 79b) La place croissante des politiques communautaires.......................................................................... 80

C. LE DVELOPPEMENT DE LA COOPRATION DCENTRALISE............................................. 811. Le rapprochement franco-allemand daprs guerre .............................................................................. 812. Laffermissement des instruments juridiques et financiers ................................................................. 823. Une coopration active dans toutes les zones frontalires franaises et

europennes .......................................................................................................................................................... 83

CHAPITRE II LA COMPLEXIT DU PAYSAGE INSTITUTIONNEL DE LADCENTRALISATION ........................................................................................................................................... 86

I. LTAT : UN ACTEUR ESSENTIEL QUI NA PAS ENCORE INTGR LALOGIQUE DE LA DCENTRALISATION ............................................................................................ 86

A. LE RLE AMBIGU DE LTAT : CONTRLEUR ET ACTEUR DE LA VIELOCALE .................................................................................................................................................................... 86

1. ltat, contrleur de la vie locale................................................................................................................. 86a) Les principes : la substitution du contrle a posteriori la tutelle.............................................. 87b) Les insuffisances du contrle de lgalit............................................................................................... 87c) Les ambiguts du contrle de lgalit ................................................................................................... 90d) Linadaptation des contrles financiers ................................................................................................ 92

2. ltat, acteur de la vie locale ......................................................................................................................... 96

B. UN TAT QUI NA PAS ADAPT SON ORGANISATION LADCENTRALISATION ....................................................................................................................................... 98

1. Le bilan mitig des partages de services.................................................................................................... 99a) Les principes retenus par les lois de dcentralisation ...................................................................... 99b) Une mise en uvre complexe .................................................................................................................... 101c) Le partage non ralis : des services en parallle sinon en doublon .................................. 105

2. La dconcentration et la restructuration des administrations territoriales de ltatsont toujours en chantier ................................................................................................................................. 106a) Les enjeux de la dconcentration ............................................................................................................. 107b) Un objectif sans cesse raffirm ............................................................................................................... 107c) Une mise en uvre laborieuse ................................................................................................................... 110d) Linsuffisante restructuration des services territoriaux de ltat ................................................ 114e) Un pis-aller : la coordination sans rorganisation des services .................................................... 115

II. UNE ORGANISATION TERRITORIALE EN DEVENIR................................................................ 117

A. LES EXPRIENCES TRANGRES : LABSENCE DUN MODLE UNIQUE ........................ 1171. Dcentralisation et volution du modle fdral .................................................................................... 117

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2. Dcentralisation et mutation de ltat unitaire ...................................................................................... 1193. Rgionalisation et dcentralisation ............................................................................................................. 1214. La dvolution au Royaume-Uni .............................................................................................................. 1225. LEspagne : ltat des autonomies............................................................................................................... 1246. LItalie : en route pour une autonomie toujours plus grande des rgions .................................... 1247. La permanence du modle allemand............................................................................................................ 125

B. UNE NOUVELLE DONNE POUR LORGANISATION TERRITORIALE : LAMONTE EN PUISSANCE DE LINTERCOMMUNALIT DE PROJET ...................................... 127

1. Une proccupation ancienne .......................................................................................................................... 127a) Un remde lmiettement communal .................................................................................................. 127b) Les principales tapes : une stratification des structures ........................................................ 128c) Les lignes directrices dune rforme de lintercommunalit : le rle actif du

Snat ................................................................................................................................................................... 1302. Une relance rcente : la loi du 12 juillet 1999........................................................................................ 132

a) Les principaux objectifs............................................................................................................................... 132b) Un premier bilan encourageant ................................................................................................................ 136

C. DES FACTEURS DE COMPLEXITE POUR LORGANISATION TERRITORIALE.................. 1381. Les ambiguts de la politique des pays ..................................................................................................... 139

a) La loi dorientation du 4 fvrier 1995 : le pays espace de projet ................................................. 139b) La loi du 25 juin 1999 : une procdure plus complexe .................................................................... 140

2. La prolifration des zonages ................................................................................................................... 141a) Le zonage : un outil complexe mais pourtant utile ........................................................................... 141b) Une simplification toujours attendue...................................................................................................... 145

3. Les mcanismes complexes des interventions communautaires......................................................... 150a) Un poids significatif dans la vie locale .................................................................................................. 150b) Une mise en uvre complexe .................................................................................................................... 151

D. LES SPCIFICITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER........................................................... 156

CHAPITRE III LE CADRE DE LEXERCICE DES COMPTENCES LOCALES :DES BLOCS DE COMPTENCES LA COGESTION ......................................................................... 160

I. UNE LOGIQUE INITIALE DVOYE ...................................................................................................... 161

A. LA LOGIQUE INITIALE ..................................................................................................................................... 1611. Une nouvelle conception du rle de lEtat dans un cadre dfini par la loi.................................. 161

a) Une nouvelle conception du rle de lEtat............................................................................................ 161b) Un cadre fix par la loi ................................................................................................................................ 165

2. Des transferts de blocs de comptences en fonction des vocations dominantes dechaque niveau de collectivit locale ........................................................................................................... 167a) Lidentification des vocations dominantes des diffrents niveaux .............................................. 167b) La dtermination de blocs de comptences .......................................................................................... 169

B. UNE LOGIQUE DVOYE................................................................................................................................ 1701. De la confusion... ................................................................................................................................................ 170

a) La multiplication des formules de cogestion ....................................................................................... 170b) Un cadre contraignant pour les collectivits locales......................................................................... 178

2. ... A la recentralisation des comptences .................................................................................................. 179a) Des dispositifs coercitifs.............................................................................................................................. 179b) Une prsomption inacceptable : lincapacit des collectivits locales appliquer

la loi .................................................................................................................................................................... 184

II. UNE LOGIQUE CONTRACTUELLE INGALITAIRE .................................................................. 186

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A. LIMPORTANCE CROISSANTE DES TECHNIQUES CONTRACTUELLES .............................. 1881. Les contrats de plan Etat-rgions : une enveloppe financire considrable en

partie seulement prise en charge par lEtat ............................................................................................. 188a) La contractualisation dcentralise, hritire de lardente obligation

nationale ............................................................................................................................................................ 188b) Des financements croissants, rpartis entre plusieurs partenaires .............................................. 189

2. Les contrats de ville ou la tentative de rationalisation dune politique foisonnante ................ 192a) Une prolifration laquelle la contractualisation na pas totalement mis fin ........................ 192b) Une politique partage ................................................................................................................................. 195

3. Les contrats locaux de scurit : un outil perfectible ........................................................................... 197a) Une procdure qui couvre une part croissante du territoire ........................................................... 197b) Une mthodologie perfectible.................................................................................................................... 199

4. Les autres contrats : quelle cohrence globale et quelle place pour les collectivitsterritoriales ? ....................................................................................................................................................... 201

B. LA RUPTURE DE LGALIT ENTRE LES CONTRACTANTS ...................................................... 2021. Le contrat, vecteur de lintervention de lEtat ....................................................................................... 202

a) La mthode, ou le dsquilibre dans la ngociation du contrat .................................................... 202b) Les matires contractuelles, ou le dsquilibre dans le contenu du contrat ............................. 204

2. Labsence de sanction du non respect par lEtat de ses engagements ........................................... 206a) Une excution dfaillante des engagements financiers.................................................................... 206b) Une relation contractuelle dpourvue de force contraignante ?.................................................... 210

CHAPITRE IV FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE : LETAT LABOREDES RGLES INADAPTES DONT IL NE SUPPORTE PAS LESCONSQUENCES ...................................................................................................................................................... 213

I. UNE CONSTRUCTION STATUTAIRE LABORIEUSE QUI NA PASSUFFISAMMENT PRIS EN COMPTE LES BESOINS SPCIFIQUES DESCOLLECTIVITS LOCALES ....................................................................................................................... 214

A. LES PRINCIPES POSS EN 1984 : UNIT, PARIT... SPCIFICIT ........................................... 2141. Lunit de la fonction publique territoriale .............................................................................................. 2142. La parit entre les fonctions publiques....................................................................................................... 2153. La spcificit de la fonction publique territoriale.................................................................................. 216

B. LA DIFFICILE MISE EN PLACE DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE............... 216

II. DES DISPOSITIONS STATUTAIRES ET RGLEMENTAIRES INADAPTESET RIGIDES ........................................................................................................................................................... 217

A. DES PROCDURES TRS LOURDES .......................................................................................................... 2181. Le recrutement et le systme du concours ................................................................................................. 2192. La formation.......................................................................................................................................................... 2203. Le droulement de carrire et la mobilit ................................................................................................. 2204. Les incidents de carrire .................................................................................................................................. 222

B. DES INSTITUTIONS QUI ONT MONTR LEURS LIMITES ............................................................. 2231. Le CNFPT .............................................................................................................................................................. 2232. Les centres de gestion ....................................................................................................................................... 2233. La CNRACL : une situation financire inquitante ............................................................................... 224

C. LES RMUNRATIONS SONT CONTRAINTES AU NOM DU PRINCIPE DEPARIT ...................................................................................................................................................................... 225

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D. LE RECRUTEMENT DE CONTRACTUELS EST FORTEMENT ENCADR .............................. 226

E. LINADQUATION DES STATUTS PARTICULIERS AUX NOUVEAUX BESOINSDES COLLECTIVITS LOCALES ................................................................................................................. 228

F. LE CAS PARTICULIER DES DPARTEMENTS D'OUTRE-MER. ................................................... 2281. La surrmunration est un frein lembauche ........................................................................................ 2282. Les indemnits dloignement ........................................................................................................................ 2293. Lemploi de non-titulaires ............................................................................................................................... 229

III. LES INCERTITUDES QUANT AU VOLUME DE LEMPLOI PUBLICTERRITORIAL ..................................................................................................................................................... 230

A. LEXTENSION DE LA NOTION DAGENT PUBLIC CRE DES CHARGES POURLES COLLECTIVITS EMPLOYEURS ....................................................................................................... 230

1. La rduction de la possibilit pour les collectivits de recruter sur des contrats dedroit priv .............................................................................................................................................................. 230

2. Une rigidit accrue de la gestion des personnels ................................................................................... 231

B. LE RENOUVELLEMENT DES EFFECTIFS ............................................................................................... 232

CHAPITRE V UN SYSTME DE FINANCEMENT QUI NE GARANTIT PASLAUTONOMIE LOCALE..................................................................................................................................... 234

I. LA NOUVELLE DONNE DE LA DCENTRALISATION ................................................................ 235

A. LHRITAGE DU PLAN DE DVELOPPEMENT DES RESPONSABILITSLOCALES .............................................................................................................................................................. 235

B. UN RENFORCEMENT DE LAUTONOMIE FINANCIRE DES COLLECTIVITS ................ 237

II. LA COMPENSATION FINANCIRE DES TRANSFERTS DE CHARGES :THORIE ET PRATIQUE .............................................................................................................................. 238

A. LES PRINCIPES DE LA COMPENSATION ............................................................................................... 2391. Une compensation intgrale la date du transfert ................................................................................ 2392. Une compensation constitue au moins pour moiti par des ressources fiscales ....................... 240

B. LES AMBIGUTS DUN SYSTME COMPLIQU ............................................................................... 2411. Le mode de calcul des compensations ne permet pas une compensation intgrale ................... 241

a) Le calcul des compensations repose sur la distinction entre lvolution thoriqueet lvolution relle des ressources et charges transfres .............................................................. 241

b) Cette distinction na pas permis une compensation intgrale des chargestransfres......................................................................................................................................................... 243

2. La remise en cause du principe du financement par la fiscalit ....................................................... 2463. Le rgime de compensation est-il respectueux de la libre administration des

collectivits locales ? ........................................................................................................................................ 249

C. LALOURDISSEMENT DES CHARGES NON COMPENSES : UN RISQUE POURLES BUDGETS LOCAUX .................................................................................................................................. 251

1. Les transferts de charges ne concernent pas seulement les domaines mentionnspar les lois de dcentralisation ..................................................................................................................... 251

2. Un dcalage entre les procdures et les enjeux financiers ................................................................. 255

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III. LE DMANTLEMENT DE LA FISCALIT LOCALE ............................................................... 257

A. UNE FISCALIT LOCALE DE PLUS EN PLUS VIRTUELLE .................................................... 2571. Une marge de manoeuvre fiscale de plus en plus rduite.................................................................... 257

a) La marge de manoeuvre fiscale des collectivits locales ... ........................................................... 257b) ... se rduit peu peu ................................................................................................................................... 259

2. Lvolution des taux et des bases dtermine de moins en moins lvolution duproduit ..................................................................................................................................................................... 260

3. Peut-on encore parler dimpts directs locaux ? .................................................................................... 261

B. LE COT DE LA NON RFORME ................................................................................................................. 2631. Des ingalits qui se perptuent et amnent lEtat supprimer tout ou partie des

impts directs locaux ......................................................................................................................................... 263a) Les ingalits invitables ..................................................................................................................... 263b) Les ingalits injustifiables ........................................................................................................................ 264c) La stratgie des gouvernements successifs : payer plutt que rformer..................................... 267

2. Une charge croissante pour le budget de lEtat...................................................................................... 2683. Un manque gagner pour les collectivits locales................................................................................ 271

a) Les modes dindexation entranent des manques gagner ............................................................ 272b) Les mcanismes drosion du montant des compensations ............................................................ 273c) Les consquences sur la taxe foncire et la taxe denlvement des ordures

mnagres ......................................................................................................................................................... 276

IV. LES COLLECTIVITS LOCALES, VARIABLE DAJUSTEMENT DUBUDGET DE LETAT........................................................................................................................................ 277

A. LVOLUTION DE LA STRUCTURE DES CONCOURS DE LTAT ........................................... 2771. Les concours de lEtat : un ensemble htrogne .................................................................................. 277

a) Les dgrvements ........................................................................................................................................... 278b) Les compensations......................................................................................................................................... 278c) Les dotations de lEtat ................................................................................................................................. 279

2. La rduction de la part des dotations dans leffort total de lEtat .................................................. 285

B. LENVELOPPE NORME : UN RENDEZ-VOUS MANQU ....................................................... 2861. Concilier matrise des dpenses publiques et stabilit des concours aux

collectivits locales : une bonne ide ... .................................................................................................... 287a) Matriser les dpenses publiques .............................................................................................................. 287b) Amliorer la prvisibilit de lvolution des budgets locaux ........................................................ 288

2. ... qui a t dtourne de son objet initial .... .......................................................................................... 2893. ... et qui na pas modifi la nature des relations financires entre lEtat et les

collectivits locales ............................................................................................................................................ 291

V. LA PRQUATION EN PANNE .................................................................................................................. 292

A. LE CONTRASTE ENTRE LES BESOINS ET LES CREDITS ............................................................. 2921. Les difficults de mesurer les carts de richesse .................................................................................... 2922. Un faible volume de crdits ............................................................................................................................ 2973. La prquation : du saupoudrage ? ...................................................................................................... 298

B. LA FAIBLESSE DES INSTRUMENTS EXISTANTS .............................................................................. 2991. La DGF des communes est peu prquatrice............................................................................................ 299

a) Les modalits de rpartition de la DGF des communes et des structuresintercommunales ............................................................................................................................................ 299

b) Les crdits consacrs la prquation ne parviennent pas dcoller ................................ 302c) Lorigine du blocage ..................................................................................................................................... 305

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2. Les fonds nationaux de prquation ............................................................................................................ 307a) Des fonds lobjet de moins en moins dfini...................................................................................... 307b) La prquation finance la prquation................................................................................................... 309c) Une situation paradoxale............................................................................................................................. 309

3. La prquation des rductions de crdits .................................................................................................. 311a) La rforme de la DGE .................................................................................................................................. 311b) La modulation des baisses de DCTP....................................................................................................... 313c) Les compensations dexonrations fiscales sont-elles prquatrices ? ....................................... 314

C. LES NOUVELLES FORMES DE PRQUATION ................................................................................... 3161. La prquation volontaire des ressources fiscales : la taxe professionnelle unique................. 3162. La prquation force des ressources fiscales ......................................................................................... 3173. Les contrats de plan sont-ils prquateurs ? ............................................................................................ 319

VI. UN TRANGE MOUVEMENT DE RECENTRALISATION DES FINANCESLOCALES ................................................................................................................................................................ 321

A. LA MCANIQUE DE LA RECENTRALISATION ................................................................................... 3211. La transformation dimpts locaux en dotations budgtaires ............................................................ 3222. Les concours de lEtat aux collectivits locales sur la sellette ......................................................... 323

B. POURQUOI LTAT RECENTRALISE-T-IL ? .......................................................................................... 3241. Amliorer la justice fiscale ?.......................................................................................................................... 3242. Renforcer la prquation ?.............................................................................................................................. 3273. Matriser la dpense publique ? .................................................................................................................... 328

CHAPITRE VI UN BILAN SECTORIEL ...................................................................................................... 330

I. LAIDE SOCIALE ................................................................................................................................................. 330

A. LALTRATION PROGRESSIVE DU PRINCIPE DES BLOCS DECOMPTENCE ................................................................................................................................................... 331

1. La volont originelle de clarification.......................................................................................................... 331a) Un principe simple ........................................................................................................................................ 331b) Lmiettement structurel du secteur social........................................................................................... 333c) La dfinition centralise de laide sociale lgale ............................................................................... 334d) Une comptence rsiduelle de lEtat aux contours flous ................................................................. 336

2. Des difficults de mise en uvre des comptences partages ............................................................ 338a) La prise en charge des personnes handicapes ................................................................................... 338b) La prise en charge des parents isols en difficult ............................................................................ 341c) La judiciarisation de laide sociale lenfance................................................................................... 342d) Des COTOREP insuffisamment attentives aux proccupations des dpartements ................ 345

3. De nouvelles formes de partenariat impos ...................................................................................... 346a) Le revenu minimum dinsertion (RMI) ................................................................................................. 347b) Le logement pour les plus dmunis ......................................................................................................... 348c) Les fonds daide aux jeunes (FAJ)........................................................................................................... 350

4. LEtat conserve une emprise forte sur des facteurs essentiels dvolution de ladpense dpartementale daide sociale ...................................................................................................... 350a) Le dpartement ne contrle pas lvolution des rmunrations des personnels

sociaux et mdico-sociaux .......................................................................................................................... 351b) Le poids des normes...................................................................................................................................... 358

B. LA DCENTRALISATION A PERMIS UNE AMLIORATION DE LAPERFORMANCE PUBLIQUE DANS LE DOMAINE SOCIAL ........................................................... 359

1. Lamlioration des performances en matire sociale............................................................................ 359

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a) Une dpense matrise dans un contexte difficile .............................................................................. 359b) La dcentralisation nest pas un facteur daggravation des ingalits de loffre

sociale................................................................................................................................................................. 362c) Les dpartements ont su dvelopper leurs services sociaux ........................................................... 367

2. Les dfis relever ............................................................................................................................................... 369a) Des besoins levs en matire de renforcement de la cohsion sociale et de

prvention pour la jeunesse ........................................................................................................................ 370b) La question lourde de la dpendance...................................................................................................... 371

II. LA FORMATION PROFESSIONNELLE ............................................................................................... 376

A. UN TRANSFERT CLAIR EN APPARENCE ............................................................................................... 3761. Les choix de 1983................................................................................................................................................ 3762. Lapprentissage.................................................................................................................................................... 3773. La formation professionnelle continue........................................................................................................ 3784. La formation professionnelle des jeunes .................................................................................................... 379

B. UN ETAT OMNIPRSENT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION ...................................... 3811. LEtat conserve en droit et en fait une comptence considrable .................................................... 3822. LEtat a tendu son rle dimpulsion en sollicitant des financements croiss ............................ 3843. La rgion occupe encore une place restreinte dans le systme de financement de la

formation professionnelle ................................................................................................................................ 385

III. LA SCURIT ..................................................................................................................................................... 386

A. UNE COMPTENCE LARGEMENT PARTAGE ................................................................................... 3861. Un pouvoir tendu du maire en matire de police ................................................................................. 386

a) Lobjet de la police municipale................................................................................................................. 386b) Les limites du pouvoir de police du maire............................................................................................ 387

2. Laffirmation du rle des polices municipales ......................................................................................... 389a) Lmergence des polices municipales .................................................................................................... 389b) Le nouveau cadre juridique issu de la loi du 15 avril 1999 ........................................................... 390

B. LES LIMITES ACTUELLES DE LA POLITIQUE DE PROXIMITE ................................................. 3951. Des mesures marques par de nombreuses incertitudes....................................................................... 396

a) Les contrats locaux de scurit ................................................................................................................. 396b) Les emplois de proximit ............................................................................................................................ 397c) Les difficults rencontres dans le redploiement des personnels vers les zones

sensibles ............................................................................................................................................................ 3992. Un fort sentiment dinscurit........................................................................................................................ 400

a) Une croissance globale des infractions .................................................................................................. 400b) Une aggravation de linscurit quotidienne ....................................................................................... 401

IV. LDUCATION.................................................................................................................................................... 402

A. LE PARTAGE DES COMPTENCES ............................................................................................................ 4031. Lorganisation institutionnelle....................................................................................................................... 404

a) Le champ dapplication des transferts de comptences ................................................................... 404b) Les nouvelles rgles de planification et de programmation des quipements

scolaires ............................................................................................................................................................. 404c) Le rgime des tablissements publics locaux denseignement ...................................................... 405d) Les prrogatives conserves par lEtat .................................................................................................. 406

2. Lorganisation financire ................................................................................................................................ 407a) Un financement partag .............................................................................................................................. 407b) Des mcanismes spcifiques de compensation. .................................................................................. 407

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c) Financements conjoints entre collectivits de niveaux diffrents. ............................................... 4083. La prise en charge par les collectivites de leurs nouvelles competences...................................... 408

a) Transferts et mises disposition de personnels. ................................................................................ 408b) Lorganisation des services locaux.......................................................................................................... 409

B. UN BILAN SATISFAISANT MALGR DES INSUFFISANCES......................................................... 4091. Les insuffisances de la programmation....................................................................................................... 4092. Des financements multiples ............................................................................................................................. 410

a) Les contributions des communes.............................................................................................................. 410b) Les concours de l'Etat .................................................................................................................................. 410

3. Le remarquable effort des collectivits locales ....................................................................................... 411

C. LA QUESTION DES TRANSPORTS SCOLAIRES................................................................................... 413

D. LA PARTICIPATION DES RGIONS AU FINANCEMENT DELENSEIGNEMENT SUPRIEUR .................................................................................................................. 414

V. LA CULTURE ........................................................................................................................................................ 416

A. LINTERVENTION DES COLLECTIVITS LOCALES A PRIS SON ESSORAVANT LA DCENTRALISATION.............................................................................................................. 416

B. LES PRINCIPES RETENUS PAR LES LOIS DE DCENTRALISATION ...................................... 4171. La confirmation des comptences exerces par les collectivits territoriales dans le

domaine culturel.................................................................................................................................................. 4182. Des comptences partages............................................................................................................................. 420

a) Les enseignements culturels ...................................................................................................................... 420b) Les bibliothques ........................................................................................................................................... 420c) Les archives...................................................................................................................................................... 421d) Les autres comptences ............................................................................................................................... 421

3. Des comptences encadres ............................................................................................................................ 4224. Lvolution depuis 1983 ................................................................................................................................... 422

a) Une lente mise en uvre des lois de dcentralisation ...................................................................... 422b) Lvolution lgislative ................................................................................................................................. 423

5. Les cas particuliers des dpartements doutre-mer, puis de la Corse ............................................ 424

C. LES FAITS : DYNAMISME ET EFFICACITE DE LACTION CULTURELLE DESCOLLECTIVITES LOCALES, RETICENCE DE LETAT .................................................................... 424

1. Un dynamisme local avr............................................................................................................................... 424a) La prise de conscience de limportance du dveloppement culturel local ................................ 424b) La mobilisation de moyens importants .................................................................................................. 425c) Des politiques innovantes, adaptes aux besoins locaux ................................................................. 427

2. Lemprise de lEtat ............................................................................................................................................. 428a) Linstrumentalisation des financements croiss ................................................................................. 428b) Les obstacles la dconcentration........................................................................................................... 428

VI. LE SPORT .............................................................................................................................................................. 429

A. AVANT LA DCENTRALISATION : DJ UN TERRAIN DE CHOIX POURLINITIATIVE LOCALE..................................................................................................................................... 429

1. Dveloppement des quipements ................................................................................................................... 4292. Cration des services municipaux des sports ........................................................................................... 4303. Les dpartements ................................................................................................................................................. 431

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B. LES LOIS DE DCENTRALISATION ET LA LOI SPORT : LES SILENCES DULGISLATEUR SUR LES COMPTENCES DES COLLECTIVITS LOCALES....................... 431

1. Le sport : un domaine oubli par les lois de dcentralisation ........................................................... 4312. La loi sport du 16 juillet 1984........................................................................................................................ 4323. Les modifications successives de la loi sport .................................................................................... 432

C. UN DYNAMISME QUI CONFIRME LA PRPONDERANCE DES COMMUNES ..................... 4331. Un effort financier considrable ................................................................................................................... 4332. Laction relative aux quipements et installations sportives ............................................................. 435

a) Action en matire de scurit .................................................................................................................... 435b) Les installations sportives .......................................................................................................................... 435

3. Un soutien indispensable au mouvement sportif ..................................................................................... 4364. Des initiatives pour les nouvelles pratiques sportives .......................................................................... 437

D. DES DYSFONCTIONNEMENTS QUI HANDICAPENT LES COLLECTIVITSTERRITORIALES DANS LE DOMAINE DU SPORT ............................................................................ 438

1. La multiplicit des services extrieurs comptents ................................................................................ 4382. Normes et responsabilit .................................................................................................................................. 439

a) Les normes techniques ................................................................................................................................. 439b) Les rgles applicables aux personnels sportifs.................................................................................... 440

VII. LES INTERVENTIONS CONOMIQUES DES COLLECTIVITS LOCALES .............. 440

A. LA SITUATION ANTRIEURE 1982 : UN CADRE JURISPRUDENTIELRESTRICTIF ............................................................................................................................................................ 440

B. LES LOIS DE DCENTRALISATION : PRINCIPES ET LIMITES................................................... 442

C. LE DISPOSITIF RSULTANT DE LA NOUVELLE LGISLATION ............................................... 4431. Laction en faveur du dveloppement conomique ................................................................................ 443

a) Les aides directes au dveloppement conomique ............................................................................. 444b) Les aides indirectes ....................................................................................................................................... 446

2. La protection des intrts conomiques et sociaux de la population .............................................. 447a) Les aides aux entreprises en difficult ................................................................................................... 447b) Le maintien des services ncessaires la population ....................................................................... 448c) Les subventions des communes aux entreprises exploitant un cinma ...................................... 449

D. LE BILAN QUANTITATIF ET QUALITATIF ........................................................................................... 4491. Le dveloppement constant des aides aux entreprises .......................................................................... 450

a) Il nest pas ais de mesurer limportance des aides accordes. .................................................... 450b) La multiplication des initiatives, parfois au-del du cadre lgal ................................................. 452

2. Les interventions conomiques des collectivits territoriale sont-elles efficaces ? .................. 454

E. UN CADRE JURIDIQUE EN DCALAGE AVEC LA RALIT ....................................................... 4561. Les manquements aux rgles........................................................................................................................... 4562. Les difficults d'interprtation et de contrle .......................................................................................... 457

a) Les incertitudes du cadre juridique rsultent tout dabord du droitcommunautaire ............................................................................................................................................... 457

b) La rglementation nationale est galement gnratrice de difficults ....................................... 460

DEUXIME PARTIE - LES PROPOSITIONS DE LA MISSIONDINFORMATION : POUR UNE RPUBLIQUE TERRITORIALE................................................ 463

CHAPITRE I UNE ORGANISATION INSTITUTIONNELLE PLUS EFFICACE .................... 465

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I. POUR UN TAT TERRITORIAL ADAPT LA DCENTRALISATION........................... 465

A. UN TAT RECENTR SUR SES COMPTENCES ESSENTIELLES ............................................. 465a) Ltat na pas le monopole de lintrt gnral ................................................................................. 465b) Ltat doit se dsengager des fonctions de gestion ........................................................................... 466

B. RNOVER LA FONCTION DE CONTRLE.............................................................................................. 4671. Ltat doit veiller la qualit du contrle de lgalit ......................................................................... 467

a) Sanctionner les dfaillances manifestes du contrle de lgalit ................................................... 467b) Renforcer la qualit juridique du contrle ............................................................................................ 469

2. La fonction de conseil doit tre dveloppe ............................................................................................. 470a) Les attentes des lus sont fortes................................................................................................................ 470b) Renforcer les capacits dexpertise interne .......................................................................................... 470

3. Les contrles financiers .................................................................................................................................... 472

C. CHANGER LORGANISATION TERRITORIALE DE LTAT ......................................................... 4731. Parfaire les partages de services .................................................................................................................. 4732. Allger lorganisation territoriale de ltat ............................................................................................. 474

D. UNE NOUVELLE APPROCHE DE LA DCONCENTRATION ......................................................... 4761. Dnoncer les ambiguts de la dconcentration...................................................................................... 476

a) Linertie des administrations centrales ................................................................................................ 476b) Quels liens entre dcentralisation et dconcentration ? .................................................................. 476

2. Redfinir les rles respectifs des administrations centrales et des servicesdconcentrs ......................................................................................................................................................... 478

3. Promouvoir une vritable interministrialit de terrain .............................................................. 4784. Renforcer le rle du prfet comme interlocuteur des collectivits locales ................................... 480

II. ACCOMPAGNER LES MUTATIONS DE LORGANISATIONADMINISTRATIVE LOCALE ...................................................................................................................... 481

A. POURSUIVRE LE RENFORCEMENT DE LINTERCOMMUNALITE SANSREMETTRE EN CAUSE LIDENTITE COMMUNALE ........................................................................ 481

1. La commune, cellule de base de la dmocratie locale.......................................................................... 481a) Une perception claire par les lus locaux du rle de lintercommunalit ................................. 481b) Une raffirmation ncessaire de la place des communes ................................................................ 482

2. Un mouvement de rationalisation de lintercommunalit qui doit tre approfondi................... 483a) Des progrs incontestables ......................................................................................................................... 483b) Des amliorations souhaitables................................................................................................................. 484

3. Vers une lection directe des dlgus intercommunaux ? ................................................................. 487a) Une question importante pour la dmocratie locale... ...................................................................... 487b) ...Dont tous les effets doivent tre mesurs .......................................................................................... 488

B. PROMOUVOIR UNE DOUBLE EXIGENCE DEFFICACIT ET DESIMPLIFICATION ................................................................................................................................................. 489

1. Lexigence defficacit .................................................................................................................................... 490a) Une identification claire des missions respectives des diffrents niveaux................................ 490b) Encourager les formules de coopration interdpartementale et interrgionale..................... 494c) Vers un droit lexprimentation institutionnelle ?......................................................................... 495

2. Lexigence de simplification ........................................................................................................................... 496a) Le pays doit rester un espace de projet .................................................................................................. 496b) Pour une harmonisation des zonages et une simplification des procdures qui

leur sont attaches ......................................................................................................................................... 496

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C. RENFORCER LA COOPRATION DCENTRALISE ......................................................................... 4971. Les principaux freins au dveloppement de la coopration dcentralise .................................... 4972. Promouvoir une politique globale et intgre dans les objectifs de lamnagement

du territoire national ......................................................................................................................................... 498

CHAPITRE II DES COMPTENCES CLARIFIES ET RENFORCES ................................... 501

I. UN PRALABLE : UNE AMLIORATION DU CADRE JURIDIQUE ETFINANCIER DEXERCICE DES COMPTENCES ........................................................................... 502

A. DES PRINCIPES MIEUX AFFIRMS POUR LEXERCICE DES COMPTENCESTRANSFRES ...................................................................................................................................................... 502

1. Une compensation intgrale et volutive des charges transfres ................................................... 5022. Une relle libert dorganisation dans la mise en uvre des comptences

transfres ............................................................................................................................................................. 505a) Retrouver lesprit de la dcentralisation ............................................................................................... 505b) Quelles voies juridiques pour mieux garantir le respect des comptences locales ? ............. 506

3. Un droit lexprimentation sur la base du volontariat ..................................................................... 507

B. DE NOUVELLES RGLES DU JEU POUR LEXERCICE EN PARTENARIAT DECOMPTENCES PARTAGES ....................................................................................................................... 511

1. Entre lEtat et les collectivits locales : un partenariat rquilibr .............................................. 511a) Pour un Etat contractuel ...................................................................................................................... 511b) Une nouvelle rgle du jeu pour les relations contractuelles entre lEtat et les

collectivits locales........................................................................................................................................ 5112. Entre collectivits locales : la promotion de la collectivit chef de file ....................................... 513

C. DES MOYENS INSTITUTIONNELS RENFORCS................................................................................. 5161. La recherche de formules adaptes pour surmonter les rigidits du cadre

institutionnel ......................................................................................................................................................... 5172. Le rle de la gestion dlgue ....................................................................................................................... 5193. Les socits dconomie mixte ....................................................................................................................... 520

II. UNE RPARTITION PLUS RATIONNELLE DES COMPTENCES AUSERVICE DE LEFFICACIT DE LACTION PUBLIQUE .......................................................... 523

A. LDUCATION : TRANSFRER LA RESPONSABILIT DES BTIMENTSUNIVERSITAIRES AUX RGIONS .............................................................................................................. 524

B. LA FORMATION PROFESSIONNELLE : RENFORCER LA COMPTENCE DESRGIONS................................................................................................................................................................... 527

C. LQUIPEMENT : CONFIER AU DPARTEMENT LENTRETIEN DES ROUTESNATIONALES ......................................................................................................................................................... 528

D. LACTION SOCIALE ET MDICO-SOCIALE : DMLER LCHEVEAU DESCOMPTENCES PARTAGES ENTRE LETAT ET LE DPARTEMENT ................................. 530

1. Clarifier la rpartition des comptences.................................................................................................... 5302. Revenir lesprit des blocs de comptence pour grer les nouveaux domaines

de laction sociale .............................................................................................................................................. 531

E. LA CULTURE : MIEUX ORDONNER UN PAYSAGE CONFUS ....................................................... 533

F. LA SCURIT : OUVRIR DROIT LEXPRIMENTATION POUR PLACER UNEPOLICE TERRITORIALE DE PROXIMIT SOUS LAUTORIT DES MAIRES ...................... 534

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1. Une exigence : relever le dfi de la dlinquance de proximit ........................................................ 5342. Mieux associer les lus locaux aux politiques de scurit .................................................................. 535

G. LES SERVICES DPARTEMENTAUX DINCENDIE ET DE SECOURS :RENFORCER LE RLE DU DPARTEMENT ......................................................................................... 536

1. Le bilan de la dpartementalisation ............................................................................................................ 5362. Le financement trs contest des SDIS ....................................................................................................... 5383. Pour un renforcement du rle du dpartement ........................................................................................ 539

H. LES INTERVENTIONS CONOMIQUES DES COLLECTIVITS LOCALES :ADAPTER LE DROIT AUX RALITS LOCALES ............................................................................... 539

CHAPITRE III POUR UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DESSPCIFICITS DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE ................................................ 545

I. RELEVER LE DFI DES 35 HEURES........................................................................................................ 545

A. DE TROP NOMBREUSES INCERTITUDES............................................................................................... 5451. Labsence de norme............................................................................................................................................ 5452. Le constat tabli par le rapport Roch ................................................................................................ 546

B. UNE MTHODE CONTESTABLE .................................................................................................................. 5471. La mthode rglementaire a t retenue aprs lchec dun accord-cadre .................................. 5472. Une disposition nationale est-elle ncessaire ? ...................................................................................... 549

II. ASSOUPLIR LES CONTRAINTES STATUTAIRES ET AFFIRMER LASPCIFICIT DES COLLECTIVITS LOCALES ............................................................................ 550

A. RESPECTER LA LIBERT DE RECRUTEMENT ET DE GESTION DESEMPLOYEURS LOCAUX .................................................................................................................................. 551

1. Professionnaliser les concours....................................................................................................................... 5512. Respecter la libert contractuelle et la libert de gestion .................................................................. 552

B. AFFIRMER LE POUVOIR DE DCISION DES COLLECTIVITS LOCALES :POUR UN PRINCIPE DE PARIT QUI NE SOIT PAS SENS UNIQUE..................................... 553

C. LA FORMATION ET LA MOBILIT : POUR UNE FONCTION PUBLIQUETERRITORIALE PLUS ATTRACTIVE ........................................................................................................ 553

1. Une formation initiale rnove ...................................................................................................................... 5532. Une obligation de fidlit ? ............................................................................................................................ 5543. La mobilit et le droulement de carrire : rcompenser le mrite et les

comptences .......................................................................................................................................................... 554

D. LE PRINCIPE DADAPTATION ET LANTICIPATION DES BESOINS DESCOLLECTIVITS LOCALES : LEXEMPLE DE LINTERCOMMUNALIT............................. 555

CHAPITRE IV UN SYSTME DE FINANCEMENT LOCAL RENOV ...................................... 559

I. LA FISCALITE LOCALE, CONDITION NCESSAIRE DE LA LIBREADMINISTRATION............................................................................................................................................ 559

A. LA LIBRE ADMINISTRATION NE SE RESUME PAS A LA LIBERT DEDPENSER ............................................................................................................................................................... 560

1. Un modle possible............................................................................................................................................. 560

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2. Une solution inadapte au contexte franais ........................................................................................... 561

B. UN ATOUT PRSERVER............................................................................................................................... 5621. Un impratif dmocratique.............................................................................................................................. 5632. Une ncessit conomique ............................................................................................................................... 5643. Une exigence constitutionnelle ...................................................................................................................... 566

C. POUR DES IMPTS LOCAUX ADAPTS ET GARANTISCONSTITUTIONNELLEMENT ....................................................................................................................... 568

1. Vers une rforme de la Constitution ? ........................................................................................................ 5682. Des impts locaux adapts .............................................................................................................................. 569

II. UNE PRQUATION RENFORCE......................................................................................................... 577

A. LA PRQUATION EST-ELLE COMPATIBLE AVEC LADECENTRALISATION ? .................................................................................................................................... 577

1. Les termes du dbat ............................................................................................................................................ 5772. La prquation est le corollaire de la dcentralisation ....................................................................... 577

B. AMLIORER LE CARACTRE PRQUATEUR DE LA DGF ......................................................... 5781. Modifier lordre de rpartition des composantes de la DGF ? ......................................................... 5782. Dissocier la dotation dintercommunalit de la DGF des communes ? ......................................... 5793. Lier lvolution de la dotation forfaitaire celle de la dotation

dintercommunalit ?......................................................................................................................................... 581

C. RATIONALISER LES DISPOSITIFS ACTUELS ....................................................................................... 5811. Simplifier les dispositifs actuels ? ................................................................................................................ 5812. Mieux cibler les dispositifs actuels ?........................................................................................................... 5833. Renforcer les moyens des dispositifs actuels ? ........................................................................................ 584

III. UNE NOUVELLE DONNE POUR LES CONCOURS DE LTAT ........................................... 586

A. FIXER DES RGLES DU JEU CLAIRES ..................................................................................................... 5871. Instaurer un vritable rendez-vous triennal.............................................................................................. 5872. Associer les collectivits locales aux dcisions qui ont des consquences sur leurs

budgets .................................................................................................................................................................... 588

B. REVOIR LE MODE DINDEXATION DES CONCOURS FINANCIERS DE LETAT .............. 5901. Associer les collectivits locales la croissance ................................................................................... 590

a) Quelle progression pour lenveloppe norme ?................................................................................... 590b) Quelle progression pour les dotations de fonctionnement et dquipement ? ......................... 591

2. Le cas particulier de lindexation des compensations dexonrations fiscales ........................... 594

LES PROPOSITIONS DE LA MISSION DINFORMATION............................................................... 597

OBSERVATIONS DU GROUPE SOCIALISTE SUR LES PROPOSITIONSFIGURANT DANS LA MOTION ADOPTE PAR LA MISSIONDINFORMATION SUR LA DCENTRALISATION .............................................................................. 603

ANNEXES ....................................................................................................................................................................... 607

ANNEXE 1 RAPPEL DES PROPOSITIONS DU RAPPORT DTAPE DE LAMISSION DINFORMATION ............................................................................................................................... 609

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ANNEXE 2 LISTE DES PERSONNALITS AUDITIONNES .......................................................... 617

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MOTION ADOPTEPAR LA MISSION DINFORMATION

La mission dinformation, commune cinq commissions permanentesdu Snat, a t charge de dresser le bilan de la dcentralisation et de proposerles amliorations de nature faciliter lexercice des comptences locales.

La mission a tout dabord centr ses rflexions et ses propositions surdeux sujets de proccupation prioritaires pour les lus locaux, quelle a traitsdans un rapport dtape publi en janvier 2000 : la mission a plaid pour quela scurit de lenvironnement juridique des collectivits locales soitrenforce, et pour que le statut de llu soit rnov.

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Parvenue au terme de ses travaux qui ont dur dix-huit mois, lamission prsente un bilan de la dcentralisation tabli sous langle delefficacit de laction publique, quelle a dcid de privilgier.

1. La mission considre que la dcentralisation est plus que jamaisdactualit pour relever les dfis auxquels laction publique est confronte.

Conue et mise en uvre, voil prs de vingt ans, dans un contextedpuisement du modle jacobin, la dcentralisation a redistribu les pouvoirs,les comptences et les moyens au profit des collectivits territoriales, dont largion alors rige en collectivit de plein exercice. La rforme avait pourprincipal objectif de rechercher une meilleure efficacit de laction publiqueen rapprochant la dcision du citoyen. La dcentralisation a atteint ses buts.Les collectivits locales se sont pleinement investies dans les comptences quileur ont t dvolues, plus rapidement, plus efficacement et moindre cotque lEtat naurait pu le faire. Libres, les initiatives locales se sontdveloppes dans tous les domaines ouverts la dmocratie de proximit. Lagestion dcentralise a fait la preuve de sa vitalit.

Les collectivits locales se sont affirmes comme des acteursconomiques de premier plan. Elles occupent une place significative danslconomie nationale et leurs investissements, qui reprsentent plus desdeux-tiers de linvestissement public, constituent un facteur de croissance

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avr. Lassainissement financier et la sagesse fiscale caractrisent lefficacitde la gestion dcentralise. Lexcdent budgtaire des collectivits locales apermis la France de se conformer aux critres de Maastricht.

La dmocratie locale reste primordiale pour faire face aux nouveauxdfis qui rsultent des grandes tendances de lvolution dmographique,conomique et sociale. Le vieillissement inluctable de la population -lexception notable de loutre-mer-, la mondialisation, le risque dune fracturecivique, sociale, territoriale, creusent les ingalits et crent de nouveauxbesoins qui appellent des solutions diversifies. Laction publique doitsadapter pour renforcer la gestion de proximit, prserver la cohsion socialemenace et rpondre aux nouvelles attentes des citoyens. Il faut aussi mieuxinsrer les territoires dans lensemble europen.

2. La mission constate la complexit du paysage institutionnellocal, en particulier parce que lEtat na pas encore tir toutes lesconsquences de la dcentralisation. Lorganisation administrative localeest cependant en pleine volution sous leffet de la rforme delintercommunalit.

Le rle de lEtat, la fois contrleur et acteur de la vie locale, resteambigu. Il na pas encore adapt son organisation la dcentralisation. Ladconcentration est toujours en chantier et les lus se plaignent lgitimementde ne pas avoir affaire un interlocuteur unique.

La remise en ordre de lintercommunalit a lanc un mouvement demise en commun des comptences de nature remdier aux inconvnients dela dispersion communale. Sa monte en puissance favorisera lmergence deterritoires de projet et modifiera les relations entre les diffrents niveaux decollectivit, sans que lon puisse encore apprcier lampleur de ces volutions venir.

3. La mission constate que la logique initiale de ladcentralisation, fonde sur une rpartition des comptences par blocs, at perdue de vue. A la clarification des comptences sest substitue uneautre logique, celle de la cogestion, avec pour consquence lamultiplication des partenariats sous toutes les formes possibles... voire impossibles .

Cette logique de cogestion aboutit un dvoiement des principes dela dcentralisation lorsquelle se traduit par la participation croissante descollectivits locales au financement des comptences de lEtat, ou par une

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tendance accentue la recentralisation des pouvoirs dont on trouve desexemples manifestes dans plusieurs textes de loi rcents tels que la loi exclusions et le projet de loi solidarit et renouvellement urbains .

Contractualisation et dcentralisation apparaissent complmentairesdans leur principe, mais parfois antagonistes dans leur mise en uvre. Lecontrat est un outil indispensable pour mettre en commun des moyens destins financer -et parfois grer- des comptences partages ou transversales. Lefoisonnement de la contractualisation prsente toutefois le risque de contribuer la confusion des responsabilits et au manque de lisibilit de lactionpublique. En outre, le contrat doit reposer sur lquilibre et la dure. Or, lalogique contractuelle est trop souvent ingalitaire et dnue de forcecontraignante pour lEtat, qui ne tient pas ses engagements.

4. La mission sinquite de linadquation des moyens ladisposition des collectivits locales.

Sagissant des moyens en personnel, le cadre juridique de lafonction publique territoriale est encore inadapt aux besoins descollectivits locales.

La comptence, le dvouement et lefficacit des fonctionnairesterritoriaux doivent tre souligns et ne sont nullement en cause. Cependant, lesprocdures de recrutement et de formation sont trop lourdes. Les statutsparticuliers noffrent pas aux collectivits les qualifications nouvelles qui leurseraient ncessaires. Les quotas et les seuils entravent le droulement descarrires. Le bon quilibre na pas encore t trouv entre le besoin de souplessedes collectivits employeurs et les rigidits inhrentes au statut protecteur desfonctionnaires. Les consquences de la rduction du temps de travail sont encoretrs incertaines. Le financement des retraites nest pas assur, la situation de laCNRACL demeurant proccupante.

Sagissant des finances locales, le bilan de la mission met en videnceune tendance la remise en cause des marges dautonomie financire et fiscaleouvertes aux collectivits locales par la dcentralisation.

Les principales caractristiques de lvolution du systme de financementlocal -outre son extrme complexit- peuvent tre ainsi rsumes :

a) La compensation par lEtat des charges inhrentes aux transferts decomptences na plus quune importance relative alors que les collectivits localessubissent par ailleurs des charges sur lesquelles elles nont aucune prise et qui ne sontnullement compenses. De surcrot, linverse du principe de compensation, lEtat

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incite les collectivits locales financer des dpenses qui relvent de ses proprescomptences.

b) Les ressources des collectivits locales dpendent de plus en plus delEtat, pourvoyeur de dotations budgtaires dont il dtermine lvolution, mais aussipremier contribuable local.

c) La part de la fiscalit locale dans les ressources des collectivits se rduitau fil des rformes, motives tantt par la sauvegarde de lemploi, tantt par un soucide justice sociale, mais galement conformes la volont de lEtat de mieuxmatriser toutes les composantes des finances publiques. Quelles que soient lesjustifications avances, ces rformes mettent dangereusement en cause la libreadministration des collectivits locales.

d) Les concours de lEtat aux collectivits locales constituent des ressourcesdont la rgularit nest pas vritablement garantie et dont lvolution ne tient assezcompte ni de leurs charges relles ni de la croissance.

e) Les mcanismes de la prquation financire, destine corriger lesingalits de richesse, se caractrisent par une opacit qui empche den mesurer leseffets.

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Ce bilan souligne la fois lefficacit des collectivits territorialeset les menaces qui planent sur la dcentralisation :

Forc de sadapter aux ralits de la mondialisation dans un cadreeuropen plus contraignant, lEtat est tent de faire des collectivits locales lesinstruments de ses politiques. Il cde trop souvent la tentation rcurrente dela recentralisation.

Dans un environnement institutionnel complexe, la confusion desresponsabilits constitue un terrain propice au foisonnement des initiatives,tout en prsentant le risque de contribuer au dcouragement des lus et derendre laction publique peu lisible pour les citoyens.

Malgr les performances de leur gestion financire, les collectivitslocales sont la merci dun retournement de conjoncture. Leurs marges demanoeuvre se resserrent sous leffet conjoint de lalourdissement des chargesdont elles nont pas la matrise, de la moindre progression de leurs ressourceset des atteintes leur pouvoir fiscal. Cette volution met en pril leur capacit rpondre aux besoins nouveaux.

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Lpuisement des mcanismes de la dotation globale defonctionnement, la mise en cause de la fiscalit locale et le dveloppement desformules contractuelles dans un cadre la fois imprcis et dsquilibrtmoignent dun essoufflement de la dcentralisation, prjudiciable lefficacit de laction publique et lapprofondissement de la dmocratie deproximit.

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