Rapport du groupe de travail Les nouvelles formes de ... · Bruno Tonoletti, maître de conférence à l’université de Pavie, Jean François Vivien, de l’IAURIF. La publication

direction régionale de l’Équipement d’Ile de France

Réflexions sur l’avenir de l’Ile-de-France Rapport du groupe de travail

Les nouvelles formes de planification de l’Ile de France élaboré sous la responsabilité de Gérard Marcou Professeur de droit public à l’université Paris I Directeur du Groupe de Recherche sur l’Administration Locale en Europe (GRALE) Président du groupe de travail

décembre 2003

Réflexions sur l’avenir de l’Ile-de-France Rapport du groupe de travail

Les nouvelles formes de planification de l’Ile de France élaboré sous la responsabilité de Gérard Marcou Professeur de droit public à l’université Paris I Directeur du Groupe de Recherche sur l’Administration Locale en Europe (GRALE) Président du groupe de travail

décembre 2003

Les nouvelles formes de planification de l’Ile de France

Avertissement aux lecteurs

La planification d’ensemble du développement et de l’aménagement de la région Île-de-France a été initiée avec le schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme de la région parisienne de 1965 ; ce schéma s’inscrivait dans la vaste réforme des institutions de la région capitale menée par Paul Delouvrier. Le schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme de l’Île-de-France en 1976 et le schéma directeur de l’Île-de-France approuvé en 1994 ont assuré la continuité et l’adaptation de cet outil de mise en cohérence dans le temps et dans l'espace des politiques publiques qui contribuent au développement solidaire et à l’attractivité de l’espace régional.

La compétence d’élaboration du schéma directeur régional a été transférée au Conseil régional d’Île-de-France par la loi d’orientation et d’aménagement du territoire du 4 février 1995. Le code de l’urbanisme prévoit l’association de l’État et l’approbation par décret en Conseil d’Etat du schéma.

Sans préjuger de l'opportunité, de la date et des modalités d'éventuelles décisions de mise en révision du

schéma directeur qui relèvent donc aujourd’hui du Conseil régional d’Île-de-France, la Direction régionale de l’équipement a engagé à la demande du préfet de région une démarche prospective sur des thèmes clés pour l’avenir de l’Île-de-France. Les dix thèmes ci-dessous ont été examinés par des groupes de travail réunissant des spécialistes invités intuitu personae, sous la présidence de personnalités pour l’essentiel extérieures à l’administration de l’État en Île-de-France.

Il a semblé utile d’assurer une diffusion appropriée de ces analyses et propositions techniques. Ces travaux réunissent chacun les réflexions d’un groupe d’experts et ne constituent, bien sûr, pas une prise de position de l’État. Ils sont publiés sous la responsabilité de leurs auteurs, à savoir les présidents des groupes de travail.

• Les nouvelles formes de planification de l’Île-de-France – président : Gérard MARCOU, professeur de droit public à l’université de Paris I

• La place de la région dans le monde et en Europe – président : Régis BAUDOIN, directeur général de l’Agence régionale de développement

• La politique d'aménagement multipolaire du territoire régional – président : Daniel SENE, ingénieur général des ponts et chaussées

• Les espaces périurbains et ruraux du schéma directeur – président : Alain DASSONVILLE, ingénieur général du Génie rural, des eaux et des forêts

• Le développement économique à long terme de la région – président : Jean-Pierre MONNOT, directeur régional de la Banque de France

• L’évolution des modes de vie et qualité de vie – présidente : Marion SEGAUD, professeur de sociologie à l’Université du Littoral

• Les solidarités urbaines – président : Éric SCHMIEDER, inspecteur général des affaires sanitaires et sociales

• La mobilité – président : François-Régis ORIZET, directeur délégué de la Direction Régionale de l’Équipement d’Île-de-France

• La prise en compte dans la planification régionale de la gestion des ressources, des déchets, des nuisances, des risques et des crises – président : Victor CONVERT, préfet, président du Conseil d’administration de l’Institut National des Études de Sécurité Civile

• La zone dense – président : Christian BOUVIER, directeur général de l’Établissement Public pour l’Aménagement de la Défense

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Ce rapport a été élaboré par un groupe de travail présidé par Gérard Marcou, Professeur de droit public à l’université de Paris I Panthéon Sorbonne, Directeur du GRALE (Groupe de recherche sur l’administration locale en Europe). et dont les membres étaient : Françoise Alouis, de la DATAR (Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale), David Bérinque, de la DUSD ( Direction de l’urbanisme et du schéma directeur) à la DREIF Sandrine Bitler- Barreiro, de l’IAURIF (Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région d’Île-de-France), Elisabeth Dautet, de la mission juridique de la DREIF, Emmanuelle Durandau, de la DDE du Val d’Oise, Alain Glévarec, de la DGUHC (Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction) au METLTM (ministère de l’Équipement, des transports, du logement du tourisme et de la mer), Gilles Inisan, de la DUSD (groupe urbanisme et projets spatiaux) à la DREIF, Adeline Louis, de la DDE des Hauts de Seine, Philippe Matheron, de la CCIP (Chambre de commerce et d’industrie de Paris) Jean-Pierre Palisse, de l’IAURIF, Laurent Scott de Martinville de la CCIP, Marileine Toinet, de la DUSD à la DREIF, Valérie Wathier, de la DATAR Rapporteurs : Gérard Marcou, professeur de droit public à l’université Paris I et directeur du Grale, David Berinque et Marileine Toinet de la direction régionale de l’Équipement, division de l’Urbanisme et du schéma directeur avec la participation des experts auditionnés suivants: Eric Affolter, de la direction de la programmation et du développement au ministère de l’Éducation Nationale Michèle Aurégon , du ministère de l’Éducation Nationale Ariane Azéma, du rectorat de Paris, Catherine Badie, de la DGUHC au METLTM Philippe Bonnal, du groupe observation et études de la DUSD à la DREIF, Philip Booth, professeur à l’université de Sheffield Jean-Pierre Chauvel, de l’IAURIF, Olivier Duplessy, du ministère de l’Éducation Nationale, Erminio Ferrari, professeur à l’université de Pavie Marion Glaton, de la DATAR , Richard Grimal, du Groupe observation et études (habitat) de la DUSD à la DREIF Monsieur de la Gorce, de la direction régionale du commerce et de l’artisanat, Henri Jacquot, professeur émérite à l’université d’Orléans, Nicolas Laruelle, de l’IAURIF Jean-Pierre Lebreton, professeur à l’université de Versailles-Saint Quentin, chargé de mission au GRIDAUH (groupement de recherche sur les institutions et le droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat) Angel Menedez Rexach, professeur à l’université autonome de Madrid Catherine Mongeney, de l’IAURIF,

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Bernard Pâques, professeur à l’université de Liège, Françoise Pichon-Varin de la mission ville de la DREIF, Bernard Robert, de la mission interministérielle interrégionale pour l’aménagement du territoire pour le Bassin Parisien (MIIAT BP), Matthias Rossi, maître de conférence à l’université Humboldt de Berlin Serge Sadler, de la DUSD à la DREIF Nicole Smadja, de la mission ville de la DREIF, Emilio Tempia, de la DUSD à la DREIF, Bruno Tonoletti, maître de conférence à l’université de Pavie, Jean François Vivien, de l’IAURIF. La publication du rapport a été assurée à la Direction régionale de l’équipement d’Île-de-France par Emmanuelle Airaud et Yannis Imbert.

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Sommaire 1 Introduction.................................................................................................................................. 11

2 État des lieux................................................................................................................................ 13

2.1 Les politiques de solidarité.................................................................................................... 14 2.2 Les politiques de déplacements............................................................................................ 16 2.3 La prise en compte des aspects économiques ..................................................................... 18 2.4 L’enseignement supérieur et la recherche ............................................................................ 20

2.4.1 Le périmètre : .................................................................................................................. 21 2.4.2 La définition, ou non, d’objectifs quantifiés: ...................................................................... 22

2.5 La prise en compte de périmètres de protection................................................................... 22 2.6 La dimension bassin parisien................................................................................................ 23

3 La place du SDRIF dans les règles générales d’aménagement et d’urbanisme applicables en Île-de-France......................................................................................................................................... 27

3.1 La nature juridique du SDRIF et ses rapports formels avec les autres documents de planification.............................................................................................................................................. 27

3.1.1 Les normes de référence du SDRIF ................................................................................. 27 3.1.1.1 Règles générales d’aménagement et d’urbanisme à caractère obligatoire.............. 28 3.1.1.2 Les servitudes d’utilité publique ............................................................................... 29 3.1.1.3 Projets d’intérêt général relevant de l’Etat et d’opérations d’intérêt national............ 29

3.1.2 La portée juridique du SDRIF par rapport aux documents de planification spatiale à vocation générale......................................................................................................................................... 30

3.1.2.1 Le SDRIF a « valeur » de SCOT ............................................................................. 30 3.1.2.2 Le SDRIF a « les mêmes effets que les DTA » ....................................................... 30 3.1.2.3 Le SDRIF « tient lieu » de SRADT........................................................................... 32 3.1.2.4 La portée du SDRIF envers les documents d’urbanisme locaux à la lumière du nouvel article 72 de la Constitution........................................................................................................ 33

3.1.3 Les rapports juridiques entre le SDRIF et certains instruments sectoriels de planification spatiale ......................................................................................................................................... 34

3.1.3.1 Les chartes des parcs naturels régionaux ............................................................... 34 3.1.3.2 Le plan de déplacements urbains de la région d’Ile de France et les autres documents de planification relatifs aux transports........................................................................................ 35 3.1.3.3 Les instruments ayant le caractère de servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation des sols ................................................................................................................................. 37 3.1.3.4 Les autres documents sectoriels de planification spatiale ....................................... 39

3.2 Le contenu du SDRIF ........................................................................................................... 40 3.2.1 Les sources : application exclusive de l’article L.141-1 .................................................... 41 3.2.2 Les éléments du contenu substantiel du SDRIF............................................................... 42 3.2.3 La présentation du SDRIF ................................................................................................ 45

3.2.3.1 La présentation du rapport....................................................................................... 45 3.2.3.2 La cartographie........................................................................................................ 47

3.2.4 L’incidence de la directive 2001/142 sur l’élaboration et le contenu du SDRIF ................ 49

4 L’apparition de nouveaux acteurs pour de nouveaux territoires depuis le SDRIF de 1994 et leur rôle dans la procédure......................................................................................................................... 53

4.1 L’identification de ces « nouveaux acteurs » et de leur rôle selon la loi............................... 53 4.1.1 Les perspectives nées du nouveau paysage de l’intercommunalité relevant de la loi de 1999 : l’émergence d’une intercommunalité fédérative de projet, ignorée du SDRIF actuel. .................... 53

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4.1.1.1 Rappel des éléments essentiels de la loi du 12 juillet 1999 sur le renforcement et la simplification de la coopération intercommunale ........................................................................54 4.1.1.2 La réalité de cette intercommunalité dépend de l’exercice par les EPCI des compétences à vocation spatiale transférées par les communes...............................................55 4.1.1.3 La situation de l’intercommunalité fédérative en Ile de France ; les progrès et les lacunes .................................................................................................................................58

4.1.2 La loi solidarité et renouvellement urbains de décembre 2000 : Les acteurs des Schémas de cohérence territoriale et les intercommunalités...............................................................................62

4.1.2.1 Les objectifs d’aménagement équilibré et de cohérences entre les politiques sectorielles dévolus aux SCOT influent sur une recherche de pertinence de leurs périmètres d’élaboration.62 4.1.2.2 La situation en Ile de France : malgré des lacunes, l’existence d’acteurs à faire participer au prochain SDRIF......................................................................................................63

4.1.3 Le renforcement du poids des parcs naturels régionaux depuis 1994. .............................64 4.1.4 De nouveaux espaces d’aménagement du territoire et de projets supra communaux objets de contractualisations : Pays, projets d’agglomération. .......................................................................65

4.1.4.1 Les « Pays ».............................................................................................................65 4.1.4.2 Les « projets d’agglomération »................................................................................65

4.2 La procédure de révision du SDRIF et la participation des acteurs .......................................68 4.2.1 L’initiative de la révision et l’adoption de la révision ..........................................................68 4.2.2 Le cadre minimum de l’article L.141-1 : ce que la loi impose ............................................69

4.2.2.1 L’association de l’État ...............................................................................................70 4.2.2.2 L’élaboration par le Conseil régional ........................................................................70

4.2.3 Ce que la loi permet ..........................................................................................................71 4.2.3.1 Les concertations du SDRIF par rapport à des procédures voisines, DTA et SRADT.72 4.2.3.2 Concernant les collectivités territoriales....................................................................72 4.2.3.3 Sur le rôle de la Conférence Régionale d’Aménagement et de Développement du Territoire (CRADT)......................................................................................................................75 4.2.3.4 Sur le rôle de la société civile : le « grand public » ...................................................76

5 Conclusion ....................................................................................................................................79

5.1 Des propositions d’ordre juridique .........................................................................................79 5.1.1 Propositions de modifications législatives .........................................................................79 5.1.2 Proposition de sécurisation juridique.................................................................................81

5.2 Des propositions et des pistes élargissant la participation de nouveaux acteurs à l’élaboration du SDRIF ............................................................................................................................................81

5.2.1 Une représentation des collectivités territoriales autres que les conseils généraux tenant compte du développement de l’intercommunalité et du nouveau rôle donné par la loi aux SCOT .81 5.2.2 Concernant le rôle de la CRADT.......................................................................................82 5.2.3 Concernant la société civile, le « grand public »................................................................82 5.2.4 Concernant le rôle de l’État ...............................................................................................83 5.2.5 Concernant la procédure d’élaboration en général............................................................83

6 Annexes.........................................................................................................................................85

6.1 Annexe 1 : situation de l’intercommunalité en IdF ................................................................86 6.2 Annexe 2 : carte des intercommunalités en Ile-de-France et des départements limitrophes.87 6.3 Annexe 3 : carte des intercommunalités dans les territoires prioritaires du CPER ................88 6.4 Annexe 4 : situation des schémas de cohérence territoriale (SCOT) ....................................89 6.5 Annexe 5 : état d’avancement des SCOT en Ile-de-France et départements limitrophes .....90 6.6 Annexe 6 : territoires prioritaires issus du SDRIF/CPER et SCOT ........................................92 6.7 Annexe 7 : territoires prioritaires issus du SDRIF/CPER, PNR et Pays Franciliens...............93 6.8 Annexe 8 : importance des Parcs naturels régionaux............................................................94

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6.9 Annexe 9 : Evolution des aires urbaines entre 1990 et 1999................................................ 95 6.10 Annexe 10 : composition CESR et CRADT .......................................................................... 96 6.11 Annexe 11 : articles majeurs du Code de l’urbanisme cités................................................. 97

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1 Introduction

Dans le cadre d’une probable révision du schéma directeur de la région d’Île-de-France (SDRIF) qui pourrait être initiée en 2004, l’État a choisi d’explorer une dizaine de champs thématiques afin d’identifier avec précision les questions-clef qui devront être portées au débat lors de l’élaboration du futur document que le conseil régional mènera en association avec l’État. Le groupe n°1, chargé de la réflexion sur les « nouvelles formes de la planification spatiale en Île-de-France », présidé par Monsieur Gérard Marcou, professeur à l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, s’est réuni une douzaine de fois depuis l’automne 2001 afin de produire le présent rapport. Il a, en particulier, consacré une séance à l’examen d’expériences étrangères susceptibles d’éclairer ses discussions sur les rapports existant entre différents documents territoriaux de planification. Celui-ci vise à éclairer les réflexions sur la base desquelles aura lieu la prochaine révision du SDRIF. Celle-ci, en effet, interviendra dans des conditions très différentes de celles de l’adoption du SDRIF en 1994. Tout d’abord, le cadre juridique a changé : l’article L.141-1 du code de l’urbanisme relatif au SDRIF a été modifié et développé par les lois du 4 février 1995 et du 25 juin 1999 ; désormais, la révision est effectuée par la région, comme l’élaboration, en association avec l’État, même si la révision est approuvée par un décret en Conseil d’État. Mais surtout le contexte institutionnel a changé. Les objectifs des documents d’urbanisme ont été élargis par les interventions successives du législateur, et cela vaut aussi pour le SDRIF. De nombreux documents sectoriels de planification spatiale ont été créés au cours des dix dernières années dans le cadre de politiques nationales dont la mise en œuvre appelle des prescriptions territorialisées. Le nombre des acteurs de la planification s’est considérablement accru, notamment avec la multiplication des intercommunalités compétentes en matière d’urbanisme et d’aménagement de l’espace ; mais on ne saurait sous estimer la sensibilité et l’intérêt croissants du public en général, des entreprises, des syndicats ou des associations aux enjeux économiques et environnementaux de l’aménagement du territoire. A cela s’ajoute l’évolution des données démographiques et socio-économiques qui imposent de prendre en compte, plus que jamais la dimension internationale de l’aménagement et du développement de l’Île-de-France, pour la France dans son ensemble comme pour elle-même. Il en résulte que la révision du SDRIF, si elle est engagée, représentera une opération bien plus complexe que celle de 1990-1994. L’intervention de l’État changera de nature, puisqu’il ne conduira pas la révision, mais il restera le gardien d’impératifs multiples, donnant lieu à des législations particulières, et qu’il devra représenter dans le cadre de son association à la procédure de révision. Celle-ci sera le cadre formel d’un jeu d’acteurs complexe et elle sera, bien plus que par le passé, un exercice ouvert sur la société civile. Mais cette complexité sera aussi une opportunité si la révision du SDRIF permet de construire un consensus à l’échelle de la région, c’est-à-dire par delà les intérêts propres aux différents territoires qui composent l’Île-de-France, sur des options stratégiques dont découleront des prescriptions acceptées et qui guideront les principaux acteurs dans leurs propres décisions de localisations et d’investissements. Le rapport du Groupe 1 a pour objet d’étudier les nouveaux enjeux de la planification, compte tenu de ce nouveau contexte, et de proposer une analyse des conditions juridiques nouvelles

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dans lesquelles la révision devrait avoir lieu et de leurs implications pour le contenu du SDRIF. Tout d’abord, il était nécessaire de dresser un état des lieux à partir des différentes politiques spatiales et sectorielles qui ont été mises en œuvre en les rapportant aux prescriptions du SDRIF de 1994. Le rapport tente de formuler un diagnostic de situation au regard des outils et des enjeux actuels de la planification, compte tenu des spécificités de la région Île-de-France A cet égard, le contrat de plan État-région 2000-2006 constituait un document de référence important. Une grande partie des travaux du Groupe a été consacrée à l’étude de ces différentes politiques en Île-de-France et aux outils de planification utilisés. En second lieu, le nouveau texte de l’article L.141 du code de l’urbanisme, qui n’a pas encore eu l’occasion de s’appliquer, appelait un examen approfondi, tenant compte de la réforme complète des documents d’urbanisme qui est intervenue depuis la loi SRU du 13 décembre 2000. Il était nécessaire, en effet, de préciser les implications du nouveau texte pour le contenu même du SDRIF, l’articulation qu’il convient désormais de concevoir entre le SDRIF et les documents d’urbanisme locaux, d’une part, et de nombreux documents sectoriels de planification spatiale d’autre part, y compris pour la mise en œuvre des lois les plus récentes de juillet-août 2003 (uranisme/habitat, risques, rénovation urbaine). Enfin, il convenait d’identifier les nouveaux acteurs, qui devraient participer à une procédure de révision, en appréciant leur importance, le contenu de leurs compétences ainsi que le rôle qu’ils sont susceptibles de jouer, de manière plus générale, dans l’aménagement et le développement du territoire. De ce rôle dépendent, non seulement la portée de leur participation à la révision, mais aussi l’articulation effective des différents niveaux de la planification spatiale dans la région. En ce qui concerne la procédure d’élaboration, il est permis de penser que le texte actuel est en retrait sur l’évolution récente en ce qui concerne la participation du public, qu’il s’agisse des pratiques, de la législation française dans d’autres domaines ou des normes internationales ou européennes. A cet égard, c’est à la région qu’il appartiendra d’élaborer des solutions audacieuses. L’analyse débouche, notamment, sur plusieurs propositions de modifications législatives, qu’il serait souhaitable d’introduire.

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2 État des lieux

Ce chapitre a pour ambition de dresser un état des lieux des outils de planification existant dans les différents domaines susceptibles d’être abordés dans le SDRIF, sans exprimer un jugement d’opportunité qui appartiendra en temps et lieu au Conseil Régional, responsable de son élaboration. Il s’agit notamment de définir les interactions et relations hiérarchiques éventuelles entre les différentes normes mais aussi d’une approche plus qualitative de la façon dont telle ou telle politique pourrait être reprise dans le futur document régional de planification. Nous ne décrirons pas ici l’évolution de la population et de l’emploi en Île-de-France, renvoyant le lecteur au document « Population, emploi : évolutions, premiers éléments pour un suivi du SDRIF », élaboré par la DREIF en 2000. L’analyse de ces données a permis de dégager quelques éléments de comparaison par rapport aux objectifs énoncés dans le schéma directeur de 1994 : - l’évolution constatée de la population régionale se situe dans la fourchette basse des hypothèses du SDRIF ; - malgré une croissance démographique inférieure aux hypothèses retenues, le desserrement de la population s’avère supérieur aux objectifs poursuivis, avec de fortes disparités en fonction des secteurs ; - les perspectives du SDRIF en matière d’emploi sont globalement mieux réalisées à l’ouest de l’agglomération ; - le rapport de la population à l’emploi (E/P) baisse fortement à Paris mais augmente fortement autour de la Francilienne et des villes nouvelles ; - l’analyse de la construction montre un taux particulièrement élevé dans les Hauts-de-Seine et en Seine-et-Marne mais la corrélation entre la construction (de locaux) et l’emploi est difficile à établir (problèmes de méthode). Ces observations font ressortir l’importance de facteurs extérieurs à la planification. Les résultats d’avancement du schéma directeur doivent être relativisés au regard de la faible croissance enregistrée sur la période considérée. Par ailleurs, l’analyse de l’évolution des différents territoires montre l’efficacité de la planification dans le cas des villes nouvelles, lorsque l’approche réglementaire était complétée par un soutien opérationnel fort de la part de la puissance publique. Une explication du décollage des villes nouvelles par rapport à d’autres territoires par l’existence d’une identité propre ne saurait suffire, compte tenu de leur absence d’histoire facteur d’identité. Ces éléments mériteront sans doute d’être pris en compte dans l’élaboration d’un futur SDRIF, notamment si l’on reste dans la logique d’une construction basée sur les perspectives de population et d’emploi comme ce fut le cas pour le SDRIF précédent. L’arrêt d’un objectif déterminé de population francilienne, dont on peut imaginer qu’il ressortira à nouveau du CIADT (Conseil interministériel d’aménagement du territoire) devrait prendre en compte ces facteurs, en ne sous-estimant pas la nécessaire interface avec la fonction métropolitaine nationale de l’Île-de-France et sa vocation non seulement européenne mais aussi internationale.

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2.1 Les politiques de solidarité

Les dispositifs mis en œuvre en matière de politique de la ville ont connu plusieurs évolutions avant l’adoption de la loi « Borloo » (1er août 2003, cf. infra III). En 1996 a été votée la loi « relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville » (appliquée depuis le 1er janvier 1997), dont la philosophie est basée sur le zonage. En rupture avec une tendance permanente d’élargissement des périmètres d’intervention, cette loi crée, à côté des ZUS (zones urbaines sensibles) et des ZRU (zones de rénovation urbaine), les ZFU (zones franches urbaines), secteurs très finement délimités sur des critères établis nationale ment, et bénéficiant de traitements particuliers (tels des exonérations fiscales). A cette occasion il a été mis en évidence que l’application de critères nationaux, particulièrement le taux de chômage et le potentiel fiscal 1996, aurait exclu du bénéfice des ZFU certains quartiers d’Île-de-France, alors qu’il convient d’y prendre en compte l’importance des problèmes et les écarts importants constatés avec leur environnement. Ces ZFU existent toujours et servent de zonage de référence pour diverses politiques publiques. Le contrat de plan Etat-Région 2000-2006, dans son volet territorial sur la politique de la ville (article 19), élargit au contraire le champ des contrats de ville qui impliquent également un nombre plus grand de partenaires, et prévoient des modes d’intervention combinant plusieurs échelles, du quartier à l’agglomération. Par ailleurs est mise en évidence la nécessité d’une réflexion sur la territorialisation des politiques publiques dans leur ensemble. A titre d’exemple on constate que les deux cartes du taux de chômage des jeunes de moins de 25 ans (communes ayant plus de 100 jeunes actifs) et du pourcentage d’enseignants de moins de 26 ans par commune se recoupent largement, ce qui interroge sur la politique des effectifs de l’Éducation Nationale. Un groupe de travail État/Région a travaillé durant une période de quatre années sur l’évolution de la politique de la ville dans le cadre du contrat de plan État-Région, et rendu son rapport final en 1999. Ce groupe a examiné trois principes d’action, le zonage, la contractualisation, et surtout l’inflexion des politiques publiques, partant du principe de l’absence d’analyse globale des processus conduisant à la ségrégation des territoires concernés par la politique de la ville. Le principe du zonage ayant montré des limites, il a été proposé, en vue de l’évolution de la politique de la ville dans le cadre du 11e contrat de plan État-Région, une approche typologique des situations d’exclusion : cinq types de territoires correspondant à des « dominantes explicatives » non exclusives ont ainsi été repérés :

- les secteurs de désindustrialisation progressivement habitués à la crise de l’emploi, - les îlots de pauvreté localisés dans un environnement favorisé, -les quartiers aux problèmes disproportionnés par rapport aux capacités de leur

environnement politique et institutionnel tel Clichy-Montfermeil (quartier en difficultés entouré de zones pavillonnaires),

- le tissu urbain ancien de Paris et de la petite couronne, - le tissu urbain récent (villes nouvelles, secteurs d’habitat individuel éloigné).

Les types 1-2-3 correspondent à des problématiques « classiques » traitées depuis 1977, et à des quartiers caractérisés par un fort habitat de type HLM. Les types 4 et 5 posent des difficultés identifiées plus récemment, et territorialement plus diffuses.

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L’idée générale de cette typologie est celle d’une approche nécessairement différenciée des territoires, et de la nécessité que les différentes politiques publiques tiennent compte de ces différences, d’autant que la politique de la ville, si elle s’avère indispensable au niveau local, ne saurait résoudre à elle seule les problèmes auxquels elle s’applique. Ceci nécessite donc leur prise en compte dans une politique d’aménagement du territoire de niveau régional, qui déterminerait l’allocation territorialisée des ressources, des effectifs et des équipements. Les documents de planification et notamment le SDRIF pourraient être l’expression de cette politique. Le travail avec les élus locaux pour déterminer les enjeux d’un territoire et dégager des priorités structurantes a tout à gagner à se voir porté par le niveau régional. Sur cette base, l’article 19 du contrat de plan État-région 2000-2006 propose la mise en œuvre de stratégies appliquées aux enjeux locaux :

• « Renforcer massivement et durablement l’intervention publique sur les secteurs de l’habitat ouvrier frappés par la désindustrialisation ».

Cette stratégie conduit à mieux servir les territoires du nord-est de la région, au détriment des autres secteurs (notamment ceux localisés dans les Hauts-de-Seine).

• « Réduire les écarts entre les îlots de pauvreté et leur environnement proche, dans les départements les plus favorisés ».

Cette politique est pour le moment un échec du fait de la difficulté d’organiser une solidarité de proximité. Les intercommunalités mises en place en matière de politique de la ville regroupent des communes connaissant des difficultés similaires, et ne sont pas de nature à réduire les écarts. Ainsi le contrat de ville Mantes la jolie/Mantes la ville/Limay n’associe pas Porcheville, commune voisine et riche.

• « Développer des projets d’ampleur régionale ou nationale en faveur des quartiers dont les problèmes paraissent disproportionnés par rapport aux capacités de leur environnement local ».

C’est la politique des grands projets de ville (GPV), qui mobilise des crédits importants pour des actions de restructuration urbaine, et ce par une approche interministérielle (comités inter-services à la ville au niveau régional ; comités de pilotage pour la mise en œuvre au niveau local). Cette politique, indispensable, ne résout pas pour autant les problèmes structurels, et pose la question du lien entre développement et solidarité.

• « Adapter les réponses publiques aux problèmes apparus dans le tissu urbain récent (celui des villes nouvelles notamment) ».

Pour les villes nouvelles, il convient d’accorder cette politique avec les réflexions d’ensemble prévues par la mise en œuvre de l’article 20 du CPER.

• « Enrayer la dégradation des quartiers du cœur de la métropole à forte proportion de population en situation très précaire, souvent d’origine étrangère ».

On peut s’interroger sur la nécessité d’une territorialisation plus fine de ces problématiques liées à la politique de la ville dans les documents de planification, ainsi que sur l’intérêt d’une étude prospective des territoires susceptibles d’être confrontés à ces difficultés à échéance du SDRIF, permettant d’articuler une prospective en matière d’habitat, de déplacements et de localisation des établissements scolaires et universitaires.

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En ce qui concerne les politiques d’habitat, il ressort notamment que le prêt à taux zéro (PTZ) n’est pas adapté à l’Île-de-France. En effet, l’analyse spatiale de sa répartition illustre remarquablement les déséquilibres sociaux et spatiaux dans la région. Il encourage notamment la péri-urbanisation par le biais d’achat de maisons individuelles (70% des logements financés se situent en grande couronne). D’autre part, les ménages les plus modestes se sont rapidement trouvés exclus du dispositif. L’étude réalisée conduit à s’interroger sur la nécessité de dispositifs de financement de l’habitat spécifiques à l’Île-de-France et peut militer pour une fixation déconcentrée des règles de financement permettant de répondre aux objectifs globaux de mixité urbaine et sociale prônés au niveau national. A propos des stratégies de « résidentialisation », le prêt à taux zéro (PTZ) a incité les habitants à réaliser un arbitrage tendant vers l’éloignement du centre de l’agglomération (mouvement centrifuge). Ce dispositif a sans doute renforcé un système à trois vitesses allant à l’encontre des objectifs de mixité : les classes aisées centrées sur les Hauts-de-Seine, les Yvelines et les franges de l’Essonne, les classes moyennes attirées vers le périurbain, les populations défavorisées se concentrant à l’est et au nord de l’agglomération. Parmi les autres facteurs concourant à la stratégie de résidentialisation sont identifiés l’image et les contraintes scolaires. A ce sujet, une étude a été réalisée à la DRE mettant en évidence les phénomènes d’évitement scolaire et de ségrégation résidentielle. En outre, s’il n’existe en droit aucun rapport entre les programmes locaux de l’habitat (PLH) et le SDRIF (puisque la loi impose la compatibilité des PLH avec les SCOT – art. L.122-1 du code de l’urbanisme, dernier alinéa – mais pas avec les DTA ni le SDRIF), la loi donne cependant au préfet les moyens juridiques d’intervenir en matière d’habitat : d’une part sur la base des pouvoirs qu’il tient des articles L.121-1 et 2 à l’égard des SCOT, des PLU et des cartes communales ; d’autre part sur la base des articles L.302-2, L.302-8 et L.302-9-1 du code de la construction et de l’habitation en vertu desquels il porte à la connaissance de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent les objectifs locaux à prendre en compte en matière de diversité de l’habitat et de répartition équilibrée des différents types de logements dans l’agglomération. Il a également compétence pour signer la convention prévue si ces objectifs sont pris en compte et il peut enfin prononcer la carence de la commune et fixer dans ce cas la majoration du prélèvement auquel la commune est soumise.

La prise en compte des problèmes d’habitat et notamment de la crise du logement que connaît actuellement l’Île-de-France peut justifier, si elle se confirme, que le SDRIF envoie un signal fort quant à la préservation de la capacité de l’Île de France à loger les Franciliens. La forme que peut prendre cette incitation est difficile à envisager sur la base du SDRIF actuel qui prévoit de l’urbanisation mais sans distinguer habitat et activités. Le préfet de Région dispose cependant de l’agrément (à la demande ou par convention) pour réguler la répartition des activités sur le territoire francilien, hors villes nouvelles.

2.2 Les politiques de déplacements

Depuis 1994, on peut noter une évolution sensible des politiques de déplacements. Celles-ci sont d’ailleurs passées de l’intitulé « transports » à l’intitulé « déplacements », traduisant une évolution de la réflexion d’une approche orientée vers les infrastructures à une approche orientée vers la qualité de service, de la route vers d’autres modes (notion de transfert modal), et du transport particulier vers le transport en commun. C’est dans ce contexte que vient s’inscrire le

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Plan de Déplacements Urbains (PDU) d’Île de France. Le PDU vient compléter le SDRIF sur le volet déplacements et, vu sa portée générale, il convient de le décliner au niveau local par des plans locaux de déplacements (PLD) élaborés sur l’initiative des collectivités locales. La question est posée de savoir si l’on est passé ainsi d’une politique volontariste d’aménagement à un accompagnement des évolutions constatées. Deux lignes de force peuvent se dessiner pour l’évolution des outils de planification. D’une part, un rôle croissant est accordé aux collectivités locales, tant à l’échelle régionale (le renforcement du rôle du conseil régional au sein du syndicat des transports d’Île-de-France en témoigne) qu’à l’échelle plus locale avec la montée en puissance du pouvoir des établissements publics de coopération intercommunale. Ce mouvement s’inscrit dans la logique de décentralisation amorcée depuis le début des années 80 et conduit à s’interroger sur la cohérence des périmètres retenus pour les actions locales. Cette réflexion s’applique d’ailleurs à l’ensemble des initiatives intercommunales comme les bassins d’habitat ou les SCOT par exemple. A ce niveau, le préfet de département conserve un rôle important : il publie par arrêté les périmètres après vérification de leur cohérence et de leur respect des termes de la loi. Ceci conduit l’échelon régional de l’État à s’interroger sur sa capacité à territorialiser son action et jusqu’à quel niveau, puis à traduire cette approche territoriale dans un document de planification. Figure : Hiérarchie des normes d’urbanisme et de déplacements

SCOT

PLU

PDUIF

PLD

PSMV

Décisions prises par les autorités chargées de la voirie et de la police de la circulation ayant des effets sur les déplacements dans le périmètre du plan local de

D’autre part, le montée en puissance du rôle du public est à souligner. Celle-ci peut être analysée au travers du recours de plus en plus systématique à l’enquête publique (PDU, PLD, projets d’infrastructures) dans un domaine où l’habitant est souvent un usager particulièrement sensibilisé aux contraintes liées aux déplacements. Par ailleurs les préoccupations grandissantes du public vis-à-vis des questions d’environnement et notamment de protection de l’atmosphère ont fortement conditionné l’évolution des politiques de déplacements. Ainsi, c’est la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (LAURE) de 1996 qui a modifié la loi d’orientation sur les transports intérieurs (LOTI) de 1982 en rendant obligatoires les PDU pour les agglomérations de plus de 100.000 habitants et un PDU régional pour l’ensemble de l’Île-de-France. Dans le même ordre d’idée s’inscrivent les réflexions sur les carburants propres et la fiscalité écologique. Il convient ici de mentionner la nécessaire articulation d’un outil de planification régionale avec les outils liés à la prévention des nuisances et notamment le plan régional pour la qualité de l’air (PRQA) et les plans d’exposition au bruit (PEB).

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Sur un autre registre, la prise en compte de la voie d’eau et l’évolution des techniques liées aux déplacements (sécurité, capacité des infrastructures, …) seront à intégrer dans un document de planification à long terme. Par ailleurs, il conviendra de tenir compte des schémas de services collectifs (relativement peu prescriptifs) dans l’élaboration d’un futur document de planification. Par ailleurs, l’analyse de la réalisation des objectifs du schéma directeur de 1994 montre que l’approche transports du SDRIF a quelque peu vieilli. Si le programme est bien avancé au regard des transports en commun, il l’est beaucoup moins au regard des projets routiers (souterrains notamment).

2.3 La prise en compte des aspects économiques

Les objectifs du SDRIF en matière de redéveloppement économique consistent à valoriser la zone centrale, à redévelopper d’anciens secteurs industriels en leur attribuant une part conséquente de la croissance régionale, à réduire la fracture entre Paris et sa banlieue et à maintenir l’activité de production en petite couronne par la réalisation de projets urbains de grande ampleur. Les sites observés sont la boucle Nord des Hauts-de-Seine (dite boucle de Gennevilliers) et la Défense, la plaine Saint-Denis, la plaine du Bourget, la Seine Amont, les anciens terrains Renault à Boulogne-Billancourt (secteur dit Val-de-Seine). Ils font l’objet d’objectifs ciblés au-delà des objectifs généraux ci-dessus. On peut constater de fortes disparités entre les territoires tant du point de vue de la population (diminution en plaine Saint-Denis et en Seine-Amont, hausse sur la plaine du Bourget, sur le Val-de-Seine et la Défense), de l’emploi (les seules augmentations sont enregistrées sur Val-de-Seine et la Défense), du marché du logement (peu valorisé en plaine Saint-Denis ou dans la Boucle Nord, intermédiaire en Seine-Amont, fortement valorisé en Val-de-Seine) que de l’immobilier d’entreprise (Seine-Amont et plaine du Bourget en dessous des prévisions, plaine Saint-Denis, Défense et Val-de-Seine au-dessus). Globalement, si l’on peut noter une nette relance du secteur de la plaine Saint-Denis et une amélioration de la situation dans la Boucle Nord, Seine-Amont ou la plaine du Bourget semblent au point mort. Un certain nombre de dispositifs d’aménagement ont été mis en place sur ces territoires : l’agrément du préfet de région sur les locaux commerciaux et d’entreprise de plus de 1000 m2, les missions d’État (Seine Amont, Plaine Saint Denis) ou établissements publics (EPAD), ou bien des investissements structurants particuliers ont été réalisés (Stade de France, Tram, Métro, politique de la ville, équipements culturels, …). Le bilan de cette politique de redéveloppement est donc nuancé. Il faut souligner d’autre part l’importance prépondérante prise par l’investissement privé dans la mise en œuvre des projets de territoire. Le rôle de l’échelon régional suscite également débat : doit-il donner des orientations valables à l’échelle de la région, notamment un respect des grands équilibres régionaux, ou bien rentrer dans les stratégies de territoires plus fins ? Quel est alors le risque de mise en concurrence des territoires ? Ces questions renvoient d’une part à l’articulation d’un document de planification régionale avec les documents plus locaux (SCOT) et à la nécessité d’une démarche de partenariat, basée sur la motivation des différents acteurs, pour l’élaboration de projets de territoires dans un contexte où l’État n’a plus le monopole de l’action opérationnelle et réglementaire suite aux transferts de compétences entérinés par la loi.

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Le SDRIF de 1994 est le premier qui contienne des chapitres sur le développement économique. Les services de l’État avaient mis en place une commission du développement économique et social avec des représentants de l’État, des collectivités locales et des organisations professionnelles. Le document résultant est plutôt neutre et consensuel mais a abouti à deux conclusions principales : • sur le rythme souhaitable de la construction de bureaux, rythme divisé par 3 par rapport à la bulle immobilière des années 1990-1992 et aux souhaits de certains professionnels ; • sur une consommation globale (1990-2015) de 9000 ha d’espace pour les locaux d’activité, il n’a pas été prévu, comme en 1965 et 1976, de localisation particulière des activités en Île-de-France. Ainsi, pour ce qui est de la logistique, les élus locaux se sont opposés à l’affichage de pôles logistiques dans le schéma directeur. Seule la plate-forme multimodale de Saint-Mard près de Dammartin-en-Goële demeure inscrite. Aucune cartographie n’a été prise en compte dans le schéma directeur. Se pose ainsi la question de la localisation spatiale des activités économiques et de la gouvernance du territoire pour ce faire. S’opposent notamment des logiques à court et à long terme tant au niveau des prévisions que de l’aménagement. La légitimité de la définition au niveau régional des politiques de développement économique est posée. L’idée initiale du SDRIF de 1994 était plus de tendre des perches aux collectivités locales que d’opérer une régulation basée sur le droit des sols. Il faudrait dans l’idéal recueillir un consensus sur un diagnostic stratégique global à l’échelle régionale afin de désamorcer les égoïsmes locaux sans pour autant ignorer les territoires en difficulté. Ceci renvoie aux processus d’élaboration du SDRIF. L’expérience des nouveaux établissements publics d’aménagement, notamment de la plaine-de-France, montre l’ambiguïté de la mise en œuvre des politiques de développement et la difficulté de mettre en œuvre une gouvernance adéquate. La page et la cartographie du SDRIF actuel relatifs à la planification commerciale ont été élaborées par le cabinet du Secrétaire d’État de l’époque. Le SDRIF propose des principes assez précis pour les commissions départementales d’équipement commercial, même si le SDRIF ne leur est pas opposable (il ne peut cependant être ignoré pour les permis de construire). De plus, l’instruction des dossiers y est extrêmement tributaire de la mise à jour régulière des données, d’où l’importance des observatoires. Compte tenu de l’inadéquation des outils actuels à une véritable planification commerciale, le développement commercial de l’Île-de-France s’opère de façon anarchique, sous la pression communale, visant principalement à accroître les bases de taxe professionnelle. On assiste depuis 4 ou 5 ans à une augmentation importante des surfaces autorisées, notamment en grande couronne. Cela dit l’Île-de-France n’avait pas rattrapé en 2000 son retard global par rapport aux autres régions dans son ratio de m² de surface commerciale / habitant. Pourtant le SDRIF soulignait que l’Île-de-France était déjà bien équipée. On peut y voir sans doute une conséquence de la structure particulière du tissu urbain régional qui limite la portée de toute comparaison statistique avec la province. La réforme en cours prévoit : • la modification des observatoires départementaux d’équipement commercial, renforçant leurs capacités d’expertise et de prospective, leur donnant les moyens de préparer un schéma départemental ; • la mise en place d’un observatoire régional qui sera chargé du schéma de développement commercial régional. Les directions départementales de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DDCCRF) élaborent des cartes des équipements de plus de 300 m², mais avec des

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méthodologies différentes qui rendent l’agrégation régionale impossible. De plus la source SIRENE n’est pas toujours correctement renseignée. La démarche de création du schéma de développement commercial reste à préciser. En matière de foires et salons, l’Île-de-France enregistre de sensibles pertes de marché. Le SDRIF prévoit des pôles de foires, salons et congrès mais bien entendu il n’engendre aucune obligation de réalisation. L’hôtellerie ne fait pas l’objet de schéma particulier et a fortiori opposable, l’Île-de-France étant pourtant avec Las Vegas le premier pôle hôtelier mondial, avec un taux d’occupation élevé. L’hôtellerie de basse et moyenne gamme a du mal à trouver une charge foncière acceptable alors que sa clientèle lui impose une localisation proche du centre-ville, d’où la définition des pôles hôteliers dans le SDRIF en vigueur. Le calendrier d’élaboration du schéma régional commercial pourrait prendre plusieurs années. Les décisions des commissions d’équipement commercial (CDEC) devront alors « se référer » au schéma. Il conviendrait sans doute que les réflexions sur le schéma commercial et le SDRIF soient menées parallèlement afin d’assurer la cohérence des orientations qu’ils définiront.

2.4 L’enseignement supérieur et la recherche

L’enseignement et la recherche ont été pris en compte dans un document de planification régional pour la première fois par le SDRIF de 1994. Concernant l’université, la rédaction du SDRIF a été fortement marquée par les objectifs de la DATAR concretisés dans le schéma « université 2000 » de 1990, selon une temporalité plus limitée que celle du SDRIF, qui couvre la période 1990-2015, et selon des prévisions ne concernant que les perspectives de constructions neuves en villes nouvelles (4 universités nouvelles) et de réalisation d’IUT dont l’Île-de-France était alors très insuffisamment pourvue. Pour la recherche, les objectifs se veulent plus ambitieux en rappelant l’existence d’un pôle fort de recherche à Massy-Saclay et des composantes « recherche » des 3 autres « pôles d’envergure européenne » de Paris, de la Défense et de Marne la Vallée. Surtout, la création progressive de nouveaux pôles de recherche constitue un moyen de redévelopper les territoires en déclin de proche banlieue (Seine-Amont et plaine Saint-Denis) qui subissent les conséquences de leur désindustrialisation. La recherche est un enjeu très important pour l’avenir de la région et, à ce titre, a été très fortement soutenue par les services régionaux de l’État. Il s’agit que les entreprises travaillent davantage avec les grandes écoles et que la recherche universitaire intègre cette dimension d’aménagement du territoire. On constate en effet une volonté farouche des universitaires de haut niveau de s’installer dans Paris intra muros. En matière de recherche privée l’Île-de-France représente près de 60% de la recherche nationale et c’est sans doute sur les objectifs du schéma directeur en matière de construction de locaux de recherche publique qu’il conviendrait de mettre l’accent. Le schéma U3M de 1999 comprend des opérations sur la proche couronne, conformément aux objectifs du SDRIF, mais sa mise en œuvre reste à réaliser, les crédits ayant été entièrement affectés aux travaux de mise aux normes des équipements existants, et en particulier du campus de Jussieu et au transfert de Paris VII sur la ZAC « rive gauche ». De ce fait, les investissements ont été concentrés à Paris, au détriment de l’organisation multipolaire et du rééquilibrage entre Paris et le reste de la région préconisés par le SDRIF, même si le cabinet du ministre a admis la nécessité d’un développement universitaire en Plaine Saint Denis. Enfin, les recherches menées pour le vice-chancelier des universités de Paris sur les possibilités de réutilisation de sites

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appartenant à l’État (Muséum, château de Vincennes, parcs de stationnement et travée inoccupée de la Cité des sciences et de l’industrie) n’ont pas encore été prises en compte.

On peut s’interroger sur la pertinence d’un schéma autoritaire de planification régionale ou bien d’un développement régional basé sur une prise en charge territoriale tout en maintenant la cohérence à l’échelle francilienne (avec un rôle de Paris toujours prépondérant aujourd’hui malgré l’émergence de pôles de province et de banlieue). Le second schéma implique une autonomie universitaire accrue qu’il reste à mettre en cohérence, les universités devant créer un projet de territoire dont les effets ne pourront qu’intéresser les élus.

Bien que ses objectifs n’aient pas tous été atteints, le SDRIF actuel présente en matière d’enseignement supérieur et de recherche un bilan plutôt satisfaisant, alors même que de multiples évolutions ont largement modifié le contexte depuis 1994 (cf. notamment les mouvements démographiques de forte ampleur ayant affecté le système universitaire au cours des 10 dernières années). On constate une permanence du poids universitaire de l’Île-de-France : celui-ci s’est certes réduit mais demeure aux alentours de 25% des effectifs universitaires métropolitains. En fait, cette donnée est quasiment structurelle, en raison de la jeunesse de la population francilienne et de sa structure socioprofessionnelle ce qui conduit à penser qu’il s’agit aujourd’hui davantage d’organiser plutôt que de combattre cette situation. Un futur SDRIF devra tenir compte des orientations du schéma de services collectifs de l’enseignement supérieur et de la recherche. Le schéma de services collectifs de l’enseignement supérieur et de la recherche comporte notamment trois principes qui constituent des pistes de rénovation de la planification : - une conception territoriale plus dynamique et un meilleur fonctionnement en réseau, - une adaptation de l’enseignement supérieur et de la recherche aux besoins régionaux, et notamment par le développement du supérieur court (STS et IUT), - l’insertion de l’université dans la ville dense. Enfin, se pose de façon encore plus cruciale la question de mieux associer la communauté universitaire à la réflexion sur la révision du SDRIF (par le biais de la conférence des présidents d’Île-de-France, ou des établissements directement, ou encore des réseaux inter-universitaires, la question reste à trancher). Indépendamment de certains enjeux proprement politiques relevant d’arbitrages entre l’État et la Région (grands équilibres intra-régionaux au terme des opérations du CPER, profils et découpages institutionnels des établissements, etc.), on doit aussi prendre en compte des interrogations plus « techniques », liées notamment aux nouvelles contraintes de la planification spatiale :

2.4.1 Le périmètre :

Une des caractéristiques du SDRIF actuel est de se limiter aux seules universités. On a déjà souligné l’importance du « post bac » (c’est-à-dire jusqu'à bac+2 et désormais bac+3) qui devrait conduire, par exemple, à traiter également des STS, et non des seuls IUT. Plus largement, il importe d’intégrer également les grands établissements non universitaires (grandes écoles prestigieuses mais aussi écoles professionnelles), qui interviennent tant dans la formation que dans la recherche, le plus souvent en partenariat avec l’université (cf. par exemple le Polytechnicum de Marne-la-Vallée). A cet égard, on rappellera la nécessité de ne pas dissocier

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université et recherche et même de les planifier conjointement puisqu’elles interagissent (l’offre de recherche est très importante dans les choix d’inscription et conditionne le recrutement des enseignants-chercheurs), là où le SDRIF actuel se limite à une simple association de présentation.

2.4.2 La définition, ou non, d’objectifs quantifiés:

L’actuel SDRIF fixe des objectifs en nombre d’étudiants. Or, ces flux sont bien le résultat de différentes politiques (offre de formation, spécialisation de recherche, sectorisation, etc.) et non un outil par lequel on pèserait sur les politiques considérées. Or, si le SDRIF est élaboré par la région, la politique universitaire demeure une compétence de l’État et il est douteux que le SDRIF puisse contenir des prescriptions étrangères à l’utilisation des sols (par exemple, des principes et des seuils d’ouverture de postes d’enseignants chercheurs ou de diplômes) qui seraient opposables à une politique de l’État. Le contenu du SDRIF devrait être en rapport avec les compétences régionales en matière d’enseignement supérieur et de recherche. Mais il ne pourra ignorer l’évolution du régime des universités et une éventuelle réforme tendant à accroître leur autonomie. Les principales priorités actuelles du ministère de l’enseignement sont de développer des pôles d’excellence au niveau européen, d’améliorer la lisibilité des diplômes, de maintenir le lien entre pédagogie et recherche, de maintenir les DUT (bac + 2), en raison de l’attachement des entreprises à cette formule. Si l’on peut envisager l’arrêt vraisemblable de la multiplication des sites universitaires, il n’est pas prévu de suppression de sites. Il convient de rationaliser l’offre universitaire face aux concurrences européennes. Les champs actuellement débattus dans le cadre de la décentralisation concernent la vie étudiante (idée de régionalisation des CROUS), la recherche (augmentation possible des investissements des collectivités locales, régionales ; conférence régionale ?), les bâtiments, la carte universitaire. La région Île-de-France a en effet demandé une « plus grande association » à l’élaboration de la carte. Les sujets qui pourraient relever de la compétence de la Région pourraient naturellement s’inscrire dans le futur schéma directeur régional.

Dans ces conditions, le contrat de plan État-région demeurera un instrument indispensable de mise en cohérence.

2.5 La prise en compte de périmètres de protection

La demande sociologique émergente en matière d’environnement au sens large a conduit les pouvoirs publics à prendre de nombreuses décisions en matière de prévention des risques et de protection des espaces. L’aspect juridique est ici relativement simple à traiter dans la mesure où les documents de planification locale sont relativement bien cernés et permettent une approche relativement objective des problèmes. Ainsi, les périmètres définis dans les plans de protection et les plans de prévention des risques (PPR) doivent être pris en compte lors de toute urbanisation. Dès lors, le schéma directeur régional devra respecter les plans de protection prévus par la loi et refléter de manière appropriée leurs dispositions. La question se pose d’ailleurs différemment selon qu’il s’agit d’un zonage concernant quelques dizaines de mètres sur les rives d’un fleuve (PPR Inondation) ou d’un

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équipement technologique à risque ou d’un espace de dimension bien supérieure et clairement visible à l’échelon régional (plan d’exposition au bruit autour des aéroports ou zones de carrières soumises à des mouvements de terrain par exemple). La question des aéroports sera sans doute particulièrement cruciale lors de l’élaboration du futur document de planification régionale, dans un contexte où le débat sur le « troisième aéroport » n’est sans doute pas clos. Si l’on considère que le schéma directeur régional doit être le lieu d’affichage d’enjeux régionaux voire nationaux, la préservation de la capacité de fonctionnement des aéroports (en termes d’environnement et de desserte notamment) sera sans doute un élément majeur de discussion dans les prochaines années. Ceci va dans le sens de l’inscription de Roissy comme centre d’envergure européenne au SDRIF précédent et comme territoire prioritaire du présent contrat de plan. Les résultats des travaux menés dans ce dernier cadre seront sans doute à reprendre dans le futur débat. Les espaces protégés à des titres divers devront bien entendu se retrouver dans une éventuelle carte du futur SDRIF. Au-delà des préconisations réglementaires, l’esprit dans lequel ont été conçues les « trame verte » et « ceinture verte » du SDRIF actuel ne manquera pas de faire l’objet de nombreuses discussions, notamment face à la pression de l’urbanisation en frange urbaine. L’attente des franciliens semble cependant très importante en matière d’espaces de respiration, tant en petite couronne qu’en grande couronne, et justifie que la préservation des espaces agricoles et naturels fasse l’objet d’une attention particulière de la part des rédacteurs du futur SDRIF. Rappelons que dans sa version actuelle, le SDRIF identifie les espaces à protéger mais que pour certains, la possibilité de compensations en cas d’urbanisation rendue nécessaire sur un espace vert clair a été envisagée (exemple du projet d’exposition internationale de Dugny). Ces préoccupations ont été reprises dans le schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux et dans les principes généraux de l’aménagement du territoire décrits dans l’article L121-1 du code de l’urbanisme. La qualité des paysages et des sites de l’Île-de-France est illustrée notamment par l’existence de 4 parcs naturels régionaux (PNR).

2.6 La dimension bassin parisien

Nombre d’éléments décrits dans ce chapitre se retrouvent sur les franges franciliennes (Malesherbes par exemple en termes de politiques de la ville). L’absence de frontière réelle (autre qu’administrative) entre l’Île-de-France et ses franges localisées dans les régions limitrophes implique qu’un SDRIF révisé prenne en compte, sur certaines thématiques telles la politique de la ville, ces territoires. Bien sûr, l’Île-de-France n’exporte pas que des problèmes dans ces territoires, ainsi elle y favorise l’implantation d’une population de cadres source de revenus. Une réflexion sur la prise en compte du bassin parisien ne doit pas uniquement concerner les franges de la région Île-de-France mais également l’approche interrégionale globale. Ainsi, le Contrat de Plan interrégional du bassin parisien 1994-1999, mis en œuvre suite à la signature en 1994 de la Charte du bassin parisien, constituait une tentative de contractualisation dans la stratégie de l’aménagement de ce territoire. Le périmètre retenu comprenait six régions dans leur totalité (Île-de-France, Centre, Champagne-Ardenne, Basse-Normandie, Haute-Normandie et Picardie) et pour partie deux autres régions, les Pays-de-la-Loire avec le département de la Sarthe, et la Bourgogne avec le département de l’Yonne. Ce dispositif n’a pu voir le jour que

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grâce au rôle moteur de l’Île-de-France. L’enveloppe d’environ 150 millions d’euros qui y était consacrée était en effet abondée selon une répartition atypique en trois tiers : un tiers Etat, un tiers région Île-de-France, et un tiers autres régions. Le bilan de ce contrat apparaît contrasté selon l’approche qui en est faite. En termes financiers, c’est une réussite : l’enveloppe prévue a été engagée à hauteur de 88%, et in-fine les paiements se monteront vraisemblablement à 85%. En termes de taux de réussite des opérations programmées, le bilan est plus mitigé. Les opérations concernant la thématique université/recherche ont été réalisées en quasi-totalité (université technologique de Troyes, antenne universitaire de Chartres, école d’ingénieurs du Mans, mise en place de réseaux de chercheurs). Les opérations concernant l’environnement ont connu un taux de réalisation de 88%, très bon notamment pour les actions ciblées, mais faible pour la réflexion sur le territoire. En revanche les actions concernant le transport n’ont été réalisées qu’à 70%, du fait d’opérations mal préparées, ou du report de certaines d’entre elles, dues au projet de troisième aéroport. Enfin on constate que si les actions sectorielles ont été correctement menées à bien (schéma des matériaux, schéma d’orientation du tourisme fluvial,…), il n’en est pas de même pour les actions territoriales. Plusieurs difficultés ont été spécifiquement identifiées. Les actions territoriales ont manifestement pâti de l’absence de partenariat avec les conseils généraux et les communes. Une certaine durée dans l’action est parfois nécessaire pour clairement discerner les actions devant relever d’un niveau local de celles relevant d’un niveau régional ou interrégional. Par ailleurs les règles de la comptabilité publique se sont avérées mal adaptées à la mise en œuvre d’un contrat de plan interrégional, du fait notamment de la difficulté de concilier les principes de mobilisation des fonds de concours par le Ministère des finances et la volonté de la Région Île-de-France de n’apporter ses financements qu’après réalisation des programmes. A ce sujet, l’idée de créer un établissement public chargé de réaliser les opérations décidées dans le cadre du contrat de plan interrégional n’a pas abouti du fait de la dissolution de l’Assemblée Nationale en 1997. Enfin des difficultés liées au contexte politique se sont fait jour, notamment du fait de la « cogestion » de certaines régions avec le Front National en 1998. Cependant l’instance d’évaluation de ce contrat de plan interrégional a mis en évidence l’existence d’une attente d’un nouveau contrat de plan. Son grand intérêt fut en effet de mettre en contact les différents partenaires concernés par une problématique « bassin parisien », alors même que les traditionnels contrats de plan régionaux ignorent cette notion d’interface. La nécessité se fait alors jour de déterminer des champs d’intervention concernant l’ensemble des partenaires régionaux du bassin parisien. Le traitement des inondations ou encore la problématique des déplacements en semblent de bons exemples. Mais il apparaît également nécessaire au niveau économique de raisonner par filières sur cet ensemble de territoires (ainsi la filière automobile, caractérisée par une localisation du tertiaire supérieur dans la seule Île-de-France, ce qui fragilise les lieux de production déconcentrés dans les années 1970 et les place sous la dépendance directe de cette région). La formation professionnelle, la santé (alors que se développent des coopérations entre cliniques privées de part et d’autre de la frontière francilienne) posent également le problème des limites administratives régionales et de l’effet frontière induit. Par ailleurs on constate des identités socio-économiques entre territoires de part et d’autre de la limite administrative francilienne : certains territoires des régions voisines connaissent des problématiques typiquement franciliennes, et inversement des territoires localisés à l’intérieur de l’Île-de-France (notamment

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en Seine-et-Marne ou en Essonne) présentent un profil socio-économique plus proche de celui des régions voisines. La question est désormais de prendre en compte ces problématiques dans un document de planification qui sera vraisemblablement limité territorialement à l’Île-de-France, afin de corriger ou d’accompagner les difficultés induites par cette limite administrative.

Dans le cadre d’une révision du SDRIF, il n’est pas prévu de consulter des instances extérieures à la région Île-de-France, mais il existe d’ores et déjà dans le document actuel une réflexion sur l’articulation interrégionale sous la forme des villes trait d’union. La difficulté est aggravée par l’absence de schéma directeur régional dans les régions limitrophes.

L’idée de mettre en œuvre des DTA articulées avec le SDRIF est avancée, mais sans qu’il soit possible d’en envisager immédiatement les apports éventuels. Il conviendrait également de mettre en évidence en quoi les villes du Bassin parisien peuvent bénéficier de l’Île-de-France (à l’exemple du Havre dont le port ne traite que 20% du fret maritime de l’Île-de-France). En tout état de cause, il apparaît qu’il convient d’éviter tout dispositif de concurrence et de défiance entre les territoires du bassin parisien, pour privilégier l’intérêt commun apparaissant plus en phase avec les impératifs du développement durable.

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3 La place du SDRIF dans les règles générales d’aménagement et d’urbanisme applicables en Île-de-France

Le SDRIF est régi par l’article L.141-1 du code de l’urbanisme, dont la rédaction actuelle a été fixée par l’article 50 de la loi du 25 juin 1999. La loi définit désormais les objectifs du SDRIF. La révision du SDRIF interviendra dans un environnement juridique très différent de celui qui avait conduit à son adoption en 1994. Le législateur a créé depuis de nouveaux instruments sectoriels de planification ou en a durci la portée juridique ; il en résulte une situation nouvelle qui oblige à s’interroger sur les rapports juridiques entre le SDRIF et ces différents instruments et sur l’articulation de leurs contenus. Enfin, s’y ajoute l’incidence sur le SDRIF de l’évaluation environnementale des plans et programmes rendue obligatoire par la directive européenne 2001/142 du 27 juin 2001. C’est pourquoi, avant de préciser quel devrait être, d’après la loi, le contenu du SDRIF, après la révision (3.2), il est nécessaire d’établir la nature juridique du SDRIF et ses rapports formels avec les autres documents de planification (3.1). On examinera ensuite les conséquences qu’il convient de tirer de la directive 2001/142 quant au contenu et à l’élaboration du SDRIF (3.2.4). Certaines modifications de la législation pourraient être nécessaires pour tirer les conséquences des différentes évolutions que l’on vient d’évoquer. Elles seront présentées et motivées au cours de cette section, et seront reprises de manière méthodique en conclusion.

3.1 La nature juridique du SDRIF et ses rapports formels avec les autres documents de planification

Le SDRIF peut être défini comme un document d’urbanisme de portée régionale. En effet, le SDRIF est, selon la loi, « un schéma directeur portant sur l’ensemble de la région d’Île-de-France » (art. L.141-1, al.1er). Il est aussi selon le Conseil d’État, « par sa nature et par son objet », un document d’urbanisme1. Les dispositions qui lui sont applicables en font un document d’urbanisme unique de son espèce et le distinguent des autres documents de portée régionale, y compris de ceux qui sont opposables aux documents d’urbanisme locaux. Il convient de préciser les normes de référence du SDRIF, car elles en conditionnent le contenu et la portée juridique, laquelle est définie par référence à d’autres documents de planification spatiale de contenu général (SCOT, DTA, SRADT) ; on devra ensuite établir quels rapports juridiques reconnaître entre le SDRIF et certains instruments sectoriels de planification spatiale.

3.1.1 Les normes de référence du SDRIF

Selon l’alinéa 4 de l’article L.141-1, le SDRIF doit respecter : - les règles générales d’aménagement et d’urbanisme à caractère obligatoire, - les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation des sols,

1 Avis n°361028, 21 octobre 1997, EDCE 1998, n°49, pp.212-213, à propos des rapports entre le SDRIF et les orientation et mesures des chartes des parcs naturels régionaux englobés dans son champ d’application. On reviendra plus loin sur ce problème.

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- les dispositions nécessaires à la mise en œuvre des projets d’intérêt général relevant de l’État et d’opérations d’intérêt national.

3.1.1.1 Règles générales d’aménagement et d’urbanisme à caractère obligatoire

La notion de règles générales d’aménagement et d’urbanisme à caractère obligatoire n’est pas définie par le code de l’urbanisme et l’expression ne se retrouvait qu’à l’article L.144-2 à propos du schéma d’aménagement de la Corse, aujourd’hui abrogé. Elle inclut sans aucun doute l’article L.110 du code de l’urbanisme, qui fait obligation aux collectivités publiques d’harmoniser leurs prévisions et leurs décisions d’utilisation de l’espace afin, notamment, d’assurer des conditions d’habitat d’emploi, de services et de transports répondant à la diversité des besoins et des ressources de la population résidente, de gérer le sol de façon économe, d’assurer la protection des milieux naturels et des paysages, la salubrité et la sécurité publiques, et de rationaliser les déplacements. Le juge administratif y reconnaît la source d’une obligation d’harmonisation, mais il n’exerce qu’un contrôle minimum sur les dispositions de fond précitées. Il faudrait également ranger au nombre de ces règles générales celles qui résulteraient de directives territoriales d’aménagement établies pour tout ou partie du territoire régional (art. L.141-1, dernier alinéa), mais il n’en existe aucune en Île-de-France. Il convient d’y ajouter les dispositions générales communes de l’article L.121-1. Malgré le silence de la loi, on doit considérer que l’article L.121-1 s’impose également au SDRIF. Alors que les DTA sont soumises aux principes de l’article L.121-1, par le dernier alinéa de cet article, de même que le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse (CGCT : art. L.4424-9, al.2), la loi est en effet muette à cet égard en ce qui concerne le SDRIF2. L’énoncé précis à l’article L.121-1 des documents d’urbanisme auxquels s’imposent les principes généraux qu’il fixe pourrait conduire à en exclure le SDRIF, puisqu’il n’est pas mentionné. Pourtant cette omission ne peut résulter que d’une coordination défectueuse des dispositions relatives aux DTA et au SDRIF. Le fait que le SDRIF ait les mêmes effets que les DTA, selon l’article L.141-1, autorise à penser que son contenu devrait être soumis également aux mêmes dispositions de fond. En outre, une interprétation littérale conduirait à une incohérence : si les SCOT doivent mettre en œuvre les principes généraux de l’article L.121-1, comment imaginer qu’ils pourraient être compatibles avec un SDRIF qui n’y serait pas lui-même soumis sans risquer d’être en contradiction avec la loi ? D’ailleurs dans son avis du 5 mars 19913, le Conseil d’État avait estimé que le SDRIF devait mettre en œuvre les principes généraux alors énoncés à l’ancien article L.121-10, lesquels valaient « loi d’aménagement et d’urbanisme », le SDRIF étant lui-même alors assimilé à une « prescription particulière » à une partie du territoire au sens de l’ancien article L.111-1-1. Dans un arrêt du 27 janvier 1995, le Conseil d’État avait jugé que l’ancien SDRIF était soumis à la fois aux dispositions de l’article L.110 et à celles de l’ancien article L.121-10, en soumettant au contrôle minimum étendu à l’erreur manifeste d’appréciation une révision partielle du SDRIF4. Toutefois, l’incertitude qui résulte des termes actuels est dommageable, et c’est pourquoi il conviendrait de compléter le dernier alinéa de l’article L.121-1 en ajoutant à la suite : « et au SDRIF prévu par l’article L.141-1 », ou encore : « et aux documents ayant les mêmes effets ». 2 Ainsi d’ailleurs que pour les schémas d’aménagement régional des régions d’outre-mer (CGCT : art. L.4433-8). 3 CE Avis n°349 324, 5 mars 1991, « Schéma directeur de la région Île-de-France », EDCE, n°43, p.391. 4 CE 27 janvier 1995, « Union des associations de sauvegarde du plateau de Saclay et des vallées limitrophes, Association Essonne nature environnement, M. Boris Sourine, M. Elie Gosse, Soc. Buhr-Ferrier-Gosse », LPA 12 juin 1995, concl. J.-Cl. Bonichot).

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3.1.1.2 Les servitudes d’utilité publique

Les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation des sols sont prévues par l’article L.126-1 du code de l’urbanisme et constituent une catégorie de servitudes administratives. Elles trouvent leur fondement dans des lois spéciales et leur liste est annexée après l’article R.126-3 du code de l’urbanisme. La légalité du SDRIF demeure donc conditionnée par le respect de ces servitudes, alors que cette condition a été abandonnée pour les PLU (nouvel article L.123-1), lesquels doivent seulement comporter en annexe la liste de ces servitudes (art. L.126-1), qui s’imposent aux permis de construire. En ce qui concerne le SDRIF, la liste de ces servitudes n’était pas annexée au schéma de 1994. Elle n’est pas bien adaptée au contenu propre du SDRIF, car elle a été conçue pour des documents d’urbanisme locaux. Dans un but de transparence autant que de sécurité juridique il conviendrait que la loi ne maintienne comme normes de référence du SDRIF que les seules servitudes dont la liste serait fixée par un décret spécifique.

3.1.1.3 Projets d’intérêt général relevant de l’Etat et d’opérations d’intérêt national

En revanche, le respect des dispositions nécessaires à la mise en œuvre des projets d’intérêt général relevant de l’État et d’opérations d’intérêt national s’impose d’autant plus que le SDRIF a un caractère stratégique et que, son élaboration étant désormais conduite par la région, le projet d’intérêt général et les opérations d’intérêt national sont des instruments qui permettent à l’État, si nécessaire, de garantir la prise en compte des intérêts nationaux. Le SDRIF doit en outre « prendre en compte » les orientations des schémas de services collectifs (référence qui se substitue à celle relative au schéma national, en application de l’article 3 de la loi du 25 juin 1999). Neuf schémas de services collectifs (S.S.C.) ont été publiés par le décret du 18 avril 2002 : enseignement supérieur et recherche, services collectifs culturels, services collectifs sanitaires, information et communication, schémas multimodaux de services collectifs de transports de voyageurs et de transport de marchandises, énergie, espaces naturels et ruraux, sport. Cette référence explicite aux S.S.C. contraste avec le silence des dispositions relatives aux SCOT issues de la loi SRU. Cela peut s’expliquer par le fait que le SDRIF « tient lieu de schéma régional d’aménagement et de développement du territoire »(SRADT) ; or les schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire doivent être compatibles avec les S.S.C. (L. 7 janvier 1983 : art. 34, 2°, al.2, dans la rédaction de L. 25 juin 1999 : art.5). L’exigence de simple prise en compte est moins forte que l’exigence compatibilité. Bien que la jurisprudence soit peu abondante, elle permet de considérer que la prise en compte est satisfaite dès que les documents en cause ont été un des éléments qui ont déterminé la décision, et le juge administratif se limite à un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation5 ; toutefois, si le document à prendre en compte est unique, l’exigence de prise en compte peut être plus contraignante. Cependant, l’obligation de prise en compte est ici de plus grande portée que l’obligation de compatibilité du SRADT en raison de la valeur impérative du SDRIF, que les SRADT n’ont pas.

5 CE 21 juin 1996, « SARL Aqaualed et Secrétaire d’État à la Mer », RDI, 1998, p.558.

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3.1.2 La portée juridique du SDRIF par rapport aux documents de planification spatiale à vocation générale

La loi définit la portée juridique du SDRIF par référence à d’autres documents de planification, ce qui n’est pas sans poser des problèmes d’interprétation. Il a, en effet, « valeur » de SCOT (C. urb. art. L.122-2, al.6), il a les « effets » d’une DTA (art. L.141-1, dernier alinéa) et il « tient lieu » de SRADT (ibid.). La portée du SDRIF envers les documents d’urbanisme locaux ne devrait pas être mise en cause par l’inscription dans la Constitution de l’interdiction de toute tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre.

3.1.2.1 Le SDRIF a « valeur » de SCOT

Cette assimilation n’a qu’une portée limitée mais d’importance. Elle ne vaut, précise la loi, que pour l’application des dispositions de l’article L.122-2, selon lequel (dans la rédaction issue de la loi n°2003-590 du 2 juillet 2003), dans les communes situées à moins de quinze kilomètres de la périphérie d’une agglomération de plus de 50 000 habitants, le PLU ne peut être modifié ou révisé en vue d’ouvrir à l’urbanisation une zone à urbaniser délimitée après le 1er juillet 2002 ou une zone naturelle lorsqu’un SCOT n’est pas applicable ; dans ces communes et dans ces zones, aucune autorisation d’équipement commercial ou de création de salles de cinéma ne peut être délivrée, sous réserve de dérogations soumises à des conditions de fond et à l’accord du préfet. La valeur de SCOT reconnue au SDRIF par la loi signifie qu’en l’absence de SCOT l’urbanisation peut être poursuivie dans les zones visées, même à l’intérieur de la zone des quinze kilomètres ainsi définie. Dans ce cas, les PLU doivent être compatibles avec (seulement) les orientations fondamentales du SDRIF. L’importance de cette disposition tient au faible nombre de schémas directeurs en Île-de-France (3 millions d’habitants couverts par les anciens schémas directeurs ou les SCOT en cours d’élaboration). Selon l’article L.122-3 du code de l’urbanisme, le SCOT est élaboré à l’initiative des communes ou de leurs groupements compétents, dans un périmètre qui est arrêté par le préfet après vérifications. L’élaboration du SCOT appartient à un EPCI ou à un syndicat mixte (art. L.122-4) ; en général, la première solution impose un périmètre trop petit pour une vision stratégique, et la seconde prive l’élaboration du SCOT du portage politique indispensable à l’élaboration d’un projet d’aménagement et de développement durable (cf. infra, IV). Ce dilemme se pose de façon moins aiguë en Île-de-France, si l’on admet que la vision stratégique doit trouver place avant tout dans le SDRIF. L’enjeu de la délimitation des périmètres des SCOT devient alors moins important là où ils ne sont pas encore fixés. On verra que l’analyse des rapports avec le plan de déplacements urbains confirme cette analyse.

3.1.2.2 Le SDRIF a « les mêmes effets que les DTA »

Les DTA sont des documents d’urbanisme de l’État qui peuvent fixer, « sur certaines parties du territoire, les orientations fondamentales de l’État en matière d’aménagement et d’équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires. Elles fixent les principaux objectifs de l’État en matière de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, ainsi qu’en matière de protection des espaces naturels, des sites et des paysages ». Elles sont élaborées sous la responsabilité de l’État, et en association avec les régions, les départements, les communes chefs-lieux d’arrondissement ainsi que les communes de plus de 20

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000 habitants et les groupements de communes compétents en matière d’aménagement (art. L.111-1-1). Le SDRIF n’est pas une DTA ; il en a seulement les mêmes effets. Cela signifie que les SCOT doivent être compatibles avec le SDRIF, et qu’en leur absence les PLU ou les documents en tenant lieu doivent être compatibles avec (seulement) les « orientations » du SDRIF (art. L.111-1-1, al. 4 et 5). La formule de l’article L.141-1 a donc seulement pour effet d’assurer l’opposabilité du SDRIF aux documents d’urbanisme inférieurs. Il a été jugé que le POS devenu incompatible avec le SDRIF entré en vigueur postérieurement est entaché d’illégalité et que le maire, saisi d’une demande d’autorisation d’occupation du sol doit donc écarter les dispositions du POS6. Malgré la référence nouvelle aux effets des DTA, on peut penser que l’avis du Conseil d’État du 5 mars 1991 relatif à la portée du SDRIF reste valable pour l’essentiel7. Selon cet avis, le « rapport de compatibilité (…), et par suite la portée normative » du SDRIF « doivent être regardés comme s’appliquant aux options fondamentales et aux objectifs essentiels de l’aménagement et du développement par lesquels s’exprime la cohérence globale des orientations du schéma directeur de la région d’Île-de-France ». Le rapport de compatibilité avec les DTA, tel qu’il est formulé par l’article L.111-1-1 (al.4), ne comporte pas ces restrictions. Cependant, comme le même article définit le contenu des DTA par les « orientations fondamentales de l’État …» et les « principaux objectifs de l’État… », la définition de la portée du SDRIF par référence aux effets des DTA ne devrait pas lui donner une portée normative plus contraignante envers les documents d’urbanisme locaux. On verra plus loin qu’il faudra nuancer cette conclusion quand on abordera la définition du contenu du SDRIF. Toutefois, l’article 141-1 (dernier alinéa) ajoute que le SDRIF « doit être compatible avec ces directives » (les DTA de l’article L.111-1-1) « lorsqu’elles s’appliquent sur tout ou partie du territoire régional ». Dans ce cas, c’est le document dont le champ d’application est le plus petit qui est opposable au SDRIF ; cette solution se retrouve à propos des chartes des parcs naturels régionaux. S’il n’existe pas en Île-de-France de DTA infra-régionale, il existe quatre parcs naturels régionaux (v. infra). Il résulte de ces dispositions que si l’État entend assurer la mise en œuvre des « orientations fondamentales » qu’il aurait définies et assurer le respect des « objectifs de localisation » qu’il aurait fixés, il dispose de deux possibilités. La première consiste à assurer la prise en compte de ces orientations et de ces objectifs au cours de la révision du SDRIF, dans le cadre de la procédure d’association prévue par l’alinéa 8 de l’article L.141-1. L’efficacité de cette procédure est gagée sur l’alinéa 9 qui prévoit l’approbation de la révision par décret en Conseil État, et par l’alinéa 10 qui permet à l’État d’opérer la révision seul par décret en Conseil d’État si la procédure de révision n’aboutit pas dans un délai d’un an. La seconde consiste à prendre l’initiative de l’élaboration d’une DTA pour un territoire qui le justifierait ; son élaboration suppose notamment l’association de la région. Cette DTA s’imposerait alors au SDRIF. Cette seconde voie est de toute évidence plus lourde et impose une seconde procédure ; la première voie paraît donc préférable. Toutefois, il y a sans doute deux

6 CAA Paris, 18 mai 1999, « Commune de Clairefontaine-en-Yvelines », BJDU 4/1999, p.254, concl. B. Phémolant ; RFDA 2000, p.180 7 CE Avis n°349 324, 5 mars 1991, « Schéma directeur de la région Île-de-France », EDCE, n°43, p.391.

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circonstances qui pourraient justifier le recours à une DTA. La première est celle qui consisterait à élaborer une DTA avant la mise en révision du SDRIF, s’il paraît plus facile d’atteindre un accord politique sur certains objectifs dans un cadre géographique plus restreint que dans le cadre régional ; la DTA s’imposerait alors aux choix qui devraient être arrêtés au cours de la procédure de révision. La seconde serait celle dans laquelle la révision ne pourrait aboutir qu’en laissant en blanc certaines options, que l’État pourrait ensuite prendre la responsabilité d’imposer par une DTA ; le SDRIF pourrait alors comporter la recommandation d’élaborer une DTA.

3.1.2.3 Le SDRIF « tient lieu » de SRADT

A la différence du SDRIF, le SRADT n’est pas un document opposable, mais seulement un document de prospective, de coordination et de proposition. La formule de l’article L.141-1 a pour objet de rendre superfétatoire l’élaboration d’un SRADT. Les références précédentes au SCOT et à la DTA n’avaient pas cet effet. La loi reconnaît au SDRIF la valeur du SCOT seulement à titre supplétif ; les communes peuvent toujours prendre l’initiative d’élaborer un SCOT et elles y sont même invitées. De même, la référence à la DTA a pour objet de définir de manière générale les effets juridiques du SDRIF, mais il reste possible d’élaborer des DTA en Île-de-France. Toutefois, le SDRIF n’est pas assimilé au SRADT, il lui est substitué, et il conserve le régime qui lui est propre. Alors que, selon l’article 34 de la loi n°83-8 du 7 janvier 1983, modifié par la loi du 25 juin 1999 (art.5), les SRADT doivent être compatibles avec les SSC, le SDRIF, selon les termes de l’article L.141-1, doit seulement « prendre en compte les orientations des SSC » (al.4). Cette différence peut se justifier par les effets juridiques propres au SDRIF. Ce sont les dispositions de l’article L.141-1 qui doivent prévaloir, dans la mesure où il définit directement les effets juridiques du SDRIF. Selon l’article L.4251-1 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi du 25 juin 1999, « le plan de la région est constitué par le schéma régional d’aménagement et de développement du territoire » ; ses orientations sont mises en œuvre soit directement, soit par voie contractuelle, notamment avec l’État ; elles servent ainsi de base pour la région au contrat de plan Etat-région. En Ile de France, le SDRIF tient donc lieu également de plan de la région et sert de base au contrat de plan Etat-région, à ceci près cependant que le SDRIF actuel a été établi par l’État ; dans le contrat de plan État – Île-de-France, signé le 18 mai 2000, l’article 20 du contrat de plan, consacré aux « territoires prioritaires », est présenté comme la mise en œuvre du SDRIF (p.66). Les dix territoires prioritaires donnent lieu à une cartographie (une carte par territoire prioritaire) d’autant plus remarquable que les contrats de plan Etat-région ne comporte pas ou peu de documents graphiques.

Soulignons que si le SDRIF « tient lieu » de SRADT, cela laisse ouverte la possibilité pour la région Île-de-France d’élaborer avec des régions voisines des schémas interrégionaux d’aménagement et de développement du territoire (SIADT), comme le prévoit l’article 6 de la loi du 25 juin 1999. Ces schémas sont prévus par la loi pour des territoires particuliers et comme des instruments de coordination; ils ne substituent pas aux schémas régionaux. En effet, ils peuvent être élaborés « pour des territoires qui justifient une approche globale et concertée de leur aménagement et de leur développement » (al.1er), ils sont « élaborés en cohérence avec les SRADT », doivent être compatibles avec les schémas de services collectifs, et sont mis en œuvre par des conventions entre les régions concernées, ou entre celles-ci et l’État (al.2). Bien que les termes de la loi

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supposent que les schémas régionaux soient élaborés avant les schémas interrégionaux, la cohérence implique que la perspective des seconds soit envisagée dans l’élaboration des premiers. Le schéma interrégional devrait être l’instrument approprié de la coordination entre le SDRIF et les SRADT de régions voisines dans les zones limitrophes concernées par l’attraction de l’agglomération parisienne. En revanche, comme on le verra plus loin, la référence au SRADT dans l’article L.141-1 du code de l’urbanisme introduit une incertitude sur le contenu que doit avoir le SDRIF.

3.1.2.4 La portée du SDRIF envers les documents d’urbanisme locaux à la lumière du nouvel article 72 de la Constitution

Enfin, il faut tenter de dissiper les incertitudes qui résultent du nouvel article 72 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. En effet, selon l’alinéa 5 de cet article : « Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ». Le SDRIF, document d’urbanisme de portée régionale, peut-il être considéré comme une tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre, dès lors qu’il est élaboré par la région et adopté par le conseil régional, ou peut-il être considéré comme l’expression de la fonction de chef de file de la région en matière d’aménagement ? La seconde interprétation doit être écartée ; le SDRIF n’a pas pour objet d’organiser l’action commune de la région avec d’autres collectivités territoriales. Si l’article L.110 du code de l’urbanisme oblige les collectivités publiques à harmoniser leurs prévisions et leurs décisions d’utilisation de l’espace, c’est dans le cadre des procédures établies par ce code, et on voit mal comment l’idée d’une collectivité territoriale chef de file pourrait trouver à s’appliquer dans les rapports entre documents d’urbanisme. La première hypothèse est plus sérieuse. Jusqu’à maintenant, tous les documents d’urbanisme ont été de la compétence de l’État ou de la compétence des communes ou de leurs groupements. Le SDRIF a représenté la première exception, avec le transfert de la compétence à la région par la loi du 4 février 1995. La constitutionnalisation du principe remet-elle en cause la portée du SDRIF envers les documents d’urbanisme locaux ? On peut heureusement répondre par la négative à cette question. Le Conseil constitutionnel paraît en effet s’être déjà prononcé en ce sens dans sa décision sur la Corse du 17 janvier 20028. La saisine contestait, entre autres, diverses compétences attribuées par la loi déférée à la collectivité territoriale de Corse au motif que ces transferts conduisaient à établir une tutelle de la collectivité territoriale de Corse sur les autres collectivités territoriales de l’île, alors que l’interdiction de toute tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre dériverait du principe de libre administration des collectivités territoriales garanti par la Constitution9. Pour écarter ce grief, le Conseil analyse les compétences litigieuses, et en particulier celle selon laquelle (CGCT : art. L.4424-10.II) le plan d’aménagement et de développement durable détermine, par une délibération de l’assemblée de Corse, les espaces situés dans la bande littorale définie par l’article L.146-4.III du code de l’urbanisme dans lesquels peuvent être autorisés, outre les dérogations déjà prévues par ce texte, des aménagements légers et des constructions non permanentes destinées à l’accueil du public, à l’exclusion de toute forme d’hébergement 8 CC n°2001-454 DC, 17 janvier 2002, JO p.1526. 9 cf. la saisine par plus de soixante députés, JO 23 janvier p.1529, en particulier par. XII à XV.

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(cons.28). Il en conclut que les dispositions contestées ne transfèrent à la collectivité territoriale de Corse que des compétences limitées, et en particulier qu’ « aucune ne méconnaît les compétences propres des communes et des départements ou n’établit de tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre » (cons.29). Comme on le sait, le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse a, comme le SDRIF, les effets d’une DTA (CGCT : art. L.4424-11). On peut en déduire que, pour le Conseil constitutionnel, le fait qu’une délibération réglementaire d’une collectivité territoriale produise des effets de droit sur les décisions d’une collectivité territoriale de niveau inférieur ne suffit pas à établir une tutelle ; la tutelle pourrait seulement résulter de dispositions législatives qui établiraient la dépendance de la collectivité territoriale du niveau inférieur dans l’exercice de ses propres compétences, ou du contenu des actes de la collectivité de niveau supérieur s’il établissait une telle dépendance. Par conséquent, le nouvel article 72 alinéa 5 ne conduit pas à remettre en cause la portée juridique du SDRIF envers les documents d’urbanisme locaux, telle qu’elle résulte de l’article L.141-1. En revanche le contenu du SDRIF ne pourra ignorer les compétences des départements et surtout des communes ; mais à cet égard, le Conseil d’Etat a déjà dégagé les principes qui devront en guider l’écriture (v. infra). Cependant, il serait préférable de lever, autant que possible, l’incertitude juridique pouvant résulter des nouvelles dispositions constitutionnelles. Le gouvernement pourrait alors demander au Conseil d’État un avis sur la question suivante : à quelles conditions la portée normative du SDRIF à l’égard des documents d’urbanisme locaux est-elle compatible avec les termes du nouvel alinéa 4 de l’article 72 de la Constitution ?

3.1.3 Les rapports juridiques entre le SDRIF et certains instruments sectoriels de planification spatiale

La loi règle les rapports du SDRIF seulement avec les chartes de parcs naturels régionaux et le plan de déplacements urbains. Elle est muette en revanche pour les plans d’exposition au bruit aux abords des aérodromes, le plan régional pour la qualité de l’air, les plans de prévention des risques naturels prévisibles (dont les inondations), auxquels s’ajoutent avec la loi du 30 juillet 2003 les plans de prévention des risques technologiques, ou encore les périmètres de servitudes d’utilité publique autour des installations classées, ou les schémas d’aménagement et de gestion des eaux, notamment. L’institution de la servitude d’utilité publique affectant l’usage des sols est probablement la solution la plus cohérente pour concilier les responsabilités de l’État et la décentralisation du SDRIF, mais elle n’est pas toujours prévue par la loi et surtout l’indemnisation qui peut en résulter en cas d’atteinte au droit de propriété limite évidemment le recours à cette technique ; c’est d’ailleurs ce qui peut limiter l’efficacité des nouvelles mesures prévues par la loi du 30 juillet 2003, puisque l’indemnisation est mise à la charge de la collectivité qui en prend l’initiative.

3.1.3.1 Les chartes des parcs naturels régionaux

Les parcs naturels régionaux sont régis désormais par les articles L.333-1 et suivants du code de l’environnement. La charte du parc est élaborée par la région avec l’accord de l’ensemble des collectivités territoriales concernées, en concertation avec les partenaires intéressés, puis soumise à enquête

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publique et adoptée par décret portant classement pour une durée maximale de dix ans. Les documents d’urbanisme doivent être compatibles avec les orientations et les mesures de la charte du parc (art. L.333-1). Considérant que le SDRIF était un document d’urbanisme, le Conseil d’État en déduisait, dans son avis du 21 octobre 1997, que les dispositions du SDRIF devaient être « compatibles avec les orientations et mesures des chartes des parcs naturels régionaux englobés dans son champ d’application », alors adoptées sous le régime de l’article L.244-1 du code rural10. La difficulté résulte du fait que le parc naturel régional est en Île-de-France normalement situé dans le champ d’application du SDRIF et que la région et l’État concourent de manière très voisine à l’élaboration des deux documents. Selon le Conseil d’État, dans l’avis cité, en cas d’incompatibilité « il appartient à la région (…) puis à l’État, seul compétent pour arrêter exclusivement leurs dispositions, d’assurer cette compatibilité ». Lorsqu’une incompatibilité avec le SDRIF est constatée dans un projet de charte ou dans le projet de révision d’une charte, « il appartient à la Région, puis en dernier ressort à l’État, de déterminer s’il convient, en opportunité, de faire prévaloir les choix faits dans le cadre de l’élaboration du schéma directeur ( …) ou d’adopter le projet de charte et de mettre le SDRIF en révision ». Si au contraire l’incompatibilité résulte de l’élaboration ou de la mise en révision du SDRIF, et « s’il s’avère nécessaire, en opportunité, de retenir au schéma directeur une option » dont la réalisation serait incompatible avec la charte du parc naturel régional, cette option ne pourra être adoptée qu’après la révision de la charte ou son expiration11. La position du Conseil d’Etat reste valable, les conditions actuelles d’élaboration du SDRIF étant toujours celles de la loi du 4 février 1995, qui n’ont pas été modifiées sur ce point en 1999.

3.1.3.2 Le plan de déplacements urbains de la région d’Ile de France et les autres documents de planification relatifs aux transports

Introduits par la loi d’orientation des transports intérieurs n°82-1153 du 30 décembre 1982 (LOTI), comme un instrument facultatif permettant de définir des principes généraux d’organisation des transports, de la circulation et du stationnement, les plans de déplacements urbains (PDU) ont pris une importance nouvelle avec les modifications apportées par la loi n°96-1236 du 30 décembre 1996, qui transposait la directive communautaire 96/62 sur l’évaluation et la gestion de la qualité de l’air ambiant, et la loi SRU du 13 décembre 2000. Les PDU (loi d’orientation n°82-1153: art. 28 et suiv.) deviennent obligatoires dans les périmètres de transports urbains inclus dans les agglomérations de plus de 100.000 habitants. Toutefois, l’article 28-3 modifié de la LOTI introduit des dispositions particulières pour l’Ile-de-France : le PDU devient régional ; il est élaboré, non plus à l’initiative des collectivités locales, mais de l’État, et il est arrêté conjointement par le préfet de région et les préfets des départements de la région. De fait, il l’a été en décembre 2000. Alors que dans le reste du pays, le PDU doit être compatible avec le SCOT, le schéma de secteur et s’il y lieu la directive territoriale d’aménagement, en Île-de-France les prescriptions du PDU régional doivent être compatibles avec le SDRIF, tandis que les SCOT, les schémas de secteur et les PLU doivent être compatibles avec le PDU régional. Ces dispositions appellent trois remarques . * Tout d’abord, il n’est pas cohérent qu’un acte arrêté par l’autorités administrative de l’Etat doive être compatible avec un acte, le SDRIF, dont l’élaboration appartient à une collectivité 10 Avis n°361 028, 21 oct. 1997, EDCE 1998, n°49, p.212-213. 11 Ibid. par. II, p.213.

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territoriale. Si le PDU régional doit être compatible avec le SDRIF, il ne convient pas, alors que la compétence pour l’élaboration de celui-ci passe à la région, que la compétence pour le premier reste à l’Etat. Il serait préférable que le PDU de l’Île-de-France soit arrêté par la région, l’État conservant le pouvoir d’énoncer des priorités ou des objectifs devant être pris en compte par l’autorité régionale, comme la loi le prévoit par exemple en matière d’habitat, sous réserve d’un pouvoir de substitution en cas de carence. Cela pourrait concerner les priorités de l’Etat en matière de qualité de l’air. * En second lieu, le PDU de la région doit être articulé avec d’autres documents prévus par la loi à l’échelle régionale. En effet, l’organisation des transports et des déplacements en Île-de-France est particulièrement complexe. Selon l’article L.4413-3 du code général des collectivités territoriales, il appartient à la région d’Ile de France de définir et de mettre en œuvre la « politique régionale de circulation et de transports de voyageurs » (CGCT : art. L.4413-3). Apparemment, la LOTI lui donne aujourd’hui un instrument pour le faire : le schéma régional des transports, prévu par l’article 14-1, lequel doit être compatible avec le schéma de services collectifs des transports, l’un est l’autre devant comporter un volet « voyageurs » et un volet « marchandises ». Mais cette compétence est en trompe l’œil : en effet, le syndicat des transports d’Île-de-France (STIF), dans lequel la région est entrée à la suite de la loi SRU, « fixe les relations à desservir, désigne les exploitants, définit le mode technique d’exécution des services, les conditions générales d’exploitation et la politique tarifaire » (ordonnance n°59-151 du 7 janvier 1959, art.1er, mod. par la loi SRU, art.114) ; en outre, il coordonne les plans d’investissement, détermine les opérations qui font l’objet d’un « schéma de principe »12 qu’il approuve, il peut subventionner la réalisation d’infrastructures nouvelles (décret n°59-157 du 7 janvier 1959, art.1er, mod. par le décret n°2001-924 du 9 octobre 2001). En ce qui concerne le volet « voyageurs », cela correspond largement à l’objet du schéma régional des transports selon l’article 14-1 de la LOTI. C’est ce qu’admet implicitement le PDU régional lorsqu’il se réfère à « trois outils complémentaires », parmi lesquels « les schémas de service de transport dans lesquels se retrouvent les grandes orientations nationales d’infrastructures », ce qui se réfère au schéma de services collectifs de transport plutôt qu’à un éventuel schéma régional13. Pourtant l’adoption d’un schéma régional de transport n’est pas exclue, au moins en ce qui concerne le volet marchandises, et même pour le volet « voyageurs ». Le schéma régional de transport constituant le volet transport du schéma régional d’aménagement et de développement du territoire, il est exclu qu’il puisse avoir une valeur normative ; toutefois, il doit être compatible avec le schéma de services collectifs de transport, selon l’article 14-1.II de la LOTI, alors que cette obligation n’est pas prévue pour les délibérations du syndicat des transports d’Île-de-France, ni d’ailleurs pour le PDU de l’Île-de-France, et il est douteux qu’on puisse la déduire sans texte de l’objet ou de la nature des schémas de services collectifs ou des autres dispositions de la LOTI. L’avant-projet de loi de décentralisation (art.25 à 27) prévoit de transformer le STIF en établissement public territorial dont l’Etat ne fera plus partie. Le PDU de l’Île-de-France serait alors élaboré à l’initiative du STIF, en association avec l’Etat, et arrêté par le conseil régional.

12 Le schéma de principe expose les objectifs généraux de l’opération envisagée, les grandes lignes du projet, le service attendu, les principes d’exploitation avec une estimation des coûts et une première évaluation économique, sociale et environnementale (D. n°59-157, art.1er.II, al.2, mod. par D. n°2001-924). 13 DREIF, Plan de déplacements urbains de la région Ile de France, décembre 2000, p.173.

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Cependant ces nouvelles dispositions ne règlent pas la question des rapports avec le schéma régional des transports. Une option pourrait être de fusionner les deux documents, tout au moins en ce qui concerne le volet voyageurs du schéma régional de transport. La loi pourrait alors prévoir que le PDU d’Île-de-France tient lieu du volet voyageur du schéma régional de transport, et doit être compatible avec les orientations du schéma de services collectifs de transports de voyageurs. Si cette option n’est pas retenue, la loi pourrait prévoir que les décisions du STIF doivent respecter les orientations du schéma régional de transport; par référence au SDRIF, l’État serait associé à l’élaboration du schéma régional de transport de l’Île-de-France. * Enfin, il ressort des dispositions sur le PDU de l’Île-de-France, telles qu’elles ressortent de l’article 28-3 de la LOTI, qu’elles renforcent le SDRIF. Le rôle du SCOT s’en trouve réduit. La matière des transports urbains, fonction structurante s’il en est, suggère une division du travail entre le SDRIF et le SCOT, le contenu de ce dernier étant en Île-de-France plus local que stratégique. La primauté du PDU régional sur les SCOT relativise ainsi l’enjeu que représente la délimitation des périmètres des SCOT là où ils ne sont pas encore fixés.

3.1.3.3 Les instruments ayant le caractère de servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation des sols

Cette catégorie, prévue parmi les normes de référence du SDRIF à l’article L.141-1, alinéa 4, est insuffisamment exploitée par la loi pour assurer la coordination entre le SDRIF et les instruments sectoriels de planification, et les incertitudes relatives aux servitudes qui s’imposent au SDRIF devraient être levées par l’intervention du législateur. Dans le code de l’urbanisme, la catégorie des servitudes d’utilité publique affectant l’usage des sols n’est définie et spécifiée que pour les PLU. Est annexée aux articles R.126-1 à 3 la liste des catégories de servitudes devant figurer en annexe au plan local d’urbanisme. Cette présentation crée une incertitude quant à la possibilité d’étendre ces servitudes au SDRIF. Cependant, dans la mesure où l’article 141-1 alinéa 4 utilise la même formule, qui ne se trouve définie qu’aux articles L.126-1 et R.126-1, il est permis de penser que cette liste des catégories de servitudes vaut aussi pour le SDRIF. Mais il est évident à la lecture qu’elle est trop longue pour le SDRIF. Pourtant, certaines d’entre elles l’intéresseraient directement: par exemple, les servitudes de protection des forêts soumises au régime forestier et les servitudes relatives aux forêts dites de protection; les zones agricoles protégées; les servitudes attachées à la protection des eaux potables; les réserves naturelles et leurs zones de protection; les servitudes relatives à la circulation aérienne, ainsi que les plans de prévention des risques naturels prévisibles prévus à l’article L.562-1 du code de l’environnement. La loi n°2003-6999 du 30 juillet 2003 y ajoute les plans de prévention des risques technologiques, élaborés et mis en œuvre par l’État, expressément qualifiés de servitudes d’utilité publique et devant être annexés aux PLU en application de l’article L.126-1 (nouveaux articles L.515-15 et suivants du code de l’environnement). Complétant les dispositions relatives aux plans de prévention des risques naturels prévisibles, cette loi permet aussi la création de servitudes d’utilité publique ayant pour objet des zones de rétention temporaire des eaux de crues ou de ruisellement et des zones de mobilité du lit mineur d’un cours d’eau en amont des zones urbanisées (nouvel article L.211-12 du code de l’environnement). Bien que la loi ne le précise pas, ces nouvelles servitudes devraient s’imposer également au SDRIF, par analogie avec les autres servitudes d’utilité publique; elles donnent lieu à

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indemnisation. Un décret devrait préciser la liste des servitudes d’ulitié publique affectant l’utilisation des sols que le SDRIF doit respecter et qui devraient lui être annexées. Bien que les plans d’exposition au bruit aux abords des aérodromes prévus par les articles L.147-1 et suivants du code de l’urbanisme ne soient pas qualifiés de servitudes d’utilité publique, ils en présentent tous les caractères. Ils sont établis par l’État après consultation des collectivités locales et de l’Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires ou de la commission consultative de l’environnement, selon l’importance de l’aérodrome, et après enquête publique; ils sont annexés aux plans locaux d’urbanisme ou aux cartes communales, et aux plans de sauvegarde et de mise en valeur des communes concernées. En outre, les SCOT, les schémas de secteur, les PLU, les plans de sauvegarde et de mise en valeur et les cartes communales doivent être compatibles avec les prescriptions, établies à l’article L.147-5, tendant à restreindre le développement de l’urbanisation dans les zones de bruit délimitées par les plans d’exposition au bruit. Les plans de prévention des risques naturels prévisibles et les plans d’exposition au bruit ont été qualifiés par le Conseil d’État de « documents d’urbanisme », pour le motif que ces documents délimitent des zones à l’intérieur desquelles s’appliquent des contraintes d’urbanisme importantes qui touchent directement des personnes privées autant que des personnes publiques et peuvent justifier le refus d’une autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol14. Mais cette qualification n’a pas d’autre finalité que l’application de l’article R.600-1 du code de l’urbanisme qui impose à l’auteur d’un recours, administratif ou contentieux, contre un document d’urbanisme ou une décision d’utilisation ou d’occupation du sol, de le notifier, à peine d’irrecevabilité, à l’auteur de l’acte attaqué et s’il y a lieu au titulaire de l’autorisation. Elle n’a pas par elle-même d’incidence sur les relations avec d’autres documents d’urbanisme. Actuellement, les plans d’exposition au bruit ne sont pas opposables au SDRIF, qui n’est pas davantage soumis aux prescriptions de l’article L.147-5. La meilleure solution pour y remédier serait d’introduire le SDRIF en tête de l’énumération des documents d’urbanisme soumis à l’obligation de compatibilité, à l’article L.147-1, alinéa 2. Ces observations conduisent à recommander : • de compléter l’article L.141-1 par un renvoi à un décret qui dressera la liste des catégories

de servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation des sols s’imposant au SDRIF, et devant lui être annexée ;

• de remplacer dans la partie réglementaire du code de l’urbanisme l’article R.141-1 actuel, qui n’est plus à jour, par un nouvel article R.141-1 introduisant la liste des catégories de servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation des sols devant être annexées au SDRIF ;

• d’introduire au début de l’alinéa 2 de l’article L.147-1 : « Le SDRIF », ou dans une perspective plus générale : « Les directives territoriales d’aménagement, ainsi que les documents ayant les mêmes effets » ;

• de compléter l’article L.147-3 en ajoutant à l’alinéa 2 : « la région », aux « communes intéressées », et à l’alinéa 7 : « au SDRIF », ou, dans une perspective plus générale : « aux directives territoriales d’aménagement, ainsi qu’aux documents ayant les mêmes effets ».

14 Pour un plan d’exposition au bruit : CE 7 juillet 2000, « Secrétaire d’État au logement », BJDU n°4, 2000, concl. L. Touvet ; pour le plan de prévention des risques naturels prévisibles : CE Avis n°236 910, 3 décembre 2001 « SCI des 2 et 4 rue de la Poissonnerie », JO, 24 janvier 2002, p.1639.

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3.1.3.4 Les autres documents sectoriels de planification spatiale

Il existe d’autres documents sectoriels de planification spatiale, tels que le plan régional pour la qualité de l’air, établi par la région ; le plan de protection de l’atmosphère, établi par le préfet pour toutes les agglomérations de plus de 250 000 habitants, et qui doit être compatible avec le plan régional pour la qualité de l’air ; les programmes locaux de l’habitat, établis par les communes ou leurs groupements ; les plans ou schémas intéressant l’éducation (carte des formations supérieures arrêtée par l’État : code de l’éducation, art. L.614-3 ; schéma prévisionnel des formations pour l’enseignement secondaire ou spécial, code de l’éducation : art. L.214-1, plan régional de développement des formations supérieures et programme pluriannuel d’intérêt régional en matière de recherche : art. L.214-2, adoptés par le conseil Régional), la santé publique (carte sanitaire, arrêtée par l’État, et schéma d’organisation sanitaire établi en principe pour chaque région et arrêté par le directeur de l’agence régionale d’hospitalisation : code de la santé publique, art. L.6121-1 à 4), les institutions sociales et médico-sociales (schémas nationaux et départementaux d’organisation sociale et médico-sociale, et schéma régional pour les établissements de la compétence de l’État : code de l’action sociale et des familles, art. L.312-5) etc.… Ces différents documents n’entretiennent aucun rapport de droit avec le SDRIF. Toutefois, lorsque certains de ces plans s’imposent aux décisions de localisation le SDRIF ne pourrait certainement pas prévaloir sur les dispositions de la législation spéciale (cf. infra). Il en va de même du schéma de développement commercial, introduit par la loi du 5 juillet 1996 et mis en application par le décret n°2002-1369 du 20 novembre 2002. Les schémas sont bien établis par l’observatoire départemental, mais il peut y avoir plusieurs schémas par département ; l’observatoire a précisément pour mission de définir le périmètre du ou des schéma(s) de développement commercial. Des dispositions particulières sont prévues pour l’Île-de-France : le schéma « récapitulatif » régional rassemble les schémas établis par les observatoires départementaux ; il est approuvé par l’observatoire d’équipement commercial d’Île-de-France. Toutefois, ce document est purement informatif et aucun lien n’est établi avec le SDRIF, alors que les SCOT définissent les objectifs relatifs à l’équipement commercial (art.L.122-1, al.4) et que les schémas de développement commercial doivent être compatibles avec les SCOT (ibid. dernier alinéa). Cela n’exclut cependant pas que le SDRIF contiennent des prescriptions relatives à l’équipement commercial, en rapport avec les objectifs que la loi lui assigne (v. infra). Mais il est regrettable, compte tenu du fait qu’en Île-de-France la dimension stratégique de la planification spatiale est absorbée pour l’essentiel par le SDRIF, qu’une obligation analogue ne soit pas prévue pour les schémas d’équipement commercial d’Île-de-France vis-à-vis du SDRIF. Il conviendrait alors d’ajouter une phrase au dernier alinéa de l’article L.141-1 : « Les orientations contenues dans les schémas de développement commercial d’Ile-de-France doivent être compatibles avec les objectifs du SDRIF ». Corrélativement, le décret précité du 20 novembre 2002 devrait viser l’article L.141-1 du code de l’urbanisme. En revanche une articulation souple avec les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), élaborés au niveau des bassins hydrographiques, ou groupements de bassins (et par conséquent au niveau du bassin de la Seine pour l’Ile de France) et les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) établis au niveau des sous-bassins ou groupements de sous-bassins, résulte des dispositions du code de l’environnement qui les prévoient.

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Élaborés respectivement à l’initiative du préfet coordonnateur de bassin ou du préfet compétent, ces documents donnent lieu à la consultation des conseils régionaux et généraux concernés ; les décisions, ainsi que les programmes en ce qui concerne les SDAGE, pris dans le domaine de l’eau par les autorités administratives doivent être compatibles ou rendus compatibles avec leurs dispositions ; les autres décisions des autorités administratives doivent les « prendre en compte » (c. env. art. L.212-1 à 6). Il en résulte que le SDRIF, qui doit être considéré comme faisant partie des « autres décisions des autorités administratives » au sens de ces dispositions, doit prendre en compte les dispositions du SDAGE et des SAGE intéressant le territoire de l’Île-de-France. On doit en rapprocher les documents prévus par les nouveaux articles L.565-1 et 2 du code de l’environnement introduits par la loi du 30 juillet 2003. Le préfet peut désormais (art L.565-2) élaborer des schémas de prévention des risques naturels15 qui précisent les actions à conduire, notamment, en matière de prise en compte des risques dans l’aménagement du territoire et de travaux tendant à réduire les risques. La commission des risques naturels majeurs nouvellement créée est consultée sur ce schéma. Mais en outre, cette commission est « habilitée à donner un avis sur tout rapport, programme ou projet ayant trait à la prévention ou à la gestion des risques naturels qui lui est soumis par le préfet » (art. L.565-1 in fine) et les schémas départementaux tiennent compte des « documents interdépartementaux portant sur les risques existants » (art. L.565-2). On peut en déduire que le préfet de région pourrait établir un document de portée interdépartementale, à condition qu’il soit soumis aux commissions départementales à créer ; bien que la loi ne l’indique pas, le préfet de zone pourrait trouver dans ses compétences en matière de sécurité civile une base légale suffisante à une telle initiative (voir en particulier : loi n°87-565 du 22 juillet 1987, art.1er, et décret n°2002-84 du 16 janvier 2002, art.7), dans la mesure où la loi du 30 juillet 2003 élargit la mission de prévention. La prise en compte des prescriptions d’un tel document dans le SDRIF devrait alors être assurée par la procédure d’association. De manière générale, cependant, le principe de l’indépendance des législations tend à exclure un rapport normatif entre de tels documents et un document d’urbanisme, en dehors des cas où la loi le prévoit directement ou par l’intermédiaire de la qualification d’un document comme servitude d’utilité publique.

3.2 Le contenu du SDRIF

La détermination du contenu du SDRIF présente quelques difficultés en raison de l’ambiguïté introduite par les termes de l’article L.141-1, selon lesquels le SDRIF « tient lieu » de SRADT. Il est indispensable de clarifier cette question des sources du contenu du SDRIF, car elle a un impact évident sur l’écriture du SDRIF. On conclura qu’il convient de s’en tenir aux dispositions de l’article L.141-1. On analysera ensuite les dispositions qui déterminent le contenu substantiel du SDRIF, puis la présentation formelle, avec ses implications juridiques, notamment en ce qui concerne la cartographie. Enfin, on examinera les implications de la directive européenne sur l’évaluation environnementale dans les plans et programmes.

15 Il ne faut pas confondre les schémas de prévention des risques naturels avec les plans de prévention des risques naturels prévisibles, qui sont seuls opposables.

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3.2.1 Les sources : application exclusive de l’article L.141-1

Les termes de l’article L.141-1 obligent à se demander si le contenu du SDRIF doit être celui d’un SRADT, et s’il faut par conséquent se reporter à l’article 34 de la loi du 7 janvier 1983 pour connaître quel doit être le contenu du SDRIF, ou tout au moins le contenu qu’il doit intégrer. En effet, si le SDRIF tient lieu de SRADT, cela signifie qu’il le remplace (v. supra). Comme, toutefois, les alinéas 2, 4 et 5 de l’article L.141-1 se rapportent aussi au contenu du SDRIF, faut-il en déduire que le contenu du SDRIF devrait correspondre à la fois aux exigences de l’article 34 précité et à celles de l’article L.141-1? Les prescriptions du SDRIF devraient-elles alors avoir une portée différente selon qu’elles correspondraient seulement au contenu du SRADT ou qu’elles correspondraient aux prévisions de l’article L.141-1 ? Toutefois, non seulement rien n’impose de retenir cette interprétation. Tout d’abord elle étend l’incertitude à la procédure, car la procédure d’élaboration et d’adoption n’est pas la même pour le SDRIF et les SRADT. Faudrait-il soumettre l’ensemble du document à même procédure, celle dont la définition serait la plus large, ou dissocier les dispositions du SDRIF en fonction de leur base légale ? En second lieu, comme le rappelle le professeur Henri Jacquot, « l’indépendance reste le principe dans les relations entre les normes d’urbanisme et celles d’aménagement du territoire »16. On ne peut présumer, si la loi ne l’établit pas clairement, que le contenu d’un document d’urbanisme opposable pourrait être déterminé par une législation qui définit le contenu d’un document de planification non opposable. Tel est le cas lorsque la loi prévoit que le SDRIF doit prendre en compte les orientations des schémas de services collectifs ou qu’il doit respecter les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation des sols, ou encore si le contenu du SDRIF était déterminé par la loi par référence aux dispositions législatives relatives à un autre document. Mais précisément on ne peut pas donner une telle portée à l’expression utilisée par l’article L.141-1, et selon lequel le SDRIF « tient lieu » de SRADT. En réalité, les termes de l’article L.141-1 signifient qu’il n’y a pas lieu d’élaborer un SRADT en Île-de-France, et non que le SDRIF absorbe le contenu d’un SRADT. Dès lors que l’article L.141-1 détermine suffisamment les objectifs, l’objet et la procédure d’adoption du SDRIF, rien n’impose de se référer aux objectifs, à l’objet et à la procédure d’adoption d’un SRADT. Il ne pourrait en aller différemment que si l’article L.141-1 renvoyait explicitement au contenu des SRADT, ce qui n’est pas le cas. Si le SDRIF « tient lieu » de SRADT, c’est parce qu’en Île-de-France la législation d’urbanisme s’étend à la planification spatiale au niveau régional, et qu’elle évince à cette occasion l’application de la législation d’aménagement du territoire ; si le SDRIF doit aussi remplir la fonction qui est assignée au SRADT par la législation d’aménagement du territoire, c’est dans le cadre d’une législation différente. Cela ne signifie cependant pas que tous les éléments et tous les énoncés du SDRIF devraient avoir une valeur impérative. Par référence à l’écriture des DTA comme au texte actuel du SDRIF, on peut penser au contraire qu’il pourra toujours comprendre des énoncés de politique sans portée normative, mais que les dispositions destinées à produire des effets juridiques sur les documents d’urbanisme devront être clairement identifiées, comme c’est le cas actuellement. Cela ne signifie pas non plus que le SDRIF ne devrait porter que sur les matières qu’il

16 Henri Jacquot et François Priet, Droit de l’urbanisme, Précis Dalloz, 4ème éd . 2001, p.108.

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« détermine » au sens de l’alinéa 5 ; au contraire, l’emploi de l’adverbe « notamment » laisse la faculté de l’étendre à d’autres matières. Le problème se pose en particulier en ce qui concerne les transports. Selon l’article 34 précité, le SRADT « intègre » le schéma régional des transports au sens de la loi du 30 décembre 1982. Tel n’est pas le cas avec le SDRIF. Celui-ci ayant la qualité d’un document d’urbanisme, il ne peut s’étendre à « des questions étrangères à l’utilisation des sols », comme l’avait déjà exprimé le Conseil d’État dans son avis de 1991. Or, le Schéma Régional des Transports a pour objet de définir des services de transports. La région pourrait donc adopter un Schéma Régional des Transports, sous réserve, comme on l’a souligné précédemment, des compétences propres du Syndicat des Transports d’Île-de-France. Mais, sur la base de l’article L.141-1, le SDRIF peut comporter des mesures destinées à « coordonner l’offre de déplacements », et ces mesures peuvent être de nature normative. Il reste que les dispositions en vigueur ne règlent pas les rapports entre le PDU régional, le Schéma Régional des Transports et les compétences du STIF. Le SDRIF ne s’impose strictement qu’au PDU, alors que c’est dans les délibérations du STIF ou dans le schéma régional des transports que se trouveront les dispositions relatives aux infrastructures ; le STIF est consulté sur le PDU régional, mais pas sur un éventuel Schéma Régional des Transports (voir les propositions de mise en cohérence ci-dessus par. 3.1.3.2).

3.2.2 Les éléments du contenu substantiel du SDRIF

La rédaction de l’article L.141-1 définit en termes généraux mais suffisamment caractérisés l’objectif du SDRIF et les moyens destinés à l’atteindre, puis l’objet du SDRIF. Les premiers appellent des énoncés de politiques : la définition d’une politique est en effet d’être une combinaison d’objectifs et de moyens. L’objet du SDRIF appelle au contraire des dispositions normatives en ce qui concerne l’organisation de l’espace. Rien n’impose pourtant une distinction stricte entre ces deux types de dispositions, mais on doit en souligner la nouveauté ; elles ont été introduites par les lois du 4 février 1995 et du 25 juin 1999. Au cours de la période d’élaboration du SDRIF de 1994, le texte de l’article L.141-1 était beaucoup plus court : il indiquait son champ d’application géographique, des règles d’adoption et sa portée juridique, celle de prescriptions particulières à certaines parties du territoire au sens de l’ancien article L.111-1-1, mais il ne donnait aucune indication de contenu. L’énoncé de l’objectif (al.2) a été ajouté par la loi du 25 juin 1999. Il s’agit de « maîtriser la croissance urbaine et démographique et l’utilisation de l’espace, tout en garantissant le rayonnement international de cette région ». Le SDRIF « précise les moyens à mettre en œuvre pour corriger les disparités spatiales, sociales et économiques de la région, coordonner l’offre de déplacements et préserver les zones rurales et naturelles afin d’assurer les conditions d’un développement durable de la région ». Le SDRIF est ainsi l’expression d’une politique. Il doit sans aucun doute comporter des prescriptions sur ces différents points. Quant à son objet, le SDRIF « détermine notamment la destination générale de différentes parties du territoire, les moyens de protection et de mise en valeur de l’environnement, la localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements. Il détermine la localisation préférentielle des extensions urbaines, ainsi que des activités industrielles, artisanales, agricoles, forestières et touristiques » (art.141-1, al.5). L’adverbe « notamment » autorise à élargir l’objet du SDRIF en tant que de besoin (par exemple en vue de prévenir des risques naturels ou de canaliser le développement des grandes surfaces commerciales). La limite est sans aucun doute celle déjà indiquée dans l’avis du Conseil d’État du 5 mars 1991 : les options et les objectifs du SDRIF « ne sauraient s’étendre à des questions étrangères à l’utilisation des sols ».

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La comparaison des termes de l’article L.141-1 avec ceux de l’article L.111-1-1 montre que l’objet du SDRIF est plus large que celui des DTA. Celui-ci est défini de manière stricte (pas d’adverbe « notamment »), et l’article L.111-1-1 ne fait pas directement référence aux activités économiques ni à leur localisation ; celles-ci ne sont visées que par la référence aux « perspectives de développement » (al.1er). On voit que si le SDRIF a les effets d’une DTA, il est aussi plus qu’une DTA. Il est vrai qu’il ne faudrait pas trop accuser cette différence. Selon la note commune de la DATAR, de la DGUHC et de la DEEEE en date du 12 février 2002 « sur divers éléments d’écriture et de contenu des directives territoriales d’aménagement », en effet, les DTA doivent aussi veiller au respect des principes de l’article L.121-1 du code de l’urbanisme, et en particulier viser l’économie de la consommation d’espace, et fixer « les grandes zones économiques ». Le SDRIF, comme les DTA, doit respecter les dispositions générales communes de l’article L.121-1. Cet article se substitue à l’ancien article L.121-10 ; il s’en distingue par son contenu et par sa portée. Par son contenu, il permet de donner au SDRIF des objectifs plus étendus que par le passé. Les principes de l’article L.121-1 visent à assurer un équilibre entre aménagement et protection, la mixité urbaine et sociale et une gestion de l’espace économe et respectueuse de l’environnement. Certains sont nouveaux, comme le renouvellement urbain, la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale qui entendent rompre avec les excès du fonctionnalisme dans l’organisation urbaine et avec la ségrégation sociale dans l’habitat, la maîtrise des besoins de déplacement et de la circulation automobile. Les principes de l’article L.121-1 s’imposent au SDRIF tout autant qu’aux SCOT, aux PLU ou aux cartes communales. Comme l’a jugé le Conseil constitutionnel, si ces dispositions ne peuvent soumettre les collectivités territoriales à une obligation de résultat, elles imposent « aux auteurs des documents d’urbanisme de faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu’elles énoncent », et au juge administratif de veiller à la « compatibilité entre les règles fixées par lesdits documents et les dispositions précitées de l’article L.121-1 »17. Il en résulte que la révision du SDRIF devrait conduire à y introduire, à son échelle bien sûr, des prescriptions qui, par exemple, dans certaines parties du territoire, privilégieraient le renouvellement urbain sur de nouvelles extensions urbaines (1°), définiraient des « capacités de construction et de réhabilitation » selon des modalités de nature à assure la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l’habitat (2°), ou encore la réduction des nuisances sonores, la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et nuisances de toute nature (3°). L’obligation de donner au SDRIF un contenu compatible avec l’article L.121-1 conduit ainsi à un élargissement de l’objet de ses prescriptions et, avec les dispositions des alinéas 2 et 5 de l’article L.141-1, en fait un instrument de planification spatiale bien plus puissant que celui des années quatre-vingts ; son contenu est sensiblement plus large et susceptible de réaliser l’intégration spatiale d’un plus grand nombre de fonctions. On peut également penser que les termes actuels de l’article L.141-1 autorisent, au moins en certaines matières ou pour certaines zones, des prescriptions plus détaillées que par le passé. Relevons tout d’abord que les dispositions actuelles de l’article L.141-1 comme les anciennes

17 CC n°2000-436 DC, 7 décembre 2000, «Loi SRU », cons. 13, cf. E. Schoettl, « Le Conseil constitutionnel et la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain », AJDA, janvier 2000, p.187.

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n’imposent pas au SDRIF un type uniforme de prescriptions. Celui-ci peut tout à fait contenir des prescriptions plus détaillées pour certaines zones que pour d’autres, en fonction des enjeux qui s’y rapportent. Le Conseil d’État l’avait apparemment déjà admis sous l’ancienne rédaction de l’article L.141-1, en indiquant que les options et les objectifs du SDRIF peuvent « comporter des dispositions propres à des espaces géographiques limités, à condition que ces prévisions ponctuelles soient indispensables à la cohérence d’ensemble ». Mais à cette époque, la loi ne précisait pas le contenu du SDRIF et indiquait seulement qu’il portait sur « l’ensemble de la région ». Aujourd’hui, l’article L.141-1 prévoit que le SDRIF « détermine (…) la destination générale de différentes parties du territoire », ce qui suggère une plus grande échelle que la « destination générale des sols », qui faisait l’objet des schémas directeurs dans l’ancienne rédaction de l’article L.122-1 du code de l’urbanisme. A moins de prêter à cette formulation un fonctionnalisme poussé à l’absurde, il faut admettre que la « destination générale de différentes parties du territoire », ce n’est pas la « destination générale des sols » à plus grande échelle, mais qu’elle doit correspondre à des équilibres différents entre protection, prévention et développement, entre zones résidentielles et zones d’activité, etc. La référence (alinéa 5) à la « localisation préférentielle » des extensions urbaines et des activités industrielles, artisanales, agricoles, forestières et touristiques autorise une échelle plus petite à l’intérieur de différentes parties du territoire régional. La lecture du SDRIF dans sa rédaction actuelle montre, par l’ampleur des sujets abordés, que l’on avait anticipé en 1994 sur l’élargissement des objectifs qui a été consacré par la législation ultérieure. Mais celle-ci permettra dans certains cas de donner un caractère prescriptif à des énoncés qui ne pouvaient avoir jusqu’à maintenant que la valeur d’orientations politiques. L’adjectif « préférentiel » de l’alinéa 5, en particulier, ne devrait pas être compris comme excluant des prescriptions impératives. Il s’explique plutôt par les évolutions économiques et démographiques qui sont visées, mais qui n’obéissent pas aux injonctions des plans. « Préférentiel » signifie que l’on ne peut garantir la réalisation de l’objectif poursuivi, mais cela n’exclut pas que le SDRIF interdise des développements qui iraient à l’encontre des « localisations préférentielles ». La référence aux extensions urbaines ou à la localisation des activités autorise des prescriptions impératives à une échelle plus petite. La géographie d’une zone, la densité urbaine, l’existence de risques naturels, le contrôle de l’urbanisation à proximité des zones aéroportuaires, par exemple, peuvent justifier des prescriptions à plus petite échelle. Les termes de l’article L.141-1 laissent donc au conseil régional et à ses partenaires une certaine latitude. L’élargissement de l’objet du SDRIF et le degré de détail de ses prescriptions rencontrent cependant deux limites qui ont été posées par le Conseil d’État dans son avis du 5 mars 1991, et qui, dans leur principe, demeurent valables. La première, déjà évoquée, tient à la nature de document d’urbanisme du SDRIF : ses prescriptions « ne sauraient (…) s’étendre à des questions étrangères à l’utilisation des sols ». C’est donc en réglant, à son échelle, la localisation des activités ou des équipements, en prévoyant des moyens de protection et de mise en valeur de l’environnement, en prévoyant des mesures à mettre en œuvre pour réduire les disparités spatiales, économiques et sociales de la région, notamment, que le SDRIF doit contribuer à réaliser les objectifs désormais multiples et plus diversifiés que la loi lui fait obligation de poursuivre. La seconde limite est que les prescriptions du SDRIF « ne sauraient (…) entrer dans un degré de détail qui conduirait à méconnaître tout à la fois la place respective du schéma

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directeur de la région d’Île-de-France et des documents d’urbanisme, l’autonomie communale et les principes énoncés à l’article L.110… »18. Cette seconde limite prend aujourd’hui un relief tout particulier à la suite de la révision constitutionnelle de mars 2003 (v. supra, 3.2.1.4.). Elle permet de différencier la compétence de la région de celle des communes et de leurs établissements publics compétents en matière d’aménagement et d’urbanisme, et de disposer d’un critère approximatif pour éviter les prescriptions qui pourraient être assimilées à l’établissement d’une tutelle, et exposées à la censure du juge administratif. Toutefois, l’application du principe énoncé par le Conseil d’État risque de devenir plus délicate. L’élargissement des objectifs assignés au SDRIF pourrait rendre malaisée la distinction de ce qui est étranger à l’utilisation des sols de ce qui ne l’est pas et les rapports avec les documents d’urbanisme locaux, La constitutionnalisation de l’interdiction de toute tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre pourrait favoriser la contestation de dispositions plus contraignantes envers les documents d’urbanisme locaux auxquelles l’article L.141-1 pourrait conduire. Enfin, du point de vue du contenu matériel du SDRIF, les travaux préparatoires des SSC en région devraient être repris comme point de départ pour l’élaboration du SDRIF. Ils ont en effet déjà fait l’objet de la construction d’un consensus.

3.2.3 La présentation du SDRIF

Il s’agit du contenu formel du SDRIF, lequel est lié à la nature et à la portée juridique des prescriptions. Il est certain que la coexistence dans le SDRIF de dispositions impératives et d’énoncés politiques devrait avoir des implications pour sa présentation. L’article L.141-1 ne donne toujours aucune indication quant à la présentation formelle du SDRIF. Par conséquent, rien n’impose de remettre en cause la présentation actuelle. Celle-ci distingue un rapport en deux parties, les documents graphiques et une annexe qui récapitule pour chacun des départements les principales orientations développées dans le rapport. La première partie du rapport présente les objectifs généraux et la stratégie d’évolution jusqu’en 2015, d’abord en situant l’évolution de la région dans le contexte de l’aménagement du territoire et notamment du Bassin parisien, puis en présentant le projet d’aménagement de l’Île-de-France, dont s’inspire la deuxième partie. Celle-ci présente les orientations détaillées du schéma, ordonnées autour de trois thèmes : l’environnement, les espaces urbains et les infrastructures. Il convient de distinguer les questions relatives à la présentation du rapport et celles intéressant la cartographie et sa portée juridique.

3.2.3.1 La présentation du rapport

C’est dans la deuxième partie du rapport que se trouvent des prescriptions impératives opposables aux documents d’urbanisme locaux – ou aux DUP. Mais tous les énoncés de la deuxième partie n’ont pas ce caractère. L’Avertissement placé en tête du SDRIF indique que les orientations et les dispositions de chacun des sous-chapitres « ont une valeur juridique et une force contraignante très différentes selon qu’elles traitent de l’utilisation du sol ou se rattachent à des politiques sectorielles d’aménagement pour lesquelles le schéma constitue un guide ». Pour plus de clarté, il donne la liste des sous-chapitres comportant l’édiction de règles précises avec 18 Avis précité, II,1, in fine.

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lesquelles les documents d’urbanisme locaux doivent être compatibles, et qui sont éclairées par des options stratégiques et des prévisions quantitatives ; en matière d’infrastructures, le SDRIF indique des tracés sans déterminer des emprises. Les autres sous-chapitres sont présentés comme un « guide pour l’aménagement », dont les dispositions doivent servir de référence aux partenaires de l’aménagement mais sans avoir d’effets juridiques à l’égard des documents d’urbanisme locaux - ou des DUP. Ils sont classés en quatre catégories, mais les orientations exprimées se distinguent surtout selon qu’elles sont ou non l’expression des priorités et des compétences de l’État. Par exemple, les paragraphes sur les universités et les IUT et celui sur la recherche (4.5.1 et 4.5.2) expriment les orientations de l’État en cohérence avec les orientations du SDRIF ; en revanche, les paragraphes sur le commerce (4.5.3) ou sur la diversité du logement (4.1.2) font appel à des compétences et à des interventions à la fois de l’État et des collectivités territoriales ; le paragraphe 3.6 sur l’assainissement s’adresse principalement aux compétences des collectivités territoriales. Les nouvelles dispositions de l’article L.141-1, combinées avec celles de l’article L.121-1, obligent à s’interroger sur cette présentation. D’une part, l’élaboration du SDRIF n’est plus conduite par l’État mais par la région. D’autre part, le contenu du SDRIF ne peut affecter la répartition des compétences établie par la loi entre l’État et les collectivités territoriales. Il en résulte que les énoncés d’orientations politiques devraient être ceux du conseil Régional, et non ceux de l’État, mais ils ne devraient alors porter que sur ce qui relève des compétences de la région. Les priorités de l’État ne devraient trouver place en tant que telles dans le SDRIF, que dans trois cas : lorsque, à raison de leur objet, elles se traduisent dans des projets d’intérêt général relevant de l’État, ou dans des opérations d’intérêt national, ou lorsqu’elles se reflètent dans la prise en compte des schémas de services collectifs (art. L.141-1, al.4). C’est seulement dans le contrat de plan État-région qu’elles devraient pouvoir trouver une expression plus complète. Indirectement, les nouveaux transferts de compétences aux collectivités territoriales, pour lesquels un projet de loi est en cours d’élaboration, pourraient avoir des incidences sur le contenu du SDRIF en réduisant le champ des compétences propres de l’État. Tout cela devrait avoir des conséquences sur l’écriture du SDRIF et sur la présentation formelle du rapport. En outre, certains sujets qui n’ont donné lieu dans le SDRIF qu’à des orientations générales, pourraient conduire à l’énoncé de prescriptions impératives à l’occasion de sa révision. Le changement le plus important pourrait résulter de la combinaison de l’article L.121-1, 2°, en ce qu’il se réfère à la prévision de « capacités de construction et de réhabilitation » visant à satisfaire, sans discrimination, les besoins en matière d’habitat et d’activités économiques, notamment, pour assurer la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale, avec l’article L.141-1, alinéa 5, suivant lequel le SDRIF détermine la localisation préférentielle des extensions urbaines et des différents types d’activités. Prises ensemble, ces dispositions permettraient d’assortir les règles relatives à l’usage des sols de seuils quantitatifs (par exemple en mètres carrés de surfaces d’activités industrielles, ou de bureaux, ou commerciales, ou encore d’objectifs de construction par catégories de logements). Un rapprochement s’impose ici avec la loi n°2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. Selon cette loi, l’État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics respectifs élaborent et mettent en œuvre dans les Zones Urbaines Sensibles, par voie de convention ou par leurs décisions concertées, des programmes d’action qui fixent pour chaque zone des objectifs de résultats chiffrés relatifs, notamment, à la diversification et à l’amélioration de l’habitat (art.1er) ; le programme national

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de rénovation urbaine comprend les opérations destinées à permettre la restructuration des quartiers classés en Zone Urbaine Sensible (art.6). Les objectifs nationaux sont précisés dans l’annexe 1 de la loi, avec les indicateurs de résultats ; à l’annexe 2, la nouvelle liste des zones franches urbaines concerne 17 communes d’Ile de France (et 44 dans le reste de la France). Il serait cohérent que les prescriptions du SDRIF favorisent la réalisation de ces programmes ; l’État devrait y veiller dans le cadre de la procédure d’association. Il en résulte que si le SDRIF a les mêmes effets que les DTA, on ne peut en déduire que la présentation du SDRIF devrait être analogue à celle des DTA. Il est vrai qu’en ce qui concerne ces dernières, l’article L.111-1-1 n’est guère plus précis que l’article L.141-1. Mais on note certains décalages rédactionnels entre les deux articles. Ainsi, la notion d’objectif n’est pas utilisée de la même manière : si la localisation des grandes infrastructures de transports relève dans les deux cas de la partie normative du document, c’est au titre de la « fixation des principaux objectifs de l’État » dans les DTA, mais au titre de ce que le SDRIF « détermine », selon l’article L.141-1 (al.5), tandis que la notion d’objectif de l’alinéa 1er est davantage associée à la définition d’une politique publique. Cela n’est pas sans incidence, car la terminologie qui sera utilisée lors de la rédaction de la révision du SDRIF devra s’appuyer sur la terminologie de l’article L.141-1, et non sur celle de l’article L.111-1-1. En outre, l’expérience de l’élaboration des DTA les éloigne du SDRIF. La « Note sur divers éléments d’écriture et de contenu des DTA » du 12 février 2002, distingue dans leur contenu plusieurs éléments : - le diagnostic (analyse de la situation existante, des évolutions constatées et des tendances), - la vision prospective du territoire, qui exprime une stratégie d’ensemble, - et l’« expression normative », c’est-à-dire les énoncés qui auront une portée prescriptive,

tandis que les deux premiers éléments en seront dépourvues. Selon cette note, la partie prescriptive, par rapport à laquelle devra s’apprécier la compatibilité des documents d’urbanisme, portera sur les « objectifs de l’État en matière de localisation des grandes infrastructures et des grands équipements, ainsi qu’en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages », sur les « orientations fondamentales de l’État en matière d’aménagement et d’équilibre entre les perspectives de développement, de protection, de mise en valeur des territoires », et enfin les « précisions des modalités d’application des dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral », ce qui ne concerne pas l’Île-de-France. Ces dispositions impératives appellent, selon la note, une « lecture nécessairement combinée » du rapport et de documents graphiques, pour l’appréciation de la compatibilité des documents locaux d’urbanisme. On voit que cette présentation est assez différente de celle du SDRIF ; en particulier, celui-ci ne comporte pas une partie consacrée entièrement au diagnostic, et l’on trouve plutôt des éléments de diagnostic dans divers sous-chapitres du rapport. Rien n’interdirait d’aligner la présentation du SDRIF sur la pratique des DTA, puisque la loi ne donne aucune indication. Mais rien ne l’impose non plus. Au contraire, alors que les DTA sont élaborées sous la responsabilité de l’État, c’est sous la responsabilité de la région que le SDRIF sera révisé. Cette différence dans l’ordre des compétences justifie également des différences formelles.

3.2.3.2 La cartographie

Les documents graphiques du SDRIF se composent d’une carte de l’Île-de-France au 1/150.000, qui figure la destination générale des sols et d’une soixantaine de cartes à l’intérieur du rapport à titre d’illustrations, et donc dépourvues de portée normative. Ce matériel donne lieu à une présentation détaillée dans l’Avertissement du SDRIF.

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La carte unique au 1/150.000 est à une échelle double de celle du SDAURIF de 1976, ce qui conduit à simplifier les contours et le contenu des espaces. Alors que les cartes du SDAURIF devaient être l’expression des différentes composantes des choix d’aménagement, la carte au 1/150.000 « ne constitue qu’une représentation graphique (…) des orientations et principes d’utilisation des sols exprimés dans le rapport du Schéma directeur » ; l’Avertissement ajoute : « L’utilisation de la carte au 1/150.000 sera donc étroitement liée, et subordonnée au texte du Schéma ». En outre, la carte unique de destination générale des sols à cette échelle assure aussi la primauté du rapport sur la carte et élimine les risques de conflits de lecture entre des cartes différentes. Ce changement d’échelle répond aussi à l’avis du Conseil d’État de 1991, selon lequel le SDRIF ne devait pas méconnaître la place des documents d’urbanisme locaux. On peut en tirer trois conséquences, en ce qui concerne l’interprétation des prescriptions du SDRIF : * Premièrement, le texte prime sur la carte en cas de contradiction entre les énoncés du rapport et la représentation graphique; ou plus précisément, qu’une représentation graphique induisant l’application d’une norme n’est opposable que pour autant que la réalité du site concerné, confrontée aux énoncés du rapport ne contredit pas cette représentation. C’est ainsi que dans un arrêt du 24 novembre 1998, la CAA de Paris a considéré « qu’alors même que la carte de destination générale des sols fait apparaître la partie de la zone d’aménagement concerté Alésia-Montsouris traversée par les aqueducs de Lutèce et Marie de Médicis comme appartenant au tissu urbain existant, l’ensemble du terrain litigieux, anciennement occupé par des installations ferroviaires, et notamment des bâtiments techniques destinés à l’entretien du matériel, doit être regardé comme faisant partie des espaces d’urbanisation nouvelle au sens des dispositions précitées du schéma directeur de la région d’Île-de-France »19. * Deuxièmement, l’absence de représentation graphique d’un espace caractérisé est sans incidence sur l’opposabilité de la norme contenue dans le rapport. En effet, nombre de principes d’aménagement sont applicables à des espaces non représentés notamment parce que, en raison de leur faible superficie, ils se trouvent « noyés dans des espaces environnants ». Il en est ainsi, notamment, des bourgs et villages, des lisières de forêts, de certains espaces verts. * Troisièmement, cependant, la carte est nécessaire à l’opposabilité de certaines dispositions. C’est tout particulièrement le cas des règles relatives aux espaces d’urbanisation future ou de celles concernant les espaces paysagers. L’Avertissement précise ainsi : « Lorsque les perspectives d’aménagement ont, en raison de leur taille, pu être figurées sur la carte, on peut considérer que le rapport de compatibilité qui s’impose entre le texte du schéma Régional et le règlement d’un schéma local ou d’un P.O.S doit également unir la carte du schéma Régional et celle des documents locaux d’urbanisme ». Tel est le cas, en particulier, si le décret de modification ne porte que sur les documents graphiques du SDRIF20. Les nouvelles dispositions de l’article L.141-1, comme les dispositions antérieures, sont muettes sur les documents graphiques du SDRIF. L’article L.111-1-1 ne dit rien non plus sur les documents graphiques des DTA.

19 CAA Paris, 24 novembre 1998, « Association Paris Oxygène et Mme Graignic », BJDU 1/1999. 20 CE 27 janvier 1995, « Sourine », n°131720.

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Toutefois, la note « Eléments d’écriture » du 12 février 2002 indique une approche un peu différente. On y retrouve certes le souci de préserver les compétences communales en matière d’urbanisme : la note écarte la formule de la carte de destination générale des sols car une telle carte empiéterait sur les compétences communales, et le choix des échelles et des symboles doit assurer une marge d’appréciation aux communes dans l’application du principe de compatibilité. En revanche, une DTA peut comporter plusieurs cartes de portée normative, à des échelles différentes, pour mieux répondre aux différents enjeux qu’il s’agit de prendre en compte. On donne l’exemple du projet de DTA des Alpes-Maritimes, dont les cartes prescriptives utilisent trois échelles différentes ; l’échelle est donc sans effet sur la portée juridique du document graphique. Il en résulte un équilibre différent entre les documents graphiques et le rapport : au lieu d’une utilisation des documents graphiques « subordonnée » au texte du rapport, on considère ici que l’appréciation de la compatibilité relève d’une « lecture nécessairement combinée du rapport et des documents graphiques ». Faut-il en déduire que la conception de la cartographie du SDRIF doit être modifiée? Alors que l’Avertissement du SDRIF qualifie la carte au 1/150.000 de carte régionale de destination générale des sols, les termes de l’article L.141-1 (al.5) selon lesquels le SDRIF détermine la « destination générale de différentes parties du territoire » impliquent-ils une autre cartographie, à plus grande échelle ? L’élargissement des objectifs du SDRIF doit-il conduire à renoncer à la carte unique ? Du point de vue juridique aucun changement ne s’impose, et on ne peut tirer une conséquence opposée des termes précitées de l’alinéa 5 de l’article L.141-1. La conception du SDRIF de 1976 était fondée sur le modèle des SDAU, auquel est liée la notion de « destination générale des sols ». Bien qu’on ait gardé cet intitulé en 1994, c’est pour en éviter les inconvénients sur les documents d’urbanisme locaux que l’on a porté au 1/150.000 l’échelle de la carte unique ; on peut donc penser que la carte de 1994 est en réalité déjà une carte de la « destination générale de différentes parties du territoire ». A l’inverse, rien n’interdit de modifier ou de compléter la cartographie du SDRIF afin de représenter des prescriptions à plus petite échelle ; ce sont des considérations techniques ou d’opportunité qui commanderont de le faire ou de ne pas le faire, dans le respect des compétences des communes et de leurs groupements.

3.2.4 L’incidence de la directive 2001/142 sur l’élaboration et le contenu du SDRIF

La révision du SDRIF sera soumise à la directive 2001/142 du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement. Les états membres doivent avoir transposé cette directive avant le 21 juillet 2004. La directive présente un caractère essentiellement procédural ; son objectif est l’intégration des considérations environnementales dans l’élaboration et l’adoption des plans et programmes lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ; ces plans doivent alors être soumis à une évaluation environnementale. Sont notamment concernés les plans et programmes relatifs à l’aménagement du territoire urbain ou rural ou à l’affectation des sols, et qui définissent le cadre dans lequel les projets publics et privés ayant des incidences sur l’environnement (directive 85/337 modifiée du 27 juin 1985) pourront être autorisés. Le SDRIF entre dans cette catégorie, mais aussi, il faut le souligner, les documents d’urbanisme locaux et la plupart des documents sectoriels de planification, y compris ceux qui ont le caractère de servitudes d’utilité publique en droit français. L’évaluation environnementale doit être effectuée pendant l’élaboration du plan ou du programme et avant son adoption ; elle peut être intégrée dans les procédures existantes qui régissent leur adoption, ou donner lieu à une procédure spéciale visant à assurer la conformité des plans ou programmes à la directive, au gré des États membres (art.4).

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L’évaluation environnementale prend la forme d’un rapport qui doit décrire et évaluer les incidences probables de la mise en œuvre du plan ou du programme, ainsi que les solutions de substitution raisonnables (art.5) ; l’annexe I de la directive précise les informations que doit contenir le rapport. Parmi ces informations on relèvera : un résumé du contenu du plan ou du programme (a) ; les caractéristiques environnementales des zones susceptibles d’être touchées de manière notable (c) ; les effets notables probables sur l’environnement (f) ; les mesures envisagées pour réduire, éviter ou compenser toute incidence négative notable de la mise en œuvre du plan ou du programme (g) ; ainsi qu’une « déclaration résumant les raisons pour lesquelles les autres solutions envisagées ont été sélectionnées, et une description de la manière dont l’évaluation a été effectuée (h), et une description des mesures de suivi (i). L’obligation communautaire peut être satisfaite en tenant compte de la hiérarchie des plans ou programmes, afin d’éviter de répéter l’évaluation, et s’il y a lieu d’en répartir les éléments (art.4.3). L’article 6 de la directive introduit une obligation de mise à disposition du public et des autorités concernées du projet de plan ou de programme et du rapport sur les incidences environnementales, comportant une « possibilité réelle » pour le public et pour ces autorités d’exprimer leur avis à un stade précoce de la procédure. Bien que le SDRIF, ainsi d’ailleurs que les documents locaux d’urbanisme, satisfasse aujourd’hui globalement aux exigences de la directive, un certain nombre d’ajustements peuvent être nécessaires au moment de la transposition, et celle-ci appelle certains choix. Compte tenu de l’option ouverte par l’article 4 de la directive, il s’agit de déterminer si l’évaluation environnementale doit être intégrée à la procédure d’élaboration ou de révision du SDRIF, ou si une procédure distincte doit être introduite. Deux facteurs conduisent à recommander la première solution. Le premier résulte du fait que les incidences environnementales sont déjà présentes dans le SDRIF et dans les dispositions de l’article L.141-1 relatives à son contenu. Document stratégique global d’aménagement /environnement, le SDRIF peut être considéré en lui-même comme le rapport sur les incidences environnementales. Le second facteur tient à l’intérêt de conserver une approche intégrée de l’évaluation environnementale dans le SDRIF, et à la cohérence accrue qu’une procédure unique permettra de garantir. En outre, l’expérience de l’élaboration des DTA plaide en ce sens : l’évaluation environnementale, non prévue à l’article L.111-1-1, a été prescrite aux préfets dans le mandat qui leur a été adressé, et elle a été réalisée selon une procédure distincte mais en itération avec l’élaboration de la DTA. La lourdeur de la procédure en pratique conduit aussi à préférer l’intégration de l’évaluation environnementale à la procédure d’élaboration du SDRIF. Néanmoins, il est indispensable que la loi opérant la transposition de la directive détermine la compétence pour établir la procédure de l’évaluation environnementale dans le cadre du SDRIF. Étant donné que, selon l’article L.141-1, la région est compétente pour élaborer le SDRIF, l’intégration de la procédure d’évaluation environnementale à la procédure d’élaboration du SDRIF implique que la responsabilité en soit aussi attribuée à la région, et elle devrait de même être conduite en association avec l’État. Toutefois, la responsabilité de l’État envers l’Union européenne justifie que la loi en fixe le cadre ; le contenu de l’évaluation environnementale devrait être repris dans la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Il conviendrait alors de compléter le premier alinéa de l’article L.141-1 par la phrase suivante : « L’élaboration du SDRIF comporte une évaluation environnementale, dont le contenu est fixé par décret en Conseil d’Etat ».

Les dispositions de procédure des alinéas 6 et 7 sont conformes aux exigences de la directive mais on devrait préciser que la consultation des autorités concernées et la participation du public porteront à la fois sur le contenu du SDRIF et sur son évaluation environnementale, comme le

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prescrit l’article 6 de la directive. Pour cela, il conviendrait d’intercaler à la dernière phrase de l’alinéa 6, après « projet » : « accompagné de l’évaluation environnementale », et à l’alinéa 7, d’intercaler après « assorti » : « de l’évaluation environnementale, ». Enfin, à la place de l’actuel article R.141-2 qui règle la procédure d’élaboration du SDRIF conduite par l’État, qui n’a plus de raison d’être et devrait être abrogé dès lors que la procédure d’élaboration est conduite par la région, on pourrait introduire un nouvel article R.141-2 codifiant les informations que doit contenir l’évaluation environnementale d’après l’annexe 1 de la directive. Ce nouvel article R.141-2 pourrait se contenter de renvoyer à une disposition de portée plus générale, applicable à toutes les évaluations environnementales, dans le cadre de la transposition de la directive.

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4 L’apparition de nouveaux acteurs pour de nouveaux territoires depuis le SDRIF de 1994 et leur rôle dans la procédure.

Depuis 1990-1994, dates d’élaboration puis d’approbation du SDRIF, de nouvelles notions de territoires sont apparues, de nouveaux documents de planification ont été créés, renforcés ou largement modifiés, faisant émerger de nouvelles perspectives de projets territoriaux, de nouveaux acteurs et de nouveaux partenaires dans le paysage de l’aménagement du territoire régional par rapport à la situation existante pour le SDRIF de 1994.

Quatre lois principales sont la source de ces profondes modifications : la Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement du Territoire (LOADT) du 4 février 1995, la Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable du Territoire (LOADDT) du 25 juin 1999, la loi pour la simplification et le renforcement de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999, la loi Solidarité et Renouvellement Urbains (SRU) du 13 décembre 2000, laquelle vient d’être modifiée et complétée par la loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003. Il importe d’examiner et définir la place de ces nouveaux acteurs de l’aménagement Régional dans la procédure d’élaboration d’un nouveau SDRIF par la Région, en association avec l’État.

4.1 L’identification de ces « nouveaux acteurs » et de leur rôle selon la loi.

4.1.1 Les perspectives nées du nouveau paysage de l’intercommunalité relevant de la loi de 1999 : l’émergence d’une intercommunalité fédérative de projet, ignorée du SDRIF actuel.

Pour pallier les effets d’une organisation territoriale très morcelée en 36.000 communes et répondre aux nécessités de masse critique et d’efficacité, de synergies et de complémentarités face à une concurrence exacerbée entre territoires, de solidarités face aux disparités accrues de développement et de richesses entre territoires, une coopération intercommunale multiforme s’est progressivement mise en place depuis un siècle.

Certaines structures, les SIVU (SyndIcats à Vocation Unique 1890), les SIVOM (Syndicats à Vocation Multiple 1959), les syndicats mixtes (1955) relèvent d’une intercommunalité dite associative, consensuelle et caractérisée par sa souplesse, liée à l’exercice commun de compétences techniques et circonscrites (adduction d’eau, ordures ménagères, assainissement, transports scolaires). Ils constituent des établissements publics de coopération intercommunale « simples », sans fiscalité propre.

Nous n’en traiterons pas ici autrement que pour rappeler qu’à la veille de la loi du 12 juillet 1999, il y avait en Île-de-France, pour ses 1281 communes, 906 SIVU, 76 SIVOM, 74 syndicats mixtes, soit 1056 établissements publics de coopération intercommunale sans fiscalité propre, intervenant dans le scolaire et le périscolaire (139), l’eau (131), l’assainissement (119), le ramassage scolaire (66), la gestion et l’entretien d’équipements publics. Leur importance peut constituer un frein à l’émergence de l’autre intercommunalité plus complète voulue par les lois de 1992 et 1999. Parallèlement, le renforcement de cette « autre intercommunalité » pourrait être, à long terme, de nature à en diminuer le nombre. Certains de ces syndicats, par leur étendue sur de très nombreuses communes et malgré leur compétence très spécifique, eaux ou déchets, jouent un rôle non négligeable dans l’aménagement régional.

Les autres structures, districts (1959), communautés de villes et de communes (1992), syndicats d’agglomérations nouvelles (1970 et 1983), communautés urbaines (1966) constituent

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l’intercommunalité dite fédérative qui s’inscrit dans une volonté d’intégration plus exigeante de la part des communes qui exercent à titre obligatoire des compétences définies par la loi, disposent d’une fiscalité spécifique et de moyens financiers autonomes. Ces structures constituent des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, avec ou sans taxe professionnelle unique. Nous n’en traiterons que sous l’angle de leur impact en matière d’aménagement, d’urbanisme et de développement durable, en excluant toute présentation financière et fiscale, de fonctionnement et de désignation.

4.1.1.1 Rappel des éléments essentiels de la loi du 12 juillet 1999 sur le renforcement et la simplification de la coopération intercommunale

4.1.1.1.a Les objectifs de la loi · Privilégier des « projets de territoires » selon une nécessité de continuité urbaine et

favoriser l’intercommunalité en zones urbaines, d’où l’importance des compétences en matière d’habitat et de politique de la ville, en cohérence avec les dispositions relatives aux agglomérations de la LOADDT de 1999.

· Promouvoir le régime de la TP unique, dans le but de mettre fin à une concurrence économique inefficace entre communes et de favoriser la solidarité entre communes riches et communes pauvres, de meilleurs équilibres entre ressources liées à l’activité économique et charges liées à l’accueil de logements notamment sociaux.

· Décourager l’intercommunalité d’aubaine par une définition des critères d’attribution de la Dotation globale de fonctionnement (DGF), qui constitue en outre un fort outil d’incitation à un renforcement de l’intercommunalité.

· Simplifier le paysage des diverses formes d’intercommunalités fédératives. 4.1.1.1.b Les nouveaux types d’établissements de coopération intercommunale (EPCI) Sont ainsi créés, et hiérarchisés, 3 niveaux d’établissements de coopération intercommunale du plus souple et plus petit au plus grand et plus contraignant en matière d’intégration communautaire des compétences exercées par les communes. Tous associent des communes au sein d’un espace de solidarité pour élaborer un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace.

* la communauté de communes ne relève pas de seuil démographique spécifique mais concerne le milieu rural et petit urbain. Elle peut opter ou non pour la taxe professionnelle unique, ce qui conditionne l’exercice de certaines compétences C’est la formule la moins astreignante en matière d’exercice de compétences (voir tableau infra).

* la communauté d’agglomération, réunit plus de 50.000 habitants et une ou plusieurs communes centre de plus de 15.000 habitants (seuil non requis pour les communes chef lieu), pour les territoires urbains autour de la notion « d’aire urbaine » (voir infra). La taxe professionnelle unique est obligatoire. Elle exerce obligatoirement 4 compétences obligatoires plus 3 autres choisies parmi un bloc de 5 (voir tableau infra) et des compétences facultatives. Elle est appelée à constituer le droit commun de l’intercommunalité. Le Syndicat d’Agglomération Nouvelle (SAN) peut se transformer en communauté d’agglomération ou conserver le statut de SAN après la sortie du régime de ville nouvelle.

* la communauté urbaine dont le seuil de création a été porté à plus de 500.000 habitants et plus, a pour objet la structuration et le renforcement des grandes métropoles régionales, notamment au regard de la compétition européenne entre grandes villes. La taxe professionnelle unique est obligatoire. Elle exerce de plein droit 6 blocs de compétences (voir tableau infra).

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La loi instaure un ensemble de règles institutionnelles communes à ces différentes catégories d’EPCI (obligation de continuité territoriale et absence d’enclave pour les nouvelles communautés de communes et communautés urbaines post 1999 et des communautés d’agglomération, majorités de création, de périmètre, administration et fonctionnement, règles budgétaires et comptables, traits communs concernant les compétences transférées, démocratie et transparence, etc.). Elle organise la disparition des districts et des communautés de villes par transformation obligatoire d’ici le 1er janvier 2002 des districts en communautés de communes, ou communautés d’agglomération s’ils en ont les compétences, et des communautés de villes (au nombre de 5 en 1999) en communautés d’agglomération.

4.1.1.2 La réalité de cette intercommunalité dépend de l’exercice par les EPCI des compétences à vocation spatiale transférées par les communes

4.1.1.2. a Les compétences transférées : obligatoires, optionnelles, facultatives. C’est au travers de l’importance des compétences transférées par les communes aux EPCI que se manifeste la réalité de l’intercommunalité, en contrepoint d’une totale autonomie communale. Le tableau ci-après présente une synthèse comparative des compétences transférées selon chaque type d’intercommunalité. Ce tableau montre bien la volonté affichée par le législateur, au travers du choix diversifié de compétences obligatoires transférables qui constituent les composantes essentielles de l’aménagement, de favoriser l’élaboration de véritables projets intercommunaux globaux de développement et d’aménagement, plus ou moins complets et volontaristes selon les types de territoires et d’intercommunalités.

Pour les communautés d’agglomération et les communautés urbaines, il s’agit de « blocs de compétences » dont le contenu peut être précisé par une énumération dans le cadre de la loi (développement économique et aménagement de l’espace), dont le transfert est intégral, sauf lorsqu’il est subordonné à la définition de l’intérêt communautaire, qui entraîne la substitution de l’EPCI aux communes membres. Toute précision ajoutée par les statuts de l’EPCI à ces blocs de compétences énumérés par la loi aurait une portée restrictive tandis que toute extension au-delà de ces blocs devrait suivre la procédure d’extension des compétences prévue par la loi; on peut ainsi voir dans le cas où les statuts de communautés d’agglomération contiennent des dispositions précisant le contenu des compétences déterminées par la loi une tentative des communes de peser sur les compétences communautaires.

Pour les communautés de communes, les communes doivent déterminer des compétences qui seront définies lors de l’arrêté de création ; elles disposent d’une faculté de transfert partiel (par exemple, pour les équipements, gestion seule, construction seule).

Les transferts de compétences entraînent de plein droit la mise à disposition des biens, équipements et services publics utilisés à la date du transfert et nécessaire à leur exercice. L’absence de délibération sur les conditions financières et patrimoniales d’un transfert (ZAC, ZAE, par exemple) a pour effet de l’entacher d’illégalité : toute dissociation des moyens et des compétences peut être une forme déguisée de partage de pouvoir dans l’exercice d’une compétence (par exemple EPCI = financement, commune = gestion courante). La loi du 27 février 2002 a assoupli cette règle en admettant la possibilité de convention avec les communes-membres de création et de gestion d’équipements et de services de la communauté.

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4.1.1.2.b L’impact de « l’intérêt communautaire » comme moyen de régulation du transfert de compétences. Le tableau des compétences transférables aux EPCI montre bien l’encadrement et la subordination mis à l’exercice pratique par les communautés de ces blocs de compétences du fait de la nécessaire reconnaissance, de « l’intérêt communautaire », élément clarificateur qui fixe la ligne de démarcation entre les compétences communautaires et celles conservées par les communes. Celles ci, comme l’EPCI, ont par conséquent tout intérêt à définir le plus précisément possible, à l’aide de critères explicites, ce partage des compétences. Cette définition n’est pas évidente ; un amendement (n° 502) du gouvernement lors des débats législatifs, précisait que « l’intérêt communautaire est déterminé au moyen de critères objectifs quantifiables, financiers, de superficie, de nombre de lots ou de logements, de fréquentation ainsi que de tout autre critère quantifiable permettant de définir les actions, opérations, zones et équipements dont l’intérêt n’est pas détachable du développement, de l’aménagement ou de la politique de cohésion sociale ou de gestion urbaine de l’ensemble de la communauté ». Le retrait de cet amendement, suivant les réserves des sénateurs, a ainsi reconnu la nécessité de donner le plus de souplesse possible à la notion d’intérêt communautaire. Il a cependant été repris comme éléments de doctrine administrative dans une réponse ministérielle de juillet 2000 21. Pour les communautés de communes, l’intérêt communautaire « qui fait partie du pacte statutaire », et qui relève de la compétence des conseils municipaux (à la majorité des 2/3 des communes représentant plus de la moitié de la population ou à celle de la ½ des communes représentants les 2/3 de la population) se définit en même temps que les statuts des EPCI « dont il est un élément », avant l’arrêté préfectoral de création. Il s’applique à l’ensemble des compétences obligatoires et optionnelles. En fait, les dispositions statutaires souffrent souvent de l’imprécision des définitions retenues, facteurs de conflits d’interprétation. Pour les communautés d’agglomération ou les communautés urbaines, dès lors que l’intérêt communautaire relève de la compétence du conseil communautaire, il ne peut figurer dans les statuts. Il est défini « par délibération du seul organe délibérant de l’EPCI (à la majorité des 2/3) aussi rapidement que possible après la création de la communauté ou après l’extension des compétences ».

21 Réponse ministérielle à la question n° 37 155 publiée au JO du 28 février 2000 citée in M.C..Bernard-Gelabert et P.Labia: intercommunalité mode d’emploi; ed. Economica 2001 et in M.A.Vincent de l’Assemblée des communautés de France : la gazette des communes du 16 octobre 2000.

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Compétences des intercommunalités à fiscalité propre telles qu’elles sont définies par la

loi

Communautés de communes L 5214-16

Communautés d’agglomération Communauté urbaine

La CC exerce de plein droit en lieu et place des communes pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire des compétences relevant des 2 groupes suivants : 1/ Aménagement de l’espace (contenu non précis, à préciser par l’EPCI) 2/ Actions de développement économique intéressant l’ensemble de la communauté (contenu à préciser, sauf si TPU) . si TPU : Aménagement, gestion, entretien des zones d’activité (industrielle, commerciale, tertiaire, touristique, portuaire, aéroportuaire) d’intérêt communautaire 3/ compétences relevant d’au moins l’un des 4 groupes « optionnels » suivants . Protection/mise en valeur environnement . Politique du logement et du cadre de vie . Création/aménagement/entretien de la voirie . Construction/entretien/fonctionnement d’équipements culturels, sportifs, scolaires pré-élémentaires et élémentaires Mêmes conditions que pour compétences obligatoires : « conduite d’actions d’intérêt communautaire» 4/ libre choix d’autres compétences librement déterminées - si compétente pour « politique communautaire d’équilibre social de l’habitat », peut exercer droit de préemption urbain dans périmètre fixé par l’EPCI (après délibération des communes concernées)

Compétences obligatoires : 1/ Développement économique . création, aménagement, gestion, entretien des zones d’activités (industrielles, artisanales, tertiaires, commerciales, touristiques, portuaires et aéroportuaires) d’intérêt communautaire . actions de développement économique d’intérêt communautaire 2/ Aménagement de l’espace communautaire . SD et SCOT – schémas de secteurs . ZAC d’intérêt communautaire . transports urbains au niveau communautaire 3/ Equilibre social de l’habitat : . programme local de l’habitat . politique logement y/c social d’IC . réserve foncière pour politique communautaire . actions personnes défavorisées d’IC . amélioration du parc immobilier bâti d’IC 4/ Politique de la ville . dispositifs contractuels : de développement urbain local, d’insertion économique et sociale d’intérêt communautaire . dispositifs locaux d’intérêt communautaire de prévention de la délinquance 5/ - 3 compétences parmi les 5 groupes optionnels suivants . Protection/mise en valeur environnement (pollution, nuisances sonores, déchets) . Assainissement . Eau . Création/aménagement et entretien de voirie et de parcs de stationnement d’intérêt communautaire . Construction/aménagement et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire 6/ libre choix de toute autre compétence - droit de préemption urbain dans les périmètres de mise en œuvre de la politique communautaire d’équilibre social de l’habitat après délibération concordante des communes concernées - convention avec département peut lui donner dévolution de compétences d’aide sociale des départements.

1/ Développement économique, social et culturel de l’espace communautaire . création-entretien-gestion zones d’activités toutes sortes . actions de développement économique . constructions-aménagement, entretien, gestion d’équipements, réseaux d’équipements d’IC . lycées et collèges 2/ Aménagement espace communautaire . SD/SCOT – schéma de secteur, POS/PLU . ZAC IC, réserves foncières I.C. . organisation transports urbains, création, aménagement, gestion de voirie et de parcs de stationnement . prise en considération d’un programme d’aménagement d’ensemble/secteurs d’aménagement 3/ Equilibre social de l’habitat de l’espace communautaire . PLH (programme local de l’habitat) . politique logement non social d’intérêt communautaire . politique logement social et action logement défavorisés d’intérêt communautaire . OPAH, RHI d’I.C., réhabilitation d’intérêt communautaire 4/ Politique de la ville dans la communauté . dispositifs contractuels . dispositifs locaux de prévention de la délinquance 5/ Gestion des services d’intérêt collectifs . assainissement, eau . cimetières-crématoriums . abattoirs et MIN . services d’incendie et de secours 6/ Protection et mise en valeur de l’environnement et politique du cadre de vie . élimination/valorisation des déchets . lutte contre pollution air . lutte contre nuisances sonores 7/ Compétences facultatives : - tout ou partie des compétences du département en matière d’aide sociale par convention

IC : Intérêt communautaire SD : Schémas Directeurs, désormais remplacés par les Schémas de cohérence territoriale

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Il concerne la plupart des compétences de la communauté d’agglomération ; cette non-consultation des communes a pour but d’éviter que le transfert de compétence ne reste une coquille vide. En l’absence de vote, la compétence communautaire ne peut être exercée et les communes restent compétentes. Le conseil de communauté peut modifier à tout moment sa définition de l’intérêt communautaire, en vertu d’une conception évolutive, éventuellement restrictive, de l’intérêt communautaire dans certains domaines délicats (logement, habitat, équipements et partage des charges de centralité, la TPU ayant facilité le consensus et l’entente en matière de développement économique.) Il ne concerne, par le conseil de communauté à la même majorité des 2/3, que certaines des compétences de la communauté urbaine qui demeure la formule la plus intégrée en ce domaine par un transfert de compétences le plus souvent total. L’intérêt communautaire est donc une notion souple et protectrice des compétences communales qui consacre le dialogue entre l’EPCI et ses communes et qui marque une intégration variable de l’EPCI. Déjà utilisée dans la loi de 1992 pour les communautés de villes, cette notion qui remet en cause toute idée de dessaisissement total des communes voit son utilisation généralisée par la loi de 1999, avec le souci de donner un fondement légal aux démarches constatées antérieurement et visant à faire passer une ligne de partage entre communes et EPCI à l’intérieur d’une même compétence.

En réalité rien n’oblige les organes délibérants à définir l’intérêt communautaire, et bien souvent il ne l’est pas dans certains domaines, plus souvent en matière d’habitat et de logement qu’en matière de développement économique, et en effet dans ce cas, la compétence reste aux communes. Le projet de loi en préparation au ministère de l’Intérieur prévoit pour cette raison qu’en l’absence de délibération sur l’intérêt communautaire, la compétence serait entière transférée à l’EPCI afin d’éviter que la notion d’intérêt communautaire soit le moyen de délimiter un espace de négociation politique pour les élus plutôt que de favoriser la rationalité ou la sécurité juridique.

4.1.1.3 La situation de l’intercommunalité fédérative en Ile de France ; les progrès et les lacunes

4.1.1.3 a Un réel rattrapage du retard de l’Île-de-France

Avant la loi « administration territoriale de la République » de 1992, l’Île-de-France possédait 26 groupements de communes (syndicats d’agglomération nouvelle et districts). En 1999, avant la loi du 12 juillet, ces groupements (SAN, districts et communautés de communes) étaient au nombre de 43. En 2003, ils sont 67 pour 3.500.000 habitants22 (40% de la population hors Paris) et 555 communes (43%) et se répartissent entre : * 19 communautés d’agglomération créées entre 1999 et 2003 ex nihilo ou par transformation de districts, de communautés de communes ou de SAN, regroupant 126 communes et 2.117.000 habitants, soit 24% de la population francilienne hors Paris et 10% des communes ; 22 données démographiques DREIF sans doubles comptes, à la différence des données du ministère de l’intérieur utilisées pour le calcul de la DGF et vraisemblablement pour la prise en compte des seuils des CA. Toutes les données utilisées par la DREIF dans ce chapitre sont sans doubles comptes.

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* 6 SAN sur 41 communes et 517.000 habitants, après transformation du SAN d’Evry en communauté d’agglomération ; * 42 communautés de communes regroupant 388 communes et 915.000 habitants, dont 14 à taxe professionnelle unique (TPU) pour 108 communes et 402.000 habitants ( cf. tableau et carte en annexes n° 1 et 2).

En outre, des groupements informels se mettent en place sous forme associative sans être EPCI, SIVU, SIVOM ou syndicats mixtes spécialisés : il en existe actuellement 3, l’ACTEP en Val-de-Marne, Plaine-de-France active et la SEAPFA en Seine-Saint-Denis, regroupant 26 communes et 1.020876 habitants auxquelles on peut adjoindre l’association « Territoire Génopôle » en Essonne qui pourrait donner lieu à une agence d’urbanisme.

Par ailleurs, les politiques territoriales de l’État, de la Région, des Départements, représentent un relais aux incitations financières de la loi Chevènement : appuis techniques des départements (91,95) aux réflexions intercommunales et au financement d’études préalables, contrats locaux d’aménagement intercommunal et rural (77), conférences de projets (95), financement d’opérations d’aménagement intercommunal (contrats de territoires communautaires de la Région). Face à cette multitude d’outils incitatifs, le choix de non-appartenance devient négatif, peut engendrer, paradoxalement, le développement de contre projets défensifs par rapport aux intercommunalités voisines. Enfin, souvent l’appartenance à une même famille de pensée semble faciliter l’émergence de projets23. 4.1.1.3.b Mais une couverture du territoire encore incomplète, inégalement répartie, et souvent peu pertinente par rapport aux réalités et aux enjeux régionaux Longtemps à la traîne en matière de coopération intercommunale, l’Île-de-France au cours de l’année 2002 a entamé un rattrapage de son retard par rapport au reste de la France, tout en restant encore en retrait, du fait des progrès enregistrés parallèlement dans les autres régions. Pour la grande couronne, la Seine et Marne s’avère la mieux couverte (32) en nombre de communes (304) comme en population regroupée (733.000 habitants ), par le biais d’une majorité de communautés de communes (27) et un poids non négligeable des Syndicats d’agglomération nouvelle; l’Essonne la suit de très près (12) pour ce qui concerne la population regroupée (701.000 habitants) et le nombre de communes concernées (90) et compte une majorité de communautés d’agglomération (6 sur 513.500 habitants) par rapport aux communautés de communes (5 sur 181.500 habitants). Le Val d’Oise s’inscrit en 3ème position avec 6 communautés de communes pour 181.000 habitants, 2 communautés d’agglomération pour 238.000 habitants, et 1 SAN. Les Yvelines viennent largement derrière avec une dominante des communautés de communes (3 pour 166.000 habitants contre 1 communauté d’agglomération de 80.000 habitants). Pour la petite couronne, le poids de l’urbain se traduit par un quasi-monopole des communautés d’agglomération : le Val-de-Marne en possède 4 pour 478.000 habitants et une seule communauté de communes de 24.000 habitants, la Seine-Saint-Denis 2 pour 325.000 habitants et les Hauts-de-Seine 2, représentant 300.000 habitants (cf. tableau en annexe n°1).

23 IAURIF note rapide sur les finances locales n° 19 janvier 2003

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Subsiste ainsi le traditionnel clivage ouest-est : globalement, l’ouest parait moins enclin à développer des démarches intercommunales que l’est, et l’Ile de France se caractérise encore par une image de « peau de léopard ». On constate en outre que, en moyenne, une communauté d’agglomération regroupe 111.500 habitants et 6,6 communes. Ces communautés d’agglomération vont de 2 à 18 communes et de 52.376 habitants (Clichy Montfermeil, 2 communes) pour la plus petite à 272.273 habitants (Plaine Commune, 7 communes). Une communauté de communes représente en moyenne 22.000 habitants et 9,3 communes, un certain nombre ne dépassant pas 5 communes (cf. tableau en annexe n° 1). Ces quelques chiffres démontrent le caractère limité des périmètres actuels des intercommunalités franciliennes et par conséquent le déficit de cohérence territoriale par rapport au fonctionnement métropolitain très intégré de l’Île-de-France, où les sphères d’influences thématiques s’entrecroisent sans se superposer, et au regard de territoires de réalités au niveau des bassins de vie, d’emploi, d’habitat. Ainsi, si l’agglomération centrale accueille plusieurs communautés, aucune n’intègre la ville centre, contrairement aux intentions du législateur visant au renforcement du pouvoir des agglomérations. Une telle structuration pourrait être, d’ailleurs, de nature à entraîner une sorte de démembrement24 de l’agglomération parisienne préjudiciable à son fonctionnement, en dépit des actions relationnelles de coopération actuellement engagées par la ville de Paris vis à vis de l’outre périphérique et, peut-être, en dépit du rôle de cohérence et de régulation que peut et pourra jouer le SDRIF, actuel et futur. Mais cela paraît inévitable, compte tenu du caractère particulier de la Ville de Paris ; aussi convient-il de trouver des modes de coopération sui generis, mais juridiquement stables, entre la capitale et les communes de sa périphérie. Quant aux 10 territoires prioritaires du Contrat de plan, susceptibles d’aboutir à une démarche commune de projets, on ne peut qu’y constater le caractère « troué » des intercommunalités ou l’absence d’intercommunalités (cf. carte en annexe n° 3). Malgré les difficultés à « organiser » l’intercommunalité francilienne, compte tenu de l’étendue de l ‘agglomération parisienne, son développement doit être poursuivi et conforté sur des périmètres plus cohérents, prenant mieux en compte les phénomènes de polarisation, de structuration et de fonctionnement des territoires qui entourent les groupements actuels, procédant d’échelles infiniment plus vastes quant au nombre de communes, échappant davantage aux limites institutionnelles cantonales, départementales, voire régionales au-delà de l’Île-de-France où l’on constate une couverture dense de communautés de communes au nord, nord-est, ouest et un peu moindre au sud et sud-est. Force, en effet, est de constater que la couverture en intercommunalités de l’Île-de-France et des départements périphériques reste intrinsèquement marquée par la prégnance des limites administratives : seule la communauté de communes de Houdan s’étend sur 4 communes d’Eure-et-Loir pour constituer un ensemble de 11 communes ; seules les communautés d’agglomération des Hauts de Bièvres (92/91) et du Plateau briard (94/91)sont interdépartementales pour 1 commune (cf. carte en annexe n° 2).

24 IAURIF note rapide sur les finances locales n°16 avril 2000

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4.1.1.3.c Et une analyse des compétences transférées encore incomplète qui reste à affiner. Compte tenu des nombreuses évolutions constatées au cours de l’année 2002, en particulier en fin d’année, il n’existe pas encore de bilan complet, détaillé, pour les 7 départements concernés, des choix effectués en matière de compétences optionnelles au sein des blocs de compétences obligatoires comme en matière de définition du contenu de « l’intérêt communautaire ». Une première esquisse établie par l’IAURIF au 1er janvier 200325 fournit les éléments suivants : * Pour les communautés d’agglomération, les préférences sont relativement peu hiérarchisées : 92% en matière d’équipements, 83% pour l’environnement (lutte contre la pollution de l’air, les nuisances sonores et les déchets des ménages), 67% concernant l’assainissement, 42% pour l’eau. * Pour les communautés de communes, la répartition est la suivante : 86% pour l’environnement, 78% pour la voirie, 73% pour les équipements, 57% pour le logement. Plus de la moitié des communautés de communes ont choisi les compétences relatives aux documents d’urbanisme, aux créations de ZAC et aux transports urbains. * La compétence habitat paraît être en queue des préoccupations intercommunales des communautés de communes. Obligatoire pour les communautés d’agglomération, selon l’IAURIF « la mise en œuvre des politiques d’habitat n’est pourtant pas considérée par nombre d’entre elles. L’attribution des logements sociaux reste dans l’escarcelle communale ». * Les documents d’urbanisme sont en général élaborés dans le cadre de syndicats dont l’assise territoriale est plus vaste que celle des groupements C.A et C.C. Il en va de même en matière de transports urbains, le STIF ( Syndicat des Transports d’Île-de-France) étant l’autorité organisatrice des transports et les groupements pouvant mener des missions complémentaires. Les attributions en matière de réserve foncière sont partagées par une communauté de communes sur deux. Il importe aujourd’hui de connaître de façon fine non seulement les transferts de compétences quant aux compétences optionnelles choisies, l’expression individualisée de ces compétences, le caractère effectif de ces transferts, mais aussi les contenus de l’intérêt communautaire pour chaque intercommunalité. C’est en effet du contenu concret des compétences des intercommunalités que dépendra leur capacité effective à être des acteurs de l’aménagement du territoire et de participer à la révision du SDRIF de manière efficace.

Quels seront les effets de la réforme de la décentralisation pour les groupements intercommunaux en voie de devenir les acteurs majeurs de la vie locale ? L’intercommunalité n’est pas au cœur de ce nouveau débat mais elle se voit reconnaître un droit à l’expérimentation qui pourrait lui permettre, éventuellement, d’exercer d’anciennes compétences de l’État et non plus seulement des compétences exclusivement transférées par les communes. Ces intercommunalités, en tout état de cause, ne pourront pas ne pas participer à la révision du SDRIF. Il reste à déterminer de quelle façon.

25 IAURIF note rapide sur les finances locales n° 19 janvier 2003

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4.1.2 La loi solidarité et renouvellement urbains de décembre 2000 : Les acteurs des Schémas de cohérence territoriale et les intercommunalités

Ces établissements publics de coopération intercommunale ont vocation à élaborer des documents de planification territoriale, désormais intitulés « schémas de cohérence territoriale » et non plus schémas directeurs, correspondant à leur périmètre d’intercommunalité. Ils assurent ainsi le portage politique d’un projet de développement et d’aménagement que traduit un document d’urbanisme, le SCOT, s’imposant aux documents d’urbanisme communaux (Plans locaux d’urbanisme) pour sa mise en œuvre, avec le risque de périmètres trop restreints par rapport à une vision stratégique. La loi SRU de décembre 2000, postérieure à la loi de 1999 sur le renforcement de la coopération intercommunale, a ainsi donné à ces EPCI la possibilité d’agir, en tant que de besoin, sur un périmètre plus large, plus cohérent au regard de certains enjeux, plus adéquats, en les autorisant à coopérer entre eux et/ou avec d’autres communes isolées au sein de « syndicats mixtes ». Cependant, tout en possédant une dimension territoriale suffisante, ces syndicats mixtes ne disposent pas de la même capacité de portage politique que les EPCI, ce qui n’est pas sans poser problème.

4.1.2.1 Les objectifs d’aménagement équilibré et de cohérences entre les politiques sectorielles dévolus aux SCOT influent sur une recherche de pertinence de leurs périmètres d’élaboration.

En remplaçant les schémas directeurs instaurés par la loi d’orientation foncière de 1967 par les schémas de cohérence territoriale (SCOT), la loi SRU a eu pour ambition de répondre aux nouveaux enjeux de l’aménagement des villes, selon un constat de l’insuffisante cohérence au niveau de l’agglomération, voire de l’aire urbaine, des politiques communales Le SCOT est un document intercommunal, fédérateur, de planification stratégique des agglomérations et des aires urbaines, de mise en cohérence des politiques d’urbanisme communales et des politiques sectorielles dans les domaines des déplacements, de l’habitat, des implantations commerciales, etc. Il s’inscrit dans le respect de principes et d’objectifs donnés à la planification urbaine : équilibre entre aménagement, développement et protection, mixité urbaine et sociale, gestion économe de l’espace, maîtrise des besoins de déplacements et de circulation de l’automobile (cf. les articles L 110 et L 121.1 du code de l’urbanisme). La perspective du renouvellement urbain et de la « reconstruction de la ville sur la ville » a pour but de contrecarrer la tendance spontanée des villes à un étalement urbain consommateur d’espaces naturels et agricoles et facteur d’un développement excessif de la circulation automobile, afin de valoriser les équipements existants, notamment de transports en commun. Il s’inscrit en continuité et en interrelations avec la LOADDT (enjeux d’aménagement durable et de grands équilibres, champs d’application du Plan d’aménagement et de développement durable (PADD) du SCOT recoupant partiellement celui des projets d’agglomération) de 1999 et la loi du 12 juillet 1999 au travers de ses modalités d’élaboration et de définition de son périmètre. Celui-ci doit être d’un seul tenant, sans enclave, recouvrant la totalité du périmètre des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de Scot (avec quelques adaptations possibles créées par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité). Il doit tenir compte des périmètres des différents groupements de communes, des agglomérations nouvelles, des pays, des PNR et, s’il en existe, des plans de déplacements urbains, des schémas de développement commercial, des programmes locaux de l’habitat. Il

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prend en compte les déplacements urbains sous diverses formes (domicile-travail, zones de chalandises, fréquentation des équipements). Ces précisions définissent le territoire de référence pour la détermination du périmètre de SCOT comme assimilé à l’aire urbaine et correspondant au fonctionnement de bassins d’emplois et de bassins de vie, à divers enjeux de déplacements, aux enjeux agri-environnementaux, aux complémentarités entre les différentes fonctions. Ce n’est pas pour autant que les communes et groupements de communes appartenant à une aire urbaine sont aptes à établir un ou plusieurs SCOT de taille suffisante pour correspondre à ces diverses problématiques lorsqu’ils doivent déterminer un périmètre de SCOT, sous réserve des vérifications auxquelles procède le préfet avant de publier ce périmètre par arrêté (cf. nouvelle rédaction de l’article L 122-3 du code de l’urbanisme- loi du 2 juillet 2003). Ce périmètre peut ensuite varier, en extension comme en réduction, en fonction des arrivées ou des retraits au sein de la structure intercommunale d’élaboration du SCOT (EPCI existant et compétent, ou spécifique, ou syndicat mixte), qui en assure également l’approbation, le suivi et la révision. Rien n’impose, malgré la logique, que le périmètre de Scot coïncide avec le « projet d’agglomération ». Il ne peut prendre tout son sens que porté par une autorité politique alors qu’un syndicat mixte de plusieurs EPCI risque de n’être qu’un organe classique de coopération. Le projet de SCOT, soumis à l‘avis des communes et groupements de communes intéressées, des communes et groupements compétents en urbanisme voisins, du préfet, du Conseil général, du Conseil régional, des organismes consulaires, est soumis à enquête publique avant d’être in fine approuvé par l’organe délibérant de l’établissement public intercommunal d’élaboration, EPCI ou syndicat mixte.

4.1.2.2 La situation en Ile de France : malgré des lacunes, l’existence d’acteurs à faire participer au prochain SDRIF

En Île-de-France où les SCOT permettent la mise en œuvre du SDRIF, l’application des mesures transitoires concernant les anciens schémas directeurs /SCOT selon qu’ils sont approuvés, en cours d’élaboration ou en cours de révision à l’entrée en vigueur de la loi conduit à la situation suivante au 1.1 .2003 (voir tableau et carte en annexe n° 4 et 5) : * 36 anciens schémas directeurs (2.600.000 habitants), antérieurs à la loi du 13 décembre 2000, restent valables et opposables aux documents d’urbanisme locaux, POS/PLU. Ils couvrent presque entièrement la Seine-et-Marne à l’exception de sa partie est-centrale (19 pour 1.118.500 habitants), une partie des Yvelines dans sa partie sud-est plus rurale (5 sur 309.000 habitants), de l’Essonne dans sa partie centrale (8 pour 500.000 habitants). Le Val d’Oise en compte 2 (255.000 habitants) comme la petite couronne dont celui du secteur 1 de la ville nouvelle de Marne-la-Vallée à cheval sur 93 et 94. * 6 Scot en cours d’élaboration, en Essonne (3 pour 179.000 habitants et 22 communes), en Seine-et-Marne (1 sur le secteur 4 de Marne-la-Vallée pour 12.000 habitants), en Yvelines (1 sur la boucle de Chanteloup pour 54.500 habitants), en Val-d’Oise (1 sur 24 communes et 240.500 habitants). * 9 schémas directeurs devenus caducs (179 communes et 533.500 habitants) sur une très grande partie du Val-d’Oise, dans la partie Nord est des Yvelines et du sud de l’Essonne. On peut déplorer le caractère très étroit des périmètres de l’ensemble de ces 42 SCOT/ ex schémas directeurs en vigueur ou en cours d’élaboration : 73.500 habitants et 18 communes par SCOT sur un périmètre moyen de 18.500 ha, en notant la réduction moyenne pour les SCOT en cours d ‘élaboration, 9,5 communes et 6.900 ha par SCOT même si ceux ci ont vu passer leur

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population moyenne à 81.000 habitants, par rapport aux 19 communes et 20.000ha (mais 72.000 habitants) par SCOT- schémas directeurs restés applicables. Comme dans le paysage de l’intercommunalité, le pôle central Paris-petite couronne de l’aire métropolitaine Paris – Île-de-France apparaît encore fortement marqué par une tradition de vécu communal, par le poids du découpage départemental de 1964, préjudiciables à la vision territoriale de l’ensemble de l’agglomération qui serait nécessaire entre Paris et son hinterland que l’entité départementale du département de la Seine permettait d’appréhender avec une certaine pertinence. Mais à défaut d’une communauté urbaine, on peut se féliciter de la démarche de coopération engagée récemment par la ville de Paris avec « l’outre périphérique ». Pour répondre aux enjeux d’une aire urbaine dépassant certaines des limites franciliennes vers l’ouest, le nord, le sud, on peut observer une certaine couverture en Scot opposables ou en élaboration au nord/nord-est, regretter la quasi-absence de SCOT au sud et à l’ouest, mais regretter la prégnance des limites départementales au détriment de SCOT interdépartementaux de part et d’autre des limites franciliennes (voir cartes en annexe n°5 et 6). Dans tous les cas, centre de l’agglomération, franges franciliennes, rien n’interdit aux établissements publics de coopération intercommunale compétents en aménagement et urbanisme de se réunir, sur un périmètre adéquat, en syndicats mixtes ou en EPCI de Scot. Il semble inévitable et souhaitable que les établissements publics de coopération intercommunale ou les syndicats mixtes en charge d’élaborer ces SCOT participent à l’avenir à l’élaboration du SDRIF.

4.1.3 Le renforcement du poids des parcs naturels régionaux depuis 1994.

En 1990-94, le SDRIF ne pouvait faire référence (p 57) qu’au PNR de la Haute vallée de Chevreuse crée en 1985 révisé en 1998 et officialisé à nouveau en 1999, et aux perspectives de nouveaux projets. Depuis, ont été crées (cf. carte et données chiffrées en annexes n° 7 et 8) les PNR du Vexin français en 1995 et du Gâtinais crée en 1999. Est, en outre, en cours de création le parc interrégional « Oise – Pays de France » à cheval sur l’Île-de-France et la Picardie. Ces 4 parcs représentent aujourd’hui 218.000 hectares, 339.000 habitants et 234 communes. Un cinquième parc, dit des Boucles de la Marne, a été étudié dès 1992 allant jusqu’à un avant projet de Charte. Un avis d’opportunité défavorable du Conseil national de la nature a empêché ce territoire d’obtenir in fine le statut de PNR. Suite à la promulgation de la LOADDT de 1999, il est apparu localement intéressant d’envisager de mettre en œuvre le projet de territoire défini dans l’avant projet de charte de PNR dans le cadre d’un « pays labellisé », à l’initiative des communes et groupements de communes concernées, qui doivent encore délibérer en ce sens. Les textes juridiques ne prévoient actuellement pas de participation des PNR franciliens à l’élaboration du SDRIF ; dans les autres régions, ils participent à la concertation pour l’élaboration des schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire (SRADT) instaurés par la LOADT de 1995 et confirmés par la LOADDT de 1999.

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4.1.4 De nouveaux espaces d’aménagement du territoire et de projets supra communaux objets de contractualisations : Pays, projets d’agglomération.

4.1.4.1 Les « Pays »

Institutionnalisés par la LOADT de 1995 (article 22), modifiée par la LOADT de 1999 (art. 25), et la loi « urbanisme et habitat » du 2 juillet 2003 (art.95), ils constituent des « espaces reconnus comme présentant une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale », des territoires susceptibles de disposer d’un Projet commun de développement. Mais, comme les PNR, ils ne constituent pas un nouvel échelon de collectivité locale.

Leur constitution (initiative, définition d’un périmètre, élaboration d’une Charte de pays exprimant un projet commun de développement durable et des orientations d’organisation spatiale) relève de l’initiative de communes ou de groupements de communes compétents en aménagement de l’espace et en développement économique. Le pays n’est pas tenu de correspondre aux limites territoriales de ces entités ; il doit respecter le périmètre des EPCI à fiscalité propre situés sur son territoire.

Leurs liens éventuels avec les PNR sont prévus par la loi au travers de conventions entre les deux entités en cas de chevauchements de périmètres non harmonisables : sur les espaces de chevauchements, la charte du Pays doit être compatible avec les orientations de développement durable de la charte de PNR.

Un Conseil de développement réunissant des représentants économiques, sociaux, culturels, associatifs, est associé tant à l’élaboration de la charte que sur toute question d’aménagement et de développement du Pays, une fois celui ci constitué. Dans le cadre du « volet territorial » des Contrats de plan État-région 2000-2006, les Pays ont vocation à contractualiser avec l’État et la Région (Contrat de Pays) sous certaines conditions d’organisation institutionnelle.

En Île-de-France, le seul projet de pays actuellement envisagé concerne le territoire de la Bassée-Montois, au sud est du département de Seine-et-Marne le long de la Seine entre le département de l’Aube et la ville de Montereau-Fault-Yonne ( 48.000 ha, 47 communes et 24.000 h). Une Charte a été adoptée en 2001, l’inscription du dossier en CRADT (Conférence régionale d’aménagement et de développement du territoire), a été demandée dans le cadre des dispositions de la LOADDT (cf. carte en annexe n° 7).

Comme les Parcs naturels régionaux, les Pays participent à la concertation pour l’élaboration des SRADT.

4.1.4.2 Les « projets d’agglomération »

La politique d’aménagement du territoire est désormais centrée, depuis la LOADDT de 1999, sur « l’agglomération » dont l’organisation doit notamment favoriser le développement économique, l’intégration des populations, la solidarité dans la répartition des activités, des services et de la fiscalité ainsi que la gestion maîtrisée de l’espace.

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4.1.4.2.1 Ils concernent des territoires de dimensions importantes : l’aire urbaine et l’agglomération

La notion « d’agglomération » n’a pas de définition législative ; elle repose sur une condition de population et de champs de compétences (cf.supra : communautés d’agglomération) et sur une nomenclature spatiale récente définie par l’INSEE : l’aire urbaine qui mesure l’influence de la ville-centre. L’aire urbaine se définit comme « un ensemble de communes d’un seul tenant et sans enclave, constituée par un pôle urbain (ville centre et banlieue) qui rassemble au moins 5000 emplois et par des communes rurales ou unités urbaines (couronne périurbaine) dont au moins 40% de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou les communes attirées par celui ci ».

Selon la LOADDT, dans une aire urbaine comportant au moins 50.000 habitants et dont une ou plusieurs communes-centre comptent plus de 15.000 habitants, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’aménagement de l’espace et de développement économique, s’il en existe (communautés d’agglomération et de communes à TPU), et les communes peuvent élaborer un Projet d’agglomération qui détermine les orientations de « l’agglomération » en matière de développement économique, de cohésion sociale, d’aménagement et d’urbanisme, de transports, de logement, de politique de la ville, de politique de l’environnement, et de gestion des ressources.

Comme pour les pays, un conseil de développement, composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs, est consulté sur l’élaboration du projet d’agglomération et peut également l’être sur toute autre question liée à l’aménagement et au développement de l’agglomération.

Dans le cadre du volet territorial du Contrat de plan État-Région 2000-2006, la mise en œuvre du Projet d’agglomération peut se traduire par la signature, avant la fin 2003, d’un Contrat d’agglomération avec l’État, la Région, éventuellement le département, sous certaines conditions d’organisation institutionnelle en établissement public de coopération intercommunale obligatoire à terme. Ce contrat représente ainsi pour les préfets un instrument de structuration et d’aménagement permettant d’agir sur l’évolution des territoires.

Sur l’ensemble du territoire métropolitain, 137 aires urbaines de plus de 50.000 habitants seraient susceptibles d ‘élaborer un tel Projet d’agglomération.

4.1.4.2.2 Les spécificités franciliennes :

* Une « agglomération centrale » de dimension régionale et une aire urbaine régionale et supra régionale Les spécificités de l’Île-de-France, en matière de dimensions d’agglomération, d’aires urbaines et de fonctionnement territorial, rendent très difficile l’application « standard » de ce dispositif national, même s’il importe de tenter de s’y adapter au plus près. A elle seule, l’agglomération de Paris proprement dite comprend 9,6 millions d’habitants sur les 400 communes de la zone agglomérée composée de Paris et des 3 départements de petite couronne, où interviennent des acteurs de niveau régional comme la RATP et la SNCF. Au niveau de l’aire urbaine, cette très vaste aire urbaine parisiano-francilienne rejoint par ailleurs, en une sorte de quasi-continuum,

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d’autres aires urbaines des départements limitrophes de l’Île-de-France avec lesquelles elle est en interdépendances (cf. carte en annexe n°9 ).

L’Île-de-France et ses aires urbaines

I – Aires urbaines en Île-de-France

. Paris (11 000.000 hab.) : dépasse les limites franciliennes vers l’Oise, l’Eure, l’Eure-et-Loir et coïncide quasiment avec les limites de la Seine-et-Marne.

. Nemours (19.500 hab.), Provins (21.600 hab.) Montereau (26.500 hab.)

II – Hors Île-de-France, en interdépendances avec IDF

Chartes (130.500 hab.) Dreux (58.000 hab.) Evreux (97.000 hab.)

Louviers (42.000 hab.) Gaillon (12.000 hab.) Vernon (35.000 hab.)

Beauvais (100.000 hab.) Clermont (19.500 hab.) Creil (98.000 hab.)

Senlis (17.000 hab.) Compiègne (108.000 hab.) Soissons (64.000 hab.)

Château-Thierry (32.000 hab.).

Ce mouvement de desserrement s’esquisse aussi vers le sud-est en direction de l’Yonne (Sens) et vers le sud en direction de Montargis (66.000 hab.) et Pithiviers (136.000 hab.)

L’école des territoires de Rambouillet estime cette « aire métropolitaine » à près de 13 millions d’habitants, ce qui, déduction faite du « pôle urbain de Paris » (9 millions d’habitants), indiquerait qu’environ 4 millions d’habitants vivent dans « les franges franciliennes et extra-franciliennes ».

Bien que ne pouvant définir avec précision ce territoire des « franges franciliennes » dans des limites institutionnelles statistiques existantes, le processus de desserrement extra francilien constitue un véritable enjeu d’aménagement que le prochain SDRIF ne pourra pas ne pas prendre en considération. * L’existence de territoires supra communaux à enjeux régionaux forts. Malgré ces particularités franciliennes, le volet territorial du Contrat de plan État-Région (article 20) favorise l’émergence de projets locaux dont le potentiel représente un intérêt régional, voire national, de nature pluri communale mais souvent mal valorisés par une absence de structure institutionnelle locale forte, visant à assurer le développement-redéveloppement de sites essentiels à l’équilibre de l’Île-de-France et à son rayonnement.

Une dizaine de sites, figurant déjà dans le SDRIF comme « sites stratégiques », sont ainsi concernés, sur lesquels les acteurs locaux sont incités, par le biais des aides prévues au Contrat de Plan, à se rapprocher et se mobiliser pour définir ensemble des projets de développement et d’aménagement qui pourraient in fine donner lieu à des projets (et des contrats) d’agglomération.

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Cette démarche pluricommunale, itérative, en relation avec l’État et la Région, d’élaboration d’un diagnostic partagé puis de définition de projets par les élus est actuellement engagée, de façon variable selon les sites. Ceux-ci concernent les territoires de Roissy, Plaine-de-France-Plaine Saint-Denis, Seine-Amont, Seine-Aval, Massy-Saclay, la Boucle-Nord de la Seine, Val-de-Seine autour de Boulogne et les 2 villes nouvelles de Sénart et Marne-la-Vallée (cf. cartes en annexe n° 7,3,6).

Ces projets pluricommunaux d’agglomération, une fois formalisés, devraient sans doute avoir leur place dans l’élaboration du SDRIF.

4.2 La procédure de révision du SDRIF et la participation des acteurs

La procédure de révision du SDRIF soulève plusieurs questions : l’initiative de la révision, qui comporte des difficultés particulières pour la première révision postérieure à la loi du 25 juin 1999, et les conditions d’adoption du schéma ou de sa révision ; les dispositions de procédure relatives à l’élaboration du SDRIF que la loi impose et qui constituent un cadre minimum ; enfin, ce que la loi permet, et qui ouvre au Conseil Régional un espace d’initiative politique pour ouvrir la procédure de révision vers les publics intéressés et le public en général.

4.2.1 L’initiative de la révision et l’adoption de la révision

La loi du 4 février 1995 a transféré à la région d’Île-de-France l’élaboration du SDRIF, « en association avec l’État » (code. urbanisme. : art. L.141-1, al.1er). Toutefois, l’initiative de l’élaboration du SDRIF appartient à l’État aussi bien qu’à la région et, au terme de la procédure, le SDRIF est approuvé par décret en Conseil d’État (al.8). La loi ne règle pas de manière précise l’initiative de la révision. Mais on peut déduire des termes de l’alinéa 9 qu’il en va de même : « La procédure de révision (…) est ouverte par un décret en Conseil d’État, qui détermine l’objet de la révision ». La révision est donc aussi effectuée par la région en association avec l’État, selon la même procédure que pour l’élaboration (al.6 et 7) et elle est de même approuvée ensuite par décret en Conseil d’État. Le parallélisme de la procédure de révision par rapport à la procédure d’élaboration et le fait qu’elle soit ouverte par un décret en Conseil d’État qui « détermine » l’objet de la révision autorisent à penser que l’initiative de la révision appartient aussi à l’État. Toutefois, l’alinéa 10 du même article précise l’objet et les modalités de l’initiative de la révision. Il résulte en effet de la combinaison de cette disposition avec l’alinéa 2 et l’alinéa 3 du même article que la procédure de révision a pour objet, notamment, de permettre la prise en compte dans le SDRIF de la définition de ses objectifs qui a été introduite à l’alinéa 2 par l’article 50 de la loi du 25 juin 1999, et qui s’impose à la première révision intervenant après la promulgation de cette loi. Selon l’alinéa 10, le préfet de région adresse une demande de révision du SDRIF au président du Conseil Régional pour assurer la mise en conformité aux « règles » énoncées à l’alinéa 2, et si dans un délai d’un an la révision n’a pas abouti cette révision est opérée par décret en Conseil d’État. Il est précisé qu’en cas d’urgence constatée par décret en conseil des ministres la révision pourrait être opérée « sans délai » par décret en Conseil d’État, ce qui suggère que dans ce cas il ne serait pas nécessaire de demander au président de la région d’engager la procédure de révision.

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L’alinéa 3 renvoie aux modalités de l’alinéa 8, qui concernent en réalité l’élaboration et non la révision. On en déduit que la première révision suivant la loi du 25 juin 1999 obéit à une procédure particulière : en effet elle n’est pas ouverte par un décret en Conseil d’État, comme cela est prévu à l’alinéa 9, mais par la demande adressée par le préfet de région au président du Conseil Régional, à moins que ce dernier n’ait engagé la révision de sa propre initiative. La révision prévue à l’alinéa 3 répond en réalité à une exigence de mise en conformité ; celle-ci incombe en principe à la région, mais le représentant de l’État en est le garant. On peut en déduire également que celui-ci serait fondé à proposer au gouvernement de ne pas approuver le schéma révisé s’il ne répondait pas aux objectifs définis par la loi. Remarquons que la loi ne prévoit pas ce qui se passerait si le Premier ministre ne prenait pas le décret d’approbation du schéma révisé. En fait, la seule procédure de révision qui permette de sortir de l’impasse est celle qui s’ouvre par l’initiative du préfet de région qui demande au président du Conseil Régional d’engager la révision, puisque dans ce cas la « carence » du Conseil Régional permet à l’État de procéder lui-même à la révision du SDRIF. Cette constatation devrait conduire à la conclusion qu’il appartient en fait au préfet de région de prendre l’initiative de la première révision suivant la promulgation de la loi du 25 juin 1999. Bien que, à la lettre, les termes des alinéas 8 à 10 n’aient pas changé, l’introduction des nouveaux alinéas 2 et 3 par l’article 50 de la loi du 25 juin 1999 en change sensiblement la portée et permet au représentant de l’État d’exercer un contrôle sur les orientations substantielles du SDRIF, alors que les anciennes dispositions référaient son contrôle à une définition du contenu formel, qui formait l’alinéa 2, devenu aujourd’hui l’alinéa 5. Les termes actuels de l’article L.141-1 relatifs à la révision ne sont pas satisfaisants. Ils conduisent en effet à confondre deux types de révision qui obéissent à des logiques différentes. La première, à laquelle se réfère en fait l’alinéa 3, a pour objet la mise en œuvre de l’objectif défini par la loi. C’est celle qui sera vraisemblablement engagée après les élections régionales de mars 2004. Il est évident qu’elle nécessite un processus politique et un débat qui demandera plus d’un an. La seconde, à laquelle répond l’alinéa 10, a pour objet une mise en conformité du SDRIF avec les dispositions impératives de l’alinéa 4, si celles-ci viennent à être modifiées : règles générales d’aménagement et d’urbanisme, projets d’intérêt général relevant de l’Etat, opérations d’intérêt national, notamment. On comprend ici l’exigence d’une procédure limitée dans le temps et du pouvoir de substitution de l’État, et cette nécessité demeure pour l’avenir. Pour lever cette incertitude, qui pourrait peser sur la procédure de révision de l’alinéa 3, il conviendrait de remplacer à l’alinéa 10 de l’article L.141-1 la référence à l’alinéa 2 par la référence à l’alinéa 4.

4.2.2 Le cadre minimum de l’article L.141-1 : ce que la loi impose

Les dispositions actuelles de l’article L.141-1 permettent de distinguer cinq phases dans la procédure d’élaboration du SDRIF :

1) les propositions ; 2) l’élaboration en association avec l’État ; 3) les consultations prévues par la loi ; 4) la mise à disposition du public ; 5) l’adoption par le conseil régional.

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Rappelons que selon la solution proposée pour la transposition de la directive 2001/42, l’évaluation environnementale doit accompagner l’élaboration du SDRIF. Cette procédure vaut aussi pour la révision. Ces phases ne se succèdent pas rigoureusement ; en particulier l’association de l’État à l’élaboration du SDRIF doit se poursuivre pendant toute l’élaboration.

4.2.2.1 L’association de l’État

Elle est obligatoire et prend un relief particulier puisque, depuis la loi SRU, elle n’est plus automatique pour l’élaboration des SCOT mais suppose la demande expresse du préfet ou l’initiative du président de l’établissement public chargé de l’élaboration du projet de schéma (art. L.122-6). L’association, formule issue de la décentralisation des documents d’urbanisme locaux en 1983, signifie la participation aux travaux préparatoires du schéma – ou de sa révision – dès que l’initiative en a été prise. Les termes de l’alinéa 1er l’article L.141-1 (« La région élabore en association avec l’État… ») permettent de penser qu’elle est réservée à l’État, et qu’elle ne pourrait donc être étendue à d’autres collectivités publiques. La loi prévoit en effet de manière précise un pouvoir de propositions pour certaines collectivités publiques, ainsi que leur consultation. Ce premier alinéa de l’article L.141-1 suggère une symbiose étroite, une association permanente et régulière tout au long du processus. Les alinéas 2, 4 et 5 de l’article L.141-1 concrétisent l’objet de cette association : il appartient à l’Etat de veiller à la mise en conformité du SDRIF avec les objectifs définis désormais à l’alinéa 2, et qui prennent effet à la première révision suivant la promulgation de la loi du 25 juin 1999 (al.3) ; de veiller au respect des dispositions nécessaires à la mise en œuvre des projets d’intérêt général de l’Etat et des opérations d’intérêt national, ainsi qu’à la prise en compte des 9 schémas de service collectifs, et plus généralement de veiller au respect des normes de référence du SDRIF (al.4) et du contenu prescrit par l’alinéa 5. En outre, l’État veille au respect des principes généraux de l’article L.121-1, auxquels le SDRIF est soumis (art. L.121-2). A ce titre, le préfet fournit notamment les études techniques dont dispose l’État en matière de prévention des risques et de protection de l’environnement et les « porters à connaissance » sont tenus à la disposition du public (ibid. L 121.2).

4.2.2.2 L’élaboration par le Conseil régional

C’est au conseil régional, à son exécutif, d’organiser l’élaboration du projet, notamment en déterminant le nombre, la composition et l’objet des différents groupes de travail, de commander les études préparatoires, etc. et sans doute aussi de présenter les orientations sur la base desquelles les propositions d’acteurs institutionnels (alinéa 6 ) seront recueillies. En effet, la phase officielle d’élaboration du projet commence par le recueil des propositions des conseils généraux, du Conseil Economique et Social régional et des chambres consulaires. Ces institutions sont les seules investies d’un pouvoir de proposition. Selon l’alinéa 6, « à l’issue de cette élaboration, le projet leur est soumis pour avis ». On en déduit que l’élaboration du projet doit s’appuyer sur ces propositions.

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Ensuite, le projet élaboré doit être mis à la disposition du public pendant une durée de deux mois (al.7). Il doit être accompagné des avis des conseils généraux, du Conseil Economique et Social régional, des chambres consulaires ; en application de la directive 2001/42, le dossier devra comprendre aussi l’évaluation environnementale, si elle n’est pas intégrée au projet lui-même. L’adoption du projet par le Conseil Régional (al.7) clôt la phase d’élaboration. Bien que la loi ne le dise pas, cela présuppose l’examen des résultats de ces consultations et la modification du projet en conséquence.

4.2.3 Ce que la loi permet

Il ne s’agit pas de décrire, et donc d’inventer, ici, tout ce que la loi permet mais seulement souligner que la responsabilité politique de la région est considérable, puisque des modalités de concertation et de participation qu’elle définira dépendra en grande partie, non seulement la qualité des orientations stratégiques, mais surtout la solidité du consensus politique à construire pour les soutenir. Or, en ce domaine, tout est possible en dehors de ce qui serait contraire à la loi. En particulier, si les termes de l’article L.141-1, alinéa 1er réservent l’association à l’État, on ne voit pas ce qui pourrait s’opposer à ce que des groupes de travail soient ouverts à des représentants d’autres institutions ou des intérêts concernés, si la Région le décide. Le point de vue de l’État, cependant, ne peut être dilué, dans la mesure où il s’appuie sur des dispositions qui énoncent les objectifs et les normes dont il doit assurer le respect, et en dernier lieu sur l’approbation du SDRIF par décret en Conseil d’État. En tout état de cause, l’efficacité du SDRIF ne peut se fonder que sur une appropriation de ses orientations par les principaux acteurs de la société civile, ce qui suppose des débats approfondis, et sans doute aussi différenciés en fonction des intérêts en cause et des particularités des territoires. A cet égard, si le cadre minimum imposé par la loi doit être respecté, il ne saurait suffire à donner à l’élaboration du SDRIF l’ouverture indispensable sur l’ensemble de la société. Dans la mesure où la région « élabore le SDRIF », selon l’article L.141-1 il faut admettre, dans le silence de la loi, qu’elle en fixe aussi les modalités. Par conséquent, aucune modification législative n’est nécessaire pour élargir la participation à l’élaboration ou à la révision du SDRIF. Un certain nombre de pistes peuvent, ainsi, être dessinées, sur la base des dispositions en vigueur, ou par analogie avec des procédures voisines auxquelles le SDRIF est lié, pour élargir la participation à la révision du SDRIF. Il serait opportun, néanmoins, que soient définies le plus en amont possible les grandes lignes de la démarche d’élaboration retenues par la Région, en association avec l’État, voire de l’officialiser par une délibération spécifique figurant au recueil des actes administratifs de la Région et reprise par la presse régionale, afin que les modes concrets d’une élaboration la plus « partagée » possible soit largement connus. Bien évidemment, il importerait de souligner le caractère souple et adaptable dans le temps de cette organisation qui, cependant, devra prendre suffisamment en compte des délais nécessairement longs. De même, l’État se devrait de faire connaître à tous les acteurs potentiellement concernés les grandes lignes de la façon spécifique dont il compte exercer son rôle « d’associé ».

71


4.2.3.1 Les concertations du SDRIF par rapport à des procédures voisines, DTA et SRADT.

Cependant, en dehors des consultations et des interventions que la loi prévoit, la généralité des termes de l’article L.141-1 laisse à la région une grande liberté pour organiser l’élaboration du SDRIF. La phase d’élaboration proprement dite se situe entre la collecte des propositions et la soumission du projet pour avis ; c’est la phase essentielle, que la région pourra organiser selon sa volonté, à condition que l’association de l’État soit assurée.

4.2.3.2 Concernant les collectivités territoriales.

A côté du rôle joué par les Conseils généraux dans l’élaboration du SDRIF, la part faite par l’article L.141-1 à la participation des collectivités territoriales de la région est tout à fait insuffisante. Elle ne tient compte ni du développement de l’intercommunalité au cours des dernières années, ni du développement des documents d’urbanisme locaux, par comparaison avec les partenaires à l’élaboration des DTA, selon l’article L.111-1-1, du C.U « en association » avec les régions, les départements, les communes chefs-lieux d’arrondissement, les communes de plus de 20.000 habitants, les groupements de communes compétents en matière d’aménagement de l’espace ou d’urbanisme, les comités de massif. Concernant les spécificités de l’Île-de-France, on pourrait s’interroger sur le bien fondé de la consultation avec avis, de toutes ces « personnes publiques associées » en particulier par rapport à l’objectif de parvenir à une « pertinence » maximum des territoires infra régionaux et se poser les questions suivantes :

• Faut-il consulter pour avis les commune de plus de 20.000 habitants ou les communes chef-lieu si elles sont déjà incluses dans un groupement intercommunal de Scot, syndicat mixte, communauté d’agglomération, ou communauté de communes ayant la compétence d’aménagement ou d’urbanisme ?

• Faut-il accroître ce seuil de communes de plus de 20.000 habitants pour prendre en

compte les spécificités franciliennes ? • Faut-il privilégier, par incitation, l’émergence de groupements de communes de

dimension suffisante, en réservant la consultation aux seuls groupements > à 5 ou 6 communes (il y a des groupements de 2 ou 3 communes), aux communautés de communes compétentes supérieures à 5.000 habitants, aux communautés d’agglomération de 80.000 à 100.000 habitants, aux EPCI de SCOT regroupant au moins 25 communes ou plus de 150.000 habitants, par exemple ?

• Faut-il envisager, et inciter, à la constitution de « Conférences de territoires » regroupant

sur certains territoires, notamment interrégionaux sur les franges de l’Île-de-France, les intercommunalités, les EPCI et syndicats mixtes de SCOT, les communes de 20.000 habitants et plus, qui seraient associées à la concertation, voire consultées pour avis selon les synergies dégagées et les intentions de renforcement de la coopération manifestées au cours de la phase de concertation ?

• Faut-il procéder à l’instar de la démarche relative aux SCOT et associer les différentes

catégories de collectivités locales sur leur demande mais aussi en fonction de critères de

72


pertinence territoriale (taille, en habitants ou/et nombre de communes, importance des compétences transférées, caractère effectif de ces transferts, définition plus ou moins forte de l’intérêt communautaire, intégration dans des démarches de SCOT, de plan local de déplacements, qualité des projets, etc.) ?

La perspective d’une « association » similaire à celle existante pour les DTA, voire les SRADT, représenterait aujourd’hui, outre les 7 Conseils généraux et Paris: 4 à 5 PNR, peut-être 1 ou 2 pays, les 42 EPCI ou syndicats mixtes de suivi et d’élaboration de SCOT actuels, les 19 communautés d’agglomération, les 6 SAN, les 14 communautés de communes à taxe professionnelle unique, les 150 communes de plus de 20.000 habitants, auxquels pourrait s’ajouter une représentation des instances décisionnelles des 10 « territoires de projet» du CPER qui sont des sites stratégiques du SDRIF actuel, et les associations de communes non institutionnalisées en EPCI. Soit un total d’environ 300 collectivités publiques, de niveaux très divers. Pour pouvoir être mises en œuvre, l’ensemble de ces perspectives suppose un degré de connaissance fine, et de suivi, du contenu détaillé des transferts de compétences, des données de l’intérêt communautaire, des évolutions permanentes du paysage de l’intercommunalité au travers d’une observation par l’État portée à l’information de la Région. Si l’objet de la procédure SDRIF est la planification régionale et ses liens avec les documents d’urbanisme locaux, on pourrait défendre une approche de la participation des collectivités locales reposant davantage sur les compétences en matière d’aménagement de l’espace et d’urbanisme. A côté du rôle joué par les conseils généraux dans l’élaboration du SDRIF, la part faite par l’article L.141-1 à la participation des collectivités territoriales de la région est tout à fait insuffisante. Elle ne tient compte ni du développement de l’intercommunalité au cours des dernières années, ni du développement des documents d’urbanisme locaux, par comparaison avec les partenaires à l’élaboration des DTA, selon l’article L.111-1-1, du C.U « en association » avec les régions, les départements, les communes chefs-lieux d’arrondissement, les communes de plus de 20.000 habitants, les groupements de communes compétents en matière d’aménagement de l’espace ou d’urbanisme, les comités de massif. La procédure d’élaboration du SDRIF s’adresserait alors uniquement à l’association des communautés d’agglomération, communautés de communes à TPU, syndicats d’agglomération nouvelle et syndicats mixtes compétents pour l’élaboration et le suivi des SCOT, aux organismes chargés de la gestion des parcs naturels régionaux, ou représentatifs de pays, de façon à représenter une incitation au développement des intercommunalités, et ce dans une optique d’articulation avec les territoires qui leur sont voisins et contribuent à des pertinences infra régionales en dehors des limites administratives et institutionnelles. La région pourrait étendre à ces établissements publics ou organismes le pouvoir de propositions en amont reconnu par la loi aux Conseils généraux, ce qui permettrait de tenir compte d’emblée des orientations reflétées dans les documents de planification adoptés ou modifiés au cours des dernières années, et de l’apport des nouvelles intercommunalités.

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Modalités de consultation – association selon les documents de planification, dans les termes du code de l’urbanisme ou de la loi

Acteurs SDRIF (1) DTA SRADT (2)

. conseils généraux . propositions amont

. avis sur projet

Association (avis) Association (observations puis avis)

. communes >20 000 hab.

. communes chefs-lieux arrt.

. groupements compétents

en aménagement/urb.

Néant

″ ″

″ ″

Association (avis)

″ ″

″ ″

Association (observations)

″ ″

″ ″

. PNR

. Pays

Néant

″

Néant

″

Association (observations)

. CESR (3) . propositions amont

. avis sur projet

Non cité dans le code de l’urbanisme*

Association (avis)

. organismes consulaires (chambres de commerce, agriculture, métiers)

. propositions amont

. Avis sur projet

Non Association (observations)

. CRADT et CNADT (4) Néant Les 2 consultés sur projet

CRADTconsultée (avis) sur projet

. Grand public Mise à disposition (avec avis recueillis)

Enquête publique ** Mise à disposition( avec avis et observations)

. « agglomération » ***

. activités écon et sociales

Néant

″ ″

Néant

″ ″

Association

(observations) (1) SDRIF futur relevant de LOADT de 1995 et 1999

(2) ne relève pas du code de l’urbanisme mais de l’article 34 de la loi du 7 janvier 1983 modifié. Le Conseil Régional fixe les modalités d’élaboration et d’intervention des personnes « associées » définies par la loi

(3) Conseil économique et social régional 4) Conférence régionale, et Conseil national, d’aménagement et de développement du territoire

* le CESR est saisi de droit, (compétence obligatoire) sur ce type de document de planification-schéma régional d’aménagement, par le CR

** depuis la loi SRU du 13 décembre 2000. Avant : mise à disposition

*** notion difficile à évaluer en matière de gouvernance/représentativité, ne figurant comme telle en tant qu’acteur dans aucun document de planification autre que SRADT.

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Quant aux communes elles-mêmes, le Conseil Régional pourrait laisser aux Conseils Généraux le soin d’organiser la participation des communes directement au niveau des départements, de telle manière que leurs propositions, au sens de l’article L.141-1, ne soient pas seulement celles du Conseil Général mais également celles des communes du département au travers d’une concertation avec celles ci intervenant en amont des propositions que les conseils généraux doivent formuler. Il pourrait en aller de même lors de la phase de consultation pour avis des conseils généraux. Cela ne nuirait pas à l’expression des grandes communes de la Région, laquelle pourrait se manifester, en outre, au travers des organismes compétents en matière d’aménagement et d’urbanisme, dont la Conférence Régionale pour l’Aménagement Du Territoire (CRADT). Concernant la nécessaire concertation, lors de l’élaboration du SDRIF, avec certains territoires des franges franciliennes hors Île-de-France concernés, son organisation concrète pourrait relever d’une définition commune de la part de l’État, qui impliquerait, au titre de l’association, l’ensemble des services déconcentrés compétents, et de la Région.

4.2.3.3 Sur le rôle de la Conférence Régionale d’Aménagement et de Développement du Territoire ( CRADT)

La Conférence Régionale de l’Aménagement et du Développement du Territoire (CRADT) devrait jouer un rôle important pour élaborer la synthèse des propositions, et les confronter en même temps aux représentants de la société civile siégeant en son sein. En effet, selon l’article 34 ter de la loi modifiée (par la LOADDT de 1999) du 7 janvier 1983, la CRADT se compose de représentants de l’État, des exécutifs de la Région, des départements, des communes et des EPCI compétents en matière d’aménagement ou d’urbanisme, des agglomérations, en particulier de la plus importante du département (selon le décret du 19 septembre 2000 toute communauté d’agglomération ou communauté urbaine instituée dans l’agglomération urbaine la plus importante de chaque département a droit à un représentant ; cette disposition s’applique difficilement en Île-de-France), des pays, des parcs naturels régionaux, ainsi que de représentants du Conseil Economique et Social Régional, des activités économiques et sociales et des associations. La CRADT est coprésidée par le préfet de Région et par le Président du Conseil Régional.. La CRADT est consultée sur le SRADT et sur les schémas interrégionaux éventuels, sur les DTA, les schémas de services collectifs, ainsi que les schémas de services publics. Le SDRIF tenant lieu de SRADT, et lui étant par conséquent substitué, ayant en outre les effets d’une DTA, il paraît tout à fait approprié, non seulement de consulter la CRADT sur le SDRIF, mais de lui donner un rôle de lieu de débats, de discussions et de synthèse dans l’élaboration du projet de SDRIF, notamment au travers des formations spécialisées dont la loi prévoit la formation (al.3). Mais les modalités d’association de l’État à l’élaboration du SDRIF, laquelle est expressément prévue par l’article L.141-1, sont tout à fait indépendantes de l’intervention de la CRADT. La CRADT de l’Île-de-France a été mise en place et elle a examiné les propositions régionales au cours de l’élaboration des schémas de services collectifs, travaux qui pourraient être une base utile pour la révision du SDRIF; des commissions thématiques s’étaient alors réunies.

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La CRADT peut apparaître en situation de concurrence partielle avec le Conseil Economique et Social Régional (CESR), même si le CESRIF, à la différence de certains CESR de province, ne la considère pas comme concurrente mais comme complémentaire. Son intérêt, de par sa composition mixte, dans une perspective d’aménagement du territoire, est de favoriser la confrontation entre les approches des élus locaux et celles des intérêts économiques et sociaux. Le CESR, 2ème assemblée régionale, ne représente que les acteurs socio-professionnels, dispose de compétences et de réflexions propres, d’un fonctionnement permanent et est un lieu de débats sans participation des élus locaux. (cf. annexe 10 sur les compositions respectives de la CRADT et du CESR).

4.2.3.4 Sur le rôle de la société civile : le « grand public »

Au-delà de la participation des représentants socio-économiques à l’élaboration du SDRIF, se pose la participation directe de la « société civile », du public, qui est la plus difficile à organiser dans une telle procédure. La mise à disposition du public, prévue actuellement, pendant deux mois, est certainement insuffisante. La loi SRU a introduit une enquête publique sur les projets de DTA (art. L.111-1-1, al.3, deux dernières phrases), à la place de la mise à disposition instaurée par la LOADDT. Totalement absent de l’élaboration du SDRIF de 1994, le public bénéficie depuis 1999 du principe de « mise à disposition » du projet de SDRIF accompagné des avis recueillis (Conseils généraux, CESR et organismes consulaires) pendant 2 mois avant approbation. A l’heure où le principe de démocratie de proximité conquiert chaque jour davantage droit de cité tant par la généralisation de l’enquête publique que par le rôle dévolu au CNADT (Conseil National de l’Aménagement du Territoire, disposant de la même composition mixte que les CRADT) ou l’action de la Commission Nationale du Débat Public, cette mise à disposition peut paraître constituer un moyen insuffisant d’expression du public.. Malgré sa lourdeur (1281 communes d’Île-de-France), son caractère plus ou moins opérant, l’enquête publique peut sembler représenter désormais une procédure quasiment généralisée qu’il pourrait sembler nécessaire d’utiliser pour le prochain SDRIF, comme c’est aujourd’hui le cas pour DTA, Plan d’aménagement durable de la Corse, SCOT et Plans de Déplacements Urbains, accompagnée ou non des avis recueillis lors de la phase de consultation. Il n’est pas sûr que cette solution soit adaptée à l’échelle et à l’objet des documents de planification que sont le SDRIF et les DTA. Le précédent de l’enquête publique sur le projet de PDU régional d’Île-de-France (PDUIF) dont les résultats ont été jugés décevants, incite plutôt à se tourner vers d’autres solutions, ou à réfléchir à une forme d’enquête publique qui s’écarte de la procédure standard, même si on en conserve le nom. En toute hypothèse, la mise à la disposition du public devrait donner lieu à l’ouverture d’un site Internet sur lequel le projet de révision serait publié et sur lequel pourraient être publiées et discutées les interventions du public comme des institutions. Parmi les hypothèses de solutions, on pourrait en examiner quatre : • La région réfléchit à la mise en œuvre d’une procédure d’Agenda 21, ce qui répondrait à la

fois aux exigences de la directive 2001/42 et au souci d’ouvrir la procédure d’élaboration du SDRIF. Le chapitre 28 d’Action 21, le programme adopté par la conférence de Rio sur l’environnement et le développement, reconnaît en effet un rôle essentiel aux collectivités

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locales pour développer la participation des habitants et de leurs organisations aux décisions relatives à leur environnement et à leur cadre de vie. Mais aucune procédure ne peut garantir l’ampleur et l’intérêt de la participation. Il reste que l’orientation tendant à introduire dans la préparation des choix tous les secteurs de la société, en dehors et à côté des représentations élues, ne peut qu’apporter une contribution positive à l’ouverture de la procédure d’élaboration du SDRIF.

• Une procédure d’enquête publique aménagée et renforcée, dont l’organisation nécessiterait

toutefois une modification législative : elle devrait être menée par une commission d’enquête, qui pourrait elle-même déconcentrer la conduite de l’enquête dans des territoires à définir ; à l’intervention spontanée du public devrait s’ajouter la convocation des intérêts concernés, dont la liste devrait être préalablement établie ; la commission devrait tenir des audiences publiques et contradictoires, selon un ordre du jour qui serait publié à l’avance.

• Une utilisation de la procédure de débat public prévue par l’article L 121 .1 du code de

l’environnement, actuellement réservée aux « projets d’aménagement ou d’équipement d’intérêt national de l’État, des collectivités locales, des établissements publics et des personnes privées, relevant de catégories d’opérations dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État, dès lors qu’ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l’environnement ou l’aménagement du territoire » ; son application n’est donc pas prévue pour les documents d’urbanisme (L 121 2) ou de planification et elle nécessiterait une modification législative, en particulier pour donner au public, dans le cadre d’une telle procédure, les mêmes garanties juridiques.

• Il convient de rappeler que le nouvel article 72-1 de la Constitution prévoit que, « dans les

conditions prévues par une loi organique, les projets de délibération ou d’acte relevant de la compétence d’une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum à la décision des électeurs ».

Toutefois, il n’est pas certain que cet article puisse s’appliquer au SDRIF car les électeurs, comme le Conseil Régional, ne pourraient pas prendre une décision finale, puisque le SDRIF doit être approuvé par décret en Conseil d’État. A l’inverse, on pourrait soutenir que l’ « adoption » par le Conseil Régional signifie bien une décision, et que celui-ci pourrait alors remettre sa décision entre les mains des électeurs. Mais on peut imaginer qu’après un vote au suffrage direct le décret en Conseil d’État perdrait son sens, ce qui conduit plutôt à écarter cette dernière interprétation. La loi organique n°2003-705 du 1er août 2003 sur le référendum local n’apporte aucun éclaircissement sur ce point. Selon le nouvel article LO.1112-1 du code général des collectivités territoriales : « L’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale peut soumettre à référendum local tout projet de délibération tendant à régler une affaire de la compétence de cette collectivité ». Cette formulation laisse entière la question de savoir ce qu’il faut entendre par « décider » ou « régler » une affaire de la collectivité territoriale.

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5 Conclusion

Cette analyse des nouveaux enjeux de la planification régionale, certainement encore incomplète, conduit à émettre plusieurs conclusions concrètes :

• des propositions de caractère juridique, constituant soit des modifications législatives, soit des éléments de sécurisation juridique ;

• des propositions concernant le rôle souhaitable de différents acteurs publics dans l’élaboration d’un prochain SDRIF, au-delà du cadre minimum imposé par la loi mais rentrant dans le cadre de la liberté d’organisation que le silence de la loi laisse à la région pour fixer les modalités d’élaboration du SDRIF qu’elle a désormais la responsabilité d’établir, en association avec l’État.

5.1 Des propositions d’ordre juridique

5.1.1 Propositions de modifications législatives

5.1.1.1 Préciser que la notion de « règles générales d’aménagement et d’urbanisme » visées au 4ème alinéa de l’article L 141.1 du Code de l’Urbanisme (C.U.) comprennent les principes généraux énoncés par l’article L 121.1 en complément de ceux figurant à l’article L 110 du Code de l’Urbanisme. A ce titre, il conviendrait de compléter le dernier alinéa de l’article L.121-1 en ajoutant à la suite : « et au SDRIF prévu par l’article L.141-1 », ou encore : « et aux documents ayant les mêmes effets ». 5.1.1.2 Intégrer les nouvelles dispositions découlant de la Directive européenne du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes, tels le SDRIF, sur l’environnement. A ce titre, il conviendrait :

• de compléter le premier alinéa de l’article L.141-1 par la phrase suivante : « L’élaboration du SDRIF comporte une évaluation environnementale, dont le contenu est fixé par décret en Conseil d’État » ;

• d’intercaler à la dernière phrase de l’alinéa 6, après « projet » : « accompagné de l’évaluation environnementale », et à l’alinéa 7, d’intercaler après « assorti » : « de l’évaluation environnementale » ;

• de remplacer l’actuel article R.141-2 par un nouvel article R.141-2 codifiant les informations que doit contenir l’évaluation environnementale d’après l’annexe 1 de la directive. Ce nouvel article R.141-2 pourrait se contenter de renvoyer à une disposition de portée plus générale, applicable à toutes les évaluations environnementales, dans le cadre de la transposition de la directive.

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5.1.1.3 Expliciter quelles sont les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation des sols devant être respectées par le SDRIF en en fixant la liste spécifique (propositions : protection des forêts ; zones agricoles protégées ; protection des eaux potables ; réserves naturelles ; servitudes de circulations aériennes-plans d’exposition au bruit ; plans de préventions des risques naturels prévisibles et plans de prévention des risques technologiques……). A ce titre, il conviendrait :

• de compléter l’alinéa 4 de l’article L 141.1 par le membre de phrase suivant après « servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation des sols » : « dont la liste pour l’Île-de-France est fixée par décret » ;

• de remplacer dans la partie réglementaire du code de l’urbanisme l’article R 141.1 actuel qui n’est plus à jour par un nouvel article R 141.1 introduisant la liste des catégories de servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation des sols devant être annexée au SDRIF.

• d’introduire au début de l’alinéa 2 de l’article L.147-1 (concernant les zones de bruit des aérodromes) : « Le SDRIF », ou dans une perspective plus générale : « Les directives territoriales d’aménagement, ainsi que les documents ayant les mêmes effets ».

• de compléter l’article L.147-3 en ajoutant à l’alinéa 2 : « la région », aux « communes intéressées », et à l’alinéa 7, entre « annexé » et « au Plan Local d’Urbanisme »: « au SDRIF », ou, dans une perspective plus générale : « aux directives territoriales d’aménagement, ainsi qu’aux documents ayant les mêmes effets, ».

5.1.1.4 Mieux articuler SDRIF/PDU et autres documents de planification relatifs aux transports. A ce titre :

• L’article 28-3 de la loi d’orientation sur les transports intérieurs devrait être révisé de manière à prévoir que le PDU d’Île-de-France tient lieu du volet voyageurs du Schéma Régional de Transport et qu’il doit être compatible avec le schéma de services collectifs de transports de voyageurs. L’État est associé à l’élaboration du PDU d’Île-de-France et le représentant de l’État porte à la connaissance du président du Conseil Régional les objectifs et les priorités de l’État en matière de qualité de l’air et de déplacements urbains. En cas de non prise en compte de ces objectifs et de ces priorités, le représentant de l’État peut, après mise en demeure, les introduire d’office dans le PDU régional. Il pourrait de même arrêter le PDU régional en cas d’absence d’initiative de la région.

• A défaut, et en ce qui concerne le schéma régional de transport: l’article 14-1.II de la

LOTI devrait être complété alternativement par l’alinéa suivant: « Dans la région d’Île-de-France, le Schéma Régional de Transport est élaboré en association avec l’État ».

• Corrélativement, il conviendrait de compléter l’alinéa 2 de l’article 1er de l’ordonnance

n°59-151 du 7 janvier 1959, en insérant après « en conformité des règles de coordination des transports » l’expression suivante : « et des orientations du Schéma Régional de Transport ».

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5.1.1.5 Donner au SDRIF la même portée normative que celle reconnue aux Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT) vis à vis des schémas d’équipement commercial, tout en reconnaissant, de manière générale, le principe de l’indépendance des législations tendant à exclure un rapport normatif entre les documents de planification sectoriels et un document d’urbanisme, hormis les cas spécifiques prévus par la loi ou la qualification de servitude d’utilité publique. A ce titre, il conviendrait d’ajouter au dernier alinéa de l’article L.141-1 la phrase suivante: « Les orientations contenues dans les Schémas de Développement Commercial d’Île-de-France doivent être compatibles avec les objectifs du SDRIF ». Corrélativement, le décret précité du 20 novembre 2002 devrait viser l’article L.141-1 du code de l’urbanisme. 5.1.1.6 Lever l’ambiguïté actuelle de l’article L 141.1.1 qui conduit à confondre 2 types de révision du SDRIF obéissant à des logiques différentes : celle de l’alinéa 3 destinée à mettre en œuvre, lors d’une « première révision », les objectifs nouveaux assignés au SDRIF par la LOADDT de 1999 qui nécessite un processus politique et un débat de plus d’un an ; celle de l’alinéa 10 qui a pour objet une mise en conformité du SDRIF avec les dispositions impératives de l’alinéa 4 (règles générales d’aménagement et d’urbanisme, PIG, OIN) si celles ci étaient modifiées. Aussi conviendrait –il de remplacer à l’alinéa 10 de l’article L.141-1 la référence à l’alinéa 2 par la référence à l’alinéa 4.

5.1.2 Proposition de sécurisation juridique

En vue de sécuriser la portée juridique du SDRIF envers les documents d’urbanisme locaux, le Gouvernement devrait demander au Conseil d’État un avis sur la question suivante : « à quelles conditions la portée normative du SDRIF à l’égard des documents d’urbanisme locaux est-elle compatible avec les termes du nouvel alinéa 4 de l’article 72 de la Constitution ? »

5.2 Des propositions et des pistes élargissant la participation de nouveaux acteurs à l’élaboration du SDRIF

Elles s’appuient sur une analyse comparative avec d’autres documents de planification territoriale directive territoriale d’aménagement d’une part, schéma régional d’aménagement et de développement du territoire d’autre part. Le SDRIF, qui tient lieu de SRADT (un SRADT spécifique est donc superfétatoire) ne saurait lui être assimilé, et l’article L 141.1 ne renvoie pas aux dispositions de l’article 34 de la loi du 7 janvier 1983. Elles reposent sur ce que la loi impose, mais aussi sur ce que, par son silence, elle permet aussi de faire.

5.2.1 Une représentation des collectivités territoriales autres que les conseils généraux tenant compte du développement de l’intercommunalité et du nouveau rôle donné par la loi aux SCOT

• ne participeraient à la procédure d’élaboration que les communautés d’agglomération, les communautés de communes à taxe professionnelle unique, les syndicats d’agglomération

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nouvelle, les syndicats mixtes compétents pour l’élaboration et le suivi des SCOT, les organismes chargés de la gestion des parcs naturels régionaux ou représentatifs de pays;

• les communes pourraient participer à l’élaboration du SDRIF dans le cadre d’une

concertation départementale définie et mise en œuvre par les Conseils généraux en amont des propositions qu’ils doivent formuler puis lors de la phase de consultation;

• l’expression des plus grandes communes se manifesterait au travers des organismes

compétents en matière d’aménagement et en urbanisme, dont la Conférence Régionale d’Aménagement et de Développement du Territoire (CRADT);

• la nécessaire concertation avec certains territoires des franges franciliennes hors Île-de-

France serait définie et organisée conjointement par l'État et la Région, dans le cadre de la procédure d’association et en relation avec les régions limitrophes, vis à vis desquelles le rapport souligne l’intérêt de disposer de Schémas Interrégionaux d’Aménagement et de Développement du Territoire.

5.2.2 Concernant le rôle de la CRADT

De par sa composition mixte, la CRADT devrait pouvoir jouer un rôle important de synthèse des propositions et de confrontations entre les approches des élus locaux et celles des intérêts économiques et sociaux.

5.2.3 Concernant la société civile, le « grand public »

La « mise à disposition actuelle » apparaît insuffisante et devrait, a minima, donner lieu à l’ouverture d’un site internet sur le projet de révision, utilisé comme lieu de publication et de discussion des idées et des interventions. Quatre autres modalités de participation peuvent être envisagées :

• l’enquête publique qui, dans son principe, semble une procédure désormais générale mais, dans sa configuration actuelle, n’est pas forcément adaptée à l’échelle et à l’objet de documents de planification comme le SDRIF (ou les DTA) et mériterait d’être aménagée par rapport à la procédure standard (déconcentration dans divers territoires ? auditions spécifiques s’ajoutant aux interventions spontanées? audiences publiques et contradictoires de la commission d’enquête selon un ordre du jour connu à l ‘avance ?), ce qui appellerait une modification législative ;

• une utilisation de la procédure de débat public prévue par l’article L 121 .1 du code de

l’environnement, actuellement réservée aux « projets d’aménagement ou d’équipement d’intérêt national » présentant de forts enjeux socio-économiques environnementaux ou d’aménagement du territoire », actuellement non prévue pour les documents d’urbanisme ou de planification ; son application au SDRIF nécessiterait une modification législative, en particulier pour donner au public, dans ce cadre, les mêmes garanties juridiques ;

• une procédure de type « agenda 21 » de développement de la participation des habitants

et de leurs organisations, mais dont le contenu reste à inventer ;

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• la soumission par référendum local à la décision des électeurs, sur la base du nouvel article 72-1 de la Constitution ; toutefois, cette procédure ne prendrait pas en compte la dimension nationale que comporte aussi le SDRIF, et à laquelle répond la procédure d’association de l’État, et elle ne semble pas compatible avec l’approbation in fine par décret en Conseil d’État qu’elle viderait de son sens.

5.2.4 Concernant le rôle de l’État

L’« association » de l’État à l’élaboration du SDRIF n’est limitée par la loi ni dans son objet ni dans ses modalités. Elle caractérise au contraire aussi bien le fond que la procédure d’élaboration, dont elle est une donnée permanente, de l’initiative jusqu’à la signature du décret en Conseil d’Etat. Elle a pour objet de veiller notamment au respect des alinéas 2, 4 et 5 de l’article L141.1, à la prise en compte des 9 schémas de service collectifs et au respect des principes généraux de l’article L 121.1 du code de l’urbanisme dont il est le garant (cf. article L 121.2).

5.2.5 Concernant la procédure d’élaboration en général

Les modalités concrètes d’élaboration (groupes de travail thématiques et/ou territoriaux, publication de documents intermédiaires, acteurs associés) devraient faire l’objet de la plus grande transparence possible et donner lieu à une délibération du Conseil régional ; elles devront néanmoins rester adaptables.

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6 Annexes

Annexe 1 : tableau de situation de l’intercommunalité en Île-de-France Annexe 2 : carte de l’intercommunalité en Île-de-France et dans les départements et régions limitrophes du Bassin parisien Annexe 3 : carte de l’intercommunalité dans les territoires prioritaires du Contrat de plan État Région 2000-20006 Annexe 4 : tableau de situation des schémas de cohérence territoriale (SCOT- anciens schémas directeurs) en Île-de-France Annexe 5 : carte des SCOT en Île-de-France et dans les départements et régions limitrophes du Bassin parisien Annexe 6 : carte des SCOT dans les territoires prioritaires du Contrat de plan État-Région 2000- 2006 Annexe 7 : carte des Parcs naturels régionaux, des pays, des territoires prioritaires du contrat de plan État-Région Annexe 8 : importance des Parcs Naturels Régionaux (PNR) d’Île-de-France Annexe 9 : carte des aires urbaines de l’Île-de-France et des départements limitrophes, en interdépendances Annexe 10 : Composition du Conseil Économique et Social Régional d’Île-de-France et de la Conférence Régionale d’Aménagement et de Développement du Territoire (CRADT) Annexe 11 : textes du code de l’urbanisme : L 111-1-1. sur les Directives Territoriales d’Aménagement (DTA), L 121-1 et L 121-2 sur les principes généraux d’aménagement et d’urbanisme, L 141-1 sur le SDRIF

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6.1 Annexe 1 : situation de l’intercommunalité en IdF

Source : DREIF/DUSD/GUPS Juin 2003 Dépt Population* Communautés d’agglomération Communautés de communes SAN TOTAL Nbre com. Nbr

e Population * communes

% dépt Nbre Population * communes

% dépt Nbre Population * communes

% dépt

Nbre Population * communes

% dépt

77

1 193 767 514

2 -

181 206 32

15, 18% 6, 23

27 -

368 135 253

30, 8 49, 2

3 -

183 023 19

15, 33 3, 7

32 -

732 764 304

61, 3% 59, 1

78

1 354 304 262

1 -

80 333 8

5, 93 3, 05

3 *** -

166 038 20

12, 26 7, 63

1 -

142 705 7

10, 5 2, 67

5 -

389 076 35

28, 7 13, 3

91

1 134 238 196

6 -

513 444 36

45, 27 18, 37

5 -

174 881 50

15, 4 25, 5

1 -

12 434 4

0, 62 1, 02

12 -

700 759 90

61, 7 45, 9

95

1 105 464 185

2 -

238 098 12

21, 54 6, 49

6 -

181 582 60

16, 4 32, 4

1 -

178 605 11

16, 16 5, 85

9 -

598 285 93

54, 1 50, 2

92 ****

1 428 881 36

2** -

300 764 10

30, 07 33, 33

- - - - - - 2-

300 764 10

21, 04 27, 9

93 (1)

1 382 861 40

2 -

324 849 9

23, 49 22, 5

-

-

-

-

-

-

2

324 849 9

27, 5 22, 5

94

1 227 250 47

4

478 170 19

38, 96 40, 43

1**

24 686 6

2 12, 7

- - - 5-

502 856 25

40, 9 53

Total

8 826 765 1 280

19 -

2 116 864 126

23, 98 9, 8

42 -

915 322 388

10, 3 30, 3

6 -

516 767 41

5, 85 3, 20

67 -

3 548 953 555

40, 2 42, 9

moyennes

111 500h/CA 6,6 com/CA

21 793h/CC 9,3 com/CC

86 127h/SAN 6,8 com/SAN

529 624/interco 8, 2 com/interco

* population : données démographiques DREIF sans doubles comptes ** dont 1 intercommunalité avec le 91 pour 1 commune *** dont 1 interdépartementale intérregionale (78/28) **** 1 projet

86


6.2 Annexe 2 : carte des intercommunalités en Ile-de-France et des départements limitrophes

87


6.3 Annexe 3 : carte des intercommunalités dans les territoires prioritaires du CPER

88


6.4 Annexe 4 : situation des schémas de cohérence territoriale (SCOT)

Source : DREIF/DUSD/GUPS avril 2003

SITUATION DES SCHEMAS DIRECTEURS - SCOT en Île-de-France

Dépt

Schémas directeurs restés applicables (a)

SCOT EN ELABORATION (B) TOTAL a+b SD caduc

Nbre Population*

Nbre Com.

Superficie(ha)

Nbre Population*

Nbre Com.

Superficie(ha)

Nbre Population*

Nbre Com.

Superficie(ha)

Nbre Population*

Nbre Com.

77

19 1 118 508 454 520 170 1 11 881 5 3 220 20 1 130 389 459 523 390 - - -

78

5 309 029 110 115 410 1 54 435 6 4 320 6 303 464 116 119 730 4 367 732 68

91

8 499 220 105 86 620 3 179 049 22 16 970 11 678 269 127 103 590 2 46 484 22

95

2 254 944 35 22 540 1 240 484 24 16 730 3 495 428 59 39 270 3 65 070 89

92

1 278 787 6 3 350 - - - - 1 278 787 6 3 350 - - -

93

1** 138 516 5 2 930 - - - - 1 138 516 5 2 930 - - -

94

- - - - - - - - - - - - - - -

Total

36 2 599 004 715 751 020 6 485 849 57 41 240 42 3 084 853 772 792 260 9 533 473 179

* données démographiques DREIF sans doubles comptes ** il s’agit de Marne-la-Vallée secteur 1 qui se répartit entre 93 (3 communes 96 969 h.) et 94 (2 communes) et 41 647 h.)

moyennes 72 194h/SCOT19 com./SCOT 20 086ha/SCOT

80 974h/SCOT 9, 5 com/SCOT 6 873ha/SCOT

73 448h/SCOT 18, 3 com/SCOT 18 863ha/SCOT

89


6.5 Annexe 5 : état d’avancement des SCOT en Ile-de-France et départements limitrophes

90


Annexe 5 suite

91


6.6 Annexe 6 : territoires prioritaires issus du SDRIF/CPER et SCOT

92


6.7 Annexe 7 : territoires prioritaires issus du SDRIF/CPER, PNR et Pays Franciliens

93


6.8 Annexe 8 : importance des Parcs naturels régionaux

LES PARCS NATURELS REGIONAUX d’Île-de-France ( source : Fédération des PNR)

PNR de la HAUTE VALLEE DE CHEVREUSE : 24.500 ha et 21 communes des Yvelines représentant 42.000 habitants en 1999. PNR du VEXIN FRANÇAIS : 65.500 ha et 94 communes du Val d’Oise et des Yvelines (79.000 habitants) . PNR du GATINAIS FRANCAIS : 63.500 ha et 57 communes de l’Essonne et de la Seine-et-Marne ( 70.000 habitants) PNR OISE PAYS DE FRANCE : à cheval sur Île-de-France et Picardie sur 60.000 ha et 62 communes (110.000 habitants) dont 16 communes en Val d’Oise ( 32.895 habitants, 9740 ha ) et 46 dans l’Oise. En cours de création. Total des 4 PNR : 213.500 hectares ; 234 communes ; 301.000 habitants PNR des BOUCLES DE LA MARNE (projet, non abouti) : 70 communes de Seine-et-Marne (58.000 ha et 104.000 habitants).

94


6.9 Annexe 9 : Evolution des aires urbaines entre 1990 et 1999

95


96

6.10 Annexe 10 : composition CESR et CRADT

CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL REGIONAL D’ILE DE FRANCE (CESR)

et CONFERENCE REGIONALE POUR L’AMENAGEMENT ET LE

DEVELOPPEMENT DU TERRITOIRE (CRADT). I Le CESR d’Ile de France : Depuis 1963, la « société civile » est officiellement représentée au niveau régional par un Conseil Economique et Social Régional. Assemblée consultative placée auprès du Conseil Régional, il comprend 122 membres, à raison de: * 41 représentants des entreprises et activités professionnelles non salariées : organismes consulaires - chambres de commerce, d’agriculture, des métiers, MEDEF et CGPME, professions libérales, artisanat ; * 41 représentants des syndicats de salariés : syndicats représentatifs ; * 35 représentants des organismes et associations concourant à la vie collective : environnement, enseignement supérieur, consommation, économie sociale, tourisme, parents d’élèves, culture, personnes âgées, handicapés, etc.) ; * 5 personnalités qualifiées. Il dispose, de par la loi, de plusieurs compétences :

* saisine obligatoire par le Président du Conseil Régional pour les documents budgétaires, de planification, et de tous les schémas régionaux ; c’est à ce titre qu’il possède une compétence spécifique de propositions pour l’élaboration du projet de SDRIF et d’avis préalablement au vote du Conseil Régional ;

* saisine facultative par le Président du Conseil Régional sur tout autre sujet d’importance régionale ;

* auto saisine relevant d’une libre décision de son Bureau, sans parler d’une compétence de prospective au travers de sa section « prospective et planification ». Ces compétences se traduisent et se concrétisent par des avis votés en assemblée plénière. II La CRADT d’Ile de France Instaurée par la LOADT, la CRADT dispose d’une composition plus large que celle des CESR, puisqu’elle réunit simultanément : * des représentants de l’État : préfet de région (coprésident), 7 préfets de département, 3 recteurs, TPG, Directeur de l’agence régionale d’hospitalisation ; * des représentants des collectivités locales : président du CR (coprésident) ; conseillers régionaux (11) ; présidents de conseils généraux (8) ; représentants de communes, de groupements de communes, de pays (10 +) ; des parcs naturels régionaux * des représentants des acteurs sociaux professionnels : CESR (président +11 membres dont 3 pour les organismes consulaires), syndicats (11), vie associative de la consommation, de la culture, du sport, de l’environnement, de l’économie sociale, de la famille, du développement local (6), ces différentes composantes étant déjà presque totalement représentées au CESR mais leur représentation à la CRADT pouvant concerner d’autres individus.


6.11 Annexe 11 : articles majeurs du Code de l’urbanisme cités

TEXTES DU CODE DE L’URBANISME : L111.1 sur les Directives territoriales d’aménagement (DTA) L121.1 et L121.2 sur les principes généraux d’aménagement L141.1 sur le SDRIF Article L111-1-1 (Loi nº 83-8 du 7 janvier 1983 art. 36 Journal Officiel du 9 janvier 1983) (Loi nº 95-115 du 4 février 1995 art. 4 Journal Officiel du 5 février 1995) (Loi nº 99-533 du 25 juin 1999 art. 47 Journal Officiel du 29 juin 1999) (Loi nº 2000-1208 du 13 décembre 2000 art. 11, art. 202 XII Journal Officiel du 14 décembre 2000) Des directives territoriales d'aménagement peuvent fixer, sur certaines parties du territoire, les orientations fondamentales de l'État en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires. Elles fixent les principaux objectifs de l'État en matière de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, ainsi qu'en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages. Ces directives peuvent également préciser pour les territoires concernés les modalités d'application des dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral figurant aux chapitres V et VI du titre IV du présent livre, adaptées aux particularités géographiques locales. Les directives territoriales d'aménagement sont élaborées sous la responsabilité de l'État, à son initiative ou, le cas échéant, sur la demande d'une région, après consultation du Conseil Economique et Social Régional. Les projets de directives sont élaborés en association avec les régions, les départements, les communes chefs-lieux d'arrondissement ainsi que les communes de plus de 20 000 habitants et les groupements de communes compétents en matière d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme intéressés et les comités de massifs. Leur avis est réputé favorable s'il n'est pas intervenu dans un délai de trois mois à compter de leur saisine. Ces projets sont soumis à enquête publique dans des conditions prévues par décret. Les directives éventuellement modifiées pour tenir compte de ces avis sont approuvées par décret en Conseil d'État. Les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur doivent être compatibles avec les directives territoriales d'aménagement et avec les prescriptions particulières prévues par le III de l'article L. 145-7. En l'absence de ces documents, ils doivent être compatibles avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral des articles L. 145-1 et suivants et L. 146-1 et suivants. Les plans locaux d'urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu doivent être compatibles avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur. En l'absence de ces schémas, ils doivent être compatibles avec les directives territoriales d'aménagement et avec les prescriptions particulières prévues par le III de l'article L. 145-7. En

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l'absence de ces documents, ils doivent être compatibles avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral des articles L. 145-1 et suivants et L. 146-1 et suivants. Les dispositions des directives territoriales d'aménagement qui précisent les modalités d'application des articles L. 145-1 et suivants sur les zones de montagne et des articles L. 146-1 et suivants sur les zones littorales s'appliquent aux personnes et opérations qui y sont mentionnées. ---------------------- Article L121-1 (Loi nº 83-8 du 7 janvier 1983 art. 49 I, art. 75 I 1 Journal Officiel du 9 janvier 1983) (Loi nº 2000-1208 du 13 décembre 2000 art. 1 a I, II Journal Officiel du 14 décembre 2000) Les Schémas de Cohérence Territoriale, les Plans Locaux d'Urbanisme et les Cartes Communales déterminent les conditions permettant d'assurer : 1º L'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable ; 2º La diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l'habitat urbain et dans l'habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, notamment commerciales, d'activités sportives ou culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics, en tenant compte en particulier de l'équilibre entre emploi et habitat ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux ; 3º Une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux, la maîtrise des besoins de déplacement et de la circulation automobile, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels ou urbains, la réduction des nuisances sonores, la sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti, la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. Les dispositions des 1º à 3º sont applicables aux directives territoriales d'aménagement visées à l'article L. 111-1-1 ---------------------------- Article L121-2 (Loi nº 83-8 du 7 janvier 1983 art. 40 Journal Officiel du 9 janvier 1983) (Loi nº 92-125 du 6 février 1992 art. 3 Journal Officiel du 8 février 1992) (Loi nº 2000-1208 du 13 décembre 2000 art. 1 a I, II Journal Officiel du 14 décembre 2000) Dans les conditions précisées par le présent titre, l'État veille au respect des principes définis à l'article L. 121-1 et à la prise en compte des projets d'intérêt général ainsi que des opérations d'intérêt national. Le préfet porte à la connaissance des communes ou de leurs groupements compétents les informations nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière d'urbanisme. Tout retard ou

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omission dans la transmission desdites informations est sans effet sur les procédures engagées par les communes ou leurs groupements. Le préfet fournit notamment les études techniques dont dispose l'État en matière de prévention des risques et de protection de l'environnement. Les porters à connaissance sont tenus à la disposition du public. En outre, tout ou partie de ces pièces peut être annexé au dossier d'enquête publique. ------------------------- Article L141-1 (Loi nº 83-8 du 7 janvier 1983 art. 75 I 10 Journal Officiel du 9 janvier 1983) (Loi nº 95-115 du 4 février 1995 art. 40 Journal Officiel du 5 février 1995) (Loi nº 99-533 du 25 juin 1999 art. 3, art. 50 Journal Officiel du 29 juin 1999) La région d'Île-de-France élabore en association avec l'État un schéma directeur portant sur l'ensemble de cette région. Le Schéma Directeur de la Région d'Île-de-France a pour objectif de maîtriser la croissance urbaine et démographique et l'utilisation de l'espace tout en garantissant le rayonnement international de cette région. Il précise les moyens à mettre en oeuvre pour corriger les disparités spatiales, sociales et économiques de la région, coordonner l'offre de déplacement et préserver les zones rurales et naturelles afin d'assurer les conditions d'un développement durable de la région. Les dispositions de l'alinéa précédent prennent effet à la première révision du Schéma Directeur de la Région d'Île-de-France selon les modalités prévues au huitième alinéa du présent article suivant la promulgation de la loi nº 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire. Le Schéma Directeur de la Région d'Île-de-France doit respecter les règles générales d'aménagement et d'urbanisme à caractère obligatoire prévues au présent livre ainsi que les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation des sols et les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre de projets d'intérêt général relevant de l'État et d'opérations d'intérêt national. Il doit également prendre en compte les orientations des schémas des services collectifs institués à l'article 2 de la loi nº 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire et les schémas sectoriels institués par le chapitre V du titre Ier de la même loi. Ce schéma détermine notamment la destination générale de différentes parties du territoire, les moyens de protection et de mise en valeur de l'environnement, la localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements. Il détermine également la localisation préférentielle des extensions urbaines, ainsi que des activités industrielles, artisanales, agricoles, forestières et touristiques. Pour l'élaboration de ce schéma, le Conseil Régional recueille les propositions des Conseils généraux des départementaux intéressés, du Conseil Economique et Social Régional et des chambres consulaires. A l'issue de cette élaboration, le projet leur est soumis pour avis. Avant son adoption par le Conseil Régional, le projet de Schéma directeur, assorti de l'avis des Conseils généraux intéressés, du Conseil Economique et Social Régional et des chambres

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consulaires, est mis à la disposition du public pendant deux mois. Le Schéma directeur est approuvé par décret en Conseil d'État. L'initiative de l'élaboration du schéma directeur appartient soit à la Région, soit à l'État. La procédure de révision du Schéma directeur est ouverte par un décret en Conseil d'État, qui détermine l'objet de la révision. Cette dernière est effectuée par la région d'Île-de-France, en association avec l'État, selon les règles fixées aux quatrième et cinquième alinéas du présent article. Elle est approuvée par décret en Conseil d'État. Si la procédure de révision du Schéma directeur de la Région d'Île-de-France n'a pas abouti dans un délai d'un an à compter de la demande adressée au président du Conseil Régional par le représentant de l'État pour assurer sa conformité aux règles prévues au deuxième alinéa du présent article, il y a procédé par décret en Conseil d'État. Toutefois, en cas d'urgence constatée par décret en conseil des ministres, il y est procédé sans délai par décret en Conseil d'État. Le Schéma Directeur de la Région d'Île-de-France a les mêmes effets que les directives territoriales d'aménagement définies en application de l'article L. 111-1-1. Il doit être compatible avec ces directives lorsqu'elles s'appliquent sur tout ou partie du territoire régional. En outre, il tient lieu de schéma régional au sens de l'article 34 de la loi nº 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.

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direction régionale de l’Équipement d’Ile de France

21-23 rue Miollis 75015 Paris téléphone : 01 40 61 80 80 fax : 01 40 61 85 85 ISBN : 2-11-093985-0

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Rapport du groupe de travail Les nouvelles formes de ... · Bruno Tonoletti, maître de conférence à l’université de Pavie, Jean François Vivien, de l’IAURIF. La publication