RAPPORT SUR LE CHOIX DU FUTUR MODE DE …...motivée du conseil de Bordeaux métropole sur le choix du futur mode de gestion des services de transports publics collectifs métropolitains

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Article L. 1411-4 du Code général des collectivités territoriales

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RAPPORT SUR LE CHOIX DU FUTUR MODE DE GESTION

DU SERVICE PUBLIC DES TRANSPORTS

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CONSEIL DE BORDEAUX METROPOLE

DU 20 DECEMBRE 2019

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Selon les dispositions de l’article L.5211-9 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT), l’exécutif de la Métropole “prépare et exécute les délibérations de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale”.

En cas de gestion déléguée, aux termes de l’article L.1411-4 du CGCT, l’assemblée délibérante doit statuer sur le principe de la délégation de service public “au vu d’un rapport présentant le document contenant les caractéristiques des prestations que doit assurer le délégataire”.

L’actuelle délégation de service public du réseau TBM arrivant à échéance le 31 décembre 2022, et compte tenu des délais très longs nécessaires à l’organisation dans de bonnes conditions d’une nouvelle contractualisation, il est donc nécessaire que l’assemblée délibérante de notre établissement se prononce sur le futur mode de gestion de ce service public à partir du 1er janvier 2023.

Tel est donc l’objet du présent rapport.

1. RAPPORT DE PRESENTATION SUR LE CHOIX DU FUTUR MODE DE GESTION DU RESEAU DE TRANSPORTS PUBLICS DE BORDEAUX METROPOLE.

Au titre de l’article L1231-1 du Code des transports, la Métropole de Bordeaux est Autorité Organisatrice de la Mobilité (AOM) dans son ressort territorial. En qualité d’autorité compétente pour organiser la mobilité, la Métropole institue et organise les services publics de transport réguliers et à la demande dans les limites de sa compétence.

En 2014, la Métropole a fait le choix, à partir du 1er janvier 2015 et pour une durée de huit ans, de confier l’exploitation du réseau de transport de Bordeaux Métropole (TBM) à Keolis S.A, auquel s’est substitué la société dédiée Keolis Bordeaux Métropole (« le délégataire ») dans le cadre d’un contrat de délégation de service public (DSP) arrivant par conséquent à échéance au 31 décembre 2022.

Compte tenu l’échéance contractuelle, et des délais conséquents nécessaires à la procédure de contractualisation (travail de collecte des données et d’analyse préalable, passation d’un marché d’assistance à maîtrise d’ouvrage, choix du mode de gestion par l’assemblée délibérante, écriture du cahier des charges, nécessité d’un temps important à laisser aux candidats pour leur permettre de remettre une offre de qualité, analyse des offres, négociations, choix de l’offre retenue et mise au point du contrat), le projet de renouvellement du contrat a été lancé depuis environ 1 an.

Sur la base des processus internes définis dans le cadre de la démarche pilotée fin 2018 - début 2019 par l’Inspection Générale de la Métropole sur la passation des concessions de service public, le Président a nommé un comité de pilotage (COPIL) composé de 6 élus métropolitains.

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Ce comité de pilotage a réalisé un travail important lors de l’année 2019, notamment dans le cadre des échanges et instances suivants :

▪ Un premier Comité de Pilotage, le 27 mai 2019, a permis d’exposer le bilan

économique, technique, juridique et financier du contrat actuel de DSP Transports ;▪ Un séminaire de travail et de réflexion, le 13 juin 2019, réunissant les membres du

COPIL mais aussi plus largement les élus métropolitains membres de la commission Transport, a permis, d’auditionner plusieurs grands opérateurs de transport et les représentants des services de collectivités (DIJON et LILLE). Ce séminaire avait pour objectif de disposer de la vision des exploitants privés et d’autres agglomérations sur les grandes évolutions et futurs enjeux (nouvelles pratiques, nouveaux services…) des services publics de transport à l’horizon 2030 ;

▪ Un Comité de Pilotage, le 5 juillet 2019, a permis de faire le point sur les principaux enjeux du futur contrat ;

▪ Des rencontres individuelles avec chacun des élus membres du COPIL et les services ont permis, entre septembre et novembre, de faire le point sur l’avancée du projet et de présenter les premiers retours des analyses réalisées ou en cours ;

▪ Un dernier Comité de pilotage, le 19 novembre 2019, a permis d’examiner les avantages et les inconvénients des différents modes de gestion envisageables.

Une présentation de ce dossier a également été faite en bureau du 28 novembre 2019 ainsi qu’en comité (5 décembre 2019) et en commission consultative des services publics locaux (12 décembre 2019).

L’objet du présent rapport est de présenter le fruit de cette réflexion et d’aboutir à une décision motivée du conseil de Bordeaux métropole sur le choix du futur mode de gestion des services de transports publics collectifs métropolitains.

Par ailleurs, il est important de noter que cette décision doit avoir lieu sans tarder afin que le contrat soit pleinement opérationnel à compter du 1er janvier 2023 et que la continuité du service public soit parfaitement assurée.

Pour répondre au cadre règlementaire ainsi qu’aux différentes attentes, le présent rapport est structuré de la manière suivante :

▪ Présentation du réseau TBM actuel et du contrat actuel ;▪ Définition des enjeux du service sur la prochaine décennie ;▪ Présentation des grandes évolutions du futur service ;▪ Présentation des modes de gestion possibles et éléments de parangonnage sur les

modes de gestion des autres réseaux de transport français ;▪ Analyse avantages / inconvénients /approche par les risques des différents modes de

gestion ;▪ Conclusion sur le choix proposé au Conseil Métropolitain ;▪ Principales caractéristiques du futur service ;▪ Présentation de la procédure à lancer.

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2. PRESENTATION DU RESEAU TBM ET DU CONTRAT ACTUEL

2.1. Présentation du réseau TBM

Le réseau de la Métropole propose une palette de services de mobilité réunis au sein d’un seul et même contrat de DSP, sous la marque TBM : réseau de bus, réseau de tramway, parcs relais, Mobibus pour les personnes à mobilité réduite (PMR), navettes fluviales, vélos en libre–service (V3). Les différentes composantes de ce réseau assurent une complémentarité favorisant ainsi les déplacements des usagers en tous points du territoire.

Cette complémentarité entre les différents modes de transport s’accompagne de la recherche d’une logique d’intermodalité avec les offres de transport proposées par la Région.

Le périmètre géographique de ces services recouvre celui de Bordeaux Métropole (soit les 28 communes) et, plus accessoirement, comprend quelques interconnexions avec certaines communes limitrophes.

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2.2. Le contrat de Délégation de Service Public (DSP) des transports

Le réseau de transport de Bordeaux est exploité par Keolis Bordeaux Métropole (KBM) dans le cadre d’un contrat de délégation de service public (DSP) de type régie intéressée d’une durée de 8 ans (1er janvier 2015 – 31 décembre 2022). L’opérateur exploite tous les services publics de transports en commun proposés par la Métropole.

Pour opérer le service, il emploie plus de 2 600 salariés, dont environ 1700 conducteurs.

Il perçoit les recettes du service, soit près de 83 M€ en 2018, qu’il reverse intégralement à Bordeaux Métropole. En contrepartie, la Métropole verse chaque année un forfait de charges au délégataire d’environ 230 M€ dont plus de la moitié est destinée à couvrir les dépenses de personnel. Ce forfait représente environ 1/3 du budget annuel de fonctionnement de Bordeaux Métropole et illustre la place centrale donnée aux transports par notre établissement.

Les investissements nécessaires aux transports sont, quant à eux, portés pour l’essentiel par la Métropole : extensions de lignes de tramways, acquisition du matériel roulant, construction et rénovation des dépôts, etc.

La Métropole est en outre propriétaire des véhicules (bus, rames de tramway) et des installations fixes sur le réseau (dépôts, stations …).

Chaque année, conformément aux stipulations contractuelles, les conditions économiques du contrat de DSP sont ajustées pour tenir compte de différents paramètres : indexation, modifications d’offre induites par le développement urbain, impact des chantiers sur l’offre bus, besoins nouveaux identifiés au cours de l’année…

Le schéma ci-dessous présente l’organisation contractuelle et financière du contrat de DSP (schéma simplifié) :

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2.3. Dynamique du réseau

Le principal constat qui se dégage des 4 dernières années est sans conteste la hausse remarquable de fréquentation connue par le réseau TBM (+26.5 % entre 2015 et 2018), qui place notre réseau largement au-dessus de la moyenne des évolutions de fréquentation des agglomérations de taille comparable.

Cette hausse, s’explique par de multiples facteurs, avec en premier lieu la forte attractivité du territoire (démographie dynamique, arrivée de nouvelles entreprises, effet LGV, tourisme, population étudiante…), mais aussi le développement de politiques fortement incitatives au report modal :

▪ Poursuite du développement du réseau de TBM :

o soit via la mise en service de nouvelles lignes (35 km de tramway auront été

mis en service lors de la mandature, plusieurs nouvelles lignes de bus auront été créées comme par exemple la réorganisation de la Lianes 1 en 2015 ou plus récemment la ligne Bassens-Campus),

o soit via l’amélioration de la performance du réseau existant, que ce soit le tramway (renforcement des fréquences par l’achat de nouvelles rames, renouvellement des rails d’alimentation par le sol, mise en œuvre d’une nouvelle génération de coffrets APS etc…), ou le bus (couloirs bus / suppression des carrefours à feux / priorité aux feux des bus grâce à Gertrude) ;

▪ Extension du stationnement réglementé dans plusieurs communes métropolitaines ; ▪ Rééquilibrage du partage de l’espace public au profit des modes doux et des

transports en commun, comme par exemple la réservation du pont de pierre, ▪ Développement des plans de mobilité dans les entreprises …

Ainsi, comme le montre le tableau ci-dessous, les niveaux de fréquentation atteints en 2018 sont particulièrement élevés, avec des augmentations significatives par rapport à 2017.

Mode Chiffres de

fréquentation 2017 Chiffres de

fréquentation 2018 Evolution en %

entre 2017 et 2018

Tramway 96,8 M voyages 105,5 M voyages + 9,1%

Bus 52,7 M voyages 59,4 M voyages +12,9%

V3 2,51 M emprunts 2,19 M emprunts -15%

Batcub 363 000 voyages 395 000 voyages +8,7%

Mobibus 107 000 voyages 108 000 voyages + 0,9%

Pour autant, il semble que des progrès soient encore nécessaires : ainsi, en 2017, l’enquête ménages déplacements simplifiée diligentée par la Métropole a permis de mettre en évidence une évolution de la part modale des transports en commun qui reste inférieure à nos attentes, puisqu’elle n’est que de 11,6% pour TBM, contre 10% lors de la précédente enquête déplacements de 2009. Ce constat est lié au fait que sur la même période, la démographie de la Métropole a beaucoup augmenté et qu’en outre, le nombre de déplacements quotidien par habitant a lui aussi progressé (de 3,8 à 4,2 déplacements par jour, soit +10%).

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Les chiffres de fréquentation du réseau mettent aussi en évidence l’importance du réseau de tramway dans le modèle de mobilités bordelais : les 2/3 des voyages du réseau sont réalisés en tramway. Toutefois, cette fréquentation semble se stabiliser en 2019 et, du fait notamment de la saturation sur les tronçons les plus centraux et de la difficulté de venir à nouveau y renforcer l’offre. Il faut donc s’attendre, dans les années à venir, à des évolutions moins spectaculaires et plus conformes à ce qui existe sur d’autres réseaux.

Concernant le bus, depuis le début du contrat, sa part dans la fréquentation des transports en commun a diminué de 3 points, passant de 39% à 36%. Cette évolution n’est pas illogique puisque les dernières années ont été marquées par la mise en service de nombreuses nouvelles sections de tramway. Toutefois, la tendance pourrait bien s’inverser : on peut noter qu’en 2018, c’est le bus qui a vu sa fréquentation croître plus vite que le tramway, avec 12,9% contre 9,1% l’année précédente.

Il faut aussi noter que l’addition de l’offre de tramway et des Lianes permet de couvrir 90% des voyages. Ce chiffre illustre la diversité de l’offre bus : si certaines lignes, à vocation locale, accueillent relativement peu d’usagers, les lignes principales du réseau, dont la performance a été améliorée par de nombreuses actions, jouent un rôle structurant très important. Le rôle des Lianes n’est donc pas à négliger.

L’essor du Bat³ est également à noter. Ce service est devenu un des emblèmes du fleuve. Il est opéré par 2 bat³ et un bateau de réserve. Les demandes sont nombreuses pour développer les traversées entre les 2 rives et faire de la Garonne un axe de transport structurant.

Il convient également de remarquer que, si tous les services voient leur fréquentation augmenter, le V³ subit, quant à lui, depuis plusieurs années, une relative perte de vitesse et ce, malgré la récente électrification d’une partie du parc de vélos. Cette baisse est, en première analyse, surprenante si on la compare au très fort développement de la pratique du vélo sur la Métropole avec une part modale vélo qui atteint 8% en 2017 (plus de 13% sur la ville centre).

Cette constatation est probablement liée à plusieurs facteurs :

▪ Un système qui a vieilli depuis son lancement en 2010 et dont les standards ne la

placent plus en pointe par rapport à ce qu’est capable d’offrir le marché sur ce type de services par exemple en termes d’outils numériques ;

▪ Des ménages qui s’équipent de plus en plus de vélos personnels, ce dont on ne peut que se féliciter ;

▪ Et, dernièrement, la concurrence des offres privées en free-floating.

Pour autant, la permanence d’une offre publique de Vélos en libre-service semble être toujours pertinente au vu des ambitions fortes de la Métropole sur les modes doux (part modale de près de 50% pour les modes doux en 2030 à l’échelon métropolitain).

Aussi, si le modèle du V3 a fait ses preuves dans les centres urbains denses pour lesquels il est parfaitement adapté, il devra à l’avenir absolument être modernisé pour retrouver toute son attractivité sur ces mêmes territoires : stations V3 plus légères, meilleure qualité des vélos, efficacité/ergonomie des applications mobile, simplicité du parcours usagers ...

En outre, il convient de préciser que ce modèle (une station tous les 300 m pour être efficace, trajets courts, forte densité d’usagers) ne peut être déployé à l’échelle de tout le territoire métropolitain. C’est pourquoi il faudra imaginer une autre typologie d’offre publique de vélos plus adaptée aux territoires périphériques : à l’instar d’autres métropoles, la location

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longue durée de vélos électriques alliée à la poursuite des aménagements vélo et au déploiement d’équipements de stationnements sécurisés pourrait être la solution la plus pertinente et rencontrer un large public.

Enfin, il faut noter que le réseau TBM est fortement utilisé par les habitants de la Métropole et plus largement du territoire girondin. Un quart des personnes qui travaillent sur la Métropole habitent à l’extérieur du territoire métropolitain. Cette dimension « territoriale » est nécessairement à prendre en compte et à développer dans les futurs enjeux et objectifs du service.

3. LES ENJEUX DU SERVICE POUR LA PROCHAINE DECENNIE

A l’issue du travail de préparation mené avec les élus dans le courant de l’année 2019, six grands enjeux ont été identifiés pour le futur service public des transports de Bordeaux Métropole sur la prochaine décennie.

Ces enjeux s’intègrent parfaitement dans le cadre plus global fixé pour la stratégie des Mobilités par le conseil de Bordeaux Métropole en janvier 2016.

Ils sont formulés ci-dessous :

▪ Maîtriser l’équilibre financier et économique du service tout en maintenant une politique

ambitieuse de mobilités ;

▪ Maintenir le bon état du patrimoine transport, en améliorer la performance et prévoir le financement des besoins de maintenance et de renouvellement ;

▪ Assurer les fondamentaux du réseau : qualité (accueil, propreté, ponctualité…), sécurité, confort avec la nécessaire désaturation du réseau ;

▪ Offrir un service de mobilités plus complet en intégrant de nouvelles offres en lien avec

les caractéristiques du territoire (ville étudiante, forte attractivité touristique, vie de nuit…) et en modernisant les offres existantes ;

▪ En lien avec les différentes Autorités Organisatrices concernées, rapprocher les communes extérieures du cœur de Bordeaux et des zones d’activités ;

▪ Faire du service des transports un service exemplaire sur les enjeux de société : transition énergétique, lutte contre le changement climatique, accessibilité, lutte contre toutes formes de discriminations.

Ces enjeux sont développés ci-dessous et traduits de manière non exhaustive en de premières actions dont certaines relèveront directement de la responsabilité du futur exploitant du réseau.

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3.1. Maîtriser l’équilibre financier et économique du service tout en maintenant une politique ambitieuse

Les défis à relever pour assurer une politique de mobilité satisfaisante pour les usagers des transports métropolitains sont nombreux et portent sur différentes dimensions :

▪ Enjeux de qualité de service aux usagers (régularité, fiabilité, ponctualité,

information…), ▪ Enjeux de transformation, d’évolutions de l’offre d’une part, et d’autre part

d’innovations avec l’émergence de nouveaux services de mobilités ; ▪ Enjeux de patrimoine avec comme objectif de maintenir un haut niveau de service et

d’éviter l’obsolescence des infrastructures et équipements liés aux transports,

▪ Enjeux de maîtrise des aléas et d’adaptabilité eu égard aux projets métropolitains en cours ou à venir…

▪ Cette politique ambitieuse va nécessiter de déployer des moyens financiers importants dans un cadre budgétaire qui ne cesse de se contraindre.

Il sera donc nécessaire de mettre en œuvre les actions suivantes :

▪ Identifier toutes les pistes d’économies : la poursuite de l’amélioration de la vitesse commerciale du réseau est un enjeu majeur. Il concerne en premier lieu les bus (expérimentation de la suppression d’arrêts de bus lorsque les interdistances actuelles sont très faibles, réduction de la flotte de bus nécessaire en réserve, réflexion sur les modalités d’exploitation avec en particulier la comparaison montée par l’avant/montée toutes portes, diminution progressive de la vente à bord via la mobilisation d’autres canaux de distribution des titres de transport), mais aussi le tramway (avec par exemple l’équipement en valideurs à quai des stations les plus chargées).

Au-delà de la vitesse commerciale, on peut évoquer aussi les réflexions suivantes : réduction de l’absentéisme, ajustement de l’offre aux besoins notamment par l’analyse des données (big data), introduction d’agilité dans l’offre (adaptation des grilles horaires en fonction des journées), optimisation de la maintenance des équipements…).

▪ Revoir l’organisation générale des lignes de bus pour la rendre plus performante et

plus attractive. En effet, le réseau de bus actuel date de 2013 et a subi, ces dernières années, à chaque lancement de nouvelle ligne ou extension de tramway, ainsi qu’à chaque livraison de grandes opérations d’aménagement, de fortes évolutions sectorielles. Par conséquent, il sera nécessaire de réexaminer la pertinence du réseau à un niveau plus global et de restructurer l’offre bus dans une logique de complémentarité aux transports en commun en site propre et au RER métropolitain (itinéraires plus directs, lignes circulaires de connexion...). Cette réorganisation du réseau de bus devrait permettre de viser une optimisation des kilomètres bus parcourus et de limiter la croissance du parc de bus. Ce réexamen pourra judicieusement être couplé à la mise en œuvre sur les franges du territoire de services tout aussi voire plus performants pour les usagers mais moins couteux comme le transport à la demande (TAD).

▪ Desserrer les contraintes d’habillage du réseau pour le rendre plus performant

(organisation des temps de pause et de battement, lieux de relève des conducteurs…)

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▪ Poursuivre l’amélioration du ratio recettes/dépenses entamée lors de la présente mandature : lutte dynamique contre la fraude, open-paiement, évolution de la grille tarifaire, poursuite du développement de l’abonnement…

▪ Améliorer la lisibilité de l’offre TBM, la faire connaitre (nouveaux arrivants, visiteurs,

étudiants...).

Il convient donc de s’assurer que le mode de gestion puisse permettre d’atteindre un optimum économique et financier pour la Métropole et les contributeurs au financement des politiques de mobilités.

Bien entendu, cette maîtrise financière du service devra s’accompagner d’une tarification du service aux usagers qui reste accessible et juste en particulier pour les plus démunis. Rappelons que notre établissement travaille sur un projet de tarification solidaire, dont la mise en service est suspendue à la livraison du nouveau système billettique par Thalès.

3.2. Maintenir le bon état du patrimoine transport, en améliorer la performance et prévoir le financement des besoins de maintenance/renouvellement

Le patrimoine Transport acquis par la Métropole et mis au service du réseau TBM depuis l’origine est très important : il est évalué à environ 2,5 milliards d’euros.

La Métropole va devoir face à plusieurs défis sur son patrimoine :

▪ Assurer le financement des premières opérations lourdes de rénovation du tramway dont les premiers équipements auront 20 ans en 2023 : remplacement de certains rails déjà usés (comme des rails courbes) et également rénovation à mi- vie d’un ensemble de rames de tramway ;

▪ Assurer le maintien et la fiabilité des installations fixes (stations, dépôts…) existantes dans le temps ;

▪ Limiter autant que possible les perturbations sur l’exploitation liées à l’immobilisation des équipements pour cause de maintenance ou de renouvellement ;

▪ Déterminer les choix technologiques les plus à même de garantir la fiabilité du réseau et du matériel (plan de fiabilisation de l’APS).

Le prochain mode de gestion devra donc être adapté à ce défi et permettre : un niveau de technicité important et une capacité d’organisation très forte pour assurer la continuité de l’exploitation tout en répondant aux besoins de maintenance des équipements de transport, une grande réactivité face aux pannes, et une expertise métier forte pour limiter leur fréquence.

Dans ce contexte, il semble opportun d’envisager la possibilité de confier tout ou partie des opérations d’investissement destinées à la maintenance/renouvellement du patrimoine à un opérateur privé de transport dans une logique de transfert de risques (techniques, industriels, retards…) et de mise en œuvre de savoir-faire spécifiques. Cela concerne en particulier les investissements qui impactent fortement l’exploitation du service et la disponibilité des équipements, les investissements à livrer dans des calendriers qui ne peuvent pas souffrir de retards ou encore les investissements sur lesquels reposent certains engagements du délégataire et objectifs de service.

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3.3. Assurer les fondamentaux du réseau : qualité (accueil, propreté, ponctualité…), sécurité, confort avec la nécessaire désaturation du réseau

Le réseau de transport actuel connait d’ores et déjà en heure de pointe un phénomène de saturation qui pénalise la vitesse commerciale, perturbe la régularité / ponctualité des lignes, induit de la fraude sur tout ou partie des lignes du réseau (ou de l’absence de validation par impossibilité d’accès aux valideurs) et enfin, nuit de plus en plus à la qualité du service perçue par les usagers (inconfort, perturbations de lignes, temps d’attente, temps de parcours etc.).

La satisfaction globale envers le réseau TBM s’en ressent, même si, à ce jour, le taux de satisfaction n’a baissé que de 3 points en 2 ans et reste très élevé avec 88,7% en 2018 (contre 91,7 % en 2016). La ponctualité, la fréquence et l’affluence sont de plus en plus remises en cause par les usagers et représentent 1/3 des motifs d’insatisfaction.

Si la forte évolution de la fréquentation peut expliquer pour partie ce phénomène de saturation, d’autres facteurs sont également en cause :

▪ Les temps de montée / descente des voyageurs sur certains pôles d’échange sont trop

longs ; ▪ Les faibles capacités de desserte en bus du centre-ville contribuent à la forte

dépendance au tramway ; ▪ La grande qualité des aménagements urbains, en particulier dans le cœur de

Bordeaux, pèse paradoxalement sur la performance : la forte fréquentation par les piétons, les vélos et la circulation automobile pèsent sur la vitesse commerciale du réseau pour des raisons objectives (encombrements par exemple) mais aussi subjectives (appréhension des conducteurs à rouler aux vitesses prescrites) ;

▪ Certains usagers privilégient le tramway à la marche en centre-ville pour une ou deux stations (usage de confort de certains abonnés) ;

▪ Certains pôles d’activité sont très fortement dépendants de la desserte en tramway (université, CHU par exemple).

L’enjeu du prochain mode de gestion sera de répondre à cette problématique de saturation ainsi qu’aux fondamentaux du réseau liés à la qualité de service (accueil, propreté, régularité, ponctualité…) en développant en particulier les actions suivantes :

▪ Mettre en place un système de bonus et de malus auprès de l’exploitant qui soit

sensiblement plus incitatif qu’aujourd’hui sur les questions en lien avec la qualité du service (ce qui sous-tend des efforts soutenus de l’exploitant en vue d’accroitre la vitesse commerciale, de réduire les pannes…) ;

▪ Améliorer les temps de montée/descente des voyageurs (aménagements des quais, choix des véhicules, aménagement des rames, conditions d’achat à bord des titres de transport…) ;

▪ Mettre en place des incitations tarifaires envers les usagers afin de limiter les usages de confort des abonnés ;

▪ Continuer d’offrir, grâce aux agences clientèles, un conseil personnalisé et direct avec les usagers et ce, malgré le développement des outils numériques ;

▪ Renforcer la sûreté à bord des voyageurs et des conducteurs dans les transports ainsi que la sécurité de l’exploitation (accidentologie) ;

▪ Renforcer la sécurité des sites et des systèmes informatiques (cybersécurité) ; ▪ Améliorer l’information voyageurs en temps réel notamment en cas de perturbations.

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3.4. Offrir un service de mobilités plus complet en intégrant de nouvelles offres en lien avec les caractéristiques du territoire (ville étudiante, forte attractivité touristique, vie de nuit…) et en modernisant les offres existantes

La Métropole connait un essor considérable : destination économique, culturelle, touristique, scientifique… Les besoins et les habitudes de déplacement des usagers ont fortement évolué. La fréquentation du réseau l’été, les WE, le soir devient de plus en plus forte. Ces évolutions nécessitent de revoir les cadres historiques d’exploitation du réseau, d’adapter l’offre et d’y mettre plus d’agilité.

Cela peut s’illustrer de la manière suivante :

▪ Proposer un service TBM mieux adapté aux nouveaux rythmes de vie de la

Métropole : jour/nuit, samedi matin/ samedi AM, dimanche matin/ dimanche AM, vacances scolaires… ;

▪ Proposer une offre TBM spécifique et attractive pour les étudiants qui sont désormais plus de 100 000 sur les 780 000 habitants que compte la Métropole ;

▪ Etendre la vocation des P+R à d’autres services (vélos, informations diverses, colis…) ;

▪ Ouvrir les P+R les moins fréquentés à de nouveaux usages de stationnement (liés ou pas à l’usage du réseau TBM) en s’appuyant sur une tarification spécifique comme le font déjà d’autres agglomérations. Par ailleurs, les parcs mixtes pourraient être libérés de leur usage P+R pour privilégier le résidentiel en proximité des centres ;

▪ Repenser l’offre vélo et proposer une offre adaptée pour les territoires situés au- delà de la rocade (Cf plus haut) ;

▪ Développer l’offre de navettes fluviales (Bat3) en lien avec le futur schéma

d’aménagement du fleuve

▪ Se doter d’un futur contrat qui permette d’assurer la mise en place d’expérimentations et d’innovations sur le futur réseau de transport (navettes autonomes, autonomisation du remisage en dépôt des rames de tramway, nouveaux systèmes, etc.).

Par ailleurs, avec la loi d’orientation des mobilités (LOM), les Autorités Organisatrices seront invitées à innover et expérimenter de nouveaux services sur leur territoire: systèmes intégrés de tarification, covoiturage courte distance, autopartage… qui font l’objet de multiples tests grandeur nature dans le monde entier. La Métropole souhaitera être volontaire et facilitatrice de ces nouveaux services. C’est pourquoi il sera nécessaire que la Métropole, via son futur exploitant, puisse se positionner sur ces nouveaux sujets dans une logique de mobilité servicielle ou Mobility As A Service (MAAS).

Pour le domaine des transports, le MAAS a pour vocation de transformer le marché de la mobilité en intégrant différents services de transport dans un seul service de mobilité accessible à la demande via une application smartphone et incluant, dans sa forme la plus aboutie, un canal de paiement unique quel que soit le service consommé. Son objectif est de valoriser les modes de transports partagés, publics et privés, en améliorant l’expérience de mobilité par la personnalisation, tout en optimisant les opérations pour contrôler les coûts.

Dans cette perspective, la Métropole propose déjà un certain nombre de services, que ce soit par le biais de ses propres moyens ou par le biais des outils déployés par notre opérateur. Ainsi, les données de mobilité, et en particulier les données du temps réel, sont publiées depuis 2014 par la Métropole, permettant la réutilisation des informations par des tiers (Open data). Par ailleurs, des applications et sites internet ont été déployés au travers du présent contrat avec, pour l’usager, des outils tels que l’assistant de mobilité, l’application du VCUB, le M’ticket (mobile ticketing ou paiement par téléphone

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des titres de transport), mais aussi un site internet et une e-boutique TBM refondus. Enfin, un certain nombre d’outils ont évolué, comme l’outil de gestion des transports à la demande des personnes à mobilité réduite, ou les outils d’exploitation amenant de nouvelles générations de logiciels plus mobiles et en temps réel.

De nouveaux concepts émergent, à la faveur des avancées technologiques et d’une priorité plus importante accordée aux questions de transformation numérique, dont les solutions deviennent de plus en plus indissociables de la conquête usager.

Cependant, il n’y a aucun doute quant au fait que ce service digital sera largement revendiqué par bien des acteurs, que ce soient les opérateurs de transport, mais également d’autres grands acteurs du monde Internet. Ce sujet amène également la question de la gouvernance et de la régulation que doit mettre en œuvre la collectivité avec deux intangibles que sont la protection et la propriété des données issues des usages et des services.

Cette question rejoint la possibilité d’ouvrir à de nouveaux acteurs la commercialisation des titres de transport. Ce changement profond de paradigme aura des répercussions à moyen ou long terme, qu’il conviendra d’évaluer dans les mois à venir.

Néanmoins, dans tous les cas, la marque TBM reste une valeur forte vis-à–vis des usagers et son positionnement devra faire l’objet d’une attention particulière de la part de la Métropole.

3.5. En lien avec les différentes Autorités Organisatrices concernées, rapprocher les territoires extérieurs des cœurs de la Métropole

Les besoins de déplacements sont de plus en plus importants entre les pôles stratégiques de la Métropole (cœurs de ville, zones d’activité, centres hospitaliers, campus...) et les communes périphériques de la Métropole et, plus largement, le territoire girondin. L’aire métropolitaine dépasse largement le périmètre de l’agglomération.

Ainsi, à l’horizon du prochain contrat, il est proposé notamment de :

▪ Organiser l’offre TBM en articulation avec le RER métropolitain et, en premier lieu, la

réouverture des haltes ferroviaires et la mise en service des lignes de cars express. Ces dernières sont appelées à se développer après la réussite du lancement de la première expérimentation Créon-Bordeaux, dont la fréquentation, après seulement 6 semaines, était supérieure de 33% aux modélisations. Puis, bien évidemment, au fur et à mesure des mises en services, les améliorations successives de l’offre ferroviaire devront être prises en compte.

▪ Organiser une offre de lignes de ceinture à l’instar des récentes lignes Bassens campus, Technobus, et de la future ligne pont à pont… ;

▪ Poursuivre l’intégration tarifaire entre la Métropole et la Région.

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3.6. Faire du service des transports un service exemplaire sur les enjeux de société: transition énergétique, lutte contre le changement climatique, accessibilité, lutte contre toutes formes de discriminations…

Le futur service des transports de la Métropole se doit d’être particulièrement en pointe sur les enjeux de société suivants :

▪ Lutte contre le changement climatique : Le service TBM est aujourd’hui déjà certifié

ISO 14001 (Environnement). C’est un bon point de départ, mais ce ne peut être suffisant au regard des enjeux posés par l’ampleur annoncée du changement climatique, et la nécessité d’agir à grande échelle dans les 10 années à venir pour tenir les engagements climatiques pris par la France. Il s’agira en particulier d’agir dans les domaines suivants :

• La transition énergétique à travers la limitation de l’empreinte carbone et des émissions de Gaz à Effet de Serre (GES) du réseau ; Rappelons que d’ores et déjà, Bordeaux Métropole a engagé une étude sur l’électrification de son réseau de bus et que, à partir du 1er janvier 2020, KBM achètera de l’électricité 100% renouvelable pour l’équivalent de la consommation du tramway. Il en sera de même pour l’achat d’une partie de la consommation de gaz des bus (biogaz). Bordeaux Métropole Energie sera un partenaire précieux pour faire encore mieux en la matière ;

• La réduction des consommations énergétiques du service ;

• La production d’électricité sur les sites utilisés par le service TBM ;

• L’adaptation au changement climatique du réseau TBM (ex : impact de la canicule sur le service, sa qualité, son exploitabilité…) ;

• La cohérence entre la politique de transports en commun et les autres leviers de la politique de mobilités. Notre délégataire devra en particulier nous accompagner dans le développement des mesures favorables à l’utilisation des modes doux.

▪ La responsabilité sociale et sociétale avec :

• Les pratiques inclusives : vieillissement, justice sociale, insertion … Il faudra assurer l’accès au transport à tous les usagers : tarification solidaire des transports, offre adaptée aux personnes âgées dont le nombre sera de plus en plus élevé… ;

• La lutte contre le harcèlement dans les transports. Sur ce point, l’actuelle mandature a marqué un indéniable progrès : rappelons que notre réseau s’est en particulier distingué par l’étude la plus vaste menée à ce jour sur le harcèlement sur un réseau de transport, avec 5 000 femmes ayant participé à l’enquête menée en 2016 et que, depuis, notre délégataire mène régulièrement de larges campagnes de sensibilisation ;

• L’accessibilité PMR des transports avec de nouvelles évolutions du service Mobibus…

• L’exemplarité de notre futur exploitant, en particulier dans les domaines suivants : plan de mobilités au sein de l’entreprise, démarche zéro- déchets, utilisation de circuits financiers particulièrement transparents et responsables, parité homme-femme à tous les échelons de la société délégataire.

▪ Les enjeux santé avec la préservation de la qualité de l’air et la lutte contre le bruit. L’exploitant devra en particulier mettre en œuvre un plan d’actions en faveur de la lutte contre le bruit (bruit des bus et rames de tramway en circulation, bruit sur les dépôts).

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L’ensemble des propositions d’actions déclinées ci-dessus devront être affinées, complétées et retranscrites dans la feuille de route du futur responsable de l’exploitation du service.

4. PRESENTATION DES GRANDES EVOLUTIONS DU SERVICE

A l’horizon 2030, le service des transports devra intégrer de grandes évolutions décrites ci- après. Ces évolutions, dont certaines sont prévues dès 2023/2024, soit en tout début de période, impacteront fortement l’exploitation du service, représentent pour certaines de vrais défis techniques et exigeront du futur exploitant une très grande maitrise et expertise des outils de production.

4.1. Mise en service de nouvelles lignes/équipements structurants TBM

La stratégie des Mobilités adoptée en janvier 2016 positionne comme axe central, la poursuite de la mise en œuvre du Schéma Directeur Opérationnel Déplacements Métropolitains (SDODM) adopté en 2011 en vue de compléter et de mailler le réseau structurant de transport. Ce réseau est en effet l’élément majeur d’une mobilité bas carbone et de l’atteinte d’une part modale de 15 % pour les transports en commun.

Bien évidemment, tout nouveau développement de ligne sera intégré au réseau TBM et confié au futur exploitant du réseau TBM.

4.2. Mutation de la flotte vers des bus propres

La Métropole est aujourd’hui dans une situation favorable au regard de ses obligations règlementaires en matière de mutation de sa flotte vers des énergies propres puisque 70% des bus dont elle est propriétaire sont au gaz (GNV). Elle peut donc sans trop de difficultés s’approvisionner en biogaz dans un premier temps.

Par contre, le service va connaitre une importante mutation avec l’arrivée de ses premiers bus « propres » très probablement électriques voire à hydrogène; les technologies électriques étant à ce jour plus matures que celles à hydrogène qui ne sont encore déployées qu’à titre expérimental.

Cette mutation représente une véritable révolution technologique qui nécessite une préparation certaine (travaux sur les dépôts, évolution des lignes, formation des personnels de maintenance…).

Son lancement sera incarné par la ligne BHNS Saint Aubin – Bordeaux prévue 100% propre. Cette ligne représentera, à elle seule, une mutation de près de 10% de la flotte de bus de la Métropole.

En complément, la mutation du reste de la flotte pourra s’opérer dans des proportions qui restent à définir mais de manière progressive afin d’une part, d’assurer l’accueil de ces nouveaux véhicules sur les dépôts bus de la Métropole et d’autre part, d’assumer les surcouts financiers que représente cette évolution sur le budget de la Métropole.

Dans tous les cas, le futur exploitant du service devra maitriser ces nouvelles technologies et leurs impacts en termes d’organisation du service et de maintenance.

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4.3. Prise en compte de la mise en œuvre du RER Métropolitain

La Métropole et la Région ont adopté en décembre 2018 une feuille de route commune pour la mise en œuvre d’un Réseau Express Régional (RER) métropolitain afin d’améliorer les conditions de déplacements des habitants des zones péri-urbaines vers ou depuis la Métropole. L’échéance de mise en œuvre du projet de RER métropolitain est de 10 ans (2028) avec des étapes successives. Il comporte 2 volets : développement de la desserte TER et création d’un réseau de cars express.

Le développement de la desserte Ter s’appuie sur trois piliers :

▪ Amélioration de la fréquence des lignes (30 mn minima en heure de pointe sur les arrêts présents sur la Métropole) ;

▪ Diamétralisation des lignes Libourne-Arcachon et St Mariens-Langon et renforcement de la branche vers Macau ;

▪ Et ouverture de nouveaux arrêts Ter : Le Boucat-Saint germaine en 2021 en connexion avec la ligne D (ce jalon impacte l’actuelle DSP), et Talence-Médoquine en 2023 en connexion avec le probable futur transport en commun à haut niveau de service au départ de Pellegrin.

A l’horizon 2030, la fréquentation attendue sur le réseau de TER est de l’ordre de 61 000 voyages par jour contre 36 000 actuellement.

Le potentiel de fréquentation sur le réseau de Cars Express n’a pas encore été évalué, mais au vu des résultats de la ligne Bordeaux-Créon (voir ci-dessus), il sera lui aussi très intéressant, de l’ordre, à terme, de la dizaine de milliers d’usagers quotidiens.

Cette nouvelle dynamique et ses nouveaux nœuds de déplacements devront être pris en compte dans l’offre TBM future afin de mettre en œuvre les meilleures synergies.

4.4. Travaux sur les dépôts de bus et création de nouveaux dépôts

Deux grands jalons sont prévus et concernent les projets suivants : ▪ Projet de rénovation du dépôt de Lescure sur Bordeaux, projet lancé avec une livraison

aujourd’hui prévue fin 2023. Cette livraison s’accompagnera d’une part, de la mise à disposition d’un nouvel atelier de maintenance qui va modifier l’organisation de l’ensemble de la maintenance des bus (laquelle ne peut s’effectuer aujourd’hui sur Lescure) et d’autre part, du déménagement du siège de l’exploitant des bureaux situés à Porte de Bordeaux sur Lescure.

▪ Projet de réalisation d’un nouveau dépôt de bus (dit 3ème dépôt) sur la commune de

Floirac, projet à lancer dont la mise en service est envisagée en 2024.

4.5. Evolutions du réseau liées à la réalisation du futur pont Simone Veil

La mise en service du pont associée à celle du futur 3ème dépôt de bus de la Métropole va permettre de redessiner une partie des lignes de bus ou tout du moins de l’organisation de l’exploitation des lignes pour limiter en particulier les km haut le pied.

La mise en service du pont Simone Veil est prévue pour début 2024.

4.6. Evolutions du réseau liées aux résulats de la grande concertation publique en cours sur les boulevards.

Le futur service TBM devra intégrer les résultats de cette grande concertation.

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4.7. Evolutions temporaires du réseau liées à des chantiers majeurs pouvant impacter l’exploitation du service

En particulier, sont prévus d’importants travaux de reprise des fondations et de l’étanchéité du tablier du pont de Pierre. Ces travaux impacteront nécessairement les différents modes de déplacement sur le pont pendant certaines phases du chantier. La priorité sera donnée au maintien en circulation du tram avec la meilleure fréquence possible, ainsi qu’aux modes actifs (piétons, vélos). Il sera nécessaire d’identifier très en amont avec le futur exploitant les solutions à mettre en œuvre et si possible, de les intégrer au contrat lors de la négociation de ce dernier.

La durée des travaux est aujourd’hui estimée à 39 mois de fin 2022 à fin 2025.

La plupart de ces évolutions rendront incontournable une réorganisation du réseau de bus en plusieurs phases.

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5. PRESENTATION DES MODES DE GESTION POSSIBLES ET ELEMENTS DE PARANGONNAGE

5.1. Préambule sur les modes de gestion des réseaux de transports urbains métropolitains en France

Un tour d’horizon des choix de mode de gestion effectués au cours des dernières années par les autres métropoles françaises en leur qualité d’autorité organisatrices de transport est présenté ci-dessous :

Métropole Mode de gestion

AOT

Titulaire Date de

conclusion Durée du contrat

Brest Métropole

DSP

Métropole

RATP Dev

01/07/2019 8 ans et demi

Clermont Auvergne Métropole

Régie

SMTC (syndicat mixte)

T2C (EPIC local – régie personnalisée)

so

so

Dijon Métropole

DSP

Métropole

Groupe Kéolis

01/01/2017

6 ans

Grenoble-Alpes Métropole

DSP

SMTC (syndicat mixte)

Semitag (SEM avec participation du

groupe Transdev)

22/04/2013

7 ans et demi

Métropole européenne de

Lille

DSP - Concession de service public

Métropole

Groupe Kéolis

01/04/2018

7 ans

Metz Métropole

DSP

Métropole

SAEML TAMM (SEM avec participation du

groupe Keolis)

janv-12

12 ans

Montpellier Méditerranée

Métropole

DSP

Métropole TAM (SEM avec

participation du groupe Transdev)

01/07/2018

6 ans

Métropole du grand Nancy

DSP

Métropole

Groupe Kéolis

01/01/2019

6 ans

Nantes Métropole

DSP

Métropole

Semitan (SEM avec participation du

groupe Transdev)

01/01/2019

7 ans

Métropole Nice Côte d'Azur

Régie

Métropole

Régie Ligne Azur (EPIC local – régie

personnalisée)

01/09/2013

so

Orléans Métropole

DSP

Métropole

Groupe Kéolis

01/01/2019

6 ans

Rennes Métropole

DSP

Métropole

Groupe Kéolis

01/01/2018

7 ans

Métropole Rouen

Normandie

DSP

Métropole

TCAR (filiale groupe Transdev)

X

(fin en 2025)

Saint Etienne Métropole

DSP

Métropole

Transdev Véolia

01/07/2012

9 ans

Eurométropole de Strasbourg

DSP (quasi-régie

à compter de

2021)

Métropole

CTS (SEM en cours

de transformation

en SPL)

01/01/2021

so

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Métropole Mode de gestion

AOT

Titulaire Date de

conclusion Durée du contrat

Toulon Provence

méditerranée

DSP

Métropole

Groupe Transdev

01/07/2013

8 ans

Toulouse métropole

Régie

Tisséo

Collectivités

(syndicat mixte)

Tisséo Voyageurs

(EPIC local – régie

personnalisée)

01/01/2017

2017-2021

Tours Métropole Val

de Loire

DSP

SMT (syndicat

mixte)

Groupe Kéolis

01/01/2019

7 ans

Métropole d'Aix Marseille Provence

Régie depuis les

années 50

Métropole

Lyon Métropole DSP - régie

intéressée

Sytral (syndicat

mixte)

Groupe Kéolis

janv-17

2017-2022

Ce parangonnage permet de mettre en évidence que :

▪ le choix du mode de gestion peut résulter autant de l’histoire que du contexte local (préexistence d’une société d’économie mixte locale (Nantes, Montpellier…) ou d’un établissement public local (Toulouse Métropole) que de la reconnaissance de la prédominance d’un mode de gestion sur un autre ;

▪ cela étant, le choix de la gestion déléguée sous forme de concession de services valant délégation de services public s’avère être, en pratique, le mode de gestion du service public de transport urbain de voyageurs qui est très majoritairement adopté et mis en œuvre par les métropoles françaises ;

▪ la durée des DSP Transport se situe en règle générale entre 6 et 9 ans.

5.2. Description détaillée des modes de gestion envisageables pour la Métropole

Conformément à l’article L. 1221-3 du code des transports, et dans le respect du règlement (CE) n° 1370/2007 dit « OSP »1, « l’exécution des services de transport public de personnes réguliers et à la demande est assurée, pour une durée limitée » :

▪ « soit en régie par une personne publique sous forme d’un service public industriel et

commercial »,▪ « soit par une entreprise ayant passé à cet effet une convention avec l'autorité organisatrice. »

Plusieurs modes d’organisation des services ont été envisagés et leurs principales caractéristiques analysées :

▪ gestion directe :

o gestion par régie à autonomie financière ; o gestion par régie à autonomie financière avec personnalité morale

(établissement public local) ; o quasi-régie (SPL).

▪ externalisation du service :o montage institutionnel avec recours à une structure de portage (SEM,

SEMOP) ;

1 Cf. Règlement du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transports

de voyageurs par chemin de fer et par route et abrogeant les règlements (CEE) n° 1191/69 et 1107/70 du Conseil.

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o marché public de services ; o concession de services valant délégation de service public (régie

personnalisée, affermage, concession).

5.2.1. Gestion directe

La gestion directe est un mode de gestion par lequel le service est exploité directement par la personne dont il dépend.

Cela se matérialise par le recours à une régie qui peut prendre deux formes : la régie dotée de la seule autonomie financière et la régie dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière.

Les dispositions s’appliquant aux régies sont prévues aux articles L. 1412-1 et L. 2221-1 et suivants et R. 2221-1 et suivants du CGCT.

La régie peut comporter deux variantes :

▪ La régie dotée de la seule autonomie financière : la régie autonome (non dotée de la

personnalité morale) constitue un prolongement de la personne publique. Elle est administrée par un conseil d’exploitation et un directeur nommé par l’organe délibérant. La régie autonome est dotée d’un budget annexe consacré à son activité. L’agent comptable est celui de la métropole

▪ La régie dotée de l’autonomie financière et de la personnalité morale : la régie

personnalisée prend la forme d’un établissement public local industriel et commercial. Elle est administrée par un conseil d’administration et un directeur nommé par l’organe délibérant. Elle est dotée de son propre budget, voté par le conseil d’administration

▪ L’exploitation du service sous forme de quasi-régie : la société publique locale.

5.2.1.1. La régie autonome (autonomie financière et sans personnalité morale)

Sur les aspects relatifs à la gestion du service (le contrat, le contrôle, les compétences, la maintenance, les relations sociales) :

▪ le contrat : celui-ci se traduit par un contrat d'objectif assigné au service des transports et en cas de non atteinte des objectifs, le risque d'exploitation et la responsabilité est assumée directement par la collectivité.

▪ le contrôle : il est assuré directement par l'autorité territoriale au sein de ses services ; l'accès à l'information et au contrôle en est facilité.

▪ les compétences : les compétences devront être maîtrisées en interne par la collectivité. Il n'y aurait pas de perte de savoir-faire sur le métier d'organisation et de gestion des transports. Cependant, il est à noter que les compétences qu'il serait nécessaire de développer en interne, (en matière de recherche, de développement, d'achat, ou d'organisation même du service) pour une seule Autorité Organisatrice des Transports sont un investissement de long terme qui est optimisé lorsqu'il est réalisé par un groupe pour plusieurs réseaux ;

▪ les relations sociales : la Métropole doit assurer en direct une gestion différenciée de la fonction ressources humaines (gérer en parallèle des agents de statut privé et de statut public) sans pouvoir totalement en maîtriser l’équilibre social ;

▪ Sur les aspects financiers (coût du service, tarification, logique de marché) et coût du service : les coûts de transition pour intégrer le service et créer en interne les services appropriés sont supportés par la métropole (formation, logiciels de gestion et

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d'exploitation, constitution d'une équipe pour la gestion). De plus, la collectivité assume directement le risque d'exploitation en cas de non atteinte des objectifs. La collectivité ne bénéficie pas d'effet d'échelle contrairement à un groupe privé spécialisé dans la gestion des transports publics (achat de carburant sur le marché, remplacement de l'assistance technique effectuée par un groupe, mise en place de services dédiés …).

▪ la tarification : la collectivité maintient, dans tous les cas, la responsabilité de la décision sur les tarifs en vigueur et l'équilibre entre objectifs commerciaux et objectifs de service public.

▪ la logique de marché : la collectivité n'a pas à supporter la marge d'une entreprise (évaluée à 4-5 % des charges dans le domaine des transports). Elle doit néanmoins intégrer des aléas d'exploitation et des coûts détaillés plus haut.

5.2.1.2. La régie personnalisée (autonomie financière et avec personnalité morale)

Sur les aspects relatifs à la gestion du service (le contrat, le contrôle, les compétences, la maintenance, les relations sociales) :

▪ le contrat : la régie personnalisée gère le service au sein d'une entité à personnalité

morale distincte de la collectivité de rattachement, l’Autorité Organisatrice: un Etablissement Public Industriel et Commercial. Un contrat d'objectif peut être conclu entre la collectivité et cet EPIC. En cas de non atteinte des objectifs, le risque d'exploitation et la responsabilité restent assumés in fine par la collectivité.

▪ le contrôle : Un conseil d’administration prend les décisions pour l’EPIC et son directeur est seul responsable du fonctionnement du service. Les modalités de contrôle et le contrat d'engagement entre la collectivité et la Métropole semblent apporter des garanties insuffisantes quant à l'atteinte des objectifs, compte tenu de la sensibilité de l'équilibre financier du service de transport et du risque d'exploitation supporté par la structure, et in fine par la collectivité de rattachement.

▪ les compétences : elles sont maîtrisées en interne de la collectivité. Il n'y a pas de perte

de savoir-faire sur le métier d'organisation et de gestion des transports. Les compétences qu'il serait nécessaire de développer en interne, (en matière de recherche développement, d'achat, ou d'organisation même du service) pour une seule collectivité est un investissement de long terme qui est optimisé lorsqu'il est réalisé par un groupe pour plusieurs réseaux.

▪ les relations sociales : l’établissement public assure en direct la gestion des ressources

humaines et les relations sociales en son sein.

Si la régie autonome permet à la fois de garder la compétence de gestion du service en interne et de ne pas générer de marge comme pour un délégataire, les contraintes relatives au coût de l'intégration du service d’une part, des impératifs de gestion du personnel différenciée d’autre part, rendent complexe ce mode de gestion en régie à simple autonomie financière, mais également, sa mise en place, sa gestion au quotidien, et ses impacts financiers plus importants.

Pour ces motifs, le recours à la régie avec autonomie financière parait devoir être écarté.

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▪ Sur les aspects financiers (coût du service, tarification, logique de marché) :

• le coût du service : les coûts de transition pour intégrer le service et créer en interne les services appropriés est supporté par la Métropole (formation, logiciels de gestion et d'exploitation, constitution d'une équipe pour la gestion). De plus, la collectivité assume in fine le risque d'exploitation en cas de non atteinte des objectifs. La collectivité ne bénéficie pas d'effet d'échelle contrairement à un groupe privé spécialisé dans la gestion des transports publics (achat de carburant sur le marché, remplacement de l'assistance technique effectuée par un groupe, mise en place de services dédiés …).

• la tarification : la collectivité de rattachement maintient dans tous les cas la responsabilité de la décision sur les tarifs en vigueur et l'équilibre entre objectifs commerciaux et objectifs de service public.

• la logique de marché : la collectivité n'a pas à supporter la marge d'une entreprise. Elle n'a pas à financer les frais de structure. Elle doit néanmoins intégrer des aléas d'exploitation et des coûts détaillés plus haut. Dans ce mode de gestion, on retrouve les mêmes contraintes relatives à la gestion du service et aux coûts.

5.2.1.3. La quasi-régie : l’exploitation par une société publique locale

La Société Publique Locale (SPL), dont le régime juridique est défini aux articles L. 1531-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales est un outil récemment apparu dans l’environnement juridique français.

La SPL est une structure privée (régime des Sociétés Anonymes) qui agit en tant qu’exploitant 100% public du service.

Le capital est détenu en totalité par au minimum deux actionnaires publics (Collectivités territoriales ou leurs groupements) et exclut toute participation privée. Considérée comme un opérateur interne des collectivités, elle est dispensée de mise en concurrence pour les missions qu’elle se voit confier par les actionnaires publics. Cependant, elle doit respecter les procédures de publicité et de mise en concurrence pour choisir leurs prestataires et fournisseurs dans le cadre de l’exécution de ces missions.

Elle agit, exclusivement pour le compte de ses actionnaires et sur leur territoire, pour des opérations d’aménagement, de construction et d’exploitation des services publics à caractère industriels ou commercial ou toutes autres activités d’intérêt général.

La sphère d’intervention d’une SPL est limitée au territoire de ses collectivités locales.

La SPL a un mode de gestion relativement souple par rapport à la régie, étant soumise au Code de Commerce. Les SPL fonctionnent donc comme toute entreprise : ce qui offre un gage de souplesse, de réactivité et de performance pour les collectivités locales.

Elles ont également l’avantage de permettre un gain de temps pour la conduite de projets par leur dispense aux procédures de mise en concurrence. En effet, considérées comme des

Au final, la régie personnalisée avec autonomie financière et personnalité morale n'apporte pas de garanties suffisantes en matière de contrôle de l'activité et de maîtrise du risque d'exploitation que la collectivité de rattachement pourrait attendre dans la gestion de son service public de transports. Le coût de l'internalisation d'un service public comme celui des transports est également un facteur qui conduit à renoncer à ce mode de gestion. Pour ces motifs, le recours à la régie personnalisée parait devoir être écarté.

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opérateurs internes, les SPL n’ont pas à être mises en concurrence par leurs actionnaires publics.

Le recours à la SPL permet une maîtrise de l’activité par le biais des élus qui composent exclusivement le conseil d’administration. En effet, à l’image de la SEM, la SPL est une entreprise dédiée au développement des collectivités actionnaires.

5.2.2. La gestion externalisée du service de transports

5.2.2.1. Le partenariat public-privé institutionnalisé (SEM, SEMOP)

La Commission européenne entend comme partenariat public-privé institutionnalisé (PPPI), une coopération entre des partenaires publics et privés qui établissent une entité à capital mixte laquelle exécute des marchés publics ou des concessions.

Il n'existe pas, au niveau communautaire, de réglementation spécifique régissant la mise en place de PPPI. Cependant, dans le domaine des marchés publics et des concessions, les principes de non-discrimination, d’égalité de traitement, de transparence, de reconnaissance mutuelle et la proportionnalité trouvent à s'appliquer.

Dans la pratique la mise en place d'un PPPI se traduit habituellement :

▪ par la création d'une nouvelle entreprise dont le capital est détenu conjointement par l'entité adjudicatrice et le partenaire privé et l'attribution d'un marché public ou d'une concession à cette entité à capital mixte nouvellement créée ;

▪ ou par la participation d'un partenaire privé à une entreprise publique déjà existante qui exécute des marchés publics ou des concessions obtenus par le passé dans le cadre d'une relation «in-house».

Indépendamment de la manière dont un PPPI a été créé, les dispositions du droit communautaire relatives aux marchés publics et aux concessions imposent une procédure de mise en concurrence d’une part, pour sélectionner les opérateurs privés associés à une société à capital mixte, public, privé, et d’autre part, pour attribuer à cette société future le contrat de commande publique portant sur l’exploitation du service de transports.

Le point négatif de ce mode de gestion est que le risque d’exploitation est exclusivement supporté par les actionnaires, à savoir les collectivités membres de la SPL.

Par ailleurs, en tant que société 100% publique, il n’est pas possible de bénéficier de la participation au capital d’un opérateur privé expert.

Enfin, la constitution d’une SPL suppose la participation de deux collectivités au capital. Avant d'envisager une telle structure, il conviendrait donc de disposer d'un partenaire public disposant de la même compétence ayant exprimé la volonté de construire un tel dispositif. Cette opportunité ne s'est pas présentée à ce jour.

La création d'une structure de gestion entre plusieurs collectivités qui ne gèrent pas les mêmes types de réseaux sur le territoire communautaire semble donc peu appropriée. Par ailleurs, la gouvernance d'une telle structure peut être rendue complexe sur certains sujets comme la tarification ou le niveau de service.

Pour ces raisons, la SPL semble devoir être écartée.

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Ainsi, aux modes de gestion plus classiques, il faut ajouter la Société d’Economie Mixte Locale ou la Société d’économie Mixte à Opération Unique.

➢ LA CREATION D’UNE SOCIETE D’ECONOMIE MIXTE LOCALE (SEML) :

Par exception au principe général d’interdiction de prise de participation des collectivités territoriales au capital de sociétés anonymes, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent créer des sociétés d’économie mixte locales ou prendre des participations dans ces sociétés.

Le régime juridique des SEML, fixé pour l’essentiel par la loi n°83-597 du 7 juillet 1983, a fait l’objet de plusieurs adaptations depuis le début des années 2000 : la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, la loi n°2001-419 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques, la loi n° 2002-1 du 2 janvier 2002 tendant à moderniser le statut des sociétés d’économie mixte locales. Il est codifié, pour la partie législative, aux articles L. 1521-1 à L. 1525-3 du CGCT.

Les SEML revêtent la forme juridique d’une société anonyme, à savoir une société dont le capital est divisé en actions et qui est constituée entre des associés qui ne supportent les pertes qu’à concurrence de leurs apports. Leur organisation et leur fonctionnement doivent être conformes au droit commun des sociétés tel que défini dans le code du commerce, étant précisé que les règles du code précité s’appliquent dans la limite des dispositions spécifiques aux SEML contenues pour l’essentiel dans le CGCT.

Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, dans le cadre des compétences qui leurs sont reconnues par la loi, créer des SEML qui les associent à une ou plusieurs personnes privées et, éventuellement, d’autres personnes publiques pour réaliser certaines opérations.

La prise de participation des collectivités territoriales et groupements ne peut avoir lieu que si la société revêt la forme d’une société anonyme régie par le code du commerce, sous réserve des dispositions applicables aux SEML. Par ailleurs, ces collectivités et groupements doivent détenir séparément ou à plusieurs plus de la moitié du capital de ces sociétés et des voix des organes délibérants.

Outre la difficulté pour Bordeaux Métropole de sélectionner le ou les partenaire(s) membre(s) de la SEML, la création d’une SEML impliquerait que la Métropole devienne actionnaire de cette société. Cela nécessiterait que Bordeaux Métropole immobilise des fonds pour doter la SEML d’un capital social suffisant, au côté des autres partenaires.

En outre, par sa qualité d’actionnaire, la Métropole serait conduite à supporter les risques afférents, notamment financiers. En l’espèce, s’agissant de l’exploitation d’une activité industrielle et commerciale susceptible de générer des risques d’exploitation, il parait plus opportun, qu’en cas de gestion externalisée, la Métropole transfère l’ensemble de ces risques à un opérateur tiers et se limite à son rôle d’autorité organisatrice.

En cas de choix d’une gestion externalisée, et plus précisément de recours à une délégation de service public, il ne serait ainsi pas proposé de créer une SEML.

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➢ LA CONSTITUTION D’UNE SOCIETE D’ECONOMIE MIXTE A OPERATION UNIQUE (SEMOP)

L’article L. 1541-1 du CGCT issu de la loi n°2014-744 du 1er juillet 2014 prévoit que, dans le cadre de leurs compétences, une collectivité territoriale (ou un groupement de collectivités territoriales) peut créer, avec au moins un actionnaire opérateur économique, sélectionné après une procédure de mise en concurrence une société d’économie mixte à opération unique (SEMOP) ayant comme seul et unique objet l’exécution d’un contrat de la commande publique (marché public, délégation de service public, concessions de travaux ou d’aménagement).

A la différence d’une SEM où la personne publique doit obligatoirement détenir la majorité du capital, la personne publique, dans le cadre d’une SEMOP, doit détenir entre 34% et 85% du capital de la société et au moins 34% des voix dans les organes délibérants.

La sélection de l’opérateur économique coactionnaire doit respecter les procédures applicables aux délégations de service public, aux concessions de travaux, aux concessions d'aménagement ou aux marchés publics, selon la nature du contrat destiné à être conclu entre la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales et la société d'économie mixte à opération unique.

En l’espèce, une SEMOP pourrait être constituée par la Métropole en vue de lui confier l’exploitation des services publics de transports publics de voyageurs. Ces prestations ne pourraient toutefois être confiées à la SEMOP que par l’intermédiaire d’un contrat, et en l’occurrence soit un contrat de délégation de service public, soit un marché public de services.

Compte-tenu cependant du caractère novateur de ce type de montage et de la nécessité pour la personne publique de pouvoir échanger avec son (ses) futur(s) co-actionnaire(s), non seulement sur les prestations qui seront confiées à la SEMOP mais également sur les modalités de gouvernance et de fonctionnement de cette société, le recours à une SEMOP pour l’exécution d’un marché public serait très délicat. En effet, la sélection de l’opérateur économique devant respecter la procédure applicable au type de contrat conclu entre la personne publique et la SEMOP, si ce contrat est un marché public, la procédure ne permettra pas, sauf exceptions, une négociation permettant aux futurs actionnaires de discuter en particulier des modalités de gouvernance (statuts de la société et pacte d’actionnaire).

Dans les circonstances de l’espèce, il serait donc préférable que la création d’une SEMOP s’inscrive dans la perspective de confier à cette entité une délégation de service public.

La création d’une SEMOP impliquerait toutefois que la Métropole devienne actionnaire de cette société. Cela nécessiterait que Bordeaux Métropole immobilise des fonds pour doter la SEMOP d’un capital social suffisant, au côté de l’actionnaire privé.

En outre, par sa qualité d’actionnaire la Métropole serait conduite à supporter les risques afférents notamment financiers. En l’espèce, s’agissant de l’exploitation d’une activité industrielle et commerciale susceptible de générer des risques d’exploitation, il parait plus opportun, qu’en cas de gestion externalisée, la Métropole transfère l’ensemble de ces risques à un opérateur tiers et se limite à un rôle de contrôle de cet opérateur.

En cas de choix d’une gestion externalisée, et plus précisément de recours à une délégation de service public, il n’est donc pas recommandé de créer une SEMOP.

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5.2.2.2. Le marché public de services

Un marché public de services est un contrat conclu à titre onéreux soumis aux dispositions du Code de la Commande publique ayant pour objet la réalisation de prestations de services à titre onéreux par la Métropole avec un ou plusieurs opérateurs économiques afin de répondre à ses besoins en matière de services.

Par le biais d’un marché public, la personne publique mobilise un partenaire, qu’elle rémunère directement.

Par ailleurs, le subventionnement du service et tout à fait possible, dans le respect de la réglementation applicable aux services publics industriels et commerciaux.

Il s’agit donc d’une formule contractuelle qui offrirait à Bordeaux Métropole une très forte capacité d’encadrement et de contrôle des prestations par la collectivité tout en permettant de bénéficier de la compétence d’un opérateur expert en transports publics.

Ainsi, pour des services faiblement risqués ou pour les services où les recettes usagers sont très limitées, le marché public est la forme de contractualisation la plus adaptée. En effet, le risque commercial étant limité, le marché est la forme juridique qui comprend le moins de risques de requalification. Le titulaire peut percevoir les recettes pour le compte de la collectivité et les reverser intégralement à la collectivité.

Cependant, le recours au marché public présente certains inconvénients :

▪ Le prix versé couvre toutes les dépenses, le gérant ne supportant aucun risque lié au résultat de l’exploitation, ce dont il résulte que :

o le prestataire qui se voit confier l’exécution du service public n’agit pas pour son propre compte mais pour celui de la personne publique, ce qui implique une absence de transfert de risque au profit de l’exploitant. La dimension d’intéressement à la performance du réseau pour le titulaire est donc insuffisante.

o la collectivité conserve le risque financier et financier lié à l’exploitation du

service de transport, notamment sur la fréquentation dès lors que le titulaire n’est pas ou peu intéressé au développement du service, sa rémunération étant forfaitaire ;

o Les investissements nécessaires au fonctionnement du service sont réalisés

par la collectivité délégante.

o le contrat est généralement un contrat court nécessitant une remise en

concurrence périodique ;

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5.2.2.3. Gestion déléguée

Ce mode de gestion permet à l’autorité organisatrice de confier la gestion du service public à une entreprise privée ou une personne publique, tout en conservant la maitrise de celui-ci.

L’entreprise assure alors avec son propre personnel l’exécution du service à ses risques et périls.

Les modes de gestion délégués se caractérisent par le risque financier lié à l’opération qui pèse sur l’entreprise et pas sur l’autorité organisatrice. Cette dernière garde la maitrise du service dans la mesure où l’entreprise est tenue de rendre compte de sa gestion sur les plans techniques et financiers.

A titre liminaire, il est précisé que les modes de gestion par régie « intéressée » « affermage » et par « concession » ont été regroupés au sein du mode de gestion « concession portant Délégation de Service Public(DSP). »

Cette dénomination rassemble ces trois formules contractuelles – correspondant à divers niveaux de transfert de la maitrise d’ouvrage au concessionnaire – se rattachant à une délégation de service public (DSP) sous un même vocable, et ce, conformément au cadre juridique issus de la directive européenne « concessions » 2014/23. UE, dont la transposition est formalisée au travers du Code de la Commande Publique (« CCP »).

La gestion d’un service public peut également être confiée à un tiers dans le cadre d’une délégation de service public. L’article L.1121-3 du CCP définit désormais la délégation de service public mentionnée à l'article L. 1411-1 du CGCT comme « une concession de services ayant pour objet un service public et conclue par une collectivité territoriale, un établissement public local, un de leurs groupements, ou plusieurs de ces personnes morales ».

Précisément, l’article L1121-1 du code de la commande publique définit quant à lui la concession de services comme « un contrat par lequel une ou plusieurs autorités concédantes soumises au présent code confient (...) la gestion d'un service à un ou plusieurs opérateurs économiques, à qui est transféré un risque lié à l'exploitation de l'ouvrage ou du

Outre les risques susvisés, il convient de relever que si le marché public permet de faire intervenir des opérateurs privés ayant les compétences et le matériel nécessaire à l’exploitation du service, il ne semble cependant pas possible de confier au prestataire des missions de travaux dans un marché de service, du fait de l’obligation d’allotissement des prestations.

Plus généralement, il pourrait se poser la question de savoir si la passation d’un marché unique est envisageable eu égard à la multiplicité des modes de transports (bus, navette, service à la demande…) dès lors que la règle de principe posée par l’article L. 2113-10 du code de la commande publique et que « les marchés sont passés en lots séparés, sauf si leur objet ne permet pas l'identification de prestations distinctes. ». Le cas échéant, la conclusion de marchés publics séparés conduirait à générer des couts d’interface certains au titre de la phase d’exploitation du service compte tenu de la multiplication des contrats ainsi que de la nécessité de disposer de moyens humains et matériels importants pour Bordeaux Métropole au titre du suivi d’exécution des différents contrats.

Pour l’ensemble de ces motifs, il est proposé, en cas de choix d’une gestion externalisée du service, de ne pas recourir à la formule du marché public de services.

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service, en contrepartie soit du droit d'exploiter l'ouvrage ou le service qui fait l'objet du contrat, soit de ce droit assorti d'un prix ».

La délégation de service public implique donc le transfert au cocontractant d’un risque lié à l’exploitation de l’ouvrage ou du service. Selon ce même article du code de la commande publique « la part de risque transférée au concessionnaire implique une réelle exposition aux aléas du marché, de sorte que toute perte potentielle supportée par le concessionnaire ne doit pas être purement théorique ou négligeable. Le concessionnaire assume le risque d'exploitation lorsque, dans des conditions d'exploitation normales, il n'est pas assuré d'amortir les investissements ou les coûts, liés à l'exploitation de l'ouvrage ou du service, qu'il a supportés ».

La procédure de passation d’une délégation de service public permet une libre négociation, sous réserve, toutefois, des précautions liées au respect du principe général d’égalité de traitement des candidats.

Le concessionnaire peut être chargé de construire des ouvrages, équipements affectés au service, de réaliser des travaux ou d'acquérir des biens nécessaires au service public, sans que cela ne soit toutefois obligatoire : la collectivité délégante peut ainsi conserver tout ou partie de la maîtrise d’ouvrage.

Sur les aspects relatifs à la gestion du service (le contrat, le contrôle, les compétences, la maintenance, les relations sociales +) :

▪ le contrat : à travers les termes du contrat, la collectivité transfère les risques d'exploitation, qui sont dès lors supportés par le délégataire. Un niveau minimum de recettes est garanti à la Métropole, par le biais d’un système de bonus/malus payé par le délégataire en cas de non atteinte des objectifs. Le contrat doit veiller à organiser les relations contractuelles et contraindre l'entreprise à réaliser ses engagements en matière de qualité de service, d'entretien du réseau. Il doit être équilibré et encadrer les responsabilités respectives des parties. En outre, ce contrat assure à la collectivité le maintien et la maîtrise de l’évolution de l'offre de transports et peut être adapté aux besoins nouveaux en matière de déplacements.

▪ le contrôle : le contrôle du délégataire nécessite la mise en place d'équipes dédiées permettant un contrôle sur la qualité et l’offre du service, le respect des engagements contractuels et la gestion financière et comptable du contrat.

▪ les compétences : il est indispensable de conserver les compétences en interne afin d'organiser et contrôler le service...

▪ les relations sociales : elles sont gérées par le délégataire/employeur dans le respect du droit social et des accords applicables.

▪ Sur le coût du service : la Métropole paye certes à l'entreprise des frais de structure (assistance technique du groupe, commissions pour cartes bancaires, politique de rémunération du personnel...) mais bénéficie d’économie d’échelle et du retour sur les investissements, les innovations, la recherche et le développement.

▪ la tarification : la collectivité conserve dans tous les cas la responsabilité de la décision sur les tarifs en vigueur et l'équilibre entre objectifs commerciaux et objectifs de service public.

▪ la logique de marché : elle joue à la fois en faveur du déléguant et du délégataire. A travers les effets de seuils, le délégataire fait économiser des charges qu'auraient eu à supporter le déléguant (achat de carburant, énergie...). Le risque assumé par l'entreprise à travers la gestion du réseau et l'atteinte d'objectifs a également un coût qu'il convient de rémunérer. En contrepartie, l'entreprise dégage une marge lui permettant de couvrir ce risque et de rémunérer ses actionnaires.

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5.3. Synthèse

En ce qui concerne les modes de gestion directs du service de transport de voyageurs :

▪ la régie sans personnalité morale implique pour la collectivité des contraintes de gestion importantes en particulier dans la gestion du personnel différenciée en regard de leur statut,

▪ la régie personnalisée (EPIC local) n'apporte pas les garanties suffisantes en matière de contrôle de l'activité et de maîtrise du risque d'exploitation que la Métropole attend pour la gestion de son service public de transports. Ce mode de gestion direct peut, par ailleurs, rendre plus complexe l’articulation nécessaire entre un réseau de transports en développement réalisé par la Métropole et sa remise pour exploitation à la régie exploitante,

▪ l'absence de partenaire pour créer une SPL tend également à écarter ce mode de gestion.

En toute hypothèse, si le recours à une régie ou à une SPL permettrait à Bordeaux Métropole de conserver en théorie une plus grande maîtrise sur la gestion du service public, il impliquerait des nouvelles contraintes financières, techniques et organisationnelles. En particulier :

▪ Bordeaux Métropole ne dispose pas de tous les savoir-faire nécessaires ainsi que des

moyens matériels et humains qui lui permettraient de gérer intégralement le service public, dans toutes ses dimensions.

▪ Par ailleurs, Bordeaux Métropole devrait entièrement supporter la responsabilité juridique, technique et financière de cette gestion, les différents types de régies impliquant que la métropole subisse le risque lié à l’exploitation commerciale du réseau de transports.

6. CHOIX PROPOSE AU CONSEIL METROPOLITAIN

Le bilan fait à mi-parcours du contrat en cours, permet de souligner le bon niveau de performance atteint par l’opérateur, notamment en termes d’augmentation de la fréquentation et des recettes commerciales.

Compte tenu des spécificités du service des transports, la régie ne parait pas aujourd’hui être le mode de gestion le plus adapté et il apparaît plus pertinent que la gestion et l’exploitation du service soient confiées à un prestataire externe présentant des garanties professionnelles dans le domaine considéré et une expertise spécifique à ce métier, afin de rendre le meilleur service possible aux usagers tant sur les plans techniques qu’économiques.

Par ailleurs, le marché public de service apparaît comme non adapté aux objectifs poursuivis par la Métropole car il est peu responsabilisant pour le titulaire, et Bordeaux Métropole conserverait une grande partie des risques d’exploitation.

Bordeaux Métropole n’ayant pas les capacités et la vocation à gérer directement l’exploitation du service des transports dans la mesure où ce domaine d’activité nécessite de fortes technicités dans les domaines commerciaux, d’exploitation et de maintenance et, le cas échéant, de travaux de renouvellement, et la formule du marché public étant peu responsabilisante pour le titulaire, le recours à une nouvelle concession valant délégation de service public apparait comme étant la solution la plus adaptée techniquement et économiquement.

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Par ailleurs, malgré de nombreuses difficultés techniques et aléas survenus ces 4 dernières années, l’opérateur a exploité le réseau en s’adaptant au plus près des événements, mettant en œuvre des solutions adaptées dans des délais satisfaisants.

Il a également mis, au service de Bordeaux Métropole, toute son expertise et sa technicité en vue de gérer les spécificités du réseau TBM; terminus partiels, Alimentation par le sol du tramway, tram-train... et également les différentes situations de crise que le service a connu : évacuation en urgence du dépôt Lescure (2015), effondrement du système informatique (2018), incendie du parking salinières (2019)…

Ainsi, le mode de gestion actuellement en vigueur (DSP) a de nouveau su démontrer ses vertus et son intérêt.

Il est donc proposé de recourir à nouveau à un mode de gestion délégué du service sous la forme d’une concession valant délégation de service public qui présente au global les avantages suivants :

▪ l’affirmation des rôles d’autorité organisatrice et de maîtrise d’ouvrage de la Collectivité, sur lesquels celle-ci peut se concentrer, et qui lui permettent un pilotage affirmé des services de transports, en cohérence avec ses autres politiques publiques. Notamment, le Conseil de Bordeaux Métropole garde la possibilité de faire évoluer le service, de fixer les tarifs et la consistance des services ;

▪ le transfert des difficultés et des risques d’exploitation à un tiers lié aux services et, le cas échéant, de travaux de renouvellement des infrastructures et équipements mis à sa charge. A ce titre, la faculté de transférer au titulaire certains investissements, facilite ainsi l’adaptation du service au besoin ;

▪ le transfert du risque lié à la gestion du personnel ;▪ la capacité de la Métropole de s’appuyer sur un partenaire intéressé économiquement

au développement du réseau, sa qualité et sa fréquentation ;▪ le bénéfice de l’expertise et de l’organisation d’un exploitant spécialisé dans le secteur

des transports urbains de voyageurs, à savoir la possibilité de faire bénéficier la Métropole du savoir-faire, des innovations et du réseau d’un opérateur économique pour accompagner Bordeaux Métropole dans la mise en œuvre de la stratégie de développement du réseau de transports répondant aux enjeux de mobilité durable du service.

La pertinence du choix de ce mode de gestion est confirmée dans le secteur des transports publics de voyageurs (choix opéré par de nombreuses collectivités) et peut, en outre, s’appuyer sur la capitalisation de l'expérience acquise en matière de délégation de service public par les équipes de la Métropole.

Outre ces différents avantages, il convient de rappeler que le changement de mode de gestion constituerait en soi une réelle difficulté (période de transition et de reprise à gérer notamment sur le plan social) et donc un risque majeur sur le service qui aujourd’hui rencontre une très bonne dynamique.

Ce mode de gestion s’inscrit, de plus, dans la continuité du contrat actuel par sa nature, même s’il convient de nuancer cet aspect dans la mesure où les ambitions du futur service seront nécessairement différentes et adaptées aux nouveaux défis à venir.

Sur la base de cette analyse, ainsi qu’au regard des défis du réseau à l’horizon 2030, la concession de service public valant délégation de service public apparait comme le mode de gestion la plus adapté et le moins risqué pour la gestion et l’exploitation du réseau métropolitain de transport de voyageurs et de ses différents services, ainsi que pour les usagers du réseau TBM.

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7. PRINCIPALES CARACTERISTIQUES DE LA FUTURE CONCESSION DE SERVICE

7.1. Consistance générale du service / objet du contrat

Le futur contrat de concession devra s’inscrire dans une politique globale de mobilité durable, permettre une grande complémentarité avec toutes les autres offres de mobilité présentes sur le territoire, être dynamique et en capacité de s’adapter au rythme des innovations à venir. Il aura pour objet la fourniture de services de transport public urbain de voyageurs sur le territoire de Bordeaux Métropole. Les services à exploiter sont les suivants :

▪ Lignes de transport collectif routier urbain et péri-urbain par autobus ; ▪ Lignes de tramway ; ▪ Service de transport à l’attention des personnes à mobilité réduite (PMR) ; ▪ Service de transport à la demande (TAD) ; ▪ Des navettes fluviales ; ▪ Des parcs-relais et pôles d’échanges ; ▪ Eventuellement, des services scolaires (collèges et lycées seulement).

Ce point envisagé à des fins d’économies, nécessite encore des études plus approfondies et une discussion avec les communes. Une décision est attendue courant 2020 avant la finalisation du cahier des charges de la future DSP.

▪ Certains services de mobilité complémentaires alternatifs à l’usage individuel de la

voiture et concourant à la fourniture d'un service global de mobilité durable. Ces services pourront être intégrés dans le périmètre du futur contrat de concession ou, sinon, s’organiser en un ou plusieurs contrats de service public attribués après lancement d’une ou plusieurs procédures de passation.

Cette disposition vise, entre autres, les offres métropolitaines relatives au vélo (V3, prêt gratuit métropolitain, box vélos sécurisés, maisons du vélo…) lesquelles pourraient être soit regroupées dans un contrat dédié « Modes actifs » ou soit regroupées au sein de la future concession TBM. Une décision est attendue courant 2020 avant la finalisation du cahier des charges de la future DSP.

7.2. Durée du contrat

La durée prévisionnelle du contrat de concession serait soit de 8 ans, soit de 9 ans, à compter au plus tôt du 1er janvier 2023 et, en tout état de cause, de la date de notification au futur opérateur.

Une telle durée prévisionnelle présente l’avantage :

▪ de stimuler la concurrence par un renouvellement des procédures à une échéance qui ne soit pas trop longue ;

▪ d’engager le délégataire sur des objectifs qualitatifs et des investissements sur une durée qui ne soit pas trop courte aux fins d’inciter à une prise de risques optimisée du titulaire ;

▪ d’être cohérente au regard des niveaux d’investissement envisagés susceptibles d’être mis à la charge du titulaire (cf. infra).

Le contrat prévoira toutes les stipulations nécessaires à la sécurisation des modalités de sortie du contrat à son terme, normal ou anticipé.

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7.3. Principales missions du titulaire

7.3.1. Création d’une société dédiée

L’AOM exigera la création d’une société dédiée par le concessionnaire dont l’objet sera exclusivement la gestion du réseau de transport dans les conditions prévues au contrat. Cette modalité est actuellement déjà mise en œuvre.

7.3.2. Prestations confiées au titulaire

Le titulaire de la convention de délégation de service public assumera directement l’exploitation du service public de transports urbains dans le respect des principes d’organisation et de fonctionnement du service public. En vertu de son autonomie de gestion, il définit et met en œuvre les moyens appropriés pour atteindre les objectifs fixés par la Métropole. Il contracte à cet égard une obligation de résultat.

Dans le cadre du contrat, les missions du concessionnaire seront principalement les suivantes :

▪ Proposer une organisation des lignes pertinentes répondant aux objectifs fixés par la

métropole ; ▪ Assurer l’exploitation des services entrant dans le périmètre du contrat ; ▪ Percevoir les recettes du service pour le compte de l’AOM et supporter l’ensemble des

charges directement liées à l’exécution du contrat dans le respect des normes comptables, fiscales et réglementaires en vigueur ;

▪ Mettre en place une organisation interne adaptée à la consistance du service (fonctions supports, exploitation, maintenance, direction, etc.) et assurer la gestion du personnel d’exploitation ;

▪ Mettre en œuvre une politique de marketing et de communication pour développer la fréquentation, en lien avec l’AOM ;

▪ Mettre en œuvre des modalités adaptées d’informations voyageurs et les améliorer au cours de l’exécution du contrat ;

▪ Assurer un niveau optimal de qualité de service pour les usagers tout au long du contrat et assurer le suivi de la qualité ;

▪ Assurer la garde des biens dédiés au service, ainsi que l’entretien et la maintenance du matériel mis à sa disposition par l’AOM ;

▪ Acquérir et/ou mettre à disposition les biens nécessaires au service autres que ceux mis à disposition par l’AOM ;

▪ Apporter à l’AOM son conseil et son expertise pour améliorer le réseau de transport au cours de l’exécution du contrat ;

▪ Produire pour le compte de l’AOM l’ensemble des informations de suivi technique et financier de l’activité permettant le contrôle de l’AOM via notamment la production d’un rapport annuel et de toute information prévue au contrat (tableaux de bord de suivi, etc.).

▪ Anticiper l’évolution de l’offre de mobilité durable pour innover et s’adapter aux évolutions techniques et de périmètre d’organisation ;

▪ Assurer le financement et la réalisation d’investissements non supportés par l’AOM et nécessaires aux services de mobilités (en ce compris, le cas échéant, ceux qui sont nécessaires au renouvellement-maintenance d’une partie des infrastructures, équipements et ouvrages dédiés au service).

D’une manière générale, il sera tenu d’assurer la continuité du service public de transports qui lui sera confié par Bordeaux Métropole.

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Il contribuera également aux objectifs de développement durable poursuivis par Bordeaux Métropole. A ce titre, il sera exigé du futur délégataire un haut niveau de responsabilité sociale, sociétale et environnementale.

7.3.3. Moyens du futur concessionnaire et processus d’exploitation

L’AOM met à la disposition du futur concessionnaire l’ensemble des biens de retour du contrat actuel ainsi que les biens de reprise qui auront fait l’objet d’un rachat par la Métropole, et notamment :

▪ Le matériel roulant (bus et rames de tramways principalement) ; ▪ Les dépôts ; ▪ Les parcs-relais et pôles d’échange ; ▪ Le système billettique ;

▪ Le SAEIV.

Le concessionnaire devra se doter de l’ensemble des autres moyens matériels nécessaires à l’exploitation des services délégués.

L’ensemble des processus d’exploitation seront formalisés de façon à pouvoir faire l’objet d’un transfert intégral à l’échéance du contrat et permettre, à terme, la mise en place de tout mode de gestion que viendra à retenir la Métropole.

La sous-traitance sera encadrée.

7.3.4. Reprise du personnel

Le concessionnaire reprendra le personnel, actuellement affecté au périmètre de la délégation de service public, ainsi que les avantages sociaux dont il bénéficie, conformément aux dispositions légales et aux stipulations conventionnelles en vigueur applicables au jour du transfert.

Il devra par ailleurs s’engager à affecter, à la délégation, l’ensemble du personnel nécessaire, que ce dernier soit repris du précédent concessionnaire, ou issu de nouveaux recrutements.

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7.4. Economie générale du contrat

7.4.1 Modalités de rémunération du délégataire

L’exploitation du service s’effectuera aux risques et périls du délégataire. Des mécanismes seront également prévus pour encadrer les risques et aléas du futur contrat dans le respect de l’article L.1121-1 du Code de la Commande Publique2 . Le concessionnaire sera rémunéré par l’AOM via une contribution financière avec pour objectif de maîtriser cette contribution dans le temps, de rémunérer de manière la plus juste possible le délégataire. Les modalités de versement de la contribution financière, son régime fiscal et son actualisation seront définies au contrat. Le contrat fixera les conditions dans lesquelles les recettes seront perçues auprès des usagers de l’AOM et leur évolution pendant toute la durée du contrat.

Des mécanismes et indicateurs de performance seront prévus au contrat et seront revus à l’aune des enseignements tirés sur le contrat actuel. Ils auront pour vocation d’inciter le concessionnaire à assurer un haut niveau de qualité de service et à optimiser l’exploitation des services de mobilité tout en assurant un partage encadré du risque économique sur les recettes notamment.

En cours de contrat, la rémunération du titulaire pourra varier en fonction de la mise en œuvre d’expérimentations/innovations, en termes notamment de solutions de mobilité complémentaires à l’usage individuelle de la voiture, et répondant aux enjeux et besoins des usagers. Le périmètre et la consistance de ces solutions devront en tout état de cause être validés expressément au préalable par Bordeaux Métropole avant toute mise en œuvre effective en cours d’exécution selon les modalités qui seront prévues au contrat.

En tout état de cause, la Métropole se donne en plus pour objectif de maîtriser sa contribution annuelle au fonctionnement du réseau sur son ressort territorial, en vue de maintenir des capacités d’investissement et d’adaptation élevées face aux évolutions du contexte technique et organisationnel.

7.4.2. Investissements à la charge du concessionnaire

Pour le futur contrat, le concessionnaire aura à sa charge des investissements dont l’objet et le montant devront être évalués précisément par ses soins en amont de l’attribution du contrat dans le cadre d’un programme pluriannuel d’investissement. A ce stade, il n’est pas possible de préciser en détails les investissements que la Métropole choisira de confier au futur délégataire.

En tout état de cause, le périmètre des investissements à la charge du futur opérateur sera sensiblement plus large et plus élevé que celui à la charge de l’opérateur actuel. En effet, il est probable que la Métropole choisisse de confier au futur délégataire la rénovation à mi-vie d’un premier lot de rames de tramway ainsi qu’éventuellement l’acquisition de nouveaux bateaux pour le service Bat³.

2 Article L.1121-1 du Code de la Commande Publique : Un contrat de concession est un contrat par lequel une ou

plusieurs autorités concédantes soumises au présent code confient l’exécution de travaux ou la gestion d’un

service à un ou plusieurs opérateurs économiques, à qui est transféré un risque lié à l’exploitation de l’ouvrage ou

du service, en contrepartie soit du droit d’exploiter l’ouvrage ou le service qui fait l’objet du contrat, soit de ce droit

assorti d’un prix.

La part de risque transférée au concessionnaire implique une réelle exposition aux aléas du marché, de sorte que

toute perte potentielle supportée par le concessionnaire ne doit pas être purement théorique ou négligeable. Le

concessionnaire assume le risque d’exploitation lorsque, dans des conditions d’exploitation normales, il n’est pas

assuré d’amortir les investissements ou les coûts, liés à l’exploitation de l’ouvrage ou du service, qu’il a supportés.

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La Métropole souhaite également laisser la possibilité au délégataire de proposer et de porter, en début et en cours de contrat, certains investissements complémentaires : innovation, amélioration de la productivité, amélioration de la fiabilité, de la sécurité et de la sûreté.

Pour rappel, le programme pluriannuel d’Investissement à la charge de l’opérateur prévu dans le cadre de la DSP actuelle s’élève à 55 M€. Ce montant correspond au cumul des investissements à sa charge sur la durée du contrat3.

Dans le cadre du prochain contrat de concession, le montant estimatif des opérations d’investissement à la charge du futur concessionnaire serait a minima de 60 MEUR d’euros sur la durée du contrat.

7.4.3. Gestion et aspects financiers et comptables

Les opérations de la délégation, ainsi que ses éventuelles activités complémentaires et/ou prestations accessoires, seront décrites au moyen d’un compte d’exploitation établi sous la forme d'un compte de résultat détaillé. Des états financiers à produire seront définis contractuellement.

La gestion de la facturation et du recouvrement des recettes auprès des usagers sera assurée par le concessionnaire.

Le concessionnaire engagera toutes les dépenses nécessaires au bon fonctionnement des services délégués. Toutes les redevances d’occupation du domaine public occupé, tous les impôts ou taxes dus en vertu des lois et règlements en vigueur seront à la charge du concessionnaire.

Le concessionnaire devra constituer à l'appui de ses engagements contractuels une ou plusieurs garanties bancaires à première demande.

Toutes les opérations relatives à la gestion (exploitation, maintenance et investissements) des services par le concessionnaire seront tracées comptablement au sein de la structure dédiée, conformément au plan comptable général. Les comptes de la structure dédiée seront obligatoirement certifiés annuellement par un commissaire aux comptes.

A cette fin, une annexe financière et comptable au contrat définira les principes comptables à respecter par le concessionnaire (plan de compte utilisé, séparation exploitation et investissement, césure des exercices et mécanismes de provisions, intangibilité de l’ouverture...), les états financiers impératifs à produire et, en particulier, un compte de résultat, un bilan, un tableau de financement, la tenue d’une comptabilité analytique appropriée, le grand-livre et l’état valorisé des engagements hors bilan.

Ainsi, la Métropole disposera de documents complets (comptes d’exploitation, bilan et annexes) et parfaitement conformes aux principes comptables mais également de données analytiques technico- économiques.

3 Ce montant reste assez limité au regard des 230 MEUR de forfait de charges qui sont versés annuellement par la

métropole à l’opérateur.

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7.5. Gouvernance et contrôle de l’exploitation

7.5.1. Rôle de la Métropole Autorité Organisatrice

Bordeaux Métropole – Autorité Organisatrice de la Mobilité – porte les responsabilités suivantes :

▪ Définir la politique générale des transports y compris les modes de coopération avec les services de transport gérés par les autres autorités organisatrices, l’offre de transport et son développement, le système qualité et le mode de rémunération du concessionnaire ;

▪ Définir la politique de tarification conformément au contrat ; ▪ Verser une contribution financière au concessionnaire dans les conditions prévues au

contrat ; ▪ Contrôler le respect par le concessionnaire des obligations du contrat et la conformité

des services effectués par rapport aux stipulations contractuelles ; ▪ Porter et financer certains investissements nécessaires au service.

7.5.2 Information de la Métropole relative à l’exploitation

Le contrat prévoira un accès permanent et en temps réel à l’ensemble de l’information d’exploitation créée par le concessionnaire, ainsi que la remise périodique de copies intégrales et exhaustives de toutes les bases de données d’exploitation et de maintenance dans les conditions prévues à l’article L.3113-2 du CCP.

Des obligations d’interopérabilité et de transférabilité du système d’information seront également imposées.

L’intégralité des données d’exploitation constituera un bien de retour remis à la Métropole à l’échéance du contrat à titre gratuit.

Par ailleurs les composantes et les développements du système d’information propres au service (informatique industrielle, serveurs dédiés, logiciels spécifiques, etc.) seront également des biens de retour remis à titre gratuit, à la Métropole à l’échéance du contrat.

7.5.3. Les contrôles

L’AOM conservera le contrôle du service et devra obtenir du concessionnaire tous les renseignements nécessaires à l'exercice de ses droits et obligations, et ce, dans tous les domaines (technique, comptable, social, etc.). Le concessionnaire sera notamment soumis à des mesures de contrôle relevant à la fois des obligations contractuelles et des obligations réglementaires.

A cet effet, le concessionnaire sera tenu de fournir des rapports annuels et mensuels d’activité dont le contenu, conforme aux exigences minimales des articles R.3131-2 à R.3131-4 du CCP, sera précisé contractuellement.

En outre, l’AOM pourra à tout moment mettre en place un contrôle sur pièce ou sur place pour vérifier les informations produites et obtenir des données complémentaires le cas échéant.

7.5.4 Les sanctions

Dans le cadre du futur contrat, l’AOM aura la possibilité d’appliquer des sanctions en cas de manquements du concessionnaire à ses obligations contractuelles. Ces sanctions pourront

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aller, selon la gravité des cas ou des manquements, de sanctions pécuniaires à la sanction résolutoire.

Les principales catégories de sanctions sont présentées ci-dessous :

▪ Des sanctions pécuniaires adaptées à chaque manquement du concessionnaire seront prévues par le contrat : retard dans la remise des documents, non-respect de certaines obligations contractuelles, mauvais résultats dans les contrôles de qualité de service, etc.

▪ Des sanctions coercitives avec l'exécution d'office et la mise en régie provisoire si le concessionnaire ne réalise pas ses obligations contractuelles nécessaires à l’exploitation du service. En cas de faute grave du concessionnaire, notamment si la sécurité publique venait à être compromise ou si le service n'était exécuté que partiellement, l’AOM pourrait mettre le service en régie provisoire dans les conditions qui seront définies par la convention.

▪ La sanction résolutoire avec le prononcé de la déchéance du contrat en cas de faute

d'une particulière gravité.

7.6. Fin de contrat

La durée du contrat ne pourra être prolongée sauf dans les cas autorisés par la réglementation en vigueur.

Le contrat détaillera les conditions de fin de contrat concernant le personnel, les biens ainsi que l’ensemble des documents et informations nécessaires pour assurer la continuité du service au terme du contrat.

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8. PROCEDURE A LANCER

La procédure à lancer comporte les étapes suivantes, après délibération de la Métropole sur le principe de la concession de service valant délégation de service public ;

▪ Publication d’un avis d’appel public à la concurrence au Journal officiel de l’Union européenne (JOUE), au Bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP) ou dans une publication habilitée à recevoir les annonces légales, et dans une revue spécialisée du secteur économique concerné,

▪ Ouverture et sélection des candidats admis à concourir pour la présentation d’une offre par la commission de délégation de service public ;

▪ Envoi du Dossier de Consultation des Entreprises aux candidats admis à concourir pour la présentation d’une offre ;

▪ Ouverture des offres des seuls candidats admis par la commission de délégation de

service public, qui procèdera à un rapport d’analyse et rendra un avis sur les offres et les suites à donner à la procédure,

▪ Au vu de l’avis rendu par la commission, le Président ou son représentant engagera

librement une négociation avec une ou plusieurs entreprises ayant présenté une offre,

▪ Choix du délégataire au terme de la phase de négociations (après remise, le cas échéant, d’offre(s) améliorées par les opérateurs économiques candidats) par le Président, qui transmettra au conseil de métropole un rapport présentant les motifs du choix et l’économie générale du contrat, ainsi que le rapport de la commission,

▪ Délibération du conseil de Métropole approuvant le choix du délégataire et autorisant

la signature de la convention de délégation de service public (délibération ensuite transmise au contrôle de légalité),

▪ Formalités d’achèvement de la procédure (signature, transmission au contrôle de légalité et notification au délégataire…),

▪ Publication d’un avis d’attribution au JOUE,

Compte-tenu de l’importance du réseau de transport de la Métropole, il convient de préciser qu’une période d’au maximum 6 mois est aujourd’hui envisagée entre la date de la délibération d’attribution du futur contrat et sa date d’entrée en vigueur, ce qui induirait que le Conseil de Métropole se prononce sur le choix du futur concessionnaire a priori au plus tard au terme du premier semestre 2022.

Documents

RAPPORT SUR LE CHOIX DU FUTUR MODE DE …...motivée du conseil de Bordeaux métropole sur le choix du futur mode de gestion des services de transports publics collectifs métropolitains