Rapport sur l'Environnement (Country Environnemental Analysis - CEA) 2013: Les Principaux Messages (Banque Mondiale)

7/30/2019 Rapport sur l'Environnement (Country Environnemental Analysis - CEA) 2013: Les Principaux Messages (Banque Mondiale)

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MADAGASCAR

RAPPORT SUR LENVIRONNEMENT

(COUNTRY ENVIRONNEMENTALANALYSIS - CEA) 2013 :

LES PRINCIPAUX MESSAGES

Avril 2013

Photo:FelanaRajaonarivelo


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Ldition 2013 du rapport Madagascar Country Environmental Analysis a t publi en anglais sous le titre Taking Stock and Moving Forward .

Il a t rdig par une quipe coordonne par Jean-Christophe Carret (Coordonnateur du dveloppement durable, Banque mondiale, R gion

Afrique) avec lappui dAlison Clausen. Ce rapport peut tre tlcharg sur les sites internet du bureau de la Banque mondiale Madagascar.

Les documents de travail de la Banque mondiale sont publis pour faire connatre les rsultats des travaux de la Banque mondiale l a commu-

naut de dveloppement dans les meilleurs dlais possibles. Ce document na donc pas t imprim selon les mthodes employes pour les

textes ociels. Certaines sources cites dans le texte peuvent tre des documents ocieux qui ne sont pas la disposition du public.

Les constatations, interprtations et conclusions quon trouvera dans le prsent rapport nengagent que les auteurs et ne doivent tre

attribues en aucune manire la Banque mondiale, ses institutions alies ou aux membres de son Conseil dAdministration, ni aux pays

quils reprsentent.

La Banque mondiale ne garantit pas lexactitude des donnes cites et dcline toute responsabilit quant aux consquences de leur utilisation.

Le contenu de cette publication fait lobjet dun copyright. La copie et/ou la transmission de passages ou de lensemble de la publication sans

autorisation peut tre une violation de la loi en vigueur. La Banque mondiale encourage la diusion de ses travaux et accorde normalementcette autorisation sans tarder et, si la reproduction rpond des ns non commerciales, titre gratuit.

Pour toutes requtes, veuillez-vous adresser au bureau de la Banque mondiale Madagascar .

Bureau de MadagascarRue Andriamidy L. Razamanantsoa

Anosy BP 4140

Antananarivo (101) - Madagascar

Sites internet : ww w.worldbank.org/madagascar

et http://www.banquemondiale.org/madagascar.

E-mail : [email protected]


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e dveloppement durable a t dfinien 1987 par Gro Harlem Brundtland,

alors Premier ministre du Royaume de

Norvge, comme un dveloppementqui rpond aux besoins du prsent sans compro-

mettre la capacit des gnrations futures rpondre aux leurs . Plus de vingt ans aprs,

cette dfinition continue poser une des probl-

matiques les plus importantes en matire dedveloppement Madagascar. Reconnue

internationalement comme tant un sanctuaire

mondial de la faune et de la flore, la Grande Ilevoit cependant ses ressources naturelles subir la

pression croissante des activits humaines et

conomiques.La ncessit de concilier les intrts des hommes

avec la sauvegarde des ressources naturelles dupays se pose donc avec acuit. La Banque

mondiale fait sienne cette proccupation, qui

consiste placer ltre humain comme finalitdes actions de protection de lenvironnement,

afin que la population, mais aussi les entreprises

puissent jouir des ressources offertes par lanature, tout en veillant prserver les intrts

des gnrations futures.

Le capital naturel de Madagascar doit donc treentretenu, du fait du potentiel conomique quil

reprsente, pour ne parler que des revenus de

lcotourisme ou des potentialits offertes par le

march du carbone. Depuis plusieurs dcennies,notre institution accompagne le secteur environ-

nement Madagascar, travers les diffrentes

tapes du Programme environnemental, qui enest actuellement sa troisime phase. Cette

collaboration sest traduite par des financementsconsquents, mais galement par la production

dun certain nombre de travaux destins

enrichir la connaissance sur le secteur, et qui sontune contribution au dialogue entre le Gouverne-

ment, la socit civile et les partenaires

techniques et financiers.Le Rapport sur lenvironnement (CEA) fait partie

de ces travaux. La dernire dition date de 2003,

do limportance majeure de celle-ci, produite en2013 par une quipe de la Banque mondiale

coordonne par Jean-Christophe Carret. Cettenouvelle dition met jour les connaissances, les

dfis, mais propose galement des pistes de

rflexion pour lavenir. Elle a t produite enanglais, et peut tre intgralement tlcharge

sur nos sites internet. Toutefois, nous avons jug

utile den rsumer les principaux messages danscette brochure en franais, afin den faciliter la

comprhension et la diffusion.

Je vous en souhaite une bonne lecture.

LHaleh Bridi

Country Director

pour Madagascar

Banque mondiale

Photo:NjakaRajaonisaona


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Les principaux messages

Madagascar fait face plusieurs dfis

environnementaux, dont certains, commela disparition des espces endmiques, sont

bien connus, tandis que dautres sontdangereusement ignors : par exemple les

scheresses dans le Grand Sud, les criquets

ou encore la pollution de l'air lintrieurdes maisons.

Depuis 20 ans, la Banque mondiale a pour

lessentiel financ la conservation de la

biodiversit Madagascar. Elle souhaite-rait lavenir galement aider le pays

mieux grer son capital naturel et aider

les plus vulnrables se protger desalas climatiques et de la pollution.

Les ressources naturelles sont un lment

dterminant de lavenir du pays. Ledveloppement humain proviendra de la

transformation efficace du capital naturel

en capital productif et humain. Lefficacitde cette transformation dpend de la bonne

gouvernance des ressources naturelles.Photo:ErickRabemananoro


Photo:FelanaRajao

narivelo


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SommaireIntroduction..................................................................................6

Gestion du capital naturel pour une croissance durable.............7

Les dfis de la gouvernance du secteur environnement...........13

Quatre exemples de dbat de politique publique......................19

Recommandations du CEA et rle de la Banque mondiale.......23



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Introduction

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1 Une note de stratgie intrimaire (ISN) a t approuve par le conseil dadministration de la Banque mondiale au dbut de lanne 2012. Une stratgie complte sera prpare une fois la crise politique rsolue.2 Pour le troisime objectif du CEA, les analyses prsentes dans le rapport qui value le cadre politique, rglementaire et institutionnel du secteur environnement serviront sassurer que le pays a les mcanismes ncessaires pour grer lesventuels impacts environnementaux ngatifs des rformes supportes par laide budgtaire. Par ailleurs, ses dformes importantes en matire de gouvernance environnementales pourraient tre inclues dans laide budgtaire ou faire lobjet si ellessont assez nombreuses dune aide budgtaire spcialement ddie lenvironnement comme cela se fait beaucoup en Amrique latine (Brsil, Mexique, Colombie, Prou).3 Banque mondiale. 2003. Madagascar - revue du secteur rural et environnemental: Rapport No. 26106 MG. Banque mondiale, Washington DC.4 Carret JC, Rajaonson B, Feno PJ & Brand J. 2010. Lenvironnement : un atout prserver, des enjeux matriser. In Madagascar : vers un agenda de relance conomique, World Bank, Antananarivo.http://siteresources.worldbank.org/INTMADAGASCAR/Resources/PolicyNotesJune2010.pdf5 Voir par exemple USAID. 2010. Paradise Lost: Lessons from 25 Years of USAID Programs in Madagascar et KfW / PGM-E. 2009. Etat des lieux sur les transferts de gestion des ressources naturelles: Orientations stratgiques.6 Banque mondiale. 2010. Madagascar Governance and Development Effectiveness Review: A Political Economy Analysis of Governance in Madagascar- Report No. 54277-MG. World Bank, Washington DC.7Armines-Cerna, 2010.Study of the Costs of Environmental Degradation and Genuine Saving8 WRI, ACCESS Initiative and Development and Environmental Law Center. 2012. Evaluation de la dmocratie environnementale: accs linformation, participation publique au processus dcisionnel et accs la justice en matire environnementale.9 Iharimamy Andriamarozaka, 2012. Revue des dpenses publiques dans le secteur de lenvironnement.10Agreco. 2012.Analyse des cots et sources de financement du systme daires protges Madagascar.11 Industrial Economics. 2012. Initial Modeling of Future Climate Risks in Madagascar.

Cette note prsente les principaux messages et recommandations de ldition 2013 du Rapport sur lenvironnement (Country Environmental

Analysis, CEA en anglais) de la Banque mondiale Madagascar. Les objectifs du rapport sont pluriels : informer la prochaine stratgie de parte-

nariat de la Banque mondiale1, identifier les priorits de la Banque mondiale dans le secteur environnement et servir de document de rfrence

pour la prparation dun appui budgtaire gnral, une des oprations qui pourraient tre finance par la Banque mondiale au moment durengagement si le contexte macro-conomique le permet et si le nouveau gouvernement souhaite s'engager dans des rformes ambitieuses2.

Par ailleurs, le CEA de la Banque mondiale est une contribution au dialogue entre le Gouvernement, la socit civile et les partenaires du

dveloppement sur les liens entre lenvironnement et le dveloppement conomique Madagascar.

Le dernier rapport sur lenvironnement de la Banque mondiale date de 2003. Il avait t crit dans le contexte de la prparation de lappui de la

Banque mondiale la troisime phase du Programme environnemental (PE3). En ce temps, la Banque mondiale avait mis l accent sur la nces-

sit de valoriser les ressources naturelles, y compris la biodiversit, pour viter leur destruction3 : autrement dit, trouver des marchs pour les

produits et les services des cosystmes. Depuis 2003, seule une courte note de politique a t crite sur lenvironnement. Elle figure dans la

collection de notes de politique publies par la Banque mondiale en 20104. Cette note abordait les questions du financement du rseau des aires

protges, de limplication des populations locales dans la gestion des ressources naturelles, de la rgulation du secteur minier et de

lexploitation illgale des ressources naturelles, thmes qui sont largement repris et analyss plus avant dans le prsent rapport sur

lenvironnement.

Pour complter ces analyses, le CEA sest galement appuy sur les documents rcents labors par les partenaires au dveloppement

(notamment l'USAID et KfW5), une analyse de lconomie politique des secteurs minier et forestier prpare rcemment par la Banque

mondiale6 ainsi que plusieurs tudes de cas ralises spcifiquement pour ce CEA, notamment ltude sur le capital naturel7, la gouvernance par

le bas8 , la revue des dpenses publiques dans le secteur de lenvironnement9, le cot du systme des aires protges10 et enfin les risques

climatiques11.

Enfin, les recommandations du CEA sont cohrentes avec la nouvelle stratgie de la Banque mondiale dans le secteur de lenvironnement

(2012): Vers un Monde plus vert, plus propre et plus rsilient .


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GESTION DU CAPITAL NATUREL

POUR UNE CROISSANCE DURABLE

Photo:FelanaRajao

narivelo


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Quels sont les problmes

environnementaux Madagascar ?

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Ceux qui passent inaperus

ou presque :

la scheresse qui affecte systmatique-

ment et chaque anne un demi-million depersonnes dans le grand sud ; les dizaines

de milliers des maladies respiratoires qui

ont pour origine lutilisation des fours charbon de bois comme source dnergie

par la quasi-totalit des mnages

malgaches.

Ceux la notorit et au potentiel

de nuisance croissants :

la surexploitation des ressources halieu-

tiques notamment les crevettes ; lrosion

ctire et linondation des villes ctires ; les

pollutions dorigine industrielle, en particu-lier minire avec des grands projets

dilmnite, de nickel ou de fer qui ont vu le

jour ces dernires annes ; la possibilit

quun jour des sables bitumineux soient

exploits dans louest du pays.

Les plus connus :

la dforestation ; les espces menaces de

disparition ; lrosion de sols ; lexploitation

illgale du bois de rose ; le braconnage des

tortues terrestres ; les dgts causs par lescyclones.





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9

Le capital naturel de Madagascar, y compris les

forts, aires protges, terres agricoles et

ressources halieutiques, reprsente lessentiel de

la richesse du pays (plus de 50 pourcent sans

mme tenir compte des ressources minires)12.

En effet, les infrastructures sont peu

nombreuses (une des plus faibles densits au

monde de routes par nombre dhabitants), mal

entretenues, et la main duvre, bien que repr-

sentant un potentiel important, est pour le

moment relativement peu qualifie. Par cons-

quent, le dveloppement du pays repose pour le

moment sur la bonne gestion de ce capital

naturel, afin quil puisse tre efficacement trans-

form en capital productif et humain.

Plus de 50%de la richesse du paysrside dans le capital naturel


La dgradation de lenvironnement cote au pays entre USD 450 et 500 millions par an, soit 9 10% du PIB

Un quart de la population malgache, soit plus de 5 millions de personne, vit dans des zones risque de

catastrophes naturelles

Les cyclones de 2008 ont engendr des pertes conomiques slevant 5% du PIB

Prs de 12,000 dcs par an sont attribus des infections respiratoires provoques par linhalation de lair

pollu des mnages, dont plus de 10,000 sont des enfants de moins de 5ans

En 2010, prs de 80% de la population du Grand Sud de Madagascar ont t touchs par linscuritalimentaire due aux scheresses

La surexploitation des ressources halieutiques sest traduite, entre autres, par une chute de plus de 30% de

la valeur de lexportation de crevettes entre 2003 et 2008 : une perte de prs de USD 20 millions

Le chiffre daffaire de lindustrie touristique, qui repose en grande partie sur la renomme mondiale de la

biodiversit malgache, slve USD 0.5 milliard : un secteur cl en termes d'investissements et de cration

d'emplois directs et indirects

QUELQUES

CHIFFRES

Les feux de brousse sont un des aux qui ravagent les forts malgaches

12 Rsultat de ltude sur le capital naturel.


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10

Comment tablir un ordre de priorit des

problmes environnementaux pour une crois-

sance durable ?

Souvent dicte par la notorit de chaque dfi,

cette priorisation est discute dans le CEA partir des donnes disponibles et doutils analy-

tiques, tels que lvaluation montaire des

problmes environnementaux, et son expres-

sion en pourcentage du Produit intrieur brut

(PIB). Bien que les donnes manquent encore

pour une comparaison exhaustive et quil soit

difficile dvaluer dun point de vue montaire

certains services environnementaux, notam-

ment ceux lis aux services des cosystmes

forestiers, cette mthodologie permet de

comparer plus objectivement diffrents

problmes environnementaux.

Les rsultats montrent que les effets nfastes de

la pollution de lair et de leau sur la sant

publique, bien que peu mdiatiss, lemportent

nettement sur les problmes de dforestation et

de dgradation des sols agricoles, qui font

pourtant la une des mdias nationaux et

internationaux depuis vingt ans. Par ailleurs, le

cot des dgts occasionns par les cyclones

particulirement destructeurs (comme ceux en

2008) est, pour une anne donne, du mme

ordre de grandeur que le cot de la pollution de

leau ou de lair. En effet, Madagascar est lun

des pays les plus vulnrables au monde auxvnements climatiques extrmes (scheresses,

cyclones).

Un autre aspect important est limpact du cot

cumul de ces diffrents problmes environne-

mentaux sur les perspectives de croissance du

pays.


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F

elanaRajaonarivelo

Dans le quartier dAnketa-Bas Toliara, de nombreuses maisons construites

en matriaux traditionnels nont pas rsist au passage du cyclone Haruna (fvrier 2013).



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13 World Bank, 2011. The changing wealth of nations: measuring sustainable development in the new millennium. World Bank, Washington DC.

12

A Madagascar, le cot de la dgradation de

lenvironnement est denviron 9 pourcent du

PIB (en prenant lanne 2005 comme rfrence,

la seule anne pour laquelle nous disposons de

lensemble des donnes ncessaires).

Si on examine limpact de ce cot sur le taux

dpargne, cest--dire le taux de croissance du

stock combin de capital productif, humain et

naturelle, ce taux (toujours pour la mme anne

de rfrence) est ngatif -6.5 pourcent du PIB.

Ceci indique que, contrairement ce quun

dcideur malgache pourrait penser en ne consi-

drant pour cette mme anne que le taux de

croissance du PIB de 4.6 pourcent, ou encore le

taux dpargne brute 10 pourcent pour cette

anne, la croissance du pays nest pas durable13.

Le manque d'entretien de l'infrastructurephysique a bien entendu une influence majeure

sur ce rsultat, mais la mauvaise gestion des

ressources naturelles renforce encore la tendance

un dveloppement non durable.

Le cot de la dgradation de lenvironnement

nest quun exemple parmi dautres dune mthodo-

logie qui permet dordonner les problmes environ-

nementaux afin didentifier les priorits. Il nous

indique entre autres que la politique de

croissance conomique du pays doit tenir

compte de la gestion des ressources renouve-lables (et de leurs revenus), de celle de lenviron-

nement, ainsi que de la prvention des dgts

ds aux vnements climatiques. Lutilisation de

cette mthodologie avec les donnes existantes

illustre par ailleurs que les priorits du secteur

de lenvironnement Madagascar ne se limitent

pas seulement aux plus mdiatises.

Ces rsultats suggrent deux directions pour

laction : tout dabord, le pays doit ventuelle-

ment faire plus attention aux problmes

environnementaux dont personne ne parle,mais qui touchent les catgories de population

les plus pauvres et les plus vulnrables ; ensuite,

il est ncessaire de commencer assembler les

donnes sur les nouveaux problmes environne-

mentaux qui pourraient surgir.

La mauvaise gestiondes ressources naturelles

renforce encore la tendance un dveloppementnon durable.

Les communauts participent la s urveillance cologique de la Rserve spciale dAnalamazaotra,

en collaboration avec les agents de Madagascar National Parks.



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LES DFIS DE LA GOUVERNANCE

DU SECTEUR ENVIRONNEMENT

Dans le village de Mahatsara, Valentinah Randriamihaja, chef de volet appui au dveloppement et ducation

environnementale du Parc national de Mantadia, forme les membres des Comits locaux de protection mis en

place par les communauts pour veiller la conservation de laire protge.



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14

Seule la largeur de la route spare le Parc national de Mantadia dune zone non protge. On constate

la dirence entre les deux cts cause de lexploitation de la zone non protge pour la production de charbon de bois.


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F

elanaRajaonarivelo

Lanalyse de la gouvernance du secteur environ-

nement inclut lvaluation des politiques, des

institutions, du cadre juridique, de laccs

linformation et la justice et finalement des

dpenses publiques.

Les politiques et le cadre juridique

Depuis le Sommet de Rio et plus rcemment

celui de Durban, le pays sest dot de politiquesambitieuses (par exemple le Madagascar Action

Plan ax sur la vision Madagascar Naturelle-

ment ou encore la Vision de Durban) qui

font la part belle aux ressources naturelles,

notamment la biodiversit, et qui ont aussi t

un temps considres comme progressistes : par

exemple le transfert de droits de gestion aux

communauts locales ou encore la rglementa-

tion en matire dtudes dimpact environne-

mental. Cela dit, ces visions nont pas t renou-

veles depuis quelques temps, le Madagascar

Action Plan a expir et la vision Durban aurabientt 10 ans. Par consquent, le pays semble

marquer le pas aprs un dpart ambitieux au

moment du Sommet de Rio.

Mais la transcription des politiques en textes

rglementaires, ainsi que lapplication de la loi,

sont galement des obstacles majeurs la mise

en uvre de ces stratgies. La lgislation est

complexe, compose de nombreux textes

parfois contradictoires, dvelopps d'une

manire ad hoc. Le systme judiciaire prsente

des lacunes majeures, en grande partie lies la

corruption et au manque de capacit des institu-

tions, surtout au niveau dcentralis, o par

ailleurs le manque de ressources financires est

criant. Ces failles se sont aggraves depuis ledbut de la crise politique de 2009 ; les cas de

pillages des ressources naturelles se multiplient

et limpunit semble samplifier et l impunit est

un problme majeur.

Les institutions

Les institutions, comme les politiques et les

principaux textes de rglementation, datent

pour la plupart du dbut du Programme

Environnement, c'est--dire des annes 1990. Le

Ministre de lEnvironnement et Forts, issu de

la fusion en 2008 de deux ministres, est dsor-mais compos de deux directions gnrales,

forts et environnement situation qui est

source de conflits et dambiguts. La Direction

du changement climatique, au sein de la Direc-

tion gnrale de lenvironnement, peine faire

entendre sa voix.

Phot

o:FelanaRajaonarivelo


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On estime que US$ 200 millionsde bois prcieux ont t exports

et lesquels ont rapports environUS$ 20 million au Gouvernement.

16

Depuis 20 ans, lexploitation illgale des bois

prcieux (bois de rose et bois dbne) dfraie la

chronique et sintensifie chaque crisepolitique. Depuis plusieurs annes, la Direction

des Forts a entrepris de mettre au point un

ensemble doutils pour la gestion durable des

forts naturelles. Cela inclut le zonage forestier ;

les inventaires ; llaboration de plans

damnagement dtaills et ladjudication

publique et comptitive de permis

dexploitation ; ainsi que la mise au point de

systmes de traabilit de bois et de certifica-

tion. En attendant que ce systme devienne

oprationnel et pour viter que les forts ne

soient surexploites, l'exploitation forestire debois prcieux a t interdite, il y a dix ans, par la

lgislation nationale.

Nanmoins, les plans damnagement durables

nont jamais t produits, et certains exploitants

forestiers ont tout de mme russi obtenir,

titre exceptionnel, des permis pour des produits

dont lexploitation et lexportation sont

pourtant interdites. La crise lie au changement

de pouvoir en dehors des normes constitution-

nelles en 2009, a permis une ampleur sans

prcdent : on estime que US$ 200 millions de

dollars de bois prcieux ont t exports,

lesquels ont rapport environ US$ 20 millions de

dollars au Gouvernement. Une telle somme est

videmment significative pour un gouverne-

ment en mal de reconnaissance internationale

et qui ne bnficie pas du soutien des bailleurs

Deux exemples de dfis en matire de gouvernance des ressources

naturelles : les bois prcieux et le carbone forestier

de fonds, mais elle est ngligeable par rapport

au chiffre daffaires actuel de lindustrie du

tourisme de nature (1/2 milliard de dollars), quipourtant souffre quand de telles crises

politiques se produisent. Elle est galement

ngligeable par rapport aux perspectives de

lindustrie du carbone naissante, mais qui ne

pourra toutefois crotre que si lexploitation

illgale est matrise. Quant la socit civile,

malgr sa capacit attirer l'attention sur cette

question dans les forums nationaux et interna-

tionaux, ses tentatives de poursuivre en justice

les commanditaires et les contrevenants ont t

infructueuses. En un mot, les difficults lies la

gestion des forts de Madagascar font perdredes millions de dollars de recettes fiscales

directes et indirectes au pays.

Le cadre rglementaire pour linvestissement

dans ce secteur du carbone forestier na toujours

pas t dvelopp, et un appui technique la

Direction du changement climatique savre

ncessaire pour quelle puisse effectivement

contribuer llaboration et la mise en uvre

dune politique et dune structure lgislative qui

remplissent les exigences des marchs interna-

tionaux. Cette situation est aggrave par le fait

quaucun financement pour la prparation du

mcanisme REDD + par le Forest Carbon

Partnership Facility na pu etre accord au

gouvernement en raison de la crise politique.

Certaines ONGs internationales ont jou un rle

important dans le dveloppement de projets

pilotes, et ont commenc ngocier des ventes

de carbone avec des acheteurs internationaux

tels que Mitsubishi, Air France ou Dell. Toute-

fois, ces transactions ont t largement ralises

sans un cadre rglementaire national. Parailleurs, compte tenu de lengouement de la

plupart des pays forestiers pour ce march

mergent, et malgr lintrt suscit par les

forts malgaches en raison de leur premium

atout de biodiversit, labsence de cadre rgle-

mentaire a probablement dj faire perdre au

pays dautres investisseurs potentiels. La mise

en place dun march carbone forestier pourrait

par ailleurs etre mise en pril par le manque

dimplication des communauts locales, qui est

une clef du succs de son mergence au niveau

international. En effet, lexprience de ces vingt

dernires annes montre que malgr

llaboration de politiques ambitieuses, leur

application travers limplication des popula-

tions locales dans la gestion des forts na pas

t une priorit relle Madagascar.


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La protection de la biodiversit a t confie

Madagascar National Parks (MNP), une Organi-

sation Non Gouvernementale (ONG), tandis

que la protection de lenvironnement est du

ressort de lOffice National de lEnvironnement

(ONE), un Etablissement Public caractre

Industriel et Commercial (EPIC). Toutefois, les

deux institutions se dbattent avec des

problmes budgtaires pour remplir leur

mandat, aucune des deux ne recevant de contri-bution financire de lEtat. En outre, leur statut

ne leur permet pas dexercer pleinement leur

mandat : par exemple MNP ne peut pas verbali-

ser les contrevenants, et lONE se fait payer par

les entreprises quelle est cense rglementer.

Deux nouvelles institutions ont rcemment fait

leur apparition : la Fondation pour les aires

protges et la biodiversit (FAPB) et Tany

Meva14, qui ont toute deux la particularit de

grer des fonds fiduciaires destins prenniser

le financement du secteur. Ces fondations repr-

sentent une rponse prometteuse au dfi dufinancement durable de la gestion des

ressources naturelles Madagascar, mais

manquent encore de vision stratgique, de

capital humain, et de synergie avec

ladministration et les autres institutions du

secteur de lenvironnement.

lgndes lgendes lgendeslgndes lgendes lgendeslgndes lgendes lgendes14 Cres respectivement en 2005 et en 1996.

N

jakaRajaonisaona

Photo:SofiaBettancourt


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En conclusion la gouvernance environ-nementale Madagascar a besoin

dtre rforme pour amliorer les

performances du secteur15: en particu-

lier, le cadre lgal doit tre simplifi et

appliqu, les rles des diffrentes

institutions doivent tre redfinis, et la

participation de la socit civile dans le

processus de dcision amliore. Cette

rforme doit galement aboutir une

augmentation significative des revenus

du secteur et lamlioration du ratio

revenus fiscaux sur revenus non

fiscaux, en particulier pour MNP.Enfin, cette rforme doit mieux

intgrer et donner plus de visibilit au

changement climatique dans le

paysage institutionnel et politique.

Laccs l'information et la justice

Laccs l'information et la justice, ainsi que la participation de

la socit civile sont indispensables la bonne gouvernance du

secteur de lenvironnement, notamment dans le cas o

lapplication de la rglementation nest pas garantie par les

institutions rgaliennes qui en ont la charge. Ce sont les

lments dits de la gouvernance par le bas , par opposition la gouvernance administrative. Plusieurs tudes de cas

menes par une coalition dONG nationales ont t finances

dans le cadre de ce CEA. Elles montrent que malgr les dcla-

rations dintentions, laccs linformation est difficile, la

participation est faible et laccs la justice trs faible. En

revanche, lmergence rcente de la socit civile malgache

et ses prises de position nombreuses dans les mdias locaux

sont des facteurs encourageants de lvolution de la

demande de gouvernance par les citoyens de Madagascar,

quil est ncessaire de soutenir.

Les dpenses publiques

Les dpenses publiques du secteur de lenvironnement

(restreint au Ministre et aux deux agences cites plus

haut) sont denviron 10-20 millions de dollars par an, soit

1 pour mille du PIB depuis la crise, 2 pour mille avant

cette crise (ou 1 pourcent du budget national). Ce niveau

est faible, compar la norme de 1 pourcent du PIB, au

cot de la dgradation de lenvironnement, et surtout

au fait que le pays possde un vingtime de la biodiver-

sit mondiale.

Parmi toutes ces institutions, Madagascar National

Parks reprsente la plus grande partie des dpenses :

un tiers des dpenses du secteur, essentiellement

finances par la Banque mondiale travers le PE3. Parailleurs, si la Banque mondiale contribuait

50 pourcent de son cot oprationnel avant la crise,

ce chiffre slve maintenant 80 pourcent en

raison du retrait des autres partenaires au dvelop-

pement. Cette dpendance de MNP lAide Publique

Photo:

NjakaRajaonisaona

18

au Dveloppement (APD) nest pas une situation

soutenable sur le long terme, et les revenus de

lensemble du secteur sont insignifiants compars

au cot des institutions, notamment celui de MNP.

LONE pour sa part ne reprsente quune partie

mineure des dpenses du secteur, et cela malgr sonrle essentiel dans le contrle et la rglementation

de lenvironnement. La seule source de revenus de

lONE provient des frais dvaluation des dossiers

des promoteurs selon un taux fix en 2004, et qui

est loin de couvrir les besoins rels de cette institution.

15 La performance du secteur de lenvironnement est note chaque anne par la Banque mondiale dans les pays o elle est prsente. Cet exercice appelCPIA(Country Policy and Institutional Analysis) et qui est effectu pour tous les secteurs dtermine en partie le montant de lallocation pour les paysmembres de lAssociation Internationale pour le Dveloppement (AID, IDA en anglais).


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QUATRE EXEMPLES

DE DBAT DE POLITIQUE PUBLIQUE

Ph

oto:FelanaRajaonarivelo


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Madagascar National Parks gre environ 2,8 millions

dhectares daires protges, et depuis la vision

de Durban, 4 millions daires protges suppl-mentaires sont en cours de cration. Au total, le

cot du rseau est financ pour MNP par lAide

Publique au Dveloppement (APD) et pour les

autres aires protges par les ONG. Daprs

ltude commande dans le cadre de ce CEA, le

cot complet du rseau sera rapidement de 20

voire 30 millions de dollars par an, soit le double

ou le triple du budget actuel du secteur environ-

nement depuis le dbut de la crise. De tels

montants ne pourront pas tre financs par

lAPD16 ou par les grandes ONG qui collectent

certes des fonds considrables avec laide de la

philanthropie amricaine, mais qui peinent

financer les aires protges au-del de leur

cration. Si le pays veut financer un tel rseau,

Le CEA analyse quatre questions de politique publique lies lenvironnement

(y compris labsence de politique publique) : (i) le financement de la vision Durban ;

(ii) labsence de politique dadaptation au changement climatique ; (iii) la qualit de

la rglementation environnementale du secteur minier ; et (iv) labsence de politiquede lutte contre la pollution dans les foyers domestiques.

Comment financer la vision Durban ?

il faudra donc recourir de manire agressive aux

mcanismes de march : les revenus de lco-

tourisme notamment pour les aires protgesgres par MNP, et les revenus de la vente de

crdits carbone pour les nouvelles aires prot-

ges, pour autant quun march du carbone

forestier se matrialise. Dautres sources

pourraient inclure des changes dette nature et

des biodiversity offsets. Compte tenu des

sommes en jeu, le financement de la vision de

Durban est loin dtre une mince affaire. Aprs

une politique dexpansion de la superficie des

aires protges, il faudrait une vraie

politique de financement de cette vision. Un

pays qui dispose de 1/20 de la biodiversit

mondiale mais reprsente seulement 1/10000 du

PIB mondial ne pourra pas sen sortir autrement.

20

Pho

to:TokyRajaona

Une jeune femme participant une action de reboisement dans la rgion de Majunga.

16 En vingt ans, la Banque mondiale na jamais russi financer plus de 10 millions de dollars par an dans lintgralit du secteur.


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2

1992 1997 2002 2007

Milliers

$Millions

Revenus des droits dentre Nombre de touristes

Bnces concrets

de la conservation de la biodiversit :

tendances de lcotourisme Madagascar

Lanalyse des priorits environnementales a rvl quen plus des cyclones dont les dgts sur les

infrastructures sont visibles et mdiatiss, les scheresses et les inondations des villes ctires sont

des problmes importants qui devraient saccentuer dans les annes venir. Or le pays na pas de

politique dadaptation digne de ce nom, et continue intervenir sur le mode de lurgence aprs les

cyclones et les scheresses. Il y a galement un rel manque dinstitutions ayant les capacits et les

ressources ncessaires pour prparer et mettre en oeuvre les programmes, alors quon dploredautre part que la prise de conscience du public sur les enjeux du changement climatique pour le

pays est quasiment inexistante. Cest paradoxal si lon compare avec ce qui se passe dans la plupart

des pays africains qui investissent dores et dj des centaines de millions de dollars dans ladaptation

au changement climatique dans des secteurs tels que lagriculture, les infrastructures, ou encore la

protection des villes ctires, alors que Madagascar est parmi les pays les plus vulnrables aux catas-

trophes naturelles en Afrique, en particulier en ce qui concerne les cyclones.

Quelle politique dadaptation ?

Nue de criquets sabattant sur le village de Manombo,

Ilakaka (Sud de Madagascar).

Photo:MialisoaRandriamampianina


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Quelle politique de rduction

de la pollution des foyers

domestiques ?

Etant donn lampleur des effets nfastes de lapollution de lair des foyers domestiques sur la

sant publique, il est primordial de dvelopper

une stratgie pour lintroduction dune

alternative aux fours charbon de bois.

Lanalyse cots bnfices de lintroduction de

fourneaux thanol, par exemple, montre

trs clairement que les bnfices en termes de

sant et de rduction de la dforestation sont

beaucoup plus importants que le cot de la

subvention de lthanol. Il est surprenant que,

compte-tenu de limpact en termes de sant

publique, le pays nait pas encore de politiquepublique en matire de promotion dalternatives,

thanol ou autres. Faut-il les financer par les

projets lis la lutte au changement clima-

tique? Faut- il demander aux responsables des

secteurs sant ou protection sociale de sen

occuper ?

Lexpansion actuelle du secteur minier Mada-

gascar sapparente un dbut dindustrialisation

et en cela est primordiale pour le dveloppement

du pays. La rglementation du secteur minier a

enregistr des progrs rapides au cours des

dernires annes, sauf en matire

denvironnement. Si les grandes entreprises du

secteur minier appliquent dj des normes

environnementales de niveau international, le

cadre rglementaire et les institutions capables

dassurer que toutes les entreprises soient

soumises la mme rglementation nexistent

pas encore. Par ailleurs, il nexiste aucun moyen

de rglementer ni le secteur artisanal, ni les

phnomnes de rues qui se manifestent

chaque fois que de nouveaux gisements dor ou

de pierres prcieuses sont dcouverts, souvent

dans les forts et les aires protges, ou proxi-

mit. Une autre question concerne les lments

ncessaires pour mettre en place un systme

national de compensation de la biodiversit(biodiversity offset). L'enjeu est crucial pour

l'exploitation minire, mais est d'une importance

d'autres secteurs conomiques

Comment construire un cadrepour rglementer les impacts

environnementaux du secteur minier ?

22

Photo:FelanaRajaona

rivelo

Pho

to:FelanaRajaonarivelo


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RECOMMANDATIONS DU CEA

ET RLE DE LA BANQUE MONDIALE



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17 En raison de la nature de bien public mondial de la biodiversit malgache, un financement additionnel au PE3 a t obtenu en juin 2011 en exception la politique qui rgit lengagement de la Banque mondiale dans les pays o un changement non constitutionnel de gouvernement a eu lieu.

24

F

elan

aRajaonarivelo

Depuis 20 ans, dans le cadre de son appui au secteur de lenvironnement, la Banque mondiale a financ essentiellement la protection de la

biodiversit, se focalisant au dpart sur la cration des parcs puis en appuyant la gestion des parcs eux-mmes, une fois ceux-ci crs. Cette

stratgie suit en quelque sorte un mouvement imprim par les grandes ONG de conservation qui ont su mdiatiser les dcouvertes de

nouvelles espces (notamment de lmuriens, lespce emblmatique de la Grande le), ainsi que les dangers lis la destruction des cosys-

tmes et la perte des espces.

Depuis la revue mi-parcours du PE3 en 2007, les populations riveraines font lobjet dune attention plus grande de la part du projet parce

que lexprience des premires phases a montr quelles sont essentielles la gestion des ressources naturelles. A travers son nouveau projet

daide la conservation de la biodiversit mis en uvre depuis mars 201217, la Banque mondiale continue de financer la conservation de la

biodiversit, tout en augmentant son appui aux communauts locales et en dveloppant les mcanismes de march pour financer la conser-

vation de biodiversit. Par ailleurs, la Banque mondiale a galement introduit une clause suspensive au projet avec pour but de faire respecter

la gouvernance environnementale. En consquence, ladministration forestire entreprend des efforts, notamment pour limiter le pillage des

bois prcieux ou le braconnage des tortues. Voil pour le prsent. Pour lavenir, le CEA recommande que la Banque mondiale sengage sur

trois thmes : le dveloppement des mcanismes de march, lamlioration de la gouvernance environnementale et lappui aux populations

les plus vulnrables.

I. Amliorer lvaluation montaire

de la valeur du capital naturel et dve-

lopper des mcanismes de marchLes ressources naturelles de Madagascar

reprsentent une partie importante de sa

richesse totale. Il nexiste pas de mesure de

cette richesse lchelle nationale et par

consquent, pas de prise en compte de cette

richesse naturelle dans les politiques

publiques. Par exemple, il existe un cart

considrable entre la valeur suppose des airesprotges et les revenus financiers quelles

engendrent. Elles souffrent donc dun dficit

chronique de financement que leur prolifra-

tion ne fait quexacerber.

> Rle de la Banque mondialeLa Banque mondiale finance linitiative

WAVES pour aider les dcideurs malgaches

intgrer les valeurs conomiques du sous-sol,

des ressources halieutiques, des ressources en

eau et des forts, dans leurs politiques

publiques et ainsi amliorer la contribution

des ressources naturelles au processus de

dveloppement. La valeur conomique des

aires protges fait lobjet dune attentionparticulire. Dans le plus long terme, la

Banque mondiale souhaite rester un interlocuteur

du gouvernement malgache pour le dvelop-

pement de mcanismes de march capables de

convertir les valeurs conomiques des

ressources naturelles et des services environ-

nementaux en revenus pour le secteur de

lenvironnement, seul moyen selon notre

analyse davoir un budget pour le secteur

environnement la hauteur des enjeux dcrits

dans le CEA.


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II. Amliorer la gouvernance des

ressources naturellesLes pays qui possdent des ressources naturelles

abondantes sont bnis ou maudits selon la qualit de

la gouvernance de ces ressources : bonne,

lexploitation des ressources naturelles nourrit le

dveloppement ; mauvaise elle est source

dinstabilit, de conflit et dingalit. A Madagascar,le CEA montre que les ressources naturelles ne sont

pas gres de manire optimale. Cette mauvaise

gestion fait perdre de largent au pays alors quun

des principaux dfis comme expliqu prcdemment

est justement de trouver de largent pour grer un

patrimoine mondial.

> Rle de la Banque mondialeLa Banque mondiale finance une assistance

technique pour la liquidation des stocks debois de rose, lesquels sont une vritable

maldiction pour le pays. Dans le moyen

terme, quand la crise politique sera termine,

la Banque mondiale, travers le Forest Carbon

Partnership Facility, devrait galement

reprendre son financement pour la mise au

point dune stratgie sur le carbone forestier.

Dans le plus long terme, la Banque mondiale

pourrait envisager de financer un projet de

gouvernance des ressources naturelles. Ce

projet pourrait prendre la forme dune aide

budgtaire, cest--dire un financement qui

rcompenserait ex post des rformes, au lieu de

financer ex ante des activits. Le mme instru-

ment pourrait galement tre utilis pour

introduire les principes dune politique publique

en matire de rduction de la pollution dans les

foyers domestiques ainsi que les premiers fonde-

ments dune politique publique en matire

dadaptation au changement climatique.

Photo:ErickRabemananoro

Les bcherons qui se livrent aux coupes illicites de bois de rose dans le Parc de Masoala

construisent des villages provisoires partir desquels ils ratissent la zone (photo prise dhlicoptre).


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III. Rduction de la vulnrabilit des plus

pauvres aux chocs climatiques.Madagascar est un pays o la pauvret en milieu rural

est encore endmique. Ces pauvres dpendent des

ressources naturelles et sont donc sensibles aux chocsclimatiques. A chaque cyclone mais aussi chaque

scheresse, des populations dj trs pauvres perdent

leur outil de travail et donc leurs moyens de subsis-

tance. Or, le changement climatique va notamment

augmenter les scheresses, au sud mais aussi louest

du pays et rendre les petites villes ctires plus vuln-

rables aux temptes tropicales, surtout les quartiers

o vivent les plus pauvres.

> Rle de la Banque mondialeLa Banque mondiale apporte depuis plusieurs

annes une assistance technique la gestion

des risques naturels et compte poursuivre cette

assistance. Elle a aussi prvu de financer

certains investissements notamment dans le

systme dalerte prcoce dans lopration

durgence qui a t approuve par son Conseil

dadministration la fin de lanne 2012. Dans le

plus long terme la Banque mondiale pourrait

financer une opration multisectorielle

damlioration de la rsilience des populations

du Grand sud de Madagascar au phnomnercurrent de la scheresse.

Ces volutions stratgiques ainsi que les recomman-

dations pour des nouvelles oprations finances par

la Banque mondiale seront discutes et ventuelle-

ment entrines quand la Banque mondiale et le

Gouvernement de Madagascar sattelleront la

dfinition dune nouvelle stratgie de partenariat,

lorsque le contexte aprs la fin de la prsente crise

politique sy prtera.

Lasschement du euve Mandrare rend leau rare pour les animaux et les hommes.



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Cette brochure en franais rsume le rapport Madagascar Country Environmental Analysis publi e n avril 2013 par la Banque mondiale.

Texte : Jean-Christophe Carret, AFTSD, avec la collaboration dAlison Clausen.

Design graphique : Toky Rajaona

Photos : Felana Rajaonarivelo, Njaka Rajaonisaona, Erick Rabemananoro, Toky Rajaona

Appui administratif : Her y Rakotondrazaka, Iolinjaka Razamahefa, Miora Raberahona, Jrmie Rakotonatoandro

Production : Unit Communication, AFRSC, Banque mondiale (Madagascar)

Coordination : Erick Rabemananoro, avec la collaboration dOlivia Rakotomalala

Photo de couverture : Production de charbon de bois dans la rgion de Moramanga

Banque mondiale Avril 2013


Documents

Rapport sur l'Environnement (Country Environnemental Analysis - CEA) 2013: Les Principaux Messages (Banque Mondiale)