Rapport sur les finances publiques locales de la Cour des comptes

7/25/2019 Rapport sur les finances publiques locales de la Cour des comptes

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SURTITRE

LES FINANCES

PUBLIQUESLOCALES

Rapport public thmatique

Octobre 2015

Rapport sur la situation financire et la gestiondes collectivits territoriales et de leurstablissements publics


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Les finances publiques locales - octobre 2015

Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes


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Sommaire

Dlibr ................................................................... ....................................... 7

Introduction .......................................................... ........................................11

Chapitre I Les collectivits locales et le redressement des comptespublics ...........................................................................................................17

Une nouvelle dgradation de la situation financire des collectivitsI -locales ............................................................................................................18

La poursuite de leffet de ciseaux ............................................................. 18 A -Lobjectif dvolution de la dpense locale .................................................... 24B -

Une amlioration du solde des APUL ......................................................27II -La diminution du besoin de financement ........................................................ 28A -Une contribution lamlioration du solde national ....................................... 29B -

La poursuite de laugmentation de la dette .............................................31III -Lamlioration souhaitable de la gouvernance des financesIV -

locales ............................................................................................................33

La ncessit dun dialogue formalis entre ltat et les collectivitsA -locales ................................................................................................................... 34La construction doutils communs danalyse et de prvision ......................... 35 B -La perspective dune loi de financement des collectivits locales .................. 36C -

Chapitre II Lvolution de la situation financire des collectivitslocales en 2014 ..............................................................................................41

Une nouvelle contrainte financire ............................................................42I -Une premire baisse limite des concours financiers de ltat ....................... 42A -Une faible volution de la fiscalit locale ....................................................... 47 B -

Des diffrences dvolution suivant les catgories de collectivitsII -locales ............................................................................................................55

Les finances communales ............................................................................... 55A -

Les finances des groupements intercommunaux ...................... ....................... 63B -Les finances dpartementales ......................................................................... 69C -Les finances rgionales................................................................................... 79D -

Chapitre III L'impact des normes .............................................................89Lvaluation du cot des normes : un dispositif perfectible .....................91I -

Un double dispositif ....................................................................................... 91A -Des progrs souhaitables ................................................................................ 99B -

Limpact de dcisions significatives de ltat sur les financesII -locales ..........................................................................................................104




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La rforme des rythmes scolaires ................................................................. 104A -Les normes techniques nationales ................................................................. 107B -La politique de lemploi public ..................................................................... 110 C -La revalorisation du revenu de solidarit active ........................................... 115D -

Chapitre IV Lenjeu de linvestissement local ........................................119Le lien entre la baisse des concours financiers et linvestissement .........121I -

Le mcanisme de financement...................................................................... 121A -Les lments dapprciation ......................................................................... 122B -

Lvolution de linvestissement local ....................................................129II -

Les perspectives dvolution des recettes en 2015 ....................................... 130A -Laccs des collectivits locales au crdit en 2015 ....................................... 141B -La poursuite de la baisse des investissements partir de 2015 ..................... 145C -

Une meilleure matrise de linvestissement public local.......................150III -Des conomies de fonctionnement pour limiter la baisse deA -

lautofinancement ............................................................................................... 151Une slectivit accrue des choix dinvestissement........................................ 155 B -

Chapitre V La fiabilit limite des donnes budgtaires etcomptables ..................................................................................................165

La qualit insuffisante des comptes locaux .............................................166I -Une qualit comptable imparfaite ................................................................. 166A -Des perspectives de progrs .......................................................................... 172 B -

Une information financire globale renforcer .....................................176II -Des agrgations de donnes amliorer ....................................................... 177 A -Des informations renforcer sur les risques financiers ................................ 178 B -

Conclusion gnrale ................................................................... ................183

Liste des recommandations ............................................................... ........191

Glossaire .....................................................................................................193

Annexes ................................................................... ....................................197

Rponses des administrations, collectivits et des organismesconcerns.....................................................................................................229




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Le rapport sur la situation financire et la gestion des collectivitsterritoriales et de leurs tablissements publics

- laboration et publication -

Larticle L. 132-7 introduit dans le code des juridictions financirespar la loi du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la

Rpublique prvoit que la Cour des comptes tablit chaque anne unrapport portant sur la situation financire et la gestion des collectivitsterritoriales et de leurs tablissements publics. Ce rapport est remis auGouvernement et au Parlement.

Le prsent document est le troisime rapport que la Cour consacreaux finances publiques locales et le premier au titre des nouvellesdispositions lgislatives.

Les publications de la Cour sappuient sur les contrles et lesenqutes conduits par la Cour des comptes ou les chambres rgionales descomptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambresrgionales ou entre les chambres dans le cadre dune formationinterjuridictions. En tant que de besoin, il est fait appel au concours

dexperts extrieurs, et des consultations et des auditions sont organisespour bnficier dclairages larges et varis.

Pour llaboration du prsent rapport, les contrles et leurs suitesont t raliss par les chambres rgionales et territoriales et par uneformation interjuridictions qui en a assur le pilotage et la synthse.

Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation etlactivit de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales descomptes, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles et enqutes quellaboration des rapports publics : lindpendance, la contradiction et lacollgialit.

Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et

statutaire de leurs membres garantit que les contrles effectus et lesconclusions tires le sont en toute libert dapprciation.

La contradiction implique que toutes les constatations etapprciations ressortant dun contrle ou dune enqute, de mme quetoutes les observations et recommandations formules ensuite, sontsystmatiquement soumises aux responsables des administrations ouorganismes concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprsprise en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition desresponsables concerns.




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La publication dun rapport est ncessairement prcde par lacommunication du projet de texte que la Cour se propose de publier auxministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quauxautres personnes morales ou physiques directement intresses. Dans lerapport publi, leurs rponses accompagnent toujours le texte de la Cour.

La collgialit intervient pour conclure les principales tapes desprocdures de contrle et de publication.

Tout contrle ou enqute est confi un ou plusieurs rapporteurs.Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations etde recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrsde faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant aumoins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, chargnotamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour lesprojets de publications.

Le contenu des projets de publication est dfini, et leur laborationest suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu dupremier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de laCour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral.

Enfin, les projets de rapport, tels que le prsent rapport, sontsoumis, pour adoption, la chambre du conseil o sigent en formationplnire ou ordinaire, sous la prsidence du premier prsident et enprsence du procureur gnral, les prsidents de chambre de la Cour, lesconseillers matres et les conseillers matres en service extraordinaire.

Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales,quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison desfonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motifdontologique.

*

Les rapports de la Cour des comptes sur les finances publiqueslocales sont accessibles en ligne sur le site internet de la Cour des compteset des chambres rgionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr.Ils sont diffuss parLa Documentation Franaise.




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Dlibr

La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil enformation plnire, a adopt le prsent rapport intitul Les finances

publiques locales rapport sur la situation financire et la gestion descollectivits territoriales et de leurs tablissements publics.

Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralableaux administrations, collectivits et organismes concerns et des rponsesadresses en retour la Cour.

Les rponses sont publies la suite du rapport. Elles engagent laseule responsabilit de leurs auteurs.

Ont particip au dlibr : M. Migaud, Premier prsident,MM. Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, Duchadeuil,Piol, Mme Moati, prsidents de chambre, M. Bayle,Mme Froment-Meurice, prsidents de chambre maintenus en activit,

MM. Ganser, Lebuy, Frangialli, Banquey, Mmes Morell, FranoiseSaliou, Dayries, Ulmann, MM. Barb, Bertucci, Maistre, Martin, Tnier,Lair, Hayez, Rigaudiat, Ravier, Mme Dos Reis, M. de Gaulle,Mme Monique Saliou, MM. Uguen, Gudon, Mme Gadriot-Renard,MM. Baccou, Antoine, Mousson, Chouvet, Viola, Clment, Le Mer,Mme de Kersauson, MM. Terrien, Laboureix, Mme Esparre, M. Lna,Mme Dardayrol, M. Mourier des Gayets, Mme Pittet, MM. Aulin,Vallernaud, Jamet, calle, Mme Prin, MM. Ortiz, Rolland,Mme Bouzanne des Mazery, M. Basset, Mme Faugre, M. Rocca,Mme Prigord, MM. Brouder, Lallement, Dubois, Schwartz, Thvenon,Mmes Mattei, Toraille, Latournarie-Willems, Girardin, Child, conseillersmatres, MM. Marland, Schmitt, Jouanneau, Sarrazin, Delbourg,

Galliard de Laverne, Joubert, Mme Revel, MM. Corbin de Mangoux,Margueron, conseillers matres en service extraordinaire.

Ont t entendus :

- en sa prsentation, M. Martin, prsident de la formationinterjuridictions charge des travaux sur lesquels le rapport estfond et de la prparation du projet de rapport ;

- en son rapport, M. Paul, rapporteur du projet devant lachambre du conseil, assist de M. Pezziardi, prsident de




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chambre rgionale des comptes, M. Lion, conseillerrfrendaire, rapporteurs gnraux de la formationinterjuridictions charge de prparer le rapport, et deM. Vallernaud, prsident de chambre rgionale des comptes,contre-rapporteur devant cette mme formation ;

- en ses conclusions, sans avoir pris part au dlibr,M. Johanet, Procureur gnral. Il tait accompagn deM. Kruger, premier avocat gnral, et de M. Michaut, avocatgnral ;

M. Filippini, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de lachambre du conseil.

Fait la Cour, le 6 octobre 2015.




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INTRODUCTION 9

Le projet de rapport soumis la chambre du conseil a t prpar,puis dlibr le 1erjuillet 2015, par une formation commune la Cour descomptes et aux chambres rgionales et territoriales des comptes prsidepar M. Martin, conseiller matre, et compose de MM. Cazanave, Basset,Ecalle, conseillers matres, Banquey, Advielle, prsidents de chambrergionale des comptes, Larue, Le Potier prsidents de section de chambrergionale des comptes, et, en tant que rapporteurs gnraux, M. Pezziardi,prsident de chambre rgionale des comptes et M. Lion, conseillerrfrendaire, en tant que rapporteurs, MM. Fialon, conseiller matre,Buzzi, premier conseiller de chambre rgionale des comptes,Dugueperoux, prsident de section de chambre rgionale des comptes,Mme Imbaud, M. Cabaret, rapporteurs extrieurs, M. Boukouya,vrificateur et, en tant que contre-rapporteur, M. Vallernaud, prsident dechambre rgionale des comptes.

Le projet de rapport a t examin et approuv, le 10 juillet 2015,par le comit du rapport public et des programmes de la Cour descomptes, compos de M. Migaud, Premier prsident, MM. Durrleman,Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, rapporteur gnral du comit,Duchadeuil et Piol, Mme Moati, prsidents de chambre, et M. Johanet,procureur gnral, entendu en ses avis.




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Introduction

Larticle L. 132-7 introduit dans le code des juridictionsfinancires par la loi du 7 aot 2015 portant nouvelle organisationterritoriale de la Rpublique prvoit que la Cour des comptes tablitchaque anne un rapport portant sur la situation financire et la gestiondes collectivits territoriales et de leurs tablissements publics. Ce rapportest remis au Gouvernement et au Parlement.

Le prsent document est le troisime rapport que la Cour consacreaux finances publiques locales et le premier au titre des nouvellesdispositions lgislatives. Fruit dun travail commun avec les chambresrgionales des comptes, conduit dans le cadre dune formation interjuridictions , ce rapport analyse la situation financire descollectivits territoriales et des tablissements publics de cooprationintercommunale (EPCI)1.

Alors que la Cour publie des rapports annuels sur la gestion dubudget de ltat, sur lapplication des lois de financement de la scurit

sociale et sur la situation et les perspectives des finances publiques prisesdans leur ensemble, la publication dun rapport spcifique sur les financespubliques locales se justifie au regard de leur importance.

Les administrations publiques locales (APUL) constituent lun destrois secteurs des administrations publiques avec ladministration centraleet les administrations de scurit sociale. En 2014, les dpenses desAPUL reprsentaient 20 % des dpenses publiques.

1Par la suite, les collectivits territoriales et les tablissements publics de cooprationintercommunale sont souvent dsigns par les termes de collectivits locales .




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Graphique n 1 :part des APUL dans la dpense publique en 2014

Source : Cour des comptes donnes INSEE

En comptabilit nationale, les APUL comprennent les collectivitslocales et des organismes divers dadministration locale (ODAL).

Lagrgat des collectivits locales est constitu des comptes desbudgets principaux et des budgets annexes des collectivits territoriales(communes, dpartements, rgions) et de leurs groupements(communauts de communes, communauts dagglomration,

communauts urbaines, mtropoles), des comptes des syndicatsintercommunaux et des syndicats mixtes2 nexerant pas dactivitindustrielle et commerciale et des comptes des rgies sans autonomie degestion3. Les tablissements publics caractre industriel et commercial(EPIC)4, les rgies dotes de la personnalit morale et les socitsdconomie mixte (SEM) sont exclus des APUL.

Les organismes divers dadministration locale (ODAL) regroupentles tablissements publics locaux disposant dune comptence spcialiseet dune autonomie de dcision. Cette catgorie comprend les centrescommunaux daction sociale, les caisses des coles, les servicesdpartementaux dincendie et de secours, les associations culturellesfinances par les collectivits locales5, les socits et tablissements

2 Les syndicats intercommunaux sont des tablissements publics regroupant descommunes. Les syndicats mixtes peuvent regrouper des collectivits territoriales deniveau diffrents ou des tablissements publics de coopration intercommunale.3Source : Note mthodologique de lINSEE sur le systme franais de comptabilitnationale, les administrations publiques dans les comptes nationaux, mai 2012.4Notamment les offices publics de lhabitat, les offices publics damnagement et deconstruction (OPAC) et les caisses de crdit municipal.5Notamment les thtres municipaux, les maisons de la culture.




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INTRODUCTION 13

chargs de lamnagement du territoire dont le financement est local6, lesorganismes consulaires7 et les tablissements publics locauxdenseignement8.

Au sein des APUL, les collectivits locales sont prpondrantes :en 2014, elles reprsentaient 86 % de leurs dpenses et de leurs recettes,contre 14 % pour les ODAL.

Graphique n 2 :part des collectivits locales dans les dpenses

et recettes des APUL en 2014


La dette des APUL (188 Md en 2014) reprsentait 9 % de la dettepublique. la diffrence de ltat et des administrations de scuritsociale, les collectivits locales ne peuvent recourir lemprunt que pourfinancer leurs dpenses dinvestissement.

6Notamment les socits damnagement foncier et dtablissement rural (SAFER),les tablissements publics damnagement des villes nouvelles, ltablissement publicpour l'amnagement de la rgion de la Dfense (EPAD).7 Notamment les chambres de commerce et dindustrie, chambres de mtiers et delartisanat, chambres dagriculture.8 Les lyces et collges (publics et privs sous contrat), dont la construction et lagestion sont finances respectivement par les rgions et les dpartements, mais dont larmunration des fonctionnaires est verse par ltat.




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INTRODUCTION 15

Il tudie ensuite les effets sur les finances des collectivits localesde la baisse des dotations de ltat, intervenue pour la premire fois en2014, hauteur de 1,5 Md. La poursuite de cette baisse, pour un montantcumul de 10,75 Md au cours de la priode 2015-2017, est prvue par laloi du 29 dcembre 2014 de programmation des finances publiques pourles annes 2014-2019, afin de conduire les collectivits locales mieuxmatriser lvolution de leurs dpenses et rduire leur endettement.

Au-del des tendances structurelles apparues depuis plusieursannes, lexamen dtaill de lvolution des finances des collectivits

territoriales et de leurs groupements, partir des donnes produites par ladirection gnrale des finances publiques (DGFiP), montre que, bien quelimite, la baisse des dotations de ltat en 2014 a eu un impact variableselon les catgories de collectivits et au sein dune mme catgorie(chapitre II). Cette grande diversit de situations locales pose la questiondes modalits de rpartition de la baisse des dotations encore au-del de2015.

Les collectivits locales mettent souvent laccent sur les cotssupplmentaires qui leur sont imposs par des dcisions prises au plannational dans de nombreux domaines. La question des normes , notionrelativement imprcise, est ainsi devenue lun des enjeux de leur dialogueavec ltat. Le prsent rapport prsente le dispositif dvaluation de

limpact des dcisions de ltat caractre normatif, dont il tudie desexemples significatifs (chapitre III).

Le risque existe que la baisse des dpenses dinvestissement descollectivits territoriales et de leurs groupements constitue la principalevariable dajustement la forte diminution des dotations de ltat. Lesenseignements tirs de lanne 2014 et les lments de prospectiverelatifs la priode 2015-2017 permettent dvaluer dans quelle mesurelimportance de lenjeu qui sattache linvestissement local peut treconcilie avec la ncessit pour les collectivits locales, par une matriseplus rigoureuse de leurs dpenses, de prendre leur juste part auredressement des comptes publics (chapitre IV).

Enfin, sur le plan mthodologique, la formulation dapprciationsdensemble sur les finances publiques locales est complique par lafiabilit limite des donnes budgtaires et comptables provenant descollectivits locales (chapitre V).

Le prsent rapport sappuie sur les rapports dobservationsdfinitives des chambres rgionales des comptes la suite de leurscontrles des collectivits locales.




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Il est galement nourri par des enqutes conduites auprs desadministrations centrales de ltat et par les changes nous avec lesassociations nationales de collectivits locales.

lexception du chapitre I, dont les donnes en termes decomptabilit nationale proviennent de lINSEE, les analyses chiffresdveloppes dans le reste du rapport rsultent de lexploitation descomptes de gestion des collectivits locales centraliss par la directiongnrale des finances publiques (DGFiP).

Certaines apprciations se rapportent des chantillonsspcifiques : les villes de plus de 100 000 habitants pour lapprciation delimpact de la baisse des dotations de ltat sur linvestissement etlensemble des villes chef-lieu de dpartement pour lvolution des tauxde fiscalit directe locale en 2015.

Lapprciation de limpact de la baisse des dotations de ltat pourles villes de plus de 100 000 habitants et lanalyse prospective lesconcernant ont t effectues laide dune application informatiquednomme ANAFI. Dveloppe par les juridictions financires, elle estutilise par les chambres rgionales et territoriales des comptes pouranalyser la situation financire des collectivits locales et de leurstablissements publics.




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Chapitre I

Les collectivits locales

et le redressement des comptes publics

Conformment aux engagements europens de la France, les loisde programmation pluriannuelle des finances publiques et lesprogrammes de stabilit dclinent la stratgie nationale de redressementdes comptes publics autour de deux paramtres : le niveau de soldestructurel, qui constitue un objectif de moyen terme , et lanne prvuepour atteindre cet objectif. Dans ces documents-cadres, lvolution dusolde national est prvue, pour chaque sous-secteur des administrationspubliques, notamment celui des APUL, en une trajectoire compatibleavec la ralisation, au niveau agrg, de lobjectif de moyen terme.

Mettant en uvre une recommandation de la Cour9, la loi deprogrammation des finances publiques pour 2014-2019 a ajout, pour lapremire fois, un objectif dvolution de la dpense publique locale(ODEDEL). La dfinition de cet objectif, qui devrait tre dclin parcatgorie de collectivits partir de 2016, constitue un progrs dans lamesure o il prcise le lien entre lvolution des dpenses descollectivits locales et le respect des engagements europens de la France.

Son respect na cependant pas empch une nouvelle dgradation

de la situation financire des collectivits locales en 2014 (I) mme si, dufait de la forte baisse de leurs dpenses dinvestissement et, par suite, durecul de leur besoin de financement, elles ont contribu la rduction dusolde public national (II). La dette des collectivits locales a malgr toutpoursuivi son augmentation en 2014 (III).

9 Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des financespubliques, La Documentation franaise, juin 2014, 248 p., disponible surwww.ccomptes.fr




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COUR DES COMPTES18

Dans ce contexte, il est urgent de poser les bases dun autre modede gouvernance des finances locales permettant dassocier plustroitement les collectivits territoriales la dfinition, pour ce qui lesconcerne, de la stratgie de redressement des comptes publics.

Une nouvelle dgradation de la situationI -financire des collectivits locales10

En 2014, les dpenses et les recettes de fonctionnement descollectivits locales ont de nouveau connu une volution divergente,qualifie deffet de ciseaux , les premires augmentant plus vite queles secondes. Le respect de lODEDEL, instaur par la loi deprogrammation des finances publiques pour 2014-2019, ne traduit pascette dgradation de la situation financire des collectivits locales dontlpargne brute a de nouveau diminu.

La poursuite de leffet de ciseaux A -

Les dpenses des collectivits locales reprsentent 86 % desdpenses des APUL. En baisse pour la premire fois depuis 2010, cesdernires se sont leves 251,5 Md en 2014. Cette volution a repossur les collectivits locales dont les dpenses ont baiss de 0,64 % en2014. Les recettes des APUL ont progress de 1,4 % et celles descollectivits locales de 1,3 %, comme en 2013, soit un rythme infrieurde moiti aux annes prcdentes (+ 2,7 % en 2011 et + 2,3 % en 2012).

10Fonds sur lanalyse des donnes de la comptabilit nationale, les dveloppementsde ce chapitre intgrent les budgets principaux et les budgets annexes.




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LES COLLECTIVITS LOCALES ET LE REDRESSEMENT DES COMPTESPUBLICS 19

Tableau n 1 :volution des dpenses et des recettes des APUL

en Md 2010 2011 2012 2013 2014volution2014/2013

Dpenses des APUL 229,8 235,3 244,0 252,2 251,5 -0,30 %

dont collectivits locales 210,1 215,5 223,1 231,0 229,6 -0,64 %

dont ODAL 34,0 34,6 35,7 36,5 37,4 2,36 %

dont consolidation entre APUL -14,3 -14,8 -14,8 -15,3 -15,5

Recettes des APUL 228,1 234,7 240,5 243,7 247,0 1,36%dont collectivits locales 209,1 214,8 219,8 222,6 225,4 1,27 %

dont ODAL 33,3 34,7 35,5 36,5 37,1 1,67 %

dont consolidation entre APUL -14,3 -14,8 -14,8 -15,3 -15,5

Source : Cour des comptes donnes INSEENB : On entend par consolidation entre APUL la neutralisation des flux entre collectivits etODAL correspondant une mme dpense ou une mme recette. En 2014, pour lescollectivits locales, 14,4 Md sont neutraliss en dpenses et 1,1 Md en recettes (etrciproquement 1,1 Md et 14,4 Md pour les ODAL).

Rapportes au PIB courant, les dpenses des APUL sur cinq ansont augment de 0,3 point de PIB (11,8 % contre 11,5 %), alors que lesrecettes nont cr que de 0,2 point de PIB (11,6 % contre 11,4 %).

Au sein des APUL, les dpenses et les recettes des collectivitslocales taient respectivement de 230 Md et 225 Md en 2014 enmontants consolids, cest--dire aprs neutralisation des flux croissentre collectivits locales (subventions, cofinancements, fonds deconcours, etc.) pour viter les doubles comptes11.

Le bloc communal (communes et groupements intercommunaux fiscalit propre) reprsente plus de la moiti des dpenses descollectivits locales.

11Exemple : si une collectivit A cofinance un projet port par une collectivit B, laparticipation est compte comme une dpense de la collectivit A et comme unerecette de la collectivit B alors que le cot du projet est dj comptabilis dans lebudget de la collectivit B. Hors consolidation, les dpenses et recettes descollectivits locales slvent respectivement 258,8 Md et 254,6 Md.




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Graphique n 4 :poids respectifs des budgets des collectivits localesen comptabilit nationale en 201412


Les dpenses et les recettes de fonctionnement1 -

En 2014, les dpenses de fonctionnement des APUL (196 Md)ont poursuivi leur hausse au rythme de 2,3 % aprs 3 % en 2013. Leursrecettes de fonctionnement (237 Md) ont connu une croissance moinsrapide (1,4 %), quoique suprieure celle de 2013 (1,1 %).

En ce qui concerne les collectivits locales, la progression de leursdpenses et de leurs recettes de fonctionnement a t trs proche de celle

des APUL, soit respectivement de 2,2 % et 1,3 % en 2014.

12 La part des budgets annexes et des budgets principaux est issue des comptes de2013.




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Tableau n 2 :volution des dpenses et des recettes defonctionnement des collectivits locales en comptabilit nationale

en Md 2010 2011 2012 2013 2014volution2014/2013

Dpenses de fonctionnement 159,1 162,7 168,0 173,1 176,9 2,22 %

Dpenses de fonctionnement * 93,8 96,4 99,8 103,6 106,3 2,57 %

Intrts (D41) 2,6 3,3 3,2 2,6 2,6 - 0,62 %

Prestations et autres transferts 42,0 41,6 42,9 43,9 44,1 0,42 %Prestations sociales 20,7 21,5 22,1 23,0 24,0 4,38 %

Recettes de fonctionnement 197,8 204,2 209,2 211,6 214,4 1,32 %

Impts et cotisations sociales 82,8 112,2 116,1 117,0 119,9 2,51 %

Recettes de production 28,0 29,2 30,0 30,9 31,6 2,12 %

Revenus de la proprit 2,5 2,6 2,6 2,6 2,6 1,05 %

Autres transferts 84,6 60,3 60,4 61,1 60,2 - 1,35 %

pargne 38,7 41,5 41,2 38,5 37,4 - 2,71 %

* Les dpenses de fonctionnement au sens de la comptabilit nationale regroupent essentiellement lesdpenses de consommation intermdiaire et les dpenses de rmunration des salaris.


partir de 2012, la progression des recettes des collectivitslocales est devenue infrieure celle des dpenses. Lcart sest creus en2013, puis de nouveau en 2014, si bien que, depuis 2010, les premiresont augment de 8,4 % et les secondes de 11,2 %.




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COUR DES COMPTES22

Graphique n 5 :volution des dpenses et des recettes descollectivits locales (base 100 en 2010)


En 2010, le montant des dpenses de fonctionnement descollectivits locales tait de 159 Md et celui de leurs recettes defonctionnement de 198 Md. Ramener ces montants en base 100 permetde montrer qu partir de 2012, les premires ont progress plusrapidement que les secondes ( effet de ciseaux ).

Les dpenses sociales13ont connu la plus forte volution (+ 4,4 %aprs + 4,1 % en 2013). Par catgorie de collectivits, ce sont lesdpartements (+ 4,3 %) et les rgions (+ 6,2 %) qui ont vu ce type dedpenses augmenter le plus vite. Les dpenses de rmunration(77,8 Md), dont la Cour avait dj soulign le rythme de progressiontrop rapide en 2013 (+ 3,3 %), se sont encore acclres en 2014 (+ 4 %).

Consquence de ces volutions, lpargne brute14

des collectivitslocales (37,4 Md) a de nouveau diminu sensiblement en 2014 (- 2,7 %),quoique dans une moindre mesure que lanne prcdente (- 6,6 %).

13 Au sens de la comptabilit nationale, les dpenses de prestations socialescomprennent notamment les allocations verses par les dpartements (RSA, APA,PCH) et les dpenses lies aux politiques familiale, sociale, et dinsertion.14Lpargne brute est ici entendue au sens de la comptabilit nationale. Elle diffredans sa construction de lpargne brute au sens de la comptabilit publique.




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Les dpenses et les recettes dinvestissement152 -

Contrairement leurs dpenses de fonctionnement, les dpensesdinvestissement des collectivits locales ont fortement baiss en 2014.Leur formation brute de capital fixe (FBCF)16(43,3 Md) sest rduite de9,8 % pour retrouver son niveau de 2011 (42,9 Md).

Tableau n 3 :volution des dpenses et des recettes dinvestissement

des collectivits locales en comptabilit nationale

en Md 2010 2011 2012 2013 2014 volution2014/2013

Dpenses d'investissement 51,0 52,8 55,1 57,9 52,6 - 9,19 %

Acquisitions moins cessions d'actifsnon financiers

44,3 45,8 48,1 50,6 45,5 - 10,16 %

dont formation brute de capital fixe 41,8 42,9 45,6 48,1 43,3 - 9,84 %

Prestations et autres transferts 6,7 7,0 7,0 7,3 7,2 - 2,47 %

Recettes d'investissement 11,3 10,6 10,6 11,0 11,0 0,26 %


Cette volution a t particulirement marque pour les communeset leurs groupements fiscalit propre (GFP), dont la FBCF a diminu de12 %. Leffet du cycle lectoral y a contribu ainsi que dautres facteurs,dont le tassement de leur pargne brute (cf. infrachapitre IV).

Outre lpargne brute (37,4 Md), les recettes dinvestissement descollectivits locales sont restes stables 11 Md. Il en est ainsi depuis2010, quel que soit le niveau des dpenses dinvestissement, lajustementse faisant par un recours plus ou moins important lemprunt.

15 En comptabilit nationale, dpenses et recettes sont entendues hors emprunts(nouveaux emprunts en recettes et remboursements demprunts en dpenses).16La formation brute de capital fixe peut tre assimile en comptabilit nationale auxdpenses dquipement. Des diffrences existent cependant entre ces deux agrgats.Par exemple, les cessions dimmobilisation, les droits d'enregistrement et de timbre etles dotations et fonds globaliss d'investissement sont comptabiliss dans la FBCFmais pas dans les dpenses dquipement.




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COUR DES COMPTES24

Graphique n 6 : volution de la formation brute de capital fixedes collectivits locales (hors syndicats)


Lobjectif dvolution de la dpense localeB -

Les dpenses des collectivits locales font dsormais lobjet dunsuivi renforc dans la loi de programmation des finances publiques travers lobjectif dvolution de la dpense locale (ODEDEL), exprimsous la forme dun taux annuel dvolution des dpenses defonctionnement et dinvestissement, mesures en comptabilit gnrale,nettes des amortissements demprunt. Ainsi, la loi de programmation pour2014-2019 a prvu pour 2014 une augmentation de 1,2 % de la dpensepublique locale, dont 2,8 % pour les dpenses de fonctionnement.

Tableau n 4 :objectif dvolution de la dpense publique locale

en % d'volution annuelle 2014 2015 2016 2017

Objectif d'volution de la dpense publique locale 1,2 0,5 1,9 2

dont volution de la dpense de fonctionnement 2,8 2 2,2 1,9

Source : Loi de programmation des finances publiques 2014-2019




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La dtermination de lODEDEL repose sur une hypothse debaisse des investissements locaux de 5 % en 2014 et 6 % en 2015, lie leffet de cycle lectoral gnralement observ lanne des lectionsmunicipales et lanne suivante, et de reprise, dabord faible en 2016 puisplus soutenue en 2017.

Sur le plan mthodologique, le primtre des collectivits localeset tablissements considrs nest pas dfini par la loi, qui ne prcisenotamment pas si les budgets annexes des collectivits ou les budgets dessyndicats intercommunaux et des syndicats mixtes sont inclus. Il

conviendrait lavenir de clarifier la dfinition de cet indicateur pour lerendre plus pertinent.

De mme, sil est prvu que lODEDEL soit prcis par catgoriede collectivits partir de 2016, les fortes diffrences de situation selon lataille des communes appellent une dclinaison par strate dmographique.

La Cour a valu le respect de lODEDEL en 2014 en considrantles dpenses des collectivits locales17 au sens de la comptabilitnationale18, incluant par consquent les budgets annexes : la dpensepublique locale a diminu de 0,24 % hors syndicats et de 0,64 % ycompris les syndicats, et les dpenses de fonctionnement ont augmentrespectivement de 2,4 % et 2,2 %. Dans les deux cas, lobjectif prvu en

2014 par la loi de programmation pluriannuelle a t respect.Cependant, la forte progression des dpenses de rmunration et de

prestations sociales, qui constitue une tendance lourde depuis 2010, faitcourir un risque lev de sortie de la trajectoire dvolution des dpensesde fonctionnement prvue par la loi de programmation. Ainsi, depuis2010, du fait des dpenses de rmunration, la progression annuelle desdpenses de fonctionnement des collectivits locales, avec ou sans lessyndicats, na jamais t infrieure 2 % (taux fix pour 2015 par la loi).

De mme, sagissant de la dpense publique dans son ensemble,les volutions prvues dans lODEDEL pour les annes 2015 2017 sonttrs largement infrieures celles constates les annes prcdentes, 2014faisant exception. Depuis 2011, la progression annuelle de la dpensepublique des collectivits locales a toujours t suprieure 2,6 %.

17 Dpenses hors consolidation lintrieur de lagrgat collectivits locales de lacomptabilit nationale.18Ces dpenses sont nettes de lamortissement des emprunts.




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COUR DES COMPTES26

Tableau n 5 :volution des dpenses des collectivits locales

en Md 2009 2010 2011 2012 2013 2014volution2014/2013

Total des dpenses 211,8 210,1 215,5 223,1 231,0 229,6 - 0,64 %

volution annuelle en % - 0,8 % 2,6 % 3,5 % 3,6 % - 0,6 %

dont collectivits localeshors syndicats

224,2 222,5 228,8 237,0 245,7 245,1 - 0,24 %

volution annuelle en % - 0,8 % 2,8 % 3,6 % 3,6 % - 0,2 %

dont syndicats 12,6 12,6 13,1 13,8 14,0 13,7 - 2,32 %dont consolidations - 25,0 - 25,1 - 26,3 - 27,7 - 28,6 - 29,2 1,96 %

Dpenses defonctionnement

156,7 159,1 162,7 168,0 173,1 176,9 2,22 %

volution annuelle en % 1,5 % 2,3 % 3,2 % 3,0 % 2,2 %

dont collectivits localeshors syndicats

166,1 169,2 174,0 179,8 185,7 190,1 2,38 %

volution annuelle en % 1,9 % 2,8 % 3,3 % 3,3 % 2,4 %

dont syndicats 8,7 8,6 8,9 9,3 9,4 9,4 - 0,23 %

dont consolidations - 18,1 - 18,7 - 20,2 - 21,0 - 22,0 - 22,6 2,55 %


Si les dpenses de fonctionnement des collectivits locales(y compris les syndicats) continuaient de crotre au mme rythmequentre 2011 et 2014, soit de 2,8 % en moyenne, lODEDEL ne pourraittre respect que moyennant une rduction de leurs dpensesdinvestissement de 7,6 % en 2015, puis 1,9 % en 2016 et 1,6 % en 2017,au lieu de la reprise prvue dans la loi de programmation.




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Tableau n 6 :volution des dpenses dinvestissement ncessaire aurespect de lODEDEL

en Md 2014 2015 2016 2017

Total des dpenses 229,5 230,7 235,1 239,7

volution annuelle (=ODEDEL) 0,50 % 1,90 % 2 %Dpenses de fonctionnement rythmeinchang 176,9 182,1 187,4 192,8

volution annuelle (moyenne 2011-2014) 2,91 % 2,91 % 2,91 %

Dpenses d'investissement 52,6 48,6 47,7 46,9

volution annuelle - 7,61 % - 1,89 % - 1,58 %


Le programme de stabilit 2015-201819a retenu un scnario pourlanne 2015 prvoyant une nouvelle diminution de la FBCF des APULde 8,4 %20et un ralentissement important des dpenses de rmunration(taux daugmentation infrieur de 1,4 point celui de 2014) qui supposeun effort sensible de matrise de ces dpenses par les collectivits.

Une amlioration du solde des APULII -

En droit budgtaire, les budgets vots des collectivits locales sontquilibrs par construction21. Cet quilibre est obtenu par la souscriptiondemprunts qui participent au financement de leurs dpensesdinvestissement, lexclusion des dpenses de fonctionnement. Encomptabilit nationale, les comptes des administrations publiques, dont

les collectivits locales et les autres APUL, sont prsents hors emprunts,

19 Programme de stabilit 2015-2018 prsent en Conseil du ministre du 15 avril2015.20Scnario labor par la direction gnrale du Trsor dans le cadre de la prparationdu programme de stabilit 2015-2018.21Les textes prvoient la saisine par les prfets des chambres rgionales des comptesquand les budgets ne sont pas vots en quilibre ou quand, en excution, les dficitsatteignent ou dpassent 5 % ou 10 % des recettes de fonctionnement en fonction delimportance dmographique des collectivits.




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COUR DES COMPTES28

et leur besoin de financement apparat dans le dficit public. Aprs uneprogression du besoin de financement constante depuis 2011, le solde desAPUL sest amlior en 2014 (A). Cette volution a contribu lamlioration du solde national (B).

La diminution du besoin de financementA -

Estim en comptabilit nationale 4,5 Md en 2014, le besoin de

financement des APUL sest rduit de 47,6 % par rapport lanneprcdente, marque par une forte dgradation.

Tableau n 7 :volution du besoin de financement des APUL

en Md 2010 2011 2012 2013 2014 volution2014/2013

pargne (A) 40,8 44,4 44,4 41,5 40,3 - 2,91 %

Recettes d'investissement (B) 10,5 9,7 9,9 10,3 10,4 0,67 %

Dpenses d'investissement (C) 53,0 54,7 57,7 60,3 55,2 - 8,61 %

Besoin de financement (=C-B-A) 1,7 0,7 3,4 8,5 4,5 - 47,60 %Source : Cour des comptes donnes INSEE

Cette amlioration du solde des APUL a rsult essentiellement dela baisse des dpenses dinvestissement de 8,6 % (soit 5,1 Md), qui aplus que compens le recul de lpargne (de 1,2 Md).




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Graphique n 7 :volution du solde des APUL


Le solde des collectivits locales stricto sensua connu en 2014 unevolution similaire celle des APUL. Son amlioration estessentiellement venue des communes et des dpartements, dont le besoinde financement a baiss denviron 65 %, alors que celui des rgions sest

accru.

Tableau n 8 :volution du besoin de financement des collectivitslocales

en Md 2010 2011 2012 2013 2014volution2014/2013

Communes et GFP - 0,8 0,5 2,1 5,5 1,9 - 65,25 %

Dpartements 1,0 - 0,3 0,2 1,4 0,5 - 64,77 %

Rgions 0,9 0,7 0,9 1,5 1,8 22,36 %

Besoin de financement total 1,1 0,9 3,2 8,3 4,2 - 49,61 %Source : Cour des comptes donnes INSEE

Une contribution lamlioration du solde nationalB -

Au plan national, le dficit public sest tabli en 2014 3,9 % duproduit intrieur brut (PIB), contre 4,1 % en 2013, rparti entre lesdiffrents secteurs des administrations publiques.




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COUR DES COMPTES30

Tableau n 9 :volution en points de PIB du solde public

en % de produit intrieur brut 2010 2011 2012 2013 2014

Administration publique centrale - 5,5 - 4,4 - 4,1 - 3,2 - 3,3

Administrations publiques locales - 0,1 0 - 0,2 - 0,4 - 0,2

Administrations de scurit sociale - 1,2 - 0,6 - 0,6 - 0,5 - 0,4

Solde public total - 6,8 - 5 - 4,9 - 4,1 - 3,9

Source : Cour des Comptes donnes INSEE

En 2013, la dgradation du solde des APUL, dun montant de0,2 point de PIB, avait reprsent la moiti du retard pris dans larduction du dficit public national (4,1 % du PIB au lieu de lobjectif de3,7 % fix par le programme de stabilit 2013-2017).

En 2014, alors que le solde de ltat sest dgrad de 0,1 point dePIB, la progression de 0,2 point du solde des APUL, au contraire, acontribu lamlioration du solde national avec celui desadministrations de scurit sociale (+ 0,1 point).

La loi de programmation pour les finances publiques 2014-2019 afix comme objectif de moyen terme (OMT) latteinte dun soldestructurel de - 0,4 % du PIB. Le programme de stabilit 2015-201822

prvoit latteinte et le dpassement de lOMT en 2018 (- 0,1 % du PIB).Cet objectif saccompagnerait dune rduction supplmentaire de0,1 point du besoin de financement des APUL (0,1 % du PIB de 2015 2018 au lieu de 0,2 % en 2014).

Tableau n 10 :objectifs du programme de stabilit 2015-2018

en % de produit intrieur brut 2014 2015 2016 2017 2018

Solde public structurel - 2 - 1,6 - 1,1 - 0,6 - 0,1

Solde public effectif - 4 - 3,8 - 3,3 - 2,7 - 1,9

dont administration publique centrale - 3,4 - 3,4 - 3,2 - 2,8 - 2,2

dont administrations publiques locales - 0,2 - 0,1 - 0,1 - 0,1 - 0,1

dont administrations de scurit sociale - 0,4 - 0,3 0 0,3 0,4

Source : Programme de stabilit 2015-2018

22 Programme de stabilit 2015-2018 prsent en Conseil des ministres du 15 avril2015.




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Le respect de ces objectifs semble cependant incertain au regard dela trajectoire observe et de la dynamique dvolution des dpenses defonctionnement des APUL.

La poursuite de laugmentationIII -de la dette

En 2014, la dette des APUL au sens du trait de Maastricht23sestleve 188 Md, en hausse de 3,2 % (5,9 Md) par rapport 2013.

Tableau n 11 :dette des administrations publiques en volume

en Md 2010 2011 2012 2013 2014

Administration publique centrale 1 289,5 1 375,9 1 478,8 1 555,4 1 632,8

Administrations publiques locales 163,3 168,9 176,1 182,3 188,2

Administrations de scuritsociale

175,1 204,6 210,9 211,7 216,8

Total 1 627,9 1 749,4 1 865,8 1 949,4 2 037,8Source : Cour des comptes donnes INSEE

23La dette au sens de Maastricht, calcule dans le cadre des comptes nationaux, necomprend pas l'ensemble des passifs financiers mais uniquement les numraires etdpts, les bons du Trsor (BTF et BTAN), les obligations assimilables du Trsor(OAT), les Euro medium term notes (EMTN) (titres de dettes leves par desentreprises ou des tablissements de crdit moyen terme), ainsi que les emprunts ; ensont exclus les produits drivs et les autres comptes payer. C'est une dette brute ausens o on ne soustrait pas aux lments de passifs les actifs financiers desadministrations publiques. Elle est consolide entre administrations publiques etvalue en valeur nominale, c'est--dire la valeur de remboursement du principal.




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COUR DES COMPTES32

Graphique n 8 :dette des APUL : encours et volution annuelle


La dette des administrations publiques locales participe lacroissance de la dette publique nationale depuis le milieu des annes2000. Son augmentation annuelle a excd 5 % entre 2005 et 2009. Aprsun regain en 2012, lvolution de la dette locale a t plus modre en2013 (+ 3,5 %) et 2014 (+ 3,2 %), tout en restant dynamique.

Tableau n 12 :volution dtaille de la dette des collectivits locales

en Md 2010 2011 2012 2013 2014volution2014/2013

Administrations publiqueslocales 163,3 168,9 176,1 182,3 188,2 3,24 %

Collectivits locales 156,1 161,3 167,9 174,1 178,7 2,64 %

Communes et GFP 95,6 98,7 102,9 106,6 108,0 1,37 %

Dpartements 30,4 31,0 31,9 33,0 34,0 3,07 %Rgions 17,1 18,4 19,3 20,5 22,5 9,76 %

Syndicats 13,0 13,3 13,8 14,1 14,2 0,95 %

Organismes diversd'administration locale

4,5 4,7 5,2 5,4 5,9 10,15 %

Montants non rpartis ausein des APUL

0,1 0,1 0,2 0,2 0,3 15,64 %

Rgularisations INSEE 2,6 2,8 2,8 2,6 3,3 27,87 %Source : Cour des comptes donnes INSEE




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La dette des APUL sest accrue de 81,7 Md de 2000 2014, soitde 77 %. Elle a contribu hauteur de 7 % au gonflement de 868 Md dela dette nationale, qui a atteint 2 038 Md en 2014.

La dette des collectivits locales au sens de Maastricht, quireprsente la presque totalit de celle des APUL, sest leve 179 Mden 2014. Son augmentation de 2,6 % par rapport 2013 a t infrieure celle des APUL dont le plus grand dynamisme est li la dette desODAL (+ 10,5 %).

Graphique n 9 :volution de la dette de Maastricht des collectivitslocales en volume et en pourcentage


Lamlioration souhaitable de laIV -gouvernance des finances locales

La fixation dune trajectoire dvolution de la dpense locale dansla loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019 ou leprogramme de stabilit pour 2015-2018 na t concerte avec lescollectivits territoriales ni dans son principe ni dans ses objectifs.Pourtant, leur participation au redressement des comptes publics tant unencessit, la dfinition de ses modalits devrait relever dun dialogue




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institutionnel ainsi que la Cour la dj prconis24, de mme que lerapport davril 2014 de MM. Alain Lambert et Martin Malvy25. Au-deldes rencontres entre les services de ltat et les associations decollectivits locales, il apparat souhaitable quune instance de dialoguesoit spcifiquement charge, sur la base dun diagnostic partag, dtudierla contribution des collectivits territoriales au redressement des compteset les conditions de sa rpartition entre elles.

La ncessit dun dialogue formalis entre ltat etA -

les collectivits locales

Dans ses rapports sur les finances publiques locales de 2013 et2014, la Cour a soulign la ncessit dun meilleur dialogue entre ltat etles collectivits. Le risque existe que, face laccentuation de la baissedes dotations de ltat partir de 2015, les collectivits laissent se creuserleur besoin de financement ou ajustent leurs recettes de fonctionnementpar un accroissement de la pression fiscale au lieu dinflchir leursdpenses de fonctionnement. La coordination des choix de gestion descollectivits avec la stratgie fixe par ltat dans le cadre de sesengagements europens est donc plus que jamais ncessaire.

La cration de lInstance de dialogue national des territoires, nonprvue par un texte lgislatif, pourrait constituer une premire tape en cesens. Installe en fvrier 2015 par la ministre de la dcentralisation et dela fonction publique et par le secrtaire dtat la rforme territoriale,cette instance runit les reprsentants de dix associations nationalesdlus. Son objet est dvoquer avec eux les sujets dintrt commun ,notamment la rforme territoriale.

Lunique runion de cette instance a pris acte de ltalement de larforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) sur trois

24Aussi bien dans le rapport public annuel de 2013 sur les finances publiques localesque dans le rapport de 2014. Cour des comptes, Rapport public thmatique : lesfinances publiques locales. La Documentation franaise, octobre 2013, 475 p.,disponible sur www.ccomptes.fr et Cour des comptes, Rapport public thmatique : lesfinances publiques locales. La Documentation franaise, octobre 2014, 402 p.,disponible sur www.ccomptes.fr.25 Alain Lambert, Martin Malvy, Pour un redressement des finances publiquesfond sur la confiance mutuelle et lengagement de chacun , rapport au Prsident dela Rpublique avril 2014, disponible surhtpp://www.elysee.fr/assets/Uploads/Rapport-Lambert-Malvy.pdf.




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exercices26. propos de limpact budgtaire des normes, les ministres ontrappel lengagement de ltat de ramener zro le cot net annuel desnormes nouvelles applicables aux collectivits territoriales et lelancement dun travail dallgement des normes existantes. Le soutien delinvestissement local a t voqu travers la mise en uvre du planeuropen Juncker.

La mise en place de cette instance de dialogue, qui doit se runir enformation plnire au moins une fois par semestre, a le mrite dedvelopper les contacts existant entre les associations dlus et les

ministres. Pour autant, il napparat pas ce stade que le thme de lacontribution des collectivits territoriales au redressement des comptespublics figure son ordre du jour et quelle permette damliorersubstantiellement la gouvernance des finances locales.

La construction doutils communs danalyseB -et de prvision

Sil revient au Parlement dadopter des prvisions dvolution desrecettes et des objectifs indicatifs de dpenses des collectivits locales, ilserait lgitime que ces dernires soient associes leur prparation.

Les collectivits territoriales sont reprsentes, parmi lensembledes acteurs des finances publiques, au sein de la confrence annuelle desfinances publiques et, de faon plus spcifique, au sein du comit desfinances locales (CFL). En juillet 2015, avant le dbat dorientation desfinances publiques, la direction du budget a prsent au CFL le suivi de laralisation des objectifs de dpenses locales et, en septembre 2015, ladcomposition de lODEDEL par catgorie de collectivits (rgions,dpartements, communes et groupements fiscalit propre), applicable compter de 2016.

Si ces dispositions vont dans le sens dune meilleure associationdes collectivits locales et de leurs groupements au redressement descomptes publics, leur mise en uvre ncessite galement laccs delensemble des acteurs des outils communs danalyse et de prvision.

La situation financire des collectivits locales est en effet de plusen plus diffrencie non seulement par catgorie (communes,dpartements, rgions, EPCI) mais aussi au sein dune mme catgorie.Le dveloppement de lintercommunalit appelle la mise en place dedonnes consolides et fiables au niveau des territoires des EPCI.

26 2016 pour la DGF du bloc communal, 2017 pour celle des rgions et 2018 pourcelle des dpartements.




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COUR DES COMPTES36

Si de tels travaux sont dores et dj engags par la directiongnrale des finances publiques (DGFiP)27, leur diffusion lInstance dedialogue national des territoires permettrait de partager ces donnes avecles associations dlus et de garantir une base de discussion commune. Lafiabilit des donnes et la qualit de lanalyse et de la prvision sentrouveraient renforces.

La publication de ces donnes financires permettrait damliorerlappropriation par les citoyens des enjeux des finances locales. En ltatactuel, la publication des budgets et des comptes des collectivits locales

sur le site de la direction gnrale des collectivits locales (DGCL) selimite, pour chacune dentre elles, quelques agrgats. Seule unedemande formalise adresse chaque collectivit donne accs desdocuments exhaustifs mais peu manipulables. La constitution dune basenationale de donnes permettrait un partage rel de linformationfinancire locale.

Le partage, au sein de linstance charge du dialogue entre ltat etles collectivits locales, de donnes financires consolides et doutilscommuns danalyse et de prvision permettrait de recentrer les dbats etde poser les bases de llaboration dune loi de financement descollectivits locales. Llargissement des comptences de lObservatoiredes finances et de la gestion publique locale, prvue par la loi portant

nouvelle organisation territoriale de la Rpublique (NOTR), pourraitsinscrire dans cette perspective. Cet observatoire devrait tablir,collecter, analyser et mettre jour les donnes et les statistiques portantsur la gestion des collectivits territoriales. Cest dans ce cadre quepourrait tre construit un outil de prvision des trajectoires financires descatgories de collectivits.

La perspective dune loi de financement desC -collectivits locales

La fixation dans la loi de programmation pluriannuelle desfinances publiques dun objectif dvolution de la dpense locale(ODEDEL) a vocation inciter les collectivits territoriales mieuxmatriser collectivement lvolution de leurs dpenses. Cet ODEDELrenforce la dimension prvisionnelle des lois de programmation en ce quiconcerne les administrations publiques locales. Il complte les objectifsde solde reposant sur la trajectoire attendue de leurs recettes et de leurs

27Voir sur ce point le chapitre V.




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dpenses. Sil constitue un progrs, il ne permet pas de rendre pleinementcompte de lquilibre prvisionnel des finances locales.

Contrairement aux finances de ltat et de la scurit sociale, ilnexiste pas de cadre dfinissant un tel quilibre prvisionnel pour lesadministrations publiques locales. Le Parlement vote annuellement uneloi de finances pour ltat et une loi de financement pour la scuritsociale mais il nen existe pas pour les collectivits territoriales.

En tout tat de cause, le Parlement ne pourrait voter une loi definances des collectivits territoriales dans la mesure o, en instituantdes plafonds de dpenses, une telle loi contreviendrait au principeconstitutionnel de leur libre administration. En revanche, linstar de cequi existe pour la scurit sociale, une loi de financement qui porterait surlquilibre financier prvisionnel des diffrentes catgories decollectivits parat compatible avec larticle 72 de la Constitution quiprvoit que, si les collectivits locales sadministrent librement, elles lefont dans les conditions prvues par la loi.

Une telle loi de financement mettrait en cohrence les prvisionsde dpenses, travers des objectifs indicatifs constituant une dclinaisonde lODEDEL, et les prvisions de recettes des diffrentes catgories decollectivits. Il en rsulterait une prvision de solde. Le contexte de la

baisse des dotations de ltat justifierait que soient prcises lesconditions de lquilibre financier de chaque catgorie de collectivitscompte tenu de sa structure de recettes et de dpenses.

Lenjeu est dimportance car cette loi de financement permettraitde sassurer de la soutenabilit budgtaire de la baisse des dotations deltat. Elle pourrait prendre en compte limpact des dcisions nationales caractre normatif ainsi que celui des mesures fiscales nouvelles enrecettes. Elle permettrait de rpartir de faon plus juste la contribution auredressement des comptes publics entre catgories de collectivits enlinscrivant dans le cadre dun quilibre prvisionnel.

Ainsi conue, une loi de financement des collectivits territorialesconstituerait un instrument de clarification de leurs relations financiresavec ltat. Le vote de cette loi ne porterait pas atteinte aux principesdunit et duniversalit du budget de ltat ds lors que la loi de financesinitiale continuerait retracer les transferts financiers de ltat auxcollectivits locales (prlvements sur recettes, crdits budgtaires) et lesmesures fiscales applicables ces dernires. Ainsi, la loi de financesinitiale retrace les versements de ltat la scurit sociale (32,8 Md en2014) nonobstant le vote par le Parlement dune loi de financement de lascurit sociale.




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COUR DES COMPTES38

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________

En comptabilit nationale, lvolution des dpenses et des recettesdes APUL dpend essentiellement de celles des collectivits locales,cest--dire des collectivits territoriales et de leurs groupements.

Pour la premire fois depuis 2010, les dpenses des collectivitslocales ont baiss en 2014, du fait surtout du recul sensible de leursinvestissements. La progression de leurs dpenses de fonctionnement, quisest ralentie (sauf celle des dpenses de personnel), est nanmoinsdemeure plus rapide que celle de leurs recettes de fonctionnement, desorte que lpargne brute des collectivits locales a continu de sedgrader et leur endettement daugmenter.

Leur besoin de financement a nanmoins baiss, en raison du reculde leurs investissements suprieur celui de leur pargne, si bien qu ladiffrence de 2013, elles ont contribu la rduction du dficit public.

Les rsultats dexcution de lanne 2014 montrent que le respectde lobjectif dvolution de la dpense publique locale (ODEDEL), prvudans la loi de programmation pluriannuelle 2014-2019, ne suffit pas assurer lamlioration de la situation financire des collectivits locales.

Une refonte de la gouvernance des finances publiques locales estdonc ncessaire afin de mieux les associer la dfinition de leurcontribution attendue au redressement des comptes publics. partir dundiagnostic partag, linstance charge du dialogue entre ltat et lescollectivits locales devrait travailler prvoir une trajectoiredvolution des finances locales, compatible avec leffort national deredressement des comptes publics. Sur cette base, une loi annuelle definancement des collectivits territoriales pourrait tre vote par leParlement.

La Cour recommande de :

1. doter les services concerns de ltat doutils de suivi de lexcutiondes budgets des collectivits locales et de simulation de limpact des

mesures, votes par le Parlement, relatives leurs recettes et leursdpenses et les partager avec lInstance de dialogue national desterritoires, le comit des finances locales et les associations dlus ;

2. inclure dans les travaux de linstance charge du dialogue entreltat et les collectivits locales la dfinition et le suivi, sur la basede donnes partages, des objectifs dvolution des recettes, desdpenses, du solde et de la dette des diffrentes catgories decollectivits ;




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3. adopter une loi de financement des collectivits territorialesretraant lensemble de leurs relations financires avec ltat etfixant pour lanne venir, par catgorie de collectivits, lesconditions de lquilibre global en cohrence avec la loi deprogrammation des finances publiques (recommandation ritre etprcise).




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Chapitre II

Lvolution de la situation financire

des collectivits locales en 2014

La mise la disposition de la Cour par la direction gnrale desfinances publiques (DGFiP) des donnes centralises, extraites descomptes de gestion des collectivits locales, permet danalyser de faonplus approfondie quen comptabilit nationale lvolution de leur

situation financire (cf. annexes n 1 5). Cependant, faute de pouvoir lesconsolider selon les rgles de la comptabilit gnrale, ces donnes neportent que sur les budgets principaux lexclusion des budgets annexes,qui reprsentent 8 % des dpenses, et des recettes des collectivits locales(cf. suprachapitre I).

Lanne 2014 a t marque, pour la premire fois, par une baissede la dotation globale de fonctionnement (DGF) verse par ltat auxcollectivits locales. Dans lensemble, cette baisse de 1,5 Md a eu unimpact limit, car elle a t globalement compense par un accroissementdes autres transferts financiers de ltat en faveur des dpartements et desrgions. Cependant, conjugue au ralentissement de la fiscalit directe,elle a impos une nouvelle contrainte financire aux collectivitslocales (I).

Lanalyse dtaille des comptes consolids des communes et desintercommunalits (II-A et II-B), des dpartements (II-C) et des rgions(II-D) met en vidence les diffrences dvolution de la situationfinancire des catgories de collectivits, voire celles existant au sein dechaque catgorie. Ces diffrences plaident pour que la baisse de la DGF,entame en 2014, fasse lobjet dun autre mode de rpartition au-del de2015.




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COUR DES COMPTES42

Une nouvelle contrainte financireI -

Si elle a constitu une premire, la baisse des concours financiersde ltat en 2014 a t dun montant limit. De plus, elle a t compensepar une augmentation sensible de la fiscalit transfre si bien que,globalement, le total des transferts financiers de ltat na pas baiss(annexe n 9). Les collectivits locales, notamment celles du bloccommunal, ont nanmoins t soumises une contrainte financire accrue

dans un contexte de ralentissement des produits de la fiscalit directe.

Schma n 1 :le budget dune collectivit locale : section defonctionnement et section dinvestissement

Source : Cour des comptes

Une premire baisse limite des concours financiersA -de ltat

La baisse des concours financiers de ltat a t infrieure cellede la seule DGF, car celle-ci a t compense par loctroi auxdpartements et aux rgions de nouvelles ressources fiscales destines accompagner la croissance rapide de certaines de leurs chargescorrespondant des comptences dcentralises.




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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN2014 43

Une baisse limite 0,8 % primtre constant1 -

Dun montant total de 1,5 Md, la baisse des dotations de ltat at rpartie entre les catgories de collectivits au prorata de leurs recettestotales. Dans le secteur communal, elle sest leve 840 M dont588 M pour les communes et 252 M pour les groupements decommunes fiscalit propre. Elle a t rpartie entre ces entits auprorata de leurs recettes relles de fonctionnement. Dun montant de476 M, la baisse de la DGF applique aux dpartements a t ventile

entre eux en fonction dun indice synthtique prenant en compte leurrevenu moyen par habitant ( hauteur de 70 %) et leur effort fiscal( hauteur de 30 %). Enfin, dun montant de 184 M, la baisse supportepar les rgions a t calcule au prorata de leurs recettes totales (horsemprunts et hors prlvement au fonds national de garantie individuelledes ressources).

Tableau n 13 :volution de lenveloppe norme

en Md 2013 2014 volution

Prlvements sur recettes 46,2 44,7 - 1,5 - 3,2 %

dont DGF 41,5 40,12 - 1,38 - 3,3 %dont autre 4,7 4,58 - 0,12 - 2,5 %

Mission Relation avec lescollectivits territoriales(RCT)28

2,6 2,6 - -

Total enveloppe norme 48,8 47,3 - 1,5 - 3 %

Source : Cour des comptes donnes direction du budget

En fait, cette baisse de 1,5 Md ne sest pas porte entirement surla DGF. Elle a t impute sur les prlvements sur recettes de ltatinclus dans lenveloppe norme 29qui sert depuis 1996 encadrer lesrelations financires entre ltat et les collectivits locales.

28Hors travaux divers dintrt local.29Les prlvements sur recettes entrant dans lenveloppe norme comprennent ladotation globale de fonctionnement, la dotation spciale logement instituteurs, ladotation lu local, la dotation pour la collectivit territoriale de Corse, la dotationdquipement des collges, la dotation rgionale dquipement scolaire, ainsi quediverses dotations de compensation dexonration de fiscalit locale.




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COUR DES COMPTES44

Certains concours financiers ne sont pas inclus dans lenveloppenorme . En particulier, il en tait ainsi en 2014 du versement du fondsde compensation de la TVA (FCTVA), dun montant de 5,91 Md. Si lenveloppe norme (47,3 Md) a baiss de 3 % en 2014, la rductionde lensemble des concours financiers de ltat (71,4 Md) a t de 2,8 %(annexe n 13), soit 2,09 Md, cest--dire davantage que la baisse de laDGF en raison de la suppression de la dotation gnrale dedcentralisation verse aux rgions pour financer la formationprofessionnelle et remplace par de nouveaux transferts financiers(cf. infra).

Cependant, primtre constant, dduction faite de cette rforme,lensemble des concours financiers de ltat na baiss que de 0,59 Md,soit 0,8 %.

Une progression de la fiscalit transfre aux dpartements2 -et aux rgions

Outre ces concours, les transferts financiers de ltat comprennentles produits de la fiscalit transfre au titre de la compensation descomptences prises en charge par les collectivits territoriales dans le

cadre de la dcentralisation. Ces produits ont progress de prs de 3 Mden 2014 (+ 10,4 %)30.

Compte tenu de la progression de la fiscalit transfre, lestransferts financiers de ltat ont augment de 0,9 % en 2014.

30Cf. annexe n 14.




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Tableau n 14 :volution des transferts financiers de ltat

enMd 2013 2014 volution

Prlvements sur les recettes de ltat 55,57 54,43 - 2,1 %

Crdits provenant du budget gnral 16,75 15,58 - 7 %

Crdits provenant des deux CAS 1,15 1,37 18,5 %

Dont dgrvements 10,7 10,8 0,9 %

Total des oprations budgtaires 73,47 71,38 - 2,8 %

Fiscalit transfre 26,40 28,46 7,8 %Rtrocession des frais de gestion 2,19 3,1031 42,5 %

Total gnral 102,06 102,94 0,9 %

Source : Cour des comptes donnes direction du budget

Les tableaux suivants mettent en vidence lvolution diffrentedes transferts financiers de ltat, en progression dans les dpartements etrgions, mais en recul dans les communes et intercommunalits.

Tableau n 15 :volution des transferts financiers aux communes etaux intercommunalits


Prlvements sur recettes 31,7 31,3 - 1,3 %

Mission RCT* 0,9 0,9 0 %

Dgrvements 7,1 7,2 + 1,4 %

Amendes 0,5 0,6 + 20 %

Fiscalit transfre 2,3 2,3 0 %

Total 42,5 42,3 - 0,5 %

Source : Cour des comptes donnes direction du budget* Relations avec les collectivits territoriales

Le secteur communal na pas bnfici en 2014 de transfertsfinanciers supplmentaires. La somme de ces transferts a recul de 0,5 %,soit environ 0,2 Md, comparer avec la baisse de 0,84 Md de la DGF.

31Donne LFI pour 2014, en labsence de donnes dexcution disponibles, y comprisles frais dassiette et de recouvrement de la TFPB au profit des dpartements.




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COUR DES COMPTES46

Tableau n 16 :volution des transferts financiers aux dpartements



Mission RCT* 0,5 0,5 0 %

Dgrvements 2,4 2,4 0 %

Amendes 0,1 0,1 0 %

Fiscalit transfre 21 22,5 + 7,14 %

Total 40,3 41,3 + 2,5 %Source : Cour des comptes donnes direction du budget* Relations avec les collectivits territoriales.

En 2014, lensemble des transferts financiers de ltat auxdpartements a augment de 2,5 % en raison de la progression de lafiscalit transfre. Dune part, la quasi-totalit des dpartements ont usde la facult, ouverte par la loi de finances pour 2014, de relever le tauxdes droits de mutation titre onreux (DMTO) au-del de 3,80 % et dansla limite de 4,50 %. Dautre part, ltat leur a transfr 841 M deressources fiscales supplmentaires sous la forme dune rtrocession defrais dassiette et de recouvrement de la taxe foncire sur les propritsbties que ladministration fiscale collecte auprs des redevables de cettetaxe. Ces nouvelles ressources ont t accordes aux dpartements pourles aider faire face aux dpenses exposes au titre du revenu desolidarit active (RSA) et de l'allocation personnalise pour l'autonomie32,dont la progression est particulirement rapide. Les dpenses sociales desdpartements ont augment de 1,2 Md en 2014, soit davantage que cesnouveaux transferts de fiscalit.

32Article 42 de la loi de finances initiale pour 2014.




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Tableau n 17 :volution des transferts financiers aux rgions

en Md 2013 2014 2014 / 2013


Mission RCT* 0,9 1 + 11,11 %

Dgrvements 1,2 1,2 0,00 %

Fiscalit transfre (horsformation professionnelle etapprentissage

5,2 5,6 + 7,69 %

Formation professionnelle etapprentissage

2,3 2,2 - 4,5 %

Total 17,1 17,3 + 1,2 %

Source : Cour des comptes donnes direction du budget* Relations avec les collectivits territoriales.

Les transferts financiers de ltat aux rgions ont augment de1,2 % du fait dun accroissement de la fiscalit transfre travers unequote-part rgionale de taxe intrieure sur la consommation de produitsnergtiques (TICPE), perue au titre des transferts de comptencesrsultant de la loi du 13 aot 2004 et de la compensation de lasuppression de la vignette automobile. Cet accroissement a rsult dun

ajustement des droits compensation au titre des transferts decomptences la suite des travaux de la commission consultative surlvaluation des charges (CCEC)33.

Une faible volution de la fiscalit localeB -

Dans les budgets principaux des collectivits territoriales et deleurs groupements fiscalit propre, les ressources fiscales slevaient en2014 120 Md, dont 77 Md au titre de la fiscalit directe et 43 Md autitre de la fiscalit indirecte. Ces ressources, qui reprsentaient 62 % des

produits rels de fonctionnement, ont progress de 3,3 % par rapport 2013, soit un surcrot de ressources de 3,8 Md dont 1,2 Md (+ 1,5 %)venant de la fiscalit directe et 2,6 Md (+ 6,5 %) de la fiscalit indirecte.La forte progression de la fiscalit indirecte est essentiellement due la

33 La commission consultative sur lvaluation des charges est une commissionrestreinte du comit des finances locales charge dvaluer et de contrler lescompensations financires alloues aux collectivits locales en contrepartie descomptences transfres par ltat.




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COUR DES COMPTES48

hausse du produit des droits de mutation titre onreux perus par lesdpartements.

En dpit de la baisse de la DGF, il ne parat pas que lescollectivits aient, dans leur grande majorit, actionn le levier fiscal en2014, anne de renouvellement des conseils municipaux.

La fiscalit directe perue par les collectivits territoriales et leursgroupements fiscalit propre comprend des taxes acquittes par lesmnages (taxe dhabitation, taxe sur le foncier bti, taxe sur le fonciernon bti) et des impositions dont les entreprises sont redevables(cotisation foncire des entreprises, cotisation sur la valeur ajoute desentreprises, impositions forfaitaires de rseaux, taxe sur les surfacescommerciales).

La progression modre de la fiscalit directe pesant sur les1 -mnages

Les trois taxes mnages sont perues par les communes et lesgroupements fiscalit propre. Depuis 2011, anne de mise en uvre dela rforme de la fiscalit directe locale, les dpartements ne peroivent

plus que le produit de la taxe sur le foncier bti. Les taxes mnages nefont plus partie du panier de ressources des rgions depuis cette rforme.

Le secteur communala)

Pour les communes dont le groupement intercommunal a conservla mme nature juridique et fiscale et le mme primtre en 2013 et 2014,la DGCL a estim le taux dvolution de lensemble des trois taxes mnages 1,89 % rsultant pour 1,71 point de leffet de base et pour0,18 point de leffet de taux.

En 2014, la progression du produit des trois taxes mnages perues par les communes a t relativement modre (+ 1,5 %). Elle aprincipalement t assure par la taxe sur le foncier bti (+ 2,4 %).




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Tableau n 18 :volution du produit des taxes mnages peruespar les communes

en Md 2010 2011 2012 2013 2014 2014/2013

Taxe dhabitation 10,96 12,88 13,40 13,78 13,86 + 0,5 %

Taxe sur le foncier bti 13,65 14,27 14,81 15,31 15,68 + 2,4 %

Taxe sur le foncier nonbti

0,73 0,78 0,79 0,80 0,81 + 0,7 %

Ensemble des troistaxes 25,34 27,93 29,00 29,89 30,35 + 1,5 %

Source : Cour des comptes donnes DGCL et DGFiP

Cette utilisation modre du levier fiscal par les communes estconfirme par lexamen de lvolution des taux dimposition moyens destrois taxes mnages . Le taux moyen de la taxe dhabitation algrement diminu, de 16,26 % en 2013 16,15 % en 2014, celui dufoncier bti progressant trs lgrement de 18,82 % 18,84 %. Ladiminution du taux moyen de la taxe dhabitation et la progressionparallle du taux moyen de taxe sur le foncier bti se retrouvent au coursde la priode 2011-2014 aprs une nette augmentation entre 2010 et 2011,anne de rforme de la fiscalit locale.

Tableau n 19 :volution des taux moyens communaux des taxes mnages

en % 2010 2011 2012 2013 2014

Taxe dhabitation 14,42 16,35 16,36 16,26 16,15

Taxe sur le foncier bti 18,64 18,74 18,82 18,82 18,84


40,65 41,53 41,65 41,68 41,27

Sources : Cour des comptes donnes DGCL et DGFiP

Pour les groupements fiscalit propre, la progression du produitdes trois taxes mnages a t sensiblement plus forte (+ 4,4 %). Elle aen particulier t de 9,7 % pour la taxe sur le foncier bti qui reprsenteune part rduite de leurs ressources.




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COUR DES COMPTES50

Tableau n 20 :volution du produit des taxes mnages peruespar les groupements de communes fiscalit propre

en Md 2010 2011 2012 2013 2014 2014/2013

Taxe dhabitation 0,51 5,75 6,02 6,36 6,59 + 3,6 %

Taxe sur le foncierbti

0,65 0,77 0,86 0,93 1,02 + 9,7 %

Taxe sur le fonciernon bti

0,09 0,18 0,18 0,19 0,20 + 5,3 %

Ensemble des troistaxes 1,25 6,70 7,06 7,48 7,81 + 4,4 %


Ces progressions doivent tre considres avec prcaution comptetenu des oprations de restructuration (extensions, fusions, suppressions)de certains tablissements publics de coopration intercommunale(EPCI). En ne prenant en compte que les EPCI nature juridique etfiscale et primtre inchangs en 2013 et 2014, la DGCL a estim lacroissance du produit des trois taxes mnages 2,52 %, rsultant pour1,36 point de leffet de base et pour 1,15 point de leffet de taux.

Les taux moyens dimposition de la taxe dhabitation et de la taxesur le foncier bti ont t orients lgrement la baisse en 2014, de8,51 % 8,44 % et de 2,68 % 2,66 % respectivement.

Tableau n 21 :volution des taux moyens des taxes mnages perues par les groupements de communes fiscalit propre

en % 2010 2011 2012 2013 2014

Taxe dhabitation 2,24 8,57 8,59 8,51 8,44

Taxe sur le foncier bti 3,37 2,84 2,79 2,68 2,66


9,58 7,07 7,17 7,17 7,19





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La fiscalit mnages constitue encore une ressourcerelativement dynamique pour le secteur communal. Au total, le produitperu ce titre par les communes et les intercommunalits (38,2 Md) aprogress de 2,1 % en 2014.

Les dpartementsb)

En 2014, le produit de la taxe sur le foncier bti peru par les

dpartements a progress de 2,4 % du fait de leffet de base, pour 2,3points, et de leffet de taux pour seulement 0,1 point. La tenue deslections des conseils dpartementaux en mars 2015 pourrait en partieexpliquer cette modration fiscale.

Tableau n 22 :volution du produit des taxes mnages peruespar les dpartements

en Md 2010 2011 2012 2013 2014 2014/2013

Taxe sur lefoncier bti

7,28 10,9 11,58 12,19 12,49 + 2,4 %


Une baisse globale de la fiscalit conomique2 -

Les impositions locales dont les entreprises sont redevables ont tprofondment modifies par la suppression de la taxe professionnelle en2010. Les impts conomiques perus ne sont dsormais plusidentiques pour les diffrentes catgories de collectivits.

Contrairement aux EPCI, les communes, les dpartements et lesrgions ont enregistr une baisse des produits de la fiscalit conomique,surtout ceux de la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises.

Le secteur communala)

Les communes et les EPCI peroivent la cotisation foncire desentreprises (CFE), la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises(CVAE), diverses impositions forfaitaires sur les ent

Documents

Rapport sur les finances publiques locales de la Cour des comptes