Rapport vol.1 - Les dynamiques sociales à l'œuvre grâce à la

ACT- Cf. Geo – Dynamiques sociales dans les PRU - Volume 1 – Avril 2011

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ACT Consultants

17 bis rue Richard Lenoir - 75011 Paris Tél : 01 40 24 20 10 - [email protected]

Cf.géo

25, rue d’Hauteville - 75010 PARIS

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DYNAMIQUES SOCIALES DANS LES PROJETS DE

RENOVATION URBAINE

VOLUME 1

avril 2011

ACT Consultants, 17 bis rue Richard Lenoir, 75011 Paris tél : 01 40 24 20 10 - [email protected]


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Table

NOTE LIMINAIRE.................................................................................................................................... 4 PARTIE I : METHODE ET DEROULEMENT DE L’ETUDE .................................................................... 5 1. CHAMP DE L’ETUDE, METHODOLOGIE, DEROULEMENT ............................................................ 6

1.1. Le champ de l’étude..................................................................................................................... 6 1.1.1. Dynamiques sociales ............................................................................................................. 6 1.1.2. Dynamiques sociales et mixité sociale................................................................................... 6

1.2. La notion de dynamique sociale................................................................................................... 7 1.2.1. La notion de dynamique sociale utilisee ici ............................................................................ 7 1.2.2. La mobilite residentielle.......................................................................................................... 8

1.3. Méthode ....................................................................................................................................... 9 1.3.1. Analyse de la documentation, profil des sites........................................................................ 9 1.3.2. Entretiens avec les acteurs des projets ................................................................................. 9 1.3.3. Exploitation des fichiers communiqués par la maîtrise d’ouvrage et les opérateurs ........... 10 1.3.4. Quelques difficultes dans le deroulement du travail ............................................................ 10

PARTIE II : LES CONDITIONS INITIALES ........................................................................................... 12 2. L’ECHANTILLON DES DOUZE SITES ............................................................................................. 13

2.1. Les 12 sites et les sites ANRU................................................................................................... 13 2.2. Caractéristiques des ZUS étudiées ........................................................................................... 17

2.2.1 Des ZUS de périmètres et de densités distinctes ................................................................ 17 2.2.2 Taille des ZUS et structure de l’offre de logement................................................................ 22 2.2.3. Caractéristiques démographiques et sociales de la population........................................... 24

3. L’OFFRE DE LOGEMENT LOCATIF SOCIAL DANS LES DOUZE SITES AVANT LES CONVENTIONS ANRU ......................................................................................................................... 28

3.1. la répartition spatiale du logement social................................................................................... 28 3.1.1 La répartition du logement social a l’echelle de l’agglomération ......................................... 29 3.1.2 La répartition du logement social a l’echelle de la commune .............................................. 29 3.1.3 La répartition du logement social a l’echelle du bailleur ...................................................... 32

3.2. La segmentation du parc de logement dans les ZUS................................................................ 32 3.2.2 La segmentation du parc de logements dans les ZUS ........................................................ 32

3.3. L’offre de logements existants ................................................................................................... 35 PARTIE III : LES CONDITIONS CREES PAR LES PROJETS............................................................. 37 4. LE VOLET HABITAT DES PROGRAMMES DE RENOVATION URBAINE ..................................... 38

4.1 Des opérations de grande ampleur............................................................................................. 38 4.1.1 Des quartiers remaniés en profondeur.................................................................................. 38 4.1.2 La réhabilitation : 2/3 du parc traité mais un impact difficile à évaluer ................................. 39

4.2. Des évolutions sensibles de la programmation ......................................................................... 40 4.2.1. Demolition / reconstitution / rehabilitation : de fréquents amendements ............................. 40 4.2.2. Des motifs divers dans les evolutions de la reconstitution du parc social ........................... 42 4.2.3. La diversification : en forte progression ............................................................................... 44

4.3. Les effets du programme sur la structure de l’offre de logement .............................................. 46 4.3.1 La déconcentration du parc social ........................................................................................ 46 4.3.2 La densité : un outil de deconcentration ou de renforcement de la diversification ............... 47 4.3.3 Une réduction de la part des logements sociaux .................................................................. 48 4.3.4 La résultante : des niveaux de diversification contrastés...................................................... 48

4.4. Les programmes habitat des PRU dans le marchÉ local de l’habitat....................................... 52 4.4.1. Quelques indicateurs sur les marchés locaux de l’habitat ................................................... 52 4.4.2. Production de logement dans la période récente et dans le cadre des PRU ...................... 53

4.5 Les tendances lourdes et les contraintes................................................................................... 54 4.5.1. Typologie des logements demolis........................................................................................ 54 4.5.2. une tendance à la diminution de la surface des logements................................................ 56 4.5.3. Des stratégies d’opérateurs parfois peu propices aux parcours ascendants .................... 57 4.5.4. La disparité des loyers des différents produits logement..................................................... 57 4.5.5. Une « diversification » fortement sociale ............................................................................. 60

5. PROJETS DE RENOVATION URBAINE ET POLITIQUES LOCALES DE L’HABITAT................... 61 5.1 La production de parc social dans la ville : condition de facilitation des parcours...................... 61

5.1.1. Des conditions favorables aux parcours résidentiels........................................................... 61


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5.1.2. Des conditions moins favorables aux parcours résidentiels ................................................ 62 5.2. Les dispositifs locaux de relogement dans les opérations ANRU ............................................. 63

5.2.1. Les aides à la réduction des loyers de sortie, à l’atténuation des taux d’effort.................... 63 5.2.2. les mous et autres operateurs du relogement ..................................................................... 64 5.2.3. Activation des pratiques de réponses aux demandes de mutation ..................................... 65

PARTIE IV : DYNAMIQUES SOCIALES INDUITES............................................................................. 68 6. LES PARCOURS RESIDENTIELS PAR LE RELOGEMENT : LES RESULTATS........................... 69

6.1. Le relogement dans le parc social ne concerne pas tous les locataires ................................... 71 6.2. Les enquêtes avant-relogement et les enquêtes post-relogement renseignent-elles sur les parcours ? ......................................................................................................................................... 73 6.3. L’impact du relogement sur les parcours .................................................................................. 77

6.3.1 Le relogement dans le neuf et le conventionné depuis moins de 5 ans ............................... 77 6.5.1 La demande de localisation .................................................................................................. 79 6.3.3. Les réponses aux demandes de localisation ....................................................................... 82 6.3.4. Le relogement dans l’existant et les trajectoires résidentielles ascendantes ...................... 86 6.3.5. Une maîtrise difficile des reste-a-charge et des taux d’effort............................................ 88 6.3.6. Le relogement révèle un défaut de mobilité......................................................................... 93

6.4. Autres effets sociaux consécutifs au projet.............................................................................. 95 6.5. Les enseignements des entretiens aupres de menages reloges dans deux sites – Valdegour et La Source. ......................................................................................................................................... 96 6.6. Les parcours par le relogement : conclusions ........................................................................... 97

7. LES NOUVEAUX ENTRANTS DANS LE PARC SOCIAL in site...................................................... 99 7.1. Les nouveaux entrants dans le parc social neuf........................................................................ 99 7.2. Les nouveaux entrants dans le parc social existant ................................................................ 101

8. LA MOBILITE DANS LES PRODUITS DE LA DIVERSIFICATION DE L’HABITAT....................... 105 8.1. Production du logement en accession dans les sites pru........................................................ 105 8.2. Les differents programmes de logements en accession dans les sites pru ............................ 108

8.2.1. L’accession sociale : produits et accédants....................................................................... 108 8.2.2. L’accession intermediaire : produits et accedants ............................................................. 110 8.2.3. L’accession libre : produits, acquéreurs............................................................................ 114

8.3. Les enseignements de l’enquête auprès de menages accédants........................................... 115 8.4. Les opérations de locatif libre fonciere logement : caractéristiques des produits ................... 117 8.5. Le peuplement induit par les differents programmes d’habitat ................................................ 118

9. LES EFFETS SOCIO-GEOGRAPHIQUES DES PROJETS........................................................... 121 9.1. De la priorité de mixité sociale a la promotion des parcours résidentiels ................................ 121 9.2. La mixité sociale vue par les locataires de valdegour a nîmes et de la source a orleans....... 121 9.3. Dans l’échantillon, les perspectives de mixité sociale sont contrastées................................. 122

9.3.1. Les sites avec des perspectives de mutation socio-résidentielles..................................... 123 9.3.2 Les sites avec de faibles perspectives de mixité mais avec un habitat social diversifie .. 123 9.3.3. Les sites avec un habitat peu diversifie et de faibles perspectives de mixité .................. 123

9.4. Effets potentiels des operations sur le peuplement ................................................................ 124 9.4. Les effets géographiques : segmentations nouvelles, risques de fragmentation .................... 128

10. CONCLUSIONS ET PISTES DE REFLEXION ............................................................................ 141 10.1. Diversification de l’habitat et potentiel d’évolution de peuplement : trois catégories de PRU......................................................................................................................................................... 141 10.2. Les parcours résidentiels via le relogement : des effets conditionnés par le contexte, et structurellement limités ................................................................................................................... 144 10.3. Quelques pistes de reflexion.................................................................................................. 147 10.4. La pertinence variable de l’objectif de diversification et de mixité : rénovation urbaine ou réhabilitation urbaine ?.................................................................................................................... 149


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NOTE LIMINAIRE

Le présent rapport (volume 1) correspond au rendu de la Phase 1 de l’étude sur les dynamiques sociales dans un échantillon de douze projets ANRU. Deux autres documents accompagnent ce rapport : le volume 2, ou rapport de phase 2, qui correspond aux enquêtes menées auprès d’habitants de trois sites (Nîmes Valdegour, La Source à Orléans, le Neuhof à Strasbourg), et un volume d’annexes, dit volume 3. Le rapport comporte quatre parties, certaines d’entre elles étant constituées de plusieurs chapitres :

- I - la méthode, centrée sur les mobilités et les parcours résidentiels (chapitre 1) - II - les conditions initiales, dans l’échantillon des douze sites, des mobilités et des

parcours des ménages (chapitres 2 et 3) - III - les conditions des mobilités et des parcours créées par les projets (chapitres 4 et 5) - IV - les résultats de ces projets en termes de parcours résidentiels par le relogement,

l’accession et la location libre, les effets socio-géographiques des projets, les conclusions (chapitres 6 à 10)


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PARTIE I : METHODE ET DEROULEMENT DE L’ETUDE


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1. CHAMP DE L’ETUDE, METHODOLOGIE, DEROULEMENT

1.1. LE CHAMP DE L ’ETUDE

1.1.1. DYNAMIQUES SOCIALES

La finalité du PNRU est de rénover les quartiers d’habitat social, et au premier chef les ZUS, dans une perspective de mixité sociale : stabilisation d’arrivée dans le secteur de ménages démunis ou défavorisés, promotion de l’accueil de nouveaux entrants. Il y a une attente : ces projets sont censés introduire une certaine mixité sociale, c’est-à-dire, selon les sites, une mixité de revenus, de CSP, d’origines, de tranches d’âge, etc. Les effets attendus sur le peuplement des quartiers relèvent cependant d’une vision assez mécaniste. En effet, les différents segments du parc de logements (social ancien, social réhabilité, différentes composantes du parc privé) sont censés produire des effets supposés corrélés à leur catégorie. Ce que peu de porteurs de projet, en réalité, se donnent la peine d’observer. Seul le relogement est la dynamique de peuplement réellement suivie en raison des obligations de bilans imposées par l’ANRU et qui se traduisent par la mobilisation de l’outil de suivi de l’USH (RIME) ou des outils développés en interne par les villes ou les bailleurs. Les autres dynamiques agissant sur l’évolution sociale du quartier sont en général peu évaluées : évolution des attributions dans le parc social existant (réhabilité ou non), attributions dans le parc social neuf, peuplement des programmes neufs relevant de la diversification. Il existe un important déficit d’information permettant de mesurer les effets du PRU sur la dynamique sociale. Ce déficit d’information se double d’un déficit d’analyse à l’échelle du quartier dans son ensemble. L’évolution sociale dans d’autres quartiers de relogement est, elle, très peu évaluée. La question des dynamiques sociales est essentiellement celle des mutations socio-résidentielles. Cette question des dynamiques socio-résidentielles se pose différemment dans les sites de reconstitution du parc social, s’ils sont autres que le PRU, et dans les sites de relogement sans reconstitution du parc. Dans les sites de reconstitution du parc social ou de logements sociaux récents (neufs, moins de 5 ans) qui ne se situent pas dans des ZUS, la question est moins celle d’une recomposition sociale que celle des parcours résidentiels des ménages et de leur adaptation à un nouvel environnement. Dans les sites de relogement dans le parc ancien hors site où les relogements seraient nombreux, la question du parcours résidentiel des ménages se pose également, mais c’est surtout la question de la recomposition sociale du quartier – dans le sens d’une plus grande ou d’une moindre mixité - qui se pose. Et celle des possibles effets de transfert de ménages précaires dans des zones déjà caractérisées par une précarité. Ces effets dépendent également des proportions de reconstitution hors site et in site, elles-mêmes conditionnées par les marges de manœuvres offertes par la politique d’habitat et les disponibilités foncières.

1.1.2. DYNAMIQUES SOCIALES ET MIXITE SOCIALE

La mixité résultant des projets, ou que l’objectif de mixité affiche, peut correspondre à deux stratégies. Une première consiste à opérationnaliser la mixité par une stratégie visant à éviter le départ des ménages « salariés » de la ZUS, voire de la commune. Il s’agit de retenir des ménages qui auraient pu ou qui pourraient quitter le quartier pour accéder à un logement de meilleure qualité, à l’image plus satisfaisante, dans un environnement plus agréable, bref à matérialiser l’opportunité de « parcours résidentiels positifs ». Cette sorte de mixité peut être recherchée par l’offre de produits attractifs (accession, location, renouvellement du parc social, etc.) pour ces ménages potentiellement mobiles. Dans les conventions franciliennes, c’est cette première option qui est la plus fréquemment utilisée pour définir les intentions de la diversification.


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Une seconde stratégie consiste, cette fois (et on est ici plus proche du discours programmatique du PNRU), à positionner la nouvelle offre d’habitat (et les réaménagements), davantage sur des ménages extérieurs susceptibles d’être intéressés par des produits de bonne qualité, mais plutôt dans le secteur privé (logement de financement privé, programmes de La Foncière Logement, investisseurs, voire produits locatifs sociaux PLS), dans une logique d’attractivité. Ces deux axes stratégiques s’articulent autour d’une double opposition attractivité / trajectoires résidentielles, d’une part, et « classes moyennes venues de l’extérieur » / ménages solvables du quartier, d’autre part. Il semble bien que cette opposition s’avère peu opérante dans la réalité. En effet, si les situations peuvent varier, il apparaît assez clairement que l’arrivée de populations extérieures au quartier ne se traduit pas nécessairement par un profil très différent et que, par ailleurs, les programmes d’accession peuvent révéler la présence sur le quartier de ménages solvables et disposant d’un apport personnel. Par conséquent la question à laquelle il faut répondre est : « quelle sorte de mixité sociale a pu produire, et dans quels contextes, le PRU ? Quels changements peut-on percevoir dans la composition sociale des sites ? ». En matière de mixité sociale, les approches menées sur le relogement incitent à dépasser les seules catégories socioprofessionnelles et le critère de revenu pour prendre en compte des différenciations plus fines comme celles du statut d’emploi (type de contrat, fonctionnaires…), de la bi-activité des couples et des trajectoires sociales et résidentielles. Nous reviendrons sur ce point notamment en abordant la question de la segmentation du parc social dans les ZUS, segmentation préalable à la conception des GPV, des ORU et des PRU.

1.2. LA NOTION DE DYNAMIQUE SOCIALE

1.2.1. LA NOTION DE DYNAMIQUE SOCIALE UTILISEE ICI

Il convient ici de préciser ce qu’on entend par « dynamiques sociales » et quelles seront les orientations du travail destiné à les saisir et à en rendre compte. (1) Le terme recouvre tout d’abord et avant tout les mutations dans la composition sociale des quartiers concernés par les PRU et des territoires environnants. Trois types d’effets possibles sont à identifier : la possible gentrification des espaces occupés par les logements produits pour la diversification (locatif libre, accession sociale, accession libre…), la paupérisation relative des espaces voisins, spécialement si les logements n’y ont été ni réhabilités, ni résidentialisés, ni démolis-reconstruits et, enfin, l’éventuel accroissement de la fragmentation et de la différenciation sociales entre ces segments au sein de ces mêmes quartiers. La mutation n’est pas seulement dans le site du PRU, puisqu’une partie des relogements s’effectue en dehors du périmètre du PRU. Les relogements produisent des effets hors site – soit dans des zones nouvelles de logement neuf, soit dans des secteurs de logement social. Il peut alors arriver que l’on observe des effets de transferts de ménages paupérisés et de mutations « vers le bas ». (2) La notion de dynamique sociale renvoie également à des modifications de modes de vie affectant d’une part les ménages relogés et d’autre part ceux qui arrivent dans les quartiers en PRU (usage du logement, trajets quotidiens, accès aux équipements). Il y aura lieu, si possible, d’examiner en quoi les changements de logement et/ou les aménagements urbains renvoient, ou non, aux souhaits des habitants analysés dans des études préalables disponibles - que ce soient ceux des habitants du PRU en attente d’amélioration ou de changement de quartier, ceux de demandeurs de logement ayant précisé vouloir un logement social ailleurs que dans ces quartiers-là ou ceux d’une clientèle potentielle ciblée par la promotion privée, voire par les bailleurs sociaux engagés dans l’accession sociale. (3) Enfin, des dynamiques sociales liées à la mobilité occasionnée par les PRU sont à rechercher dans des interactions recréatrices d’un tissu social (accueil organisé de nouveaux habitants, vie associative…) ou, à l’opposé et s’il y a lieu, dans le registre des replis ou manifestations agressives qui peuvent intervenir dans les phases préalables à des changements, mêmes mineurs, de population (revendications, pétitions).


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L’articulation entre ces trois axes de travail (mutations de composition sociale, modification de modes de vie, interaction du tissu social) nous semble de nature à éclairer les dynamiques sociales à l’œuvre. En effet, si le cahier des charges incite à analyser prioritairement les changements dans la composition sociale des quartiers et les stratégies des acteurs de la rénovation, il indique également que « d’une manière indirecte, l’évolution des politiques de peuplement, de la demande locative sociale ou du marché de l’immobilier consécutivement au PRU engendrent des dynamiques sociales qu’il convient d’analyser ». Partant, notre proposition est de rechercher, d’une part à travers l’analyse des documents disponibles (fichiers, analyses de la demande, des demandes de relogement, études de marché) et d’autre part à travers les entretiens avec des habitants, si des dynamiques nouvelles émergent des recompositions sociales à l’œuvre.

1.2.2. LA MOBILITE RESIDENTIELLE

La question des mutations socio-résidentielles est au premier chef celle de la mobilité ou des parcours. La question centrale étant celle de la capacité des projets à créer des opportunités de parcours résidentiels dits « positifs ». Cette notion de parcours résidentiel est elle-même diversement interprétée. Elle correspond à quatre hypothèses. Hypothèse 1 : la mobilité positive est le relogemen t dans le neuf La première a été donnée par l’Agence elle-même dans la circulaire du 31.7.20081. Pour l’ANRU, en effet, le PRU doit désormais non plus seulement favoriser la mixité sociale, mais aussi favoriser la mobilité « positive ». L’hypothèse sous-jacente de l’Agence est que cette mobilité positive est représentée par l’entrée dans un logement neuf (ou conventionné depuis moins de 5 ans), que ce logement soit situé ou non in site. C’est, du reste, la raison pour laquelle l’Agence conditionne ses subventions au PLUSCD à la non-augmentation du taux d’effort des ménages sous plafond PLAI lorsque ces ménages sont relogés dans le neuf. Le parcours positif (dans le neuf) doit en effet se faire à taux d’effort constant (ou inférieur) par rapport à la superficie du logement. Pour l’ANRU, la mobilité positive, c’est donc le relogement dans le neuf. Hypothèse 2 : la mobilité positive est le relogemen t dans le neuf ou dans le parc ancien réhabilité récemment Cette hypothèse est défendue par plusieurs porteurs de projet et spécialement par des bailleurs sociaux. D’une part parce qu’elle peut en effet correspondre à une réalité. D’autre part, et surtout, parce qu’elle apporte une réponse à la difficulté de consacrer 50% des programmes de logements neufs PLUSCD aux ménages relogés, condition au maintien des subventions de l’Agence à la production de logements PLUSCD. Cette alternative n’en est pas une au sens strictement réglementaire, puisque le relogement dans un logement ancien réhabilité depuis moins de 5 ans n’est jamais assimilé, par l’ANRU, à un relogement dans le neuf ou dans le parc conventionné depuis moins de 5 ans. Mais elle est objet de débat entre porteurs de projet et bailleurs d’un côté, et l’Agence de l’autre. Et en ce sens, elle définit un champ de négociation possible. Hypothèse 3 : la mobilité positive est identifiable à partir de plusieurs indicateurs quantitatifs Il est peu contestable que le relogement en neuf PLUSCD (en ZUS ou hors ZUS) corresponde à un parcours apparemment positif (s’il est durable). Mais il est aussi peu contestable que le relogement vers de l’existant à bonne image positive ou au moins valorisée par les demandeurs (immeuble tranquille, pas cher, bien situé, etc.) puisse constituer un parcours vers le haut, que ce relogement s’effectue à l’intérieur du périmètre du PRU ou en dehors. Car il est également peu contestable que nombre de ZUS offrent en réalité une certaine diversité de logements anciens, qui constituent des secteurs fort distincts d’occupation et de fonctionnement social, certains secteurs étant très dévalorisés, certains autres très valorisés. Le parc social d’une ZUS est rarement homogène, et sa population l’est aussi peu. 1 La notion de parcours positif n’apparaît pas dans le règlement général du 3 mars 2007, mais seulement dans cette circulaire de 2008, qui étend le champ d’application de la subvention des PLUSCD aux ménages relogés en accession sociale et aux ménages avec revenus sous plafond PLAI et résidant dans le périmètre, non concernés par les démolitions mais accédant aux logements PLUSCD.


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En revanche on peut tenir pour certain que le relogement vers de l’existant de qualité identique à celle du logement quitté ou vers de l’existant peu valorisé, dans une zone à image médiocre, n’est pas une mobilité ascendante, même si certains problèmes (celui de la suroccupation par exemple) peuvent être résolus dans ce relogement. Hypothèse 4 : la mobilité d’un locataire peut être dite positive lorsque ce dernier fait le constat d’un gain en qualité d’habitat La mobilité positive, ce serait lorsque le ménage estime que l’opération a produit un gain pour lui (en qualité de logement, d’immeuble, d’environnement, de localisation etc.), en bref si les avantages finaux sont nettement supérieurs aux inconvénients endurés. Il faut que pour le locataire il y ait un bénéfice net. Qui ne peut malheureusement pas être apprécié par de seuls indicateurs quantitatifs. Il peut être identifié par un travail d’enquête détaillée. Un recours éventuel aux résultats des enquêtes dites de « satisfaction » est envisageable à certaines conditions, qui ne sont pas toujours réunies. Nous y reviendrons.

1.3. METHODE

1.3.1. ANALYSE DE LA DOCUMENTATION , PROFIL DES SITES

C’est à partir de la communication des conventions, des avenants, des points d’étape, et des coordonnées des acteurs locaux, que le travail a été engagé. Ces documents ont été complétés par la mobilisation des données sociodémographiques sur le quartier (et la commune, voire l’agglomération) notamment celles produites par la DIV à l’échelle des ZUS afin de caractériser la structure démographique et sociale du quartier. Ces données permettent à la fois de distinguer les différents sites d’étude et aussi de les repositionner dans le contexte plus large de la commune et de l’agglomération. Les documents utilisés ont été :

1. La convention et les tableaux financiers - ils permettent de recueillir d’une part les intentions du projet (notamment concernant la diversification), d’autre part de produire un premier tableau sur la programmation (Démolition, reconstitution de l’offre, réhabilitation, résidentialisation, diversification). Cette première synthèse permet aussi, confrontée à d’autres sources, de mesurer les évolutions survenues en cours de réalisation.

2. Les documents produits à l’occasion des points d’étape : pour collecter les informations sur le déroulement du projet, les difficultés rencontrées, les questions en débat entre les différents acteurs. Nous n’avons eu communication d’aucune revue de projet. Les points d’étape nous ont été communiqués environ deux mois après le démarrage de l’étude.

3. Les avenants, le cas échant, pour actualisation de la programmation. Les 12 sites n’ont pas été l’objet d’évaluation locale des projets. Dans quelques sites (Lille, Communauté urbaine de Lyon), des démarches d’observation des effets des PRU sont mises en œuvre.

1.3.2. ENTRETIENS AVEC LES ACTEURS DES PROJETS

Ces éléments ont permis de produire une première synthèse des intentions et du programme. Ils ont servi de trame aux entretiens qui ont été menés ensuite. Les entretiens ont été réalisés avec :

1. le (ou des) porteur(s) de projet : parfois avec l’élu en charge du projet, toujours avec la Direction de l’urbanisme et/ou du renouvellement urbain, le chef de projet ;

2. la Direction de l’habitat de la ville (ou de l’agglomération) lorsqu’elle n’est pas associée directement à celle de la rénovation urbaine ;

3. des bailleurs intervenant sur le site : parc existant ou parc neuf au titre de la reconstitution. Il a été souvent nécessaire de rencontrer le bailleur à deux niveaux : d’une part pour le suivi du montage du projet, les objectifs et la stratégie. D’autre part le service de gestion locative (attributions, peuplement, relogement). Parfois nous avons eu également un entretien avec la MOUS chargée du relogement ou la personne chargée de ce volet dans l’organisme bailleur ;


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4. des acteurs de la nouvelle offre (parc privé).2 D’autres documents ont été demandés au porteur du projet et aux opérateurs. Il s’agit :

- de l’étude de diagnostic de relogement, commanditée, selon les cas, par le bailleur ou par la collectivité,

- du fichier RIME des relogements effectués, - de tout autre fichier constituant le cas échéant le dispositif d’observation des effets du projet, - des enquêtes diagnostics-réalisées auprès des ménages à reloger, - des enquêtes postérieures aux relogements (enquêtes relogement, de satisfaction, taux

d’effort.) - du fichier des produits logements réalisés par les opérateurs privés et publics (typologie,

superficies, montant des loyers ou des mensualités d’accession), - du fichier des locataires (AFL, investisseurs) avec indication de la provenance, de la CSP, des

revenus, de la composition familiale, du coût du logement.

1.3.3. EXPLOITATION DES FICHIERS COMMUNIQUES PAR LA MAITRISE D ’OUVRAGE ET LES OPERATEURS

A été faite ensuite une première analyse des profils des ménages : - des ménages accueillis dans les produits diversifiés de logement. (accession,

location) - des ménages relogés in site-hors site, en neuf-ancien.

Une grille commune de présentation des données statistiques a été élaborée afin de faciliter les comparaisons entre les différents sites. Cette grille comprend deux parties :

- caractéristiques sociales des quartiers (sources : données DIV notamment) et contexte (commune, agglomération)

- les éléments de programme actualisés : démolition, reconstitution sur site et hors site, programmes de diversification.

Une cartographie reprenant les mêmes modes de représentation a été réalisée pour l’ensemble des sites. Elle illustre à la fois la dynamique des recompositions sociales et celle des changements d’échelle des secteurs résidentiels. C’est à partir de ce travail qu’a été proposée une typologie des sites représentatifs des différentes dynamiques socio-résidentielles.

1.3.4. QUELQUES DIFFICULTES DANS LE DEROULEMENT DU TRAVAIL

L’étude reposait d’une part sur l’exploitation de matériaux fournis par la maîtrise d’ouvrage et par les porteurs de projet et opérateurs (diagnostics, chiffres, bilans relogement, enquêtes, fichiers internes, dont le fichier RIME, etc.), et sur l’analyse d’entretiens avec ces derniers d’autre part. C’est dire que le déroulement du travail était fortement conditionné autant par la qualité de cette documentation que par la possibilité de l’obtenir dans des délais compatibles avec le calendrier défini par le maître d’ouvrage. A cet égard le bon déroulement de l’étude a été affecté par plusieurs problèmes :

- En premier lieu, la documentation dont l’équipe disposait initialement pour préparer les entretiens avec les acteurs locaux était de qualité inégale : les points d’étape ont été obtenus tardivement, les études de projet ayant débouché sur les conventions ANRU n’étaient pas disponibles, les revues de projet n’ont pas été communiquées. L’absence de communication par l’ANRU de documents essentiels à la compréhension du projet est un premier handicap sérieux.

- En second lieu, la documentation fournie par les porteurs de projet et par les bailleurs

sociaux a été elle-même de qualité très inégale (documentation non fournie, incomplète, ou fournie deux mois après qu’elle ait été demandée). Rares ont été les projets où une

2 Quelques entretiens ont eu lieu par téléphone, lorsqu’il s’agissait des sites hors région parisienne et que les rendez-vous n’avaient pas pu être obtenus dans la journée et demie de mission sur site.


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documentation très complète a été d’emblée communiquée par le porteur de projet et les bailleurs (comme à Chambéry). Dans d‘autres sites soit le porteur de projet a communiqué toutes les informations nécessaires à l’étude et les bailleurs ont beaucoup tardé, soit à l’inverse, les bailleurs ont communiqué immédiatement toutes les informations demandées tandis qu’elles ont été plus longues à obtenir des porteurs de projets. Enfin il y a des cas où les uns comme les autres ont tardé à répondre ou ont répondu très partiellement.

- Le fichier des opérations AFL, destiné à nous renseigner sur les opérateurs et

gestionnaires locaux des programmes de l’Association Foncière Logement, demandé à la mi- juin en même temps qu’un entretien, nous a été communiqué à la mi septembre…

- Dans plusieurs cas, il a été difficile d’obtenir des dates de rendez-vous, quand ceux-ci

n’ont pas été purement et simplement reportés. Ces difficultés nous font dire que, pour la réalisation de la seconde de phase du travail (enquêtes dans des sites), l’appui de la maîtrise d’ouvrage sera déterminant pour obtenir l’accord des opérateurs et porteurs de projet.

CARACTERISTIQUES DE L ’INFORMATION COLLECTEE

Numéro convention ANRU

Nom du projet information communiquée

par le porteur de projet

Information communiquée par bailleur (s)

005 Aulnay-sous-Bois - Quartiers Nord Rapide mais peu détaillée immédiate et complète pour LF immédiate et un peu moins fournie pour OPH

006 Montereau - Surville Progressive mais lacunaire incomplète

017 Antony - Noyer Doré Tardive Rapide pour OPH

Impossible à obtenir d’OPD 92 Partielle de SEMIDEP

035 Avignon - Monclar immédiate et complète rapide et complète OPHLM du

Gard, complète Vaucluse logement, partielle SFHE

044 Rillieux - ZUP Ville Nouvelle rapide et complète

Grand Lyon rapide et complète Dynacité

065 Orléans - La Source Progressive et complète

Ville

Obligation de solliciter de nombreux agents de l’OPH pour obtenir une information adéquate

066 Nîmes - Valdegour; Chemin bas Avignon; Sabatot immédiate et complète Communauté d’agglo.

immédiate et assez fournie

075 Evreux - La Madeleine immédiate immédiate

081 Hérouville-Saint-Clair - Hérouville Est immédiate et complète immédiate, à compléter

091 Strasbourg - Neuhof immédiate et complète immédiate pour le principal

bailleur, en attente pour le second

111 Chambéry - Hauts de Chambéry immédiate et très complète

Communauté d’agglo. immédiate et complète OPAC

Chambéry, OPAC Savoie

732 Lille/Loos. - Quartier Lille Sud, porte de Valenciennes

immédiate et complète GIP et Ville de Lille

LMH : lente et assez fournie, VILOGIA : lente et très lacunaire


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PARTIE II : LES CONDITIONS INITIALES


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2. L’ECHANTILLON DES DOUZE SITES

2.1. LES 12 SITES ET LES SITES ANRU

Les douze sites sélectionnés pour l’étude concernent des conventions « anciennes » signées en 2004 ou 2005. Six conventions ne concernent qu’un seul quartier, dans ce cas il s’agit toujours d’une ZUS. Quatre conventions concernent deux quartiers ; sauf pour la convention de Chambéry pour laquelle il s’agit de l’association de deux ZUS, sur les autres conventions il s’agit du couplage d’une ZUS et d’un quartier en dérogation au titre de l’article 6. Enfin, deux conventions portent sur 3 quartiers (Nîmes et Lille), il s’agit dans les deux cas de l’association de trois ZUS.

LES DOUZE SITES DE L ’ETUDE

Numéro convention ANRU

Nom du projet Année de signature

Nbre Quartier

Nbre ZUS

Nbre Art6

005 Aulnay-sous-Bois - Quartiers Nord 2004 1 1 0

006 Montereau - Surville 2004 2 1 1

017 Antony - Noyer Doré 2004 1 1 0

035 Avignon - Monclar 2005 1 1 0

044 Rillieux - ZUP Ville Nouvelle 2005 1 1 0

065 Orléans - La Source 2004 1 1 0

066 Nîmes - Valdegour; Chemin bas Avignon; Sabatot 2005 3 3 0

075 Evreux - La Madeleine 2005 1 1 0

081 Hérouville-Saint-Clair - Hérouville Est 2005 2 1 1

091 Strasbourg - Neuhof 2005 2 1 1

111 Chambéry - Hauts de Chambéry 2005 2 2 0


2005 3 3 0

Un classement typologique des conventions ANRU a été réalisé pour l’ANRU. Il comporte trois typologies différentes qui portent sur les contextes, le profil social et le programme. Ce travail réalisé pour l’ensemble des conventions ANRU permet de situer les sites retenus pour l’étude par rapport à l’ensemble des conventions ANRU signées. Le contexte : La typologie distingue les contextes en tenant compte de la taille de l’agglomération, de la dynamique démographique et, pour les plus grandes agglomérations, des niveaux de prix de l’immobilier. 5 catégories sont identifiées, dont 4 sont représentées dans les 12 sites retenus pour l’étude. En effet, seule la catégorie des conventions situées sur une aire urbaine de moins de 500 000 habitants en croissance démographique moyenne n’est pas représentée. C’est de fait la catégorie la moins courante pour l’ensemble des conventions mais elle concerne néanmoins 13% des conventions. Le panel mobilisé pour l’étude se caractérise :

- par une sous-représentation des conventions dans les aires urbaines de plus de 500 000 habitants, en particulier en raison de la faible représentation des secteurs les plus dévalorisés alors que les marché tendus sont plus représentés que dans l’ensemble des conventions ;

- à l’inverse, par une forte surreprésentation des conventions sur les aires urbaines de moins de 500 000 habitants en forte croissance démographique.

Il en résulte que les sites sur lesquels nous réalisons cette étude sont des sites marqués par des contextes tendus : 3 conventions sur les secteurs valorisés des plus grandes agglomérations, 6 dans les aires urbaines plus modestes mais en forte croissance démographique. Ces particularités de contexte se traduisent surtout par des marchés locaux du logement plus tendus qui ont probablement


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des impacts sur les opérations de renouvellement urbain ; par exemple des conditions moins favorables à la reconstitution hors site (contrainte des coûts du foncier) mais en revanche une situation favorable à la diversification (forte demande).

LES CONTEXTES URBAINS DES SITES D ’ETUDE PAR RAPPORT A L ’ENSEMBLE DES CONVENTIONS ANRU

Sites étude CES

Autres conventions Total

Sites étude CES

Autres conventions Ensemble

1 - AU en décroissance

1 48 49 8,3% 17,9% 17,5%

2 - AU de moins de 500 000 habitants en croissance moyenne

0 34 34 0% 12,7% 12,1%

3 - AU de moins de 500 000 habitants en forte croissance

6 56 62 50,0% 20,9% 22,1%

4 - Secteur dévalorisé des AU de plus de 500 000 habitants (moins de 1 000 €/m2)

2 73 75 16,7% 27,2% 26,8%

5 - Marché tendu (Croissance démo. + prix) des AU de plus de 500 000 habitants

3 57 60 25,0% 21,3% 21,4%

Total 12 268 280 100,00% 100,00% 100,00%

LES TYPES D’AIRES URBAINES DES 12 PRU DE L’ETUDE

Nom du projet TYPOLOGIE Montereau - Surville 1 - AU en décroissance

Avignon - Monclar

Orléans - La Source

Nîmes - Valdegour; Chemin bas Avignon; Sabatot

Evreux - La Madeleine

Hérouville-Saint-Clair - Hérouville Est

Chambéry - Hauts de Chambéry

3 - AU de moins de 500 000 habitants en forte croissance

Aulnay-sous-Bois - Quartiers Nord

Rillieux - ZUP Ville Nouvelle

4 - Secteur dévalorisé des AU de plus de 500 000 habitants (moins de 1 000 €/m2)

Antony - Noyer Doré

Strasbourg - Neuhof

Lille/Loos. - Quartier Lille Sud, porte de Valenciennes

5 - Marché tendu (Croissance démo. + prix) des AU de plus de 500 000 habitants

Le profil social : La typologie du profil social des quartiers s’appuie sur les critères suivants :

- revenu médian des ménages, - taille moyenne des ménages, - taux de familles monoparentales, - taux de moins de 20 ans, - taux de plus de 60 ans, - taux de population étrangère.

Quatre catégories ont été déterminées à partir de ces indicateurs. Tous les groupes de la typologie sont représentés dans le panel de l’étude CES mais avec de légères distorsions sur deux groupes. Les groupes A (quartier vieillissant, petits ménages, revenus moyens) et D (ménages de taille moyenne, familles monoparentales) sont représentés dans des proportions à peu près égales à celles constatées sur l’ensemble des conventions. Ils correspondent pour le A aux sites de Chambéry, Lille et Rillieux, pour le D à ceux d’Evreux, Hérouville et Nîmes. Le groupe B (Quartier jeunes de ménages à faibles ressources, grandes familles et population étrangère) est fortement représenté dans les sites de l’étude CES : 5 sites (42% avec Aulnay, Avignon, Montereau, Orléans et Strasbourg) alors que cette catégorie ne couvre qu’une convention sur cinq. A l’inverse, le groupe C (Quartier moyen avec revenus plus élevés et population étrangère


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proche de ou supérieure à la moyenne) n’est représenté que par un seul site de l’étude CES (Antony), il représente un quart de l’ensemble des conventions. Considérant que les groupes B et D se caractérisent par la faiblesse des ressources des habitants, les sites étudiés dans le cadre de cette étude sont donc marqués par une surreprésentation des quartiers de grande précarité des ménages du point de vue des ressources. Pour Aulnay, Avignon, Montereau, Orléans et Strasbourg, cette caractéristique s’accompagne de la jeunesse des habitants, d’une taille moyenne des ménages élevée et d’un fort taux de population étrangère. Pour Evreux, Hérouville et Nîmes il s’agit de ménages plus petits et surtout d’un faible taux de population étrangère. Les sites d’Antony, Chambéry, Lille et Rillieux présentent des revenus plus importants et des ménages plus petits (vieillissement).

LE PROFIL SOCIAL DES SITES ANRU ET PARMI EUX DES 12 SITES DE L’ETUDE

Groupes

Sites étude CES

Autres conv. Total

Sites étude CES

Autres conv. Total

A 3 58 61 25,0% 24,4% 24,4% Quartier vieillissant / petits ménages, revenus plus moyens

B 5 45 50 41,7% 18,9% 20,0% Quartier jeunes de ménages à faibles ressources, grandes familles et population étrangère

C 1 63 64 8,3% 26,5% 25,6% Quartier moyen avec revenus plus élevés et population étrangère proche ou supérieure à la moyenne

D 3 72 75 25,0% 30,3% 30,0% Quartier précaire de ménages de taille moyenne, familles monoparentales

Total 12 238 250 100,0% 100,0% 100,0%

N° projet Nom du projet Groupes

111 Chambéry - Hauts de Chambéry A

732 Lille/Loos. - Quartier Lille Sud, porte de Valenciennes A

44 Rillieux - ZUP Ville Nouvelle A

5 Aulnay-sous-Bois - Quartiers Nord B

35 Avignon - Monclar B

6 Montereau - Surville B

65 Orléans - La Source B

91 Strasbourg - Neuhof B

17 Antony - Noyer Doré C

75 Evreux - La Madeleine D

81 Hérouville-Saint-Clair - Hérouville Est D

66 Nîmes - Valdegour; Chemin bas Avignon; Sabatot D

Les programmes des projets : La typologie portant sur les programmes croise une analyse des dépenses par grands domaines (Aménagement, démolition, …) avec les données sur la structure du parc de logement initial : part des logements privés et évolution du parc social (solde obtenu par différence entre la démolition et la reconstitution sur site). On ne tient pas compte ici de la catégorie « quartiers anciens » hors du champ de l’étude du CES, ni de la catégorie 4 qui concerne les conventions ne portant que sur des articles 6. Les sites sélectionnés pour l’étude du CES recouvrent dans les grandes lignes la typologie constatée pour l’ensemble des conventions. Seul écart notable, il n’y a pas de site sur lequel on observe à terme une augmentation du parc social alors que c’est le cas de 6% des conventions (donc une faible part). Les autres catégories sont représentées et dans des proportions proches de la moyenne nationale.


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Deux sites étudiés sont caractérisés par une forte proportion de logements privés (Avignon et Lille). Cette configuration particulière n’indique pas nécessairement une intervention ciblant le parc privé mais elle souligne la déjà forte diversité de l’offre de logements sur ces ZUS même s’il s’agit de copropriétés dégradées ou de parcs anciens. Les sites de Rillieux et d’Orléans correspondent à des catégories relativement marginales à l’échelle nationale : un fort investissement sur les familles aménagement et équipements dans la convention de RU de Rillieux ; un niveau élevé d’investissements en réhabilitation et en résidentialisation donc plus axés sur l’amélioration du parc existant que sur son renouvellement dans la convention d’Orléans. Enfin, les deux dernières catégories recouvrent la majorité des sites étudiés dans le cadre de l’étude CES comme c’est d’ailleurs le cas à l’échelle nationale. Il s’agit de sites marqués par le fort investissement sur les familles démolition et construction donc axés sur le renouvellement. Comme à l’échelle nationale prédominent les sites dans lesquels la déconcentration du parc social est modérée : Antony, Aulnay, Chambéry, Nîmes et Strasbourg. Cette déconcentration modérée peut résulter soit du faible niveau de démolition par rapport au total du parc (Antony et Chambéry : un taux de démolition de respectivement 3 et 8%), soit d’une démolition plus importante (Aulnay, Nîmes et Strasbourg : taux de démolition entre 12 et 16%) mais compensée en partie par une reconstitution sur site.

Typologie de programmation 2

Sites étude CES

Autres conv. Total

Sites étude CES

Autres conv. Total

1b - Quartiers à dominante de logements privés 2 29 31 16,7% 12,7% 12,9%

2 - Amélioration du cadre de vie (aménagement et équipements) 1 22 23 8,3% 9,6% 9,5%

3 - Réhabilitation et résidentialisation 1 24 25 8,3% 10,5% 10,4%

5 - Parc social en augmentation 14 14 0,0% 6,1% 5,8%

6a - Déconcentration modérée du parc social (max. -10%) 5 76 81 41,7% 33,2% 33,6%

6b - Forte Déconcentration du parc social (-10% et plus) 3 64 67 25,0% 27,9% 27,8%

Total 12 229 241 100,0% 100,0% 100,0%

Il est important de souligner que cette déconcentration ne permet pas de déduire directement le potentiel de diversification car l’opération peut éventuellement compenser la faible décroissance du parc social par de la densification ou plus souvent par la mobilisation de terrains libres ; c’est le cas par exemple à Strasbourg avec la programmation de plus de 1 000 logements privés alors que la différence démolition / reconstitution sur site est inférieure à 200 logements. Trois sites sont caractérisés par la forte déconcentration du parc social : Evreux, Hérouville et Montereau. Cette déconcentration importante résulte de la conjugaison des démolitions et de la reconstitution hors site. De fait, il s’agit de trois sites pour lesquels les taux de démolition sont importants : Evreux 19%, Hérouville 27%, Montereau 29%. La reconstitution hors site permet une décroissance sensible du parc social sur les quartiers à Hérouville et Evreux, dans une moindre mesure à Montereau. Enfin, 10 des 12 sites étaient précédemment des GPV ou des ORU (seuls Antony et Evreux ne font pas partie de cette catégorie). C’est donc une surreprésentation importante (42% pour l’ensemble des conventions) qui a un impact important car ces sites étaient déjà engagés dans des procédures intégrant les démolitions comme modalité d’action. Sur ces sites, soit des opérations de démolition ont déjà été réalisées soit un programme était déjà envisagé mais pas nécessairement déjà mis en œuvre.


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CLASSEMENT DES 12 SITES SELON LEUR TYPE DE PROGRAMMATION

Nom du projet Typologie programmation 2 Avignon - Monclar

Lille/Loos. - Quartier Lille Sud, porte de Valenciennes 1b - Quartiers à dominante de logements privés

Rillieux - ZUP Ville Nouvelle 2 - Amélioration du cadre de vie (aménagement et équipements)

Orléans - La Source 3 - Réhabilitation et résidentialisation

Antony - Noyer Doré

Aulnay-sous-Bois - Quartiers Nord


Nîmes - Valdegour; Chemin bas Avignon; Sabatot

Strasbourg - Neuhof

6a - Déconcentration modérée du parc social (max. -10%)

Evreux - La Madeleine

Hérouville-Saint-Clair - Hérouville Est

Montereau - Surville

6b - Forte Déconcentration du parc social (-10% et plus)

Un échantillon caractérisé par : - une surreprésentation des ZUS de grande taille, - une sous-représentasion des conventions dans les aires urbaines de plus de 500000 habitants, - une surreprésentation de sites à marché tendu, - des sites dont les projets comportent une faible déconcentration du logement social - … à l’exception de trois sites : Evreux, Hérouvi lle, Montereau. - une surreprésentation des quartiers de grande pré carité des ménages du point de vue des ressources.

2.2. CARACTERISTIQUES DES ZUS ETUDIEES

Les analyses des ZUS qui suivent sont réalisées à partir de l’INSEE RGP 1999. Les résultats du RGP de 2006 ne sont pas disponibles de manière suffisamment détaillée, hors ce qui concerne l’emploi et le chômage.

2.2.1 DES ZUS DE PERIMETRES ET DE DENSITES DISTINCTES

La référence au ZUS reste un passage obligé dans la mesure ou elles constituent le périmètre de base du développement du PNRU. Toutefois, il faut souligner que tant les périmètres des ZUS elles-mêmes que l’échelle de signature des conventions sont très diverses et méritent d’être connues afin d’éventuellement relativiser les approches statistiques. Premièrement, le programme national s’appuie sur des périmètres préexistant celui des ZUS qui se caractérise par une forte diversité des logiques de définition des limites. Certaines villes ont opté pour la réunion au sein d’une même ZUS de l’ensemble du parc social lorsqu’il était relativement concentré sur un secteur donné, d’autres ont préféré créer plusieurs ZUS, d’autres enfin, ont cerné un ou plusieurs secteurs du parc social en ciblant les secteurs les plus fragilisés. C’est un premier facteur de disparité dans la référence que constitue la ZUS notamment pour les analyses statistiques tant sur le programme que sur les effets de l’opération notamment en termes de logements.


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Le cas d’Avignon : Un secteur de logements sociaux sur le sud de l’agglomération avec deux ZUS ne l’englobant pas dans son ensemble.

La ZUS de Monclar est de petite taille. Il faut en réalité considérer les 2 ZUS d’Avignon comme les extrémités d’une grande ZUS faite d’une large bande de locatif social axée sur la voie Sud-Rocade. Monclar étant considéré comme le secteur le plus dévalorisé du parc social, le plus fragmenté. Le PRU de Monclar est une tentative de replacer un fragment de parc dans le marché du locatif social. En bref l’objectif du projet est de réintégrer Monclar comme un segment du parc.

Deuxièmement, les conventions recouvrent des territoires différents. C’est parfois une convention regroupant plusieurs ZUS ; c’est le cas par exemple de Lille, Chambéry et Nîmes. Dans d’autre cas, la convention ne traite qu’un seul quartier soit parce qu’il n’y a pas d’autres opérations programmées sur la commune ou parce que les autres ZUS font l’objet d’une convention séparée ; c’est le cas par exemple du quartier de La Meinau à Strasbourg. Il résulte de ces différences de territoires que les références utilisées pour les analyses statistiques diffèrent. Parmi les 12 conventions étudiées :

- 5 communes ne comprennent qu’une seule ZUS, objet de la convention étudiée : Antony, Aulnay, Hérouville, Montereau et Rilleux

- 2 communes comprennent plusieurs ZUS mais traitées par la convention étudiée : Chambéry (2 ZUS), Nîmes (3 ZUS),

- 3 communes comprennent d’autres ZUS traitées au sein d’autres convention : Lille avec une convention sur les quartiers anciens, Orléans sur Argonne, et Strasbourg sur la Meinau,

- Enfin, 2 communes comptent d’autres ZUS mais qui ne sont l’objet d’aucune convention : Avignon (2 ZUS hors ANRU) et Evreux (2 ZUS hors ANRU).

Troisièmement, on constate de fréquents écarts entre le périmètre de la convention et celui du projet. En effet, les principales actions peuvent être concentrées sur un seul secteur, plus rarement elles sont disséminées sur le territoire de la ou des ZUS traitées. Ces différentes remarques posent la question du territoire de référence : l’ensemble des quartiers visés à la convention, ceux portant uniquement sur les actions principales, le secteur opérationnel… Nous privilégions le territoire conventionnel dans la mesure où il constitue la référence de mise en place de cette politique publique. Il n’en demeure pas moins que cela pose problème lorsque l’on produit par exemple des statistiques, car elles réfèrent à un territoire beaucoup plus vaste que le secteur opérationnel. Cet écart peut tant découler des choix de logique de découpage des ZUS que du territoire couvert par la convention et sa plus ou moins grande adéquation au secteur opérationnel.


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Au-delà de ces différences qui tiennent surtout au périmètre des ZUS et au champ couvert par la convention étudiée, les quartiers sont dans des situations diverses : Hérouville et Rillieux : centre ville (villes nouvelles) ; les secteurs limitrophes sont urbanisés ou marqués par des limites physiques (pentes, coteaux).

La situation la plus fréquente reste une localisation périphérique à la ville, le quartier constituant une limite d’urbanisation jouxtant des espaces libres ou des secteurs d’activités : Antony, Aulnay, Avignon, Evreux, Lille, Nîmes, Strasbourg.

Antony

Aulnay

Avignon

Evreux Lille


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Nîmes

Strasbourg

Enfin, trois ZUS présentent un caractère d’éloignement plus marqué en raison de coupure naturelles (Chambéry et Montereau) ou d’un éloignement physique de la ville ; le cas d’Orléans quartier construit dans la campagne à plusieurs kilomètres du centre ville.

Montereau

Chambéry

Orléans


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Ces différentes morphologies et situations induisent des différences sensibles en termes de densité. Trois quartiers se caractérisent par des densités particulièrement élevées (plus de 15 000 habitants / km2) : Antony, Orléans et Hérouville. A l’inverse, Les sites d’Avignon, Montereau, Lille, Nîmes, Strasbourg et Chambéry ont des densités inférieurs à 10 000 hab. / km2. On ne constate que peu de relation entre la densité initiale et l’évolution induite par le projet. En effet, sur deux des quatre sites ayant les densités les plus fortes, le projet prévoit leur renforcement (Antony et Hérouville), c’est l’inverse sur Orléans et Evreux. Dans l’autre sens, parmi les sites de faible densité, seul les sites de Lille et Strasbourg devraient enregistrer une progression sensible à l’issue du projet.

Bilan des conventions étudiées

N° conv. Convention Quartier(s) convention

Nbre de ZUS traitées par la convention étudiée

Article 6

Nombre de conventions signées sur la commune

Nombre de ZUS sur la commune

017 Antony - Noyer Doré Le Grand Ensemble* 1 1 1

005 Aulnay-sous-Bois - Quartiers Nord

La Rose Des Vents - Cité Emmaus - Les Merisiers -..

1 1 1

035 Avignon - Monclar Monclar 1 1 3 Chambéry Le Haut - Chantemerle - Le Piochet...

111 Chambéry - Hauts de Chambéry

Le Biollay-Bellevue

2 Oui 1 2

075 Evreux - La Madeleine La Madeleine 1 + projet 3

081 Hérouville-Saint-Clair - Hérouville Est

Hérouville Est: Le Val, Les Belles Portes, Le Grd

1 Oui 1 1

Lille Sud,Faubourg de Bethune, Moulins Vieux Moulins


Wazemmes

3 2 5

006 Montereau - Surville Zup de Surville 1 1 1 Sabatot Chemin Bas d'Avignon 066

Nîmes - Valdegour; Chemin bas Avignon; Sabatot Pissevin, Valdegour

3 1 3

065 Orléans - La Source La Source 1 2 2

044 Rillieux - ZUP Ville Nouvelle Ville Nouvelle 1 1 1

091 Strasbourg - Neuhof Neuhof-Cités 1 Oui 2 7

Périmètre ZUS / Périmètre opérationnel

Convention Adéquation périmètre ZUS / secteur opérationnel

Antony - Noyer Doré Oui si l’on considère que la partie du grand ensemble située sur la commune de Massy est une entité indépendante.

Aulnay-sous-Bois - Quartiers Nord Oui mais les opérations sont concentrées surtout sur le sud du quartier

Avignon - Monclar Oui

Chambéry - Hauts de Chambéry Non car une des 2 ZUS (Biollay / Bellevue) de la convention n’est que peu concernée par les opérations

Evreux - La Madeleine Oui Hérouville-Saint-Clair - Hérouville Est Oui Lille/Loos. - Quartier Lille Sud, porte de Valenciennes

Non car les opérations sont concentrée sur une des 3 ZUS (Lille Sud)

Montereau - Surville Oui

Nîmes - Valdegour; Chemin bas Avignon; Sabatot Non car les opérations sont concentrées sur l’une des 3 ZUS

Orléans - La Source Oui Rillieux - ZUP Ville Nouvelle Oui Strasbourg - Neuhof Oui


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Densité résidentielle – 1999

Habitants 1999 Superficie km2 Densité / km2

Tendance densité

Antony 16 629 0,78 21 319 ++ Orléans 6 577 0,35 18 791 -- Hérouville 8 566 0,55 15 575 ++ Evreux 12 022 0,82 14 661 -- Rillieux 18 388 1,3 14 145 = Aulnay 23 649 1,93 12 253 = Avignon 6 019 0,61 9 867 = Montereau 10 028 1,1 9 116 -- Lille-Sud 22 959 2,56 8 968 ++ Nîmes 15 876 1,87 8 490 - Strasbourg 12 702 1,54 8 248 ++ Chambéry 13 447 2,94 4 574 =

2.2.2 TAILLE DES ZUS ET STRUCTURE DE L’OFFRE DE LOGEMENT

La taille des quartiers étudiés varie de moins de 2 000 logements (Avignon) à près de 20 000 (Lille). Mis à part ce dernier cas, particulier dans ce panel mais aussi au regard de l’ensemble du PNRU, 5 conventions portent sur des quartiers de plus de 5 000 logements (Aulnay, Antony, Rillieux, Chambéry, Nîmes), 3 comptent de 3 à 5 000 logements (Montereau, Strasbourg, Evreux, Hérouville), enfin, 2 de moins de 2 000 (Avignon, Orléans). Le panel étudié se caractérise donc par une surreprésentation des quartiers de grande taille. Des logements privés dans la majorité des sites Les sites étudiés sont marqués par une forte proportion de logements sociaux ; supérieure à la moyenne constatée sur l’ensemble des conventions pour 9 des 12 sites. S’il n’y a pas de cas de quartiers exclusivement constitués de logements sociaux (ce qui est aussi lié à leur taille), quatre quartiers présentent une offre de logements dans laquelle le segment privé est marginal : sur Aulnay, Montereau, Evreux et Orléans, le parc privé représente moins de 20% de l’offre. A l’inverse, sur trois sites, l’offre est déjà fortement diversifiée avec 40% ou plus de logements privés : Avignon, Lille et Chambéry. Les cinq autres quartiers affichent des taux moyens, le parc privé variant de 40 à 25% de l’offre de logements.

PART DU LOGEMENT SOCIAL DANS L ’ENSEMBLE DES RESIDENCES PRINCIPALES

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Avignon Lille/Loos Chambéry Ens. desZUS

ANRU

Hérouville-Saint-Clair

Nîmes Antony Rillieux Strasbourg Aulnay-sous-Bois

Montereau Evreux Orléans

Une vacance structurelle dans la moitié des sites Dans 6 des 12 sites, Orléans, Nîmes, Lille, et surtout Montereau, Strasbourg et Avignon, les taux de vacance sont élevés en 1999 (variant de 11 à 17%). Evreux est en situation intermédiaire avec 9% de vacance. Il faut noter que sur la plupart de ces sites, la vacance équivaut en volume à la démolition, ce qui constitue une condition plus favorable pour les opérations de relogement. Il n’est toutefois pas


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exclu que cette vacance soit, sur certains groupes, organisée par les bailleurs. Sur les autres sites, la vacance est plus faible, proche de niveaux correspondant surtout à une vacance de rotation (5% ou moins). Dans tous les sites, la vacance est relativement diffuse et n’est pas particulièrement élevée sur le parc de logements d’une période donnée. Il s’agit donc plus d’une vacance structurelle liée au quartier qu’à certains segments particulièrement en défaut d’attractivité. Une offre de grands logements Dans tous les sites, la part des logements de 5 pièces et plus est supérieure à 10%. Toutefois, certains sites se caractérisent par un taux relativement élevé. C’est particulièrement le cas d’Avignon, Montereau et Rillieux où la part des 5 pièces et plus est proche de ou supérieure à 20% des logements. Dans une moindre mesure (de l’ordre de 15%), leur part est également élevée à Strasbourg, Hérouville, et Aulnay.

PART DES GRANDS LOGEMENTS DANS L ’ENSEMBLE DU PARC (5 PIECES ET PLUS)

0%

5%

10%

15%

20%

25%

Antony Evreux Orléans Lille/Loos Hérouville-Saint-Clair

Nîmes Aulnay-sous-Bois

Strasbourg Chambéry Montereau Rillieux Avignon

Un parc ancien, une production récente marginale Logiquement, la part des logements construits entre 1949 et 1974 prédomine largement dans tous les sites à l’exception de Lille qui admet une part plus importante de logements d’avant 1949. A Antony, Avignon, Evreux et Strasbourg ce sont surtout des logements construits entre 1949 et 1967 qui forment l’offre : de 59% à Evreux à 94% sur Antony. A Aulnay, Hérouville et Orléans, le parc est un peu plus récent : plus de 60% des logements datent de la période 1968-74. Dans les autres sites, l’offre de logements est plus équilibrée entre les deux périodes dominantes. Dans la plupart des sites, la production récente (après 1982) est tout à fait marginale (moins de 5% en moyenne) mais jamais nulle, ce qui témoigne au moins d’une activité minimum. Quatre sites se distinguent à cet égard : Chambéry, Strasbourg, Orléans, Lille.

- A Chambéry, le parc d’après 1982 représente plus de 15% et le parc de 1975-1982 près de 9%. Dans ce site, malgré un ralentissement du rythme sur les deux dernières périodes, la production de logements ne s’est jamais interrompue ; de l’ordre d’une centaine de logements par an entre 1975 et 1989, 75 par an à partir de 1990.

- A Strasbourg, le rythme est nettement moins élevé mais relève de la même logique de

poursuite de la production de logements après 1974. Ici, ce parc pèse 7% du parc total de logements. Les rythmes de construction sont de l’ordre de 20 logements par an jusqu’en 1982, une dizaine par an après.


24

- A Orléans, aucune construction sur la période 1975-1989, mais, après cette longue période de latence, une reprise sur la dernière période : 120 logements construits après 1990 soit un peu plus de 6% de l’offre totale du quartier.

- Enfin, à Lille près de 3 000 logements datent de la période la plus récente (1990-1999) soit

près de 13% de l’offre totale sur le quartier.

EPOQUE DE CONSTRUCTION DES LOGEMENTS

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Lille/Loos Antony Aulnay-sous-Bois

Orléans Rillieux Montereau Avignon Hérouville-Saint-Clair

Evreux Strasbourg Nîmes Chambéry

Avant 1949 1949-1974 1975 et après

En résumé : - une surreprésentation des ZUS de grande taille, - un parc de logements privés présent dans la major ité des sites de façon plus ou moins importante - une offre ancienne de grands logements - une production récente (après 1982) marginale, sa uf dans 5 sites : Chambéry, Evreux, Hérouville-Saint-Clair, Lille et Nîmes

2.2.3. CARACTERISTIQUES DEMOGRAPHIQUES ET SOCIALES DE LA POPULATION

Des configurations démographiques différentes Tous les quartiers se caractérisent par une proportion de population de moins de 20 ans supérieure à la moyenne puisqu’elle n’est jamais inférieure à 25%. Toutefois, la structure démographique diffère selon les sites, notamment en raison du poids variable des plus âgés. La moitié des sites se caractérise par une forte proportion de personnes de plus de 60 ans (12% ou plus) : Nîmes, Rillieux, Strasbourg, Antony, Avignon et Chambéry. Cette proportion importante dans l’ensemble de la population se traduit par un taux sensiblement supérieur concernant les chefs de ménages (ménages éventuellement concernés par le relogement). Le taux de population de nationalité étrangère apparaît comme un critère particulièrement discriminant : le taux sur les 12 sites varie en effet de 12 à 45%. Cinq des douze sites se caractérisent par une forte proportion de population étrangère : Orléans (45%), Avignon (36%), Aulnay (35%) et, dans une moindre mesure Montereau (29%) et Strasbourg (25%). Ce critère gagnerait en fait à être complété par un critère « français d’origine étrangère », qu’il n’a pas été possible de prendre en compte – c’est le cas de Valdegour à Nîmes où la proportion de ménages étrangers et d’origine étrangère avoisine les 95%, ce qui le distingue de son environnement bâti et social.


25

Enfin, la taille des ménages présente aussi de fortes différences selon les sites. Trois sites affichent une taille moyenne des ménages élevée avec plus de 3 personnes : 3,9 à Aulnay, 3,7 à Orléans, 3,2 à Avignon. C’est sur Lille et Chambéry que la taille moyenne des ménages est la plus faible avec respectivement 2,2 et 2,4. Cet indicateur est corrélé à la structure par âge d’une part (ménages âgés d’une seule personne) et à la proportion de population étrangère d’autre part (familles nombreuses). Cela se traduit aussi par une représentation plus forte des grands ménages. Ainsi, à Aulnay et Orléans, plus du tiers des ménages comptent 5 personnes ou plus.

STRUCTURE PAR AGE – 1999

Antony

0% 10% 20% 30%

0-14 ans

15-19 ans

20-24 ans

25-39 ans

40-59 ans

60-74 ans

75 ans et +

Nîmes

0% 10% 20% 30%

0-14 ans

15-19 ans

20-24 ans

25-39 ans

40-59 ans

60-74 ans

75 ans et +

Rillieux

0% 10% 20% 30%

0-14 ans

15-19 ans

20-24 ans

25-39 ans

40-59 ans

60-74 ans

75 ans et +

Avignon

0% 10% 20% 30%

0-14 ans

15-19 ans

20-24 ans

25-39 ans

40-59 ans

60-74 ans

75 ans et +

Chambéry

0% 10% 20% 30%

0-14 ans

15-19 ans

20-24 ans

25-39 ans

40-59 ans

60-74 ans

75 ans et +

Strasbourg

0% 10% 20% 30%

0-14 ans

15-19 ans

20-24 ans

25-39 ans

40-59 ans

60-74 ans

75 ans et +

Montereau

0% 10% 20% 30%

0-14 ans

15-19 ans

20-24 ans

25-39 ans

40-59 ans

60-74 ans

75 ans et +

Lille/Loos

0% 10% 20% 30%

0-14 ans

15-19 ans

20-24 ans

25-39 ans

40-59 ans

60-74 ans

75 ans et +

Hérouville-Saint-Clair

0% 10% 20% 30%

0-14 ans

15-19 ans

20-24 ans

25-39 ans

40-59 ans

60-74 ans

75 ans et +

Evreux

0% 10% 20% 30%

0-14 ans

15-19 ans

20-24 ans

25-39 ans

40-59 ans

60-74 ans

75 ans et +

Aulnay-sous-Bois

0% 10% 20% 30%

0-14 ans

15-19 ans

20-24 ans

25-39 ans

40-59 ans

60-74 ans

75 ans et +

Orléans

0% 10% 20% 30%

0-14 ans

15-19 ans

20-24 ans

25-39 ans

40-59 ans

60-74 ans

75 ans et +


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Une concentration de ménages pauvres Les revenus médians sont faibles dans les 12 ZUS (maximum de 1 058 euros) mais avec des variations importantes. Six sites se démarquent par des revenus particulièrement faibles : Nîmes, Orléans, Aulnay, Evreux, Montereau et Strasbourg. Dans ces sites le revenu médian est inférieur au seuil de pauvreté national ce qui signifie que plus de la moitié des ménages sont sous le seuil de pauvreté. A l’inverse, trois sites présentent des revenus médians sensiblement plus forts : Antony (1189), Chambéry (1058), et Rillieux (947). Lille et Aulnay affichent des revenus médians juste au-dessus du seuil de pauvreté. Dans huit sites (Strasbourg, Aulnay, Lille, Hérouville-Saint-Clair, Rillieux, Chambéry, Antony, Avignon), le seuil du dernier décile est supérieur au revenu médian national. Dans ces sites la part de ménages ayant des revenus moyens est donc supérieure à 10%.

REVENU MEDIAN PAR UC, 1ER DECILE ET DERNIER DECILE

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

Nîmes Orléans Avignon Evreux Montereau Strasbourg Aulnay-sous-Bois

Lille/Loos Hérouville-Saint-Clair

Rillieux Chambéry Antony

Revenu mensuel 1er décile Revenu médian mensuel par UC et % / seuil de pauvreté national

Revenu mensuel dernier décile Seuil de pauvreté

A partir de ces quelques indicateurs sociodémographiques, on peut dans une première approche distinguer trois grandes catégories : - 4 sites (Orléans, Montereau, Evreux et Nîmes) : les niveaux de ressources sont faibles et les ménages les plus aisés ont des revenus inférieurs au revenu médian national. Forte concentration de grands ménages. Vacance structurelle et forte proportion de logements sociaux (moins marquée sur Nîmes). - 3 sites (Avignon, Strasbourg, Aulnay) : grands ménages et ménages étrangers en proportion importante (grands logements) ; des revenus médians faibles, mais les ménages les plus aisés ont des niveaux de ressources supérieurs à la moyenne nationale. - 5 sites (Antony, Hérouville, Lille, Chambéry, Rillieux) : sites moins marqués par la précarité, petite taille des ménages, éventuellement vieillissement, offre déjà diversifiée (parc privé), peu de vacance structurelle, ménages du dernier décile ayant des ressources supérieures à la moyenne.

TROIS GRANDES CATEGORIES DE SITES

Nbre lgts

Offre diver-sifiée

Vacance struc-turelle

Produc-tion récente

Grands logements

Vieillis-sement

Pop° étrangère

Taille ménages Pauvreté

Présence ménages rev. moy.

Orléans < 2 000 ++ x ++ ++ ++ Montereau 3 à 5 000 ++ ++ + ++ ++ Evreux 3 à 5 000 + ++ Nîmes > 5 000 + ++ ++ ++ Avignon < 2 000 ++ ++ ++ ++ ++ ++ ++ ++ Strasbourg 3 à 5 000 ++ x + ++ + ++ ++ ++ Aulnay > 5 000 + ++ ++ ++ Antony > 5 000 + ++ ++ Hérouville < 2 000 + + + ++ Lille/Loos > 5 000 ++ x - ++ Chambéry > 5 000 ++ x ++ - ++ Rillieux > 5 000 ++ ++ ++


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En résumé : Des ZUS que l’on peut classer en trois catégories : - 4 sites avec niveaux de ressources faibles, forte concentration de grands ménages, vacance structurelle (Orléans, Montereau, Evreux et Nîmes), - 3 sites avec une forte proportion de grands ménag es et de ménages étrangers, avec des revenus au dessus de la moyenne pour les ménages le s plus aisés (Avignon, Strasbourg, Aulnay), - 5 sites moins marqués par la précarité, une offre de logement diversifiée, peu de vacance structurelle, les ménages les plus aisés disposant de ressources supérieures à la moyenne.


28

3. L’OFFRE DE LOGEMENT LOCATIF SOCIAL DANS LES DOUZ E SITES AVANT LES CONVENTIONS ANRU

3.1. LA REPARTITION SPATIALE DU LOGEMENT SOCIAL Le PNRU a pour objectif de créer de la mixité sociale dans les périmètres de projet, la mixité sociale étant définie par deux sous-objectifs : une diversification des produits in site pour attirer des nouvelles catégories de ménages et une répartition dans la ville, dans le tissu urbain communal, voire intercommunal, de logements sociaux répartis soit dans des quartiers d’habitat social, soit dans des zones d’habitat mixte, soit encore dans des opérations ponctuelles dans le tissu urbain ordinaire. Les démolitions précédant en général les reconstitutions du parc social in site et hors site, les relogements s’effectuent d’abord soit dans du parc social ancien localisé in site, soit dans du parc social neuf ou ancien hors site. Le relogement hors site, en ancien ou en neuf, ne peut être effectif que s’il existe, en dehors de la ZUS ou des ZUS, un parc social en quantité suffisante dans le territoire communal. Les conditions de relogement hors site sont donc conditionnées d’abord par le parc existant dans le territoire et ensuite par la politique locale de l’habitat. Les possibilités de relogement dépendent donc de l’offre existante mobilisable et accessible, récente ou non, avant PRU. La localisation des relogements se trouve fortement influencée par la répartition de l’offre de logements sociaux :

- entre la ville portant une convention ANRU et les autres communes de l’agglomération

- entre le quartier ANRU et les autres quartiers - entre les ZUS et le reste de la commune.

Ces effets structurels dépendent aussi, mais secondairement, des politiques de l’habitat et des efforts de redéploiement du parc social consentis notamment dans le cadre des PLH. Les PLH fixent en particulier comme objectif une production neuve de LLS dans les communes qui en sont insuffisamment pourvues. L’offre neuve est donc répartie entre la commune-centre et les communes périphériques. La reconstitution du parc social démoli suit en principe cette ligne, mais tend à être plus importante dans la commune du PRU, car les ménages qui souhaitent quitter la ZUS demandent plutôt à être relogés dans la même commune. Mais, dans la plupart des cas, même avec une politique déjà ancienne, la politique locale de l’habitat a rarement bouleversé la répartition du parc social à l’échelle de l’agglomération ou entre les quartiers de la commune, car le poids des logements sociaux d’avant 1980 reste considérable par rapport à la production plus récente. Cette offre ancienne est souvent concentrée sur la ville centre notamment dans les anciennes ZUP, ou dans les plus grandes agglomérations sur des communes de la proche périphérie. Le logement social dans les douze zus et dans leur commune de rattachement

Nom du projet

Nbre lgt tot com.

Nbre LLS com.

Part LLS com. / LLA

AU

Taux LLS com.

Nbre LLS quartier ANRU

Part LLS quartier ANRU / tot. com.

Nbre LLS com. ZUS

Part LLS en ZUS

Part quartier ANRU / LLS ZUS com.

Strasbourg 132 794 30 254 68,7 22,8 3 092 10,2 15 131 50,0 20,4

Lille/Loos 104 868 23 662 22,2 22,6 9 670 40,9 11 339 47,9 85,3

Orléans 56 607 14 023 53,9 24,8 1 612 11,5 3 846 27,4 41,9

Avignon 44 064 12 981 63,4 29,5 896 6,9 4 251 32,7 21,1

Aulnay-ss-B. 29 269 10 478 0,9 35,8 5 019 47,9 5 349 51,0 93,8

Chambéry 28 100 8 349 64,4 29,7 5 138 61,5 5 138 61,5 100,0

Evreux 23 677 9 855 91,7 41,6 3 838 38,9 4 720 47,9 81,3

Antony 16 021 6 084 0,5 38,0 4 450 73,1 4 450 73,1 100,0

Rillieux 11 307 6 225 4,2 55,1 5 071 81,5 5 071 81,5 100,0

Hérouville 9 950 4 533 15,0 45,6 2 103 46,4 2 103 46,4 100,0

Montereau 7 878 4 229 88,2 53,7 2 849 67,4 2 849 67,4 100,0

Nîmes 4 850 13 832 96,2 13,7 5 852 42,3 6 343 45,9 92,3 Sources : INSEE – RGP 1999


29

PLUS OU MOINS GRANDE CONCENTRATION DU LOGEMENT SOCI AL

Nom du projet Concentration du logement social de l’agglomération

Concentration du LLS de la commune sur le quartier

ZUS - ANRU

Concentration du LLS en ZUS

Strasbourg ++ + Lille/Loos + + Orléans + ++ Avignon ++ Aulnay-sous-Bois + + Chambéry ++ ++ ++ Evreux ++ + + Antony ++ ++ Rillieux ++ ++ Hérouville-Saint-Clair + + Montereau ++ ++ ++ Nîmes ++ + +

3.1.1 LA REPARTITION DU LOGEMENT SOCIAL A L ’ECHELLE DE L ’AGGLOMERATION

Parmi les douze sites étudiés, on distingue nettement deux situations :

− les communes qui concentrent une forte part des logements sociaux de l’agglomération, − celles qui, à l’inverse, sont marginales dans l’offre de logements sociaux de l’agglomération.

C’est dans les villes centre des agglomérations que se concentre l’offre de logements sociaux. Elle varie de 53% à Orléans à plus de 96% sur Nîmes. Dans ces communes, les possibilités de relogement en dehors de la commune sont réduites faute d’offre, ce qui s’ajoute aux réticences des habitants à quitter leur quartier et aux élus des communes périphériques à accueillir des ménages labellisés « relogement ». Lille échappe à cette règle puisqu’elle ne compte que 22% du logement social de l’agglomération, du fait du taux élevé de logements sociaux dans les autres communes urbaines de cette agglomération multipolaire. Les communes en périphérie pèsent marginalement dans l’offre totale de logements sociaux. C’est le cas logiquement à Antony et Aulnay (moins de 1%), Rillieux (4%) et dans une moindre mesure à Hérouville (15%). Dans ces communes, les possibilités de relogement hors de la commune existent mais peuvent être contredites d’une part par le souhait des ménages (en général ancrés sur leur commune, voire sur leur quartier) et d’autre part sur le fonctionnement de l’intercommunalité (c’est le cas sur l’agglomération parisienne).

3.1.2 LA REPARTITION DU LOGEMENT SOCIAL A L ’ECHELLE DE LA COMMUNE

L’offre hors ZUS ANRU C’est en fait principalement au sein de la commune que sont réalisés les relogements. Dans les données obtenues à partir des fichiers RIME, sur plus de 2000 ménages relogés, 93 % l’ont été sur leur commune. Les possibilités de relogement hors site et hors ZUS résultent d’abord de la répartition du logement social dans la commune. Sur les 12 sites étudiés, la part du quartier en convention dans l’offre totale de logements sociaux varie de moins de 7% à plus de 81%. Dans cinq sites (Chambéry, Antony, Rillieux, Orléans et Montereau), la part de la ZUS ANRU dans l’offre totale de logements sociaux de la commune est largement dominante : de 62 à 81%. Le


30

relogement hors site suppose donc une forte contribution des quartiers extérieurs au secteur ANRU, en grande partie déterminée par la mobilité. Dans cinq sites (Lille, Aulnay, Evreux, Hérouville et Nîmes), la situation est plus équilibrée avec un quartier ANRU minoritaire dans l’offre communale de logements sociaux (de 38 à 47%). Cela signifie qu’à mobilité égale, il y a plus d’offre hors du quartier. Enfin, dans deux sites (Strasbourg et Avignon) la part du quartier ANRU est nettement minoritaire dans l’offre communale de logements sociaux : de l’ordre de 10% ou moins. Les possibilités de relogement y sont, en principe, nettement plus importantes hors site, du moins pour les ménages qui souhaitent changer de quartier. L’offre hors ZUS Si l’objectif de l’ANRU est que les ménages soient relogés hors site afin de contribuer au rééquilibrage social des quartiers traités, l’objectif est doublé par celui d’éviter le transfert vers d’autres ZUS de la commune. Or, la part des relogements en ZUS résulte pour partie de la répartition de l’offre communale de logements sociaux en ZUS et hors ZUS. Cela découle du poids du quartier ANRU (ZUS pour les 12 sites étudiés) et de celui d’éventuelles autres ZUS de la commune. On retrouve la même répartition que celle basée sur le poids du quartier ANRU dans l’offre communale. Dans sept sites, la part de logements en ZUS équivaut à celle du quartier (pas d’autres ZUS sur la commune ou des ZUS avec peu de logements sociaux) : Nîmes, Montereau, Hérouville, Rillieux, Antony, Chambéry et Aulnay. Ici, c’est le poids du quartier ANRU dans la commune qui prédomine. Sur cinq sites, l’offre en ZUS ne se réduit pas au seul quartier ANRU : Evreux, Avignon, Orléans, Lille et Strasbourg. Le taux de logements sociaux en ZUS atteint toutefois un maximum de 50%. Le cas de Strasbourg est exceptionnel mais illustre bien cette logique ; le quartier ANRU du Neuhof ne représente que 10% de l’offre communale de logements sociaux mais 40% des autres logements sociaux de la commune sont situés en ZUS. Quatre configurations On peut donc distinguer quatre configurations qui surdéterminent les possibilités de relogement: Première configuration : il existe un parc social assez bien réparti sur l’agglomération et dans la commune, l’offre hors ZUS est assez importante dans la commune : Lille / Chambéry / Hérouville / Avignon / Orléans / Strasbourg � des possibilités existent de relogement hors commune, hors site, hors ZUS. Exemple de Chambéry

COGNIN

JACOB-BELLECOMBETTE

BARBERAZ

BASSENS

CHAMBERY

MOTTE-SERVOLEX (LA )

LA RAVOIRE

SAINT-ALBAN-LEYSSE

Nombre de logements sociaux

450 - 2 034

400 - 450

350 - 400

300 - 350

250 - 300

200 - 250

150 - 200

100 - 15050 - 100

1 - 50


31

Deuxième configuration : l’offre est répartie sur l’ensemble de l’agglomération mais l’offre communale est principalement située en ZUS : Rillieux et Antony. La situation de ces deux communes doit être distinguée car, si à Rillieux la forte implication de l’échelle intercommunale dans le PRU et plus généralement dans les politiques de l’habitat favorise le relogement hors de la commune, ce n’est pas le cas à Antony. Aulnay s’apparente aussi à ce cas malgré un taux de 51% de logements sociaux en ZUS. � forte part du relogement en ZUS sauf si le relogement et opéré aussi hors de la commune (intercommunalité).

Exemple d’Antony

*MASSY

VERRIERES-LE-BUISSON

WISSOUS

ANTONY

CHATENAY-MALABRY

SCEAUX

FRESNES

Troisième configuration : l’offre de l’agglomération est concentrée sur la commune mais avec une forte proportion hors ZUS : Nîmes, Evreux � peu de relogements possibles hors de la commune mais importance de l’offre hors ZUS dans la commune.

Exemple d’Evreux

ANGERVILLE-LA-CAMPAGNE

ARNIÈRES-SUR-ITON

EVREUX

FAUVILLE

GAUVILLE-LA-CAMPAGNE

GRAVIGNY

GUICHAINVILLE

PARVILLE

SAINT-SÉBASTIEN-DE-MORSENT

Quatrième configuration : l’offre de l’agglomération est concentrée sur la commune et en ZUS : Montereau � forte contrainte pour le relogement avec peu d’offres hors de la commune et hors ZUS.

Exemple de Montereau

VARENNES-SUR-SEINE

SAINT-GERMAIN-LAVAL

MONTEREAU-FAULT-YONNE

CANNES-ÉCLUSE

MAROLLES-SUR-SEINE


32

Ces effets structurels peuvent être contournés par les politiques locales de l’habitat (développement de l’offre hors de la commune et hors ZUS) y compris dans le cadre de la convention ANRU avec la reconstitution (hors ZUS voire hors commune). La construction de LLS hors ZUS peut être ancienne (Lille, Chambéry), elle peut aussi coïncider avec une nouvelle politique concomitante à l’élaboration du PRU (Lyon, Montereau).

3.1.3 LA REPARTITION DU LOGEMENT SOCIAL A L ’ECHELLE DU BAILLEUR

Il faut tempérer le constat qui précède car ce n’est pas tout le parc social existant qui peut être rendu disponible pour les opérations de relogement. La question de fond est plutôt celle de la répartition de l’offre du bailleur qui démolit. En effet, mesurer les possibilités de relogement au regard de la répartition de l’offre occulte le fait que l’essentiel des relogements sont réalisés dans le parc du bailleur. Dans la plupart des cas en effet, faute d’un réel fonctionnement de l’interbailleur - qui vise à élargir l’offre de logement proposée aux ménages, que le bailleur démolisseur n’a pas toujours en quantité suffisante, ou dont la rotation dans son parc n’est pas suffisamment rapide pour activer les opérations de démolition - la plupart des ménages sont relogés dans le parc de leur bailleur d’origine. La localisation du relogement se trouve donc plus conditionnée à la répartition du patrimoine du bailleur sur la ville, ou éventuellement hors de la commune, qu’à celle du parc social en général.

3.2. LA SEGMENTATION DU PARC DE LOGEMENT DANS LES ZUS

3.2.2 LA SEGMENTATION DU PARC DE LOGEMENTS DANS LES ZUS

La notion de diversité contenue dans le PNRU repose sur l’hypothèse que la diversité de l’habitat étant absente des ZUS, il convient de la créer et pour ce faire de délimiter des périmètres opérationnels où il apparaît stratégique de créer d’autres produits d’habitat pour en diversifier la nature, les formes, le statut et, in fine l’occupation sociale. La diversification, pour l’ANRU, est en effet d’abord une diversification de statut et l’introduction d’une offre de logements privés. Elle comprend également une diversification morphologique (typologie des bâtiments). En effet la définition de la diversification faite par le règlement général de l’ANRU comprend deux aspects : « La diversification de l’offre de logements est l’outil principal d’amélioration de la mixité sociale lorsqu’elle redonne au quartier une réelle attractivité pour des catégories de populations différentes. Elle est en effet évaluée par :

- l’évolution des proportions de logements répartis par statut (accession à la propriété, locatif libre, locatif intermédiaire, locatif social), voire de propriétaires, dans le site d’intervention ;

- la proportion de l’action de diversification dans l’ensemble des interventions du projet sur l’habitat ;

- l’évolution de la typologie des bâtiments et des logements sur le site d’intervention". Ce principe directeur du programme ne se confirme que dans certains sites. Il repose sur l’hypothèse que dans les ZUS cette diversification est absente ou, du moins, insuffisante. Cette hypothèse est mise à mal dans de nombreux sites, et ce, de deux manières : par la diversité de statuts et par la diversité du parc social lui-même. D’une part, en effet, bien des sites montrent une assez grande diversité d’habitat, de statuts d’occupation, de morphologies : tissu pavillonnaire entourant l’habitat collectif, lui-même réparti entre locatif social et copropriétés, opérations plus récentes, etc. Les sites des Hauts de Chambéry, de Rillieux-la-Pape, par exemple, illustrent bien cette situation. Le parc privé pouvant en outre comporter des opérations d’accession sociale antérieures aux conventions ANRU. D’autre part, le parc social lui-même est bien loin d’être homogène. Il y a peu de points communs entre des logements PSR (programmes sociaux de relogement), des HLMO, des ILN, et des PLA, sans parler de la diversité de bailleurs dans un même site, qui n’offrent pas exactement les mêmes


33

produits ni le même service pour un mode de financement identique. Par ailleurs l’homogénéité du parc ne signifie pas homogénéité de peuplement car on peut très bien y rencontrer une diversité d’occupation par sous-secteurs (Montereau). Il nous semble que le parc de logements dans les ZUS présente trois grands cas de figure qui dépendent d’une part de leur taille, et d’autre part de l’histoire de leur constitution :

- (1) les ZUS constituées essentiellement d’un parc locatif social homogène – homogène en période de construction, en modes de financement, en image. C’est un parc souvent mono-opérateur ou avec un bailleur dominant (Aulnay-sous-Bois, Orléans La Source, Evreux, la partie Valdegour de la ZUS à Nîmes, à Lille-Sud la partie Porte de Valenciennes) ;

- (2) les ZUS constituées presque exclusivement de parc social, mais d’un parc social non

homogène, dont les programmes ont été réalisés à des périodes différentes, par des opérateurs différents, avec des financements différents, et qui présentent des caractéristiques de peuplement, d’image, distinctes (Hérouville Saint-Clair) ;

- (3) les ZUS comportant un tissu d’habitat privé. Elles couvrent de grandes superficies et

associent généralement des produits logements de statut distinct (copropriétés) et du locatif social de financements variés (PLR, HLMO, PLA…). Ce sont souvent des ZUP, qui comportent des copropriétés. Certaines de ces ZUS ont un périmètre qui coïncide peu ou prou avec celui d’une ZUP (Rillieux-la-Pape), d’autres ont un périmètre qui déborde très largement le périmètre de la ZUP ou le tissu de logements HLM, et comportent de l’habitat privé, pavillonnaire (Strasbourg, les Hauts de Chambéry, Lille-Sud).

Le premier type de ZUS est assez homogène, au moins avant opération de rénovation urbaine. De ce fait, la possibilité de parcours résidentiel dans le parc existant est limitée voire inexistante. Les deux autres types de ZUS ne sont pas homogènes. Ayant de grandes superficies, ils comportent des sous-secteurs fortement différenciés, non tant par le bâti que par la présence d’équipements, de services, de commerces, qui peuvent d’ailleurs constituer des pôles distincts (Chambéry le Haut) et dont la représentation chez les locataires n’est pas équivalente. Tel ménage à reloger acceptera aisément de déménager vers tel secteur de la ZUP, mais à aucun prix dans tel autre. Le parc social n’est pas équivalent même si de l’extérieur il semble identique. De ce fait, la facilitation de parcours résidentiel dans le parc existant est possible pour autant que le ou les bailleurs pratiquent une politique de réponse aux demandes de mutation. Le parc social dans une ZUP ou dans une ZUS est donc, dans ces deux types de ZUS, réparti selon des segments plus ou moins valorisés par les habitants en termes d’aspect, de loyers, de peuplement, de réputation :

- en aspect – tours, barres / petits immeubles. - en loyers et en peuplement – les logements PLR ont été, en leur temps, des programmes à

loyers réduits, où était logée une population plus pauvre que celle qui occupait alors les HLMO.

- en peuplement – l’attribution mécanique à des ménages pauvres de logements aux loyers réduits s’est parfois doublée de politiques d’attribution tendant à regrouper les ménages de même origine.

- en image – incivilités, dégradations marquent certains immeubles et souvent même certaines entrées ou « allées ».

Cette image du parc social dans un site peut, du reste, varier selon les années en même temps que les phénomènes d’incivilités, avec les efforts qui peuvent être déployés par les collectivités et les bailleurs en matière d’action sociale et de gestion urbaine de proximité. A Aulnay-sous-Bois, par exemple, la RN2 opère une véritable coupure entre le Nord et le Sud du périmètre du PRU, le Nord ayant une moins bonne image que le Sud. Au sein de chacune de ces sous-parties, d’autres segmentations interviennent, qui sont nettement évoquées dans les indications des préférences des locataires à l’occasion du relogement. On observe la même configuration dans la ZUS de Valdegour à Nîmes, entre le secteur Valdegour et Pissevin.


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La prise en compte de la segmentation du parc socia l dans les projets Cette segmentation du parc social propre à chaque site est parfaitement identifiée par les opérateurs, les services de la collectivité et les élus. Chaque bailleur social, du reste, l’a formalisée ou, au moins, en a tenu compte dans son PSP - Plan Stratégique de Patrimoine. Mais ce document reste interne à chacun des bailleurs, n’est pas communiqué aux directions des projets PRU, il est donc rare que ces derniers le mettent dans un « pot commun »3 qui puisse aider à l’élaboration de la stratégie de renouvellement urbain de la collectivité. Cette notion de segmentation du parc social est trop peu présente dans les diagnostics sur la base desquels sont élaborés les projets. Dans l’échantillon de sites de la présente étude, on citera l’exception de Lille dont le Service Habitat, pour construire le projet de rénovation urbaine de Lille-Sud, a commencé par définir en 2004 une stratégie d’habitat qui lui est propre. Stratégie d’habitat qui a notamment fait appel à une analyse du parc de logements sociaux des deux bailleurs présents et de son occupation sociale. Si on rapproche ces trois cas de figure de l’analyse des revenus médians et des déciles de revenus des douze sites de l’échantillon, on observera que les sites où la diversité de l’habitat et la segmentation du parc social semblent les plus marquées sont les sites où les revenus (médian, dernier décile) sont les plus élevés : Antony, Chambéry, Rillieux, Hérouville. Une corrélation apparaît entre niveau de revenus de la population de la ZUS et diversité du parc, incluant le parc social. Lille est caractérisé par un dernier décile assez haut et un premier décile très bas : c’est le site où l’écart interdécile est le plus important. Les objectifs de diversification dans les trois typ es de ZUS Dans tous le PRU où il existe une certaine pression du marché, sont définis des programmes de diversification de l’habitat (locatif PLS, accession sociale, accession intermédiaire ou libre). On peut faire l’hypothèse que les effets visibles des réalisations de diversification de l’habitat ne sont pas identiques dans chacun de ces types, de même que les effets en matière de facilitation des parcours résidentiels. Dans le premier type de ZUS, où le logement social est exclusif ou dominant, la politique de diversification menée dans le cadre des PRU est une volonté de rupture avec la situation existante. Elle peut avoir un effet directement visible (même si les possibilités concrètes de parcours résidentiels restent faibles) et porteur d’attractivité. Dans le second type de ZUS, où le parc social est fortement segmentée (et où il existe donc un potentiel théorique de parcours résidentiels dans le parc existant) la diversification a également un impact visible. Dans les ZUS de troisième type, où le parc privé (individuel, copropriétés) est déjà présent, la politique de diversification peut être considérée comme la confortation, ou l’amplification, d’une situation préexistante. La diversification était déjà là, le projet l’amplifie. Les projets ont en ce cas un effet moins directement visible (mais le potentiel de parcours résidentiels est en principe plus élevé).

Visibilité des transformations

Potentiel des parcours résidentiels

ZUS de type 1 + - ZUS de type 2 + + ZUS de type 3 - +

3 En grande partie pour éviter la concurrence des autres bailleurs présents sur le territoire de projet, qui eux-mêmes sont discrets sur leur propre stratégie.


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3.3. L’OFFRE DE LOGEMENTS EXISTANTS

On verra plus loin que le logement existant (ou non conventionné depuis moins de 5 ans) est, en matière de relogement, l’offre majoritaire. Quelles sont les caractéristiques de cette offre ? Elle est :

- faite de programmes (ou groupes) de financements divers et par conséquent de loyers divers (sauf en cas de remise en ordre des loyers préconisée par la circulaire sur les Conventions d’utilité sociale ou CUS, plus connue antérieurement sous l’appellation de conventionnement global du patrimoine). Le loyer des logements dits logements Million est un des plus faibles, mais il subsiste très peu de ces programmes. Ils ont été la plupart du temps démolis pour obsolescence ou le sont dans le cadre de la procédure ANRU (Lille-Sud). Mais il existe aussi des logements PSR (programmes sociaux de relogement), des PLR, (programmes à loyer réduits), des HLMO, des ILN (immeubles à loyer normal), des PLA (prêts locatifs aidés) aux loyers plus élevés que ceux des ILN et en général plus élevés que ceux des PLUS. Les financements divers ont eu pour conséquence des politiques de peuplement spécialisées qui ont ciblé des catégories sociales particulières pour les différents types de logements.

- diversement localisée dans chaque site. Certains secteurs d’un site sont, on l’a vu plus haut,

assez valorisés par les habitants, à l’inverse d’autres. La valorisation, dans un site, est indiquée par les demandes de mutations pour sortir de tel groupe de logement vers tels autres groupes. Ces valorisations ne sont pas un effet systématique du mode de financement. Tel groupe HLMO sera très demandé par la nature de son peuplement (personnes installées depuis très longtemps, retraitées parfois), par l’absence d’incivilités, par sa propreté, ou aura meilleure image parce que c’est tel opérateur (réputé plus rigoureux) qui le gère.

- et elle a fait la plupart du temps (mais pas toujours) l’objet de travaux d’amélioration

(entretien, réhabilitation…) qui en rehaussent les performances (isolation thermique, mode de chauffage, menuiseries extérieures), l’aspect et l’usage internes (contrôle des accès, aménagement des halls d’entrée, boîtes aux lettres, escaliers, etc.), ou encore les aménagements extérieurs (parking, espaces extérieurs de proximité, jeux d’enfants, accès, éclairage, locaux poubelles etc).

Les porteurs de projets et bailleurs sociaux, pour suivre les injonctions de l’ANRU (et les suggestions de l’USH) en matière d’information sur les logements de relogement, distinguent :

- les logements réhabilités depuis moins de 5 ans, - les groupes réhabilités depuis plus de 5 ans, - les groupes jamais encore réhabilités.

Cette distinction est censée renseigner sur la qualité du logement. Elle est cependant difficile à utiliser pour les analyses des parcours et ce, pour deux raisons. La première raison est que la date de réhabilitation n’indique pas la hauteur de l’investissement ni, donc, le type de travaux effectués. En général une réhabilitation dont le coût moyen par logement est inférieur à 10000 euros est une remise à niveau de l’entretien, assortie de quelques travaux d’amélioration. Des travaux dont le coût est supérieur à 20 000 euros par logement approchent plus de la notion de réhabilitation. Enfin il n’est pas rare de rencontrer le chiffre de plus de 40 000 euros de coût de réhabilitation. A Orléans le coût de réhabilitation des logements dont une partie est destinée à la vente est de 60 000 euros. Ces chiffres moyens sont plus parlants que la date de réhabilitation (plus ou moins de 5 ans). La seconde raison est que l’apport de la réhabilitation – et du coût de l’investissement - dépendent d’abord de la qualité de l’entretien que le bailleur a prodigué antérieurement à son parc. Dans un des sites de l’échantillon, un bailleur évoque un coût élevé de réhabilitation, mais le porteur de projet explique que ce coût élevé est trompeur car il correspond simplement au fait que les immeubles en question n’ont jamais été entretenus correctement. A l’inverse nous avons connaissance de groupes d’immeubles où une réhabilitation n’a pas été faite dans les 5 dernières années parce que d’autres réhabilitations avaient été faites antérieurement et que l’entretien a été de bonne qualité.


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Dans le site de Valdegour à Nîmes, par exemple, où un parc existant a été acquis par deux opérateurs SAHLM (les immeubles Thalès et Ménestrels) les réhabilitations sont très coûteuses (plus de 40000 euros/logement) car elles sont engagées dans des immeubles qui avaient été quasiment laissés à l’abandon. Leur réhabilitation équivaut pratiquement à les remettre sur le marché du logement neuf. Cependant elles ne conduisent pas les opérateurs à augmenter les loyers. A l’inverse, des réhabilitations d’ambitions plus modestes donnent souvent lieu à des augmentations de loyer. La question de l’impact des réhabilitations effectuées dans le cadre des conventions ANRU nécessiterait une étude spécifique, qui déborde le cadre de celle-ci. Toutes ces raisons nous ont conduits à ne pas différencier, dans les fichiers de relogement, les logements réhabilités depuis moins de 5 ans, plus de 5 ans ou à réhabiliter. Nous parlerons du parc ancien, indistinctement. La question réellement pertinente, que nous ne pouvons pas trancher dans cette étude, est de savoir si ces réhabilitations, assorties d’augmentations de loyers, aboutissent à une nouvelle segmentation du parc ancien, et in fine à des pratiques d’attributions distinctes. Ajoutons qu’il se peut que la différence de loyer dans le parc réhabilité, si l’évolution de la qualité des immeubles est cohérente avec celle de leurs loyers et celle de leur image, puisse jouer alors un rôle. On aurait en ce cas un phénomène de segmentation du parc ancien réhabilité. Cette hypothèse concerne au moins le site le site de Valdegour à Nîmes où les deux opérations de réhabilitation lourde sont menées en lisière du quartier avec changement de bailleur (Vaucluse Logement et SFHE).


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PARTIE III : LES CONDITIONS CREES PAR LES PROJETS


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4. LE VOLET HABITAT DES PROGRAMMES DE RENOVATION URBAINE

4.1 DES OPERATIONS DE GRANDE AMPLEUR

4.1.1 DES QUARTIERS REMANIES EN PROFONDEUR

Les 12 sites étudiés comptent près de 44 000 logements (6% des ZUS concernées par l’ANRU) avec un taux de logements sociaux de 75%. Cette proportion est sensiblement supérieure à celle constatée en moyenne sur les sites ANRU (65%) ce qui tient au fait que cet échantillon ne comprend pas de conventions portant sur les quartiers anciens. En dehors de cet écart, les principales données sont proches de celles constatées à l’échelle nationale :

• Démolition : 16% du parc social • Réhabilitation : 34% du parc social conservé • Reconstitution :

• 1,01 logement reconstruit pour un démoli • 40% reconstitution sur site / 60% hors site (proportion supérieure à la

moyenne national 45/55) • LLS neuf : 5% du parc social après opération

• Diversification : 6% du parc total conservé, 9% en tenant compte des réactualisations Bilan de l’opération – 12 sites

-10 000

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10 000

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30 000

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Avant Après

LLS existant LLS neuf Réhabilitation Démolition Privé existant AFL Autre diversification

Les opérations engagées ont un impact important sur la structure du parc de logements des quartiers si l’on tient compte de l’ensemble des types d’opérations : ainsi au terme du programme sur les 12 sites étudiés, la part des logements sociaux réhabilités (les données sont trop parcellaire concernant les copropriétés) du parc neuf tant privé que social sera de 35% soit près du tiers des logements conservés. Pour prendre la mesure de l’ampleur de ces opérations, il faut aussi rappeler que certains programmes avaient pu être réhabilités dans une phase antérieure de la politique de la ville et en particulier dans le cadre des GPV, que certains segments sont valorisés ou récents, enfin que des démolitions préalables à l’ANRU ont été réalisées.


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Ces opérations sont certes caractérisées par une ampleur des démolitions inédite jusque là mais qui reste au regard du parc existant assez marginale : à terme, la part du logement neuf est de 14% alors que le parc social réhabilité pèsera pour 21% du nombre total de logements. Ainsi, si l’ANRU a suscité (sur les 12 sites étudiés comme ailleurs) une forte augmentation des démolitions réalisées, elle n’en est pas l’initiatrice (bien qu’en nombre plus réduit et d’une manière moins systématiques ; des démolitions avaient été réalisées sur une partie des sites étudiés), et la réhabilitation reste le mode d’intervention le plus usité pour requalifier le parc social. L’opération tend à accroître les segmentations internes au quartier avec aux deux extrêmes le parc social non réhabilité et le parc privé neuf. Ces segmentations nouvelles amplifient et complètent celles qui préexistaient, elles sont porteuses d’effets de spécialisation accentuées des différents segments mais par là même d’une part d’une possible diversification des populations accueillies sur le quartier et d’autre part de changement d’échelle (réduction de la taille) des segments du parc les plus adaptés à l’accueil des plus démunis. Le résultat possible des opérations en termes de dynamiques sociales résulte donc principalement dans la capacité des fractions renouvelées du parc à attirer (ou retenir) des populations plus solvables. La fonction d’accueil des plus démunis sera en principe plus réduite car le parc à bas loyer est en régression mais un des enjeux majeurs réside dans la capacité du parc neuf ou lourdement réhabilité à capter une population différente et donc réorienter les flux d’arrivée (et de départ) dans le quartier.

4.1.2 LA REHABILITATION : 2/3 DU PARC TRAITE MAIS UN IMPACT DIFFICILE A EVALUER

L’impact des réhabilitations sur l’offre de logements et l’attractivité du parc est donc primordiale mais c’est le même temps un aspect complexe dans la programmation et pour lequel les ambigüités sont évidemment plus importantes que pour la construction neuve. En effet, l’impact des réhabilitations peut varier en fonction de l’état initial du parc d’une part et d’autre part du type de réhabilitation entrepris dans le cadre de l’opération ANRU. Le premier terme nécessiterait une approche spécifique tant il suppose une connaissance fine, de l’état initial du patrimoine, de chaque programme de réhabilitation, de son ancienneté et du niveau des travaux réalisés. Concernant les réhabilitations réalisées dans le cadre du PNRU, on dispose, grâce aux tableaux financiers, du nombre de logements réhabilités et de l’enveloppe financière attribuée (dans la convention donc qui ne tient pas compte des éventuelles et fréquentes réévaluations dans le cours du projet). Ces données montrent la grande diversité des situations. Le coût moyen de la réhabilitation est de 15 400€ / lgt pour l’ensemble des quartiers du PNRU. Il est un peu supérieur dans les 12 sites étudiés : 19 300€ / lgt. Mais on note surtout la grande diversité des niveaux d’intervention ; les coûts au logement variant de 7000 € à plus de 35 000 € / lgt. Ce fort écart est, de plus, lissé car il s’agit d’un chiffre moyen à l’échelle de la convention, laquelle peut prévoir plusieurs interventions de niveau variable, de sorte qu’à l’échelle de chaque programme de réhabilitation, les disparités sont plus fortes encore. Il est clair que les réhabilitations très lourdes peuvent être justifiées par une importante dégradation du patrimoine mais il n’en demeure pas moins que ces interventions peuvent au final produire une offre fortement requalifiée et pouvant s’apparenter à du parc neuf. On saisit bien les impacts très différents qui peuvent être produits par la réhabilitation, néanmoins ces ratios restent insuffisants pour les évaluer car ils dépendent largement de l’état initial du parc ; des réhabilitations à faible coût peuvent constituer l’achèvement d’un programme plus vaste entrepris avant l’ANRU, qui au final requalifie fortement le patrimoine. A l’inverse, des taux élevés peuvent résulter d’un état de dégradation important ou encore de la nécessité d’interventions lourdes en termes de structures dont le coût est élevé mais dont l’impact sur l’attractivité du parc n’est pas nécessairement flagrant. L’impact de la réhabilitation sur la qualité de l’offre de logement reste donc mal connu et méritait un approfondissement spécifique sur tout un pan du programme qui représente 2/3 des logements conservés.


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Réhabilitation : coût au logement (convention initiale)

0

5 000

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15 000

20 000

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35 000

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Antony Chambéry Lille Rillieux Ens. Anru Avignon 12 sites Montereau Evreux Nîmes Aulnay Hérouville Strasbourg Orléans

4.2. DES EVOLUTIONS SENSIBLES DE LA PROGRAMMATION

Les entretiens menés auprès des acteurs locaux sont l’occasion de réactualiser la programmation pour tenir compte des avenants en cours de négociation ou des évolutions envisagées bien que non formalisées. Il faut aussi signaer qu’avec le temps et dans un contexte d’enveloppes budgétaires figées par l’ANRU, il est de plus en plus fréquent que soient évoquées des actions non prévues dans la convention et menées hors du cadre de l’ANRU, cela peut être le cas par exemple d’opérations de réhabilitations complémentaires faites sur fonds propres des bailleurs. Globalement, les évolutions sont fréquentes par rapport à la convention initiale. Elles sont le signe de compléments qui apparaissent nécessaires dans le temps des projets, de problèmes rencontrés qui amènent des ajustements, des programmes qui s’affinent avec le temps (sur les financements ou les produits de la diversification par exemple).

4.2.1. DEMOLITION / RECONSTITUTION / REHABILITATION : DE FREQUENTS AMENDEMENTS

Sur l’ensemble des 12 sites, on constate une augmentation des principales catégories de la programmation :

• Démolition : une augmentation de 1,3%, de 7 019 à 7129 logements • Reconstitution de l’offre : une augmentation de 4,9%, de 6 847 à 7 185 logements • Réhabilitation : une augmentation de 2,5%, 12 054 à 12 357 logements

Ces mouvements peuvent paraître insignifiants mais ils correspondent à des effets contraires qui tendent à minimiser les évolutions réelles. Il faut au moins signaler que globalement si le un pour un n’était pas respecté la progression plus rapide de la reconstitution par rapport à la démolition se traduit dans la programmation réactualisée par un excédent de logements construits par rapport à la programmation initiale.

Convention Actualisation Evolution Nbre de démolition 7 026 7 119 1,3% Nbre de réhabilitation 12 054 12 357 2,5% Nbre reconstitution de l'offre 6 847 7 185 4,9%


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Les démolitions La moitié des sites n’enregistrent aucune évolution par rapport à la programmation initiale : Antony, Avignon, Evreux, Hérouville, Lille et Nîmes. Les évolutions sont donc le fait des six autres sites. Moins de démolitions : Deux sites seulement évoluent vers moins de démolitions : Orléans et Chambéry. Pour Orléans, il s’agit d’un ajustement mineur de seulement une cinquantaine de logements (sur un total de 590 démolitions prévues initialement). Pour Chambéry c’est une évolution beaucoup plus importante puisque la programmation actualisée de 390 démolitions représente une baisse de 170 logements soit près de 30% de la programmation initiale. Plus de démolitions : C’est le cas le plus fréquent avec 4 sites enregistrant des évolutions dans ce sens : Aulnay, et Rilleux en proportion modeste respectivement 50 et 24 démolitions supplémentaires et surtout Montereau et Strasbourg avec respectivement 100 et 146 logements supplémentaires. A Strasbourg, cette sensible augmentation résulte du constat du maintien d’une vacance structurelle importante sur certains segments du parc et de la volonté des bailleurs de poursuivre le programme. La reconstitution de l’offre Les évolutions de la reconstitution de l’offre sont structurellement liées à celles des démolitions puisqu’une révision à la hausse des démolitions entraîne une augmentation mécanique des logements neufs à produire, une révision à la baisse pouvant (mais pas obligatoirement) se solder par une réduction du programme de reconstitution. Mais au regard de la situation de chaque site, il apparaît que les variations de la reconstitution de l’offre ne peuvent s’expliquer par la seule variation des démolitions. Trois sites ont une programmation stable : Hérouville, Nîmes et Rillieux Trois sites enregistrent une baisse : Chambéry, Orléans et Evreux. Pour les deux premiers, cette évolution est consécutive de celle des démolitions et la reconstitution reste excédentaire. A noter que à Chambéry la baisse de la reconstitution représente près du tiers de la reconstitution initialement prévue … Cette évolution résulte d’une négociation intervenue avec les bailleurs et les associations d’habitant après la signature de la convention ANRU. A Evreux, la réduction du programme de reconstitution n’est pas liée à la démolition mais aux précisions apportées à la programmation. En effet, la convention prévoyait une centaine de logements à localiser. C’est une partie de ce programme qui n’est pas réalisée. Sur ce site, la reconstitution n’était pas équivalente aux démolitions, l’écart se creuse ; 0,95 initialement, 0,88 dans la mouture actualisée. La réhabilitation Elle progresse de près de 300 logements soit de l’ordre de 2,5%. Mais les évolutions sont contrastées. 4 sites maintiennent la programmation initiale : Avignon, Evreux, Lille et Rillieux. Deux sites enregistrent une très forte baisse : Aulnay (-25% soit 416 logements), et Montereau (-17% soit 227 logements). Mais l’évolution la plus fréquente est la progression. La moitié des sites enregistrent ainsi une augmentation du programme de réhabilitation ; Chambéry et Hérouville dans des proportions modestes avec respectivement +40 et +28, 80 sur Strasbourg. C’est surtout sur Antony (+ 54% soit 309 logements), Nîmes (+59% soit 120 logements), et Orléans (+ 30% soit 380 logements). Dans aucun de ces sites cette progression de la réhabilitation ne vient compenser la démolition qui reste stable. Les motifs sont plus diversifiés et rendent compte aussi d’évolutions parfois rapide de segments de logements et de l’évolution de leur attractivité : perte d’attractivité, dévalorisation au regard de l’offre neuve.


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Nbre de démolition = + = -- = = = ++ = -- + ++ Nbre de réhabilitation ++ -- = + = + = -- ++ ++ = ++ Nbre reconstitution de l'offre

++ ++ + -- -- = ++ + = -- = +

Diversification H;Afl + ++ = + ++ + ++ - - ++ = ++

AFL - + = -- + + -- - - = = -

4.2.2. DES MOTIFS DIVERS DANS LES EVOLUTIONS DE LA RECONSTITUTION DU PARC SO CIAL

Dans plusieurs sites la programmation de reconstitution du locatif social ne bouge pas sensiblement entre la signature et les derniers avenants (la programmation de la diversification, elle, est en évolution constante.) Mais on a vu plus haut dans quelques sites cette évolution est très significative et modifiera sensiblement le projet initial. Soit il s’agit d’un accroissement des démolitions, soit il s’agit d’une réduction des démolitions, soit encore il s’agit d’une requalification des produits logements financés (du PLUSCD vers le PLUS, du PLUSCD vers du PLAI), soit d’une évolution dans la localisation de la reconstitution du parc social. Ces évolutions sont illustrées par plusieurs exemples :

- Evreux : relocalisation sur site de la reconstitution, - Orléans : abandon d’une démolition - Strasbourg : augmentation de la démolition, - Chambéry : décroissance de la démolition,

On pourrait aussi ajouter le cas de Nîmes où récemment le porteur de projet a demandé, et obtenu, une requalification de PLUSCD en PLUS mais surtout en PLAI, qui seront construits essentiellement dans les deux autres ZUS de l’agglomération et hors site par rapport au quartier de Valdegour. Nous reviendrons sur ce cas dans le chapitre suivant. Les aléas font évoluer le programme de démolitions en baisse ou en hausse A Evreux, ce sont les difficultés de trouver du foncier hors site et hors commune, dans des communes d’ailleurs encore principalement rurales, qui ont mené à une révision en profondeur de la programmation. Celle-ci ne prévoyait aucune reconstruction de locatif social sur le site. La reconstitution hors site des 767 logements sociaux s’avérant finalement plus difficile qu’il n’était prévu le porteur de projet a programmé la construction de près de 140 logements dans la ZUS, la construction hors site étant amputée d’autant de logements. A Orléans La Source les 72 démolitions de logements prévues dans le parc de la SAHLM Pierres et Lumières ont été abandonnées, après des hésitations. L’urbaniste d’emblée n’avait pas vu la nécessité de démolir ce patrimoine. Par la suite les partenaires ont envisagé l’opportunité de démolir, obtenant de l’ANRU la possibilité de laisser une réserve de crédits pour une éventuelle démolition. Mais la démolition ne se justifiait que d’un point de vue patrimonial pour le bailleur, et non pour des raisons urbaines. Par ailleurs les habitants de ces logements, plutôt moins pauvres que les locataires de l’Office municipal, avec beaucoup de personnes seules, âgées, et une faible proportion de ménages immigrés, et ne se considérant pas comme des locataires de HLM, redoutaient vivement un déménagement.. La question, enfin, a donné lieu à une mobilisation de la CNL. Ce projet de démolition a donc été abandonné. Au Neuhof de Strasbourg la situation est inverse. Le nombre de démolitions augmente de 150 unités par rapport à un objectif initial d’environ 700. Cette augmentation a été décidée après qu’une


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accentuation de la vacance ait été constatée dans le parc préservé. Le nombre de démolitions initialement défini tenait compte de la vacance structurelle à ce moment, et on attendait des démolitions qu’elles résorbent la vacance. Mais c’était l’inadaptation de ce parc restant (qui devait être réhabilité ultérieurement) qui s’est immédiatement manifestée par une nouvelle vacance. En bref, malgré la forte pression de la demande, ces immeubles ne trouvent plus preneur, et ce, bien que la modification de l’environnement physique créé par des opérations d’aménagement, de transport (la ligne de tramway a été créée en 2009 sur le site) et de logement neuf soit déjà perceptible. C’est pourquoi les maîtres d’ouvrage, conscient du déclassement du parc existant, augmentent en même temps le nombre de réhabilitations de plus de 25 %. Quand c’est la méthode du projet - la concertation - qui réduit la démolition A Chambéry on observe une forte diminution de chiffre de démolitions d’environ 200 logements, soit de 30% par rapport au chiffre initial. Cette diminution est essentiellement due au processus de concertation avec les associations d’habitants qui a été engagé par le porteur de projet – la communauté d’agglomération. La conséquence en est une diminution du nombre de logements reconstitués, mais cette diminution ne sera effective que dans le site du projet, et non à l’extérieur du site où le nombre de logements reconstruits reste quasiment identique. Le redéploiement dui parc social dans la ville n’est pas touché par la réduction des démolitions. En revanche le nombre de réhabilitation n’a pas été réduit. La communauté d’agglomération avait d’abord défini, avec l’aide de prestataires urbanistes, un projet de recomposition urbaine qui traitait spécialement deux pôles de la ZUP, projet qui a donné lieu à la signature de la convention ANRU en octobre 2005. La convention prévoyait 595 démolitions aux Hauts de Chambéry à la signature. Un premier avenant signé en juin 2008 revoit ce chiffre à la baisse : 544, compte tenu d’une révision du projet urbain. Puis un dernier avenant signé en mai 2010 indique que le projet urbain définitif comporte 390 démolitions. Soit une diminution d’un tiers par rapport à la convention initiale. Que s’est-il passé ? La collectivité a choisi de mener, sur le projet, une concertation qui ne serait pas uniquement de l’information donnée aux habitants et à leurs associations. Toute démarche de concertation signifie qu’il existe une marge de manœuvre de négociations, que le projet n’est pas définitif tant qu’il n’a pas fait l’objet d’un consensus. En ce sens la démarche comporte évidemment le risque de voir modifier le projet, dans certaines limites, qui sont alors définies. La démarche était ainsi présentée dans la convention ANRU : « La concertation sur le projet, complémentaire des concertations menées dans le cadre du conseil de quartier, reposera sur un plan global de communication prévoyant une étude urbaine sur les Hauts de Chambéry (emplacement précis des percées, stationnements et circulations douces dans le quartier), un lieu d’accueil permanent d’informations et de débats dans le quartier et l’animation de réunions publiques. Ces réunions se feront à plusieurs niveaux : avec tous les habitants du quartier pour les informer sur le projet global, par îlot sur les aménagements et les interventions dans le tissu urbain, avec les usagers des équipements sur les projets concernant ces derniers et enfin par immeuble pour le relogement, la démolition et la résidentialisation des bâtiments. Trois associations seront chargées d’informer les habitants et d’animer la concertation, d’accompagner les familles en cours de relogement et de mettre en œuvre la résidentialisation dans le cadre d’une convention spécifique. L’OPAC et la SAIEM de Chambéry participeront à la concertation sur la rénovation urbaine des quartiers. Les conseils de concertation locative seront tenus régulièrement informés du projet qui les concernent. » La première présentation aux locataires et aux associations, par la communauté d’agglomération de Chambéry, d’un premier projet étudié assez rapidement en interne par les services de la Communauté en vue de déposer un dossier à l’ANRU en octobre a eu lieu en septembre 2005, devant 800 personnes. L’esquisse, suscitant une certaine angoisse chez les locataires, a été alors l’objet d’un débat, notamment par rapport à la perspective des démolitions, qui leur ont semblé surdimensionnées. Ce désaccord a conduit la maîtrise d’ouvrage à retravailler le projet en confiant des études à deux bureaux spécialisés, réputés pour leur savoir-faire en matière d’analyse des usages. Ces études ont duré dix mois, et ont été présentées fin 2006. Puis une étude complémentaire a été commandée sur le secteur le plus problématique (les Combes), dont la composante démolition a été, de la même manière et selon la même méthode, discutée avec les associations de locataires, au


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premier chef la CNL et la CSF. La position des associations n’allait pas de soi car, pour elles, le contexte du marché – tension sur la demande du locatif social - militait contre la démolition de logements sociaux. Mais en même temps le principe de la démolition de logements nécessaire à la recomposition urbaine de la ZUP et à une diversification de l’habitat accrue, était acquis. Les discussions de 2009 ont donc surtout porté sur le choix des immeubles, ou parfois des entrées, à démolir. C’est cette démarche qui a conduit à une réduction progressive du nombre de démolitions, que l’ANRU a validée, et qui a été cause d’un important décalage dans le calendrier des réalisations sur site4. Mais ce décalage a été le prix du consensus entre porteur et usagers sur le projet, ce qui n’est pas, loin s’en faut, la règle générale. La construction d’un tel consensus a été, ici, partie intégrante de la dynamique sociale propre au projet. Ce qui soulève une question plus générale: une concertation véritable conduit-elle nécessairement à une réduction des démolitions ? Le projet de Chambéry le Haut, à lui seul, ne permet pas de répondre. Mais il suggère que la thématique de la concertation soit analysée dans un échantillon plus large, et en tout cas, qu’elle ne soit pas confondue avec celle de l’information ou de la communication.

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Reconstitut° hors site ++ - - - - = ++ - = ++ = +

PLUS + - - - - = + - = ++ = + PLUS-CD - = = + - = - = = -- = +

PLAI ++ = = + = = ++ - = = = + Autre ou nr = = = = - = + = = - = =

4.2.3. LA DIVERSIFICATION : EN FORTE PROGRESSION

La diversification est de loin la partie du programme qui évolue de façon la plus flagrante. Nous avons évoqué les raisons de la sous-évaluation de la diversification dans les conventions (Cf. 4.1.1), celle-ci est largement confirmée. Plus de 5 000 logements programmés sur les 12 sites contre 2 300 inscrits dans les conventions soit une progression de 47%. Malgré cela, le taux de diversification reste encore faible au regard de l’ensemble du parc de logements à l’issues des opérations : 6%. Cette augmentation témoigne plus de la mauvaise visibilité de cet aspect du programme au moment de la rédaction des conventions que d’un réel renforcement de la diversification par rapport aux objectifs initiaux. Le cas de Strasbourg est édifiant ; la convention pose la diversification comme un des objectifs et axes majeur du projet mais seuls les 70 logements prévus en accession sociale sont listés. Depuis, le projet s’est concrétisé, les terrains choisis, la maitrise foncière acquise ; cela a permis d’établir un bilan actualisé de la diversification : près de 1 200 logements. Logiquement l’accession sociale (en raison des subventions) et l’AFL (obligation de définition des contreparties) sont les produits de la diversification évalués au moment de la convention et de ce fait qui évoluent moins. L’accession sociale progresse mais modestement (+17%). A l’inverse, la production de la Foncière logement baisse mais, on le sait, c’est en raison d’une production de logements spacieux ce qui n’avait pas été bien mesuré au moment de l’évaluation de la capacité des terrains cédés en contreparties.

4 décalage qui explique que les premiers relogements dans le parc social neuf l’ont été hors site.


45

Convention Actualistion % d’evol. Total diversification 3 442 5 071 47,3% Hors AFL 2 303 4 133 79,5%

PLS 88 228 159,1% Accession sociale 619 722 16,6%

Accession libre 1 359 2 883 112,1% Locatif libre 237 300 26,6%

AFL 1 139 938 -17,6% Deux produits progressent fortement et probablement pour des raisons différentes.

Le PLS est un produit qui était peu envisagé au démarrage et dont la mobilisation a surtout permis de rentabiliser certains programmes de la promotion qui ont connu des difficultés au moment de la crise (mi-2008). On peut citer le cas d’Hérouville qui, engagée dans un programme ambitieux de diversification, souhaite réintroduire des PLS pour une sécurisation des programmes privés. La promotion privée progresse de près de 160%. Il ne sera probablement jamais possible de démêler ce qui relève dans cette évolution de l’imprécision de départ d’une véritable augmentation de l’objectif de diversification. Mais sur plusieurs sites, sont évoquées des possibilités de poursuite de ce programme en fonction des résultats des premières phases : Avignon, Evreux, Strasbourg,… Au total, ces modifications se traduisent surtout par une évolution des produits mobilisés, et le renforcement progressif de la promotion privée (39% dans les conventions, 57% dans l’actualisation), surtout au détriment de La Foncière Logement (33% dans les conventions, 18% dans l’actualisation).

Convention Actualisation

Accession sociale; 18%

PLS ; 3%

Accession libre; 39%

AFL; 33%

Autre locatif libre ; 7%

Accession sociale; 14%

PLS ; 4%

Accession libre; 57%

AFL; 18%

Autre locatif libre ; 6%

COMPOSITION ET EVOLUTION DE LA PROGRAMMATION DIVERSIFICATION

Ant

ony

Aul

nay

Avi

gnon

Cha

mbé

ry

Evr

eux

Hér

ouvi

lle

Lille

Mon

tere

au

Nîm

es

Orlé

ans

Rill

ieux

Str

asbo

urg

Hors AFL + ++ ++ ++ + ++ + - ++ = ++ PLS = ++ + =

Accession sociale + - + ++ = =

Accession libre = ++ ++ ++ - + + - ++ ++ Locatif libre = ++

AFL - + = -- + + -- - - = -


46

4.3. LES EFFETS DU PROGRAMME SUR LA STRUCTURE DE L ’OFFRE DE LOGEMENT

4.3.1 LA DECONCENTRATION DU PARC SOCIAL La démolition (Indicateur = Nombre de démolition / parc social avant)) Elle constitue la première étape vers une possible diversification. Le taux de démolition varie dans des proportions considérables entre des quartiers où il est faible (Rillieux, Antony, Nîmes par exemple) et des sites où elles représentent plus d’un logement sur 5 : Strasbourg, Hérouville, Orléans, et Montereau. Sur ce dernier site, un tiers du parc social existant est démoli, cette opération poursuit d’ailleurs un programme de démolition engagé avant l’ANRU. Taux min. : 4% / lls Taux max. : 34%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Rillieux Nîmes Antony Chambéry Avignon Lille Aulnay Evreux Strasbourg Hérouville Orléans Montereau

La déconcentration du parc social (Indicateur = Solde parc social / parc social avant) Elle résulte d’une part du niveau de la reconstitution et d’autre part de sa localisation. L’impact du niveau reste marginal néanmoins puisque dans la majorité des sites, la reconstitution est équivalente au niveau de la démolition (respect du 1 pour 1). 3 sites ont néanmoins une reconstitution inférieure à la démolition : Evreux, Hérouville, et surtout Montereau (0,67). La déconcentration découle principalement de la part de la reconstitution réalisée hors du quartier. En moyenne, 60% de la reconstitution est réalisée hors site mais ce taux varie de 23 à 90%. Les sites à faibles reconstitution sur site dévoilent une stratégie de redéploiement du parc social dans la commune (éventuellement dans l’agglomération) ; c’est le cas à Antony ou encore à Evreux. Sur cette dernière commune, si désormais 20% de la reconstitution va être réalisée sur site, à l’origine l’objectif était de réaliser la totalité de la reconstitution hors site. Montereau et Strasbourg (respectivement 77 et 64%) sont les sites où la reconstitution est réalisée surtout sur le quartier. Ce sont en fait deux logiques différentes : à Montereau, les communes voisines sont de petite taille et les efforts de redéploiement du parc social ont déjà été importants et actés dans le PLH, de plus la non reconstitution de l’offre au 1 pour 1 permet malgré cela une baisse sensible du nombre de logements sociaux. A Strasbourg, c’est surtout lié à une production de logements (plus de 150) dans le cadre de l’éradication d’un bidonville situé en marge du quartier. A Evreux, Monetereau, Hérouville et Orléans, les taux de déconcentration du logement social sont particulièrement élevés, ils peuvent résulter de la conjugaison du non respect du un pour un et de la reconstitution hors site (Hérouville, Evreux), principalement de la forte reconstitution hors site (Orléans) ou enfin principalement d’une reconstitution partielle (Montereau).


47

Taux min. : -3% / lls Taux max. : -24%

-30%

-25%

-20%

-15%

-10%

-5%

0%Rillieux Avignon Antony Nîmes Chambéry Lille Strasbourg Aulnay Evreux Montereau Hérouville Orléans

4.3.2 LA DENSITE : UN OUTIL DE DECONCENTRATION OU DE RENFORCEMENT DE LA DIVERSIFICATION (Indicateur = Solde total logement / parc total avant) De ce point de vue, les effets des opérations sont contrastés. Pour certains sites, la déconcentration du parc social se confond avec une dédensification urbaine du site et donc une baisse à l’issue de l’opération du nombre de logements. Cette approche réduit de facto les possibilités de diversification dans la mesure où le potentiel dégagé par les démolitions n’est pas utilisé à plein pour des nouveaux logements notamment privés. Montereau, Evreux, Nîmes et Orléans illustrent cette option. Il faut toutefois rester prudent dans la mesure où cette tendance reste réversible et peut aussi tenir à une programmation différée de logements sur le quartier ; c’est par exemple le cas à Evreux ou les parcelles libérées porteront à terme un développement urbain. A l’inverse, certaines opérations se traduisent par une forte densification du quartier : Hérouville, Antony, Lille et Strasbourg. Les logiques prévalant varient : densification comme facteur de centralités urbaines renouvelées comme c’est le cas par exemple à Hérouville avec des constructions plus denses et concentrées le long de l’axe majeur emprunté par le tramway, des opportunités foncières qui permettent de densifier par exemple à Strasbourg ou à Lille. Taux min. : -11% / lgts Taux max.. : +19%

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%Orléans Evreux Montereau Nîmes Aulnay Rillieux Avignon Ens. ChambéryHérouville Lille Antony Strasbourg


48

4.3.3 UNE REDUCTION DE LA PART DES LOGEMENTS SOCIAUX

Même au sein d’un panel relativement réduit de 12 sites, on note une forte disparité dans les programmes mis en œuvre et leurs principales composantes. Cette diversité résulte du croisement de plusieurs facteurs :

- intensité de la démolition - part relative démolition / réhabilitation - répartition de la reconstitution sur site et hors site - niveau de la diversification - évolution en volume de l’offre totale de logement : dédensification / densification.

A partir des données de programmes actualisées auprès des équipes PRU, on peut évaluer des premiers effets en termes d’évolution du parc de logement par quartier. Cette approche permet à la fois de mesurer la déconcentration du parc social et le niveau de diversification introduit dans les quartiers. Il faut toutefois manier ces résultats avec circonspection car les entretiens réalisés auprès des équipes ont montré des fluctuations presque systématiques et parfois importantes sur des fondamentaux du projet et en particulier sur la diversification ; terme qui se réactualise en permanence dans le temps du projet. Compte tenu de ces évolutions en règle générale favorables à une augmentation de la diversification, il faut considérer que les éléments proposés ci-dessous indiquent des minimas de diversification. Les données servant de référence sont celles du recensement de 1999 à l’échelle des ZUS. Pour Lille les données sont celles de la ZUS, ce qui fausse l’appréciation, car la partie Lille-Sud concernée par le PRU est tout à fait séparée de la partie Nord, séparée par la voie périphérique, et constituée presque exclusivement de locatif social qui a été antérieurement réhabilité, alors que Lille-Sud, qui est une entité en soi, est faite d’un tissu mixte A l’origine, la segmentation initiale privé / public est très variée sur les 12 sites. 7 sites (Strasbourg, Aulnay, Antony, Montereau, Orléans et Evreux) présentent des taux de logements sociaux supérieurs à 75% du parc de logements. 4 sites affichent des taux compris en 60 et 75%. Sur tous les sites, le parc social est majoritaire. Partout le programme se traduit par une baisse de logements sociaux tant en volume qu’en proportion. Seulement 4 sites dépassent le seuil de 75% de logements sociaux après opération avec un taux maximum qui passe de 97 à 91%. 3 sites comptent moins de 60% de logements sociaux après opération contre un seul avant : Nîmes, Chambéry et Hérouville.

Part de logements sociaux dans les ZUS avant et après opération

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Hérouville Nîmes Chambéry Strasbourg Lille Avignon Ens. Rillieux Antony Aulnay Montereau Orléans Evreux

Avant Après

4.3.4 LA RESULTANTE : DES NIVEAUX DE DIVERSIFICATION CONTRASTES (Indicateur = Nombre logements privés neufs / parc total après, programmationactualisée) a diversification résulte en premier lieu des effets croisés des éléments vus ci-dessus qui déterminent le potentiel de diversification du site. Dans cette mesure, elle apparaît plus comme la résultante de contraintes (foncier disponible hors site, redéploiement du parc social engagé dans un autre cadre par exemple PLH,…) que celle de choix stratégiques de développement du quartier (densification, dédensification, …). Deux sites se détachent nettement : Hérouville et Antony. Sur ces deux quartiers


49

la part de la diversification représente plus de 1 logement sur 5 à l’issue de l’opération. Un deuxième groupe compte 5 ZUS dont la diversification est comprise entre 5 et 10% : Montereau, Chambéry, Orléans, Lille et Strasbourg. Enfin, 5 sites sont marqués par une part très réduite de la diversification : Avignon, Evreux, Nîmes, Aulnay et Rillieux. Il faut néanmoins signaler que ce faible taux peut aussi révéler une programmation en gestation et des possibilités futures de diversification qui ne sont pas encore formalisées. C’est le cas probablement d’Evreux qui, malgré le report d’une partie de la reconstitution initialement prévue hors site, accepte plusieurs terrains libres sur le quartier qui pourrait porter ultérieurement une production neuve privée , et de Rillieux où la programmation de la zone réservée pour un ensemble immobilier en bordure Est du quartier n’est pas encore définie. Taux min.. : 0,4% / parc après Taux max. : 24%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

Nîmes Rillieux Avignon Aulnay Evreux Montereau Chambéry Lille Orléans Antony Hérouville Strasbourg

L’« intensité de la diversification » : une typolog ie en 3 groupes de sites En s’appuyant sur les indicateurs d’intensité de la diversification et des effets sur l’évolution de la part de logements sociaux sur site, on peut distinguer 3 groupes.

Nîm

es

Cha

mbé

ry

Hér

ouvi

lle

Avi

gnon

Rill

ieux

Lille

Str

asbo

urg

Aul

nay

Mon

tere

au

Ant

ony

Orlé

ans

Evr

eux

Tx LLS Avant opération 58% 64% 65% 68% 73% 76% 77% 83% 86% 88% 96% 97%

Tx de démolition + + +++ ++ + ++ +++ ++ +++ + +++ ++

Tx de déconcentration LLS + + +++ + + + + + +++ + +++ +++

Taux d'évolution lgt total - = ++ = = ++ +++ = - +++ - -

Tx de diversification (actu.) + + +++ + + +++ +++ + + +++ ++ +

LLS après 56% 58% 48% 65% 73% 64% 62% 79% 79% 73% 83% 91%

Evolution tx LLS -3% -9% -27% -5% -1% -15% -20% -5% -8% -18% -14% -6%

Groupe C B A C C A A C B A B C

Tx réhabilitation (LLS conservé) 9% 51% 13% 56% 24% 29% 14% 28% 53% 58% 118% 40%

1 – Les sites où la diversification est un effet ma jeur de la rénovation urbaine (Groupe A) 4 ZUS et un quartier sont caractérisés par une forte diversification : Strasbourg, Hérouville, Antony Lille. Ces sites combinent les différents facteurs de diversification (démolition, reconstitution hors site, densification, production privée) ce qui se traduit par une sensible baisse du taux de logements sociaux malgré des taux très divers à l’origine. Orléans passe d’un taux de 96% à 70%, Strasbourg de 77 à 62%, Lille de 76 à 64%, enfin Hérouville de 65 à 48%.


50

A Hérouville, site ayant à l’origine le plus faible taux de logements sociaux, la diversification est très marquée. Ce site cumule en effet une importante démolition, une reconstitution largement majoritaire hors site et un mouvement de densification ; le cumul de ces trois facteurs aboutit au dégagement d’un fort potentiel pour le parc privé neuf sur le quartier. A Antony et Strasbourg, la part de la démolition est plus modeste, et surtout la déconcentration du parc social moins forte (plus de reconstitution sur site). Mais, dans ces deux sites, la densification apparaît comme le principal vecteur de diversification. A noter qu’à Strasbourg, la réalisation sur site de 154 logements PLAI dans le cadre de la résorption d’un secteur d’habitat précaire (gens du voyage) pèse lourdement dans l’appréciation de la diversification. Lille présente le même profil mais avec des rations de démolitions et de densification un peu moins marqués. La part de la réhabilitation reste faible à Hérouville et Strasbourg, contrairement à Antony où la forte diversification s’accompagne d’une massive opération de réhabilitation. Lille est en situation intermédiaire. 2 – Les sites où la diversification est un effet am oindri (Groupe B) 3 sites présentent un taux de diversification plus modeste mais avec un taux de décroissance de la part des logements sociaux aux alentours de 10% : Chambéry, Montereau et Orléans. L’effet moindre enregistré en termes de diversification s’explique par des effets contraires des principaux facteurs de diversification. A Orléans et Montereau, les démolitions sont à un niveau élevé et elles s’accompagnent d’un fort mouvement de déconcentration lié à la reconstitution hors site sur Orléans, au non respect du principe de un pour un sur Montereau. Les conditions d’une forte diversification sont réunies, mais la forte dédensification amoindrit le potentiel de diversification. Dans ces deux sites, l’opération est caractérisée par la réhabilitation d’un nombre important de logements. A Chambéry, les démolitions sont plus modestes ainsi que l’effet lié à la reconstitution hors site, mais cette situation a priori moins favorable à la diversification est compensée par la densification sur site (augmentation du nombre de logements). Mais la réhabilitation de plus de la moitié des logements est programmée. A Orléans, le taux de diversification découle surtout de la forte déconcentration du parc social. Il faut aussi souligner sur ce site la réhabilitation très lourde qui porte sur la totalité du parc social conservé. La diversification se trouvera aussi renforcée par le projet de vente de logements sociaux. A Montereau, les disponibilités foncières pourraient à terme produire une diversification plus importante (vers Groupe A ? 3 - Les sites où la diversification est marginale (Groupe C) Une majorité de sites (5) sont caractérisés par la faiblesse de la diversification à l’issue de l’opération et une baisse du taux de logements sociaux relativement modeste : Avignon, Rillieux, Aulnay, Nîmes et Evreux. Dans ces sites la baisse du taux de logements sociaux est au maximum de 8%, mais peut être aussi de 1%. Dans ces mêmes sites, les démolitions sont en faible proportion notamment à Avignon, Evreux et Nîmes. Sauf à Evreux, la déconcentration du parc obtenue par les effets de la reconstitution est faible. C’est en fait principalement la conjugaison de la faible démolition et d’un mouvement de dédensification qui explique le faible niveau de diversification. A Evreux et Avignon, la faible diversification s’accompagne d’un programme important de réhabilitation, c’est aussi le cas dans une moindre mesure sur Rillieux et Aulnay. De ce point de vue, ces opérations s’apparentent plus à une opération classique d’amélioration de l’habitat. A Nîmes, la réhabilitation ne traite qu’une partie marginale du quartier. A signaler que à Evreux, les importantes disponibilités foncières et un projet de diversification encore en gestation se traduiront sans doute à terme par une diversification sensiblement plus importante (vers Groupe B ?).

ACT- Cf. Geo – Dynamiques sociales dans les PRU - Rapport Phase 1 -

51

Evolution de la structure du parc – 12 sites

Nbre total logement LLS

Privé

Tx LLS Avant opération

Tx de démolitionTx de déconcentration LLSTx de diversification (conv.)Tx de diversification (actu.)Tx réhabilitation (LLS conservé)Structure du parc aprèsNombre de lgts 2 144 6 040 1 887 5 616 4 262 3 729 9 952 3 356 6 315 1 750 7 285 5 649 57 985Taux d'évolution lgt total 14,0% -2,6% -0,7% 2,1% -9,4% 7,6% 8,6% -9,1% -3,2% -11,1% -1,5% 19,3% 1,5%

% / tot % /seg. % / tot % /seg. % / tot % /seg. % / tot % /seg. % / tot % /seg. % / tot % /seg. % / tot % /seg. % / tot % /seg. % / tot % /seg. % / tot % /seg. % / tot % /seg. % / tot % /seg. % / tot % /seg.

LLS non réhab. 30% 41% 52% 66% 27% 41% 27% 47% 53% 58% 38% 79% 42% 65% 30% 37% 50% 88% 0% 0% 54% 75% 45% 73% 41% 61%

LLS réhab. 41% 56% 20% 25% 34% 52% 28% 49% 35% 39% 6% 12% 17% 26% 33% 41% 5% 9% 78% 94% 17% 23% 7% 11% 21% 32%

LLS neuf 2% 3% 7% 9% 5% 8% 3% 4% 3% 4% 4% 9% 5% 8% 17% 21% 2% 3% 5% 6% 1% 2% 10% 16% 5% 7%

LLS total 73% 79% 65% 58% 91% 48% 64% 79% 56% 83% 73% 62% 68%Parc privé ancien 10% 38% 17% 79% 32% 91% 36% 85% 3% 38% 33% 62% 22% 62% 15% 72% 44% 99% 4% 23% 27% 99% 19% 48% 24% 73%Parc privé neuf 17% 62% 5% 21% 3% 9% 6% 15% 5% 62% 20% 38% 13% 38% 6% 28% 0% 1% 14% 77% 0% 1% 21% 52% 9% 27%

Parc privé total 27% 22% 35% 42% 9% 52% 36% 21% 44% 18% 28% 41% 33%

TOTAL1 880 6 204 1 900 5 500 4 704 3 465 9 163 3 692

NIMES ORLEANS LA RILLIEUX-LA- STRASBOURGEVREUX HEROUVILLE LILLE-SUD MONTEREAUANTONY AULNAY-SOUS- AVIGNON CHAMBERY - 6 527 1 968 7 399 4 735 57 137

1 661 5 150 1 300 3 500 4 564 2 250 6 946 3 190 3 779 1 895 5 410 3 636 43 281

219 1 054 600 2 000 140 1 215 2 218 502 2 748 73 1 989 1 099 13 857

88% 83% 68% 64% 97% 65% 76% 86% 58% 96% 73% 77% 76%

9% 17% 13% 11% 18% 28% 16% 34% 9% 28% 4% 23% 16%

17% 1% 3% 6% 2% 18% 13% 7% 0% 5% 0,4% 5% 6%

118% 24% 14% 34%

-15% -21% -8%

9%

-17% -6%

40% 13% 29% 53%

-6% -9% -5% -7% -24% -3% -8% -10%

58% 28% 56% 51%17% 5% 3% 6% 5% 20% 13% 6% 0,3% 14% 0,4% 21% 9%

Evolution de la programmation – 12 sites

Nbre total logement LLSPrivé

Conv. Actu. Conv. Actu. Conv. Actu. Conv. Actu. Conv. Actu. Conv. Actu. Conv. Actu. Conv. Actu. Conv. Actu. Conv. Actu. Conv. Actu. Conv. Actu. Conv. Actu.

Nbre de démolition 144 144 821 867 164 164 557 390 803 803 630 630 1 092 1 092 1 004 1 100 327 327 589 538 200 224 695 840 7 026 7 119dont LLS 144 144 821 867 164 164 557 390 803 803 630 630 1 092 1 092 1 004 1 100 327 327 589 538 200 224 695 840 7 026 7 119

Vente et changement d'usage 7 8 40 40 47 48Nbre de réhabilitation 571 880 1 615 1 199 635 635 1 554 1 594 1 508 1 508 190 218 1 671 1 671 1 326 1 099 204 322 1 232 1 605 1 243 1 243 305 383 12 054 12 357Nbre de résidentialisation 2 022 1 571 1 963 1 547 635 635 1 615 1 615 1 386 1 926 879 879 2 964 2 964 943 1 029 204 260 1 457 1 745 121 121 782 958 14 971 15 250Nbre reconstitution de l'offre 351 460 821 866 174 184 630 434 767 707 504 504 1 028 1 410 637 733 327 327 589 538 170 170 849 852 6 847 7 185

Reconstitut° sur site 45 45 340 415 62 93 319 141 0 137 158 158 467 542 417 565 95 95 170 80 80 80 551 545 2 704 2 896PLUS 44 23 58 36 44 0 119 22 22 183 198 334 452 154 109 752 1 046

PLUS-CD 45 45 11 29 0 283 81 0 18 136 136 284 284 90 90 170 80 75 75 40 114 1 152 934PLAI 340 340 10 35 16 0 0 0 27 83 113 5 5 5 5 357 322 800 863

Autre ou nr 20 33 0 53Reconstitut° hors site 306 415 481 451 112 91 311 293 767 570 346 346 561 868 220 168 232 232 419 458 90 90 298 307 4 143 4 289

PLUS 292 354 301 271 112 91 40 7 353 344 47 47 65 76 176 134 55 55 234 385 90 90 298 304 2 063 2 158PLUS-CD 10 20 20 271 272 264 186 249 249 481 405 154 154 160 49 2 1 609 1 337

PLAI 4 61 160 160 14 40 40 15 125 44 34 23 23 1 286 458Autre ou nr 110 0 50 50 262 27 24 187 336

Diversification 356 363 50 288 58 58 355 365 83 224 668 736 1 240 1 339 232 199 30 20 90 240 30 30 220 1 209 3 412 5 071Hors AFL 330 338 230 175 255 48 183 550 615 964 1 138 106 124 0 150 30 30 70 1 070 2 273 4 133

PLS 135 58 63 30 30 88 228Accession sociale 45 53 175 150 19 223 324 106 106 70 70 619 722

Accession libre 285 285 230 105 40 175 550 461 454 459 18 150 1 000 1 329 2 883Locatif libre 8 8 229 292 237 300

AFL 26 25 50 58 58 58 180 110 35 41 118 121 276 201 126 75 30 20 90 90 150 139 1 139 938

13 85743 281

1 054 600 2 000 140 1 215 2 218 502 2 748 731 661219

6 204 1 9005 150 1 300

1 880HEROUVILLEEVREUXANTONY

CHAMBERY - Hauts de Chambéry (1)

AULNAY-SOUS-BOIS

AVIGNON MONCLAR TOTAL

3 692 6 527 1 968 7 399 4 735 57 137

ORLEANS LA SOURCE (4)

5 500MONTEREAU

3 500 4 564 2 250 6 946 3 1904 704 3 465 9 163

LILLE-SUD (2)

1 989 1 0993 779

STRASBOURG

NIMES VALDEGOUR (3)

RILLIEUX-LA-PAPE (5)

1 895 5 410 3 636

(5) Les 90 logements reconstitués hors site ne seront pas des PLAI mais la répartition PLUS / PLUS-CD n'est pas précisée, ils sont ici classés en PLUS.

(1) ZUS des Hauts de Chambéry (hors ZUS Biollay - Bellevue)(2) ZUS de Lille Sud (hors Waremmes et Vieux-Moulins)(3) ZUS de Pissevin, Valdegour (hors Sabatot et Chemin bas d'Avignon)(4) Le nombre de réhabilitations excède le nombre de logements HLM conservés sur site en raison de la réhabiliation de logements du quartier situés hors de la ZUS.


52

4.4. LES PROGRAMMES HABITAT DES PRU DANS LE MARCHÉ LOCAL DE L ’HABITAT

4.4.1. QUELQUES INDICATEURS SUR LES MARCHES LOCAUX DE L ’HABITAT

Lille, Strasbourg, Rillieux (Agglo. Lyon) et deux sites franciliens (Aulnay et Antony) sont situés dans des aires urbaines de plus de 500 000 habitants connaissant de très fortes tensions sur le marché de l’habitat. Les sites de Rillieux et Aulnay sont localisés dans des secteurs plutôt dévalorisés de banlieue, ce n’est pas le cas d’Antony. Lille se détache nettement en raison de la forte production de logements au cours des dernières années. C’est une réponse à la forte progression de la demande. La production est de plus de 900 logements par an sur la ville dont 70% pour la production privée. 6 sites sont localisés sur des aires urbaines plus modestes (moins de 500 000 habitants) mais aussi marquées par une forte croissance démographique lors de la période intercensitaire 1990-1999. On peut distinguer d’une part Evreux, Hérouville (Agglo. Caen), Orléans où la croissance démographique est vive mais la production de logements assez soutenue pour contenir les tensions. D’autre part Avignon, Nîmes, Chambéry où la forte croissance de la demande (évolution du nombre de ménages) se traduit par une situation nettement plus tendue. Enfin, Montereau constitue un cas particulier d’agglomération très modeste en taille et qui malgré une relative proximité de l’agglomération parisienne est en décroissance démographique. C’est pourtant dans cette commune que l’on enregistre l’indice de construction le plus élevé. C’est possiblement un effet du GPV avec des démolitions-reconstructions engagées avant le PRU. L’apparente très forte production relève déjà ici au début des années 2000 d’une logique de renouvellement.

Quelques indicateurs de marché et rappel de la production privée programmée dans le cadre de l’ANRU (Les communes sont classées par ordre croissant de taux d’évolution des ménages sur la période 2001-2007)

MO

NT

ER

EA

U-F

T-Y

.

AU

LNA

Y-S

S-B

.

HE

RO

UV

ILLE

-ST

-

CL.

EV

RE

UX

CA

Cae

n la

Mer

OR

LEA

NS

AN

TO

NY

RIL

LIE

UX

-LA

-P.

CU

de

Lyon

ST

RA

SB

OU

RG

AV

IGN

ON

NIM

ES

CH

AM

BE

RY

LILL

E

Indicateurs de marché 2001-2007

Tx évol° mén. / an -0,35% 0,13% 0,15% 0,28% 1,02% 0,57% 0,62% 0,73% 1,16% 0,77% 1,01% 1,03% 1,25% 3,17%

Ind. const. / 1 000h. 5,36 0,59 1,19 3,59 3,56 2,77 2,50 2,74 4,76 1,88 4,14 4,36 4,90 3,91

soit nbre RP / an 97 54 32 200 844 364 167 83 6 429 606 453 755 300 918

dont RP privée 41 47 25 113 598 243 144 75 4 879 406 326 509 204 571

Répartition de la production neuve par segment 2001-2007

Propriété occ. 9,0% 84,7% 53,8% 19,4% 44,7% 19,1% 76,0% 70,0% 43,2% 31,1% 15,5% 34,6% 33,6% 18,4%

Ivt locatif privé 36,7% 14,6% 38,7% 41,1% 33,1% 59,4% 22,2% 24,9% 40,7% 49,2% 72,1% 48,2% 40,7% 52,0%

Locatif social 54,3% 0,7% 7,5% 39,5% 22,2% 21,6% 1,8% 5,1% 16,1% 19,6% 12,5% 17,1% 25,7% 29,6%

Rappel production ANRU : logements de la diversification (hors LLS)

Nbre lgts prog. 199 288 736 224 240 363 30 1 209 58 20 365 1 339

Prod° ANRU / prod. annuelle tot.

4,8 ans

6,2 ans

29,8 ans

2,0 ans

1 an 2,5 ans

0,4 an 3,0 ans

0,2 an

1,8 ans

2,3, ans

Source : Filocom 2007


53

4.4.2. PRODUCTION DE LOGEMENT DANS LA PERIODE RECENTE ET DANS LE CADRE DES PRU

La comparaison de l’activité de production sur la période récente et celle programmée dans le cadre de l’ANRU permet de distinguer plusieurs cas de figures.

- Dans trois sites, la production ANRU apparaît marginale au regard du rythme moyen récent de production : Rillieux, Avignon, Nîmes. Cela tient d’abord au bas niveau de la diversification programmée dans des contextes de production assez intense (Avignon et Nîmes). L’offre liée à la diversification y sera marginale. Orléans est dans une situation presque similaire avec une production moyenne de 245 logements privés par an ce qui correspond au niveau de la diversification programmée.

- Dans les autres sites, la diversification correspond à au moins un an de production. On observe

deux situations différentes :

o A Evreux, Lille et Chambéry, l’offre ANRU représente environ deux années de production mais dans un contexte de marché très actif avec une production comprenant au moins 25% de logements sociaux (jusqu’à 40% à Evreux). L’offre nouvelle de la diversification représente des volumes importants par rapport à la production mais va toutefois être réalisée dans un contexte assez fortement concurrentiel.

o Dans quatre sites (Aulnay, Antony, Hérouville et Strasbourg) cette importance de la

production de diversification au regard de la production totale intervient dans un contexte de faible offre neuve. Il en résulte que la diversification équivaut à plusieurs années de production. C’est sans doute la configuration la plus favorable en tous les cas pour capter un public plus large. En effet, cette diversification se réalise à la fois dans des marchés tendus, avec une demande importante et une faible production liée notamment à la faiblesse du foncier disponible. C’est le cas en région parisienne et à Hérouville, mais aussi à Strasbourg où la diversification du Neuhof constitue le principal secteur de développement du logement sur la ville.


54

4.5 LES TENDANCES LOURDES ET LES CONTRAINTES

4.5.1. TYPOLOGIE DES LOGEMENTS DEMOLIS

La tendance à la diminution du parc de grands logements est une tendance du renouvellement du parc observée dans plusieurs agglomérations. Pour autant, elle ne se vérifie pas dans tous les sites. Qu’en est-il de la tendance nationale ? Le rapport 2007 de l’ONZUS déduisait des informations communiquées par l’ANRU que la proportion de grands logements (T5 et plus), dans les logements démolis, était de 48% en 2006 (36% de T5 et 12% de T6), sur un effectif de plus de 28000 logements démolis.5 Cette proportion semble anormalement élevée. En effet, le RGP 1999 indique que la proportion de T5 et plus est de 11,3% de T5 et plus dans le parc social HLM national, et de 15% dans les ZUS. Les derniers chiffres communiqués par l’ANRU indiquent que la proportion de logements T5 et plus démolis jusqu’en 2009 est de 12% alors que la proportion de ces types reconstitués est de 9%. De même la proportion de T4, entre démolition et reconstitution, diminue de 3 points alors que celle des T1 et T1bis baisse de 4 points. On a donc un renforcement de la proportion des types T2 et T3 aux dépends des autres types. Mais les 48% du rapport de l’ONZUS de 2007 sont vraisemblablement le résultat d’une erreur de traitement. La thèse de la diminution massive des grands types de logements T5 et T6 (et de celle du logement de familles nombreuses immigrées), parfois imprudemment évoquée comme une tendance lourde du programme, relève sans doute plus du fantasme que d’une rigueur d’analyse.

PNRU T1 et T1 bis

T2

T3 T4 T5 T6 et T7

Total

Nbre logements démolis 2009

3400 8095 17479 16443 5483 799 51699

% 7% 16% 34% 32% 11% 1% 100%

Nbre logements reconstruits 2009

1264 8766 16302 12480 3628 303 42743

% 3% 21% 38% 29% 8% 1% 100 Source : ANRU – octobre 2010

Cette réduction du nombre de grands types n’est pas illégitime. Il faut noter que l’occupation moyenne du logement social a décru. L’enquête OPS 2006 a montré que le tiers des logements, tous types confondus, est occupé par une seule personne, proportion identique à celle des personnes seules chez les demandeurs de locatif social. D’autre part, le phénomène de sous-occupation, réel, ne concerne que les grands logements Comme la rotation dans ces types de logements est très faible, les besoins persistent, bien que les effectifs nécessaires soient relativement faibles. Si les besoins restent insatisfaits c’est moins par manque de grands types de logements que par une absence de rotation dans ces grands types. Comme la demande générale se porte essentiellement sur le T2, le T3 et à un moindre degré, sur le T4, les bailleurs produisent peu de grands logements, sauf exception. Ils ont naturellement tendance à reproduire dans le parc social locatif destiné aux opérations ANRU la typologie qu’ils préconisent dans leurs programmes neufs ordinaires. Et comme ils sont nombreux à considérer que les grandes familles (plus de 3 enfants) constituent plus facilement un risque à la tranquillité dans l’habitat collectif, ils réservent la production de T5 et, exceptionnellement, de T6, à l’habitat individuel. Qu’en est-il dans l’échantillon des 12 sites ? Si on examine les programmes des logements sociaux reconstitués dont les bailleurs nous ont communiqué les fiches détaillées (dans plusieurs des sites, les bailleurs ont communiqué des informations incomplètes, soit sur le parc démoli, soit sur le parc reconstitué), on observe une certaine disparité. La diminution de la proportion des grands types de logements T5 et plus se vérifie par exemple dans les sites de Rillieux, Chambéry. La diminution de la proportion de T4 semble plus générale, notamment à Aulnay, Orléans. Le seul site dans lequel cette proportion reste identique est Lille.


55

Par rapport à ces situations, la Ville de Lille semble avoir adopté une position inverse et volontariste, puisqu’elle renforce la proportion de grands types de logements (T5) dans le parc reconstitué, en même temps qu’elle n’augmente pas la proportion de logements de petite taille (T2) et qu’elle réduit celle des logements de taille moyenne (T3). Ces grands logements, sont produits dans le cadre d’opérations en partie en habitat collectif et en partie en habitat individuel – dont du PLAI diffus. Le bailleur LMH, de Lille, déclare que les logements financés en PLAI sont essentiellement des grands logements T5 et T6, réalisés en diffus ou en acquisition-amélioration, et destinés à des familles qui ont des difficultés à vivre en collectif. A Orléans, sans être autant marquée, la tendance est aussi à garder une place aux grands logements (les 273 logements reconstitués doivent comporter 13% de T5 et T6). L’Office Public Municipal (Les Résidences de l’Orléanais) a relogé des familles nombreuses dans la partie de son patrimoine existant constituée d’habitat individuel, mais celui-ci ne représente que 8% de son parc, situé uniquement à l’extérieur du secteur Sud dans lequel se trouve la ZUS. Dans la reconstitution de l’offre, si le nombre de T5 subit une baisse, il y a en revanche création de quelques T6. Le nombre est certes modeste, mais si l’on considère qu’un T6 est habitable par un ménage comprenant de 6 à 10 personnes, ce sont près de 50 habitants qui sont ainsi logés. Constat : la tendance nationale à une légère diminu tion du nombre de grands logements T5 et plus n’est pas avérée dans l’échantillon, pour lequel de s données manquent. Dans plusieurs projets locaux, la programmation prévoit au contraire le ma intien d’un effectif de grands logements. La tendance est de reconstituer le parc de logements d e grands types (T5 et T6) en logement individuel et non dans l’habitat collectif. Mais le parc des T 4, lui, diminue.

LOGEMENTS DEMOLIS ET LOGEMENTS CONSTRUITS PAR TAILL E DE LOGEMENT

Site

T1 et T1 bis T2 T3 T4 T5 T6 et + Total

Aulnay

Logts démolis bailleur LF

3 0,3% 96 11% 187 21,5% 539 61,9% 46 5,3% 871 100%

Logts reconstruits LF et SAHLM Cop et F

7 2% 116 26% 167 37% 136 30% 22 5% 452 100%

Evreux

Logts démolis 12 3,8% 84 26,3% 65 20,4% 83 26% 64 20,1% 11 3,4% 319 100%

Hérouville

Logts démolis 30 11,4% 31 11,8% 67 25,5% 99 37,6% 33 12,5% 3 1,1% 263 100%

Nîmes – Valdegour

logements démolis 31 9,5% 79 24,1% 177 54,1% 40 12,3% 327 100%

logts reconstruits 8 27% 10 33% 8 27% 4 13% 30 100%

Chambéry le Haut

logts dém.OPAC 74 56 59% 1 1% 25 26,3% 13 13,7% 95 100%

logts reconstruits (4 prog)

6 3,7% 61 37,4% 57 35% 37 22,7% 1 0,6% 1 0,6% 163 100%

Rillieux

logements démolis 21 10,5% 9 4,5% 68 34% 72 36% 30 15% 200 100%

logts reconstruits (1prog)

10 20% 23 46% 13 26% 4 8% 50 100%

Lille (conv. ANRU)

logements démolis 19 1,9% 256 25,4% 406 40,4% 265 26,4% 59* 5,9% 1005 100%

logts reconstruits 2 0,2% 252 24,8% 369 36,4% 262 25,8% 129* 12,7% 1014 100%

Orléans

logements démolis 11 2% 60 11,2% 103 19,1% 279 51,9% 85 15,8% 538 100%

logts reconstruits OPH

0 0 54 13% 167 40% 130 31% 62 15% 413 100%

* Lille Sud : nombre de T5 et plus


56

4.5.2. UNE TENDANCE A LA DIMINUTION DE LA SURFACE DES LOGEMENTS

Il apparaît aussi fréquemment que les locataires perdent nettement en superficie entre le logement ancien (assez spacieux) et le nouveau logement lorsqu’il s’agit d’un logement neuf. C’est le cas dans le quartier Valdegour à Nîmes, où l’on observe une perte de 10m2 de surface habitable entre un T4 ancien et un T4 neuf, pour un loyer assez proche. Car à Nîmes le loyer ancien et le nouveau en PLUS CD ne diffèrent guère6, ce qui a motivé plusieurs refus de logements sociaux en centre-ville de ménages qui n’entendaient pas perdre de la surface. Le différentiel de superficie entre alors dans les critères du choix du logement de relogement, et peut l’emporter sur l’attractivité et l’image de l’immeuble proposé et du nouveau quartier. Cette réduction de la superficie des types de logements est-elle une règle ? Apparemment non. Car on n’observe pas le même phénomène dans tous les sites. En effet, pour les relogements des ménages des Hauts de Chambéry, la surface habitable indiquée dans le fichier RIME reste sensiblement identique dans les logements anciens et dans les logements neufs. En revanche le loyer, lui, augmente dans les PLUSCD – de 60 à 90 euros selon le type de logement. Il en va de même à Rillieux-la-Pape. Mais i n’a pas été possible de faire cette comparaison dans tous les sites car les informations données par les bailleurs sur les loyers avant-après sont très inégales. On ne peut exclure que les bailleurs développent à cet égard deux types de stratégies distinctes dans la conception des PLUS CD destinés au relogement : produire ou bien des logements de surface équivalente avec un loyer plus élevé, ou bien des logements de surface moindre avec un loyer quasiment identique.

COMPARAISONS DE SUPERFICIES ET DE COUTS DES LOGEMEN TS

* base Nîmes : fiche Habitat du Gard - construction de 30 logements neufs à Valdegour (résidence Les Oliviers),

comportant 14 PLUSCD à 90%, 1 PLAI, 15 PLUSCD à 100% ou PLUS. ** base Chambéry : fiches OPAC Chambéry. Les surfaces et les loyers des programmes neufs sont ceux de 3 opérations PLUSCD (sans PLAI). Les logements neufs PLAI ont des loyers inférieurs. (Petit Joigny, Berges de l’Hyères, Roberty). Ce sont les loyers avant application d’une aide communautaire et communale.

*** base Lille LMH : fiche opérations comportant des PLUS, des PLUSCD, des PLAI en diffus. **** base Rillieux : Fichier relogements OPAC 01 – fiche opération neuve Semailles (50 logements).

6 Pour que la comparaison soit la plus rigoureuse possible, nous avons pris soin de distinguer, dans ces informations, la surface habitable (c’est celle qui est en général indiquée pour les logements anciens) et la surface utile (qui est égale à la surface habitable additionnée de la moitié des surfaces annexes telles que balcon, loggia, etc).

T2 ancien démoli

T2 neuf

T3 ancien démoli

T3 neuf

T4 ancien démoli

T4 neuf

Nimes OPHLM 30 Surface habitable 55 m2 * 79 m2 66 m2 * 89 m2 77 m2 *

Loyer HLMO Archimède 316 353

Surface utile Les Oliviers 59 m2 71 m2 82 m2

PLUS 307 364 422

PLUSCD 90% 276 329 381 Loyer *

PLAI

OPAC Chambéry ** Surface habitable 45 – 56 m2 48 - 50 m2 60 - 65 m2 67 - 70 m2 77– 80 m2 73– 83 m2

Loyer HLMO 210-225 240-250 280-300

Loyer PLUS CD (hors PLAI) 240 - 320 340 - 430 400 - 460

Lille LMH

Surface habitable

Loyer logement existant

Surface utile 57 m2 *** 71 m2 *** 87 m2 ***

PLUS 307 387 470

PLUS CD 90% 277 348 424 Loyer ***

PLAI

239

333

378

Rillieux ****

Surface habitable Velette 63 m2 83 m2

Loyer Velette 185 - 212 216 - 245

Surface habitable 55 m2 68 m2 82 m2

Loyer PLUSCD 277 330 390

Aulnay

Surface habitable tours 48 m2 64 m2 75 m2

Loyer tours C1-C4 LF 280-290 350-360 385-405

Surface habitable îlot A 45 m2 63 – 68 m2 88 m2

Loyer maxi PLUSCD 275 357 - 370 433 - 450


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Conclusion : entre logement démoli et logement reco nstruit, la diminution de superficie pour un même type de logement est la tendance dominante. Ce tte réduction de superficie entre dans les critères de choix du nouveau logement et peut expli quer certaines réticences des ménages à être relogés dans du neuf, à taux d’effort sensiblement égal.

4.5.3. DES STRATEGIES D’OPERATEURS PARFOIS PEU PROPICES AUX PARCOURS ASCENDANTS

Les parcours ascendants dans le neuf peuvent se réaliser dans le PLUSCD, assez rarement, sauf exception, dans les PLUS à loyers normaux. Le PLUS n’est pas un produit destiné au relogement. De sorte que si un bailleur ne souhaite pas s’engager à reloger de nombreux ménages dans le neuf, et qu’il a les moyens de ne pas recourir à la subvention attachée au PLUSCD, il lui suffit de donner, dans la reconstitution du parc, une priorité aux PLUS (in site ou hors site). C’est ce que l’on observe sur plusieurs sites où le PLUS est dominant, notamment à Antony. Par ailleurs, de nombreux interlocuteurs font observer que certaines conceptions des logements neufs ne sont pas favorables au relogement de familles traditionnelles. Les logements avec une cuisine ouverte, dite « américaine » ne sont pas adaptés aux familles ayant habité un logement avec cuisine séparée, et notamment les familles d’origine maghrébine (cette remarque vaut surtout pour les familles maghrébines traditionnelles)7. Les chargés de relogement de plusieurs sites expliquent ainsi bien des refus de logements neufs. A Nîmes (ZUS Valdegour) des locataires ont accepté des villas T5 avec cuisine ouverte puis ont réalisé ensuite des travaux de cloisonnement pour séparer la cuisine du salon. Cette remarque sur les cuisines ouvertes ne concerne pas uniquement les relogements. La direction du développement solidaire urbain du Grand Lyon a noté cette réticence de nombreux demandeurs et attire l’attention des constructeurs sur cette inadéquation des produits actuellement livrés.

4.5.4. LA DISPARITE DES LOYERS DES DIFFERENTS PRODUITS LOGEMENT

Le produit PLUS CD est-il adapté au relogement ? Dans les opérations ANRU, la reconstruction du parc social s’effectue en trois types de produits neufs :

- le PLUS (ou PLUS CD dit à 100%), - le PLUS CD (PLUS dont le loyer plafond est fixé à 90% de celui du PLUS) - le PLAI (en neuf, ou en acquisition-amélioration), dont le loyer plafond est fixé à 88,7% de celui du

PLUS. La construction de PLUS n’est pas destinée au relogement des ménages, même si une petite proportion de ménages est relogée dans ces produits. Cette part est marginale. La construction du PLUSCD est explicitement destinée au relogement et en principe, selon le règlement général de l’ANRU, au moins la moitié de ces logements (dont le loyer plafond est fixé à 90% de celui du PLUS) est occupée par des ménages relogés, ou le sera au terme d’un second déménagement lorsque le ménage a été relogé dans l’existant en attente de livraison du neuf. La circulaire de l’ANRU de juillet 2008 autorise le bailleur à loger dans un PLUSCD un ménage résidant dans le périmètre d’opération (ou dans la ZUS ?) et non concerné par la démolition, à la condition que les ressources de ce ménage soient inférieures au plafond PLAI (60% du plafond de ressources). La production de logements PLUS CD en reconstitution du parc est, sauf exception, dominante. Le PLAI a été initialement destiné aux ménages dont les ressources sont inférieures à 60% du plafond. Il a été ensuite utilisé pour loger des familles correspondant à ce niveau de ressources mais considérées en outre par le bailleur, ou par l’Etat, comme étant en difficulté d’insertion sociale. L’interprétation du critère étant précisée chaque année dans la circulaire de programmation émise par le ministère. Les loyers plafonds des PLUS CD et des PLAI sont en général assez proches. Le PLUS CD répond à peu près à la mission du PLAI quant au niveau de ressources. Néanmoins, pour être assez proche, le loyer n’est 7 Un porteur de projet nous a rapporté qu’un bailleur, au sujet des cuisines ouvertes que les ménages maghrébins n’acceptaient pas, lui avait répondu que c’était aussi une manière de sélectionner ses futurs locataires.


58

pas identique, celui du PLAI restant légèrement inférieur. Parfois la différence atteint 10%, ce qui réduit le loyer au m2 de 20% par rapport à celui du PLUS (Lille LMH, Avignon, Rillieux). Mais à Rillieux, le montant du loyer au m2 du PLUSCD est inférieur de plus de 20% à celui du PLUS et inférieur de 8% à celui du PLAI non minoré. Les bailleurs et porteurs de projets connaissent bien ces différences qui amènent certains d’entre eux à conclure que le PLUSCD n’est pas un produit adapté au relogement de ménages dont 80% au moins, par site, ont des ressources sous plafond PLAI. La même remarque est faite par quelques bailleurs (LMH, VILOGIA, OPH Orléans, etc.). Le GIP de Lille Métropole déplore pour sa part la faiblesse de la production de PLAI au regard des besoins. Le tableau précédent montre pourtant que la différence entre loyer au m2 du PLAI et du PLUSCD n’est pas toujours, dans la métropole et au vu des chiffres que nous a communiqué un des bailleurs8 – LMH - défavorable au PLUSCD. Mais ailleurs on évoque une inadaptation des loyers des PLUSCD aux caractéristiques économiques des ménages à reloger. On observe par exemple que dans le quartier Monclar à Avignon, les logements neufs destinés au relogement sont des PLAI, non des PLUSCD. D’un autre côté, la communauté d’agglomération de Nîmes, porteur des trois projets de rénovation urbaine qui fait l’objet d’une seule convention (deux quartiers à Nimes, dont Valdegour, un quartier à Saint Gilles), demande à l’ANRU une requalification de 194 PLUSCD en 110 PLAI et 84 PLUS, qui viserait les trois quartiers et non seulement le quartier de Valdegour. De son point de vue, les PLUSCD ne garantissent pas que les ménages à très faibles ressources bénéficient de loyers bas de manière durable, alors que les PLAI donnent cette garantie.

PRIX DE LOYERS AU METRE CARRE PAR CATEGORIE DE CONSTRUCTION DES LL S

Site PLAI loyer au m2/SU

PLUS CD loyer au m2/SU

PLUS loyer au m2/SU

HLMO réhabilité m2/SH

HLMO démoli m2/SH

Avignon (Monclar) 4,30 – 4,70 - 5,70 3,2 à 3,6

Lille LMH (plusieurs programmes

4,10 – 4,40 4,50 – 4,90 5,20 à 5,80 ?

OPAC Chambéry9

4,40 ? (Grangerie)

4,80 – 5,60 3,6 à 4,6 (ajout d’ascenseur)

3,4 à 3,9

Rillieux (Semailles neuf 50 lgts PLUS CD)

4,82 (non minoré)

4,46

5,44

Aulnay Coopération et Famille

5,91 à 6,34 5,89 6,66 à 7,12

Aulnay Logement Francilien

5,02 à 5,11 5,24 à 5,38 5,83 à 5,98 3,4 à 3,7 3,4

Aulnay OPH 6,23 à 6,89 (SH) 6,71 (SH)

Orléans 4,86 à 5,43 5,14 à 5,46

Antony 5,31 à 5,83 5,97 à 6,52 Est-ce que cela veut dire que le produit PLUSCD lui-même, qui est le produit phare du relogement dans les PRU, n’est pas adapté aux ressources des ménages à reloger, pour autant que bailleurs et porteurs de projet ne souhaitent pas élever les taux d’effort ? Y-a-t-il contradiction entre la quasi exclusivité donnée au produit PLUSCD pour le relogement et l’exigence du règlement général de l’ANRU de ne pas dépasser le taux d’effort des ménages sous plafond PLAI ? Si contradiction il y a, elle ne pouvait pas être ignorée lors de la définition du programme national – les enquêtes OPS 2000 et 2003 montraient déjà la forte proportion de ménages sous plafond PLAI occupant le parc social et celle des nouveaux entrants10.

8 Le second bailleur de l’opération de Lille-Sud n’a communiqué aucune information sur ses programmes neufs et les loyers correspondants. 9 Chambéry : avant baisse de loyer consécutive à une subvention des collectivités Ville et Communauté (voir plus loin) 10 La Note de synthèse du rapport de l’enquête 2003 d’Occupation du parc social, faite pour la DGUHC et publiée en mai 2004, donne les chiffres suivants : « (dans les ZUS) Tous les indicateurs de l’enquête OPS (niveau des ressources, perception des aides personnelles et des minima sociaux, activité professionnelle) sont convergents sur ce point : 69,6% des ménages ont des ressources inférieures à 60% du plafond (au lieu de 56,9% pour les territoires situés hors zones prioritaires) ». Synthèse, p.5. L’enquête OPS 2006 a montré que cette proportion avait augmenté en 3 ans, puisqu’elle était en 2006 de 74,5% dans les ZUS.


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Les fortes disparités observées entre loyers d’une même zone (par exemple la zone II) pour un même produit (PLAI, PLUS, PLUSCD) proviennent en fait de deux sortes de paramètres : des marges de manœuvre réglementaires et des financements locaux du logement social. (1) Les marges de manœuvres réglementaires : - le bailleur a obligation de ne pas dépasser le loyer plafond, mais il a aussi toute latitude de ne pas fixer

son loyer au plafond. Il peut donc, si l’équilibre de l’opération et les fonds propres le lui permettent, offrir un loyer PLUSCD inférieur au plafond à 90% ;

- le taux de subvention du PLUSCD dépend de la proportion de ces produits dans le programme. Plus cette proportion est élevée, plus la subvention est forte. Le taux de subvention est normalement de 12% mais il est de 17% si le loyer de la moitié des logements du projet est inférieur à 90% du plafond et de 22% si le loyer de 100% des logements est inférieur à 90% du plafond.

- Le bailleur a la possibilité d’appliquer des majorations au loyer plafond du PLUS, du PLUSCD et du PLAI : un coefficient de structure (tenant compte de la taille de l’opération), une majoration pour qualité (THPE, BBC, ascenseur, etc.), ainsi qu’une majoration locale, tenant compte de la localisation, de la qualité de service, et fixée par le préfet. Mais le règlement général de l’ANRU précise que la majoration locale ne doit pas être appliquée dans le calcul du loyer des logements dont l’ANRU subventionne la construction11.

L’application de ces deux dernières majorations (dont l’addition ne peut dépasser 30% du loyer plafond) peut donc modifier très sensiblement le loyer de sortie effectif. Et expliquer les disparités constatées entre différentes villes d’une même zone géographique, et entre programmes dans une même ville. (2) les modes de financement local du logement soci al. - les subventions de l’Etat aux trois différents produits (PLAI, PLUSCD, PLUS) sont décidées au niveau

national12. - Mais le prix de sortie du produit logement, et donc sa position par rapport au plafond, majoré ou non

localement, dépend beaucoup plus du montage financier (différent s’il s’agit d’un Office ou d’une SAHLM) et en particulier des autres subventions apportées par les collectivités, spécialement lorsque les EPCI ont fait le choix de la délégation d’aide à la pierre. Les Conseil régionaux subventionnent parfois de manière importante la production du logement social ordinaire. Les communautés urbaines ou d’agglomération, de leur côté, peuvent également subventionner cette production. Et parfois, la commune également. Ces subventions renforcées sont accentuées dans les contextes de rénovation urbaine. La diversité des prix de sortie des logements – et par conséquent des loyers – déjà importante en ce qui concerne la production du logement social ordinaire, est encore plus grande dans la production du logement social dans les opérations de rénovation urbaine. Le produit PLUS CD montre ainsi une très grande dispersion des loyers.

Cette observation est, dans notre échantillon, illustrée par le constat qui est fait à Rillieux. Si le loyer du PLUSCD minoré est 20% moins élevé que celui du PLUS, c’est que dans ce dernier site, la charge foncière est faible, le foncier de l’opération de reconstitution in site ayant été cédé à titre gracieux par le Grand Lyon – qui en était propriétaire – à l’opérateur – ceci s’ajoutant à la subvention de la Région Rhône-Alpes qui est égale à la moitié de celle de l’Etat, soit 6%. Aussi, lorsqu’un porteur de projet émet des doutes sur la capacité des PLUSCD à reloger tous types de ménages quelles que soient leurs ressources, sa remarque est valable pour le projet qu’il gère mais non pour les projets dans d’autres sites et dans d’autres régions. C’est dire que, dans la détermination des loyers des constructions neuves dédiées au relogement, le poids des politiques locales de l’habitat semble plus important que celui de la politique nationale.

11 L’ANRU limite par ailleurs l’utilisation des marges départementales pour l’établissement du plafond de loyer quel que soit le taux de financement : PLUS CD à 12%, 17% et 22%., le taux de subvention dépendant de la proportion de PLUSCD dans le programme. Ainsi, seules les marges techniques qui permettent une réelle maîtrise des charges sont autorisées. Il s’agit des chauffages économiques avec label HPE ou HTPE (marges de 2 % et 4 % pour les opérations par ailleurs soumises à la RT 2005). Les majorations pour présence d’ascenseur sont également autorisées (majoration moyenne recommandée à 4,5 voire 6 %). Les marges techniques pour locaux collectifs résidentiels, et les autres marges locales liées à la localisation des immeubles ou au contexte local ne sont pas autorisées pour les PLUSCD. 12 Rappelons que pour une construction neuve, le taux de subvention du PLUS est de 5%, celui du PLUSCD de 12%, et celui du PLAI de 20%. Depuis juin 2010, la subvention du PLUS (hors ANRU) n’existe plus.


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Conclusion : on observe une série de limitations ob jectives à la satisfaction des parcours : -moins de grands types de logements, -une réduction des superficies, -des contextes et des stratégies destinées à privil égier le relogement dans l’ancien -des conceptions de logements ayant des effets diss uasifs pour les grandes familles, -des loyers PLUSCD dont l’accessibilité dépend plus des financements locaux que de la politique nationale.

4.5.5. UNE « DIVERSIFICATION » FORTEMENT SOCIALE

La production de logements au titre de la diversification induit nécessairement une forte évolution de la La production de logements au titre de la diversification induit nécessairement une forte évolution de la structure de logements sur les sites. Mais cette évolution est probablement moins sensible que celle initialement envisagée. Cela tient moins aux types de produits mobilisés, car les formes les plus sociales (Accession sociale encadrée et PLS) restent marginales qu’aux formes que prennent, dans les projets, la production de la promotion privée. On constate en effet deux types de production par les opérateurs privés, qui dépendent largement de la politique menée en matière d’habitat par la collectivité locale. La première est la production entièrement libre – l’opérateur acquiert le foncier qui l’intéresse au prix du marché, que ce soit dans le périmètre de la ZUS ou dans la bande des 500 mètres autour, et il le vend au prix du marché, les acquéreurs pouvant être des futurs occupants, le cas échéant en bénéficiant de la TVA à 5,5%, ou des investisseurs. La seconde est la production encadrée vers une accession « sociale » qui présente certaines caractéristiques de l’accession sociale (prix plafond de sortie, plafond de ressources des acquéreurs) mais non leur intégralité – en particulier la sécurisation de l’achat ne fait pas partie du produit. Cette dernière production est fortement orientée vers des publics de primo-accédants, bénéficiant de la TVA à 5,5% et du PTZ, le plus souvent avec un recrutement local. Cette orientation « sociale » de la promotion privée se traduit principalement par deux éléments : des logements aux superficies « compactes » et des prix maîtrisés. Le degré d’avancement actuel des programmations ne permet pas de donner une idée suffisamment précise des proportions de ces différents produits : accession sociale, accession encadrée, accession libre. Par exemple le programme général du projet de Lille-Sud ne spécifie pas, pour l’instant, la part de l’accession à prix maîtrisée et celle de l’accession à prix libre. On connaît seulement ces proportions dans les 4 premiers programmes commercialisés, qui donnent une part quasi égale à l’investissement et à l’accession sociale et maîtrisée, mises ensemble, mais ces proportions peuvent évoluer dans les programmes ultérieurs. La programmation à Strasbourg, de même, se partage en accession libre à prix plafond et dans le même temps une accession libre « spontanée » sur du foncier de maîtrise privée. Dans ces deux cas les programmes ne sont pas encore calés, on ne connaît que ceux qui sont commercialisés. Il est encore trop tôt pour opérer ce partage. Mais dans ces deux sites à forte diversification, l’accession « à caractère social » prend d’ores et déjà une place importante. A Chambéry le Haut, c’est l’accession sociale qui domine. Le site d’Antony, a contrario, privilégie plutôt l’accession libre. On peut enfin ajouter que sur certains sites des « opportunités foncières » sont identifiées, qui porteront un développement d’habitat ultérieur. On pourra alors vraisemblablement constater que l’accession libre sera moins orientée sur la primo-accession.


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5. PROJETS DE RENOVATION URBAINE ET POLITIQUES LOCA LES DE L’HABITAT

Nous avons dit plus haut que les possibilités de parcours, pour les ménages à reloger, étaient conditionnées par la politique de l‘habitat précédant l’opération. Mais les opérations sont aussi l’occasion de préciser certains objectifs de la collectivité dans sa politique de l’habitat, en particulier pour tenter de résoudre les contradictions apparues lors de l’opération entre ses finalités et la ou les contraintes de contexte d’une part et les contraintes réglementaires de financement d’autre part. La réalisation de parcours résidentiels hors site dépend en particulier de trois facteurs : - l’existence d’un parc locatif social en effectif suffisamment important dans le reste de la commune (sits

de province) ou dans les communes limitrophes (région Ile-de-France), - la réalisation hors site de produits de relogement (PLUSCD, PLAI) en début d’opération, qui elle-même

est conditionnée par une politique foncière de la collectivité, - la politique locale de l’habitat durant les années qui précèdent la signature de la convention, et plus

particulièrement la construction de locatif social hors des sites sensibles. Le premier point a été abordé dans le chapitre 3.1. (Répartition spatiale du logement social). Nous aborderons ici le troisième point, c’est-à-dire le rôle des politiques locales d’habitat dans la facilitation des parcours résidentiels lors des projets ANRU. On n’abordera pas ici la question, plus générale, de l’articulation des PRU avec les PLH. On rappellera seulement que dans la première génération de PRU les PLH intégraient rarement la composante du projet de rénovation urbaine, alors que maintenant les nouveaux PLH prennent de plus en plus en compte les objectifs et les contraintes des PRU. Il faut aussi rappeler que la donne a changé depuis 2004, année à partir de laquelle de nombreuses collectivités ont pris la compétence de la délégation des aides à la pierre.

5.1 LA PRODUCTION DE PARC SOCIAL DANS LA VILLE : CONDITION DE FACILITATION DES PARCOURS

La condition de parcours résidentiels hors site (que ce soit dans le neuf ou dans l’existant de qualité) est avant tout la production équilibrée d’habitat social dans la ville, en dehors des ZUS, antérieurement à la mise en œuvre du PRU et des relogements qui conditionnent cette mise en œuvre. Nous illustrerons cela par quelques exemples de sites qui offrent des conditions de facilitation des parcours et d’autres où ces conditions sont moins favorables. Nous examinerons tout d’abord les conditions les plus favorables aux parcours résidentiels, puis celles qui le sont moins.

5.1.1. DES CONDITIONS FAVORABLES AUX PARCOURS RESIDENTIELS

Dans la mesure où les procédures de relogement précèdent toujours la construction des logements sociaux qui font l’objet de la convention avec l’ANRU, le relogement dans le neuf d’une part, et hors ZUS d’autre part, dépend d’abord de la disponibilité du parc social récent et de celle du parc dans la ville. En d’autres termes, la possibilité de parcours résidentiels dépend en grande partie de la politique d’habitat menée antérieurement ou durant la même période, et spécialement d’une politique de répartition équilibrée de logement social dans le territoire. Un indicateur peut être, dans les exploitations des fichiers de relogement RIME, la proportion de ménages relogés dans le parc social conventionné depuis moins de 5 ans. Le projet de Lille (9,5% de ménages relogés en < de 5 ans) est représentatif de cette configuration. Mieux répartir le logement social dans la ville, ve iller à la production de grands logements : Lille La Ville de Lille, début 2010, a introduit trois dispositions dans son PLU.

- La première est une servitude de mixité sociale. Il s’agit de renforcer, dans tous les quartiers de la commune, la proportion de logement social, en fonction des proportions existantes selon ls quartiers. Ces quartiers sont regroupés en 4 secteurs d’application.


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- La seconde est l’obligation de construire une proportion de logements locatifs sociaux (le taux passe de 25% à 30% de locatif social, dont ¼ de locatif très social ou PLAI) dans les nouveaux programmes (le seuil d’application passe de 50 à 17 logements minimum).

- Enfin est érigée une servitude de taille de logement tendant à rendre obligatoire la production d’une proportion minimale de logements de 3 ou 4 pièces au moins, de manière à garantir le maintien d’une mixité générationnelle et à échapper à la tendance du marché à ne produire que des petits logements T1 ou T2.

Ces dispositions, fruits de la réflexion des services de la Ville sur la nécessité d’un accroissement de la mixité dans le tissu urbain, sont en partie issues du constat des problèmes posés par les opérations de relogement, notamment pour les grandes familles ainsi que d’un diagnostic général sur le parc social lillois et sur son occupation. La conception du Grand Projet Urbain de Lille a constitué, de fait, un levier pour définir une politique communale de l’habitat. Il faut d’ailleurs souligner qu’actuellement la Ville ne fait pas de distinction entre la politique de l’habitat et le programme de renouvellement urbain – la finalité est identique, il s’agit de « développer l’offre à vocation sociale dans se différentes dimensions (accession à la propriété, locatif public, locatif privé) sur l’ensemble du territoire de Lille et de faire évoluer la carte du logement social ». Le PLH du Grand Lyon : une proportion obligatoire d e grands logements dans tout nouveau programme Le diagnostic PLH du Grand Lyon actualisé en 2008 fait un constat alarmant concernant la demande en grands logements (5% des 45 000 demandes) et la faible rotation sur ce parc. Il édicte donc l’obligation, pour chaque programme de construction de logements locatifs sociaux, en production ordinaire ou dans le cadre d’une convention ANRU, de comporter au moins, dans chaque tranche de 10 logements, un logement T5 ou plus. Tout opérateur est donc tenu de construire 10% de T5 et plus dans tous ses programmes de construction neuve. Le programme de reconstitution de parc social de l’OPAC de l’Ain à Rillieux comporte ainsi de grands logements. Il faut noter aussi que la reconstitution du parc de logements sociaux dans l’agglomération de Lyon est inscrite dans une convention spécifique – le volet habitat du programme de renouvellement urbain de l’agglomération - qui vise à rééquilibrer la production de locatif social sur tout le territoire. Le PLH du Grand Lyon, signé en novembre 1998, visait déjà un rééquilibrage de l’offre locative sociale au centre et à l’ouest de l’agglomération. Ainsi le parc démoli sera reconstitué à 50% dans les communes ayant déjà une proportion de locatif social supérieure à 40% des résidences principales, ce qui est le cas de Vénissieux, de Vaux en Velin et de Rillieux. La convention indique également les proportions de poduits (PLUSCD, PLUS, PLS). Il y a ici une grande cohérence entre le PLH communautaire et les projets de renouvellement urbains qui sont portés par la communauté et les communes. Les directeurs de projet Rénovation urbaine, du reste, font partie des services de la Communauté urbaine.

5.1.2. DES CONDITIONS MOINS FAVORABLES AUX PARCOURS RESIDENTIELS

Une production insuffisante de locatif social antér ieure au projet ANRU Le cas de Nîmes présente un contexte initial moins favorable à la satisfaction de parcours résidentiels L’agglomération est pourvue d’un PLH, mais la production réelle de logement social, dans la période qui a précédé la convention ANRU a été très inférieure à ses objectifs, dans l’agglomération comme dans la ville-centre13. A la veille de la signature de la convention ANRU, le marché est tendu à Nîmes. La quasi absence de politique foncière dans la commune centre (jusqu’en 2009 des ZAC privées étaient mises en œuvre mais il n’existait pas encore de foncier mobilisé pour le logement social) a contribué à la faiblesse de la production de logement social : celle-ci est restée loin des objectifs de la décennie, n’atteignant que 40% des besoins entre 2000 et 2004. Ceci, malgré une vacance très importante du parc privé identifiée par l’Agence

13 « l’offre nouvelle en logements sociaux est en panne, elle reste déséquilibrée sur l’ensemble de l’agglomération, la redynamisation du parc ancien n’apporte pas la contribution souhaitée, la mise en œuvre d’une politique foncière active est nécessaire», disait le porter à connaissance de l’Etat, lors du comité de pilotage du PLH de Nîmes Métropole du 22 avril 2004. Le point d’étape de la convention réalisé en septembre 2009 confirme l’insuffisance de la production entre 2004 et 2008 mais note une relance très significative en 2009. Il insiste sur la nécessité de relancer la production, souligne la nécessité d’une mobilisation de la Ville-centre. Actuellement une démarche active de prospection foncière est en cours, alors que la moitié des relogements était déjà effectuée au moment du point d’étape.


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d’Urbanisme. Le point d’étape réalisé en septembre 2009 indiquait que le tiers des livraisons était constitué de logements intermédiaires (PLS), ce qui ne correspond ni aux besoins de parcours des ménages résidant dans les ZUS, ni au relogement des ménages délogés par les démolitions résidant dans ces mêmes ZUS. A ce constat relatif à la production récente, il faut ajouter que plusieurs des terrains hors site identifiés pour des reconstitutions ont fait l’objet de recours de la part de riverains. En ce cas l’essentiel des relogements se fera d’abord dans le parc existant, et en grande partie in site. La communauté d’agglomération a pointé rapidement ce problème puisqu’elle a donné à la direction du PRU une mission de prospection foncière, qui facilitera les dernières opérations. C’est cependant le contexte initial qui aura fixé la tendance dominante en matière de parcours. Le cas d’Evreux est un peu différent ; les politiques de l’habitat tendent à un meilleur équilibre du parc social mais l’essentiel de l’offre reste localisé sur la ville centre qui couvre plus de 85% de l’offre de logements sociaux. De plus, cette offre est fortement concentrée sur la ZUS de la Madelaine objet de la convention et sur les deux autres ZUS de la commune.

5.2. LES DISPOSITIFS LOCAUX DE RELOGEMENT DANS LES OPERAT IONS ANRU

5.2.1. LES AIDES A LA REDUCTION DES LOYERS DE SORTIE , A L ’ATTENUATION DES TAUX D ’EFFORT

Atténuer le montant du loyer durant une période tra nsitoire : Nîmes A Nîmes, le Conseil général et la Communauté d’agglomération apportent une aide à la personne destinée à réduire le différentiel des taux d’effort des familles relogées durant les deux années qui suivent l’installation. Cette aide peut être attribuée aux ménages des trois quartiers en rénovation urbaine de l’agglomération. Elle est appliquée systématiquement en cas d’augmentation du reste-à-charge (loyer + charges) supérieure à 20 euros. L’aide porte sur 100% du différentiel la première année, sur 75% les six premiers mois de la seconde année, et sur 50% les six derniers mois. Jusqu’en 2009 elle avait concerné 93 ménages dans ces trois quartiers, et une vingtaine de ménages du quartier Valdegour, pour un montant moyen de 49 euros par mois. Dans la mesure où il s’agit d’une aide limitée à deux ans et dégressive, elle permet surtout de procéder au relogement sans difficulté majeure visible, en reportant à plus tard le problème du taux d’effort. La difficulté du différentiel de loyer est simplement différée. Réduire les loyers des PLUS CD et les rendre plus a ccessibles aux ménages sous plafond PLAI : Chambéry Dès les premières livraisons de PLUSCD, fin 2007, l’équipe de la mission relogement de la communauté d’agglomération de Chambéry, l’OPAC de Chambéry, les associations de locataires constatent que les taux d’effort demandés à nombre de ménages à faibles ressources dépassent le raisonnable et que l’objectif de satisfaire les parcours résidentiels risque de ne pas être atteint pour ces mêmes ménages. Une attention particulière est portée à ces situations mais cela ne suffit pas. En juillet 2009, le Conseil communautaire adopte deux dispositions qui sont intégrées au PLH. L’une peut concerner tout programme de logement. C’est une aide à la pierre. L’autre concerne certains logements à l’intérieur de ces programmes. C’est une aide à la personne. La première consiste à compléter les aides existantes (dont une aide de la Région apportant 120€/m2 de SU pour la réalisation de PLUSCD) pour produire, dans les sites du projet (la ZUS des Hauts de Chambéry, la ZUS du Biollay), des logements dont la moitié au moins servira au relogement et dont les loyers sont plafonnés au niveau du PLAI. Un montant de 100 euros/m2 de SU est apporté à parité par la commune et par la communauté d’agglomération à l’opérateur. Celui-ci n’applique aucune majoration locale au loyer de base, ce qui, estime le porteur de projet, réduirait le loyer conventionné d’environ 7%. Cette disposition, à ce jour, a été appliquée à trois programmes neufs financés par la convention, qui représentent 73 logements14. La seconde, plus orientée pour résoudre des situations exceptionnelles de ménages très démunis à reloger, consiste en outre à verser à l’opérateur une aide de 35 €/m2 de SU pour réduire le montant du loyer d’un

14 Appliquée au programme de PLUSCD du Petit Joigny de l’OPAC de Chambéry, cette aide réduit sensiblement le loyer puisqu’elle fait passer le loyer le plus bas du T3 de 384 € à 331 € et le loyer le plus bas du T4 de 444 € à 378 €, soit une baisse de 15% environ (Source : fiches opération OPAC Chambéry).


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logement PLUSCD ou PLAI lorsque le taux d’effort du ménage à reloger dépasse 30%. L’aide est versée à l’opérateur si celui-ci pratique un loyer équivalent à 80% du plafond du loyer PLUS, sans aucune application de majorations locales. Cette disposition s’applique pendant toute la durée du bail. En mai 2010, le même Conseil communautaire, face aux problèmes de calendrier de livraison de PLUSCD de l’autre bailleur social (OPC de Savoie), décide d’élargir la première aide à toutes les opérations de construction neuve financées par l’ANRU, qu’elles se trouvent dans les sites de projet ou hors de ces sites, et d’étendre la seconde aide à tout programme neuf conventionné ou livré depuis moins de 5 ans, que le programme soit financé ou non dans le cadre de la convention ANRU. Ceci pour permettre de reloger des ménages dans du neuf livré récemment mais non inscrit dans la convention ANRU. L’aide est de 35€/m2 de SU pour les opérations qui bénéficient déjà de la première aide (qui offrent un loyer à 80% du plafond sans majoration locale), et de 70€/m2 de SU pour les autres (à la condition qu’elles offrent un loyer à 90% du plafond sans majoration locale). CHAMBERY– Aides à l’opérateur pour la réduction du loyer d’un PLUS

CD, adaptation aux ressources d’un ménage sous plafond PLAI

ménage X : 2 personnes + 1 à charge, ressources = 771 €/mois ancien logement HLMO T3, 60 m2 SH

ménage X Nouveau logement : PLUS CD, T3, 68,83 m2 SU avec ascenseur

Loyer charges APL résiduel, taux effort Loyer charges APL résiduel, taux effort

PLUSCD 379 125 259 245 – soit 32%

Aide n°1 327 125 259 193 – soit 25%

HLMO 256 86 + 30 258 84 + 30 = 114 soit 11%

Aide N°2 291 125 259 156 – soit 20% source : Mission relogement Chambéry

Garantir un taux d’effort équivalent : Aulnay-sous- bois.

Dans la Charte de relogement signée avec les bailleurs sociaux, où Le Logement Francilien est le bailleur principal, opérateur notamment des démolitions, l’enjeu principal est une stabilité des taux d’effort des ménages relogés. La Charte dit explicitement : « Dans le cas d’un relogement dans le patrimoine Logement Français à Aulnay-sous-bois, le loyer appliqué dans les logements proposés sera tel que le taux d’effort du ménage (loyer + charges – APL) soit comparable à celui du logement actuel à Aulnay-sous-bois pour un logement de catégorie équivalente ». Le dispositif semble avoir été assez efficace puisque c’est un des seuls sites où l’augmentation du reste-à-charge au m2 est très faible (voir chapitre 6.3.5). « Le point-clé dans le relogement à Aulnay n'a pas été l'augmentation ou non des loyers mais plutôt la stabilité, voire la baisse, du taux d'effort pour les ménages. Tel était l'objectif majeur dans la charte. Il se trouve aussi que les loyers pratiqués par le bailleur sont assez faibles et n'ont pas subi d'augmentations quand bien même les réhabilitations menées depuis plusieurs années. Le loyer mensuel dans le parc ancien du Logement Francilien dans les Quartiers Nord se situe entre 3,4 et 3,7€ / m² de SC hors charges. Et dans les logements neufs récemment livrés, l'élément-clé d'appréciation demeure le taux d'effort. Autrement dit, à revenus constants pour le ménage, la quittance après relogement reste globalement stable, voire diminue. Les ménages « perdent » simplement de la surface en intégrant le neuf. »15

5.2.2. LES MOUS ET AUTRES OPERATEURS DU RELOGEMENT

Les procédures de relogement (diagnostic, visites, attribution, établissement du bail, accompagnement) sont réalisées par les bailleurs, soit en interne (LMH à Lille, Vilogia, OPAC de l’Ain, OPAC de Chambéry et OPAC de Savoie, Orléans, etc.) soit par un prestataire externe (Avignon, Antony). Il est plus rare que la procédure de relogement soit pilotée directement par le porteur de projet. C’est le cas quand ce dernier souhaite contrôler le processus et qu’il juge la situation du bailleur insuffisamment adaptée à cette tâche. Ainsi à Nîmes, le relogement dans les 3 ZUS de la convention ANRU (2 ZUS à Nîmes, une ZUS à Saint Gilles) est piloté par la communauté d’agglomération qui en a confié la mise en œuvre à un prestataire spécialisé dans l’insertion par le logement (Association de Logement du Gard). La mission de la MOUS est de reloger en tenant compte des souhaits des familles (type, localisation, étage, etc.) par rapport aux logements disponibles (et d’abord dans le parc existant) et surtout en tenant compte de ses capacités financières après simulation de l’APL par la CAF. L’attention au devenir du taux d’effort et au reste-à-vivre est capitale. Les bailleurs expliquent que, quels que soient les souhaits et la disponibilité de 15 Communication du chef de projet du PRU Aulnay-sous-bois, février 2011.


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l’offre, le premier critère pris en compte est le taux d’effort. Les candidatures de ménages à reloger présentées à la commission d’attribution de logement du bailleur ne sont pas présentées pour des logements qui occasionneraient un taux d’effort trop important par rapport au taux antérieur. Il y a donc, avant l’attribution, un premier filtrage par le taux d’effort, qui est directement lié au loyer du logement disponible. Raison pour laquelle des opérateurs peuvent déclarer que, même avec application de l’APL, certains types de logements restent peu accessibles aux ménages économiquement très fragiles, auxquels ne s’offre alors que le relogement dans des secteurs à image médiocre16. Les tris des fichiers RIME (voir plus loin) permettront de préciser ce point. Si les chargés du relogement ont pour principe de ne pas, ou peu, modifier le taux d’effort du ménage, c’est parce qu’une non-modification constitue un enjeu capital pour le bailleur. Le règlement général de l’ANRU précise en effet que les locataires sous plafond PLAI ne doivent pas voir leur taux d’effort augmenter pour une même surface habitable, faute de quoi le bailleur est tenu de restituer à l’Agence le montant de la subvention du PLUSCD minoré17. Il fixe par conséquent, pour chaque ménage sous plafond PLAI, la limite du loyer PLUS ou PLUSCD, au dessus de laquelle le bailleur perd la subvention. Or les ménages dont les revenus sont inférieurs à 60% du plafond HLM représentent, selon les sites 70 à 85% des ménages à reloger, jamais moins. La mission des « MOUS relogement » consiste donc à reloger les ménages selon leurs souhaits et en fonction des disponibilités, mais en faisant en sorte que le bailleur conserve la subvention de l’Agence attachée au logement neuf produit dans le cadre de la convention. Le relogement dans le parc ancien ne présente pas ce risque.

5.2.3. ACTIVATION DES PRATIQUES DE REPONSES AUX DEMANDES DE MUTATION

Si les chiffres du rapport 2006 de l’ONZUS ont montré assez clairement que la mobilité dans ces quartiers était beaucoup plus importante que le discours ambiant sur les ghettos ne le laissait penser, il n’en est pas moins vrai que certaines ZUS constituaient très nettement, et très explicitement, des lieux d’assignation à résidence. Dans notre échantillon, c’était, jusqu’à récemment, le cas de la ZUP de Valdegour. Le diagnostic de la MOUS relogement a montré que plus du tiers des locataires souhaitaient être relogés dans un autre secteur de la ville, la moitié des ménages seulement souhaitant être relogés dans le site de l’opération. Chez le bailleur principal de l’opération – Habitat du Gard – les demandes de mutations représentaient près de la moitié des demandes de logement à Nîmes. Mais jusqu’aux années 2005, ce bailleur avait coutume de ne pas répondre favorablement aux demandes de mutation déposées par les locataires. Un interlocuteur de l’opération s’exprime ainsi : « On entrait à Valdegour, mais on n’en sortait jamais, sauf décès ou expulsion. C’est uniquement la convention ANRU qui a changé cela. Pour reloger les habitants des immeubles à démolir, il fallait bien trouver des logements ailleurs que sur le quartier. Le bailleur a donc décidé de faire des propositions aux ménages qui avaient déposé, depuis longtemps parfois, une demande de mutation qui n’avait jamais été satisfaite ». D’autant que la ville de Nîmes souffrait (et souffre encore) d’un grave déficit de production de logement social. Le programme national a été ici l’occasion, non d’améliorer la mobilité résidentielle, mais d’en fabriquer une là où elle n’existait pas. Des porteurs de projet, en outre, peuvent définir une politique d’incitation destinée à réduire la sous-occupation. Ainsi la Communauté d’agglomération de Chambéry offre une prime de 1000 euros par pièce « perdue » au locataire qui accepte d’être relogé dans un type de logement inférieur et correspondant à sa norme d’occupation.

16 De cette observation on exclut les ménages antérieurement en situation de sous-occupation et qui tiennent à être relogés dans un logement de type identique. 17 Chapitre 1.1.3.1 Les engagements de relogement , du Règlement général de l’ANRU : L’octroi de subvention est conditionné par l’engagement des bailleurs sociaux à assurer aux ménages directement concernés par la démolition, des relogements de qualité prenant en compte leurs besoins et leurs capacités financières dans la recherche permanente d’une mixité sociale sur site et hors site. Il s’agit pour cela : - pour les ménages les plus modestes (sous plafonds de ressource PLAI) et pour un logement de surface égale, d’offrir un reste à

charge (loyer et charges, déduction faite des aides personnelles au logement) constant; - pour les ménages ne dépassant pas les plafonds de ressource permettant de bénéficier d’un logement social conventionné et pour

une offre de relogement à surface égale et un service rendu comparable (qualité de la construction et des prestations techniques, localisation, environnement immeuble), d’offrir un niveau de reste à charge similaire à celui qui aurait été autorisé dans l’hypothèse d’une amélioration du logement initial à l’aide d’une subvention PALULOS ;

- pour les autres ménages, d’offrir un reste à charge compatible avec leur ressources.


66

D’autres, à l’inverse, prennent appui sur le relogement pour limiter la suroccupation des logements. L’OPH d’Orléans préconise de reloger les familles à raison d’une chambre par enfant, ceci dans le double but d’améliorer les conditions de logement et d’inciter les jeunes à vivre davantage chez eux que dehors. Certains bailleurs ont une politique de réponse aux demandes de mutation, qui représentent en général autour de 20 à 25% des attributions annuelles (LMH à Lille, OPAC de Chambéry, par exemple). Mais tous les organismes n’ont pas cette pratique, loin s’en faut. Or les opérations de relogement, qui se font essentiellement dans le parc existant, nécessitent de profiter de la rotation dans le parc. Rotation qui est en général très faible dans certains types – et notamment les grands logements (T5 et autres). Les nécessités du relogement poussent donc les organismes à libérer plus de logements et par conséquent à examiner plus favorablement des demandes de mutations antérieures qui n’avaient pas eu de réponse. Pour l’OPAC de l’Ain, l’argument souvent évoqué par des bailleur sociaux réticents à satisfaire des demandes de mutation, qui est le plus souvent d’ordre économique (cela coûte cher, le logement risque de rester vacant, etc.) ne repose sur rien. Les bailleurs qui ont développé une politique de mutations, qui se sont construit des critères, une méthode, réfutent ces arguments. Ils considèrent aussi, plus fondamentalement, qu’obliger des ménages à rester là d’où ils préfèreraient partir alors qu’il est possible de leur proposer autre chose n’est pas leur mission. D’autre part, concernant le logement neuf, la circulaire de l’ANRU autorisant le bailleur à comptabiliser dans les 50% de PLUSCD à loyer minoré des ménages non touchés par les démolitions mais dont les revenus sont sous plafond PLAI incite celui-ci à satisfaire, vers le neuf ou le conventionné de moins de 5 ans, les demandes de mutations que ces ménages ont pu déposer. Cela aussi peut inciter le bailleur à identifier des ménages sous plafond PLAI n’ayant pas fait de demande de mutation mais susceptibles d’être intéressés par un logement neuf. Ainsi à Antony un « atelier mutations » a été créé en 2010 avec, pour but, de revoir les demandes de mutation non satisfaites. L’atelier réunit une fois par mois Antony Habitat et le service logement de la ville. Y sont reçus les locataires ayant déposé une demande de mutation qui n’a pas abouti au bout d’un an. Sur la base d’un échange plus poussé avec le demandeur, tout est mis en œuvre pour trouver une solution. Mais cette action est freinée par le manque de F2 et de F3. Le bailleur a également lancé une politique d’échanges de logements, afin de dynamiser la mobilité et de maximiser les réponses aux demande de mutation et de décohabitation, ces dernières émanant notamment de jeunes adultes et jeunes ménages désireux de quitter le quartier afin de se dégager du regard familial. A Aulnay-sous-Bois, l’enquête de satisfaction 2008 établit que « près d'un ménage sur cinq a vu dans la décision de démolir l'opportunité d'être relogé ailleurs ; ce sont des locataires dont les demandes de mutation et/ou les espoirs de se rapprocher de leur travail n'avaient pas pu être réalisées.18 » Les décohabitations, qui concernent généralement de jeunes adultes désireux de quitter le domicile parental, s’inscrivent de façon inégale dans le mouvement entraîné par les PRU. Elles ne représentent que 3,2% des relogements à Orléans mais 8,2% à Aulnay-sous-Bois. A Orléans, la Ville et l’OPH ont fait une tentative qui a été jugée peu convaincante, l’opération « Boulot-dodo », consistant à aider des jeunes à trouver du travail et à leur attribuer un logement. Cette opération n’a pas obtenu le succès attendu auprès du public potentiellement demandeur de décohabitation. Le porteur de projet attribue cet échec relatif à des considérations liées à la précarité des familles : lorsqu’un jeune quitte le foyer familial, son salaire s’il en a un, manque à la famille et, s’il était allocataire du RMI, ce sont les charges qui augmentent (taxe d’habitation notamment). Les PRU sont l’occasion de faciliter des mutations dans le parc lorsque les bailleurs sociaux n’ont pas une pratique de réponse aux demandes de mutation. Il faut regretter que sans PRU, des locataires n’auraient jamais eu l’occasion de réaliser leur souhait de quitter leur quartier ou simplement de changer de logement dans leur quartier. On observe en effet deux types de position des bailleurs sociaux – les uns ont une politique de réponse aux demandes de mutations, les autres ont une politique de non-réponse à ces demandes. Il faut mettre en relation ce constat sur la mobilité avec la conception que le bailleur se fait de la relation entre mobilité et mixité sociale.

18 TRACE : Enquête de satisfaction sur le relogement dans le cadre du programme de rénovation urbaine des quartiers Nord, pour le GIP-PRU d’Aulnay-sous Bois, mai 2008


67

- soit le bailleur a une politique de faible réponse, voire de non-réponse aux demandes de mutation (surtout si elles viennent de secteurs dévalorisés19). Il conçoit la mixité sociale comme une notion applicable à certains segments de son parc seulement, à l’exception des segments de bas de gamme qui gardent leur fonction. C’est une mixité par les produits et sans mobilité, et la mixité s’applique à un stock. On se trouve dans une logique d’immobilité résidentielle.

- soit le bailleur a une politique de réponse aux demandes de mutation. La mobilité est alors

applicable à tous les segments de son parc et en particulier à ceux dont il considère qu’il faut permettre au locataire de ne pas y être relégué indéfiniment. La mixité s’effectue autant par la mobilité que par les produits, et cette mixité s’applique non à un stock, mais à un flux. On se trouve dans une logique de mobilité résidentielle.

Caractéristiques répartition équilibrée de LLS dans la ville, en ancien/neuf

CONTEXTES FAVORABLES AUX PARCOURS RESIDENTIELS

Forte diversité de produits LLS dans la ZUS,

Prédominance de PLUSCD et PLAI dans la reconstitution du parc, notamment hors ZUS

diversité du tissu d’habitat : LLS-copro-pavillons dans la ZUS

politique locale de l’habitat corrigeant tendances du marché (politique foncière, renforcer production PLAI, production grands logements, aide à réduction de loyers…),

bailleurs ayant une politique de réponses aux demandes de mutation

Faible répartition de LLS dans la ville, en ancien/neuf

CONTEXTE MOINS FAVORABLES AUX PARCOURS RESIDENTIELS

Faible diversité de produits LLS dans la ZUS,

Prédominance de PLUS dans la reconstitution du parc , notamment hors ZUS

tissu principalement de LLS dans la ZUS

Faible politique locale de l’habitat

bailleurs ne pratiquant pas des réponses aux demandes de mutation,

En résumé : Les tendances lourdes s’opposant à la mobilité posi tive peuvent être contenues et contrebalancées par les politiques locales de l’habitat antérieures . La facilité des parcours est conditionnée avant t out par une politique de répartition équilibrée du loge ment social dans la ville, et de programmation antérieure de produits adaptés aux caractéristiques des ménages à reloger, qui diffèrent peu de celles de l’ensemble des demandeurs. Les nécessités du relogement et la possibilité de r eloger en neuf des ménages sous plafond PLAI et non délogés par les démolitions créent ou réactiven t des pratiques de réponses aux demandes de mutation chez les bailleurs qui y répondaient peu. On peut toutefois regretter le fait que des locatai res de certains quartiers où les bailleurs ne répondent pas aux demandes de mutation n’auraient j amais eu l’occasion de réaliser leur souhait de changer de logement et/ou de quartier sans les con traintes de relogement induites par le PRU. Cela met en lumière les diverses conceptions que se font les bailleurs de la relation entre mobilité e t mixité.

19 Ajoutons que chez un même bailleur les agences décentralisées, qui enregistrent des demandes, peuvent avoir des pratiques différentes en matière de traitement de demandes de mutation, selon que ces demandes émanent de tel ou tel quartier. En clair, une agence décentralisée peut être réticente à examiner des demandes émanant d’une ZUS ou présentées par une MOUS relogement, alors qu’elle instruira plus favorablement des demandes venant de son propre secteur.


68

PARTIE IV : DYNAMIQUES SOCIALES INDUITES


69

6. LES PARCOURS RESIDENTIELS PAR LE RELOGEMENT : LE S RESULTATS

Pour apprécier les effets du relogement sur les parcours résidentiels, on a eu recours à trois types de matériaux :

- l’exploitation des fichiers de relogement tenus par les bailleurs sociaux, dits fichiers RIME, qui donne de nombreuses assez normalisées

- l’exploitation d’autres données issues de diagnostics de relogement, d’enquêtes de satisfaction relogement et de fichiers parfois plus actualisés que les fichiers RIME,

- les informations recueillies lors d’entretiens avec les acteurs locaux, directeurs de projets, services des bailleurs sociaux.

Les fichiers RIME apportent des informations qui permettent tant l’agrégation des données que la comparaison entre sites. Il y a toutefois des limites à leur utilisation :

- « l’évaporation » des ménages (le départ des ménages avant leur prise en compte dans ces fichiers) est difficile à évaluer pour deux raisons. D’abord, il y a pu avoir un décalage important entre la déclaration d’intention de démolir (DID) qui fonde le démarrage de l’opération et la mise en place effective d’une équipe de suivi du relogement. Au cours de cette période, les logements libérés ne sont pas attribués mais ils ne sont pas forcément inscrits au fichier RIME. Par ailleurs, il existait une vacance souvent importante sur les sites mais l’information sur son niveau est souvent parcellaire et imprécise.

- les informations à saisir pour chaque ménage sont conséquentes, il en résulte qu’en règle générale

les personnes en charge du suivi du relogement renseignent la base au moment du relogement. De ce fait, s’ils sont généralement inscrits dans la base, les caractéristiques (âge, taille du ménage, ressources, …) des ménages qui quittent le parc sans bénéficier d’un relogement ne sont pas renseignées. RIME ne permet donc pas de comparer les profils des ménages relogés et ceux des partis d’eux-mêmes.

- Le traitement des décohabitants est différencié selon les sites. Les obligations réglementaires de

concernent que les titulaires du bail, ce qui amène certains bailleurs à ne pas saisir les informations concernant les décohabitants relogés. Cela recouvre en fait deux situations. Dans le cadre de certaines opérations, les bailleurs peuvent considérer que les décohabitants ne font pas partie des ménages à reloger et ils sont renvoyés à l’inscription du le fichier de la demande et au circuit banal d’attribution (Montereau est dans ce cas), dans d’autres cas (les plus fréquents), les décohabitants sont relogés dans le cadre de la procédure « ANRU » mais cela ne se traduit pas nécessairement par le renseignement d’une fiche RIME. Sur les 12 sites étudiés, les informations sur les décohabitants sont disponibles pour 6 sites.

- Concernant plus particulièrement la localisation des relogements, il existe une ambiguïté sur le

terme de « sur site ». Ce terme est normalement entendu comme le quartier objet de la convention donc en général la ZUS. Mais certains bailleurs ont une définition plus restrictive et considèrent qu’il s’agit du périmètre du programme visé par la démolition ou le sous-secteur de la ZUS. Dans les bases exploitées, nous avons pu constater qu’à Antony par exemple, un grands nombre de ménages sont relogés « hors site », « en ZUS ». Comme cette commune ne comporte qu’une seule ZUS, ces ménages ont été relogés en dehors de leur programme d’origine mais nécessairement en ZUS, donc sur le quartier. C’est pourquoi si l’on veut mesurer la part réelle des ménages relogés dans des secteurs de la géographie prioritaire, il est plus prudent de considérer l’ensemble « sur site + ZUS ». Toutefois, il faut noter que dans le cas de communes comptant plusieurs ZUS, l’appréciation d’éventuels mouvements de transferts vers d’autres quartiers en ZUS est peu fiable.

- Enfin il faut prendre avec précaution les chiffres relatifs à l’évolution du reste-à-charge et du taux

d’effort, compte tenu du fait qu’une partie des informations qui y sont inscrites comportent des biais tendant à sous-estimer reste-à-charge et taux d’effort. Nous y reviendrons.


70

Les exploitations que l’on trouvera dans les chapitres qui suivent s’appuient sur une trentaine de fichiers RIME (sur deux sites nous avons reçus des fichiers propres au bailleur, nous avons procédé à leur adaptation au format RIME) reçues de 15 bailleurs différents. Elles concernent les 12 sites étudiés. Ces fichiers ont permis de constituer une base comprenant près de 3 200 ménages dont 2 990 ménages relogés auxquels s’ajoutent 145 décohabitants. La répartition des ménages par site correspond à l’ampleur des démolitions même si nous ne disposons pas en règle générale des fichiers pour l’ensemble des opérations. Il est aussi à noter que les opérations de relogement ne sont pas achevées sur certains sites. Les chiffres à l’échelle du site concernant Avignon et Antony doivent être maniés avec précaution. Car les effectifs en sont particulièrement restreints (respectivement 31 et 71 ménages). Dans le cas d’Avignon, ce faible effectif est dû à ce que l’essentiel des ménages résidant dans le bâtiment de 150 logements à démolir a été relogé avant d’être comptabilisé au titre de la convention. Dans le cas d’Antony, cela vient de ce que le fichier RIME rend compte des relogements effectués dans la période finale du projet, mais non de la première vague de relogements (144 logements sont démolis dans le cadre de la convention, mais l’immeuble appelé Grand L a été démoli avant la convention), qui n’a pas été comptabilisée dans le fichier RIME. Ce phénomène de non-comptabilisation dans RIME est observé dans d’autres projets - à Lille Sud, par exemple, les relogements des cités Millions sont bien antérieurs à l’utilisation de RIME, qui n’en rend pas compte - mais c’est seulement dans les deux sites d’Avignon et Antony qu’il concerne au moins la moitié des ménages concernés.

BILAN FICHIERS RIME TABLEAU 1

Commune Total ménages bases RIME

% dans l’ens. de la base 12 sites Relogés Expulsés

Partis d'eux-mêmes

Antony 70 2,4% 70 0 0

Aulnay-sous-Bois 460 16,0% 375 9 76

Avignon 31 1,1% 30 0 1

Chambéry 178 6,2% 162 1 15

Evreux 319 11,1% 261 0 58

Hérouville-Saint-Clair 267 9,3% 212 4 51

Lille 303 10,5% 273 0 30

Montereau 317 11,0% 234 12 71

Nîmes 115 4,0% 110 1 4

Orleans 312 10,9% 251 15 46

Rillieux-la-Pape 85 3,0% 77 0 8

Strasbourg 418 14,5% 367 1 50

Total 2875 100,0% 2422 43 410

*hors ménages encore à reloger

TABLEAU 2

Commune Total ménages sortis du parc Titulaires

Déco-habitants

Antony 70 55 15

Aulnay-sous-Bois 375 340 35

Avignon 30 30 0

Chambéry 162 153 9

Evreux 261 261 0

Hérouville-Saint-Clair 212 212 0

Lille 273 252 21

Montereau 234 234 0

Nîmes 110 110 0

Orleans 251 241 10

Rillieux-la-Pape 77 77 0

Strasbourg 367 332 35

Total 2422 2297 125

Tableaux de synthèse / Données RIME


71

BILAN DU RELOGEMENT

TO

TA

L

AU

LN

AY

S/B

OIS

AV

IGN

ON

CH

AM

BE

RY

NIM

ES

LILL

E

HE

RO

UVIL

LE S

AIN

T C

LAIR

OR

LEA

NS

AN

TO

NY

MO

NTE

RE

AU

STR

AS

BO

UR

G

RIL

LIE

UX

-LA

-PAP

E

EV

REU

X

Total ménages relogés 2422 375 30 162 110 273 212 251 70 234 367 77 261

Relogés _ Locataire titulaires / Nbre 229 340 30 153 110 252 212 241 55 234 332 77 261

Relogés _ Locataire / % 85,1% 80,0% 96,7% 90,5% 95,7% 93,0% 89,0% 79,8% 100,0% 73,8% 88,1% 90,6% 83,0%

Partis d'eux même 13,4% 17,9% 3,3% 8,9% 3,5% 7,0% 10,6% 15,2% 0,0% 22,4% 11,7% 9,4% 17,0%

Expulsion 1,5% 2,1% 0,0% 0,6% 0,9% 0,0% 0,4% 5,0% 0,0% 3,8% 0,3% 0,0% 0,0%

TAILLE DU LOGEMENT (relogés, ancien logement) / % nr

0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,6% 0,0%

T1 / T2 19,3% 0,0% 27,6% 0,9% 41,7% 21,4% 15,4% 0,0% 0,0% 0,0% 18,7% 30,7%

T3 /T4 65,3% 96,2% 82,8% 59,2% 81,8% 48,8% 63,3% 67,2% 69,1% 73,5% 53,2% 58,7% 40,9%

T5 et + 15,5% 2,6% 17,2% 13,2% 17,3% 9,5% 15,2% 17,4% 30,9% 7,7% 24,8% 22,7% 28,4%

TAILLE DU LOGEMENT (relogés, nouveau logement) / % nr

3,1% 0,3% 34,5% 0,0% 0,9% 2,0% 1,4% 10,8% 1,8% 0,4% 0,0% 0,0% 10,2%

T1 / T2 15,9% 2,1% 0,0% 21,7% 7,3% 28,7% 18,8% 13,0% 7,4% 16,7% 19,9% 15,6% 20,3%

T3 /T4 65,9% 78,5% 89,5% 65,1% 80,7% 58,7% 60,4% 72,6% 72,2% 69,1% 51,5% 71,4% 58,4%

T5 et + 18,2% 19,5% 10,5% 13,2% 11,9% 12,6% 20,8% 14,4% 20,4% 14,2% 28,6% 13,0% 21,3%

AGE DE LA PERSONNE DE REFERENCE (relogés) / % nr

16,0% 0,3% 0,0% 3,9% 0,0% 57,9% 1,0% 50,6% 0,0% 1,7% 0,0% nr 0,9%

Moins de 39 ans 25,7% 13,6% 37,9% 37,0% 12,7% 30,2% 32,7% 29,4% 9,1% 40,9% 25,9% nr 18,8%

de 40 à 59 ans 52,0% 66,4% 37,9% 45,2% 47,3% 47,2% 48,6% 47,9% 47,3% 45,7% 48,8% nr 59,2%

60 ans et plus 22,3% 20,1% 24,1% 17,8% 40,0% 22,6% 18,8% 22,7% 43,6% 13,5% 25,3% nr 22,0%

TAILLE DU MENAGE (relogés) / % nr

0,5% 0,3% 0,0% 2,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,6% 0,0% 0,0% 0,9%

T5 et + 29,6% 38,1% 3,4% 20,1% 41,8% 22,2% 16,7% 40,2% 34,5% 25,9% 30,4% 19,5% 34,5%

COMPOSITION FAMILIALE / % nr

1,1% 0,6% 0,0% 2,0% 0,0% 2,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,6% 0,9% 2,6% 1,3%

Pers. seule 21,5% 6,2% 20,7% 27,5% 10,9% 27,1% 33,3% 17,8% 7,3% 21,9% 20,1% 32,0% 33,8%

Couples ss enfts 8,8% 6,2% 10,3% 10,1% 10,9% 13,4% 13,8% 7,5% 9,1% 7,5% 6,1% 12,0% 6,8%

Famille monoparentale 24,6% 26,3% 44,8% 18,1% 19,1% 21,1% 21,4% 18,3% 30,9% 24,1% 34,3% 26,7% 23,9%

Couples avec enfants 41,6% 55,6% 17,2% 40,9% 59,1% 37,7% 31,4% 56,0% 52,7% 40,4% 30,1% 28,0% 33,8%

RESTE A VIVRE DU MENAGE (relogés) / % nr

3,7% 0,3% 3,4% 3,9% 0,9% 0,8% 3,8% 1,7% 0,0% 6,0% 2,4% 3,9% 15,6%

<20 € / jours / pers. 77,5% 72,0% 92,9% 66,4% 90,8% 80,0% 70,8% 83,1% 58,2% 80,9% 88,0% 58,1% 73,7%

20 € et + / jours / pers. 22,5% 28,0% 7,1% 33,6% 9,2% 20,0% 29,2% 16,9% 41,8% 19,1% 12,0% 41,9% 26,3%

RESSOURCES DU MENAGE (relogés) / % nr

1,9% 0,3% 0,0% 3,9% 0,9% 0,0% 1,9% 1,2% 0,0% 5,1% 1,8% 0,0% 4,4%

< 1 SMIC 41,4% 15,9% 72,4% 30,1% 46,8% 48,4% 49,5% 41,6% 18,2% 49,5% 55,5% 35,1% 44,7%

LOCALISATION RELOGEMENT (relogés) / % nr

0,0% 0,0% 37,9% 0,7% 0,0% 26,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,4% 0,0% 0,0% 1,3%

Sur Site 65,0% 95,6% 27,8% 45,0% 46,4% 26,3% 42,9% 49,4% 1,8% 94,8% 75,3% 80,5% 77,5%

Hors Site / ZUS de la commune 15,3% 0,9% 72,2% 19,9% 32,7% 39,8% 26,7% 4,1% 81,8% 0,0% 16,6% 0,0% 5,0%

Hors Site / Hors ZUS / Même com. 15,7% 0,9% 0,0% 17,2% 16,4% 31,2% 26,7% 44,8% 12,7% 5,2% 6,0% 10,4% 11,3%

Autres commune 4,0% 2,6% 0,0% 17,9% 4,5% 2,7% 3,8% 1,7% 3,6% 0,0% 2,1% 9,1% 6,3%

Dont total ZUS sur site et hs site 80,3% 96,5% 100,0% 64,9% 79,1% 66,1% 69,5% 53,5% 83,6% 94,8% 91,9% 80,5% 82,4%

Total ZUS sur site et hs site et < 10E /j/pers. 82,7% 99,0% 100,0% 65,9% 81,4% 69,0% 68,2% 65,3% 76,9% 97,3% 92,4% 89,5% 80,5%

Total ZUS sur site et hs site et > 4 pers. 83,7% 96,1% 100,0% 73,3% 82,6% 81,0% 71,4% 64,9% 84,2% 98,3% 87,1% 100,0% 79,2%

Total ZUS sur site et hs site et Monop. 81,9% 100,0% 100,0% 59,3% 95,2% 62,8% 66,7% 45,5% 76,5% 96,4% 89,3% 85,0% 83,0%

6.1. LE RELOGEMENT DANS LE PARC SOCIAL NE CONCERNE PAS TO US LES LOCATAIRES

Le relogement dans le parc social, neuf, conventionné depuis moins de 5 ans ou ancien, réhabilité ou non, concerne les ménages qui sont en place au moment où est signée la convention avec l’ANRU. C’est en effet à partir de ce moment que sont pris en compte les frais afférents aux déménagements et l’effectif de ménages à reloger dans au moins 50% des logements PLUSCD programmés et financés par la même convention. Deux catégories de ménages ne sont pas concernées par cette procédure :

- les ménages qui ont quitté leur logement avant la convention ANRU ou éventuellement, lorsque le PRU était précédé d’une procédure ORU ou GPV, avant la signature d’une convention de relogement spécifique à l’ORU ou au GPV.


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- les ménages qui quittent de parc social d’eux-mêmes (ces départs sont appelés départs spontanés) après la signature de la convention.

L’évaporation des ménages à reloger La première catégorie est d’importance variable. Elle dépend surtout de la vacance antérieure à la décision de démolir (vacance pour absence de candidat), mais aussi de la manière dont a été diffusée l’information sur l’opération ANRU et des accidents variables qui ont jalonné son déroulement. Mais ces opérations ont un point commun : la connaissance des motifs de départ et de la localisation des nouveaux logements dans le parc social du même bailleur ou le cas échéant d’un autre bailleur, est nulle. C’est que le bailleur ne saisit ces informations que parce que obligation lui est faite par le règlement de l’ANRU d’informer en particulier sur la localisation du nouveau logement (in ZUS, hors ZUS) sur son âge (neuf, moins de 5 ans, plus de 5 ans), la typologie et le taux d’effort. En bref, avant la convention le bailleur ne saisit aucune information sur les départs (plus exactement il saisit la mutation dans son parc comme une nouvelle entrée parmi d’autres, mais non attachée au périmètre d’opération, et pour en faire l’analyse il faudrait exploiter manuellement des documents papier rangés dans les archives). Après la signature le bailleur saisit des informations exhaustives. En matière de connaissance des parcours résidentiels, il y a donc un avant et un après. Cela n’aurait guère d’importance si ces départs volontaires avant convention étaient quantité négligeable. Mais ce n’est pas toujours le cas. On observe, dans certains sites, une « évaporation » des ménages qu’il est possible de quantifier mais qu’il est impossible de qualifier. Un bon exemple en est donné dans la ZUS de Monclar à Avignon. Le GPV de Monclar, signé en 2001, comportait la démolition d’une barre de 100 logements, qui souffrait d’une très forte vacance structurelle20, due à une mauvaise image et à un peuplement jugé problématique. La décision de démolir a donc été prise très tôt. Mais le projet n’a pas pu aboutir à la signature de la convention avec l’ANRU avant 2007, car il a été entre temps suspendu à une décision de l’Etat relative à l’inondabilité de terrains proches. Des ménages sont donc partis dans le parc social du même bailleur, mais sans que ce dernier n’enregistre leur localisation, la typologie du nouveau logement le taux d’effort etc., la convention avec l’ANRU étant en attente de signature. Dès signature, le compte des ménages à reloger a été fait : 31 ménages. Il est vraisemblable qu’au moins le même nombre de ménages avait déjà quitté l’immeuble. L’analyse du parcours des ménages restants est donc peu pertinente. La procédure de relogement est définie dans une charte de relogement signée par les parties, dont les associations de locataires. Cette charte garantit un relogement, détaille la procédure, le nombre de choix de logements qui seront proposés, et d’une manière générale les engagements du bailleur social qui démolit. En principe elle définit les cas particuliers : situation d’impayé, de retard de règlement de loyer, décohabitation, sous-occupation, etc. Les départs spontanés durant l’opération La deuxième catégorie de départs (après signature de la convention) est en général en proportion plus modeste. Parmi les ménages qui quittent leur logement de manière spontanée alors qu’ils ont un droit à être relogés, mais n’accèdent pas à un nouveau logement social, on trouve plusieurs cas :

- des personnes âgées qui accèdent à une résidence spécialisée ; - de l’accession à la propriété. Cette catégorie, peut représenter, exceptionnellement, jusqu’à 5% des

locataires à reloger ; - des personnes qui se logent elles-mêmes chez un autre bailleur ou dans le privé ; - le départ en retraite dans une maison à la campagne ; - des ménages en situation d’impayé important, mais dont le départ spontané n’efface pas la dette. - des expulsions.

Dans tous les sites sauf peut-être à l’exception de Montereau, la part de cette dernière catégorie - les ménages non relogés - est faible : moins de 15%. Compte tenu de la durée des opérations de relogement (3 à 4 ans en moyenne), ce taux est conforme aux départs prévisibles sur une même période en raison de la mobilité. Les opérations ne semblent donc ni susciter d’accélération des départs, ni une exclusion de 20 Très forte mais peu précise, puisque le bailleur n’a pas pu communiquer de chiffre, ni le nombre de ménages à reloger au moment de la signature du GPV.


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certains ménages du processus. A Montereau, qui est l’exception, 183 ménages se sont relogés par leurs propres moyens, sur les 639 à reloger en lien avec les démolitions, soit 29% des ménages à reloger. Et parmi eux, 113 ont choisi de quitter la commune de Montereau-Fault-Yonne. La situation de Montereau est un peu particulière car le parc était très dégradé tant physiquement qu’en termes de gestion ; une part importante des ménages avait cessé de payer leurs loyers, ce qui explique le taux plus élevé de ménages partis.

Ménages partis d'eux même

0%

5%

10%

15%

20%

25%

ANTONY

AVIGNO

N

NIMES

LILL

E

CHAMBERY

RILLIE

UX-LA-P

APE

HEROUVILLE

SAIN

T CLA

IR

STRASBOURG

ORLEANS

EVREUX

AULNAY S

/BOIS

MONTE

REAU

TOTAL

6.2. LES ENQUETES AVANT-RELOGEMENT ET LES ENQUETES POST-RELOGEMENT RENSEIGNENT-ELLES SUR LES PARCOURS ?

Le problème de l’expression des souhaits dans un co ntexte contraint Les enquêtes relogement, menées avant la mise en œuvre du processus de relogement, font une large part aux « souhaits » des habitants. L’hypothèse affichée est que l’opération doit répondre au maximum, et dans les limites des capacités financières des ménages, aux souhaits de ces derniers : souhaits de localisation (hors quartier, dans le quartier mais dans certains secteurs), de superficie (plus grand, moins grand) de position dans l’immeuble (étage, orientation, balcon, etc), de disposition spatiale (cuisine américaine ou non, séjour, ne commandant pas l’entrée, etc), et des souhaits de montants de loyer. Cette notion de souhait des habitants, au moins dans le relogement, ne peut être confondue avec la notion de choix. Il n’y a pas de choix puisque le locataire est contraint au départ. La règle usuelle veut qu’on leur propose trois logements. Un véritable choix consisterait à proposer d’emblée plusieurs logements entre lesquels le locataire est prié de choisir. Mais ce n’est pas la pratique courante. On propose en réalité un logement. Si le logement ne convient pas, on en propose un second, et ainsi de suite. A chaque visite, le choix est entre ce logement et rien. A moins d’être immédiatement conquis par le logement qu’on lui présente, le locataire est dans la situation de se dire : « si je ne prends pas ce logement, le suivant ne risque-t-il pas d’être moins bien ? ». C’est un choix contraint qui est imposé. Certains locataires se mettent en position de négocier, voire de résister au déménagement jusqu’à ce qu’un logement leur convenant effectivement leur soit proposé. Ce sont ceux que certains bailleurs nomment parfois des irréductibles, que nous tendrions plutôt à qualifier de négociateurs. Mais ils sont assez peu nombreux. La majorité des logés-délogés-relogés est relativement passive. Dans quelques projets, des processus de concertation et des modalités d’écoute montrent qu’en réalité un apprentissage mutuel du droit des locataires de logement social à exercer leur choix, à la faveur de procédures de transformation des quartiers s’étendant sur plusieurs années, est indispensable. Un élément livré par l’étude post-relogement faite à Aulnay, conforte cette hypothèse. Le cabinet Trace21, chargé par la collectivité de trois études successives dans l’opération ANRU des quartiers nord d’Aulnay, note en effet « qu'il est nécessaire de formuler un plus grand nombre de propositions d'années en années : seules 37,5 % des premières propositions ont rencontré l'acceptation des locataires en 2008 contre 57,1%

21 TRACE op cité, mai 2008


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en 2005 et 49,1% en 2006. La formulation de 3 propositions au moins est nécessaire dans 25 % des cas en 2008, alors qu'elle est de 19 % en 2006 et de 16 % en 2005 ». Cela dit, la capacité à exercer son choix peut-être modérée par le sentiment d’urgence d’un déménagement lorsque des immeubles promis à la démolition ne sont plus entretenus correctement, par exemple et que, corollairement, des pratiques gênantes, voire délictueuses, s’y développent. Des porteurs de projets se posent sérieusement la q uestion des itinéraires résidentiels La communauté urbaine du Grand Lyon, qui compte 12 sites de renouvellement urbain et une convention de reconstitution du parc social sur son territoire, a commandité fin 2009 une étude d’évaluation de l’impact des projets de rénovation urbaine sur les itinéraires résidentiels des ménages. Cette étude, qui sera rendue fin 2010, comporte trois volets : premièrement un volet quantitatif, assez classique, destiné à identifier les caractéristiques des ménages et celles de leurs logements de destination (âge, typologie, taux d’effort, localisation, etc.). Deuxièmement, une synthèse des différentes enquêtes de satisfaction sur le relogement faites essentiellement par les bailleurs sociaux – synthèse qui a pu être faite à partir de la base, et donc de l’agrégation de données, lorsque c’était possible, de plusieurs enquêtes. On note que le deuxième volet (synthèse des enquêtes de satisfaction) de l’étude a été rendu possible parce qu’un travail commun à ces enquêtes a été fait dans le cadre du suivi de la Charte de relogement à l’échelle de l’agglomération par le Grand Lyon, avec la collaboration de l’Etat et de l’association des bailleurs sociaux de l’agglomération, ABC HLM. Troisièmement, l’étude comporte une analyse qualitative des itinéraires à partir d’entretiens avec un échantillon de 200 ménages construit à partir de la base des répondants aux enquêtes précédentes et d’une typologie. L’évaluation porte donc sur les parcours résidentiels, non sur la satisfaction des relogés. Une des conclusions de ce travail serait que le pourcentage de personnes exprimant une nette amélioration de leur qualité de vie avoisinerait 40%. Le taux de satisfaction après relogement (en agrégeant les très satisfaits et les satisfaits) serait de l’ordre de 80 % (ce qui est conforme aux chiffres nationaux – voir Bilan de l’USH de juin 2009) - dont 30% environ de « très satisfaits ». La mise en regard de ces deux chiffres montre une certaine cohérence dans les réponses, le constat d’un bénéfice manifeste consécutif à l’opération étant fait par au moins 30% des ménages et pouvant atteindre 40%. Certains porteurs de projet accordent une grande importance à la mesure des effets de la politique engagée. Pour eux il est indispensable d’évaluer les effets de l’action publique. La Ville de Lille et le GIP de Lille Métropole rénovation urbaine ont ainsi engagé une étude d’évaluation de l’impact du PRU de Lille sur les mobilités résidentielles et la diversification sociale des quartiers. C’est, pour la collectivité, l’enjeu essentiel de l’évaluation du PRU – a-t-il produit des parcours résidentiels, lesquels et cela réduit-il la tendance à la ségrégation socio-spatiale ? Il s’agit d’un trvail en continu, engagé en 2010 sous forme d’étude et d’assistante à maîtrise d’ouvrage, de manière à ce que l’outil soit approprié rapidement par le service Habita de la Ville. L’étude ne part pas de rien puisque l’Agence d’urbanisme de la métropole met à jour, depuis 1995, un Observatoire des évolutions sociales et urbaines, qui a identifié les caractéristiques les profils des quartiers (d’un effectif supérieur à 5000 habitants), et qu’elle a réalisé en 2007 une étude sur les parcs de logements et leur occupation. Ce qu’il faut souligner ici c’est l’importance accordée par le porteur de projet à cette question, qui dépasse largement la simple et réductrice question de la satisfaction. Les enquêtes relogement dites de satisfaction : la satisfaction est une notion relative, et les résultats affichés sont parfois discutables Les opérateurs – des bailleurs sociaux – ou les porteurs de projets – la collectivité, engagent des enquêtes post-relogement pour tirer un bilan des opérations de relogement. A Montereau, une étude de satisfaction a ainsi été commandée par le GIP à la demande de l’ANRU. Elle a été réalisée par le cabinet ISAMA. 150 ménages relogés ont été interrogés par téléphone selon un questionnaire en trois parties : (1) le degré et les motifs de satisfaction de l’ancien logement, (2) le degré et les motifs de satisfaction du logement de relogement et du quartier, (3) l’attitude par rapport à la possibilité d’un nouveau déménagement et sur l’éventualité de l’accession à la propriété. Les relogés sont logés à 55% dans des logements réhabilités et à 18% dans du neuf. La répartition entre individuel et collectif est de 11% pour l’individuel et de 89% pour le collectif. Le rapport d’enquête dit : « Le sentiment de satisfaction varie en fonction des secteurs, les habitants des pavillons étant de loin les plus positifs (96%) suivis par ceux de la ville basse (78%) et enfin ceux de la ville haute (71%). L’état du logement et le moment de la rénovation font également varier la


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satisfaction. En effet, pour les personnes dont le logement est neuf, pour l’essentiel les habitants des pavillons, cette proportion atteint 92%. Quand le logement a été rénové avant leur arrivée, la part d’habitants satisfaits est de 77%, de 66% quand l’habitat a été rénové après leur arrivée et 61% quand il n’a pas encore été rénové ». Le dernier pourcentage conduit à réfléchir à la méthode d’agrégation des résultats de ce type de sondage. En effet, on peut se demander ce qui fait que 61% des personnes relogées dans des immeubles non réhabilités sont satisfaites, alors que, rappelons le, elles n’ont changé de logement que parce que le leur était démoli et non par choix. Le pourcentage représente en fait l’agrégation de deux réponses - les « très satisfaits » et les « plutôt satisfaits ». Le statut de locataire de logement social étant souvent vécu comme un statut de soumission, d’absence de choix, il faut recommander une certaine prudence dans l’interprétation des réponses aux enquêtes de satisfaction. Pour peu qu’un ménage ait eu, à un moment, une dette de loyer ou un conflit avec le bailleur, il n’osera peut-être pas s’exprimer franchement, d’où des réponses classées en « plutôt satisfait » ou en « plutôt insatisfait ». Dans la présentation des résultats, au lieu d’agréger les « très satisfaits » avec les « plutôt satisfaits » et les « plutôt insatisfaits » avec les « très insatisfaits », il serait peut-être plus pertinent d’agréger les « plutôt satisfaits » avec les « plutôt insatisfaits » : ce serait une catégorie d’incertains sur ce que le relogement leur apporte vraiment. On aboutirait à trois catégories : les relogés très satisfaits (les bénéficiaires) les relogés insatisfaits (les perdants), et les relogés qui ne voient guère de différence entre l’avant et l’après (les indifférents). On retrouve souvent ces trois catégories dans des enquêtes menées de manière plus qualitative. Utilité et limites des enquêtes de satisfaction pou r l’appréciation des parcours Les enquêtes de satisfaction du relogement ne portent pas sur le parcours résidentiel. Elles ont surtout pour fonction d’identifier l’appréciation des ménages relogés par rapport à l’ensemble du processus, c’est-à-dire par rapport à la méthode générale (information, communication, prise en charge, propositions, etc.) par rapport au nouveau logement et au nouvel immeuble, également par rapport au nouveau quartier ou par rapport au nouveau secteur du même quartier d’origine et par rapport au nouvel environnement (physique, social, services…), mais avec les biais qu’on a vus plus haut. Il faut noter que ces enquêtes ne sont pas nécessairement conçues de la même manière selon que le commanditaire en est le bailleur ou la collectivité porteur du projet. Quand le bailleur commandite une enquête relogement, son premier souci n’est pas le parcours du relogé, mais l’appréciation qui est donnée de son action à lui, et au premier chef sur le processus de relogement, la méthode, l’information, la communication, l’accompagnement. La question principale que se pose le bailleur, et qui structure le cahier des charges de l’enquête, est : « ai-je bien rempli mon contrat par rapport à la charte de relogement ? ». Le nombre de questions portant sur le processus est donc beaucoup plus important que celles portant sur le parcours du ménage, ses demandes antérieures de mutation, ses motivations à l’époque, etc. C’est pourquoi ces enquêtes ne différencient que rarement les réponses des ménages relogés dans le neuf de celles des les ménages relogés dans l’ancien. Lorsque le commanditaire est le porteur de projet, les attentes ne sont pas tout à fait les mêmes. La collectivité, certes se pose la question de la méthode (« tout cela s’est-il correctement déroulé ? »). Mais elle se pose aussi la question des résultats du relogement par rapport aux finalités du projet qu’elle a engagé (mixité, parcours, mobilité, peuplement, etc.). Le cahier des charges des enquêtes d’Aulnay, commandées par le GIP, est en effet plus large que celui d’une enquête de satisfaction et c’est pourquoi ses enseignements sont plus riches que ceux d’une enquête de satisfaction. Il en va de même au Grand Lyon. Il s’agit, plus fondamentalement, d’apprécier les effets des opérations de relogement. Ceci dit, la majorité des enquêtes de satisfaction sont plutôt commanditées par le bailleur. Compte tenu de leurs limites, quelle exploitation peut en être faite ? Il faut tout d’abord rappeler que Ia satisfaction du locataire par rapport à la nouvelle résidence ne signifie pas qu’il ait gravi un degré dans l’échelle résidentielle, ni que ce relogement réponde à un mieux. Le locataire peut être satisfait du nouveau logement sans pour autant que cela constitue une plus value par rapport à la situation antérieure. Il est, au fond, surtout satisfait d’avoir retrouvé un logement. Mais si le ménage estime que le nouveau logement lui apporte un gain très net, une plus value indiscutable, par rapport à une


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situation antérieure, le relogement peut correspondre à un parcours résidentiel dit positif. La question n’est donc pas celle de la satisfaction mais celle du gain, du bénéfice, de la plus-value, ou du mieux.22 Les enquêtes de satisfaction proprement dites posent peu la question du bénéfice résultant. La plupart des enquêtes, comme celle de Montereau, posent des questions du type « êtes vous (1) très satisfait, (2) satisfait ou plutôt satisfait, (3) peu satisfait ou (4) pas du tout satisfait ? ». On peut penser toutefois que la déclaration de forte satisfaction (« très satisfait ») correspond à un réel bénéfice.23 Certaines enquêtes commanditées par les bailleurs, posent parfois des questions de type plus global qui portent sur l’amélioration de la situation (par le relogement). Par exemple l’enquête réalisée à Rillieux auprès de 90 ménages (68 répondants) comportait une question « votre situation s’est-elle améliorée ? ». Une question assez proche a été posée à Aulnay. Voyons quelques unes des enquêtes de satisfaction post-relogement réalisées dans les sites de l’échantillon (Lile, Rillieux, Montereau, Aulnay, Chambéry). Dans tableau suivant nous avons mis en colonne les critères (TS = très satisfaits). Une autre colonne porte sur l’appréciation du changement (qualité de vie, amélioration de la situation, etc.) qui correspond à une question plus globale sur le « gain » éventuellement apporté par l’opération. Enfin nous avons introduit une colonne que nous avons appelée « synthèse ».

RESULTATS DE QUELQUES ENQUÊTES DE SATISFACTION RELOGEMENT site et quartier TS

nouveau logement

TS Nouvel immeuble

TS nv quartier ou nv secteur

qualité de vie bien améliorée

bilan relgt TS

synthèse Proposée

LILLE SUD - Résidence Verdun 50 lgts, 40 ménages, 28 réponse- enquête LMH

15 53%

13 57%

TS : 50 à 60% pour 28 rép.

RILLIEUX – Dynacités - Velette 126 lgts, 90 ménages, 68 réponses. Enquête bailleur

29 42%

25 37%

31 45%

24 35%

TS : 35 à 45% pour 68 rép.

GRAND LYON (200 ménages)

40% 30% 30 à 40%

nveau lgt mieux

ne regrette pas ancien quartier

CHAMBERY – Ch le Haut – OPAC Chambéry, 38 réponses, dont 4 associations et 34 ménages. Enquête CUCS 22/34

58%

24/29 82%

TS : 50 à 60% pour 38 rép.

MONTEREAU 150 de > 18 ans enquête téléphonique enquête GIP 2009

52% 57% TS entre 50 et 55 %

AULNAY – 147 ménages. 80 réponses. Enquêtes 2005, 2006, 2008 pour GIP

49% en 2005, 32% en 2006, 26% en 2008

85% en 2005 35% en 2008

TS en baisse entre 2005 et 2008 32 à 35%

On observe que le taux de grande satisfaction (TS) varie entre 35 et 50% des répondants, le taux supérieur à 50% étant plutôt relevé dans les enquêtes à faible effectif (Lille 28 répondants, Chambéry 34 répondants)24. On note que les enquêtes faites à deux ans d’intervalle à Aulnay indiquent une décroissance de la réponse « très satisfait ». La moitié des ménages se déclaraient très satisfaite en 2005, c’est-à-dire juste après le relogement. Cette proportion, en 2008, s’est réduite à un quart. Quant à l’appréciation d’une nette amélioration de la qualité de vie, qui exprimé à notre sens un « bénéfice », elle oscille entre 35 et 45%. Conclusion : les enquêtes de satisfaction ne renden t pas compte des parcours résidentiels car tel n’est pas leur objet, et elles comportent des biais . Cependant le constat d’un bénéfice manifeste consécutif à l’opération semble être fait par une p roportion de ménages qui oscillerait entre 30% et 40%.

22 L’USH a publié en mai 2009 un document sur le relogement intitulé « Le relogement, résultats et pratiques », établi à partir de résultats portant sur 28 sites et 4200 ménages relogés. Le document, à, partir d’enquêtes auprès d’une partie des ménages relogés réalisées dans 8 de ces 28 sites indiquait un taux de satisfaction global élevé puisque proche de 80%. Il faut interpréter ce taux de satisfaction (qui correspond au regroupement des réponses aux questions formulées ainsi : très satisfait / assez satisfait ou simplement satisfait) comme la proportion de ménages qui ne se déclarent pas lésés de leur relogement, et non comme la déclaration d’un bénéfice net par rapport à une situation antérieure. 23 Nous excluons de cette analyse les enquêtes où les questions ne comportent que deux réponses : satisfait / pas satisfait. 24 Une enquête de relogement a été réalisée en 2008 auprès des ménages relogés du site de La Duchère (Lyon). A partir des réponses, et notamment des réponses à une question portant sur l’aspect bénéfique ou non des relogements, elle concluait que les relogements ont répondu à des souhaits de parcours résidentiels pour environ 40% des ménages relogés ayant répondu à l’enquête.


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6.3. L’ IMPACT DU RELOGEMENT SUR LES PARCOURS

6.3.1 LE RELOGEMENT DANS LE NEUF ET LE CONVENTIONNE DEPUIS MOINS DE 5 ANS

Les ménages relogés dans le neuf représentent à peine 14% de l’effectif, ceux relogés dans le moins de 5 ans en représentent un peu plus de 1%. Ce sont donc 15% des ménages qui ont été relogés dans le neuf ou de moins de 5 ans. Cette proportion évoluera vers le haut au fur et à mesure des années puisque de nombreux programmes ne sont pas encore livrés. Plusieurs bailleurs expliquent à ce propos que de nouvelles propositions de relogement seront faites aux ménages qui avaient été relogés dans l’existant faute d’offre disponible en neuf du fait des calendriers de programmation et de travaux. Les différences entre les sites sont très sensibles. On observe 3 situations :

- les projets où la proportion de relogement dans le neuf dépasse 20%. Il s’agit des projets de Strasbourg (34%), Lille, Chambéry (31% dans les deux cas), Antony (36%).

- Les projets où cette proportion est proche de la moyenne : Montereau (15%), Nîmes (12%), - les projets où cette proportion est inférieure à 10% : Evreux (7%), Hérouville (5%), - et ceux où elle est nulle : Avignon, Orléans, Rillieux.

Existe-t-il une différence entre les ménages dits précaires et la moyenne des ménages relogés ? Oui, et cette différence est plutôt en faveur des ménages précaires. Alors que 15% de l’ensemble des ménages sont relogés en neuf ou en moins de 5 ans, 19% des familles monoparentales, 17% des ménages dont le reste-à-vivre est inférieur à 10 euros par jour et par personne, et 16% des familles de 5 personnes et plus, sont relogés dans le neuf. Les projets, en moyenne, ont donc favorisé le relogement dans le neuf des ménages précaires. Cette moyenne se vérifie-t-elle dans tous les sites ? On note plusieurs cas de figure assez contrastés, mais il est malaisé de distinguer dans ces résultats contrastés ce qui relève d’effets de contextes de ce qui relève de stratégies.

- dans 4 sites la proportion de ménages précaires relogés dans le neuf est inférieure à celle de l’ensemble des ménages. Il s’agit d’Aulnay, d’Hérouville, Chambéry, d’Antony.

- à l’inverse dans certains sites la proportion de ménages précaires relogés dans le neuf est supérieure à celle de l’ensemble des ménages. Ce sont Strasbourg, Evreux, Montereau,

- dans d’autres sites la situation est contrastée. Par exemple à Lille la proportion de familles monoparentales relogées dans le neuf est très supérieure à la moyenne (36% contre 31%), alors que les ménages avec moins de 10€/jour/personnes sont en proportion légèrement inférieure.

- Montereau et Strasbourg sont les seuls sites où la proportion de ménages de 5 personnes et plus relogés dans le neuf est nettement supérieur à la moyenne (29% contre 15% à Montereau, 50% contre 34% à Strasbourg). Ce sont deux sites où ont été construits des grands logements individuels.

Ménages relogés dans le neuf.

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Orléns Aulnay Hérouville Evreux Nîmes Montereau Lille Chambéry Strasbourg Antony Avignon Rillieux Ens.


78

Il faut noter en outre un phénomène qui est structurel puisqu’il constitue un effet direct de l’AP, laquelle solvabilise moins bien les isolés. Dans l’échantillon des 12 sites, la proportion des personnes seules relogées dans le neuf est moindre que la proportion des personnes seules relogées : 15% contre 22%. Les possibilités de parcours résidentiels sont donc plus faibles pour les personnes seules. Sur l’ensemble des sites de l’étude, le relogement dans le neuf est, au final, minoritaire. On observe deux groupes de projets : les projets à taux très bas de relogement en neuf (de 0 à 5%) et les projets où les taux dépassent 20%.

Les proportions de relogement en neuf sont les plus élevées dans les territoires qui se sont dotés d’une politique de l’habitat privilégiant la répartition dans la ville d’une production régulière de locatif social (Lille, Chambéry, Grand Lyon). Et ceci, bien que la reconstitution du parc social hors ZUS soit, dans ces sites, dominante. Il s’agit de PLUSCD. Ces territoires sont moins contraints que les autres par les problèmes fonciers car ils bénéficient d’un parc récent construit avant le projet ANRU. Les taux faibles sont dus à trois facteurs : les décalages de calendrier, les choix qui sont faits en matière de localisation des produits de reconstitution, les choix qui sont faits quant à la nature de ces produits eux-mêmes. Mais il faut ajouter que si les taux de relogement dans le neuf sont faibles, ils sont en progression constante au fur et à mesure des livraisons. Par exemple le Grand Lyon avait noté en 2007 une proportion de 16% de ménages dans le neuf et conventionné depuis moins de 5 ans, mais cette proportion serait finalement située entre 20% et 25% du fait de l’avancée des programmes de construction neuve. Ajoutons trois remarques à ces constats :

- Le problème des décalages de calendriers est connu : dans la plupart des sites, la priorité est de libérer du foncier pour permettre la réalisation de constructions neuves (AFL, logement social, accession). La libération du foncier s’effectue majoritairement par des démolitions d’immeubles et nécessite donc le relogement préalable des ménages. Lesquels, dans leur majorité, expriment le souhait d’être relogés, non nécessairement dans le périmètre d’opération, mais dans le quartier, entité parfois vaste où le secteur opérationnel ne représente qu’une petite partie.

- La localisation des relogés dépend de celle de la nature des nouveaux produits et de leur

localisation. Dans les programmations actualisées, ces nouveaux produits sont plutôt situés hors ZUS : 62% à Lille, 68% à Chambéry, 85% à Orléans, 90% à Antony (où ce sont des PLUS et non des PLUSCD), 52% pour l’Office municipal à Aulnay (les reconstitutions in site étant essentiellement du PLAI – 340 PLAI). La localisation majoritairement hors ZUS est en décalage par rapport à une demande de relogement plutôt orientée vers la ZUS. Cette proportion de relogement hors site correspond à une stratégie de la collectivité qui consiste à réduire, dans la ZUS, le nombre de logements sociaux. Cette stratégie peut répondre à deux objectifs distincts : soit réduire l’effectif de population logée en parc social, pour répartir cette population de façon plus diffuse dans la ville, soit lui permettre de sortir du quartier pour accéder à un autre environnement.

- Les sites où le produit de reconstitution dominant est le PLUS sont des sites où le relogement en

construction neuve est envisagé en faible proportion. C’est le cas d’Antony où 10% des logements sont reconstruits en ZUS – ce sont des PLUSCD – et où 70% des logements sont des PLUS reconstruits hors site. Le parc dévolu au relogement est très minoritaire dans la reconstitution du parc. Le relogement en neuf sera donc très faible si on ajoute à ce constat les raisons de décalage de calendrier évoquées plus haut. A Montereau, le PLUS est dominant dans la reconstitution du parc (75%), dont les deux tiers sont situés dans la ZUS, par conséquent peu destiné au relogement mais plutôt à favoriser une mixité sociale, alors que le produit de relogement dans la ZUS n’est pas le PLUSCD mais le PLAI. A Orléans les 458 logements hors site sont du PLUS, tandis que dans la ZUS sont construits 80 PLUSCD. A Avignon les deux programmes PLUS hors ZUS n’ont pas été conçus dans le cadre de la convention. Il s’agit de deux programmes, antérieurement décidés, d’un autre bailleur social qui ont été inclus dans la convention par commodité.


79

En résumé : Les ménages relogés dans le neuf représentent 14% d e l’effectif, ceux relogés dans le moins de 5 ans en représentent un peu plus de 1%. Ce sont donc 15% des ménages qui ont été relogés dans le neuf ou de moins de 5 ans. Les personnes seules sont relogées dans le neuf en moindre proportion (22% des ménages relogés sont des personnes seules, mais ces personnes repré sentent seulement 15% des ménages relogés dans le neuf ). La proportion de ménages précaires (revenu inférieu r à 10 €/jour/personne, familles monoparentales) relogés dans le neuf est un peu supérieure à celle de l’ensemble des ménages (respectivement 17% et 19%). L’examen détaillé des projets fait apparaître que d ans certains sites cette proportion est plus faible , tandis qu’elle est plus élevée dans les autres. Il est malaisé de distinguer dans ces résultats con trastés ce qui relève du contexte et ce qui relève de stratégies. Les relogements dans le neuf peuvent être considéré s comme une promotion dans le parc et répondre à un souhait de parcours. Les proportions de relogement en neuf sont plus éle vées dans les territoires qui se sont dotés d’une politique de l’habitat privilégiant la répartition dans la ville d’une production régulière de locatif social (Lille, Chambéry, Grand Lyon). Et ceci, bien que la reconstitution du parc social hors ZUS soit , dans ces sites, dominante.

6.5.1 LA DEMANDE DE LOCALISATION

La demande de localisation ZUS et hors ZUS selon le s fichiers RIME - La demande qui porte sur « l’ailleurs » du quartier indique en général trois types de localisation :

- une autre commune, - dans la même commune mais hors de la ZUS qui, dans les entretiens avec la MOUS, est nommée

quartier, - dans un autre secteur du même quartier (ou de la ZUS).

EXPLOITATION RIME SOUHAIT N°1 UNIQUEMENT

Nbre ménages

Souhait NR

Ménages renseignés Total

Autre commune

Autre quartier Total

Antony 70 0 70 43 17% 44% 61%

Aulnay (1) 425 101 324 95 11% 26% 37%

Avignon (2) 31 1 30 17 0% 57% 57%

Chambéry (3) 294 31 263 125 17% 30% 48%

Evreux (2) 319 201 118 65 2% 53% 55%

Hérouville (4) 244 23 221 112 5% 46% 51%

Lille (6) 449 163 286 205 24% 47% 72%

Montereau 92 9 83 42 23% 28% 51%

Nîmes 140 0 140 69 9% 40% 49%

Orléans (5) 264 19 245 69 0% 28% 28%

Rillieux 87 0 87 31 10% 25% 36%

Strasbourg 376 0 376 114 4% 26% 30%

Tous sites 2 791 548 2 243 987 10% 35% 46% (1) hors Rose des vents, 100 ménages NR pour le quartier % sur le total des rensignés (2) : il s'agit des ménages n'ayant pas précisé Montclar pour Avignon et Madeleine pour Evreux (3) : Biollay et quartiers du centre (4) : hors quartier Belles Portes et Grand Parc (5) à vérifier (6) : hors des quartiers Sud y compris Wazemme, Moulins


80

0%

20%

40%

60%

80%

Antony Aulnay (1) Avignon (2) Chambéry (3) Evreux (2) Hérouville (4) Lille (6) Montereau Nîmes Orléans (5) Rillieux Strasbourg Tous sites

Autre quartier Autre commune

L’exploitation de la demande de localisation indiquée dans les fichiers RIME a été faite en ne retenant que les souhaits de premier rang, car dans quelques fichiers seulement son renseignées les demandes de second et de troisième rang. Est identifié le souhait d’un relogement dans une autre commune, ou bien dans un « autre quartier ». La réponse « autre quartier » signifiant ici « ailleurs que dans mon secteur », une difficulté réside dans le fait que les personnes qui ont saisi les réponses n’ont pas indiqué si la localisation souhaitée était en ZUS ou non. On ne pourra donc pas comparer les localisations souhaitées hors quartier avec les localisations réelles (qui, elles, sont notées ZUS ou non ZUS). On observe en tout cas que la demande de localisation dans une autre commune émane de 10% des ménages, que la demande d’un autre quartier est exprimée par 35% de ceux-ci. Parmi les demandes d’autres communes, on note que dans quatre sites (Antony, Chambéry, Lille, Montereau) cette proportion dépasse les 15%. Elle est de 17% dans les deux premiers sites, de 24 et 23% dans les deux autres). La demande de localisation hors du quartier L’étude de satisfaction relogement réalisée dans les quartiers Nord d’Aulnay (qui dépasse de loin le contenu habituel des enquêtes de satisfaction) auprès de 80 ménages identifie bien des différences. Ce sont 28% des personnes qui auraient souhaité quitté le quartier, dont 21% pour changer de commune et se rapprocher du lieu de travail en se rapprochant de Paris et 7% pour rester dans la commune mais quitter les quartiers Nord. Cette faible proportion de demandes de quitter le quartier en restant à Aulnay s’explique sans doute parce que l’offre en dehors de ces quartiers est quasiment inexistante et que la majorité des locataires le sait. La proportion de locataires qui souhaite rester dans le quartier mais en changeant de secteur est de 14%. Celle des locataires qui veulent rester dans le même secteur est de 30%, soit à peine un tiers des ménages. Les demandes de délocalisation, outre le rapprochement du lieu de travail, ont plusieurs autres motifs : le rapprochement familial, l’accès à des quartiers d’Aulnay à réputation plus calme (Vieux Pays, Balagny, la gare), ou à des secteurs du quartier plus valorisés (rue du moulin, Allée des Nénuphars. La coupure du quartier par la RN2 reste forte, car peu de locataires du Sud envisagent de déménager au Nord. Enfin 28% des ménages ont exprimé des souhaits autres que la localisation

source : TRACE, Etude de satisfaction du relogement - quartiers Nord d’Aulnay


81

La même étude note par ailleurs que, entre 2006 et 2008, les demandes de localisation ont évolué. Le souhait de rester dans le même secteur a diminué entre ces deux années. De 49% en 2006 il a chuté à 30% en 2008. Le souhait de quitter les quartiers Nord s’est amplifié, passant de 23% en 2006 à 28% en 2008. Seul le souhait de rester dans le même secteur est resté identique. Ces différences sont en grande partie dues au fait que les locataires enquêtés provenaient d’immeubles distincts. Les locataires interrogés en 2008 résidaient pour l’essentiel dans les grandes tours. La demande de localisation, et la satisfaction, dépendent pour une bonne part des caractéristiques et de l’image des immeubles d’origine. L’auto-censure A Rillieux, la démolition avait avant tout des motivations liées à des difficultés de vie sociale, spécialement dans le quartier de Velette où étaient situées les deux tours à démolir. Les demandes de localisation prioritaires exprimées par les 80 ménages résidant à Velette, aux Semailles (où la partie d’une barre devait être démolie) et aux Piamateurs étaient les suivantes :

RILLIEUX – LES DEMANDES DE LOCALISATION DES RELOGEMENTS

sites demandés

Semailles + + ZUS

Velette - - ZUS

Piamateurs

const. neuves

Rillieux

hors Rillieux)

Total

Nbre de demandes 30 6 3 16 15 10 80

Certains sous-quartiers de la ZUP, jouissant d’une bonne réputation, ne figuraient pas dans la demande initiale de localisation. Ce n’était pas à cause d’une mauvaise image, bien au contraire, mais parce que les ménages résidant dans des tours à réputation médiocre n’osaient pas suggérer qu’on les reloge dans des groupes valorisés ; ils étaient persuadés que le bailleur ne le leur proposerait pas. Il peut donc y avoir, chez les ménages d’immeubles stigmatisés, un phénomène d’autocensure qui leur interdit d’exprimer des souhaits. Il est vraisemblable que dans bien des sites, le travail d’identification de la demande soit réduit à sa plus simple expression, et qu’un bailleur, par exemple, se satisfasse d’une première expression de souhait, pris au pied de la lettre Dans les demandes des locataires de Rillieux, le quartier de Velette avait une mauvaise image, ce qui explique le peu d’empressement à vouloir y être relogé. En revanche le quartier des Semailles était très demandé. D’autres sous-quartiers très valorisés (Piamateurs, Chanet) n’étaient pas demandés car les locataires ne croyaient pas réellement que l’OPAC de l’Ain répondrait favorablement à leur souhait de quitter leur secteur. Enfin l’existence de groupes de logements au centre du village de Rillieux, qui sont pour les locataires y résidant le segment le plus valorisé, n’était pas connue des résidents de la Ville Nouvelle. Pour comprendre pourquoi certains ménages ne demandaient pas des logements de qualité dans des quartiers de bonne réputation qui leur auraient convenu, la maîtrise d’ouvrage a dû organiser des réunions avec les ménages, dont certaines se déroulaient avec l’élue au logement. C’est ainsi que la Ville et l’OPAC ont pu « vendre » certains secteurs valorisés pour favoriser des parcours résidentiels des ménages25. Enfin, deux ans après la fin des relogements dans l’existant, et lorsque le programme de 50 logements neufs a été livré aux Semailles en face de la barre réhabilitée, 6 locataires ont, sur leur demande, été relogés dans des PLUSCD et des PLAI pour lesquels ils étaient prioritaires. De même, à Orléans, les élus ont perçu à quel point les habitants des HLM de La Source étaient a priori peu enclins à exercer un choix. Ne se sentant pas légitimés à envisager un parcours résidentiel, ils demandaient : « vous allez nous mettre où ? » C’est dans le cours des séances de concertation et d’échanges du GPV que les habitants ont pris conscience qu’ils pouvaient avoir des préférences et que celles-ci pouvaient être prises en considération.

25 Un fichier des bailleurs de 2008 indique, concrenant des ménages à reloger de Montereau indique que les souhaits de localisation exprimés par le ménage en second rang peuvent correspondre plus à ses vœux, le premier souhait, plus réaliste, visant moins le souhait que la sécurité du relogement. C’est la stratégie du « ne pas être trop exigeant afin d’être sûr d’être relogé ».


82

En d’autres termes, prendre les souhaits pour argent comptant est une facilité. Selon la posture que la maîtrise d’ouvrage adopte en face des habitants, on peut soit la déplorer, ce qui conduit le porteur de projet et la bailleur à réinterroger les premiers souhaits pour les débarrasser d’un mécanisme d’auto-censure. soit s’en féliciter car cela simplifie la tâche et l’on peut aisément ensuite montrer que les souhaits exprimés ont été respectés. C’est évidemment passer sous silence le fait que les alternatives n’ont pas été montrées, c’est-à-dire, en somme, occulter que le choix n’en a pas été un. En résumé : La proportion des ménages souhaitant quitter la com mune lors du relogement est de 10%. Celle des ménages souhaitant être relogés hors de leur quarti er (secteur ou quartier d’ensemble) est de 35%. La proportion de ménages ne souhaitant pas être rel ogés dans le quartier d’origine (45%) approche de la moitié. Ces proportions sont variables suivan t les sites. Dans plusieurs contextes ont été constatés des phénomènes d’autocensure dans les sou haits de localisation, qui sont dus au fait de la situation contrainte des locataires.

6.3.3. LES REPONSES AUX DEMANDES DE LOCALISATION

Exploitation des fichiers RIME – ZUS et hors ZUS L’exploitation des fichiers de relogement RIME de 2257 ménages relogés dans le parc social montre d’une part que :

- 65% des ménages ont été relogés sur site, dans la ZUS du projet, - 15% des ménages ont été relogés dans une autre ZUS, - un peu moins de 16% des ménages ont été relogés dans la même commune, hors ZUS, - et 4% dans des communes environnantes.

Ce sont donc 80% des ménages qui ont été relogés en ZUS. Ce chiffre est cependant sujet à évolution, car dans de nombreux projets les constructions nouvelles sont en voie de livraison, ou seront livrées dans les années qui suivent.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

ANTONY

LILL

E

AVIGNO

N

HEROUVILLE

SAIN

T CLA

IR

CHAMBERY

NIMES

ORLEANS

TOTAL

STRASBOURG

EVREUX

RILLIE

UX-LA-P

APE

MONTE

REAU

AULNAY S

/BOIS

TOTAL

Sur Site Hors Site / ZUS de la commune

Enfin, on a vu précédemment que dans les ZUS il existe une segmentation, parfois forte, du parc social, qui autorise des parcours résidentiels. Ce sujet sera abordé ultérieurement. Cette moyenne dissimule cependant de fortes différences entre les sites. On peut distinguer trois catégories de projets :

- les projets où le relogement dans les ZUS est supérieur à la moyenne. C’est le cas de la moitié des sites, le maximum étant représenté par les sites où l’offre locative sociale en dehors des


83

ZUS est quasi inexistante (Aulnay, Montereau). Dans ces deux derniers sites les proportions de ménages relogés en ZUS sont de 95% et de 96%. Elle est de presque 100% à Avignon où il existe un parc social non négligeable entre les deux ZUS.

- Les projets où le relogement en ZUS (sur site et autres ZUS) est inférieur à la moyenne mais supérieur à 70%. Ce sont les sites de Nîmes et d’Evreux (79% et 78%),

- les projets où cette proportion tourne autour de deux tiers (Chambéry, Lille, Hérouville, avec respectivement 65%, 66% et 69%).

- et un projet atypique où cette proportion est de 53%. Elle s’explique par la configuration de la ZUS de La Source, dont le périmètre ne prend pas en compte la totalité du parc social de ce quartier.

Lille : Exemple de suivi du relogement - Localisatio n Source : Ville de Lille

Cette carte, réalisée par le service Habitat de la ville de Lille, montre la répartition géographique des relogements des ménages de 10 immeubles, dont une partie situées Porte de Valenciennes, une autre dans le secteur Lille-Sud. Fin 2008, environ la moitié des relogements étaient faits hors du secteur d’origine, dans le parc existant ou dans les opérations de construction dans des « sites associés » dans d’autres quartiers de la ville.

Les ménages dits précaires Observe-t-on une différence sensible entre les ménages que nous appelons précaires et la moyenne des ménages relogés ? Alors que 80% de l’ensemble des ménages sont relogés en ZUS, 82% des familles monoparentales, de même que 83% des ménages dont le reste-à-vivre est inférieur à 10 euros par jour et par personne, ainsi que 84% des familles de 5 personnes et plus, sont relogés en ZUS. C’est, selon l’item, 2% à 4% de plus que la moyenne. La différence est n’est pas très sensible pour l’ensemble des ménages relogés. Qu’en est-il pour les ménages dits précaires ? Les proportions de ménages précaires relogés en ZUS diffère-t-elle de celles de l’ensemble des ménages dans chaque site ? Plusieurs configurations se dessinent. On trouve :


84

- des sites où la proportion de ménages précaires (moins de 10€/jour/personne et familles monoparentales) relogés en ZUS est sensiblement identique à l’ensemble des ménages : Avignon, Strasbourg, Evreux

- un site où la proportion de ménages précaires est un peu inférieure à celle de l’ensemble : Antony (où l’effectif est faible, car le fichier ne porte que sur une dernière phase de relogement), Chambéry, Hérouville.

- Des sites où la proportion de ménages précaires (moins de 10€/jour/personne et familles monoparentales) est un peu supérieure à celle de l’ensemble : Nîmes (différence de +15 points pour les familles monoparentales), Montereau, Aulnay, Rillieux, où la différence est de +9 points pour les moins de 10€/jour/personne et de + 5 points pour les familles monoparentales.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

ANTONY

AULNAY S

/BO

IS

AVIGNON

CHAMBERY

EVREUX

HEROUVIL

LE SAIN

T CLAIR

LILLE

MONTEREAU

NIMES

ORLE

ANS

RILLIE

UX-LA-P

APE

STRASBOURG

TOTAL

En ZUS Total ZUS sur site et hs site et < 10E /j/pers.

Total ZUS sur site et hs site et > 4 pers. Total ZUS sur site et hs site et Monop.

Dans plusieurs sites (Lille, Chambéry, Rillieux) la proportion de ménages de plus de 5 personnes et plus relogés en ZUS est significativement plus forte que pour l’ensemble des ménages : ce sont des sites où la proportion de grands logements dans le parc social est plus élevée qu’ailleurs. De ce fait, les possibilités de relogement sont plus élevées dans la ZUS. Dans quelle mesure la demande de localisation est-e lle satisfaite ? La localisation est une composante importante du projet résidentiel des ménages, projet contingent des démolitions en l’occurrence. Les locataires appelés à déménager dans la perspective des démolitions et, parfois, des restructurations, se répartissent en deux grandes catégories : ceux qui souhaitaient quitter leur quartier, voire la commune, d’un côté, ceux qui ne le souhaitent pas, de l’autre . Que dit l’exploitation des fichiers RIME ? La demande de localisation dans une autre commune n’est pas satisfaite en région Ile-de-France, où la tension du marché est forte, quand le parc social disponible n’est pas réduit à celui de la ZUS (Aulnay, Montereau). Elle est bien satisfaite à Chambéry, Rillieux, communautés où, rappelons-le, la politique d’agglomération en matière d’habitat est forte. On ne peut comparer les relogements hors ZUS avec les sohiats de relogements dans « autres quartiers ». Mais on peut dire que cette demande d’être relogé dans d’autres quartiers est a fortiori relativement satisfaite dans les projets où le relogement hors ZUS est en forte proportion (Chambéry, Hérouville, Lille, Orléans – mais les relogements à Orléans sont en réalité à côté de la ZUS, dont le périmètre est inférieur à celui du PRU). On verra plus loin (Rillieux, Chambéry, Lille, Evreux…) que le relogement en ZUS, même dans le parc existant, n’est pas automatiquement synonyme de parcours négatif.

SOUHAITS DE LOCALISATION ET LOCALISATIONS EFFECTIVES (RIME)

Antony Aulnay Avignon Chambéry Evreux Hérouville Lille Monter. Nîmes Orléans Rillieux Strasb. total

1-Souhait aut. commune 17% 11% 0% 17% 2% 5% 24% 23% 9% 0% 10% 4% 10%

2-Relogt autre commune 3,6% 2,6% 0% 17,9% 6,3% 3,8% 2,7% 0% 4,5% 1,7% 9,1% 2,1% 4%

3-Souhait autre Q 44% 26% 57% 30% 53% 46% 47% 28% 40% 28% 25% 26% 35%

4-Relogt hors ZUS 12,7% 0,9% 0% 17,2% 11,3% 26,7% 31,2% 5,2% 16,4% 44,8% 10,4% 6% 15,7%


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D’autres sources, cohérentes avec les fichiers RIME mais comportant plus de détails géographiques, permettent de mesurer l’adéquation entre les demandes de localisation et les localisations effectives après relogement. On donnera deux exemples : Chambéry et Nîmes. Le premier exemple est caractéristique d’une communauté d’agglomération qui a eu une politique de redéploiement du parc social hors des deux ZUS, le second illustre plutôt le cas d’une commune qui a peu construit, du moins dans la période récente, de locatif social. Ce sont là des contextes distincts qui conditionnent directement la possibilité de reloger conformément aux souhaits exprimés.

SOUHAITS ET LOCALISATION DES RELOGEMENTS DES LOCATAIRES DES HAUTS DE CHAMBERY

Chémbéry , localisation diverses souhaits de localisation RIME (218 ménages)

localisation effective (205 ménages) fichier Cté juin 2010

Hauts de Chambéry (ZUS n°1)

138, soit 63% 118 soit 58%

Biollay (ZUS N°2)

26, soit 12% 30, soit 15%

autres quartier valorisés hors ZUS, dont centre, périphérie, communes hors Chambéry

54, soit 25% 55, soit 27%

On observe que à Chambéry les proportions entre les souhaits de localisation et les localisations effectives diffèrent assez peu. On peut donc dire que statistiquement les souhaits ont été satisfaits. On observera en passant que un peu plus de 10% des locataires ont demandé à être relogés dans l’autre ZUS du Biollay, mais dans des secteurs assez valorisés, nous a-t-on précisé, de cette ZUS. De même, les demandes de relogement dans la ZUS des Hauts de Chambéry se sont portées soit sur des groupes de logement situés à l’écart de la ZUP elle-même (laquelle n’occupe qu’une partie du périmètre) soit sur des immeubles d’aspect classique, en forme de barres, mais de bonne réputation. Par ailleurs les locataires du secteur Est de la ZUS ont tous demandés à être relogés dans de « bons » immeubles du même secteur. Certains seront ultérieurement relogés dans des constructions neuves, mais aucune n’était livrée au moment en juin 2010. Il ne faut pas occulter cependant que l’attachement au quartier est, dans certains sites, très marqué. A Orléans, la position première était de vouloir être relogé dans l’îlot même, un rejet réciproque étant observé des groupes Flammarion et Adélaïde de Savoie par exemple. Face aux possibilités effectives de relogements dont disposait le bailleur, les locataires ont dû accepter non seulement de ne pas être relogés sur place, c'est-à-dire dans leur propre îlot, mais d’être hors ZUS. Cela dit, toute une partie de La Source, qui constitue une ville en soi, est hors du périmètre ZUS, et la majorité des 121 relogements hors ZUS et hors site se sont faits à La Source, à côté de la ZUS. Initialement, d’ailleurs, le bailleur pensait intéresser les locataires en leur donnant la possibilité de sortir de la ZUS. Il s’est ensuite rendu compte de la force des liens de voisinage et des repères des habitants de la ZUS comme fondement du souhait de rester sur place. Des travaux ont en effet montré que l’aspiration souvent affirmée à être dans un environnement plus calme que celui des tours et barres subit parfois le choc du réel de façon inattendue. Ainsi, à Aulnay-sous-Bois, le relogement dans de l’existant valorisé parce que de faible hauteur et dans un secteur réputé calme s’est avéré, aux yeux de quelques relogés, comme « bien plus générateur d'inquiétude et d'insécurité que l'agitation bruyante des tours de la Place du Lotus où "presque tout le monde connaît tout le monde »26 L’appréciation, par les porteurs de projet, de la qualité du parcours dépend aussi largement de la manière dont cette notion est conçue par eux. Si la notion de parcours résidentiel ascendant ou positif est conçue en termes de localisation, le porteur de projet et le bailleur tendent à dire que c’est la satisfaction par rapport à la localisation qui est décisive. Mais la localisation est un des éléments du parcours, non le seul. Le cas des relogements des ménages de Valdegour à Nîmes est intéressant à ce titre. Plus du tiers des ménages souhaitaient être relogés hors de la ZUS, dans des secteurs valorisés par eux (Nîmes Centre – Nîmes périphérie - opérations récentes en ZAC - et « villages » proches). Un peu plus de la moitié (52%) souhaitant un relogement sur le même secteur – Valdegour - et 12% souhaitant un relogement dans l’autre secteur de la ZUS – Pissevin.

26 TRACE, op. cité p.37


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Dans le PRU de Valdegour à Nîmes, les proportions de relogements effectués ne coïncident pas avec celles des localisations demandées. Les demandes de relogement hors ZUS n’ont pas été satisfaites ou ont elles-mêmes évolué. En réalité, les choix se sont portés sur Valdegour ou Pissevin pour deux raisons. La première est l’insuffisance d’une offre attractive dans d’autres secteurs de la ville, qui est une conséquence directe de la politique de logement social menée dans la commune les années antérieures. La seconde est que, bien que le quartier Valdegour garde une image médiocre, décriée par les locataires, la taille des logements existants, réhabilités ou non, reste très supérieure d’environ 10m2 aux logements offerts dans d’autres secteurs, en ancien (Nîmes Centre) ou en neuf (périphérie)27. Les 91 relogements dans la ZUS, où la diversité de locatif social est très faible, peuvent difficilement être considérés comme ayant offert des parcours ascendants. Quant aux relogements dans le second quartier de la ZUS (le quartier Pissevin), ils ne constituent pas un progrès notable, car l’image de ce sous-quartier est moins bonne que celle du quartier traité dans la convention ANRU.

SOUHAITS ET LOCALISATION DES RELOGEMENTS DE VALDEGOUR A NIMES

Nimes , localisation diverses souhaits de localisation Point Etape 2009 (140 ménages)

localisation effective RIME juillet 2009 (110 ménages,) 28

Valdegour (ZUS)

73, soit 52% 51, soit 46%

Pissevin (même ZUS) et quelques ménages dans Chemin Bas d’Avignon (autre ZUS à Nîmes)

16, soit 12% 36, soit 33%

autres quartier valorisés hors ZUS, dont centre, périphérie, village hors Nimes, autres

51, soit 36% 23, soit 21%

En résumé : - la proportion moyenne de relogement en ZUS est de 80% des ménages mais assez variable selon les sites. Elle représente, dans les cas les plus f avorables (3 projets), les deux tiers des relogemen ts. Dans les sites où l’offre n’existe pratiquement pas en dehors de la ZUS (2 sites) elle approche les 100%. Elle se situe entre 70 et 80% dans les autres sites. - la satisfaction des demandes de localisation vari e avec la quantité d’offre mobilisable en logement social à bas loyer en dehors des ZUS. - les ménages dits précaires (moins de 10€/jour/per sonne et familles monoparentales) relogés dans le neuf ou dans le conventionné depuis moins de 5 a ns relogés sont en proportion supérieure par rapport à l’ensemble des ménages.

6.3.4. LE RELOGEMENT DANS L ’EXISTANT ET LES TRAJECTOIRES RESIDENTIELLES ASCENDANTES

Le relogement dans l’existant ne permet pas de parcours ascendant s’il n’apporte pas un « mieux » très net et explicite, exprimé par le ménage relogé. Mais il n’est pas nécessairement contradictoire avec un parcours ascendant quand il s’agit de relogements dans de l’ancien de bonne qualité, à bonne image, bien localisé et répondant à des souhaits très vifs. Deux exemples au moins le montrent : Chambéry, et Rillieux. Dans les deux ZUS existe déjà une certaine diversité de produits, d’images, de loyers. A Chambéry le Haut, 138 relogements ont été effectués par l’OPAC de Chambéry, dont 61 en HLMO, 24 en PLA, et 53 en PLUS CD. Les HLMO sont des logements de même financement que les logements qui ont 27 3 programmes neufs (70 logements) ont été récemment livrés à Valdegour, dont une trentaine sont occupés par des ménages relogés. Ces logements neufs ont tous une superficie moindre que les logements anciens. Les choix finalement opérés par les ménages se font entre trois priorités : la localisation (hors ZUS, ou certains secteurs de la ZUS), le neuf, et la superficie (du logement. Les logements anciens à Valdegour sont en effet les logements les plus spacieux du parc social de l’Office départemental. Ce n’est pas du tout la même configuration dans la ZUS du Chemin Bas d’Avignon, où les logements anciens sont plus petits qu’à Valdegour, et où il semble que le taux de relogement hors site soit, de ce fait, supérieur. 28 Un entretien avec la MOUS relogement (ALG) en octobre 2010 complète les chiffres extraits de l’exploitation de RIME. Il donne les chiffres approximatifs suivants : 10 relogements dans l’ancien centre ville, 20 dans l’ancien à Pissevin (ZUS de Valdegour-Pissevin), 80 dans l’ancien à Valdegour, et 30 dans le neuf à Valdegour (c’est-à-dire 110 à Valdegour même). Le relogement dans le quartier d’origine est donc massif dans la ZUS et majoritaire à Valdegour.


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été démolis. L’exploitation du fichier de relogement (RIME) fait cependant apparaître que, sur ces 61 relogements en HLMO, 15 relogements ont été effectués dans des HLMO situés dans la ZUS mais dans des groupes très demandés (où la rotation est très faible), situés à la limite de la ZUP29 pour certains, assez loin pour d’autres. Il apparaît en outre que 7 relogements ont été effectués en HLMO hors ZUS, dans le centre-ville. Ces relogements correspondaient tous à des souhaits explicites. Il en résulte que ces 22 relogements en HLMO, soit un peu plus du tiers des relogements dans l’existant, ont permis d’accéder à un logement correspondant de fait à des parcours résidentiels.30 Si on fait l’hypothèse que les relogements en neuf correspondant à des parcours positifs, et si on y ajoute des 22 relogements en HLMO valorisés, on obtient un chiffre de 75 parcours estimés satisfaisants, ce qui représente 54% des relogements effectués par l’Office de Chambéry.

CHAMBERY LE HAUT– TYPES DE RELOGEMENT DES MENAGES OPHLM CHAMBERY

PLUSCD

HLMO valorisés in ZUS

HLMO valorisés centre

HLMO et PLA non valorisés

Total

Effectif relogés OPHLM 53 15 7 63 138

% 38% 11% 5% 46% 100%

cumulé 54% 46%

source : Bilan relogement juin 2010 - Communauté d’agglomération Chambéry Le relogement dans l’ancien de qualité dépend aussi de la politique préexistante de l’organisme en matière de réponses aux demandes de mutation. Le bailleur qui pratique une politique de réponse à ces demandes l’applique aux opérations de relogement. En revanche, pour le bailleur qui n’a pas une telle politique, le relogement dans l’ancien apparaît avant tout problématique, moins aisé à faire, comportant plus de risques etc31. La contrainte cependant oblige à faire évoluer la pratique. L’agence de l’organisme Dynacité à Rillieux, où la proportion des mutations dans les attributions est en hausse depuis deux ans, indique ainsi que depuis plusieurs années la direction de l’organisme met en avant l’objectif de faciliter les mobilités résidentielles et que les nécessités de relogement de l’opération de rénovation urbaine ont fait évoluer les représentations des chargés de clientèle. Cela a été, en outre, l’occasion d’élaborer des critères de réponse aux demandes de mutation, hors PRU, comme l’ancienneté de résidence, la sous-occupation, l’entretien du logement, etc. Autrefois perçue par le personnel du bailleur comme source potentielle de problèmes, la réponse à la demande de mutation est devenue un objectif plus général, qui dépasse le seul cadre de la convention.

RILLIEUX – LES SECTEURS DU RELOGEMENT DES MENAGES

Quartiers de Rillieux

semailles + + ZUS

velette - - ZUS

alagniers - - ZUS

chanet + + ZUS

piamateur + + ZUS

brosset + +

(village)

la roue + +

(village)

semailles PLUSCD ZUS

Total

45 loc. Semailles ++ 16 0 2 3 3 3 2 5 34

46 loc. Velette - - 8 12 4 7 5 2 1 1 40

total 24 12 6 10 8 5 3 6 74

source : Bilan relogement OPAC de l’Ain, actualisé avec programme neuf PLUSCD et PLAI – 56 ménages, sur 74, soit 76%, accèdent à des sous quartiers de bonne réputation. Mais ces bonnes localisations (cases en jaune pâle) suffisent-elles à dire que le parcours a été ascendant ? + + : sous quartier à image valorisée. - - sous quartier à image médiocre.

Enfin, il est instructif de comparer les résultats des enquêtes de satisfaction aux appréciations portées par les maîtres d’ouvrage des opérations. A Rillieux, les localisations proposées sont effectivement de meilleure image dans 76 % des cas. Mais à la question du « mieux » résultant du relogement, la réponse franchement positive est faite par 45% des ménages interviewés. Il n’y a donc pas identité entre la bonne image de

29 Le périmètre de la ZUS, très large, dépasse le strict périmètre de la ZUP, et comporte des pentes très urbanisées en résidences et en pavillonnaire privé. 30 L’OPAC de Chambéry a estimé que, paradoxalement, les relogements en PLA, tous dans la ZUP, peu différenciés des HLMO de la ZUP ne pouvaient pas vraiment être considérés comme correspondant à des parcours spécialement positifs. 31 L’argument des bailleurs sociaux réticents à satisfaire des demandes de mutation est le plus souvent économique : cela coûte cher, le logement risque de rester vacant, etc.


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l’immeuble ou du quartier de relogement, et l’appréciation, par le locataire, d’un net « plus » qui serait l’expression d’un gain, ou d’un degré dans l’échelle des mobilités. D’autres paramètres entrent en jeu, comme la superficie du logement, ou le loyer, plus précisément l’augmentation du reste à charge. Rappelons enfin que par qualité il faut entendre non seulement la localisation mais aussi l’étage, le nombre de pièces, la tranquillité. Mais le relogement dans l’ancien qui ne présente pas de qualité nettement supérieure au nouveau (en localisation, en espace, en image en environnement, en taille) ne répond pas à un parcours dit « ascendant ». Il ne s’agit pas d’un parcours mais d’un simple relogement, de la fourniture d’un service équivalent au précédent, ni plus ni moins. C’est sans doute le cas pour les relogements en logement ancien non réhabilité dans la ZUS de Montereau, dans certains secteurs d’Aulnay, à Valdegour et dans le quartier Pissevin à Nîmes. C’est aussi le cas pour une partie des relogements dans le parc existant des autres sites. Conclusion : le relogement dans l’ancien n’est pas contradictoire avec le parcours positif, mais à condition qu’il soit de qualité nettement supérieur e au logement antérieur, que sa localisation – hors ZUS, ou dans des secteurs valorisés de la ZUS - rép onde à une demande ou à un souhait non autocensuré, et à condition que l’offre vers le neu f in site ou hors site ait été également proposée.

6.3.5. UNE MAITRISE DIFFICILE DES RESTE-A-CHARGE ET DES TAUX D ’EFFORT

L’évolution des taux d’effort ou des reste-à-charge (RAC) est un point particulièrement délicat de l’analyse car il constitue souvent un objet de contestation régulier entre porteurs de projets, bailleurs, USH, et associations de locataires. Pour analyser cette évolution à partir des fichiers RIME, nous avons pris les précautions suivantes :

- seuls les titulaires du bail relogés définitivement sont pris en compte, ce qui exclut les décohabitants dont la participation au reste-à-charge avant relogement est par définition non identifiable ;

- les ménages relogés en collectif ou en logement individuel avec charges individuelles ne comportant pas d’estimation de chauffage ne sont pas pris en compte, car la baisse de taux d’effort observée pour ces ménages est purement fictive (voir l’encart suivant). Dans notre échantillon cet effectif représente 5% des ménages relogés.

- Les ménages pour lesquels les informations sur les loyers, charges, APL et superficies des logements avant et après sont incomplètes ne sont pas pris en compte.

Le biais des charges individuelles – le cas de deux sites Ville A –. Le fichier de relogement des ménages de deux groupes donne des informations complètes sur le relogement de 56 ménages. Le fichier indique que le reste-à-charge (RAC) et le taux d’effort diminuent pour 34 des ménages, restent équivalents pour 7 ménages et augmentent pour les 15 autres. Un examen attentif du fichier montre que 30 des 34 ménages qui voient leur RAC diminuer viennent de logements où le chauffage était collectif et ont été relogés dans un logement chauffé par un système de chauffage individuel. C’est aussi le cas de 2 des 7 ménages dont le RAC ne bouge pas. Leurs charges locatives, à type de logement équivalent, ont baissé de manière spectaculaire, n’étant plus que de 17 euros/mois dans plusieurs cas et restant toujours très largement inférieures à celles du logement antérieur. Affirmer que la baisse du RAC est effective pour 34/56 ménages soit 61% des ménages serait donc fallacieux. Si on élimine les relogements avec charges individuelles, on conclut à une augmentation du RAC pour 66% des ménages relogés pour lesquels les informations sont fiables, soit les deux tiers. Ville B - Le dixième de tous les relogements a été fait dans des logements où les provisions de charge correspondent à des charges individuelles et ne comportent manifestement pas le chauffage, alors que tous les logements d’origine ont des charges collectives, dont le chauffage. Le fichier RIME indique que la baisse du taux d’effort, à défaut sa stabilité, est presque générale pour ces ménages qui ont maintenant des charges individuelles. Ce taux baisse en effet parce que les montants des provisions pour charge sont sans commune mesure avec celles des logements antérieurs. Par exemple, une personne âgée seule voit son taux d’effort descendre de 19% à 14%. Le reste-à-charge baisse. Cela semble satisfaisant. Mais de 192 euros avant, la provision pour charges n’est plus que … de 15 euros, après. Les baisses de charge, ou leur stabilité, dans ces cas, sont ici le résultat d’un artifice d’écriture, non une économie réelle pour l’occupant.


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De 2 400 l’effectif des ménages à propos desquels les informations sont fiables et non biaisées passe ainsi à 1 600 (exactement 1 596). Les analyses qui suivent se rapportent donc à cet effectif fiable. Que peut on dire de l’évolution de la quittance et du reste-à-charge pour ces 1 600 ménages relogés, en particulier par rapport aux obligations définies par règlement général de l’ANRU ou RGA ? Nous aborderons successivement quatre points :

1. L’évolution de la quittance (avant APL), 2. L’évolution de la quittance résiduelle, ou du reste-à-charge, ou encore du taux d’effort, quel que

soit le type de logement et sa superficie, 3. l’évolution du reste-à-charge au m2 (RAC/m2) 4. l’évolution de ce reste-à-charge au m2 pour les ménages aux ressources sous plafond PLAI.

Proportions de ménages subissant une augmentation de la quittance, du RAC, du RAC/m2

52%48%

36%

27%

16%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Loyer + charges enhausse

Quittance résiduelleen hausse

RAC / m2 enhausse

Dont ménages<60% plaf.

Dont relogés enparc ancien en ZUS

1. L’évolution de la quittance loyer + charges Le premier effet des relogements est une augmentation des loyers : plus de la moitié des ménages relogés ont connu une augmentation du coût brut du logement (loyer + charges). 20% des ménages sont en situation équivalente au logement antérieur (à plus ou moins 5%)32, enfin près de 30% des ménages ont enregistré une baisse de la quittance. L’augmentation du coût du logement résulte de deux facteurs :

• Une légère augmentation de la superficie moyenne : 80m2 avant, 83m2 après • Une progression du loyer moyen au m2 : 3,80€ avant, 4,20€ après, soit une augmentation moyenne

de 0,40 € au m2 (les valeurs extrêmes étant avant de 3,40€ et après de 6,70€, ce qui correspond à un doublement du loyer initial au m2).

A noter que seulement 23% des ménages sont relogés dans un appartement avec un nombre inférieur de pièces, 47% sont relogés dans un logement de typologie équivalente, et 30% dans des types supérieurs. En revanche, le montant moyen des charges (précisément : des provisions pour charges) reste stable à 1,9 €/m2. Cette situation est plutôt favorable aux locataires dans la mesure où l’augmentation du loyer peut être mieux couverte par les APL que celle des charges qui sont couvertes par un forfait. 2. L’évolution de la quittance résiduelle (après AP L) L’APL réduit en moyenne la quittance mais faiblement : alors que 52% des ménages voient une augmentation de leur quittance (avant APL), l’application de l’APL réduit à 48%, en moyenne, l’augmentation de la quittance résiduelle. L’efficacité est donc faible. Pour quelles raisons ?

32 On considère comme stables les quittances ayant varié de plus ou moins 5%. Par exemple pour un loyer initial de 100 euros, on considère comme stable la quittance comprise entre 95 et 105 euros. L’augmentation due à la réhabilitation est souvent de cet ordre.


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L’APL, dans cet échantillon de PRU, réduit faibleme nt le nombre de ménages subissant une hausse de loyers . En revanche elle réduit le reste à charge de ménages ayant connu une stabilité du montant du loyer. En effet, la part des ménages connaissant une augmentation de la quittance résiduelle est de 48%. De fait, 21% des ménages ayant un loyer plus élevé dans le nouveau logement ont une compensation par l’APL, mais 35% des ménages pour lesquels le loyer est stable enregistrent une baisse de leur reste à charge grâce à l’APL33. Cela tient au mode de calcul des APL et notamment à l’application de loyers plafonds. Ainsi, pour les loyers les plus élevés, les APL ne couvrent pas la différence entre le loyer plafond CAF et le loyer réel. A partir de là, on peut faire l’hypothèse que la relative faible compensation apportée par l’APL à l’augmentation des loyers concerne principalement des ménages dont le loyer dépasse le plafond CAF dans le nouveau logement. S’ajoutent également des variations liées à l’éligibilité à l’APL avant et après le relogement. En effet, si le taux de ménages éligibles à l’APL est relativement stable (74% avant, 76% après), il y a des mouvements croisés ; plus de 11% des ménages voit leur éligibilité à l’APL évoluer avant et après relogement : 4% des ménages étaient éligibles à l’APL avant ne le sont plus après, et 7% des ménages connaissent une évolution inverse. Ces mouvements sont probablement liés à des évolutions de la structure des ménages, notamment aux effets de la décohabitation, mais il est important de les garder en mémoire dans l’analyse de l’évolution des reste-à-charge. 3. L’évolution de la quittance résiduelle rapportée à la superficie du logement Cependant, ni l’évolution des loyers et charges ni celle de la quittance résiduelle ne suffisent pour qualifier l’évolution du coût du logement pour les ménages. Il convient en effet de prendre aussi en compte l’évolution de la superficie du logement. C’est d’ailleurs l’esprit du règlement général de l’ANRU qui précise bien l’obligation :

« pour les ménages les plus modestes (sous plafonds de ressource PLAI), et pour un logement de surface égale, d’offrir un reste à charge (loyer et charges, déduction faite des aides personnelles au logement) constant ».

Les effets financiers pour les ménages doivent donc être évalués à partir du reste à charge au m2 qui permet de résumer les effets liés à l’augmentation des loyers ou des charges, la variation de l’APL, et les évolutions de superficies34. Qu’observe-t-on ? Par rapport au RAC par logement, la proportion de ménages connaissant une hausse du RAC ramené au m2 est plus faible. La hausse est en effet de 36% des ménages pour le RAC/m2, contre 48% des ménages qui ont une hausse du RAC/logement et contre 52% des ménages dont la quittance (avant APL) a augmenté. Cela signifie tout de même que plus du tiers des mé nages sont relogés à des conditions financières moins avantageuses. 4. L’évolution de la quittance résiduelle rapportée à la superficie du logement pour les ménages sous plafond PLAI Qu’en est-il des ménages sous plafond de ressources PLAI, qui constituent la catégorie de ménages expressément visée par le RGA ? On observe que plus du quart des ménages (27%) dont les ressources sont inférieures à 60% du plafond ont subi une augmentation du RAC / m2 . La situation de ces ménages indique donc un non-respect des engagements liés au relogement. Au-delà du non-respect de la règle, ce constat traduit les diverses difficultés que rencontrent les opérateurs pour souscrire aux objectifs assignés au relogement. Plusieurs contraintes en effet sont à considérer. Les premières sont d’ordre financier : c’est la maîtrise des RAC. La seconde tient aux objectifs de mixité eux-mêmes qui favorisent le relogement hors site, et plus particulièrement hors ZUS. La troisième est que du PRU il est aussi attendu « un parcours résidentiel positif » des ménages à reloger vers le PLUS-CD, ce qui introduit des obligations de relogement dans le neuf35, une récente circulaire rappelant la nécessité de mobiliser des segments favorisés du parc. Il est, de

33 Si cette observation de faible efficacité de l’APL se confirmait à l’échelle nationale du PNRU, elle conduirait à s’interroger sur la pertinence du niveau actuel d’aide à la pierre dans les opérations de rénovation urbaine. 34 L’évolution du RAC / m2 a été calculé en rapportant le RAC à la superficie du logement initial et le RAC à la superficie du nouveau logement. Il a été considéré comme stable dès lors que la variation n’excède pas 0,50€ à la hausse ou à la baisse, soit un peu plus que la hausse moyenne. 35 Extrait du RGA de l’ANRU :


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fait, assez difficile de concilier ces différents objectifs qui achoppent sur des effets structurels : les bas niveaux de loyers dans les ZUS par rapport aux autres quartiers, les loyers dans le parc neuf ou récent souvent plus élevés que celui du parc démoli, etc … C’est pourquoi, les bailleurs argumentent fréquemment sur les nécessaires arbitrages entre maîtrise des RAC d’une part et objectifs de mixité d’autre part. Ces contraintes « structurelles » peuvent toutefois être dépassées par des mesures ciblées dont certains sites étudiés ont donné des exemples :

- application du loyer au m2 identique à l’ancien dans les logements existants destinés au relogement (Aulnay)

- aide à la pierre pour réduire les loyers des PLUS CD (Chambéry) - programmation de PLAI dans la reconstitution de l’offre (Lille, Strasbourg, et bientôt Nîmes)

D’autres aménagements sont également possibles : prise en charge du différentiel de reste à charge par la collectivité, lissage dans le temps de l’augmentation… Ce constat d’augmentation pour le quart des ménages sous plafond PLAI amène à s’interroger sur la pertinence du seuil retenu de 60% du plafond de ressources. Ce seuil est fréquemment utilisé car il correspond au plafond d’éligibilité au parc très social. Mais après une période de forte revalorisation des plafonds HLM, ce seuil apparaît maintenant comme relativement élevé au regard du profil moyen des demandeurs de logements sociaux, car ils représentent plus de 70% des occupants et de la demande. Rappelons que pour un ménage avec deux personnes à charge, ce plafond correspond à peu près à 2 SMIC. En fait le plafond PLAI est équivalent à plus du double du seuil de pauvreté et il se situe au-dessus du revenu médian de l’ensemble des ménages en France. On peut objecter, non sans raison, que parmi les ménages ayant connu des augmentations de reste à charge, les nouvelles qualités de l’environnement ou du logement lui-même peuvent justifier un effort supplémentaire qui ne paraît pas en ce cas rédhibitoire.

Bilan des évolutions : loyers, reste à charge, superficies

±5%

Baisse 456 55 89 600 38%

Stable 134 100 194 428 27%(±50 cts / m2)

Hausse 44 45 479 568 36%

Dt <60 plafonds 25 33 374 432 27%

Dont relogés dans le neuf ou le moins de 5 ans 120

312 20%

Dont relogés parc ancien hors ZUS 64

248 16%

TOTAL

Quittance résiduelle en baisse =

634 ménages soit 40%Quittance résiduelle stable =

200 ménages soit 13%Quittance résiduelle en Hausse =

762 ménages soit 48%

Evolution du RAC / m2

Ensemble des ménages titulaires du bail relogés définitivement (rens. pour les loyers, charges, superficies et revenus) =

1 596 ménages

Loyers + Charges en Baisse =

458 ménages soit 29%Loyers + Charges Stable =

313 ménages soit 20%Loyers + Charges en Hausse =

825 ménages soit 52%

« L’octroi de subventions PLUS-CD est conditionné à l’engagement par les bailleurs sociaux : - de reloger un nombre de ménages, au moins égal à 50 % des logements financés en PLUS-CD, dans des logements sociaux neufs ou conventionnés depuis moins de cinq ans à la date de relogement ; - de limiter le niveau des loyers à 90 % du plafond de loyer PLUS pour 50 % de la production de logement PLUS-CD subventionnée par l’agence à un taux de 17 % et pour 100 % de la production de logement PLUS-CD subventionnée par l’agence à un taux de 22 % ; - de limiter l’utilisation des marges départementales pour l’établissement du plafond de loyer aux critères techniques permettant une réelle maîtrise des charges des locataires (chauffage économique avec label HPE ou THPE) et à l’installation d’ascenseur. ».


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5. L’évolution du RAC/m2 pour les ménages sous plaf ond PLAI et la qualité du nouveau logement Si l’on fait abstraction des contraintes réglementaires du RGA, c’est-à-dire si on s’attache plus à l’esprit qu’à la lettre, on peut poser la question de la relation entre l’augmentation de ce RAC/m2 et l’amélioration de la qualité du nouveau logement, bref, tenir compte du parcours résidentiel dans l’appréciation du reste-à-charge. Il faut alors croiser la part des ménages ayant connu une augmentation du reste à charge avec celle des ménages ayant eu accès à un logement de meilleure qualité, bref en tenant compte du parcours résidentiel. Les données pour qualifier ce parcours dans les fichiers RIME ne vont pas au-delà de la localisation (ZUS / hors ZUS) et de l’âge du parc (neuf, récent moins de 5 ans, …). Cela reste donc limité car le fichier ne permet pas de savoir si le ménage a eu accès à un segment ancien mais plus valorisé de la ZUS. Sur 430 ménages modestes (sous le seuil de 60%) ayant connu une augmentation du reste à charge au m2, 120 ont été relogés dans un parc neuf ou récent et 64 dans du parc ancien mais hors ZUS. On peut considérer a priori que ces deux catégories de ménages ont connu une amélioration de leurs conditions d’habitat et que la hausse du RAC n’est pas illégitime. Il faut donc éliminer ces deux catégories si l’on veut estimer l’effectif de ménages pour qui la hausse du RAC/m2 ne correspond pas à une amélioration de qualité identifiable. La catégorie restante est celle des ménages qui cumulent faibles ressources (<60%), augmentation du reste à charge au m2, et relogement dans le parc ancien d’une ZUS. Cette catégorie restante représente 16% des ménages. Au total, donc, un ménage sur cinq éligible au parc très social a été relogé dans un logement anci en situé en ZUS et a connu une augmentation du reste à charge par m2. Ce chiffre n’est pas néglige able. Pour cette proportion de ménages modestes un parcours résidentiel positif est peu probable et ce, pour un prix supérieur au logement précédent. Des situations contrastées selon les sites Ces situations d’évolution des reste-à-charge sont très contrastées selon les sites. Mais le présent document ayant vocation à être utilisé pour l’évaluation nationale du PNRU et non pour les évaluations locales, dont la maîtrise d’ouvrage est l’affaire des collectivités locales, nous ne donnerons pas le détail de ces évolutions par site. On indiquera tout au plus la relation que l’on peut observer entre le relogement en construction neuve et l’augmentation du reste-à-charge. Le graphique suivant montre 4 situations. On y voit que l’augmentation du reste-à-charge est moins maîtrisée là où le relogement en neuf ou dans le moins de 5 ans (relogements « valorisés ») représente le tiers des relogements (cas 4). Pour autant il reste important dans les projets où le relogement en neuf est faible ou quasi nul (cas 1). On peut proposer deux explications, la seconde étant la plus probable :

- dans les programmes anciens où le bailleur a une marge de manœuvre financière (loyers non au plafond) le coût de la réhabilitation a pour conséquence une augmentation des loyers,

- les programmes anciens démolis sont situés dans des segments de patrimoine de bas niveaux et de faibles loyers, le logement locatif social où le ménage accède est de meilleure qualité et d’un niveau de loyer supérieur.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Cas 1 : desRAC nonmaitrisés,

peu derelogements

en récent

Cas 2 : Unemaîtrise desRAC mais

peu derelogementsdans le neuf

ou récent

Cas 3 : uncompromis

entrerelogementdans le neufet maîtrisedes RAC

Cas 4 : Desrelogements"valorisés"

mais difficilemaîtrise des

RAC

Neuf ou récent RAC / m2 en hausse

En vert : la proportion de ménages relogés dans le neuf ou le récent. En rouge : la proportion de ménages avec une hausse du RAC/m2.


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Il faut noter cependant qu’un des sites, que nous autorisons à citer, il s’agit d’Aulnay – (cas N°2) s e distingue de tous les autres sites par un contrôle très efficace du reste-à-charge au m2. C’est un site où le contrôle des taux d’effort a été très développé. Il y a plusieurs raisons à cela. D’une part la charte de relogement conclue entre la commune et les bailleurs comporte une clause selon laquelle les bailleurs s’engagent à ne pas modifier le taux de loyer au m2 de surface corrigée s’il s’agit d’un relogement dans l’existant, même si le logement a été réhabilité. D’autre part la majorité des relogements ont été effectués dans l’existant sur site, dans des groupes dont le loyer est identique ou très légèrement supérieur ceux des immeubles démolis. Mais chaque fois qu’un relogement se faisait dans un logement plus"cher" que le logement quitté, la quittance au m2 était ramenée au niveau de celle du logement précédent. Conclusions : - Sur un effectif de 1600 ménages relogés, on obser ve que l’augmentation de la quittance, essentiellement due à celle du loyer car les charge s restent à peu près stables, touche plus de la moitié des ménages (52%) ; - l’efficacité de l’APL est assez faible puisque la quittance résiduelle, après application de l’APL, ramène en moyenne cette augmentation à 48%. Paradox alement, l’APL favorise plus les ménages qui ont un loyer (avant APL) stable que ceux dont le lo yer a augmenté. Ceci pose plus généralement la question de la relation, dans ces opérations, entre l’aide à la pierre et l’aide à la personne. - Rapportée à la superficie du logement, la hausse du reste-à-charge touche plus du tiers des ménages (36%). Ce gros tiers de ménages est donc re logé à des conditions financières moins avantageuses, à surface équivalente. - Quant aux ménages dont les ressources sont inféri eures au plafond PLAI, c’est un peu plus du quart (27%) qui connaît une hausse du taux d’effort au m2. Ce chiffre montre la difficulté de respecte r la règle du PNRU concernant cette catégorie de ména ges. Mais on peut aussi s’interroger sur la pertinence de cette règle, compte tenu du fait que la très grande majorité des occupants du parc social et des demandeurs en font partie. - Enfin, Si l’on fait abstraction des contraintes r églementaires du RGA, c’est-à-dire si on s’attache plus à l’esprit qu’à la lettre, on peut poser la qu estion de la relation entre l’augmentation de ce RAC/m2 et l’amélioration de la qualité du nouveau l ogement. On observe alors que la catégorie restante, celle des ménages qui cumulent faibles re ssources (<60%), augmentation du reste à charge au m2, et relogement dans le parc ancien d’une ZUS représente 16% des ménages. Au total, donc, un ménage sur cinq éligible au parc très social a été relogé dans un logement ancien situé en ZUS et a connu une augmentation du reste à charge par m2. Ce chiffre n’est pas négligeable. Pour cette proportion de ménages modestes un parcours résident iel positif est peu probable et ce, pour un prix supérieur au logement précédent.

6.3.6. LE RELOGEMENT REVELE UN DEFAUT DE MOBILITE

L’analyse de la situation des ménages avant le relogement quant à l’adaptation de la taille du ménage à celle du logement montre la forte proportion de ménages vivant dans un logement dont la taille n’est pas adaptée : une moyenne de 17% des ménages en situation de sous-occupation, et de 15% des ménages en situation de sur-occupation. Au total, c’est donc près d’un ménage sur trois qui habite un logement inadapté en taille.

SUR ET SOUS OCCUPATION AVANT RELOGEMENT


94

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Avignon Hérouville Rillieux Chambéry Montereau Strasbourg Antony Ens. Evreux Lille Aulnay Nîmes Orléans

Sur-occ avant Sous-occ avant

Selon les sites, la proportion initiale de suroccupation varie d’un peu moins de 30% à près de la moitié des logements. Dans quatre sites (Lille, Aulnay, Nîmes et Orléans), plus de 20% des logements sont en suroccupation. Ces fortes proportions correspondent aussi à des sites où la part des grandes familles est plus importante. Mais, cette situation peut résulter aussi d’une faible mobilité interne au parc social liée à une faiblesse des mutations internes. En effet, cette pratique qui permet de suivre les évolutions de ménages en adaptant progressivement le logement est peu mise en œuvre par les bailleurs36. Il en a résulté le développement de l’inadaptation des logements avec, au sein d’un même immeuble, des familles mal logés dans un petit logement qui côtoient des personnes seules ou couples sans enfants souvent âgés qui occupent un grand logement. Cette situation est par ailleurs un des facteurs de la pénurie de grands logements pour lesquels les mobilités sont plus faibles. Les opérations ANRU permettent de révéler cette situation et de la résoudre partiellement puisque, après relogement, la sous-occupation baisse de 6 points, la sur-occupation de 7. Mais deux questions se posent :

- les opérations de relogements reflète sans doute assez fidèlement la situation de l’ensemble du parc des quartiers sensibles, le travail de réadaptation des logements au ménages s’arrêt-il aux seuls ménages concernés par le relogement ?

- par ailleurs, on peut souligner que malgré les objectifs affichés, des situations de sur-occupation perdurent après relogement (244 ménages soit 11% des ménages), il s’agit pour l’essentiel de très grands ménages (6 personnes et plus). L’inexistence de logements adaptés à ce type de ménages puisque la production de T6 ou plus est devenue tout à fait marginale se traduit d’une part par des conditions d’habitat dégradées ou par la concentration de ces ménages dans les secteurs du parc offrant encore des très grands logements (donc les quartiers des années 60 et 70)…

-

TAILLE DES MENAGES EN SITUATION DE SUR-OCCUPATION APRES RELOGEMENT

Nbre de personnes/ménage 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Total

Nbre de ménages en suroc. 1 1 9 73 79 43 22 11 3 2 244

% du type de ménages 0,4% 0,4% 3,7% 30,2% 32,2% 17,6% 9,0% 4,5% 1,2% 0,8% 100% 36 Notons qu’à Lille, le bailleur LMH donne un chiffre de mutations annuelles qui représentent le quart des attributions, ce qui est manifestement le signe d’une politique favorable aux mutations. Dans ce site, ce n’est donc pas l’absence des mutations qui prime mais plutôt l’importance quantitative des grandes familles, associée à une probable insuffisance d’offre de très grands logements.


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Conclusion : les PRU réduisent la sous-occupation, ainsi que la sur-occupation. Mais ils ne résorbent absolument pas cette dernière car, après relogement, elle concerne encore 11% des ménages relogés. La question des grandes familles ( 6 personnes et plus) et des très grands logements a d’évidence été sous-estimée dans les pr ojets. Il conviendrait que les porteurs de projets et surtout les bailleurs soient plus attentifs à ce tte question.

6.4. AUTRES EFFETS SOCIAUX CONSECUTIFS AU PROJET

Nous avons détaillé les dynamiques sociales en termes de mutations socio-résidentielles et de mobilités – les unes positives, les autres neutres, voire même négatives. Il faut ajouter que le PRU est souvent, semble-t-il, l’occasion d’identifier des situations de grande pauvreté qui nécessitent un accompagnement particulier. Nous donnerons quelques exemples. Les personnes chargées du relogement, qu’il s’agisse du personnel du bailleur (en particulier les conseillères en économie sociale et familiale) ou de prestataires - équipes de MOUS spécialisées, font observer que le travail de diagnostic de relogement fait apparaître souvent des situations qui étaient mal connues, parfois ignorées, de leurs services ou des services d’action sociale de droit commun. Des personnes qui ne bénéficient pas de prestations auxquelles elles ont droit mais ne le savent pas nécessairement, des situations de pauvreté extrême, des situations qui pourraient être solutionnées s’il était fait appel à des dispositifs spécifiques mal connus des personnes. Sur chaque site est organisée par la maîtrise d’ouvrage une coordination spécifique entre le bailleur, la circonscription d’action sociale du Conseil général, le CCAS, l’équipe du CUCS. Cette coordination est presque toujours formalisée, mais elle peut être renforcée pour la recherche de solutions. Elle aboutit en effet à dénouer des situations. Peu de nouvelles situations problématiques sont détectées. En revanche, nombreuses sont celles pour lesquelles sont réactivés les dispositifs d’accompagnement de droit commun. Les solutions apportées sont des apports indirects et collatéraux du PNRU. Dans certains sites, la recherche de solutions à ces situations a donné lieu à une organisation très poussée, comme à Lille, où les relogements sont accompagnés par 4 groupes de travail thématiques37 qui ont été définis dans la charte de relogement de décembre 2006 :

- suivi social individualisé, - insertion, - maintien des services, - communication.

Ces groupes de travail, organisés sous l’égide de la Ville de Lille, dans le cadre de la charte de relogement, mettent en œuvre plusieurs types d’action : régularisation administrative, ouverture de droits au RMI puis au RSA, mise en place de mesures éducatives, orientations vers le PLIE, aide à la création d’entreprise, propositions de formations pour les jeunes adultes. Enfin est organisé l’accueil des ménages dans leur nouveau quartier : invitation collective par le président du conseil de quartier, communication de renseignements pratiques, visites à domicile. Les personnes travaillant à cet accompagnement soulignent toutes la nécessité d’un accompagnement qui devrait aller, pour certains ménages, au-delà de la seule période de relogement. A cet égard, les chartes de relogement comportent des durées de suivi très inégales selon les sites. Dans certains sites le suivi est d’un mois après le relogement. Dans d’autres sites, ce suivi est de six mois (c’est le cas de Lille), voire d’un an. Tout dépend de la manière dont est conçu le relogement : soit c’est un acte dont il convient de vérifier qu’il a été bien exécuté, et le suivi est court, soit c’est un processus dont il convient de vérifier qu’il est durable dans les nouvelles conditions d’habitation (évolution des charges locatives, pédagogie quant au mode de chauffage, etc.) et le suivi est plus long.

37 Tous les relogements sont par ailleurs suivis par un groupe thématique « peuplement et gestion du relogement » co-piloté par la Direction habitat de la Ville et par le bailleur social, auquel participent également la CAF, l’action sociale et insertion et éducation de la Ville, le Département et la DDE.


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6.5. LES ENSEIGNEMENTS DES ENTRETIENS AUPRES DE MENAGES RELOGES DANS DEUX SITES – VALDEGOUR ET LA SOURCE.

La Phase 2 de cette étude a été consacrée à des entretiens38 auprès d’une quinzaine d’habitants relogés ou à reloger dans chacun des deux sites de Valdegour à Nîmes et de la Source à Orléans. Les échantillons n’ont pas la prétention d’être représentatifs. Ils ont été constitués avec l’aide des organismes ou des MOUS de relogement, de manière à être diversifiés en termes de revenus, de CSP et de compositions familiales. Le nombre de ménages rencontrés, relogés ou à reloger, a été de 17 ménages à Nîmes, et de 12 à Orléans. Il s’est agi de relogements de types divers : dans l’existant non réhabilité (ou non réhabilité récemment), dans l’existant réhabilité-restructuré, dans le neuf, dans le site du projet ou dans d’autres endroits de la commune. L’effectif réduit et des difficultés d’identification de ménages à interviewer n’ont pas permis de construire une typologie de parcours. Mais les entretiens ont permis de bien identifier, dans ces deux sites, les éléments qui entrent dans l’appréciation du nouveau cadre résidentiel du ménage et dans son sentiment ou non d’avoir gravi un degré dans l’échelle de la représentation qu’il se fait de son parcours : gain, indifférence ou perte. Cependant dans tous les cas, qu’il y ait sentiment de gain ou d’indifférence, tous les ménages interviewés sont des ménages qui n’ont pas été réellement acteurs de leur relogement. Tous ont effectué des choix contraints et même quand il y a satisfaction, le statut de dominé est intériorisé. On observe que les points estimés positifs du relogement portent moins sur le logement lui-même que sur sa localisation, et sur le relogement comme résultant d’une négociation bien menée par le ménage. Les motifs de satisfaction cités par les ménages sont en effet, par ordre de priorité : la localisation (autre quartier, autre secteur du quartier, ailleurs dans la commune), la tranquillité, la sécurité. Les motifs d’insatisfaction, eux, étant plutôt constitués d’éléments propres au logement lui-même (superficie, agencement, loyer, reste-à-charge, qualité). Les éléments qui, dans l’échantillon, pourraient autoriser à parler de parcours positif varient avec les sites. A Nîmes Valdegour, la situation est particulière car la possibilité de quitter le quartier est apparue avec le PRU qui a véritablement marqué une rupture dans la pratique des attributions. Jusqu’à l’avènement du PRU, les refus aux demandes de mutation pour sortir de la ZUS étaient systématiques. Le PRU a donc entrouvert une fenêtre et a permis à certains locataires de quitter le quartier alors qu’ils en étaient empêchés auparavant. Il n’a pas donné pour autant de véritables possibilités de brassage et ne semble pas s’accompagner d’un renouveau de la politique de peuplement. Les ménages interviewés voient Valdegour rester un quartier d’immigrés et de pauvres et ne se font pas d’illusions sur le futur du quartier. Cependant les opérations de construction de logements sociaux neufs au sein même du quartier ont permis plusieurs relogements dans le neuf, certains proposés par le bailleur, d’autres obtenus de haute lutte par certains locataires. Les locataires expriment alors le sentiment d’avoir quitté le quartier : « Ici ce n’est plus la ZUP », dit un ménage relogé dans une opération de LLS neufs édifiée en bordure de la ZUS. Par ailleurs, en dehors de leur localisation en frange de la ZUS, les caractéristiques physiques de ces logements sont appréciées : les immeubles sont résidentialisés, ils ont une enceinte, ils sont dotés de balcons et de terrasses. Nul doute que la mobilité a été ici, dans ces immeubles neufs en bordure de ZUP, une mobilité ascendante. Et ce, malgré l’évolution de la quittance et du reste-à-charge. L’augmentation du reste-à-charge semble acceptée lorsqu’elle est associée à une meilleure localisation (neuf ou ancien) et à une meilleure qualité (neuf ou réhabilité). D’autres locataires interviewés à Nîmes n’ont pas ce sentiment d’avoir gagné quelque chose au cours de l’opération. Ils ont d’autant moins cette impression qu’ils ne voient pas la partie du quartier où ils résident s’améliorer singulièrement. Mais ils ne disent pas non plus avoir subi une perte ou un dommage. On a donc plutôt deux types de parcours : d’un côté un parcours plutôt ascendant, et de l’autre un relogement n’apportant pas de changement significatif. Les sentiments des ménages relogés de la Source à Orléans ne diffèrent guère. Certes les produits sont distincts, car il y a peu de relogements dans les logements sociaux neufs en cours de construction dans la ZUS de la Source, mais les logements existants ont été l’objet d’une réhabilitation très poussée puisqu’il s’agit en partie de restructurations. Ces restructurations offrent des logements plus spacieux que les 38 Chaque entretien, mené à partir d’un guide d’entretien, a duré entre une et deux heures.


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anciens, qui sont plus appréciés. Bien que les augmentations de taux d’effort consécutifs semblent ici mal vécues, les habitants des immeubles réhabilités témoignent d’une certaine fierté à habiter ce secteur, sentiment qui s’accompagne d’un discours positif sur le traitement différencié des façades « plus propres, … plus jolies … plus esthétiques … ça fait moins dégradé, ça donne une meilleure image… ». Mais les ménages relogés dans des immeubles non réhabilités du sud de la Source (le secteur des Genêts), qui restent à l’écart de la dynamique de revalorisation n’ont pas le sentiment d’un progrès. Dernier point, qui porte sur l’avenir et l’image de ces quartiers. Il existe finalement une quasi unanimité chez les enquêtés pour affirmer que si l’image du quartier peut changer (ou a changé) à l’intérieur (c’est le cas à la Source, dans une moindre mesure au Neuhof), elle est et restera très difficile à changer à l’extérieur. Dans le cas de Valdegour, l’absence de changement d’image est autant interne qu’externe, alors qu’à Orléans, les habitants perçoivent un changement pour eux, mais doutent qu’il soit perçu par les Orléanais.

6.6. LES PARCOURS PAR LE RELOGEMENT : CONCLUSIONS

Le parcours s’apprécie à partir de plusieurs éléments : l’âge du nouveau logement, sa localisation du nouveau logement, ses qualités, son image, le montant du loyer ou du reste-à-charge, la disparition de situations de sur-occupation. Les ménages relogés dans le neuf représentent 14% de l’effectif, ceux relogés dans le moins de 5 ans en représentent un peu plus de 1%. Ce sont donc 15% des ménages qui ont été relogés dans le neuf ou de moins de 5 ans. Les proportions de relogement en neuf sont plus élevées dans les territoires qui se sont dotés d’une politique de l’habitat privilégiant la répartition dans la ville d’une production régulière de locatif social (Lille, Chambéry, Grand Lyon). Et ceci, bien que la reconstitution du parc social hors ZUS soit, dans ces sites, dominante, ce qui relève d’une politique de redéploiement du parc social dans la ville. Les relogements dans le neuf peuvent être en général considérés comme une promotion dans le parc et répondre à un souhait de parcours résidentiel. Le relogement dans l’ancien n’est pas contradictoire avec un parcours positif, mais à condition qu’il soit de qualité nettement supérieure au logement antérieur, que sa localisation – hors ZUS, ou dans des secteurs valorisés de la ZUS - réponde à une demande ou à un souhait non autocensuré, et à condition que l’offre vers le neuf in site ou hors site ait été également proposée. Dans quelques sites, le parc existant contribue aux parcours résidentiels ascendants. Les enquêtes de satisfaction rendent mal compte des parcours résidentiels car tel n’est pas leur objet, et elles comportent des biais. Cependant le constat d’un bénéfice manifeste consécutif à l’opération semble être fait par une proportion de ménages qui, selon les sites, oscille entre 30% et 40%, dont une partie est relogée dans le neuf ou parc de moins de 5 ans, une autre en logement existant, réhabilité ou non. Les autres ménages ne voient pas d’amélioration manifeste de leur situation. Pour une partie d’entre eux, le parcours est plutôt négatif. La proportion de ménages subissant une augmentation du reste à charge ramené au m2 est bien supérieure au taux de ménages dont les revenus sont supérieurs au plafond PLAI. Cette observation est faite dans presque tous les sites, de sorte que cet effet pervers ne vient pas des contextes locaux. Il est structurel, inhérent au PNRU. Il manifeste une contradiction entre l’objectif de relogement dans de meilleurs segments de parc, notamment dans le neuf et hors ZUS, et l’injonction de ne pas augmenter les taux d’effort des ménages sous plafond PLAI, qui constituent 80% des ménages à reloger. Les PRU réduisent la sous-occupation, ainsi que la sur-occupation. Mais ils ne résorbent pas cette dernière car, après relogement, elle concerne encore 11% des ménages relogés. La question des grandes familles (6 personnes et plus) et des très grands logements a d’évidence été sous-estimée dans les projets. Il conviendrait que les porteurs de projets et les bailleurs soient plus attentifs à cette question. La proportion des ménages souhaitant quitter la commune lors du relogement est de 10%. Celle des ménages souhaitant être relogés hors de leur quartier (secteur ou quartier d’ensemble) est de 35%. La proportion de ménages ne souhaitant pas être relogés dans le quartier d’origine (45%) approche donc de la


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moitié. Ces proportions sont variables suivant les sites, leur localisation et leur image. Dans plusieurs contextes ont été constatés des phénomènes d’autocensure dans les souhaits de localisation, qui sont dus au fait de la situation contrainte des locataires et qui nécessitent de travailler finement les souhaits ds locataires. La proportion moyenne de relogement en ZUS est de 80% des ménages, mais assez variable selon les sites. Elle représente, dans les cas les plus favorables (3 projets), les deux tiers des relogements. Dans les sites où l’offre n’existe pratiquement pas en dehors de la ZUS (2 sites) elle approche les 100%. Elle se situe entre 70 et 80% dans les autres sites. La proportion de ménages dits précaires (revenu inférieur à 10 €/jour/personne, familles monoparentales) relogés dans le neuf est légèrement supérieure à celle de l’ensemble des ménages (respectivement 17% et 19%). L’examen détaillé des projets fait apparaître que dans certains sites cette proportion est plus faible, tandis qu’elle est plus élevée dans les autres. Enfin, et c’est effet structurel de l’APL, les personnes seules, qui représentent un peu plus du cinquième des ménages de l’ écghantillon, sont relogées dans le neuf en moindre proportion que les autres ménages.


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7. LES NOUVEAUX ENTRANTS DANS LE PARC SOCIAL IN SIT E

7.1. LES NOUVEAUX ENTRANTS DANS LE PARC SOCIAL NEUF

Les logements PLUSCD produits dans le cadre des conventions sont destinés d’une part à reloger des ménages dont le logement est voué à la démolition, en principe à hauteur de 50% et d’autre part à accueillir de nouveaux entrants. La stratégie exprimée des bailleurs consiste en général à s’engager sur une proportion de ménages relogés dans le neuf. Compte tenu de l’objectif de mixité sociale affiché comme l’ambition première du PNRU, il faut supposer que ces logements neufs, spécialement dans le site de l’opération, participeront d’une certaine mixité. En d’autres termes, que ces logements accueillent des ménages de profils quelque peu différents des ménages résidant dans le parc social du site. Il faut noter que c’est précisément la fonction du PLUS que de faciliter l’attribution à des ménages de revenus divers. Sur ces questions, que disent les bailleurs sociaux et les porteurs de projet ? Dans notre échantillon les bailleurs (certains ne s’expriment pas à ce sujet) font entendre trois discours possibles. Le premier discours consiste à éluder la question en répondant soit que la question ne se pose pas encore – elle est sans objet -, compte tenu du faible taux d’avancement des livraisons de neuf, soit que la question des attributions est l’affaire des commissions locales d’attribution des logements qui, en la matière, sont souveraines. Il n’y a donc pas de politique particulière de peuplement, la procédure est normale et les attributions dans les logements PLUSCD du site du PRU ne diffèrent pas des attributions dans les autres programmes de logements neufs. C’est plus un discours de bailleur que de collectivité. Par ailleurs, dans un ou deux projets où l’avancement est faible ou la création de logements sociaux neufs sur site est marginal, la question est pour l’heure sans objet. Le second discours s’entend dans des sites où les perspectives de mixité sociale apparaissent nulles, voire irréalistes dans un proche avenir au bailleur ou au porteur de projet. Le site du PRU est un site qui restera peu attractif et où, malgré les investissements, il n’y aura pas de mixité sociale. Dans un des sites de l’échantillon, le directeur de projet indique ainsi que, de toutes façons, les ménages entrant dans le PLUSCD, hors relogement, seront essentiellement des ménages du contingent préfecture et relevant de la loi DALO. Il n’y a donc pas lieu, à ses yeux, de définir une politique de peuplement spécifique. Le troisième discours nuance le second. Il n’y a pas de politique spécifique de peuplement, mais une orientation de principe est donnée aux services du bailleur, orientation qui jouera un rôle lors de la tenue de la commission d’attribution de logements. Le quartier, rénové, n’est pas encore suffisamment attractif, mais mieux vaut donner une priorité aux ménages en activité (éventuellement biactifs), même s’ils ont de petits salaires, pourvu qu’ils soient réguliers, souvent de jeunes ménages éventuellement avec enfants. L’OPAC de l’Ain à Rillieux explique ainsi être attentif à ce que, à côté des quelques familles relogées dans les bâtiments neufs livrés en 2009, arrivent des ménages qui n’aient pas le même profil en matière de revenus et d’emploi. Mais la même agence ajoute que malgré l’excellente image architecturale du programme livré il y a un an et son bon emplacement, elle éprouve des difficultés à louer quelques logements, spécialement les grands types, dont les loyers restent élevés pour la clientèle visée. A Avignon, le porteur de projet et l’Office municipal d’HLM ont défini un principe de répartition des types de ménages : dans les 69 logements neufs (dont 14 PLAI et 55 PLUS), qui seront livrés fin 2010 sur le site de Monclar, l’objectif sera d’attribuer :

- 1/3 de logements aux ménages à reloger, habitants de logements individuels préfabriqués voués à la démolition et des ménages relogés provisoirement depuis 2004 (issus des Baux et de Préfabriqués démolis),

- 1/3 de logements en réponse à des demandes de mutation de familles issues du quartier et de l’ensemble du patrimoine de l’OPH,

- 1/3 de logements à des candidats extérieurs, non locataires de l’OPH d’Avignon. Un discours similaire est tenu par Vaucluse-Logement qui, après rachat dans le quartier Valdegour à Nîmes d’un groupe de 108 logements de la SNI laissé en déshérence et vacant à 80%, a décidé que le groupe servirait moins aux opérations de relogement en interbailleur (ce bailleur n’a pas d’autre groupe dans la ZUS) qu’à loger des demandeurs extérieurs au parc social. Le quartier de Valdegour étant entièrement « ethnicisé », pour reprendre des termes utilisés localement, l’objectif de mixité ne concerne pas l’origine


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des ménages mais leur situation par rapport à l’emploi et la taille du ménage. Pour le bailleur, les vingt familles qui étaient dans l’immeuble au moment de l’acquisition vivant exclusivement de transferts sociaux, la priorité a été donnée aux candidats en activité. Par ailleurs, l’effectif de ménages de plus de 5 personnes étant déjà très important à Valdegour, le bailleur entend attribuer les logements aux ménages entrants en se donnant la règle de ne pas dépasser un enfant par chambre. Ce qui écarte d’emblée les ménages de plus de 5 personnes. Ce bailleur estime que le logement en individuel – ou en collectif en RdC avec entrée particulière - est la seule solution viable pour les grandes familles.

Nom du projet caractéristiques de peuplement du site

nbre logements neufs in ZUS

et % des LLS

politique de peuplement dans nouveaux logements in site

Strasbourg - Neuhof

population étrangère, vieillissement, grands

ménages, pauvreté, ménages revenus moyens

545 (109 PLUS, 114 PLUSCD, 322 PLAI)

Importance des PLAI due à une RHI

Lille-Sud grande diversité de

peuplement selon secteurs, ménages revenus moyens

542 (198 PLUS, 284 PLUSCD, 27 PLAI)

Pas exprimé par bailleurs

Orléans - La Source population étrangère, grands

ménages, pauvreté 80 PLUSCD

Habitants du quartier et nouveaux jeunes ménages avec enfants (nouvelles école construite)

Avignon - Monclar population étrangère,

vieillissement, pauvreté 93 lgts

(58PLUS, 35 PLAI)

Oui, sur un effectif très faible (69) : 1/3 relogés, 1/3 mutations vers PLUS, 1/3

nouveaux entrants PLUS

Aulnay-sous-Bois population étrangère,

vieillissement, ménages revenus moyens

415 (44 PLUS, 11 PLUSCD, 340 PLAI)

Non exprimée


diversité de peuplement, vieillissement, revenus

ménages moyens

141 (44 PLUS, 81 PLUSCD 16 PLAI)

Non, pas exprimée. Diversification recherchée par produits logements

AFL, accession soc, PLUS

Evreux pauvreté 137 (119 PLUS,

19 PLUSCD) Sans objet pour l’instant

Antony vieillissement, ménages

revenus moyens 45 PLUSCD

Localisation proche école et écartée des HLM afin d’attirer de la mixité

Rillieux La Pape - Ville Nouvelle

vieillissement, ménages revenus moyens

90 PLUSCD Faible demande. Quartier insuffisamment attractif, volonté d’accueillir ménages actifs dans PLUSCD

et PLUS.

Hérouville-Saint-Clair ménages revenus moyens 158

(22 PLUS, 36 PLUSCD)

Sans objet pour l’instant

Montereau population étrangère, grands

ménages, pauvreté, 610 (40 PLUSCD, 123

PLAI, 447 PLUS) Non exprimée

Nîmes - Valdegour

45 % (vérifier) de ménages étrangers, mais 90% ménages

origine maghrébine, vieillissement, pauvreté

95 (90PLUSCD-5 PLAI)

Peu attractif, restera « ethnique ». Vaucluse Logement veut diversifier situation économique nouveaux entrants. Nouveaux entrants OPHLM

sont du quartier.

L’Office public départemental du Gard a construit deux ensembles collectifs de qualité sur le site même de Valdegour, qui totalisent un peu plus de 80 logements – Les Oliviers et la Pinède. Dans ces programmes ont été relogés une trentaine de ménages qui résidaient dans les immeubles démolis. L’Office ajoute que les 50 nouveaux entrants non relogés viennent tous du quartier, hors quelques ménages qui y ont vécu auparavant. La demande pour ces nouveaux logements de qualité reste en fait strictement interne. Ces deux programmes n’auront donc aucune incidence sur le peuplement du quartier Valdegour.


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Il est sans doute très difficile pour les bailleurs d’estimer d’ores et déjà les marges de manœuvre réelles qu’ils ont ou qu’ils auront prochainement pour louer les PLUS qui sont livrés dans les sites de rénovation urbaine, parfois en plein cœur du site. Certains sites peuvent cependant devenir attractifs à terme, notamment par l’installation de lignes de transport en commun en site propre (Hérouville, Rillieux). Mais pour l’instant les bailleurs soulignent la difficulté d’attirer des ménages qui se différencient quelque peu de la population en place. L’image d’un quartier, même après rénovation, a la vie dure. On peut cependant faire l’hypothèse que la demande évoluera peu à peu au vu de la diversité de l’habitat qui s’y édifie et des opérateurs qui y oeuvrent. L’intervention des opérateurs est probablement décisive, dès l’instant où elle dépasse un seuil, comme ce sera le cas à terme, à Lille, ou à Strasbourg. Il est vraisemblable que le profil des demandeurs de logement social en PLUS évoluera et que, par conséquent, les bailleurs sociaux pourront exercer une certaine sélection de leur clientèle. Mais rien ne peut non plus le garantir. Dans une opération cependant, un bailleur, par exemple explique que les collecteurs, qui avaient pris leurs distances avec son patrimoine, ont notamment coopéré sur les attributions des 50% des PLUS CD non attribuées au relogement.

7.2. LES NOUVEAUX ENTRANTS DANS LE PARC SOCIAL EXISTANT

Interrogés sur la question d’une possible stratégie de peuplement dans le parc existant, les bailleurs sociaux sont assez gênés pour y répondre, et ce, pour plusieurs raisons. Premièrement, les bailleurs ont, dans la conduite du PRU, une priorité qui est celle du relogement pour pouvoir démolir. Les propositions pour relogements deviennent prioritaires dans les commissions d’attributions de logement. C’est pourquoi le dispositif des attributions ordinaires est perturbé par le processus de relogement, au point d’en être souvent bloqué. La question de la stratégie de peuplement ne se pose donc pas au bailleur durant la période des opérations de relogement. Un bailleur social francilien explique ainsi que pour lui la priorité des priorités était le relogement et que par conséquent il n’y avait pas de stratégie particulière. En revanche la question de la stratégie de peuplement se pose après opération, mais elle reste à élaborer. Le bailleur, lors du relogement, s’est attaché à éviter les concentrations de mêmes origines dans les cages d'escalier. Deuxièmement, le souci du peuplement est, durant la durée de l’opération, limitée à la livraison des logements neufs in site. Les bailleurs tentent, au moyen d’une politique commerciale (visites, présentation de l’opération, etc) de faire cohabiter des ménages relogés et de nouveaux entrants. Mais le souci du peuplement s’arrête à ces nouveaux logements, que le bailleur est censé attribuer de manière à respecter deux injonctions tout aussi légitimes mais parfois contradictoires : le devoir de mixité et le droit au logement. Troisièmement : quant au reste du parc social sur le site du PRU, dans lequel les attributions seront plus aisées lorsque les procédures de relogement auront été menées à bien, force est de constater qu’il n’existe pas de stratégie de peuplement identifiable parce qu’il n’y a simplement pas de stratégie de peuplement. Le bailleur est, du reste, fondé à expliquer d’une part que les attributions reflètent mécaniquement la demande quoi, elle, reste de manière dominante celle de ménages défavorisés, et d’autre part que lui-même n’a et ne peut avoir de stratégie puisque l’instance décisionnelle est la commission d’attribution des logements, laquelle apporte une attention particulière aux ménages éligibles au DALO. Conclusion : - malgré les notables efforts en matière de qualité architecturale des constructions neuves – PLUS, PLUSCD –, les quartiers en rénovation urbaine peine nt à attirer de nouveaux ménages, moins captifs, bi-actifs, dans le parc social renouvelé. Rares sont les bailleurs sociaux qui entrevoient de s perspectives de renouvellement du peuplement et ce, malgré les efforts de commercialisation. L’image défavorable reste présente. Dans certains q uartiers, que les acteurs privés considèrent comme un marché à court terme (Lille, Strasbourg, A ntony, …) se profile le renouvellement d’une frange de la population par l’accession, qui aura s ans doute un impact sur le profil des demandeurs de logement social. Dans d’autres quartiers, peu at tractifs pour le marché privé, l’objectif de mixité qui fonde le PNRU n’est réaliste ni à court terme, ni à moyen terme.


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- il n’existe pas de stratégie de peuplement percep tible ou exprimée dans le reste du parc existant, réhabilité ou non. Les bailleurs sociaux tendent à veiller à ne pas aggraver le profil moyen « défavorisé » de certains de leurs groupes ou de l eurs immeubles, mais ils évoquent une faible marge de manœuvre au regard des injonctions de la p uissance publique (DALO) et des règlements d’attribution.

LA ZUP DE RILLIEUX-LA-PAPE

HLMO réhabilité il y a plus d’une quinzaine d’années

HLMO réhabilités récemment dans le cadre de la convention ANRU

Une copropriété à Rillieux

le groupe de PLUS et PLUSCD construit dans le quartier des Semailles


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LE QUARTIER VALDEGOUR A NÎMES

Les tours du quartier Pissevin (dans le sud de la ZUS)

Les immeubles de Valdegour à Nîmes

Immeuble de SFHE remis à neuf. Cet immeuble qui avait auparavant une image déplorable est aujourd’hui demandé par des familles du quartier

Logements de Vaucluse Logement remis à neuf. (40000 €/logt). Le bailleur tente d’attirer des ménages qui viennent de l’extérieur du quartier

Groupe de PLUSCD La Pinède de l’OPHLM du Gard. Les ménages qui y

résident sont tous originaires du quartier, qu’ils viennent ou non des immeubles démolis.

Groupe de PLUSCD La Pinède de l’OPHLM du Gard. Les ménages qui y résident sont tous originaires du quartier, qu’ils viennent ou non des immeubles démolis.


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LES HAUTS DE CHAMBERY

Habitat social existant réhabilité

Un secteur touché par les démolitions et des réabilitations

Opération déjà ancienne d’accession sociale

Groupe de locatif social OPHLM de Chambéry existant

Groupe de PLUS et PLUSCD OPHLM de Chambéry au Vieux Chambéry, hors du périmètre de la ZUS

Promotion privée dan les Hauts de Chambéry


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8. LA MOBILITE DANS LES PRODUITS DE LA DIVERSIFICAT ION DE L’HABITAT

8.1. PRODUCTION DU LOGEMENT EN ACCESSION DANS LES SITES P RU

Dans les projets de rénovation urbaine, où en principe est recherchée une certaine diversification de l’habitat, sont programmés, selon les contextes, trois types de produits de logements en accession :

- Les logements « d’accession sociale », qui sont des produits dont les prix sont encadrés, attribués sous conditions de ressources, dont les acquéreurs bénéficient de prêts particuliers (PAS, PTZ), et pour lesquels l’accession est sécurisée. Ce sont :

o les logements PSLA, o les logements bénéficiant de l’aide de l’ANRU (10000 euros) avec prix plafonnés, o ce sont en général des constructions neuves, mais ce peuvent être aussi, plus rarement

des logements sociaux vacants, entièrement réhabilités et mis à la vente.

- les logements que nous appelons « d’accession intermédiaire ». Ce sont des logements produits par des promoteurs privés mais dont les prix de vente au m2 sont plafonnés par voie de convention avec la collectivité. Parfois sont également définies les caractéristiques des accédants39. Ils peuvent bénéficier de la TVA à 5,5% si les acquéreurs répondent aux conditions de ressources (plafond PLS). Ce sont des programmes dont certains acquéreurs occupants ont acheté au taux de TVA de 5,5%, d’autres au taux de 19,6%, et qui peuvent aussi avoir été acquis par des investisseurs.

- les logements d’accession dite libre, qui ne sont soumis à aucun accord avec la collectivité, et

qui acquièrent le foncier au prix du marché. Dans l’échantillon des 12 sites, ces produits sont tous représentés, même si quelques sites ne présentent aucun programme de diversification par l’accession. On peut esquisser Dans le tableau suivant est esquissée une typologie des sites par rapport à la diversification par l’accession

Type Sites

Commentaire

Site sans aucun programme d’accession Valdegour (Nîmes), Monclar (Avignon)

Sites peu attractifs pour accession

Site avec programmes d’accession sociale exclusivement

Montereau,

Site avec programmes d’accession sociale, d’accession intermédiaire, et d’accession libre

Lille, Strasbourg, Sites attractifs pour accession Lille : programmes associant accession sociale, accession intermédiaire, investisseurs Strasbourg : uniquement accession intermédiaire en première tranche

Sites avec programmes d’accession sociale et d’accession libre

Chambéry Hérouviille Antony Orléans

Chambéry : Site attractif pour accession Hérouville : accession libre dans secteur rénové autour station tramway Orléans : groupe Arcade Antony : près de 300 logements

39 Dans l’étude sur la « Diversification de ‘habitat et la mixité sociale dans les projets de rénovation urbaine », que nous avons réalisée en 2009 pour le CES de l’ANRU, le site de la Duchère à Lyon illustrait ce type de stratégie.


106

On observe que 3 sites ne comportent aucun programme d’accession, sociale intermédiaire ou libre. Ce sont des sites où l’habitat nouvellement construit est exclusivement de l’habitat social et du locatif libre de l’AFL. Cela ne signifie pas qu’un marché n’existe pas. A Avignon le marché de l’accession existe, mais ailleurs que dans la ZUS de Monclar. De même à Nîmes, où l’image du quartier de Valdegour ne se prête pas pour l’instant au marché de l’accession, alors que le PRU du Chemin Bas d’Avignon, comporte, in site et hors site, de l’accession sociale. Mais ce dernier quartier est positionné différemment en termes de localisation géographique (il est proche du centre, bien situé) et en termes d’image sociale. Le site de Rillieux ne comporte pour l’instant aucun programme d’accession mais c’est que la programmation de la zone immobilière située à l’Est de la ZUP n’a pas été encore définie. Il est très vraisemblable que cette zone reçoive des programmes diversifiés, sur le modèle de la diversification qui est faite dans le PRU de la Duchère à Lyon (programmes d’accession sociale, d’accession intermédiaire, et d’accession libre). Le site d’Evreux est particulier. Plus d’une centaine de logements en accession étaient initialement prévus, mais la programmation de ces logements devient improbable, au fur et à mesure que le programmes de reconstitution du parc social, initialement prévus hors site, sont peu à peu réintégrés dans le périmètre opérationnel, faute disposer de foncier hors site. Les deux PRU de Lille-sud et de Neuhof à Strasbourg comportent tous types de produits d’accession. La tranche 1 (2007-2011) du PRU du Neuhof comporte pour l’instant seulement de l’accession intermédiaire. La seconde tranche comportera de l’accession sociale. Ce calendrier correspond à une stratégie spécifique au site de Strasbourg – il s’agit en premier lieu de rendre attractif le quartier par un recours massif aux opérateurs de la promotion privée. Le PRU de Chambéry se singularise par une proportion non négligeable de recours à l’accession sociale (au cœur des projets) via trois opérateurs, alors que plusieurs opérations d’accession libre (mais dont les acquéreurs peuvent bénéficier du taux de TVA à 5,5%) sont construites plutôt autour du périmètre opérationnel, et dans la bande des 500 mètres, qui inclut un village ancien (le vieux Chambery) sur les pentes du plateau.


107

MODALITES ET GEOGRAPHIE DE L’ACCESSION (PERIMETRE OPERATIONNEL, ZUS, 500 METRES).

Ville caractéristiques accession sociale pour ménages ressources

<PSLA-PTZ

accession intermédiaire opérateurs privés

pour ménages ressources <PLS

accession libre

nombre de programmes et de logts

3 programmes : La Savoisienne 73 lgts, OPAC Savoie 35 gts, SAIEM 28 lgts

Non 328 logts en 7 programmes dont 2 dans 500 m

aides de la collectivité

aide Cté PLH : 100€/m2SU aide Région : 100€/m2SU si prix vente <2100 €/m2 ou 85% plafond légal

Non

Chambéry

situation géographique

cœur du périmètre PRU cœur périmètre, ZUS bout de ZUS, et 500 m


224 logements

259 logts en accession maîtrisée et en accession libre (pas de détail)

Inclus dans les 259


Aide financière Ville par logement si prix vente <2000 €/m2

Aide financière Ville si prix vente < 2400 €.m2 (accession maîtrisée)

Non

Lille-Sud


cœur du périmètre, ZUS

cœur du périmètre, ZUS

cœur du périmètre, ZUS, 500 m

nombre de programmes et de logements

18 lgts La Ruche 16 lgts ICADE 39 logts réhabilités OPH

Non 150 logts Arcade


- foncier Ville vendu à 50€/m2 si prix de vente maxi : 2000 €/m2SH - accession aux LLS réhabilités et vendus : prix dégressif en fonction de l’ancienneté de résidence

Non

Non

Orléans


proche cœur du périmètre Non Non


1 programme de 53 lgts (livraison fin 2011) Tours Promotion

non 4 programmes, 285 logts (réalisés)


Non non Non

Antony


Principalement à l’emplacement du Grand L détruit en 2000

non NR

Strasbourg nombre de programmes et de logts

5 commercialisés ou en cours


Aide financière sur le foncier


Sur l’ensemble du quartier, petits programmes

Montereau nombre de programmes et de logts

14 maisons coop HLM TERRALIA 106 à terme


NR


Hérouville nombre de programmes et de logts

19 maisons 200 lgts


NR Non


Est du quartier, vers bordure du site

cœur de quartier, autour de la nouvelle station de tramway


108

8.2. LES DIFFERENTS PROGRAMMES DE LOGEMENTS EN ACCESSION DANS LES SITES PRU

8.2.1. L’ACCESSION SOCIALE : PRODUITS ET ACCEDANTS

Le public visé dans les programmes d’accession soci ale Les PRU ménagent une place plus ou moins importante aux programmes d’accession sociale. Certains n’en prévoient pas du tout. C’est le cas de Valdegour à Nîmes (la ZUS du Chemin Bas d’Avignon en revanche, comporte un peu d’accession), de Monclar à Avignon, de Rillieux, d’Evreux, d’Hérouville Saint Clair, d’Aulnay-sous-bois. Dans les autres sites, des programmes sont prévus, dont une partie en cours de réalisation, voire achevée, certaines livraisons étant déjà effectuées. Il s’agit de Lille-Sud, Chambéry, Strasbourg, Orléans, Montereau, Antony. Dans plusieurs sites, les programmes d’accession sociale accueillent des locataires des logements sociaux qui trouvent là l’opportunité de devenir propriétaires. La proportion d’accédants issus du locatif social varie considérablement selon les sites, et selon la volonté affichée localement. Les publics visés dans les opérations programmées en sites ANRU varient selon les sites et les opérateurs. Ce sont :

- ou bien des ménages aux revenus proches de ceux de la tranche haute des locataires du parc social, et le cas échéant des ménages logeant déjà dans ce parc (accession sociale à Lille),

- ou des ménages logeant déjà dans le parc social de la ZUS (vente de logements réhabilités à Montereau, Orléans)

- ou bien des ménages prioritairement primo-accédants (accession sociale OPAC de Savoie aux Hauts de Chambéry

L’accession sociale destinée aux parcours résidenti els des ménages du quartier

Dans deux sites – Montereau et Orléans – l’accession sociale est explicitement destinée au public logé en locatif social du site de rénovation urbaine. A Montereau, la coopérative HLM Terralia réalise 14 maisons en deux tranches, chacune comportant 7 T4 de 86 m2 habitables en R + 1 avec jardinet devant et jardin à l’arrière de la maison. La première tranche, située entre l’église et une école reconstruite, dans un environnement plutôt valorisant, est déjà habitée. La seconde doit être livrée en novembre, dans la ZAC d’Alembert en chantier. Ce programme a proposé des maisons à « 15 € / jour ». En réalité, le prix moyen est de 160 000 €, avec des variations selon les montages financiers qu’obtiennent les acquéreurs. L’opération a été longue à monter. Elle s’est adressée aux locataires de Confluence dont les demandes n’étaient reçues que tout autant qu’ils n’étaient pas en dette de loyer. La totalité des 14 maisons est vendue. La composition des ménages acquéreurs est la suivante :

Couple + 1 enfant

Couple + 2 enfants

Couple + 3 enfants

Couple + 4 enfants

1 seul parent + 2 enfants

Total

1 3 8 1 1 14 Les montages financiers comportent 12 PASS Foncier avec bail à construction, 2 avec prêt PASS Foncier collectif, tandis que 13 des 14 accédants ont un prêt du Crédit Foncier via le CIL 77. La coopérative Terralia assure la garantie de rachat et de relogement pendant 15 ans en cas d’impossibilité de faire face aux mensualités d’accession – ce qui ne devrait se produire qu’exceptionnellement étant donné que ces mensualités s’avèrent équivalentes au montant du loyer dont le ménage s’acquittait précédemment en locatif social et que seuls les ménages « bons payeurs » ont été acceptés. Le contrat comporte également une clause anti-spéculative de 5 ans. A Orléans, le programme d’accession sociale d’Icade n’était pas spécialement destiné aux locataires du parc social. Mais ce sont eux qui se sont porté acquéreurs. Alors que la commercialisation des 16 logements individuels a commencé en 2007, il en restait encore 10 à vendre début 2010. ICADE a alors fait appel à une


109

agence immobilière qui a réussi à placer 6 logements cette année. 4 restent à vendre. ICADE considère que cette opération a été difficile. C’est du bas de gamme (avec de bonnes prestations), mais il n’a pas été facile de vendre à La Source, le quartier conservant, de l’avis du promoteur une mauvaise image. Sur les 12 acquéreurs, 9 sont des ménages habitant déjà La Source ou connaissant le quartier, notamment des familles maghrébines. Les 3 autres acquéreurs sont des investisseurs (par autorisation spéciale de la Ville). La coopérative La Ruche, elle, vend à la Source, 18 logements à des prix très bas : 85000 euros pour un T2, 126000 pour un T3, 141000 pour un T4. Le point commun à ces deux exemples est qu’ils mettent en évidence que la diversification peut contribuer à créer ou faciliter des parcours résidentiels au sein même des quartiers. Ce type de mobilité, s’il va de pair avec une recomposition urbaine, de l’innovation architecturale et environnementale et une activité commerciale et culturelle ouverte sur l’extérieur, ouvre la voie à une banalisation des quartiers. La réussite de ces programmes d’accession sociale dépend elle-même de la capacité des choix faits en matière de rénovation à engager une transformation d’image ; elle dépend aussi, sans doute, du marché du logement : si des opérations d’accession sociale se développent en dehors du périmètre du PRU, celles du site risquent d’être moins attractives que si l’offre d’accession sociale est rare. A Lille-Sud, l’opérateur VILOGIA construit 7 logements individuels T4 en accession sociale à 173000 euros pour une surface habitable de 85 m2 qui sont explicitement destinées en priorité aux ménages à reloger et qui sont situés dans un îlot où l’on trouve aussi du locatif social, et de l’accession maîtrisée. Si la collectivité consent des aides spécifiques pour ces opérations, c’est en général de manière à ce que le prix au m2 du logement soit inférieur à 2000 euros (Chambéry, Lille).

L’accession par la vente de logements réhabilités ( Orléans, Montereau)

Une forme particulière d’accession sociale est proposée par certains bailleurs sociaux à travers la vente d’une partie de leur patrimoine à leurs locataires. Il s’agit là aussi de favoriser les parcours résidentiels par l’accession in site (108 pavillons à Montereau). Mais cet objectif n’exclut pas la vente à des promoteurs locaux (140 logements à Orléans) A Orléans, l’OPH a un programme de vente de 140 logements situés dans des immeubles en réhabilitation, au cœur du périmètre. Une réhabilitation coûteuse est engagée dans la partie centrale du périmètre du PRU (60 000 euros/logement en moyenne) dans une perspective non seulement de diversification des produits mais également de commercialisation. Quelques restructurations sont opérées. 39 logements sont mis en vente à l’intention de particuliers, tandis qu’une centaine de logements sont destinés à être vendus à des promoteurs privés ou sociaux. Le porteur de projet est confiant dans l’intérêt que devrait susciter cette opération auprès de bailleurs sociaux. L’objectif de l’opération des 39 logements est double : favoriser les parcours résidentiels sur site et accueillir des ménages venant d’ailleurs. Chacun des immeubles comporte actuellement 20 logements. Dans l’un des deux, une restructuration visant à créer un T5 en rez-de-chaussée avec entrée privative portera le nombre de logements à 19. Ce sont donc au total 39 logements qui sont mis en vente.

TYPOLOGIE DES LOGEMENTS REHABILITES PROPOSES A LA VENTE AUX PARTICULIERS - ORLEANS

type Nombre Surface habitable (m2) Prix de vente de base T1 1 30 NR

T2 bis 1 60 NR

T3 3 65 NR

T4 32 77 NR

T5 1 111 NR

T6 1 120 NR

Total 39 logements Prix moyen : 60000 €

Le prix de vente de base a été fixé sur estimation des Domaines (1 600 €/m2), avec une latitude donnée de variation de plus ou moins 35%. La commercialisation est confiée par l’OPH à un cabinet spécialisé dans la vente de logements sociaux qui met en œuvre une stratégie pour laquelle il a un rôle de conseil auprès de l’organisme. Pendant les deux


110

premiers mois de la commercialisation, soit du 10 juin au 10 août 2010, l’offre s’adressait uniquement aux locataires de l’OPH, qu’ils soient résidants du parc de La Source ou d’autres sites. Passé ce délai, l’offre s’ouvre d’une part aux ascendants et descendants des locataires et, d’autre part, à tout acquéreur potentiel. Mais les locataires de l’OPH restent prioritaires. L’ordre de priorité est le suivant :

1. Locataires en titre des Résidences de l’Orléanais résidant sur le secteur de la Source 2. Les autres locataires en titre des Résidences de l’Orléanais 3. Les ascendants, descendants, conjoints des locataires des Résidences de l’Orléanais résidant sur le

secteur de la Source 4. Les ascendants, descendants, conjoints des autres locataires des Résidences de l’Orléanais 5. Autres locataires HLM du département 6. Autres personnes physiques ou morales

Les locataires de La Source sont, de plus, favorisés en fonction de leur ancienneté dans le parc de l’OPH. Ainsi, la décote du prix de base est de 5% pour tous les locataires, de 10% pour ceux qui sont locataires depuis 10 ans et de 1% supplémentaire par année d’ancienneté supérieure à 10 ans. Les ménages intéressés peuvent, en fonction de leurs ressources et de leur situation, bénéficier d’un PAS, d’un PTZ local « vivre en ville », d’un prêt à 0,8% limité à 20 K€ résultant d’une convention entre l’OPH et la SACICAP La Ruche et de la prime ANRU de 10 K€ conditionnée par l’engagement de l’acquéreur à occuper son logement pendant au moins 5 ans40, dans le cadre d’une convention tripartite entre l’ANRU, l’OPH et la Ville. L’acquisition sera garantie par le bailleur qui s’engage à racheter le bien en cas d’accident de la vie et à reloger le ménage en LLS. Il contracte une assurance spéciale le prémunissant contre une dévalorisation éventuelle du bien. Le rôle de syndic sera assuré par un cabinet local. Au cas où l’OPH ne parviendrait pas à vendre les 39 logements, les invendus seraient remis en location et les locataires auraient un représentant à l’Assemblée des copropriétaires.

CARACTERISTIQUES DES PREMIERS ACQUEREURS DE LOGEMENTS REHABILITES A ORLEANS

Acquéreur Type de bien

Locataire OPH

Ancienneté Loyer actuel

Mensualité future Taux d‘endet-tement

Revenu mensuel

1 T6 Oui 14 ans 350 € A déterminer (apport perso) 2 233 €

2 T5 Non 945,35 € 31% 2 940 €

3 T1 Oui < 1 an 302 € 323,96 € 37% 1 200 €

A Montereau, l’Office municipal, Confluence Habitat, va mettre en vente 108 pavillons de son patrimoine situés en bordure sud-ouest du périmètre du PRU, dont une partie est occupée. Il s’agit de T4, T5 et T6 de plain-pied dans lesquels des travaux de réhabilitation vont être entrepris préalablement à la vente, notamment des réfections de toitures, pour un coût moyen de 40 K€ par pavillon.

8.2.2. L’ACCESSION INTERMEDIAIRE : PRODUITS ET ACCEDANTS

Des programmes négociés entre la collectivité et le s opérateurs L’accession intermédiaire vise divers publics : le public résidant dans le quartier et se situant dans les tranches de revenus plus hautes, le public du parc social, les jeunes ménages primo-accédants. Ce sont des programmes de promotion privée dont les prix de sortie sont plafonnés sur demande de la collectivité, qui en échange vend à l’opérateur un terrain à un prix inférieur au marché, lorsqu’elle possède le sol, ou qui verse une subvention si le sol est privé. Le prix plafonné peut être assorti de conditions ou recommandations concernant le profil des acquéreurs. Le taux de subvention peut être modulé en fonction de ce profil. L’accession intermédiaire est le produit d’une politique incitative de la part de la collectivité. Si les aides de la collectivité pour l’accession sociale sont en général données de manière à la condition que le prix au m2 du logement soit inférieur à 2000 euros (Chambéry, Lille), celles qui sont consenties pour

40 La prime de l’ANRU n’est pas attribuée à l’acquéreur si celui-ci souhaite louer le bien ; dans ce cas, il est soumis à l’obligation de louer à un ménage dont les revenus ne dépassent pas le plafond PLS.


111

l’accession intermédiaire le sont à la condition que le prix au m2 soit inférieur à 2400 euros (Strasbourg, Chambéry, Lille). A Strasbourg, les négociations avec les promoteurs ont donné lieu à un accord fixant des prix de sortie maximum au m2. Toutefois, le secteur est attractif pour la promotion privée et certaines opérations se réalisent sur des terrains privés hors du processus PRU. A Lille, le service Habitat a très tôt, dès la conception de sa stratégie habitat pour le projet de renouvellement urbain, imaginé faire appel aux opérateurs de la promotion privée moyennant contreparties. Deux premiers programmes avec deux opérateurs locaux, dont une coopérative HLM d’accession et un promoteur privé, qui ont été sollicités par le service Habitat pour un montage expérimental. Il s’agissait de tester les possibilités de produits d’accession intermédiaire, et de définir les conditions nécessaires à ces opérations. Le site le Lille-Sud n’était pourtant pas encore attractif à ce moment – 2007. Cependant le projet de renouvellement urbain présentait du potentiel car il reposait sur une forte densification du site, bien placé car non loin du centre de Lille, juste au sud du boulevard périphérique, quoique entouré d’un tissu d’habitat individuel ancien en partie vétuste. Il semble que la crise immobilière, qui a moins touché Lille que d’autres métropoles, ait joué en faveur de Lille-Sud car plusieurs promoteurs auraient découvert une clientèle qu’ils atteignaient peu, celle de l’accession sociale. Le pari de la Ville semble avoir réussi car, tout d’abord circonspects, les opérateurs privés ont fini par répondre aux propositions de la Ville après la phase d’expérimentation, et ce, malgré les exigences de la collectivité en matière de typologie, de conformité aux normes de développement durable édictées par elle41. Chaque programme est discuté, négocié, en matière de typologie, de superficies, de prix de sortie, de réduction de la charge foncière. En outre les promoteurs sont en passe de compléter leur technique de commercialisation, pour rendre cette dernière plus accessible à la population du quartier. La stratégie de la Ville a aussi consisté à créer les conditions d’ »un partenariat entre bailleurs sociaux et promoteurs privés pour créer des programmes mixtes accession sociale-accession intermédiaire-investisseurs. Avec chaque opérateur la Ville passe une convention qui définit les deux cibles :

- les ménages modestes primo-accédants ou disposant d’un faible apport personnel, - les ménages aux revenus moyens

et définit les deux types d’accession aidée correspondant à chacun de ces types de ménages :

- l’accession sociale est destinée aux ménages dont les ressources sont inférieures aux plafonds PSLA et PTZ,

- l’accession à coût maîtrisé destinée à des ménages dont les ressources sont inférieures au plafond PLS (130% du plafond HLM)

La convention avec l’opérateur précise le nombre de logements réservés à l’accession sociale, le nombre de logements réservée à l’accession maîtrisée et le nombre de logements ne relevant d’aucune de ces catégories (ménages occupants dont les ressources dépassent le plafond PLS, ou investisseurs). L’opérateur doit en outre créer au minimum 30% de T4 (dont 10% de T5 et plus) dans son programme. Enfin, la procédure de réservation est définie dans la convention. L’aide de la Ville est une aide au logement. Son montant pour l’opération dépend donc des proportions de logements en accession sociale et en accession maîtrisée. En outre la convention demande que l’opérateur privilégie dans les deux premiers produits les ménages avec un faible apport personnel (voire sans apport), les ménages issus du périmètre du RU, et ceux ayant un lien direct avec le territoire (lieu de travail, rapprochement familial scolarisation des enfants, ceci pour réduire les trajets domicile-travail. Il faut souligner que cette politique n’est pas une politique d’exception puisqu’elle est l’application, dans le PRU d’un objectif commun au territoire de toute la ville – à savoir la réalisation, jusqu’en 2014, de 12000 logements, soit le tiers, dont 4000 à vocation sociale.

41 Exigence qui s’est manifestée aussi dans d’autres types de négociations. Ainsi le montage du rachat d’un parc SNI par ICADE a été conditionné à la réalisation, par ce dernier opérateur, d’une composante d’accession sociale dans son programme.


112

Les accédants de l’accession intermédiaire Les accédants des programmes d’accession à Lille sont donc d’une part des primo-accédants, dont des ménages logés dans le parc social mais pas obligatoirement, et des ménages dont le niveau de revenus est situé entre le plafond PSLA et le plafond PLS. Lille Quatre programmes ont été jusqu’à présent commercialisés à Lille-Sud. Ils représentent 47% de logements destinés à l’investissement locatif, 35% destinées à l’accession maîtrisée et 15% à l’accession sociale. Les résultats de ces programmes d’accession, dont on trouvera le détail dans les tableaux pages suivantes, correspondent assez bien aux vœux de la Ville :

- sur deux programmes (Costans, Carré Orchestra) le taux de primo-accédants est respectivement de 60 et 90%,

- sur ces deux programmes et celui de Fives-Escault, la proportion d’accédants venant du parc social est respectivement de 8%, 38% et 31%

- entre 50 et 100% des acquéreurs ont eu recours au PTZ. - Les catégories employé-ouvrier, agrégées, représentent respectivement 15%, 27% et 35% des

CSP. - Un seul programme (Jardins Philibert), de 29 logements, est destiné aux investisseurs

uniquement - L’origine géographique détaillée (quartier d’origine) n’est pas une information pour l’instant

disponible. Strasbourg Dans un des programmes d’accession commercialisés au Neuhof à Strasbourg, en revanche, le quartier d’origine est indiqué. On observe :

- une dominante des acquéreurs occupants : au moins 62% (113/183). Une des opérations (du promoteur SPIRAL) est presque exclusivement acquise par des occupants.

- Dans les deux programmes de Nexity, la proportion d’acquéreurs résidant dans la ZUS du Neuhof représentent 15% des acheteurs. Mais les acquéreurs résidant dans les deux quartiers voisins (Meinau, Neudorf) représentent 21 soit 27%. On peut en conclure que l’attractivité de ces deux programmes est forte (mais les informations ne précisent pas si l’origine par quartier est celle des acheteurs occupants ou de tout acheteur, y compris investisseur.

- 31 autres acquéreurs sont d’autres quartiers de Strasbourg, dont 9 du centre ville. Les entretiens menés avec les opérateurs et la direction de projet indiquent que les acquéreurs ayant acheté au taux de TVA à 5,5% seraient majoritaires, ce que ne montrent pas les chiffres disponibles sur la moitié des 4 programmes. Les entretiens menés lors de l’enquête auprès d’accédants dans les trois programmes d’accession à Strasbourg font apparaître 4 catégories d’accédants :

- les accédants qui connaissent déjà le quartier du Neuhof, car ils ont grandi ou vécu dans le périmètre de la ZUS ou dans son proche voisinage,

- les accédants qui viennent d’autres ZUS ou d’autres quartiers peu valorisés et qui voient au Neuhof une possibilité de devenir propriétaires,

- les accédants qui viennent de quartiers plus valorisés mais que le désir d’accession amène à l’idée d’acheter dans un quartier sensible, ce que facilite la localisation de deux des programmes en périphérie de la ZUS,

- et les accédants qui proviennent d’autres villes et qui, eux, ne connaissaient pas la réputation du Neuhof.

ACT- Cf. Geo – Dynamiques sociales dans les PRU - Rapport Volume 1 – Avril 2011

113

PROGRAMMES D’ACCESSION LILLE-SUD PROGRAMME D’ACCESSION Total logements Libre ou

investisseur Accession maîtrisée Accession sociale Prix de vente du m2SH

après subventions AS Prix de vente après déduction subventions

Organum, Fives ESCAUT 54 0 24 30 1950 – 2000 access soc 155000 (T3) – 205000 (T5)

Les Costans, Fives, Pierre et territoires 60 49 11 0 2100 – 2300 access maît 145000 (T3) – 183000 (T4)

Carré Orchestra, Lille Sud Pierre et territoires 53 15 33 5

Jardins Philibert 29 29 - -

Total 196 93 (47%) 68 (35%) 35 (18%)

ACCEDANTS août 2010 typologie logements acquéreurs PTZ apport personnel

programmes accession Lille-Sud collectif individuel total investisseur accession primo-acc. oui non oui non eff % eff % eff % eff % eff % eff % eff % eff % eff % eff %

Fives-Escault (29 ménages) 9 31% 20 69% 29 100% ? ? ? ? ? ? 29 100% 0 0 24 86% 4 14%

Carré Orchestra (41 ménages) 27 66% 14 34% 41 100% 4 10% 0 0 36 90% 34 83% 7 17% 18 44% 23 56%

Les Costans (53 ménages) ? ? ? ? 53 100% 16 30% 5 10% 32 60% 26 50% 27 50% 27 50% 26 50%

Jardins Philibert(29 ménages investiss.) 27 93% 2 7% 29 100% 29 100% 0 0 0 0 0 0 29 100% 9 31% 20 69%

source : opérateurs et Service Habitat de Lille

ACCEDANTS août 2010 origine géographique CSP typologie familiale tranches d’âge

ménages accédants 3 programmes Lille Sud

LMCU Lille dont LS autre artisan cadre prof in

employé ouvrier prof in NR et autre

p. seule couple avec enfants

20-24 25-34 > 35

Fives Escault – ensemble acquéreurs y.c. investisseurs (29 ménages)

5 17%

22 76%

9 (31%)

2 7%

1 12 5 2 14 10 11 38%

4 14%

14 48%

0 30 14

Carré Orchestra – ensemble hors investisseurs (37)

13 35%

22 59%

14 (38%)

2 5%

1 7 10 8 19 8 20 54%

9 24%

8 22%

6 31 9

Les Costans (44 ménages) 20 54%

13 35%

3 (8%)

4 11%

1 9 8 4 18 4 28 74%

4 11%

4 11%

6 23 13

Jardins Philibert – ensemble acquéreurs 100% investisseurs (29)

12 41%

3 10%

0 14 48%

0 15 4 0 13 9 6 22%

15 56%

6 22%

2 10 28

source : opérateurs et Service Habitat de Lille

PROGRAMMES D’ACCESSION STRASBOURG NEUHOF

PROGRAMME D’ACCESSION

Total logements

Investis-seurs

Acquéreurs RP*

Acquéreurs TVA 5,5%

Prix de vente m2/ SU TVA 19,6%

Prix de vente Nexity - Logt TVA 19,6% Aspée – logt TVA 5,5%

Acquéreurs Neuhof

Acquéreurs quartiers Voisins **

CSP Acquéreurs RP

Nexity Coquelicots 108 45 63 NR 2300 – 2500 T2 –

121000 T3 –

162000 T4 –

186000 T5 –

245000 10 soit 17% 20 soit 35%

Employés et ouvriers

Nexity Casa Verde 25 10 15 7 /24 soit 29% 2500-2800 MdV 2400-2700 coll.

2 soit 25% 1 soit 12% Sur effectif de 18 ménages

ASPEE 14 ? ? 5 /11 soit 45% 2200-2300 5/13 achats TVA 5,5% 8 /16 ménages biactifs

SPIRAL 18 T3 – 14 T4 – 4 T5

36 1 35 NR ? ? Ouvriers : 31%, Employés :

47%, Cadre :11%

Total 183 Au moins 47 Au moins 113 ?

Sources : Nexity – Spiral - Aspée * RP : ** les informations ne précisent pas si ces acquéreurs achètent pour occuper ou pour investir.


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8.2.3. L’ACCESSION LIBRE : PRODUITS, ACQUEREURS Les programmes d’accession libre sont nombreux dans plusieurs sites (Antony : plus de 250 logements, Chambéry : près de 300 logements). Mais les opérateurs, à l’exception du groupe Nexity-George V, ne donnent pas d’informations sur ces programmes ni sur les accédants. Ces programmes sont éligibles à la TVA à 5,5%. Mais les proportions d’accédants à 5,5% sont vraisemblablement moins élevées que dans les programmes d’accession intermédiaires à Lille et à Strasbourg. Nous ne disposons d’aucune information précise sur les programmes d’Antony, qui seront réalisés par différents opérateurs privés, mais dont la plupart ne sont pas encore tout à fait définis. A Chambéry, nous avons obtenu des informations seulement sur le programme de Nexity. Cette absence d’information ne doit pas étonner : les opérateurs privés donnent des informations lorsque leurs programmes ont bénéficié d’une aide de la collectivité, ce qui est le cas pour les programmes d’accession sociale et d’accession intermédiaire mais non pour les programme d’accession libre.

promoteurs accession libre Les hauts de Chambéry

Nb logements

Prix de vente TVA 19,6%

SNC Les terrasses du grand champ - Océanis 71

Eric Charreau 18

Foncière du Dauphiné - Pierre et Nature 18

SNC Les terrasses du grand champ – Océanis 39

Bouygues immobilier 35

SCI Chambéry le Vieux- Le coteau – Nexity 50 T2 - 160000 T3 – 210000 T4 – 280000

BNP Paribas immobilier 48 T2 – 151000 T4 - 295000

Total 279 Nexity Chambéry Programme de 50 logements réalisés par le groupe Nexity. Les prix de vente moyen (tous taux de TVA confondus) oscillent entre 2700 et 3000 euros/m2. Dans ce programme, actuellement commercialisé à 70%, on observe :

- une proportion dominante de primo-accédants : 80%, - un recours général de ces primo-accédants au PTZ. - Un prix de vente à ces ménages allant de 137000 € pour un T3 de 44m2, 180000 € pour un T4

de 59m2, et de 221000 € pour un T4 de 80 m2. - Le promoteur indique que, parmi les primo-accédants, la proportion de ménages ayant résidé à

Chambéry le Haut est élevée.


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8.3. LES ENSEIGNEMENTS DE L’ENQUETE AUPRES DE MENAGES ACCEDANTS

Les entretiens menés, lors de la phase 2 de la présente étude, auprès de 13 ménages ayant accédé à la propriété dans des programmes d’accession sociale et intermédiaire (11 ménages à Strasbourg, 2 à Orléans), illustrent l’impact de ces programmes. Cet impact est assez facilement perceptible à Strasbourg où les entretiens ont visé les ménages de trois programmes distincts par leur contenu, leur architecture et leur localisation géographique dans la ZUS. Il s’agit des programmes ASPEE, SPIRAL et BOUYGUES. Nous nous référerons ci-dessous exclusivement aux ménages strasbourgeois. Première observation : la moitié des ménages interviewés (6 ménages sur 11) étaient auparavant logés dans le parc social. Mais il faut ajouter que deux autres ménages venant du locatif privé avaient été logés antérieurement dans le parc social. Ce sont donc quasiment deux tiers des ménages accédants de l’échantillon qui ont vécu dans du parc social et dans un environnement proche de celui de la ZUS du Neuhof, ou dans d’autres ZUS ; en effet, ils ne viennent pas exclusivement du Neuhof : 3 viennent du Neuhof, 2 de la ZUS Nord (Hautepierre), 1 du centre ville. Deuxième observation : leurs motivations sont évidemment d’abord le prix, et le rapport qualité prix. Mais elles répondent à deux logiques assez distinctes : les uns achètent pour quitter le quartier HLM, les autres achètent parce qu’en achetant ils peuvent y rester. Les programmes d’accession au Neuhof leur permettent en effet d’habiter le quartier sans être à proprement parler dans la « cité ». Plusieurs disent habiter le Neudorf (proches d’un programme nommé Les Portes du Neudorf) et non le Neuhof : « Nous on est au Neuhof mais à la limite. Je me considère du Neuhof mais pas du quartier chaud. Je ne fréquente pas les blocs, je n’ai rien à y faire. » Les programmes d’accession sont en effet implantés dans les franges du quartier – Bouygues à la frontière avec le Neudorf, ASPEE jouxte le tissu villageois du Vieux Neuhof, tandis que le programme SPIRAL est construit sur une emprise libérée par les démolitions et opère ainsi une coupure entre deux secteurs HLM. En ce sens, les accédants de SPIRAL ne peuvent se dire totalement « en dehors de la cité » même s’ils sont dans le neuf, ils sont entourés par les HLM. Troisième observation : les ménages interviewés qui viennent d’autres quartiers jouxtant le Neuhof ont plutôt gardé des pratiques de consommation et de fréquentation des équipements de leur ancien quartier. La plupart des accédants dans des programmes situés en frange du quartier ne fréquentent que très peu les équipements et les commerces du Neuhof. Le petit centre commercial édifié au terminus du tram recueille les suffrages des accédants d’ASPEE et de SPIRAL qui le fréquentent occasionnellement. En revanche, les accédants ont plutôt tendance à éviter la scolarisation dans les équipements du Neuhof. Quatrième observation : une partie des accédants pense que dans une dizaine d’années ils vendront leur bien pour accéder à un autre logement, une maison individuelle, plus grande, car certains se sont résignés à acheter plus petit que ce qu’ils souhaitaient véritablement (c’est ce que le promoteur appelle la « compacité » du logement) pour que l’achat corresponde à leur budget. Mais là n’est pas leur seule raison : dans les perspectives de départ entre aussi l’idée aller dans un meilleur quartier ; certains réservent leur opinion en fonction de l’évolution du quartier suite au PRU. Cette accession est sans doute transitoire. Il y a lieu de s’interroger sur les accédants qui succéderont à ceux-ci : s’agira-t-il de ménages plus défavorisés, ou au contraire de ménages qui apportent un profil un peu différent ? Cinquième observation : les ménages accédants ont conscience qu’ils contribuent à la mixité sociale du quartier, mixité qui est aussi souhaitée par la population résidente locataire du parc HLM. Les apports de population « nouvelle » (même si une grande part vient en réalité de quartiers HLM) sont considérés par les habitants comme un moyen de revaloriser le quartier, son image et ses habitants, les propriétaires étant perçus comme des « riches » qui respecteraient davantage leur environnement. Cependant cet apport ne va pas sans entraîner çà et là des réactions jalouses de quelques locataires du parc social – graffitis, voitures brûlées peuvent être aussi le lot des nouveaux propriétaires. Cette mixité n’apparaît pas encore comme une évidence, du moins au sens d’un véritable mélange. Les accédants sont des habitants de fraîche date. Ils ne se connaissent qu’entre eux, au sein de chaque programme d’accession mais n’ont pas de pratiques communes avec les habitants des cités, ils s’en tiennent même à distance volontairement. Leur désir de mixité s’arrête au fait d’être venus habiter dans ces opérations d’accession qu’ils se représentent comme extérieures au reste du quartier.


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Sixième observation : de l’avis des ménages interviewés, les changements, démolitions, restructurations et constructions modifient profondément l’image des secteurs qui font l’objet du PRU. Ils entraînent une modification de la segmentation antérieure du parc car certains secteurs se valorisent très fortement, tandis que d’autres se dévalorisent. Mais il faut surtout retenir un point essentiel : La plupart des accédants, au Neuhof, croient à un changement d’image en cours, ne serait-ce parce qu’ils ont été eux-mêmes convaincus par le PRU pour faire le choix d’investir dans ce lieu. A leur image, ils considèrent que le quartier se valorise car il attire de plus en plus de classes moyennes ou supérieures.


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8.4. LES OPERATIONS DE LOCATIF LIBRE FONCIERE LOGEMENT : CARACTERISTIQUES DES PRODUITS

Les programmes de l’association Foncière Logement portent en principe sur 961 logements dans les 12 sites, dont 784 logements collectifs, soit 82%. Seuls 3 programmes ont été livrés à ce jour :

- un programme à Hérouville Saint-Clair (72 logements ), - un programme à Montereau dans la ZAC des Rogeaux (5 logements), - un programme à Strasbourg (25 logements).

Nous disposons uniquement d’informations sur le peuplement des deux premiers programmes livrés à Strasbourg qui totalisent 64 logements.

Commune Libellé Quartier Date

prévisionnelle de livraison

Nb lgts Total

ANTONY Le Noyer Doré 2012-4T-10 25

AULNAY-SOUS-BOIS Quartiers Nord 33



AVIGNON Monclar 50

CHAMBERY Les Hauts de Chambéry 50



EVREUX La Madeleine

HEROUVILLE-SAINT-CLAIR Grand Parc 2010-2T-06 72

HEROUVILLE-SAINT-CLAIR Centre Ville 48

LILLE Frémy Courbet 2011-2T-04 28

LILLE Lille Sud 35

LILLE Lille Sud 101

LILLE Lille Sud 40

LILLE Porte de Valenciennes 60

MONTEREAU-FAULT-YONNE Surville 2011-4T 20

MONTEREAU-FAULT-YONNE Surville 2011-3T-09 30

MONTEREAU-FAULT-YONNE Surville 2011-2T

MONTEREAU-FAULT-YONNE Surville 2008-4T-12 5

NIMES Chemin Bas d'Avignon 2011-4T-10 35

NIMES Valdegour 20

ORLEANS La Source 2011-1T-03 9

ORLEANS La Source 25

ORLEANS La Source 5

ORLEANS La Source 2011-1T-03 24

RILLIEUX-LA-PAPE Ville nouvelle 0

STRASBOURG Neuhof 2010-3T-07 25

STRASBOURG Neuhof 48

STRASBOURG Neuhof 2012-3T 39

STRASBOURG Meinau 50

Total 961


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8.5. LE PEUPLEMENT INDUIT PAR LES DIFFERENTS PROGRAMMES D ’HABITAT

Les différents programmes de logement – logement social neuf ou existant, accession sociale, accession intermédiaire et libre, et locatif AFL – s’adressent en principe à des publics aux revenus différents, de manière à entraîner une certaine mixité de peuplement, même si c’est, au début au moins, dans des proportions modestes. Qu’en est-il en réalité ? Les informations concernant les accédants sont comptées pour deux raisons. D’une part la totalité des programmes livrés dans les douze sites ne dépasse pas la vingtaine, et certains sont encore en cours de commercialisation. D’autre part les pratiques de communication de la part des opérateurs sont fort variables. Cela va de l’occultation pure et simple à la communication aisée. Enfin, les municipalités ont, auprès des opérateurs, des exigences diverses en matière d’information sur les programmes qu’elles ont aidé à monter, en réduisant le coût du foncier ou en leur attribuant une aide financière. Ce qui est demandé à Strasbourg diffère par exemple de ce qui est demandé aux promoteurs de Lille. De ce fait les informations sur les accédants sont disparates et difficilement comparables. Nexity fait exception, car les informations sur les programmes et les accédants y sont normalisées, centralisées au siège du groupe, qui les communique aisément. Les informations sur les locataires des programmes de l’AFL peuvent être communiquées par les gestionnaires de ces programmes. Le nombre d’opérations où les caractéristiques des locataires et des accédants sont exploitables est limité. Il nous a semblé cependant intéressant d’exploiter ce peu notamment sur deux sites – Hérouville et Strasbourg. Ont été mis en regard dans le graphique suivant les tranches de revenus, exprimés en nombre de SMIC :

- les tranches de revenus des quelques 2400 relogés dans le locatif social, - les tranches de revenus des ménages relogés à Strasbourg et Hérouville, - les tranches de revenus des ménages accédants dans le programme d’accession sociale

d’Antony, - les tranches de revenus des ménages accédants dans les deux programmes Nexity de

Strasbourg, - et les tranches de revenus des ménages locataires de l’AFL à Hérouville.


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NEXITY STRASBOURG

SMIC TR Total

1 à 1,5 SMIC 5,6%

1,5 à 2 SMIC 22,2%

2 à 2,5 SMIC 22,2%

2,5 à 3 SMIC 5,6%

3 à 3,5 SMIC 22,2%

3,5 à 4 SMIC 11,1%

4 à 4,5 SMIC 5,6%

4,5 à 5 SMIC 5,6%

Total 100%

TOURS PROMOTION ANTONY

SMIC TR Total

0,5 à 1 SMIC 7,3%

1 à 1,5 SMIC 19,5%

1,5 à 2 SMIC 17,1%

2 à 2,5 SMIC 22,0%

2,5 à 3 SMIC 14,6%

3 à 3,5 SMIC 7,3%

3,5 à 4 SMIC 7,3%

4 à 4,5 SMIC 2,4%

(vide) 2,4%

Total 100%

AFL HEROUVILLE

TR SMIC Total

1,5 à 2 SMIC 16,67%

2 à 2,5 SMIC 13,33%

2,5 à 3 SMIC 25,00%

3 à 3,5 SMIC 28,33%

3,5 à 4 SMIC 5,00%

4 à 4,5 SMIC 6,67%

6 à 6,5 SMIC 1,67%

nr 1,67%

(vide) 1,67%

Total 100,00%

PCS Total

Artisan, commerçant 5,6%

Employé 77,8%

Ouvrier 16,7%

Total 100%

PCS Total Ouvrier 14,6% Employé 24,4% Profession intermédiaire 31,7% Artisan, Commerçant 4,9% CPIS 14,6% Retraité 7,3% nr 2,4% (vide) 0,0% Total 100%

PCS Total

Ouvrier 16,7%

Employés 15,0%

Prof.int. 43,3%

CPIS 21,7%

Retraité 3,3%

Total 100,0%

On observe une grande cohérence entre l’ensemble des ménages relogés et ceux relogés à Strasbourg et à Hérouville. Il apparaît surtout que :

- le programme d’accession sociale a pour clientèle des ménages dont les revenus sont ceux de la tranche « haute » des relogés dans le parc social, ceux dont les revenus dépassent 1,5 SMIC

- simultanément le programme de Nexity est accessible à une grande partie des ménages qui se tournent vers l’accession sociale (ceux qui disposent de plus de 2 SMIC)

- tandis que les logements locatifs de l’AFL d’Hérouville intéressent plutôt une tranche plus haute de ménages (plus de 2,5 SMIC), mais une partie de ses locataires (notamment celle dont les revenus dépassent 2 SMIC) pourrait tout à fait accéder au programme Nexity

Si on examine le détail des revenus des ménages accédants au programme Nexity, on voit que les CSP et les salaires ne dépassent guère ceux de la tranche « haute » des ménages relogés. Ce qui fait la différence n’est pas le niveau de salaire mais le fait que les couples d’accédants sont tous bi-actifs, disposant donc de deux salaires. On voit enfin que c’est le programme AFL qui loge une population nettement différenciée des autres du point de vue des revenus.


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Conclusions : - dans quelques sites aucun programme d’accession n ’est prévu. La diversification de l’habitat se limite aux opérations de l’AFL. Dans les autres les programmes d’accession sociale sont d’importante variable. Dans certains ces programmes sont tout à fait marginaux (quelques dizaines de logements au plus). Dans les sites où le taux de diversification est élevé, ils représentent une pa rt importante (Lille-Sud : plus de 300 logements à ter me). Ils s’adressent principalement à un public de résidents en locatif social, dans quelques sites ex plicitement aux locataires du périmètre opérationnel et de la ZUS, et le plus souvent en pr iorité aux primo-accédants. Les prix de sortie des logements bénéficient en général d’une aide de la c ollectivité (subvention, prix du foncier…). La proportion de locataires du parc social résidant da ns la ZUS et accédant à ces produits est très faible. Le parcours de ces résidents par l’accessio n sociale possible mais marginal - A Lille et à Strasbourg, sont programmées à terme des opérations d’accession variés qui occupent une proportion importante des nouvelles constructio ns (à Lille-Sud près de 800 logements) : accession sociale, accession intermédiaire ou dite maîtrisée (prix plafonnés par convention avec la collectivité), investisseurs. Ces produits, par leu rs caractéristiques et leurs effectifs, représenten t une opportunité pour une mobilité hors du parc loca tif social et vers le site de projet pour des ménages modestes et primo-accédants. - les opérations de promotion privée, qui sont le p lus souvent programmées en frange des périmètres ANRU ou dans des secteurs fortement dive rsifiés de ce périmètre, attirent un public distinct, en principe plus aisé, car proposant des logements à des prix de sortie supérieurs. On dispose de peu d’information sur les caractéristiqu es des accédants. Parmi ces opérations, un certain nombre, non quantifiable, d’accédants ont d es niveaux de revenus inférieurs au PLS puisqu’ils ont recours à la TVA à 5,5%. - les ménages qui entrent dans les logements constr uits par l’AFL ont en principe le même niveau de revenus puisque ces programmes s’adressent aux ména ges sous plafond PLS. - une analyse des revenus des ménages des relogés, des quelques programmes d’accession – sociale, privée - et d’un programme de l’AFL, mont re en fait que l’AFL s’adresse à une frange assez distincte de population, les autres programmes d’ac cession sociale et libre mais bénéficiant de la TVA à 5,5% s’adressant, eux, à des ménages dont les caractéristiques ne diffèrent pas beaucoup de la tranche haute des ménages relogés, mais qui sont bi-actifs.


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9. LES EFFETS SOCIO-GEOGRAPHIQUES DES PROJETS

9.1. DE LA PRIORITE DE MIXITE SOCIALE A LA PROMOTION DES PARCOURS RESIDENTIELS

L’étude réalisée en 2009 sur la diversification de l’habitat dans douze sites de rénovation urbaine avait indiqué que la notion de mixité sociale était interprétée de manière variable par les bailleurs et porteurs de projets, selon les sites. La notion classique énoncée par le PNRU semble retenue plutôt dans les contextes où le marché est actif, la notion de mixité par la satisfaction des parcours résidentiels, spécialement vers l’accession sociale, étant, elle présente dans des sites où les perspectives de diversification sont plus faibles et le marché immobilier moins porteur. On observait alors, entre les intentions initiales affichées par les porteurs de projet et les objectifs concrets, une certaine distance. Cette distance s’appuyait notamment sur le constat que les zones d’habitat social ne sont pas homogènes et que des parcours résidentiels vers l’accession sociale dans le même quartier apparaissaient comme une hypothèse plausible. Le PNRU a principalement orienté les acteurs locaux (bailleurs et collectivités) sur des démarches de recomposition urbaine, de revalorisation de territoires en marge et de mixité sociale. C’est seulement à la lumière de l’expérience que ces thématiques ont été réinterrogées. La présente étude met en évidence, elle aussi, une évolution de la perception de la mixité sociale et du rôle des quartiers d’habitat social chez les bailleurs et dans les collectivités locales. L’exemple d’Orléans est, à cet égard, éclairant : les élus ont peu à peu révisé leur point de vue. Partis, « comme tout le monde » de l’idée d’un GPV qui, améliorant l’image du quartier, le rendrait accueillant pour des ménages moins défavorisés que ceux y vivant, les élus s’étaient lancés, à La Source, dans un GPV devenu PRU en 2004, sur l’idée habituelle de lutter contre la ghettoïsation des quartiers d’habitat social, de déconcentrer, mixer… pour s’apercevoir, à l’aide d’un marché de définition, que le quartier ne pourrait pas évoluer sous le seul effet d’un mode d’action standardisé. Et de mettre en œuvre, dès lors, des concertations poussées avec les habitants, et de regarder d’un autre œil ce vaste ensemble comme traversé par des différences et des aspirations pouvant être le creuset d’un changement pour tous. Le stéréotype d’un quartier-ghetto s’est ainsi effrité à partir d’une connaissance plus fine de la population, montrant notamment l’aspiration de jeunes adultes à la promotion sociale et professionnelle. Dès lors les habitants du quartier n’ont plus été considérés comme un bloc indistinct, la possibilité de favoriser des parcours résidentiels à l’intérieur même du quartier s’est imposée. Cette posture n’annule pas le souhait d’accueillir de nouvelles populations, l’arrivée de jeunes ménages avec enfants est même favorisée, notamment par la construction d’une nouvelle école. L’idée directrice est que, si la mixité est souhaitable, elle ne se décrète pas et qu’elle est d’abord à chercher et à valoriser au sein même du quartier à travers une opération complexe qui non seulement diversifie les produits logement mais redessine le quartier en cassant l’enclavement général par création de vraies rues desservant tous les sous-ensembles et, en même temps, en isolant relativement chaque immeuble qui devient une résidence bien identifiée et séparée des autres par une clôture.

9.2. LA MIXITE SOCIALE VUE PAR LES LOCATAIRES DE VALDEGOU R A NIMES ET DE LA SOURCE A ORLEANS

Les entretiens menés en décembre 2010 et en janvier 2011 dans trois des sites de l’échantillon (Nîmes Valdegour, La Source à Orléans, Neuhof à Strasbourg, les deux premiers étant des quartiers à très forte dominante « ethnique »). Les locataires rencontrés témoignent de l’abandon de leurs quartiers par ceux qui ont eu les moyens de s’en éloigner et où eux-mêmes se retrouvent captifs. Parmi ceux qui vivent dans ces quartiers depuis les années 70 ou 80, ils sont nombreux à regretter une époque au cours de laquelle « il y avait de tout dans le quartier », époque qu’ils idéalisent et qu’ils jugent révolue. De nombreux clichés et stéréotypes apparaissent derrière ces critiques du manque de mixité en termes ethnicisés, tel celui qui s’exprime sur l’intégration sociale, arguant que pour une intégration réussie et pour davantage de respect, il faut éviter la concentration des immigrés et de leur descendance, discours du type « il ne faut pas qu’on reste entre nous ».


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Dans la suite logique des discours qui regrettent une absence de mixité sociale, on note une forte aspiration de la part des locataires relogés, au vu des transformations amorcées par le PRU, à une mixité sociale plus marquée dans ces quartiers. En ce sens, les habitants sont bien en phase avec les objectifs du PNRU ; mais ils font preuve d’une grande lucidité – voire d’un grand scepticisme - quant aux chances de voir se réaliser la mixité. Qu’entendent-ils par cette mixité souhaitée ? Dans l’esprit des habitants rencontrés, la possibilité d’une mixité socio-ethnique se porte sur des professionnels et des propriétaires n’affichant pas une origine étrangère. « Faire venir des gens différents », en effet, voudrait dire faire venir des gens « plus riches », ou « plus blancs », ce qui renvoie, encore une fois, à une hiérarchisation sociale bien ancrée dans les représentations. Ces entrées de populations « nouvelles » sont considérées comme un moyen de revaloriser le quartier, son image, et ses habitants (« on serait plus valorisés avec des gens plus riches. Il faudrait attirer les classes moyennes. (…) On est que des assistés, là haut, à Valdegour, que des pauvres »). Dans d’autres discours, le moyen prioritaire de réaliser la mixité sociale n’est pas d’attirer des populations de l’extérieur dans la ZUS, mais avant tout de faciliter la sortie de la ZUS pour ceux qui y habitent. Nous retrouvons dans cette conception deux positions qui se complètent l’une l’autre. La première consiste à dire qu’il faut permettre à ceux qui le souhaitent de changer de quartier, et cesser de les reloger ou de leur proposer des mutations systématiquement dans des ZUS ; plusieurs relogés affirment subir des discriminations qui ne leur donnent pas les mêmes chances qu’aux autres d’être relogés dans des quartiers valorisés, en raison de leur couleur de peau, de leur statut social d’habitant de la ZUS, ou encore de leurs ressources. Ainsi les ménages qui se voyaient systématiquement proposer des relogements dans la même ZUS ou dans des ZUS considérées comme pires affirment que la priorité, dans un objectif de mixité, serait de ne pas mettre d’entraves à leurs demandes de mutation ou leurs souhaits de relogement. C’est le discours notamment de jeunes adultes en ascension sociale qui rejettent les discriminations dont ils estiment être victimes et qui, quelle que soit leur origine ou celle de leurs parents, veulent être traités « comme tous les Français ». La seconde position est celle d’habitants qui prennent leurs distances vis-à-vis du peuplement des quartiers qu’ils tendent à présenter comme un regroupement indistinct de familles difficiles, d’asociaux, de bagarreurs et autres jeunes délinquants rassemblés là en une densité trop forte. Leurs demandes sont donc de « disperser », « dispatcher », « faire sortir » les habitants de la ZUS. Les catégories qui s’expriment à travers ces deux positionnements et celles qu’ils visent sont donc distinctes. Mais leur point commun repose sur l’idée de permettre la sortie des quartiers à une partie de leur population. Quels que soient les mobiles, ces appels font écho à l’insupportable sentiment de captivité dans les quartiers : captivité de ceux qui aspirent à des modes de vie banalisés et à une reconnaissance sociale, captivité de ceux qui ne supportent plus des voisinages problématiques.

9.3. DANS L ’ECHANTILLON , LES PERSPECTIVES DE MIXITE SOCIALE SONT CONTRASTEES

La notion de parcours résidentiel est récente dans le dispositif ANRU. Elle est apparue seulement dans le Règlement général de l’ANRU de mars 2007. Et reprise dans la circulaire de juillet 2008, sous le terme de « parcours résidentiel positif », concernant les ménages, sous plafond PLAI résidant dans le périmètre de projet, pouvant être relogés dans des PLUSCD et comptabilisés comme des relogés. Elle est abordée également par les bailleurs sociaux qui y font référence. L’attention qui y est portée répond souvent à un objectif très opérationnel. Puisque le relogement dans le neuf s’avère problématique dans la majorité des sites, les opérateurs tendent à lui substituer, pour le relogement, un objectif indépendant de l’âge des immeubles, sous forme d’attention au parcours résidentiel positif. C’est de toutes façons un objectif parfaitement légitime et peut-être plus pertinent que la règle, commode mais simpliste, des 50% de logements neufs devant être occupés par des relogés.


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9.3.1. LES SITES AVEC DES PERSPECTIVES DE MUTATION SOCIO-RESIDENTIELLES A Lille on trouve un contexte favorable aux mobilités dans le parc social, qui se renforce dans la période du Grand projet urbain. La possibilité d’être relogé hors site dans un parc social diversifié, ancien ou récent, dépend d’abord de la répartition du parc social dans le territoire, répartition elle-même conditionnée par une politique de l’habitat. La commune de Lille est à cet égard un site intéressant. Le parc social est majoritaire dans le secteur de Lille-Sud, mais il est présent dans tous les quartiers de Lille où il compte en moyenne pour 24% des résidences principales. Les proportions les plus fortes sont observées dans les quartiers classiques de logement social - Faubourg de Béthune (76%) et de Lille-Sud (65%), Moulins (39%). Dans les autres quartiers, la proportion varie entre 11 et 30%. C’est que la politique à Lille depuis des décennies a consisté à construire du logement social dans tous les secteurs de la ville. Enfin il faut ajouter que la possibilité de parcours résidentiels est facilitée par la politique du bailleur social principal du parc social lillois – LMH – qui a une pratique de réponse aux demandes de mutation (le taux de mutation dans les attributions du bailleur dépasse 25%) et qui ne pratique pas le loyer de relocation. On se trouve dans un cas de figure assez proche à Chambéry, où la politique communautaire de l’habitat a conduit à construire du logement social en dehors des ZUS et dans d’autres communes, et où on voit que la proportion de relogés en neuf et hors ZUS est une des plus élevés de l’échantillon. Strasbourg où l’intervention des opérateurs privés est conséquente et Antony, pour la même raison, sont également des sites qui présentent des perspectives de mutations socio-résidentielles. Le site de Strasbourg présente en outre la particularité de la superposition d’un PRU à une opération de résorption de l’habitat insalubre (habitat précaire, gens du voyage) qui a donné lieu à la production sur site d’un habitat adapté aux besoins de cette population spécifique (cohabitation intergénérationnelle, niveaux des loyers).

9.3.2 LES SITES AVEC DE FAIBLES PERSPECTIVES DE MIXITE MAIS AVEC UN HABITAT SOCIAL DIVERSIFIE

La commune de Rillieux représente un autre contexte mais pour des raisons différentes. A Rillieux, la ZUS est faite d’une ZUP appelée la Ville Nouvelle, qui représente 65%, soit près des deux tiers, de la population rilloise. Cette ZUP, constituée de locatif social et de copropriétés, contient 56% des résidences principales de la commune. Néanmoins, le quart du parc social de la commune a été construit en dehors de la ZUP. Les possibilités de mobilité hors ZUS sont donc réduites dans la commune elle-même. En revanche, elles peuvent être importantes dans les autres communes de l’agglomération, pourvue d’un PLH fortement porté visant à rééquilibrer l’offre de logement social vers l’ouest, comme c’est le cas pour le Grand Lyon. Montereau présente une perspective de nouvelle segmentation. En effet les actions d’amélioration et de diversification sont réparties sur l’ensemble du territoire de la Ville Haute et non sur une partie de la ZUS. C’est l’ensemble du parc de logements et l’ensemble du quartier qui est visé. De ce fait on assistera à une amélioration progressive d’une partie du patrimoine, la partie non réhabilitée ne restant pas physiquement à l’écart des opérations de construction et d’amélioration. Orléans est également dans cette configuration, la majorité des locataires est relogée à la Source, en partie dans le périmètre de la ZUS et en partie à côté, mais surtout l’importance des travaux de réhabilitation conduit à une nouvelle segmentation du parc existant aux trois quart réhabilité.

9.3.3. LES SITES AVEC UN HABITAT PEU DIVERSIFIE ET DE FAIBLES PERSPECTI VES DE MIXITE

Trois sites semblent moins se prêter à une politique de diversification et de mixité : Monclar à Avignon, Valdegour à Nîmes, Aulnay-sous-bois. Dans ces sites l’objectif de mixité sociale, de mixité ethnique et/ou économique manque tout à fait de pertinence. Néanmoins il a été affiché pour des raisons d’opportunité. Le problème dans ces quartiers est moins un problème de mixité qu’un problème de diversité d’offre insuffisante pour les habitants en place, et qu’un problème de gestion très rapprochée. L’enjeu réel n’est pas un renouvellement progressif du peuplement, mais une gestion proche, une qualité de gestion et d’entretien courant et, parfois, l’introduction de services. Le PRU de Monclar vise apparemment à remettre ce quartier, qui avait, et a toujours, une mauvaise image et une très faible attractivité, dans le marché du locatif social avignonnais. Il est possible qu’il y réussisse, mais ce qu’il faut souligner c’est que le projet tente de réparer une situation de fragmentation déjà ancienne. En réalité, si on replace les deux ZUS d’Avignon dans un ensemble géographique plus large, on s’aperçoit que la ZUS de Monclar est l’équivalent d’un sous-secteur dévalorisé d’une grande ZUS qui s’organiserait


124

autour de la Rocade Sud – entre ces deux ZUS a été réalisée il y a quelques années l’ORU du groupe Guillaume Apollinaire, qui était en grande partie vacant depuis sa construction. Evreux présente un cas un peu particulier dans la mesure où la diversification y reste faible pour le moment mais la programmation évoluera par la mobilisation progressive des disponibilités foncières. Il s’agit moins d’une faiblesse des perspectives que d’une stratégie prudente qui mesure dans un premier temps les évolutions constatées pour déterminer ensuite les produits à développer.

9.4. EFFETS POTENTIELS DES OPERATIONS SUR LE PEUPLEMENT

L’évolution de la population présente sur le quartier résulte en outre du jeu croisé des arrivées et des départs. On peut en fait distinguer cinq facteurs d’évolution de la population – les taux sont exprimés en % de l’ensemble des ménages à l’issue de l’opération :

- la démolition : par le jeu des relogements hors site, la démolition génère un flux de sortie du quartier. L’impact est donc lié d’une part à l’ampleur de la démolition et d’autre part à la part des ménages relogés hors du quartier ;

- la production sur site d’un parc social neuf : les attributions faites dans ce parc suscitent un flux

ambivalent : arrivée de ménages extérieurs, mais aussi des ménages déjà présents sur le quartier, non concernés par le relogement, et qui bénéficient d’une mutation (donc hors ménages issus de la démolition comptabilisés dans le relogement sur site),

- la production d’un parc privé de diversification : il s’agit majoritairement d’un parc en accession mais

les logements achetés dans le cadre d’un investissement ont le même effet : accueil d’une population nouvelle qui, comme pour le parc social neuf, peut être soit issue du quartier, soit extérieure au quartier ;

- les logements produits par la Foncière logement : leur recrutement des locataires est plus large car

ce parc s’adresse à un public peu représenté dans les quartiers. C’est donc le parc qui génère le flux d’entrée le plus orienté vers l’extérieur.

Un dernier facteur ne relève pas directement des opérations ANRU, même si son évolution peut être influencée par elles. Il s’agit de la mobilité dans le parc existant. En moyenne, dans les 12 sites étudiés, la mobilité, calculée à partir du RGP, est de 6,4% par an 42. Ce dernier facteur est primordial dans la mesure où son influence sur l’évolution du peuplement se maintient dans le temps et génère donc à terme un effet beaucoup plus sensible que l’introduction de nouveaux segments de parcs neufs ou des effets du relogement ; plus limités dans le temps. C’est donc probablement le facteur le plus important mais c’est aussi le plus mal connu quant aux effets sur le peuplement puisque que l’on ne dispose d’indicateurs de suivis des flux d’entrées dans le parc social. On peut donc évaluer l’impact direct des opérations sur le peuplement (relogement, LLS neuf, Diversification) mais les effets de ces changements sur les flux d’attributions dans le parc social restent difficiles à cerner. A partir des principales données concernant le relogement et la production neuve, on peut distinguer 3 grandes catégories au sein des 12 sites étudiés. 42 Ce chiffre est celui du recensement de 1999. Nous parlons donc ici de la période 1990-1999. cependant d’après les indications parcellaires et à dire d’expert, il semble que la mobilité ait sensiblement baissé dans la période plus récente.


125

Les sites à faible impact de l’opération sur le peu plement du quartier : moins de 5% des ménages

Rillieux

0%

1%

2%Impact du relogement

LLS neuf

Diversification hors AFL

AFL

Total = 2,1% des ménages

Nîmes

0%

1%

2%

3%


LLS neuf


AFL

Total = 5% des ménages

Sur ces deux sites, l’impact de l’opération sur un éventuel changement de peuplement du quartier est très faible. Tous les composantes concourent à ce faible effet : peu de relogements hors site, faible production neuve, pas ou très peu de programmes de diversification. Ces sites seront donc probablement plus marqués par une amélioration des conditions d’habitat des populations présentes que par une évolution du peuplement du quartier. Tout au moins directement, car l’amélioration du quartier pourrait à terme lui redonner une attractivité et donc modifier le profil des ménages entrant sur le patrimoine social. En effet, avec moins de 5% des ménages, l’opération concerne un nombre limité de ménages couvrant tout au plus une année d’attribution. Ainsi, si changement de peuplement il y a, il ne pourra être porté que par une modification du profil des attributaires dans le parc existant. C’est donc en grande partie du changement d’image du quartier que pourra résulter un changement, il restera limité au public éligible au parc social et surtout au profil des demandeurs de logements sociaux. Les sites à impact moyen de l’opération sur le peup lement du quartier : de 11 à 20% Cinq sites affichent un impact moyen de l’opération sur le peuplement se situant entre 11 et 20% des ménages du quartier. Cette situation plus moyenne résulte en général d’une conjugaison relativement équilibrée des différentes composantes : effets du relogement, LLS neuf et diversification. Seul le site d’Antony présente un impact lié à un seul des facteurs, ici la diversification de l’offre. Autre cas un peu particulier, Avignon, site sur lequel le changement potentiel de peuplement est porté presque exclusivement par les effets du relogement d’une part et le parc social neuf d’autre part. Sur certains de ces sites, l’impact pourrait à terme nettement se renforcer par la mobilisation de foncier disponible ou de réserves constituées à l’occasion de l’opération : Chambéry et Evreux par exemple. Avec au total un potentiel de nouveaux ménages équivalant à 2 ou 3 années de mutations, l’impact de l’opération n’est pas neutre. Que l’offre nouvelle agisse en retenant des ménages qui habituellement quittaient le quartier ou (mais cela semble encore assez marginal) par l’arrivée de nouveaux ménages de l’extérieur, l’opération est de nature à infléchir le flux entrée / sortie à la source de la précarisation du quartier : arrivée de ménages précaires / départ des ménages solvables. La confirmation de ce mouvement ne pourra se réaliser qu’à deux conditions : d’abord l’infléchissement du profil des attributaires dans le parc social existant et en particulier un rééquilibrage en faveur de ménages ayant des ressources plus importante, ensuite par le maintien d’un profil plus moyen dans le parc neuf social ou privé. Cela suppose à la fois un impact de l’opération sur l’image du quartier et aussi une stabilité de l’occupation de parc neuf privé au-delà des premiers occupants. Pour mesurer la pérennité des changements engagés, il faudrait disposer d’outils de suivi des mobilités, mais ils sont pour le moment peu développés sur le parc social et a fortiori sur le parc privé.


126

Chambéry

0%1%2%3%4%5%

Impact du relogement

LLS neuf

Diversif ication hors AFL

AFL


Aulnay

0%1%2%3%4%5%6%7%


LLS neuf


AFL


Evreux

0%1%2%3%4%5%


LLS neuf


AFL


Avignon

0%1%2%3%4%5%6%


LLS neuf


AFL


Antony

0%2%4%6%8%

10%12%14%16%


LLS neuf


AFL



127

Les sites à fort impact de l’opération sur le peupl ement du quartier : de 24 à 36% Enfin, cinq sites sont marquées par une opération dont les effets sur le peuplement du quartier sont potentiellement important : plus du quart des ménages et jusqu’à plus du tiers. Cet impact tient d’une part à la conjugaison des différents facteurs mais d’autre part à de fréquentes densifications urbaines permettant de largement renforcer les effets du renouvellement. Les sites de Montereau et Orléans se distinguent dans la mesure où l’impact tient surtout à un facteur pour le premier, le renouvellement du parc social (LLS neuf), pour le second au relogement. De fait, ces deux sites sont probablement un peu spécifiques. A Montereau les démolitions sont importantes et la reconstitution à la fois en-deçà du un pour un, le relogement a particulièrement sollicité un patrimoine situé hors du quartier. Pour Orléans, l’appréciation est probablement un peu tronquée car le potentiel de changement du peuplement est principalement induit par le relogement qui s’est en fait beaucoup réalisé certes hors de la ZUS mais en immédiate proximité du quartier sur des segments du parc non intégré au périmètre de la ZUS. Exception faite de Montereau, dans ces sites la diversification représente au moins 10% des ménages du quartier dans sa configuration future. Selon les cas, ce haut niveau a pu être obtenu grâce à plusieurs éléments : la démolition et la reconstitution hors site, la mobilisation de foncier disponible (hors démolition), la densification, … Strasbourg donne probablement le meilleur exemple d’un processus de modification profonde du peuplement du quartier porté par un vif mouvement de construction / densification qui pourrait se poursuivre au-delà du temps de la convention car les opportunités foncières sont encore importantes et le marché très porteur (faible offre foncière et immobilière hors du quartier et marché tendu). Dans ces sites, les ménages « nouveaux » représenteront d’emblée entre le quart et le tiers de l’ensemble des ménages. C’est d’évidence un niveau important qui permet de changer assez rapidement le profil social général du quartier. Même si les profils des nouveaux ménages ne sont pas diamétralement différents de ceux des ménages en place, ils constituent d’évidence la frange la plus aisée de cette population surtout dan le parc privé en accession et dans le parc locatif de l’AFL. On peut donc avancer que le profil social de ces quartiers va sensiblement changer dans le temps même de la convention. Ces changements pourraient d’ailleurs avoir des impacts immédiats sur la vie des quartiers et des équipements et en particulier sur les écoles. En effet, dans ce contexte d’afflux d’une population nouvelle – ou de « sédentarisation » des populations solvables, il est possible que l’évitement scolaire ne soit pas trop pratiqué …

Montereau

0%2%4%6%8%

10%12%14%16%18%


LLS neuf


AFL


Lille

0%2%4%6%8%

10%


LLS neuf


AFL



128

Hérouville

0%2%4%6%8%

10%12%14%16%18%


LLS neuf


AFL


Orléans

0%2%4%6%8%

10%12%14%


LLS neuf


AFL

Total = 32% des ménages

Strasbourg

0%2%4%6%8%

10%12%14%16%18%20%


LLS neuf


AFL


9.4. LES EFFETS GEOGRAPHIQUES : SEGMENTATIONS NOUVELLES , RISQUES DE FRAGMENTATION

L’échantillon des 12 sites présente deux types de configurations géographiques – une intervention sur une partie du quartier, une intervention sur la totalité du quartier. L’analyse confirme les hypothèses qui avaient été avancées dans l’étude de 2009 sur la diversification de l’habitat et la mixité sociale. Les interventions ciblant un secteur de la ZUS Le projet de rénovation urbaine, en effet, peut être ciblé sur une partie du quartier ou de la ZUS. C’est le cas de plusieurs des sites de l’échantillon comme Rillieux, Valdegour à Nîmes, d’Evreux, etc. L’hypothèse est que le réaménagement et la diversification d’habitat qui y seront créés sont susceptibles d’en modifier l’image et à terme d’entraîner une dynamique de changement. En ce cas c’est une partie du tissu urbain et une partie du parc de logement, et non leur totalité, qui font l’objet de lourds investissements. Les autres parties du quartier peuvent alors soit rester à l’écart de la dynamique résidentielle et urbaine créée dans le périmètre d’opération et se voir attribuer ou renforcer un rôle de spécialisation sociale, soit jouer un rôle de complémentarité en étant dotées d’une fonction qui participe de l’ensemble. Dans le premier cas on pourrait parler de fragmentation ou de situation de rupture, dans le second on préférerait parler de segmentation dans un ensemble.


129

Les interventions ciblant tous les secteurs Le projet peut également viser l’ensemble du périmètre de la ZUS. C’est semble-t-il, dans notre échantillon, le cas de Monclar à Avignon, d’Orléans, de Montereau, etc. Mais les interventions peuvent être, à l’intérieur du périmètre, différenciées, par la situation des immeubles réhabilités par rapport aux immeubles nouvellement construits, par leur proximité aux nouveaux aménagements, aux nouveaux équipements, etc. En ce cas une nouvelle segmentation du parc social se dessine, non nécessairement liées aux montants des loyers, mais plus à l’image, la valorisation, qui se traduit par une certaine attractivité au sein du parc social. On peut faire l’hypothèse que dans certains sites le PRU aboutira à une nouvelle segmentation du parc et vraisemblablement du peuplement, tandis que dans d’autres sites le risque de décrochage, de fragmentation, est tout à fait identifiable. Nous avons réuni ces observations dans le tableau suivant. Dans deux sites, Lille-Sud et le Neuhof à Strasbourg, la forte diversification et le recours à de nombreux opérateurs vont probablement modifier à terme l’image du site. La segmentation du parc social avant opération va évoluer. A Lille par exemple les programmes bas de gamme (logements Million) auront été démolis, mais quelques groupes de logement conservent une image médiocre. Les programmes réhabilités situés à proximité des nouvelles constructions de logement social et d’accession à la propriété seront a priori valorisés, les autres, plus éloignés, le seront moins. De ce fait, la segmentation antérieure du parc social sera modifiée. Il en ira de même dans les autres sites à forte diversification - Strasbourg et Antony. Dans les sites où la diversification de l’habitat est faible, voire inexistante, ce sont les opérations de réhabilitation, plus ou moins importantes, et les réalisations d’aménagement qui modifient la segmentation antérieure (ou qui éventuellement ne la modifient pas). Certains programmes gagneront en image, d’autres non, ou très peu. A Avignon, ainsi on observe que la réhabilitation lourde (et coûteuse) de plusieurs immeubles situés en bordure de l’avenue de Monclar entièrement réaménagée et juste à côté du programme neuf de PLAI et de PLUS, leur donne une image d’immeubles neufs, ce qui n’est pas le cas d’autres immeubles où la réhabilitation est moins visible. Dans le quartier Valdegour à Nîmes, la réhabilitation à grands frais de deux immeubles situés de surcroît à l’ouest du site, à l’entrée du quartier, leur donne un statut de logement quasi neuf. D’autant qu’ils sont situés à proximité de deux programmes neufs de PLUSCD. Ces deux programmes rénovés font désormais l’objet de demandes provenant de ménages habitant le quartier dans des grandes barres massives anciennement réhabilitées. Les travaux de réhabilitation lourde ont, autant que les constructions neuves, profondément modifié la segmentation antérieure du parc social. Le projet de la Source à Orléans est caractéristique d’une dynamique de segmentation nouvelle. En effet, dans cette ZUS la très grande majorité des logements HLM a été réhabilitée et restructurée de manière lourde, avec un secteur de promotion et de vente de logements sociaux restructurés. Tout un secteur est ainsi caractérisé par une hausse de son attractivité, tandis que d’autres secteurs, situés dans le périmètre de la ZUS mais peu touchés par les travaux sont plutôt dans une dynamique de dévalorisation. C’est le cas notamment du secteur des Genêts.

Type d’effet socio-géographique

sites

Nouvelle segmentation du parc social avec forte diversification

Lille-Sud, Strasbourg, Antony, Hérouville

Nouvelle segmentation du parc social avec faible diversification ou sans diversification

Aulnay, Rillieux, Montereau, Orléans, Valdegour à Nîmes, Chambéry

Risques de fragmentation Rillieux, Valdegour à Nîmes, Evreux


130

DIVERSIFICATION, NOUVELLES SEGMENTATIONS, RISQUES DE FRAGMENTATION

Diversification

Impact potentiel du Projet sur le peuplement

structuration géographique

(segmentation-fragmentation) Nimes

Faible – limitée à l’AFL faible

nouvelle segmentation parc réhabilité, transfert de ménages vers une partie de la ZUS, risques de fragmentation Pissevin

Rillieux

morphologique, de statut vers le secteur Est (zone non programmée encore)

faible

amélioration secteurs Semailles et Velette (Est) mais au détriment de remise à niveau secteur ouest, risque de fragmentation

Chambéry

de statut, morphologique, d’opérateurs,

moyen

nouvelle segmentation du parc réhabilité et parc neuf

Aulnay

Faible diversification moyen Nouvelle segmentation du parc, rupture avec

partie de l’autre côté de la RN

Evreux

Faible diversification. moyen

Secteur le plus sensible non traité mais forte intervention sur tous le reste du quartier, enclave sociale ?

Avignon

quantité marginale moyen

nouvelle segmentation, le quartier restant en position de fragmentation/reste du parc social dans la ville

Antony

Diversification importante moyen Nouvelle segmentation du parc

Montereau

Faible diversification fort Nouvelle segmentation générale du parc

entre parc réhabilité et non réhabilité

Lille-Sud

morphologique, de statut, d’opérateurs, îlots de produits mixtes

fort

Nouvelle segmentation du parc dans la ZUS sur tous secteurs, majorité du parc réhabilité

Hérouville

De statut. Forte. fort

Changement d’échelle du quartier de LLS mais peu d’impact de l’opération sur le secteur fragile

Orléans

Diversification moyenne, de statut, morphologique,

fort

Nouvelle segmentation du parc social entre parc social du périmètre PRU, entièrement réhabilité, et parc social de La Source hors périmètre opérationnel

Strasbourg

Forte diversification, de statut, morphologique

fort

Diversification et renouvellement introduisent une fragmentation nouvelle du quartier mais à des échelles fines


131

LES INTERVENTIONS CIBLANT UN SECTEUR Seul le secteur de Valdegour, dans la ZUS Valdegour-Pissevin à Nîmes , est concerné par le PRU. Valdegour était le secteur dévalorisé de la ZUS, Pissevin ayant meilleure image et étant plus diversifié (copropriétés). Mais dernièrement, l’image de Pissevin se dégrade, à tel point que des deux secteurs, Valdegour , partiellement réaménagé et reconstruit, devient plus attractif. On a ici un début de processus de fragmentation. Dans le quartier de Valdegour lui-même, le PRU crée une forte segmentation entre la partie est du quartier (3 opérations neuves, deux programmes de réhabilitation lourde équivalant à du neuf) et la partie ouest, dont l’image reste mauvaise.


132

Le périmètre de la ZUS de Rillieux-la-Pape coïncide avec celui de la ZUP appelée Ville Nouvelle. La ZUS, après opération ANRU, comportera 4 grands secteurs d’habitat : (1) des copropriétés en collectif (immeubles en violet), (2) un secteur de nouvelles opérations immobilières privées (pointillé jaune) qui comportera sans doute du locatif privé, mais surtout de l’accession, sociale et intermédiaire, selon la méthode qui a été mise en œuvre à La Duchère à Lyon – réduction de la charge foncière, normes imposées aux promoteurs. La programmation reste à définir. (3) en bleu, un secteur de logement social à image plutôt valorisée, où sont construits (en jaune) deux programmes de PLUS et de PLUSCD, mais où l’essentiel est du parc social ancien, qui a été réhabilité, et dont certains secteurs sont très valorisés aux yeux des locataires, au point que certains groupes, considérés comme le « haut de gamme », n’ont pas été demandés pour le relogement. (4) en ocre, les secteurs de logement social les moins valorisés, les moins demandés par les locataires, et où Ville et bailleur estiment qu’une intervention s’imposera à brève échéance mais qui ne sont pas traités dans cette première convention.


133

(Pour mémoire : 0,55 km2)

Le site de Strasbourg est une des plus vastes ZUS de l’échantillon. Mis à part les interventions au Nord du quartier qui correspondent à l’opération de résorption de l’habitat insalubre (RHI), les interventions se concentrent sur deux secteurs : en cœur de quartier d’une part et sur le secteur sud-est d’autre part. La promotion privée est surtout localisée sur les pourtours du quartier.

A Hérouville , le projet se concentre en cœur de quartier sur deux îlots situés en bordure de la ligne de tramway qui dessert le quartier. Les démolitions concentrées dans ce secteur ont permis de dégager un foncier qui porte la diversification ; l’essentiel de la reconstitution de l’offre étant réalisée sur d’autres quartiers. La physionomie des deux quartiers d’habitat social conservés (Grand Parc et Belles Portes) ne sera pas fondamentalement modifiée.

(Pour mémoire : 1,54 km2)


134

A Evreux , l’ensemble du quartier ou presque est traité, ce qui est lié à l’ampleur des démolitions et à l’important programme de réhabilitation. Les programmes de diversification ne sont pas encore définitivement fixés mais devraient en principe se concentrer sur la partie ouest du quartier. Le secteur le plus fragile de la ZUS (Rabelais) n’est pas directement concerné par le projet. Le quartier était déjà assez fortement segmenté avant l’opération. Il se compose de quatre grands secteurs diversement touchés par le programme. D’ouest en est : Secteur 1 : parc social pour moitié réhabilité, parc social neuf et à terme diversification ; Secteur 2 : secteur fortement requalifié : LLS neuf et diversification Secteur 3 : peu traité, LLS dévalorisé. Secteur 4 : LLS réhabilité dans son ensemble.


135

LES INTERVENTIONS COUVRANT TOUS LES SECTEURS

A Lille Sud , l’intervention est relativement dispersée sur l’ensemble de la ZUS qui est l’une des plus vastes de l’échantillon. Mais, l’intervention se caractérise surtout par le travail de « diversification » à l’échelle de l’îlot. En effet, presque chaque site de construction mixe plusieurs types de produits : entre social et privé d’une part mais aussi à l’intérieur à chaque segment. La carte ci-dessous illustre une programmation qui mixte : PLUS, PLUS-CD, PLS, Promotion, AFL… C’est le plus vaste secteur de reconstruction (700 logements) mais le même type de programmation se vérifie sur des sites de taille plus modeste à Lille Sud.


136

Cette carte de la localisation des programmes neufs à Lille-Sud montre la mixité des programmes recherchée par le porteur de projet.

Lille-Sud Programmation par site de reconstructio n


137

Le site de la Source à Orléans présente sans doute l’exemple le plus frappant d’une intervention très lourde qui couvre la totalité du parc social. Les seuls secteurs non impactés par le programme sont des copropriétés. Les démolitions ont surtout permis la recomposition du cœur de quartier. L’ensemble du parc social conservé est réhabilité. Les programmes de la diversification se concentrent le long des deux axes majeurs du quartier qui structurent le projet urbain. La résidentialisation des immeubles au nord du quartier a eu pour conséquence un déplacement de regroupements de jeunes dans les espaces communs plus accessibles, dans la partie sud du quartier.


138

A Monclar (Avignon), c’est l’ensemble qui est traité en démolition puis en neuf et en réhabilitation. C’est une petite ZUS. La diversification reste très faible, circonscrite à l’AFL. Le plan à gauche montre le site avant démolitions. Le plan à droite représente le projet de rénovation urbaine. Des interrogations subsistent car la ZUS dispose de réserves foncières


139

Montereau donne l’exemple d’un projet très ambitieux tant par le niveau des démolitions que par le programme de réhabilitation. Presque tout le parc est traité mais le cœur de quartier restera marqué par le parc social réhabilité et par les logements sociaux non réhabilités. Les programmes neufs de logements sociaux ou de la diversification se développent en périphérie du quartier.


140

Les Hauts de Chambéry illustrent un cas intermédiaire. Quasiment l’ensemble du parc social est réhabilité, mais les interventions plus lourdes et de diversification (accession sociale notamment, AFL), visent deux pôles du quartier situés chacun à une extrémité de l’axe principal. Des programmes neufs de diversification privée se développent en frange du quartier et en périphérie, dans la bande des 500 mètres.


141

10. CONCLUSIONS ET PISTES DE REFLEXION

Le PNRU a été construit sur une hypothèse de travail qui est la suivante : «restructurer, dans un objectif de mixité sociale et de développement durable, les quartiers classés en zone urbaine sensible » 43 De l’objectif de mixité sociale durable le PNRU a fait sa principale finalité. La question évaluative générale posée à ces projets est donc celle de leur capacité à mettre en œuvre des politiques de mixité sociale dans le quartier et dans la ville.

Les principaux outils de la mixité sociale dans le PNRU et, partant, dans les projets de rénovation urbaine, sont la démolition de logements sociaux, et leur remplacement partiel par de l’habitat de statut distinct : locatif social haut de gamme, accession à la propriété, locatif libre. Naturellement le degré de recours à ces outils varie selon le contexte de marché, le contexte institutionnel et politique.

L’objet de l’étude sur cet échantillon de douze projets de rénovation urbaine, qui a été complétée par une série d’entretiens auprès d’habitants de trois d’entre eux, était principalement d’analyser les mutations qui se produisent déjà, ou qui sont susceptibles de se produire, dans les territoires de ces projets, c’est-à-dire dans les zones urbaines sensibles – ZUS.

Ces mutations sont essentiellement le résultat de la mobilité résidentielle créée par chaque projet, qu’il s’agisse de la mobilité par le relogement des ménages ou par l’accueil de nouveau ménages dans le parc social et dans les produits de la diversification de l’habitat – locatif libre, accession sociale, accession libre.

Les principales questions relatives aux dynamiques sociales dans les sites de rénovation urbaine sont par conséquent les suivantes :

- quels seront les effets de la diversification de l’ habitat sur le peuplement et, d’une manière générale, quels sont les potentiels d’évolu tion du peuplement ?

- Quels sont les effets des projets en termes de parc ours résidentiels via les

mécanismes de relogement ?

- Quels sont les éventuels effets de segmentation, de fragmentation, et quels sont les enjeux dans ces diverses configurations de projets ?

- Dans quels contextes l’objectif de mixité sociale e st-il pertinent, dans quels

contextes l’est-il moins ?

10.1. DIVERSIFICATION DE L ’HABITAT ET POTENTIEL D ’EVOLUTION DE PEUPLEMENT : TROIS CATEGORIES DE PRU

Par dynamique sociale nous avons entendu principalement mutations, mobilités résidentielles, trajectoires, parcours, spécialement pour les ménages relogés. Mais ces mobilités s’inscrivent dans un cadre plus général d’évolution du peuplement du quartier dont le projet constitue un segment. Aux mobilités dans le parc social consécutives au processus de relogement s’ajoutent également la mobilité dans le parc social existant, hors ANRU, la mobilité vers l’accession, sociale ou non, ou vers le locatif libre, bref vers les produits de la diversification de l’habitat. Quel potentiel moyen d’évolution de peuplement dessinent les projets de rénovation urbaine dans ces douze sites ?

43 Loi du 1 août 2003, Titre I, chapitre 2, article 6.


142

L’évolution de la population présente sur le quartier résulte du jeu croisé des arrivées et des départs. On peut en fait distinguer cinq facteurs d’évolution de la population – les taux sont exprimés en % de l’ensemble des ménages à l’issue de l’opération. Les 4 facteurs d’évolution liés directement aux PRU sont :

- la démolition - la production sur site d’un parc

social neuf, - la production d’un parc privé de

diversification, - les logements produits par la

Foncière Logement (AFL)

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%


LLS neuf


AFL

Quel potentiel d’évolution du peuplement présente chacun de ces facteurs dans l’ensemble de l’échantillon des 12 sites ?

- la démolition : par le jeu des relogements hors site, la démolition génère un flux de sortie du quartier. L’impact est donc lié d’une part à l’ampleur de la démolition et d’autre part à la part des ménages relogés hors du quartier.

�� Impact sur les ménages des quartiers = 5%

- la production sur site d’un parc social neuf : les attributions faites dans ce parc suscitent un flux ambivalent : arrivée de ménages extérieurs, mais aussi de ménages déjà présents sur le quartier et relogés in site, ou de ménages qui bénéficient d’une mutation (donc hors ménages issus de la démolition comptabilisés dans le relogement sur site).

�� Impact sur les ménages des quartiers = 5%

- la production d’un parc privé de diversification : il s’agit majoritairement d’un parc en accession mais les logements achetés dans le cadre d’un investissement ont le même effet : accueil d’une population nouvelle qui, comme pour le parc social neuf, peut être soit issue du quartier, soit extérieure au quartier.

�� Impact sur les ménages des quartiers = 7,1%

- les logements produits par la Foncière Logement : leur recrutement des locataires est plus large car ce parc s’adresse à un public peu représenté dans les quartiers. C’est donc le parc qui génère le flux d’entrée le plus orienté vers l’extérieur.

�� Impact sur les ménages des quartiers = 1,6%

Globalement, l’impact des évolutions du parc de logement directement imputables à l’opération et notamment aux évolutions de la structure de l’offre locale est proche de 19%. C’est, de très loin, la diversification qui a l’impact le plus fort : près de 9% en tenant compte de la Foncière logement.

� Total impact potentiel sur les ménages des quartier s = 18,7%

Un dernier facteur ne relève pas directement des opérations ANRU, même si son évolution peut être influencée par elles. Il s’agit de la mobilité dans le parc existant. En moyenne, dans les 12 sites étudiés, la mobilité, calculée à partir du RGP, est de 6,4% par an 44. Si on prend en compte ces différents indicateurs, l’impact potentiel de l’opération équivaut donc à t rois années de rotation dans les quartiers.

L’apport de ménages pouvant venir de l’extérieur via le PRU reste sans doute relativement marginal car le parc social neuf et le parc de la diversification hors AFL recrutent une bonne part de leur public au sein du quartier ou dans le périmètre de la ZUS ou encore dans des quartiers similaires. Cela n’est pas neutre car :

44 Ce chiffre est celui du recensement de 1999. Nous parlons donc ici de la période 1990-1999. Cependant d’après les indications parcellaires et à dire d’expert, il semble que la mobilité ait sensiblement baissé dans la période plus récente.


143

- cela modifie le flux de sortie du quartier ; la précarisation des quartiers tient en effet pour beaucoup au départ des ménages les plus solvables, qui sont remplacés par des ménages plus fragiles. Cette dynamique se trouve enrayée dans les quartiers où est développée une offre qui cible les ménages les plus solvables. Elle reste néanmoins modérée dans la mesure où elle équivaut à un peu plus d’une année de rotation.

- Mais dans le même temps, ce recrutement local reporte les effets sur le parc social existant ; puisque les ménages accédant à la propriété ou au parc social neuf sont en bonne part issus du quartier, ils libèrent un logement social.

C’est dire que l’évolution de la structure sociale du quartier dépendra essentiellement du profil des ménages entrant dans le parc social existant et par conséquent de la capacité du programme à modifier la structure de la demande.

Le seul produit qui se caractérise principalement par l’apport d’une population extérieure est celui des programmes de la « Foncière logement ». C’est ce que confirme l’analyse des profils des ménages logés dans les rares opérations renseignées, qui en effet sont assez distincts de ceux de la population du quartier.

BILAN DES DYNAMIQUES DE PEUPLEMENT

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

8%


LLS neuf

Diversif icat ion hors AFL

AFL

Arrivée de populationextérieure au quartier ;mobilité à terme ? maintiende la spécificité en termesde ressources

Sortie de populationdu quartier ;capacité à relogement hors site ?tri des ménages en fonction des ressources ?

Arrivée de populationextérieure au quartier ou de ménages en mutation : profil des ménages entrant dans le parc neuf ?Report de l’effet sur le parc social existant en cas de mutation …

Population issues du quartier ou extérieure :profil des ménages entrant dans le parc neuf ?Report de l’effet sur le parc social existant en cas de recrutement local …

Si recrutement locaux : l’effet sur la dynamique sociale est reporté sur les flux d’entrée dans le parc existant

L’impact potentiel sur le peuplement : trois catégo ries de PRU

L’impact potentiel global sur les dynamiques de peuplement est, comme il est dit plus haut, en moyenne de 19%, mais il varie de 2 à 36% selon les sites puisqu’il résulte des effets croisés des différentes composantes de l’évolution de la structure du parc : démolition, reconstitution sur site, localisation des relogements, niveau de la diversification. L’échantillon des sites présente des impacts potentiels que l’on peut schématiquement classer en trois catégories :

- les sites à impact potentiel faible, inférieur à 10% (Nîmes, Rillieux) - les sites avec un impact potentiel moyen, entre 10 et 20% (Chambéry, Aulnay, Evreux,

Avignon, Antony), - et les sites avec un impact potentiel élevé, supérieur à 25% (Montereau, Lille, Hérouville,

Orléans, Strasbourg).

Dans les premiers l’objectif de mixité sociale apparaît assez peu pertinent au moins à court terme. Dans les seconds il reste un objectif à long terme, plus rapproché cependant dans les sites où il existe déjà une certaine diversité de l’habitat. Dans les derniers, le projet réunit les conditions d’un renouvellement à moyen terme du peuplement et d’une plus grande attractivité des sites.


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IMPACT POTENTIEL DE L’OPERATION SUR LE PEUPLEMENT

Effets sociaux Rill

ieux

Nîm

es

Cha

mbé

ry

Aul

nay

Evr

eux

Avi

gnon

Ant

ony

Mon

tere

au

Lille

Hér

ouvi

lle

Orlé

ans

Str

asbo

urg

Tot

al

Impact du relogement 0,6% 3,2% 2,5% 0,4% 3,9% 6,3% 0,5% 1,5% 8,7% 5,5% 13,7% 4,4% 5,0%

LLS neuf 1,1% 1,5% 2,5% 6,9% 3,2% 4,9% 2,1% 16,8% 5,4% 4,2% 4,6% 9,6% 5,0%

Diversification hors AFL 0,4% 0,0% 4,5% 3,8% 4,3% 0,0% 15,8% 3,7% 11,4% 16,5% 8,6% 18,9% 7,1%

AFL 0,0% 0,3% 2,0% 1,0% 1,0% 3,1% 1,2% 2,2% 2,0% 3,2% 5,1% 2,5% 1,6%

TOTAL 2,1% 5,0% 11,5% 12,1% 12,4% 14,3% 19,6% 24,3% 27,6% 29,4% 32,0% 35,5% 18,7% Pour mémoire : LLS réhab. 17,1% 5,1% 28,4% 19,9% 35,4% 33,7% 41,0% 32,7% 16,8% 5,8% 78,0% 6,8% 21,3% Production privée neuve ANRU / prod. privée annuelle de la commune

0,4 an 0 an 1,8 an 6,2 ans

2,0 ans

0,2 an

2,5 ans

4,8 ans

2,3 ans

29,8 ans

1,0 an

3,0 ans

Faible impact Impact moyen Fort impact

Dans quelques sites de l’échantillon, la diversification de l’habitat se limite aux opérations de l’AFL car aucun programme d’accession, ni sociale, ni intermédiaire, ni libre n’est prévu. Dans quelques autres projets, les programmes d’accession sociale sont tout à fait marginaux (quelques dizaines de logements au plus).

10.2. LES PARCOURS RESIDENTIELS VIA LE RELOGEMENT : DES EFFETS CONDITIONNES PAR LE CONTEXTE , ET STRUCTURELLEMENT LIMITES

Des parcours résidentiels ascendants pour une parti e des ménages issus des démolitions … L’exploitation des fichiers relogement de 2300 ménages45 montre que 15% des ménages locataires ont été relogés dans le neuf ou dans des logements conventionnés depuis moins de 5 ans. Cette proportion est plus faible pour les décohabitants qui sont plutôt relogés dans l’ancien. Elle est beaucoup plus faible aussi pour les personnes seules que l’APL solvabilise mal – c’est là un effet structurel - par rapport aux nouveaux loyers des constructions neuves.

Il va de soi qu’au fur et à mesure des livraisons de logements neufs, cette proportion de 15% ira en augmentant. Les autres locataires sont relogés dans l’ancien. Elle reste, pour l’instant, en deçà de l’objectif déterminé par le nombre de PLUSCD programmés dans l’échantillon, soit 2 761 logements, ce qui représente 40% des démolitions, soit un objectif de relogement en neuf (ou en moins de 5 ans) de l’ordre de 20% des ménages.

La majorité des ménages (80%) sont relogés dans des périmètres ZUS – les deux tiers dans le même site, et une petite proportion (16%) dans une autre ZUS de la commune.

Peut-on en conclure pour autant que les ménages relogés dans l’ancien, en ZUS ou hors ZUS, ne voient pas satisfaits leurs souhaits de parcours résidentiels vers le neuf, le plus récent, ou dans d’autres quartiers, du moins quand les souhaits sont exprimés ? Une réponse affirmative serait imprudente, car il existe de nombreux programmes anciens très appréciés des locataires et, dans les ZUS, des sous-secteurs particulièrement valorisés où le fait d’accéder constitue une promotion résidentielle. Le parcours dit « positif » n’est pas uniquement vers le neuf. Mais il est plus difficile à apprécier, sauf à procéder à des enquêtes détaillées qui vont bien au-delà des simples enquêtes de satisfaction. Une exploitation des résultats des quelques enquêt es fiables semble montrer que le sentiment d’avoir franchi un degré dans l’échell e des valeurs résidentielles est réel pour un peu plus d’un tiers des ménages interviewés, soit e ntre 30 et 40%. Ce qui en soi, est un résultat appréciable d’autant qu’une majorité de ces locataires est relogée dans l’ancien et majoritairement en ZUS.

45 Ces constats sont ceux qui sont faits à un moment donné, c’est-à-dire entre juillet et octobre 2010, pour des projets dont l’avancement est très inégal.


145

Les locataires qui ont saisi l’opportunité du relogement pour réaliser un parcours sont les ménages les plus mobiles. Pour ceux-là, la rénovation urbaine a fourni une opportunité et accéléré la mobilité. Pour une autre part des relogés, qu’il est impossible de chiffrer, la situation ne diffère pas fondamentalement de la situation précédente. Pour une dernière part, le relogement n’est pas nécessairement un progrès, au contraire même. L’écart entre les plus mobiles et les plus captifs se serait en somme accentué puisque les projets ont donné une mobilité aux premiers et non aux seconds.

Les ménages les plus démunis subissent le relogement plutôt qu’ils ne s’en saisissent. D’une manière globale, sur les 2300 ménages de l’échantillon, la proportion des ménages que nous appellerons précaires ou fragiles46 relogée dans le neuf et moins de 5 ans, est un peu supérieure à la moyenne. Cela est dû sans doute aux méthodes d’accompagnement mises en œuvre En revanche, leur localisation hors ZUS est, elle, inférieure à la moyenne. Autrement dit, globalement, les ménages « précaires » accèderaient à de meilleures conditions de logements, mais en restant en plus grande proportion dans la ZUS du projet.

Ce constat global sur cet échantillon de douze proj ets cache de fortes disparités selon les sites . Dans certains sites, la proportion de relogement dans le neuf ou de moins de 5 ans des ménages fragiles est nettement inférieure à la moyenne des douze sites, et la localisation dans la ZUS également bien supérieure à la moyenne. On est en présence soit d’effets de contextes (plus ou moins favorables aux parcours hors site et vers le neuf) soit d’effets de stratégies de la part des maîtres d’ouvrage.

Il faut rappeler ici que la mixité sociale recherchée visée par le PNRU relève aussi d’un objectif de développement durable, qui exige que cette mixité et ces parcours puissent perdurer. Or les dispositifs d’accompagnement des ménages (les MOUS relogement) ont un mandat limité en durée qui ne permet pas d’apprécier la durabilité des relogements et des parcours. L’absence de système d’observation et d’alerte indique que, sauf excepti on, la notion de durabilité des parcours résidentiels n’a pas été intégrée par les porteurs de projet ni par les bailleurs. Il y a manifestement un chantier de taille à engager dans bien des sites. …. conditionnés par les politiques locales de l’hab itat La possibilité de satisfaire des demandes de parcours résidentiels des ménages à reloger est conditionnée par le contexte et par la politique de l’habitat antérieurement menée. Dans les contextes où l’offre de locatif social est concentrée dans un territoire réduit qui ne dépasse guère le périmètre de la ZUP, de la ZUS ou celui du patrimoine du bailleur, le parcours hors site s’avère problématique. C’est en grande partie une conséquence des politiques de logement menées localement durant ces vingt dernières années et de la faiblesse d’une gestion du relogement en inter-bailleurs.

Cependant les communes ayant de grands quartiers d’habitat social ont pu en effet développer une politique de construction continue de logement social répartie de manière équilibrée dans la ville ou dans l’agglomération. Ces politiques relèvent d’une approche antérieure, mais toujours active, de la mixité sociale envisagée à l’échelle des agglomérations et portées par les PLH. Approche qui est en partie réactualisée par l’ANRU à travers l’objectif de redéploiement du parc social (reconstitution hors site). Ce sont dans ces communes, dans ces contextes, que le taux de relogements dans la ZUS d’origine est le plus faible et que les parcours résidentiels des ménages ont été facilités. La réalisation des objectifs de mixité sociale à l’échelle des grands quartiers d’habitat social (ANRU) est facilitée par la mise en œuvre antérieure d’une mixité à l’échelle de l’agglomération. Les différentes échelles d’appréciation de la mixité sociale dans les politiques publiques (agglomération / quartier) apparaissent de ce fait moins comme une rupture que comme des pans complémentaires d’une même finalité.

A contrario, ce sont dans les communes où la construction de locatif social les années précédant la convention de rénovation urbaine a été faible ou insuffisante que les procédures de relogement ont été compliquées et l’offre de parcours résidentiel en neuf et en dehors du quartier d’origine a été limitée. La relation entre politique locale de l’habitat et facilitation de parcours résidentiels ascendants est une relation directe.

46 Ce sont : les ménages dont le reste-à-vivre (avant relogement) est inférieur à 10 euros par jour et par personne, les ménages de plus de 4 personnes et les familles monoparentales (quel que soit le nombre d’enfants)


146

Caractéristiques répartition équilibrée de LLS dans la ville, en ancien/neuf

CONTEXTES FAVORABLES AUX Forte diversité de produits LLS dans la ZUS,

PARCOURS RESIDENTIELS Prédominance de PLUSCD et PLAI dans la reconstitution du parc, notamment hors ZUS

diversité du tissu d’habitat : LLS-copro-pavillons dans la ZUS

politique locale de l’habitat corrigeant tendances du marché (politique foncière, renforcer production PLAI, production grands logements, aide à réduction de loyers…),

bailleurs ayant une politique de réponses aux demandes de mutation

Faible répartition de LLS dans la ville, en ancien/neuf

CONTEXTE MOINS FAVORABLES AUX Faible diversité de produits LLS dans la ZUS,

PARCOURS RESIDENTIELS Prédominance de PLUS dans la reconstitution du parc, notamment hors ZUS

tissu principalement de LLS dans la ZUS

Faible politique locale de l’habitat

bailleurs ne pratiquant pas des réponses aux demandes de mutation,

… et limités compte tenu de la difficile maîtrise d e l’évolution des taux d’effort L’augmentation de la quittance47, essentiellement due à celle du loyer, car les charges restent à peu près stables, touche plus de la moitié des ménages (52% de l’échantillon), alors même que le relogement dans le neuf ou dans le parc récent concerne 15% des relogés. L’application de l’APL atténue cette hausse, mais assez faiblement (le reste-à-charge est en hausse pour 48% des ménages). Paradoxalement, l’APL favorise plus les ménages qui ont un loyer (avant APL) stable que ceux dont le loyer a augmenté. Ceci pose plus généralement la question de la relation, dans ces opérations, entre l’aide à la pierre et l’aide à la personne.

Rapportée à la superficie du logement, la hausse du reste-à-charge touche plus du tiers des ménages (36%). Ce gros tiers de ménages est donc relogé à des conditions financières moins avantageuses, à surface équivalente. Quant aux ménages dont les ressources sont inférieu res au plafond PLAI, c’est un peu plus du quart (27%) qui connaît une ha usse du taux d’effort au m2. Ce chiffre montre la difficulté de respecter la règle du PNRU concernant cette catégorie de ménages. Mais on peut aussi s’interroger sur la pertinence d e cette règle, compte tenu du fait que la très grande majorité des occupants du parc social et des demandeurs en font partie. Enfin, si l’on fait abstraction des contraintes réglementaires du RGA, c’est-à-dire si on s’attache plus à l’esprit qu’à la lettre, on peut poser la question de la relation entre l’augmentation de ce reste-à-charge/m2 et l’amélioration de la qualité du nouveau logement. On observe alors que la catégorie restante, la catégorie des ménages qui cumulent faibles ressources (<60%), augmentation du reste à charge au m2, et relogement dans le parc ancien d’une ZUS, représente 16% des ménages. Au total, donc, un ménage sur cinq éligible au parc très social a été relogé dans un logement ancien en ZUS et a connu une augmentation du reste à charge par m2. Ce chiffre n’est pas négligeable. Pour cette proportion de ménages modestes, la hausse de la quittance, ram enée à la superficie du logement, ne semble pas correspondre à un parcours résidentiel p ositif.

Cela pose donc très directement la question de la d isparition, dans les PRU, du parc à bas loyer . Le niveau de sortie des loyers dans le parc neuf montre la difficulté de maintenir une offre à bas loyers. Dans les conditions actuelles du financement du logement social, les loyers de sortie sont non seulement supérieurs à ceux du parc démoli, mais surtout en partie non couverts par l’APL par l’effet des loyers plafonds de la CAF. Ils dépendent de plus en plus des aides attribuées par les collectivités locales, d’où des écarts parfois très significatifs entre niveaux de loyers pour des produits équivalents, écarts qui sont liés d’une part aux politiques locales de l’habitat et d’autre part aux capacités financières des collectivités.

Enfin, les PRU réduisent la sous-occupation, ainsi que la sur-occupation. Mais ils ne résorbent pas vraiment cette dernière car, après relogement, elle concerne encore plus d’un ménage relogé sur dix (11%). La question des grandes familles (6 personnes et plus) et des très grands logements a d’évidence été sous-estimée dans les projets. Il conviendrait que les porteurs de projets et surtout les bailleurs soient plus attentifs à cette question.

47 On considère comme stables les quittances ayant varié de plus ou moins 5%. Par exemple pour un loyer initial de 100 euros, on considère comme stable la quittance comprise entre 95 et 105 euros. L’augmentation due à la réhabilitation est souvent de cet ordre.


147

Les entretiens de la deuxième phase avec des locataires relogés à Nîmes et à Orléans mettent en évidence, certes sur un échantillon restreint et non statistiquement représentatif mais tout de même assez significatif, que :

- les conditions de formulation des souhaits de relogement ont permis à des locataires de s’exprimer sur leur parcours résidentiel mais qu’ils n’ont pas toujours été correctement informés des possibilités de relogement et que le choix a parfois été contraint ;

- la reconstitution de l’offre en produits neufs sur place recueille des suffrages incontestables, en dépit de problèmes de qualité ; les restructurations-résidentialisations sont également appréciées mais entraînent des augmentations de reste-à-charge mal comprises.

Au final, le relogement révèle tout de même un défa ut de parcours résidentiel pour les ménages défavorisés qui résident dans le segment le plus dévalorisé du logement social . En témoignent aussi bien l’importance (environ un tiers) des situations d’inadéquation de la taille du logement à celle du ménage que les besoins de décohabitation. La décohabitation et la réduction de la sous-occupation semblent, pour les bailleurs, motivées plus par le souci de faciliter le relogement que par celui de construire des trajectoires résidentielles.

10.3. QUELQUES PISTES DE REFLEXION

Une diversification de l’habitat décisive dans une minorité de projets Dans les sites à fort impact, la production de logements de diversification (accession, locatif libre, promotion…) peut représenter plus de deux ans de production ordinaire de ce type de logements. Les programmes d’accession (sociale, intermédiaire, libre), eux, représentent plusieurs centaines de logement. Ils s’adressent principalement à un public de résid ents en locatif social et, dans quelques sites, explicitement aux locataires du pér imètre opérationnel et de la ZUS, et le plus souvent en priorité aux primo-accédants . Les prix de sortie des logements bénéficient en général d’une aide de la collectivité (subvention, prix du foncier…). La proportion de locataires du parc social résidant dans la ZUS et accédant à ces produits est en réalité très faible. Le parcours de ces résidents par l’accession sociale est possible mais reste apparemment, pour l’instant tout au moins, marginal. Cette offre est de fait fortement « aidée » : foncier à prix réduit, éventuellement aide de l’ANRU, forte solvabilisation des ménages par le cumul de la TVA à 5,5%, le PTZ et son doublement, le cas échéant des dispositifs du 1%, le cumul des aides pouvant aller jusqu’à réduire le coût de sortie de 20 à 30%.

Dans deux sites, Lille et Strasbourg, sont programmées à terme des opérations d’accession variées qui occupent une proportion importante des nouvelles constructions- accession sociale, accession intermédiaire ou dite maîtrisée (prix plafonnés par convention avec la collectivité), investisseurs. Ces produits, par leurs caractéristiques et leurs effectifs, représentent une opportunité pour une mobilité hors du parc locatif social et vers le site de projet pour des ménages modestes et primo-accédants.

Les opérations de promotion privée, qui sont le plus souvent programmées en frange des périmètres ANRU ou dans des secteurs fortement diversifiés de ce périmètre, attirent un public distinct, en principe plus aisé, car proposant des logements à des prix de sortie supérieurs.

Une analyse des revenus des ménages relogés et des accédants des rares programmes d’accession – sociale, privée - pour lesquelles des informations ont été communiquées et d’un programme de l’AFL, tend à montrer que seul l’AFL s’adresse à une frange assez distincte d e population, les autres programmes d’accession sociale et libre mais bénéficiant de la TVA à 5,5% s’adressant, eux, à des ménages dont les caractéristiques ne dif fèrent pas beaucoup de la tranche haute des ménages relogés , mais qui, à la différence des ménages relogés, sont bi-actifs et disposent donc de deux salaires. Certains de ces ménages déclarent avoir accédé dans le quartier ou dans ses franges à titre transitoire, de sorte que se pose la question de l’observation des mouvements de mutation ultérieurs et des nouveaux peuplements.

�� Par rapport à ces constats émerge un double questi onnement, relatif d’une part à l’évolution du peuplement dans le parc social, d’autre part à c elle des profils des entrants dans le parc neuf privé et à leur mobilité. Deux préconisations en termes d’observation s’imposent, l’une concernant le parc social, l’autre le parc de la di versification. Il conviendrait en effet de mettre en place :

- un dispositif d’observation du peuplement de l’ense mble du parc social du périmètre de projet, et de la ZUS,


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- des dispositifs d’observation des mutations des log ements de la diversification. En effet plusieurs questions se posent à la suite de c es opérations d’accession sociale et intermédiaire : la trajectoire résidentielle ult érieure des primo-accédants, l’évolution des valeurs immobilières, le profil des futurs acheteurs de seconde main .

Les effets de segmentation et leurs enjeux Les outils principaux de la mixité sociale dans les projets ANRU sont, nous l’avons dit plus haut, la démolition de logements sociaux et la diversification de l’habitat. Ces démolitions et cette diversification interviennent dans des proportions variables selon les sites. Mais elles ont toutes un effet sur l’ensemble du parc du site, non seulement à l’intérieur du périmètre strictement opérationnel mais aussi en dehors de ce périmètre. Et leur effet porte surtout sur le parc social qui reste en place, dont une partie est réhabilitée dans le cadre du projet, et dont une autre ne l’est pas. Si relogement, diversification, renouvellement et amélioration du parc social peuvent enclencher une dynamique de diversification sociale, celle-ci ne sera pérennisée qu’à la condition de modifier le profil des ménages entrant dans le parc social. Sauf dans le cas d’une intervention très massive où la diversification sociale intervient d’emblée.

Enfin, bien que nombre de bailleurs et de porteurs de projet l’aient depuis longtemps identifiée, une question reste peu abordée dans les PRU – celle de l’échelle des segments de parc social médiocrement valorisés. Les conventions d’utilité sociale imposent une réflexion sur cet aspect, mais elles sont définies à l’échelle de chaque bailleur et non dans une logique territoriale à l’échelle du quartier. Il revient sans doute aux collectivités d’opérer leur traduction territorialisée à cette échelle. Dans chaque site, soit l’opération crée une nouvelle segmentation du parc social, soit elle renforce la segmentation existante, laquelle résulte de modes de financements distincts, de dates de réhabilitation, de politiques de peuplement et, dans certains sites, d’une diversité de bailleurs. Dans tous les sites le projet apporte une offre de logements qui présente une qualité de service, des loyers et une attractivité différents, qui remplissent des fonctions résidentielles différenciées.

Trois enjeux en découlent :

- le volume et la répartition des différents segments du parc social (le très social, le social, le moyen) et de la diversification (locatif intermédiaire, accession sous ses différentes formes) dans le quartier et, à l’échelle plus large de la commune ou de l’agglomération, le volume et la répartition du parc à vocation très sociale,

- la dynamique d’évolution des fonctions résidentielles des différents segments, en particulier pour le parc social « moyen » (risque de précarisation) et pour le parc de la diversification,

- l’effet de la segmentation sur l’image et l’attractivité des quartiers : à quel niveau, à quel degré d’intervention, à partir de quels seuils, l’image du quartier se revalorise-t-elle ?

Les effets de fragmentation et leurs enjeux A l’exception des cas de répartition dans tout l’espace du quartier des programmes de démolitions, de construction et de diversification, on observe que des secteurs entiers du quartier, peu touchés par le projet, restent à l’écart de la dynamique. Il peut se produire alors un processus de dévalorisation, que nous appelons un effet de fragmentation – de rupture. Les écarts entre les différents segments du parc social se renforceront. Les cités d’entrée de gamme trouveront plus difficilement preneurs, et le phénomène de vacance pourra réapparaître, sauf en région Ile-de-France où la tension restera forte. Cet effet possible conduit à définir deux enjeux spécifiques :

- la réduction de l’importance des secteurs dévalorisés, en voie de fragmentation, et à fonction très sociale peut-elle constituer une des objectifs d’une politique publique ? Autrement dit, au-delà de la diversification, la réduction du nombre de logements à vocation d’accueil des plus modestes peut-elle contribuer à la réduction des dysfonctionnements sociaux et urbains ? Probablement. Mais cet objectif peut-il constituer l’unique objectif ? Nous ne le pensons pas.

- Il faut donc, en parallèle, que soit définie une stratégie patrimoniale pour le parc à vocation très sociale : renouvellement ou maintien, avec ou sans réhabilitation et à quel niveau de travaux. Comment préserver la faiblesse des loyers, qui permet d’accueillir des populations à faibles ressources ? On voit bien que, malgré l’amélioration, dans le cadre de l’ANRU, des


149

conditions de financement, le renouvellement du parc ne permet pas de préserver cette offre à très bas loyer.

L’enjeu de la mobilité La segmentation, voire même la fragmentation d’une partie du parc, peuvent constituer un objectif assumé des politiques de mixité. Mais à condition toutefois de ne pas conduire à aggraver l’assignation à résidence dans les segments les plus dévalorisés du parc social. C’est là l’effet qui risquerait de se produire si l’étanchéité entre les segments du parc et entre les sous-quartiers perdurait, voire était une conséquence de sa fragmentation. Il serait contraire avec la finalité d’amélioration de parcours résidentiel portée par le programme.

L’étude montre que les relogements liés à l’opération de rénovation urbaine ont contraint le bailleur à identifier les opportunités de relogements dans le parc existant, récent ou non, aussi bien in site que hors site. Les bailleurs pratiquant une politique de réponse aux demandes de mutation, habitués à gérer de telles demandes et n’ayant pas d’opposition de principe à ce que les locataires de programmes anciens à image médiocre puissent en sortir, n’ont pas été pris au dépourvu par cette contrainte. Pour les autres, la rénovation urbaine a parfois eu alors pour effet d’apporter des possibilités de mobilité là où elles n’étaient pas offertes. C’est un apport positif dont il faut se féliciter. Mais il faut en même temps regretter qu’ il ait fallu attendre un projet coûteux pour adapter un mode de gestion qui aurait pu être modif ié, dans l’intérêt des ménages, sans nécessité d’investissements lourds.

Si les maîtres d’ouvrage souhaitent que la diversification produise de la mixité, il leur faudra veiller à ce que cette mixité ne se réduise pas à un stock mais qu’elle soit conçue en termes de flux. Dans quelques sites les porteurs de projet en sont venus à considérer la satisfaction des parcours résidentiels vers l’ancien valorisé, vers le neuf, vers l’accession, comme un objectif plus pertinent que la mixité sociale initialement affichée. Pour eux, c’est la mobilité qui autorise la mixité, qui en crée les conditions. La mixité ne saurait se concevoir dans un context e d’immobilité résidentielle. En d’autres termes l’objectif de mixité ne peut être d issocié d’un objectif de mobilité . Si ces deux objectifs vont de pair, cela permettra à un ménage d’accepter d’entrer dans un programme ancien peu valorisé d’une ZUS s’il sait qu’il n’y sera pas assigné à résidence, qu’il pourra accéder sans tarder à un autre groupe plus valorisé. En ce cas la segmentation du parc social n’est pas un obstacle à la mobilité des personnes mais au contraire la permet. Une telle pratique n’est pas exceptionnelle mais elle est, nous semble-t-il, une condition à la pertinence de projets visant à une mixité sociale.

L’enjeu alors à considérer est :

- la nécessité de fluidifier les parcours internes au parc social dans le site en autorisant les trajectoires qui bénéficieraient à tous les locataires, dont les résidents des segments dévalorisés, par des actions tendant d’abord à améliorer la mobilité et les mutations dans le parc du bailleur, mais aussi entre les bailleurs.

�� Préconisation : favoriser les actions tendant d’ab ord à améliorer la mobilité, les mutations, qui ne nécessitent pas systématiquement démolitions et constructions nouvelles.

10.4. LA PERTINENCE VARIABLE DE L ’OBJECTIF DE DIVERSIFICATION ET DE MIXITE : RENOVATION URBAINE OU REHABILITATION URBAINE ?

Les projets de rénovation urbaine produisent un commencement de diversification qui, dans certains sites, est en voie de produire rapidement des effets d’attractivité. Dans d’autres sites, à impact potentiel moyen, ils n’ont pas encore produit d’effets sensibles, et c’est sans doute une deuxième vague de rénovation qui aura des effets, notamment sur le parc social existant. Mais dans quelques sites à faible impact potentiel, ils n’en produiront pas.

Dans ces derniers, les bailleurs pourront alors considérer que la diminution du parc social n’est pas souhaitable, au motif que des programmes anciens peu valorisés assurent une fonction sociale d’accueil qu’aucun autre ne remplit et que, moyennant une réhabilitation moyenne, ou conséquente, ils peuvent continuer à assurer. Dans ce cas la priorité ne sera pas de démolir ou de restructurer mais de faire en sorte que, de ces programmes peu valorisés, la mobilité vers d’autres segments mieux positionnés soit aisée. Cette stratégie sera privilégiée dans les sites où la mixité est un objectif peu pertinent, mais où la facilitation des parcours dans le parc existant par la mobilité est en revanche un objectif essentiel.


150

Par rapport à l’ensemble des projets, on se trouvera alors, en face de deux types d’opérations assez distinctes dans leur contenu : d’un côté des opérations lourdes, comportant une part importante de démolition et de diversification, avec parfois même une densification, qui visent une finalité de mixité à terme et, de l’autre, des opérations de renouvellement du parc moins importantes, limitées en fait à celle du parc social (avec éventuellement de l’accession sociale pour satisfaire des demandes de parcours internes), et comportant une très forte amélioration du parc existant et de sa gestion qui ne vise pas une finalité de mixité mais plutôt de mobilité interne et de satisfaction des locataires. On observe d’ailleurs que l’échantillon des douze sites comporte quelques projets où les niveaux de réhabilitation du parc social et leur coût sont élevés.

Les premières opérations sont des opérations de rénovation urbaine. Les secondes seraient plutôt des opérations de réhabilitation urbaine. L’enjeu serait alors d’adapter le programme national à ces deux types de situations, qui ne nécessitent pas les mêmes moyens :

- dans les sites où, à la condition d’atteindre un seuil dans la proportion de la production de logements de diversification, une certaine mixité peut être envisagée, cet objectif de mixité qui fonde le programme resterait à l’ordre du jour,

- dans d’autres, l’objectif de mixité paraît peu pertinent, à l’inverse de celui qui consisterait à améliorer la qualité du patrimoine social existant, celle de sa gestion, le cas échéant à renouveler partiellement ce patrimoine in site, et à y rendre plus aisée la mobilité.

�� Préconisation : différencier d’une part les sites où le potentiel d’attractivité est avéré à condition d’atteindre un seuil dans la proportion d e la production de logements de diversification, et où une certaine mixité peut êtr e envisagée, et d’autre part les sites où l’objectif de mixité paraît peu pertinent mais où l ’amélioration de la qualité du patrimoine existant et de sa gestion constitue un enjeu essent iel pour la population résidente et les nouveaux entrants. Puis adapter les moyens offerts par l’Agence à ces enjeux respectifs.

Documents

Rapport vol.1 - Les dynamiques sociales à l'œuvre grâce à la