REALISATION D’UNE ETUDE DIAGNOSTIQUE SUR …siteresources.worldbank.org/INTANTICORRUPTION/Resources/383901...PAD Port Autonome de Dakar PAZ Port Autonome de Ziguinchor ... réforme

BANQUE MONDIALE CERFE

REALISATION D’UNE ETUDE DIAGNOSTIQUE SUR LA GOUVERNANCE

ET LA LUTTE A LA CORRUPTION AU SENEGAL

Rapport final

Juin 2011

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Table de matières PREMIERE PARTIE

1. Cadre institutionnel 6 2. Aperçu sur l’approche théorique et la méthodologie 10

DEUXIEME PARTIE

3. La capacité de maîtrise dans les secteurs du transport et des travaux publics au Sénégal 24

4. Le contrôle de la corruption dans les secteurs du transport et des travaux publics 52

5. La qualité dans le secteur transport 70

TROISIEME PARTIE

6. Maîtrise, corruption et qualité dans d’autres secteurs importants 87 7. La phénoménologie de la « mauvaise gouvernance » au Sénégal:

un aperçu d’ensemble 99

QUATRIEME PARTIE

8. La lutte à la corruption et la réforme de la gouvernance 109 9. Les protagonistes de l’amélioration de la gouvernance et de la lutte

contre la corruption 121

CINQUIEME PARTIE

10. Recommandations 136 Bibliographie 149

Annexe 1 Les indices de corruption et de gouvernance dans les services enquêtés

Annexe 2 Echantillonnage des enquêtes « ménages » et « fonctionnaires »

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Liste des sigles et des abréviations

ADM Agence de Développement Municipal AGEROUTE Ageroute AGETIP Agence d’Exécution des Travaux d’intérêt Public contre le sous-

emploi AGI Actionable governance indicators ANOCI Agence Nationale pour l’Organisation de la Conférece Islamique APIX Agence de Promotion des Investissements et des Grands Travaux ARMP Autorité de Régulation des Marchés Publics BM Banque Mondiale BTP Bâtiments et Travaux Publics CDSMP Cadre de Dépenses Sectorielles à Moyen Terme CE Commission Européenne CEDEAO Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest CETUD Conseil Exécutif des Transports Urbains de Dakar CNLCC Commission Nationale de Lutte contre la non transparence, la

Corruption et la Concussion CNSS Caisse Nationale de Sécurité Sociale CNTS Confédération Nationale des Travailleurs du Sénégal CONGAD Conseil des ONG d’appui au développement DG Direction Générale DSRP Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté DST Service des Passeports ENA Ecole Nationale d’Administration FAO Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture FNUAP Fond des Nations Unies pour les Activités en Matière de Population FONGS Fédération des Organisations Non Gouvernementales du Sénégal GIE Groupe d’Intérêt Economique INS Institut National de statistiques (Sénégal) OCDE Organisation pour la Coopération et le Développement Economique ONG Organisations Non Gouvernementales OSC Entités de la société civile PAD Port Autonome de Dakar PAZ Port Autonome de Ziguinchor PME Petites et Moyennes Entreprises PNBG Programme National de Bonne Gouvernance (Madagascar) PNIR Programme National des Infrastructures Rurales PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement SDE Sénégalaise des Eaux SENELEC Société Nationale d’Electricité SNGRC Secrétariat National à la Gouvernance et au Renforcement des

Capacités (Côte d’Ivoire) TICs Technologies de l’Information et de la Communication UE Union Européenne

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UNDP United Nations Development Program (Programme des Nations Unies pour le Développement)

UNICEF Fonds des Nations Unies pour la Sauvegarde de l’Enfance WB World Bank (Banque Mondiale) WGI Worldwide Governance Indicators program (programme mondial des

indicateurs sur la gouvernance)

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PREMIERE PARTIE

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Chapitre 1

Cadre institutionnel

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Un accord entre la Banque Mondiale et le CERFE a été établi en mars 2011 (le contrat relatif a été signé le 4 avril 2011) pour la participation du CERFE à la préparation d’une étude diagnostique sur la gouvernance et la lutte contre la corruption au Sénégal. La Banque Mondiale travaille sur le thème de la gouvernance depuis plusieurs années. Parmi beaucoup d’autres programmes, des études diagnostiques à cet égard ont été effectuées dans plusieurs pays, surtout en Afrique et en Amérique Latine. Cette étude, notamment, fait partie d’un vaste programme de la Banque pour l’amélioration de la gouvernance dans les pays fragilisés par des conflits à travers le monde. Le CERFE, de son côté, travaille sur cette problématique depuis la fin des années ’80, entre autres dans plusieurs pays africains, en s’occupant, notamment, de qualité de services sociaux et de l’administration publique, du respect de l’état de droit et de l’implication et de la mise en valeur de la société civile en partenariat avec le secteur public. Le CERFE et la Banque Mondiale collaborent depuis 1994. En 2010 le CERFE a réalisé, pour le compte de la Banque Mondiale une étude diagnostique sur la gouvernance en Côte d’Ivoire. L’objet du présent accord a été de dresser une étude diagnostique sur les problématiques de la gouvernance et de la lutte à la corruption au Sénégal, surtout dans les secteurs du transport et des travaux publics, et de disposer des données qualitatives et quantitatives concernant la qualité des prestations de services relatifs à ces secteurs ainsi comme l’ampleur de la corruption. Dans l’essentiel, le CERFE a été censé, en relation à cette étude diagnostique, poursuivre et terminer un travail en partie réalisé par le cabinet MGP Afrique et par la Banque Mondiale. Notamment avaient été déjà réalisés :

– l’administration d’un questionnaire à 1357 représentants de ménages ;

– l’administration d’un questionnaire à 501 fonctionnaires ;

– la saisie des données relatives à l’administration de ces questionnaires ;

– la tenue de groupes focaux avec des représentants du monde des entreprises. Il est important de préciser que l’administration des questionnaires, notamment ceux relatifs aux fonctionnaires (beaucoup moins dans le cas des ménages) avaient posé des considérables problèmes (notamment près de 28% de questionnaires non remplis et des taux importants de « non réponse » à différentes questions posées). La saisie des questionnaires en avait posé encore plus avec des manques de correspondance, pour certaines questions, entre les textes des questionnaires et les fichiers de la saisie.

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Etant donné ce qui précède, le CERFE a été donc censé intégrer la collecte des données effectuée par MGP Afrique et par la Banque Mondiale, notamment à travers l’administration « à distance » de questionnaires à des représentants de la société civile et des fonctionnaires publics et à travers l’exploitation d’études récentes et d’autres documents relatifs aux secteurs du transport et des travaux publics, en relation à la problématique de la gouvernance (et, dans ce cadre, de la corruption). Par la suite, le CERFE a été censé procéder à une analyse globale des données (quantitatives et qualitatives) collectées, à la préparation d’un rapport en draft, à la validation de ce rapport à travers la consultation d’experts et personnes-clé et, enfin, à sa rédaction définitive. Dès la phase de négociations, à la suite de l’agrément mutuel concernant les termes de référence (TdR) (le 8 mars 2011), le CERFE a démarré le travail (en considérant l’urgence manifestée par la Banque, le travail devant terminer au plus tard le 30 juin 2011). Ce document représente le rapport final. Il prend en considération dans leur globalité les résultats des deux enquêtes réalisées par MGP Afrique, des groupes focaux tenus par la Banque Mondiale et des consultations réalisées par le CERFE ainsi que des appréciations de personnes-clé des secteurs transport et travaux publics et d’experts consultés au cours d’une mission conjointe Banque Mondiale-CERFE de validation du draft de ce document au Sénégal. Il est organisé en cinq parties et 10 chapitres. La première partie, ayant un caractère introductif, comporte, outre ce chapitre, un deuxième chapitre dédié à une brève présentation de l’aperçu théorique et méthodologique où sont également indiquées les principales activités menées. La deuxième partie est totalement dédiée à l’analyse de la gouvernance dans les secteurs du transport et des travaux publics au Sénégal. Elle est composée par trois chapitres, chacun desquels est dédié à une des 3 articulations selon lesquelles (voir l’aperçu théorique) nous avons décomposé la gouvernance, à savoir :

– la capacité de maîtrise ;

– le contrôle de la corruption ;

– la qualité des services. La troisième partie est une tentative d’extension de l’analyse menée à l’ensemble du Pays. Elle comporte deux chapitres, le premier dédié à une review de la gouvernance dans d’autres secteurs, notamment (mais non seulement) l’éducation nationale et le système judiciaire. Dans le chapitre suivant, nous essayons de dresser un aperçu général de la phénoménologie de la « mauvaise gouvernance » au Sénégal. Dans la quatrième partie nous nous interrogeons, à partir des résultats de l’étude sur comment il est possible d’améliorer la gouvernance au Sénégal. Dans le premier

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chapitre, nous analyserons la phénoménologie de la lutte contre la corruption et pour la réforme de la gouvernance et dans celui qui suit nous essayerons d’identifier les protagonistes de ces processus. Le dernier chapitre (cinquième partie) est réservé aux recommandations. Ce rapport comporte également deux annexes: la première dédiée à la présentation des indicateurs de performance (qualité de la gouvernance et corruption) pour les principales entités (Ministères et autres) objet de cette étude; et la deuxième à la description des procédures d'échantillonnage appliquées par MGP Afrique pour l'administration des questionnaires. Cette étude a été réalisée grâce au travail de l’équipe de MGP Afrique et de l’équipe du CERFE composée par Federico Luigi Marta, Alessandra Olmi, Gabriele Maria Quinti et Stefano Antonio Taurelli. L’équipe du CERFE a pourvu à la rédaction de ce Rapport.

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Chapitre 2

Aperçu sur l’approche théorique et la méthodologie

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1. Approche théorique Comme toute première opération dans le cadre de ce travail, le CERFE a rapidement repris l’étude préliminaire à caractère théorique qui avait été développée dans la précédente étude diagnostique relative à la Côte d’Ivoire, permettant d’appréhender plusieurs parmi les différentes notions de gouvernance générales et spécifiques (aussi en relation avec la notion de développement). Nous rappelons par ailleurs que ce concept, dont l’origine est bien lointaine1, e été au cours des années ’90 du siècle passé du domaine du monde des entreprises (voir la notion de corporate governance par la suite) au secteur public. A titre d’exemple, nous pouvons rappeler les quelques définitions de gouvernance qui suivent : "Governance is the manner in which power is exercised in the management of a country's economic and social resources for development (…) the manner in which public officials and institutions acquire and exercise the authority to shape public policy and provide public goods and services" (World Bank, Governance: the World Bank’s experience, 1994). “Governance is defined as: The traditions and institutions by which authority in a country is exercised. This includes: (1) the process by which governments are selected, monitored and replaced, (2) the capacity of the government to effectively formulate and implement sound policies, and (3) the respect of citizens and the state for the institutions that govern economic and social interactions among them” (World Bank, Governance & Anticorruption Empirical Diagnostic Study – Ecuador, 1999). “La gouvernance englobe les mécanismes, processus et institutions par lesquels les personnes et les communautés expriment leurs intérêts, exercent leurs droits, remplissent leurs obligations et règlent leurs différends" (UNDP, ”Measuring democratic governance – A framework for selecting pro-poor and gender sensitive indicators”, 2006). “Le concept de gouvernance implique qu’il existe un pouvoir à l’intérieur et à l’extérieur de l’autorité formelle et des institutions officielles. La gouvernance met en jeu trois principaux groupes d’acteurs : les autorités publiques, le secteur privé et la société civile. Elle met par ailleurs l’accent sur le processus décisionnel dans la mesure où toute décision est le résultat de rapports complexes entre de multiples acteurs, ayant des intérêts divergents; c’est la conciliation de ces intérêts qui est au coeur même de la notion de gouvernance” (Rapport du Ministère d’Etat, Ministère du Plan et du

1 Le terme d'ancien français gouvernance a d'abord été utilisé au XIIIème siècle comme équivalent de "gouvernement" (art ou manière de gouverner) puis, à partir de 1478, pour désigner certains territoires du Nord de la France dotés d'un statut administratif particulier, avant de s'appliquer aussi, dans un contexte purement domestique, à la charge de gouvernante. C'est au XIVème siècle qu'il est passé dans la langue anglaise, donnant naissance au terme governance (action ou manière de gouverner).

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Développement et du FNUAP sur l’état et le devenir de la population de la Côte d’Ivoire “Population et développement : défis et perspectives pour la Côte d’Ivoire”, 2006). “The governance process represents the interface with stakeholders, the source and support of strategic decisions and the instrument through which the principle of accountability can be properly implemented (…) Governance is a concept that expresses the aspiration for ‘joint and integrated management’ of affairs that cannot be handled by single stakeholders because of their multi impact effect and because of the complexity of relations between them” (EC, DG Research Centre, 2006). “Governance consists of the traditions and institutions by which authority in a country is exercised. This includes the process by which governments are selected, monitored and replaced; the capacity of the government to effectively formulate and implement sound policies; and the respect of citizens and the state for the institutions that govern economic and social interactions among them” (World Bank, Strengthening World Bank Group engagement on Governance and Anti-Corruption, 2007). “Good governance is (defined) not just about government. It is also about political parties, parliament, the judiciary, the media, and civil society. It is about how citizens, leaders and public institutions relate to each other in order to make change happen. Good governance requires three things:

– State capability—the extent to which leaders and government are able to get things done;

– Responsiveness—whether public policies and institutions respond to the needs of citizens and uphold their rights; (Supply side)

– Accountability—the ability of citizens, civil society and the private sector to scrutinize public institutions and governments and hold them to account. This includes, ultimately, the opportunity to change leaders by democratic means” (World Bank/CommGAP, Communication for Good Governance, 2008)

“Governance means the ability to deal with issues of interest to the whole community by establishing interaction between public and private actors, each one of whom is a bearer of specific demands, project-designing capabilities, powers and orientations” (CERFE, Legal frameworks and CSOs in Serbia, 2008). “La bonne gouvernance (…) se traduit par des déterminants comme l’obligation pour les gouvernants de rendre compte, la participation de toutes les parties prenantes au sein de la société au processus de prise de décision, la promotion de l’Etat de droit, le renforcement de la démocratie, la transparence dans la gestion des ressources publiques et la valorisation de l’éthique” (DSRP de la Côte d’Ivoire, 2009). "On parle de gouvernance à la place de gouvernement pour dire que les acteurs privés et publics sont cogérants ou co-gestionnaires des intérêts nationaux. La voix du pays n’est plus uniquement celle du politique." (Gnamien Yao, "La politique étrangère de la

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Côte d’Ivoire, de Houphouët-Boigny à Gbagbo; ruptures et continuités", Fraternité-Matin, 24 janvier 2010). Sur la base de ces définitions et en approfondissant quelques unes parmi elles, nous avons également essayé d’analyser quelques unes parmi les modalités à travers lesquelles la notion de gouvernance est opérationnalisée. Selon le Programme National de Bonne Gouvernance (PNBG, 2001) à Madagascar, la gouvernance s’articule autour de trois composantes à savoir l’Intégrité de l’État, l’Efficacité de l’État et la Participation citoyenne. Selon le Programme d’appui à la Gouvernance 2009-2013 - Secrétariat National à la Gouvernance et au Renforcement des Capacités (SNGRC) de la Côte d’Ivoire, les composantes de la bonne gouvernance sont :

1. amélioration de la gouvernance administrative;

2. promotion de la gouvernance démocratique et de la cohésion sociale;

3. renforcement de la gouvernance locale et de la participation citoyenne;

4. amélioration de la gouvernance économique et promotion du secteur privé;

5. renforcement de la gouvernance judiciaire, droits humains, sécurité et prévention des conflits;

6. amélioration de la prise en compte du genre dans les politiques et programmes nationaux.

Selon le « Worldwide Governance Indicators Program » (2008) de la Banque Mondiale, les composantes sont :

1. voice and accountability;

2. political stability and absence of violence;

3. government effectiveness;

4. regulatory quality;

5. rule of law;

6. control of corruption. Selon The World Bank’s AGI Initiative (2010), les dimensions de la “good governance” sont :

1. political accountability;

2. checks & balance (independent effective judiciary, independent oversight institutions, legislative oversight, etc.);

3. civil society, media and private sector interface with politics and the public administration;

4. decentralization and local participation;

5. public sector management.

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Selon la Banque Africaine de Développement (2006, avec référence explicite au Sénégal), les éléments-clé de la Bonne Gouvernance sont :

(i) la responsabilisation, qui se définit comme l’obligation faite à des individus ou des organisations, élus ou nommés, et investis d’un mandat public, de rendre compte aux populations qui les ont investis de ce pouvoir,

(ii) la transparence, qui suppose que les comptes publics puissent être vérifiés et publiés, que le public soit informé des décisions prises par l’Etat et participe au suivi de leur mise en oeuvre, et que celles ayant un impact sur les citoyens puissent être contestées ;

(iii) la lutte contre la corruption, qui comprend les pratiques de concussion, l’abus de pouvoir ou l’abus de confiance, aussi bien dans le secteur privé que public ;

(iv) la participation, qui se définit comme un processus par lequel les parties prenantes exercent une influence sur les décisions d’intérêt général et contribuent au contrôle des moyens et des institutions qui influent sur leur vie;

(v) un système juridique et judiciaire propice à l’Etat de droit et au développement, avec des lois claires, appliquées par un pouvoir judiciaire objectif et indépendant.

De façon très synthétique, nous pouvons identifier (sans aucune prétention d’exhaustivité) au moins quatre approches principales au thème de la gouvernance. La première est celle qui a été pendant longtemps adoptée par la Banque Mondiale (et qui l’est encore par la grande partie de ses programmes concernant ce thème y compris le WGI). Selon cette approche, la gouvernance concerne la bonne qualité, capacité et fonctionnement du gouvernement et du secteur publique et/ou d’intérêt collectif au sens large (en y incluant donc les services de la justice, les transports, la santé, l’éducation, etc.) en relation, également, avec la société (entreprises, citoyens, etc.). La gouvernance, selon cette approche, comprend les phénomènes relatifs à six composantes: “voice and accountability”, “political stability and absence of violence”, “government effectiveness”, “regulatory quality”, “rule of law” et “control of corruption”. La seconde est celle de la Commission Européenne (CE) laquelle, initialement, correspondait essentiellement à celle à peine mentionnée de la Banque Mondiale. L’approche de la CE s’est, par la suite, amplifiée, entre autres, avec l’élaboration de la notion de “gouvernance démocratique”. Cette approche prend en considération les phénomènes intéressant la Banque Mondiale, en y ajoutant toutefois des autres relatifs, notamment, aux droits de l’homme, à la “gouvernance sociale” (conditions de travail décentes, intégration sociale des migrants, égalité des chances entre femmes et hommes) et à la “bonne gestion des ressources naturelles”. La troisième est celle de la Ibrahim Mo Foundation et d’autres centres de recherche lesquels tendent à amplifier considérablement la notion de gouvernance et à la faire “correspondre” presque avec celle de développement. La quatrième approche est celle qui tend à être de plus en plus répandue au sein des Nations Unies, laquelle, tout en examinant les composantes de la gouvernance traitées

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par la Banque Mondiale, considère la gouvernance aussi comme une sorte de “gouvernement conjoint” entre les différents acteurs de la société, y compris les entités de la société civile2 (OSC), les structures traditionnelles et les citoyens en tant que tels, outre, bien entendu, aux gouvernements, aux autorités locales, à d’autres acteurs institutionnels, etc. Il faut souligner que selon cette approche, OSC (ONG, associations culturelles et sociales, organisations communautaires, groupements traditionnels, syndicats et associations d’entreprise, etc.) et citoyens non seulement recouvrent plusieurs rôles (contrôleurs/watch-dogs, bénéficiaires, “source de pression”, électeurs), mais sont aussi partie active de ce gouvernement conjoint des affaires publiques. Cette même conception de la gouvernance est également partagée par plusieurs entités africaines et, en partie, par la Banque Mondiale elle même qui définit maintenant la gouvernance comme “the traditions and institutions by which authority in a country is exercised”. Il y a, enfin, plusieurs notions sectorielles comme, par exemple, la “corporate governance”, concernant le monde des entreprises, ou la “local governance”3 où l’on considère, à un niveau local, les différentes conceptions de la gouvernance illustrées tantôt. Le programme national de “Bonne Gouvernance II”4 du Sénégal a comme stratégie “de réduire la taille de l'État, et de recentrer celui-ci sur ses missions régaliennes, confère à l'Administration publique de nouvelles responsabilités“. Les objectifs identifiés sont les suivants :

(i) Rationaliser les structures administratives pour une meilleure prise en charge des missions et fonctions des différents départements ministériels et de leurs démembrements;

(ii) Renforcer la déconcentration en la portant au même niveau que la décentralisation, tant du point de vue de l'élaboration des textes de base, que du point de vue de la responsabilisation des services techniques à tous les échelons national, régional et départemental;

(iii) Veiller à la qualité des services rendus aux usagers - citoyens et usagers – et aux entreprises;

(iv) Réduire le déficit de communication interne et externe de l'Administration;

2 Sans oublier, toutefois, qu’il a des organisations de la société civile jouant un rôle négatif, en exaspérant les conflits ou en étant protagonistes ou complices de phénomènes de corruption. 3 “Local governance is defined as the formulation and execution of collective action at the local level. Thus, it encompasses the direct and indirect roles of formal institutions of local government and government hierarchies, as well as the roles of informal norms, networks, community organizations, and neighborhood associations in pursuing collective action by defining the framework for citizen-citizen and citizen-state interactions, collective decision-making, and delivery of local public services” (Anwar Shah with Sana Shah, The New Vision of Local Governance and the Evolving Roles of Local in Governments in “Local Governance in Industrial Countries”, World Bank, 2006). 4 République du Sénégal - Programme National de Bonne Gouvernance II – mai 2007.

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(v) Impulser une gestion moderne des ressources humaines garantissant une acquisition de personnel de qualité, responsabilisé et motivé.

Cette étude s’encadre dans le programme de recherche de la Banque Mondiale sur cet argument. Nous allons donc suivre, dans ce document, la première des quatre piste que nous avons tracé, mais en y incluant aussi quelques éléments de la quatrième, notamment en considérant la gouvernance aussi comme une sorte de “gouvernement conjoint” entre les différents acteurs de la société, y compris les entités de la société civile, les structures traditionnelles et les citoyens en tant que tels, outre, bien entendu, aux gouvernements, aux autorités locales, à d’autres acteurs institutionnels, etc. Quant aux composantes dans lesquelles articuler la notion de « gouvernance », en considérant globalement tout ce qui précède, d’accord avec l’équipe préposée de la Banque Mondiale, nous avons adopté la tripartition suivante. La gouvernance s’articule en :

a) capacité de maîtrise (la capacité de maîtrise de la part des acteurs concernés de ce qui se passe dans les secteurs intéressés – ici, notamment, transport et travaux publics - en relation avec la société sénégalaise dans son ensemble) ;

b) contrôle de la corruption (notamment la perception, la diffusion et l’intensité de la corruption et les dynamiques pour la contrecarrer) ;

c) qualité (notamment la qualité des services rendus, les procédures d’amélioration, etc.).

2. Approche méthodologique 2.1. Principes généraux Quatre principes méthodologiques généraux auxquels s’est inspirée cette étude méritent d’être rappelés. I – L’adoption d’une approche multidisciplinaire, intégrant les contributions de l’économie, la sociologie, le droit, la statistique et les sciences politiques, a été adoptée et sera utilisée, à la fois pour compléter la collecte des données et des informations ainsi que pour leur analyse et pour la rédaction du rapport final. II - L’adoption d’une approche multidimensionnelle dans cette étude, c’est-à-dire la prise en compte des différents points de vue des acteurs impliqués dans les problématiques de gouvernance est considérée particulièrement appropriée. C’est pour cette raison que, outre à considérer, à travers deux enquêtes quantitatives, les ménages et les fonctionnaires de l’administration publique, déjà consultés par MGP Afrique à travers les questionnaires, et les entrepreneurs, déjà consultés à travers les groupes focaux, nous consulterons également les représentants du monde de la

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société civile et nous avons proposé également une deuxième consultation, qualitative cette fois, des fonctionnaires publics (notamment ceux de très haut niveau). III - L’analyse des données, afin d’aboutir à des résultats significatifs, s’est basée, entre autres, sur une interaction des différents points de vue consultés et a été, autant que possible, une analyse comparative, en considérant, à cet effet plusieurs « variables » non seulement de caractère démographique (sexe, âge, etc.) et sociographique (niveau d’instruction ou revenu), mais aussi plus « sociologique » (en comparant, par ex. la situation et les points de vue des personnes avec une forte mobilité par rapport à ceux qui ont une mobilité inférieure ; la situation et les points de vie des personnes selon les moyens de transport utilisés ; les situations et les points de vue selon les fonctionnaires travaillant directement dans le secteur du transport par rapport aux autres ; les situations et les points de vue selon les fonctionnaires ayant une « approche réformiste » par rapport à ceux qui l’ont moins ou pas ; etc. Quelques comparaisons seront également effectuées avec d’autres études similaires, notamment celles effectuées par la Banque Mondiale dans d’autres Pays. IV – Dans la mesure du possible, ce rapport documente l’état de la gouvernance à parti de:

– faits spécifiques que les différents acteurs consultés ont vécu personnellement (à travers leurs familles, leurs entreprises, etc.) ou dont ils sont au courant (parmi ces faits, une attention pourra être également prêtée aux “évènements sentinelle” ou de “premier alarme”, c’est à dire les évènements que même quand ils sont signalés une seule fois peuvent être considérés comme le symptôme d’un mal fonctionnement important, d’une grave faiblesse, de la présence d’une pratique inquiétante);

– opinions/points de vue au sens strict des interviewés. 2.2. Procédures d’échantillonnage des enquêtes quantitatives Les procédures d’échantillonnage (à la fois celles déterminées ex-ante que celles telles qu’elles résultent ex-post) après le travail de terrain) des deux enquêtes quantitatives relatives aux « ménages » et aux « fonctionnaires » ont été établies et gérées par MGP Afrique. Elles sont décrites en annexe où est reporté fidèlement un extrait de leur Rapport à la Banque Mondiale. 2.3. Procédures d’organisation des groupes focaux Les groupes focaux à travers lesquels ont été consultés les entrepreneurs/acteurs économiques ont été directement organisés par la Banque Mondiale. Ont été organisés, notamment, 9 groupes focaux auxquels ont participé, globalement, 46 personnes, à savoir :

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– groupe focal 1, grandes entreprises/Bâtiments – Travaux Publics (BTP) (4 personnes) ;

– groupe focal 2, petites et moyennes entreprises/BTP (5 personnes) ;

– groupe focal 3, transporteurs de marchandises (8 personnes) ;

– groupe focal 4, transporteurs formels de passagers (7 personnes) ;

– groupe focal 5, transporteurs informels de passagers (8 personnes) ;

– groupe focal 6, sociétés privées importatrices (6 personnes) ;

– groupe focal 7, transporteurs de charbon/exploitants forestiers (2 personnes)

– groupe focal 8, transporteurs maritimes 1 (4 personnes) ;

– groupe focal 9, transporteurs maritimes 2 (4 personnes). 2.4. Procédures de consultation des représentants des organisations de la société

civile Pour identifier les organisations de la société civile à consulter nous sommes partis des répertoires des associés à des réseaux d’ONG/d’associations de la société civile, notamment :

– le CONGAD (Conseil des ONG d’appui au développement) ;

– la FONGS (Fédération des Organisations non gouvernementales du Sénégal) ;

– la Fédération des associations féminines du Sénégal. Ont été prises en considération les organisations de la société civile répondant à ces trois critères :

a) nature sénégalaise – ont été prises en considération les organisations sénégalaises ou branches sénégalaises d’entités africaines ou internationales ; n’ont pas été prises en considération les entités non sénégalaises travaillant au Sénégal ;

b) secteur des transports / des travaux publics – ont été prises en considération à la fois les organisations travaillant ou ayant travaillé explicitement dans les secteurs des transports et des travaux publics (au sens large, en incluant, par exemple, les entités responsables de projets intégrés de développement urbain), ainsi que les organisations ayant un large éventail de secteurs d’activité ;

c) repérage – ont été sélectionnées seulement les entités pour lesquelles il existe une possibilité concrète de repérage.

A partir de ces trois critères ont été identifiées 38 organisations auxquelles le questionnaire a été envoyé. Ont effectivement répondu :

1. Connexion Sans Frontière

2. Ofadec- Office Africain pour le Développement et la Coopération

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3. Fafs- Fédération des Associations Féminines du Sénégal

4. Concept

5. Caritas Sénégal

6. Asradec- Association Sénégalaise de Recherche et d’appui pour le Développement Communautaire

7. Anhms- Association Nationale des Handicapes Moteurs du Sénégal

8. Anafa- Association Nationale pour l’alphabétisation et L’éducation Des Adultes

9. Acapes - Association Culturelle d’aide à la Promotion Educative et Sociale

10. Aised- Afrique Solidarité Association Internationale de Solidarité et d’entraide

11. Fafd- Fédération des Associations du Fouta pour le Développement

12. Apdj- Association pour la Promotion et le Développement de la Jeunesse

13. Aprofes- Association pour la Promotion de la Femme Sénégalaise

14. Fongs- Fédération des Organisations Non Gouvernementales du Sénégal – Action paysanne

15. Green /Sénégal- Groupe de Recherche et d’études Environnementales

16. Iagu- Institut Africain de Gestion Urbaine

17. Ucjgs/Ymca Sénégal- Alliance Nationale des Unions Chrétiennes de Jeunes Gens du Sénégal

18. CF/FSAPH - Handicapés Nous rappelons que cette consultation des représentants de la société civile a été effectuée à distance. Pour chaque organisation sélectionnée ont donc été identifiés :

– une personne de contact ;

– une adresse email ;

– un numéro de téléphone de référence. 2.5. Procédures de consultation des représentants des fonctionnaires de

l’administration publique Pour l’identification des fonctionnaires de l’administration publique, nous avons utilisé, en l’intégrant, la liste des entités prises en considération par MGP Afrique pour l’enquête quantitative adressée aux fonctionnaires. Cette liste comporte deux sections :

– les entités publiques et parapubliques des secteurs du transport et BTP (telles que APIX ; ADM ; AGETIP ; Ministère de l’Economie Maritime ; Port Autonome de Dakar ; Ministère des Télécommunications, des TIC, des Transports Terrestres, des Transports Ferroviaires ; Ministère de l'Urbanisme, de l'Habitat, de la Construction et de l'hydraulique ; Ministère du Commerce ; etc.);

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– les entités publiques « restantes » (telles que Primature ; Ministère des Affaires Etrangères ; Ministère de l'Intérieur ; Ministère de l'Economie et des Finances ; Ministère de l'environnement de la Protection de la nature, des bassins de rétention et des lacs artificiels ; Ministère des Mines, de l'Industrie et de la Transformation alimentaire des produits agricoles et des PME ; Ministère de la Fonction publique, de l'Emploi, du Travail et des Organisations Professionnelles ; Ministère de l'Enseignement Supérieur des Universités et centres Universitaires Régionaux et de la Recherche Scientifique ; etc.).

A ces deux sections, nous en avons ajouté une troisième relative aux entités de formation de l’administration publique à savoir l’ENA (Ecole Nationale d’Administration) et les centres de formation des organisations syndicales. Nous rappelons que cette consultation ultérieure (par rapport à l’enquête quantitative déjà effectuée par MGP Afrique) des représentants des fonctionnaires publics a été, elle aussi, effectuée à distance. 2.6. Instruments techniques

Enquête ménages – enquête fonctionnaires Les questionnaires relatifs à ces deux enquêtes sont ceux qui ont été préparés et utilisés par MGP Afrique.

Consultations Les instruments techniques relatifs aux consultations des représentants de la société civile et des hauts fonctionnaires de l’administration publique ont été des grides à questions totalement ouvertes fonctionnelles à réceptionner des points de vue qualitatifs. Ils ont été rédigés par le CERFE et soumis à la Banque Mondiale pour approbation. Les instruments pour la consultation des groupes focaux d’entrepreneurs/acteurs économiques ont été également des grides à questions totalement ouvertes fonctionnelles à réceptionner des points de vue qualitatifs et à faciliter la confrontation entre les participants. Ils ont été rédigés par la Banque Mondiale 2.7. Index Au cours de cette étude ont été élaborés de nombreux index afin de mesurer plusieurs phénomènes, tels que la confiance des ménages ou des fonctionnaires/élus vis-à-vis de plusieurs entités du secteur publique et privé, la qualité des services de santé et d’éducation et d’autres services, l’efficacité dans la lutte contre la corruption de la part de certaines institutions ou encore le taux brut et le taux net de corruption.

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Les modalités è travers lesquelles chacun de ces index a été calculé seront présentées, au fur et à mesure, le long du texte. 2.8. Analyse des données Par la suite les données des deux enquêtes quantitatives (ménages et fonctionnaires) et des trois consultations qualitatives (entrepreneurs/acteurs économiques, société civile, hauts fonctionnaires) ont été analysées en effectuant des opérations telles que: (enquêtes quantitatives)

– calcul des fréquences simples des réponses pour chaque modalité;

– calcul des fréquences simples des réponses pour chaque modalité pour des strates spécifiques; par exemple:

– dans le cas des ménages, pour les utilisateurs récents d’un côté et pour les membres seniors de l’autre; pour les hommes d’en côté et pour les femmes de l’autre; pour les résidants en milieu rural d’un côté et les résidants en milieu urbains de l’autres; selon les départements de résidence; etc.;

– dans le cas des fonctionnaires/élus, pour les élus d’un côté et les fonctionnaires de l’autre; pour le niveau central d’un côté et pour le niveau décentralisé de l’autre; etc.;

– préparation de tableaux croisés en prenant en considération les principales ‘variables théoriques’ des questionnaires (comme par exemple, l’orientation professionnelle des fonctionnaires) et en analysant les autres réponses par rapport à ces variables ;

– calcul d’indices.

(consultations qualitatives)

– Analyse du contenu des réponses et « regroupements » de contenus semblables ;

– Analyses comparatives 2.9. Groupes focaux de validation du Rapport A partir du Rapport en version draft (duquel une présentation succincte en Power Point a été préparée), nous avons organisé à Dakar 13 présentations de l’étude auxquelles ont participé globalement 23 personnes auprès des entités suivantes :

– organisations internationales (PNUD, UNICEF) ;

– société civile (Forum Civil, ANOFA, Caritas) ;

– administration publique (Secrétariat Général du Ministère des transports) ;

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– agences et autres entités para-publiques (AGEROUTE, APIX, Port Autonome de Dakar, GAINDE) ;

– ville de Dakar (CETUD – Conseil Exécutif des Transports Urbains de Dakar) ;

– Ecole Nationale d’Administration ;

– syndicats (Confédération Nationale des Travailleurs du Sénégal). Au-delà de la présentation des résultats contenus dans le draft du rapport, toutes ces rencontres ont été l’occasion pour une discussion sur la problématique de la gouvernance au Sénégal et, notamment, sur la promotion de la bonne gouvernance dans les secteurs des transports et des travaux publics (rôle actuel et potentiel des différents acteurs, politiques à mettre en œuvre/à renforcer, bonnes pratiques à mettre en valeur, mesures de capacity-building, institutional building, networking, projets de réforme à appuyer et réformes législatives à mettre au point, enseignements à tirer de l’expérience d’autres Pays, etc.). Ces rencontres ont été également fonctionnelles à l’identification des recommandations.

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DEUXIEME PARTIE

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Chapitre 3

La capacité de maîtrise dans les secteurs du transport et des travaux publics au Sénégal

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S’interroger sur la gouvernance dans les secteurs des transports et des infrastructures (travaux publics) au Sénégal veut dire, selon le cadre théorique, que nous avons adopté analyser, en premier lieu, la maîtrise ou, si l’on préfère, la capacité de maîtrise de la part des acteurs concernés de ce qui se passe dans ces secteurs en relation avec la société sénégalaise dans son ensemble. Nous prendrons en considération quatre grands phénomènes (l’un desquels se décompose en trois ultérieurs phénomènes) :

– L’état de l’organisation générale de ces secteurs;

– La gestion de trois fonctions principales des institutions et services public/d’intérêt collectif, à savoir :

– les carrières professionnelles et la gestion du personnel ;

– la gestion du budget ;

– la passation des marchés et contrats ;

– Le niveau de confiance ;

– Le niveau d’accountability. A chacun de ces phénomènes est dédié un des paragraphes qui suivent. Comme nous allons voir dans les détails ci-dessous, la capacité de maîtrise dans les secteurs des transports et des travaux publics est différentiée entre les différentes entités impliquées et est surtout handicapée par une situation de désorganisation générale et de manque de concertation et d’harmonisation due, essentiellement, à la présence, dans ces secteurs, d’une multitude d’acteurs institutionnels qui ne se coordonnent guère (voire ne se parlent pas), parfois même sur des projets concrets, auxquels s’ajoutent aussi plusieurs autres acteurs « informels » jouant, eux aussi, un rôle non contournable. Entre ces acteurs il existe une multitude de duplications, de règles obsolètes et il y a, en même temps, une carence de planification. En prêtant attention à trois de ses fonctions principales (les carrières professionnelles et le personnel, le budget et la passation des marchés et contrats) la gestion, telle qu’elle est perçue par les fonctionnaires qui y travaillent, des acteurs institutionnels est assez différentiée : tous comptes faits pas si mal dans les entités para-publiques (agences telles que APIX ou AGEROOUTE ou encore PAD, etc.) et, par contre, beaucoup plus mauvaise dans les nombreux ministères et autres entités publiques concernés par ces secteurs (Ministère des Télécommunications, des TICs et des Transports - terrestres, ferroviaires ; Ministère du transport maritime ; Ministère de l’Urbanisme, de l’Habitat, de la Construction et de l’Hydraulique ; etc.). Les formes d’accountability, c'est-à-dire de capacité et de volonté de rendre compte des politiques, actes et manières d’utiliser les ressources financières aux acteurs de la

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société sénégalaise, en outre, sont tout à fait carentes : il existe, en relation aux secteurs des transports et des travaux publics, des lieux d’interface entre les administrations publiques et les acteurs sociaux, mais ces lieux sont tendanciellement « vides » et, de fait, les administrations n’y rendent effectivement pas compte ou ne tiennent pas compte des propos qui y sont formulés. Tout ceci entraîne un manque de confiance, vis-à-vis des entités institutionnelles des secteurs du transport et des travaux publics, de la part des citoyens et, en mesure inférieure mais encore importante, aussi de la part des fonctionnaires qui y travaillent.

1. L’état de l’organisation générale Les secteurs transport/infrastructures apparaissent caractérisés par une situation de désorganisation au niveau général, symptôme d’une insuffisante maîtrise de ces secteurs de la part de la « chose publique » au Sénégal. Cette désorganisation est documentée par les résultats des enquêtes qualitatives réalisées dans le cadre de ce diagnostic. Notamment, les entrepreneurs, selon différentes perspectives5, impliqués dans ce secteur et consultés à travers la tenue de plusieurs groupes focaux, signalent ce qui suit.

Multiples entités impliquées Il existe au Sénégal des multiples entités impliquées dans les secteurs du transport et des travaux publics/infrastructures, mais elles ne sont que partiellement en contact entre elles et toute forme de coordination est absente. Il y a, selon certains, un émiettement des compétences et des responsabilités.

Confusion de rôles Les rôles et fonctions spécifiques de chacune de ces entités ne sont pas clairement définies et il existe de nombreux chevauchements et une forte confusion qui alourdit les procédures (en multipliant, par exemple, les permis à demander et les contrôles à subir)6 ; la situation est parfois ultérieurement compliquée par la présence, au-delà des

5 Entrepreneurs s’occupant de la construction et de la maintenance des routes, du transport des marchandises, du transport du bois et du charbon de bois, du transport du riz et des produits pétroliers, du transport des passagers, ainsi que ceux impliqués dans l’import/export à travers le port de Dakar (et les débardeurs de ce port). 6 Par exemple pour l’import/export des hydrocarbures, il est nécessaire d’avoir des autorisations semblables à la fois de la part du Ministère de l’énergie et de celui du transport maritime. Il manque également dans l’administration publique un guichet unique (que les transporteurs de passagers ont vivement réclamé au cours des groups focaux) où effectuer toutes les opérations necessaries relatives au permis de conduire et à la licence du véhicule.

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acteurs publics-officiels, d’autres acteurs qui se proposent de jouer des rôles de facilitateurs-intermédiaires, mais qui, en réalité, ne font que compliquer ultérieurement le panorama institutionnel (en augmentant aussi, par ailleurs, comme nous avons déjà vu, l’intensité de la corruption) ; c’est le cas, par exemple, des « robotaires » pour le transport du bois/charbon de bois ou des « coxeurs » pour le transport des passagers.

Difficultés de planification Tout ceci entraîne également des difficultés au niveau de la planification, car chaque entité fait « sa planification » en n’ignorant la planification des autres ou en en tenant compte de façon insuffisante et, dans ce chaos général finit souvent par prévaloir une planification « politique » (mais qui reste toujours partielle) qui risque de ne pas tenir compte suffisamment des aspects techniques.

Carences dans les règlementations Les règlementations sont tout à fait insuffisantes ou guère respectées. Par exemple, la libéralisation des prix et des procédures dans le transport des marchandises n’aurait été accompagnée par presque aucune forme de régulation ; et les quelques règles qui existent tendent à ne pas être appliquées ; cette même situation concerne les quantités et poids de marchandises qu’on peut transporter ; et les services de transport des passagers (où des règles existent, par exemple en relation aux emplacements de montée et descente des passagers, mais elles ne sont guère respectées); bien entendu (vu ce qu’on vient de dire), il n’y a guère de standard de référence. Enfin, il y a un manque de règlementation et de procédures claires concernant la douane (où, par ailleurs, une partie de la règlementation, relatif aux hydrocarbures, daterait d’avant 1948). Et là où des règles existent, comme pour le transport public des passagers, se crée une ambivalence « structurelle » entre un secteur formel (plus ou moins tenu à considérer au moins une partie de ces règles) et un secteur informel qui peut les ignorer totalement7.

Influences externes Il y a parfois une forte influence des politiciens sur les associations de transporteurs, ce qui leur empêche de pouvoir bien jouer leur rôle (c’est la cas, par exemple, de l’Union Nationale des Coopératives Forestières du Sénégal) ; d’autre part (c’est l’avis de représentants des organisations de la société civile) « Les associations de transporteurs se révèlent de plus en plus fortes, mais leur puissance se fait souvent au détriment des usagers ; elles arrivent à influencer la politique des transports et les tarifs en vigueur » .

7 Il a été, notamment, dénoncé de façon très claire que la loi ne concerne que les taxis réguliers et pas les taxis informels.

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Une forte influence (qui a, bien sûr, aussi ses aspects positifs) est également exercée par les syndicats8 du monde des transports ; il en est de même pour les consommateurs regroupés en association qui se sont regroupés en GIE (groupements d’intérêt économique).

Retards Enfin, cette désorganisation est caractérisée aussi, souvent, par de très forts retards dans les paiements aux entreprises de la part des administrations publiques sénégalaises.

Dakar/Province Cette situation de désorganisation affecte, en général, les secteurs concernés et l’ensemble du territoire national. Mais elle se fait particulièrement sentir « en province », c'est-à-dire en dehors de la grande région métropolitaine de Dakar (à Dakar existent, par ailleurs, la plupart des services régulant ce secteur).

Inter modalité et absence d’une politique unitaire Telle étant la situation, il n’est pas surprenant que ceux, parmi les personnes hautement qualifiées interviewés, qui s’expriment à cet égard, signalent une très forte carence en ce qui concerne les nœuds intermodaux entre transport terrestre, ferroviaire9, fluvial et maritime10. La fragmentation, notamment, entraîne l’absence d’une politique unitaire des transports au Sénégal. Il n’y a pas de plan d’aménagement du territoire ; il n’y a pas de plan de développement des transports11. 8 Selon des représentants de la société civile, concernant les transports, les syndicats des transports sont en étroite collaboration avec les services techniques de l’Etat avec lesquels des partenariats sont noués dans le cadre des transports publics urbains (CETUD et GIE de transporteurs pour le remplacement des cars rapides avec les bus King Long et bus TATA. ; les Taxi sisters qui favorisent l’autonomisation économique des femmes et leur déploiement dans les services de transport urbain; et encore “les syndicats des transporteurs qui sont à mon avis bien organisés pour prendre en charge et avoir des réponses pour leurs revendications et font les affaires avec le ministère des transports”). 9 Le transport ferroviaire, par ailleurs, selon différentes parmi les personnes hautement qualifiées qui ont été interviewés laisse beaucoup à désirer, en tenant compte aussi qu’un réseau ferroviaire existe et pourrait être beaucoup plus exploité. 10 Par exemple, selon le représentant de la CNTS (Confédération Nationale des Travailleurs du Sénégal) “tout est à faire dans les domaines des nœuds intermodaux ferroviaire et maritime; amélioration à poursuivre au niveau du transport terrestre”). Des considérations semblables ont été exprimées par plusieurs autres personnes hautement qualifiées (PAD, Ministère de transport terrestre, Forum Civil, organisations internationales). Ceci est dû à la fragmentation extrême de responsabilités et au manque conséquent d’une politique unitaire sur les transports au Sénégal. 11 Selon un très haut fonctionnaire du Ministère des Télécommunications, des TICs et des Transports terrestres, ferroviaires, « tous savent que ces plans sont une exigence

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Coupure Ministères /Agences Cette fragmentation, par ailleurs, comporte, comme axe principal, selon toutes les personnes hautement qualifiées qui ont été consultées, une coupure entre acteurs para-publiques (tels que les Agences) d’un côté et les Ministères de l’autre. Au tournant du millénaire l’opérativité des programmes infrastructurels (transports inclus) est passée à des Agences12 qui ont été constituées dans cette finalité, les Ministères étant jugés trop lents et avec des procédures gérées de façon trop lourde. Les Ministères, toutefois restaient (et restent) compétents quant à la gestion « au sommet » des budgets, à la programmation et à la planification et à la supervision. Les Agences, dont la nombre s’est considérablement accru depuis 2000, oeuvrent comme des entités de droit privé (pouvant arriver à payer des salaires de 5 à 10 plus élevés, à parité de qualification, de ceux qui sont payés dans les Ministères). Il y en a au moins 6 qui travaillent dans le seul sous-secteur des routes (AGEROUTE, APIX, ADM, AGETIP, ANOCI, PNIR13) et la coordination semble être, selon la plupart des personnes hautement qualifiées interviewés, y compris auprès de APIX (mais pas selon AGEROUTE), très problématique. Les appréciations quant à cette « coupure » (que tous reconnaissent) sont différentiées.

– selon certains (notamment ceux qui travaillent dans ces entités para-publiques) tout cela a permis une augmentation exponentielle de la capacité opérationnelle et une augmentation également importante dans l’efficience interne ;

– selon tous les autres, ces aspects positifs seraient dus, essentiellement, à une disponibilité énormément supérieure de ressources et cette « coupure » est, par contre, très problématique vus, entre autres, leur numérosité, le manque

incontournable, aussi parce que toute politique de transports doit être fondée sur l’inter modalité, mais personne ne fait rien dans ce sens. Les différents acteurs se considèrent concurrents alors qu’ils devraient se percevoir comme complémentaires ». L’absence de planification unitaire, par ailleurs, peut être enregistrée aussi à un niveau élémentaire. Par exemple, en ce qui concerne les parking des taxis à Dakar, ceux auprès des hôpitaux ont été installés dans le cadre d’un projet du CETUD, celui de l’Aéroport international par les soins de l’ANOCI (l’Agence qui s’est occupée des infrastructures pour l’organisation de la Conférence islamique de Dakar), ceux des hôtels, de façon informelle, par les conducteurs de taxi et les directions des hôtels. Personne à Dakar a dans ses mains la gestion des parking de taxi dans leur ensemble. 12 A souligner que les Agences ont des formes juridiques différentes. Parmi les principales intervenant dans le sous-secteur routier, APIX est une société privée (à 100% de l’Etat) et AGETP et ADM sont des associations régies par la loi 1901 travaillant pour le compte de l’Etat sur la base de conventions spécifiques donc, en un certain sens, au cas par cas. Elles ont toutes un Conseil d’Administration qui nomme les dirigeants. AGEROUTE, par contre est une Agence qui a une mission permanente (construction et entretien des routes, notamment des routes classées) et dont les dirigeants sont nommés par décret par le Ministère des infrastructures (le DG aussi par le chef de l’Etat). 13 Programme National des Infrastructures Rurales. Ce dernier n’est pas une Agence au sens strict mais peut être assimilé à ces dernières.

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d’harmonisation et le gap énorme entre le traitement de leur personnel et celui des Ministères.

Affaiblissement de l’administration publique

Ce dernier aspect, notamment, aurait comporté dans les secteurs des transports et des travaux publics, une hémorragie de ressources humaines qualifiées de l’administration publique et un manque de recrutement, à l’intérieur de cette dernière, de jeunes hautement qualifié, le personnel hautement qualifié étant attiré par les salaires, bien plus copieux, des Agences et des autres entités para-publiques et privées. Dans ces administrations, les ressources humaines qualifiées tendent à se réduire de plus en plus et il y a le risque que d’ici quelques années, avec la mise à la retraite de quelques « grand commis » de l’Etat en fin de carrière qui encore sont présents, elles puissent disparaître (ou presque). Ce phénomène est d’autant plus grave que, s’il est vrai que, dans les secteurs des transports et des infrastructures, l’opérativité à été déléguée aux Agences (et autres entités similaires), les Ministères garderaient des fonctions fondamentales telles que la gestion « au sommet » des budgets, la programmation et la planification et la supervision. Déjà aujourd’hui il y aurait de grosses difficultés dans l’exercice de ces fonctions. Il en suit que, de facto, ces fonctions aussi tendent de plus en plus à être attribuées aux Agences lesquelles (selon ce qui a été dit à AGEROUTE et à APIX) aident déjà les Ministères en disant comment planifier, dépenser, superviser. En plus il y a des énormes différences dans la disponibilité des moyens, ce qui est mal supporté dans les administrations. C’est d’autant plus problématique étant donné que les Agences sont de plus en plus financées non seulement par des fonds extraordinaires (bailleurs de fonds) mais aussi par des fonds du budget ordinaire de l’Etat.

Programmes d’amélioration En plus cette situation de désorganisation complique la mise en œuvre de programmes se proposant d’améliorer ces secteurs, tel qu’est, par exemple, les programmes du CETUD (Conseil Exécutif des Transports Urbains de Dakar), se proposant de faciliter le remplacement des vieux taxis par des nouveaux taxis de plus haute qualité ou encore la transformation de toutes les gares du « petit train bleu »14 en nœuds intermodaux avec le transport routier, ou encore du Programme du Ministère de l’Entreprenariat Féminin et de la Micro-finance se proposant de faciliter la présence de femmes comme propriétaires de taxis. Enfin, à signaler qu’il existe quelques volontés de sortir de cette situation de désorganisation générale (nous en reparlerons dans la quatrième partie de ce

14 Ou « train de banlieue ». Train métropolitain reliant Dakar, Pikine et Rufisque (avec des rames qui poursuivent jusqu’à Thiès).

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Rapport); mais ces tendances réformatrices seraient encore très faibles, surtout à cause de la résistance de parties considérables des administrations publiques. De façon moins détaillée (car, souvent, elles y sont moins impliquées) la désorganisation du secteur transport/infrastructures est dénoncée également par les organisations de la société civile. Un de leurs représentants, par exemple, a déclaré que « C’est malheureux de constater cependant la mauvaise politique de valorisation de l’existant sur le plan du transport ferroviaire » (secteur défini « mourant » par un autre interviewé). Un autre représentant de ce même monde souligne comme cette désorganisation générale serait due à une insuffisante préparation professionnelle (et même de base) des personnes travaillant dans ces secteurs. Un troisième a souligné comme cet état de choses empêche de prendre en considération des problèmes graves, mais totalement ignorés, tels que l’accessibilité des handicapés aux transports publics. Quant à un quatrième, le secteur du transport (urbain) serait en mesure de répondre aux nécessités, mais ce n’est pas le cas, à cause de sa désorganisation. Plusieurs autres, parmi les représentants de la société civile consultés, enfin, soulignent un manque de volonté politique à faire face à toutes ces difficultés et à sortir d’une situation caractérisée par tous les phénomènes décrits ci-dessus, en proposant des considérations semblables ou des avis radicaux tels que : « La prolifération des acteurs dans le secteur des transports et autres met en évidence l’existence d’un flou fonctionnel systémique et voulu qui est propre d’une culture administrative du dysfonctionnement » ou encore « Les maux du secteur du transport sont évoqués par tout le monde mais sans suite. Tout le monde les connaît, ils sont bien diagnostiqués mais aucune solution n’est apportée ».15.

2. Carrières professionnelles et gestion du personnel Un premier aspect dans la gestion concerne le personnel et les carrières professionnelles. La situation, à cet égard, est partagée et semble être nettement meilleure dans les « agences » des secteurs du transport et des travaux publics (donc dans le privé/para-public), par rapport à ce qui passe dans les Ministères (public) afférant ces secteurs. En général, la situation dans les « agences » est meilleure par rapport à la situation globale de toutes les institutions et services considérés ; alors que celle des Ministères afférant les secteurs du transport et des travaux publics tend à être pire par rapport à la situation globale. Des premières données à cet égard sont reportées dans les 3 tableaux qui suivent.

15 Par honnêteté intellectuelle est à signaler aussi un avis (toujours d’un représentant de la société civile) diamétralement opposé: “Le monde du transport s’est auto formé et a su trouver des solutions simples à ses problèmes de ressources sans aide externe”:

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Fonctionnaires selon le degré d’accord sur les procédures relatives à la gestion, la politique et la réglementation du personnel dans l’institution (en %) – ENSEMBLE DES FONCTIONNAIRES INTERVIEWES faible

(1) moyen élevé

(3) NR Différence

(3)-(1) Sont formellement écrites et bien diffusées 19,4 14,0 50,5 16,2 31,1 Sont simples, claires et faciles à comprendre 14,6 13,4 52,5 19,6 37,9 Ne requirent pas un nombre excessif d’étapes administratives

25,9 23,8 28,7 21,6 2,8

Sont bien suivies (ex. les responsables s’assurent qu’elles sont bien appliquées)

19,4 15,8 44,7 19,2 25,5

Sont strictement appliquées (leur non respect abouti toujours à des conséquences négatives pour les fauteurs)

23,6 18,8 37,7 20,0 14,1

Fonctionnaires selon le degré d’accord sur les procédures relatives à la gestion, la politique et la réglementation du personnel dans l’institution (en %) – FONCTIONNAIRES DES AGENCES faible

(1) moyen élevé

(3) NR Différence


29,9 20,9 38,8 10,4 8,9


13,4 28,4 49,3 9,0 35,9


19,4 29,9 41,5 9,0 22,1

Fonctionnaires selon le degré d’accord sur les procédures relatives à la gestion, la politique et la réglementation du personnel dans l’institution (en %) – FONCTIONNAIRES DES MINISTERES DES SECTEURS DU TRANSPORT ET DES TRAVAUX PUBLICS faible

(1) moyen élevé

(3) NR Différence


24,1 23,1 25,4 27,4 1,3


20,4 15,4 38,8 25,4 18,4


25,1 17,7 31,1 26,1 19,7

Comme il est facilement possible de remarquer pour les toutes les 5 modalités considérées les appréciations des fonctionnaires des « Agences » (tab. 2) sont nettement meilleures par rapport à celles de l’ensemble des fonctionnaires interviewés

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(tab 1) ; alors que celles des fonctionnaires interviewés dans les ministères des secteurs du transport et des services publics (tab. 3) sont pires par rapport à ces derniers. Un index représentant de façon synthétique ce que nous venons de dire s’obtient en faisant la moyenne des différences (entre jugements positifs et négatifs) reportées dans les dernières colonnes des trois tableaux.

– Pour l’ensemble des interviewés, cet index = 22,3

– Pour les interviewés dans les Agences, cet index = 37,8

– Pour les interviewés dans les Ministères des secteurs du transport et des travaux publics, cet index = 18,6.

Les différences sont remarquables, ce qui semble mettre en évidence que les choses vont mieux dans le privé et le para-public par rapport au public strictu sensu. Toutefois, il faut remarquer une prévalence d’appréciations positives dans les deux sous-ensembles (agences d’un coté – beaucoup plus -, Ministères de l’autre – beaucoup moins) dans lesquels nous avons partagé les secteurs du transport et des travaux publics. Partout l'aspect moins satisfaisant semble être celui de la numérosité excessive des étapes administratives. Cette même tendance est confirmée par une deuxième série de données toujours relatives à la gestion du personnel. Fonctionnaires selon le degré d’accord concernant quelques caractéristiques des décisions relatives à la gestion du personnel (en %) - ENSEMBLE DES FONCTIONNAIRES INTERVIEWES Les décisions relatives à la gestion du personnel sont :

faible (1)

moyen élevé (3)

NR Différence Pos-Neg

(3)-(1) Ou (1)-(3)

Prises de manière transparente 21,8 13,8 42,7 21,8 20,9 Prises de manière à ce que les nouveaux postes sont annoncés aussi bien en interne qu’en externe (quand c’est nécessaire) 26,1 15,6 32,9 25,3 12,8 Utiles pour l’amélioration de l’efficience institutionnelle 18,8 13,6 42,1 25,5 23,3 Objets d’audits réguliers de la part de l’inspection interne 31,1 15,2 26,9 26,7 -4,2 Objets de procédure d’appel formel 26,9 11,6 32,9 28,5 6,0 Basées sur des critères spécifiques écrits (en opposition aux critères tacites et aux règles informelles) 20,6 14,0 37,1 28,3 16,5 Basées sur l’expérience professionnelle, le mérite et les performances 17,0 16,0 42,3 24,8 25,3 Basées sur le niveau d’instruction 17,6 16,0 41,9 24,6 24,3 Basées sur l’ancienneté et la durée du service 21,8 19,0 34,1 25,1 12,3

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Les décisions relatives à la gestion du personnel sont :

faible (1)

moyen élevé (3)

NR Différence Pos-Neg

(3)-(1) Ou (1)-(3)

Basées sur des liens familiaux ou d’amitié 39,9 18,0 17,2 26,0 22,7 Influencées par les liens d’affaires avec des associations 44,9 15,0 13,6 26,5 31,3 Basées sur des liens, des affiliations et/ou des pressions politiques 38,1 17,4 17,5 26,9 20,6 Basées sur des connexions influentes au sein de l’institution 38,3 18,6 15,4 27,7 10,6 Influencées par des paiements illégaux (achat de postes ou de promotions) 57,5 8,6 6,0 27,9 51,5 Basées sur la nature des relations avec le superviseur 41,9 17,0 13,6 27,5 28,3 Basées sur le genre 53,5 12,8 6,4 27,3 N.A.16 Basées sur l’ethnicité 59,7 7,6 6,2 26,5 N.A.17 Fonctionnaires selon le degré d’accord concernant quelques caractéristiques des décisions relatives à la gestion du personnel (en %) - FONCTIONNAIRES DES AGENCES Les décisions relatives à la gestion du personnel sont :

faible (1)

moyen élevé (3)

NR DifférencePos-Neg

(3)-(1) Ou (1)-(3)

Prises de manière transparente 20,9 17,9 50,7 10,4 29,8 Prises de manière à ce que les nouveaux postes sont annoncés aussi bien en interne qu’en externe (quand c’est nécessaire) 23,9 23,9 43,3 9,0 19,6 Utiles pour l’amélioration de l’efficience institutionnelle 13,4 16,4 58,2 11,9 44,8 Objets d’audits réguliers de la part de l’inspection interne 25,4 20,9 38,8 14,9 13,4 Objets de procédure d’appel formel 16,4 20,9 49,3 13,4 32,9 Basées sur des critères spécifiques écrits (en opposition aux critères tacites et aux règles informelles) 11,9 17,9 55,2 14,9 43,3 Basées sur l’expérience professionnelle, le mérite et les performances 7,5 17,5 52,7 11,9 45,2 Basées sur le niveau d’instruction 13,4 16,4 55,2 14,9 41,8 Basées sur l’ancienneté et la durée du service 17,9 34,3 31,3 16,4 13,4 Basées sur des liens familiaux ou d’amitié 52,2 23,9 7,5 16,4 44,7 Influencées par les liens d’affaires avec des associations 59,7 17,9 6,0 15,4 53,7 Basées sur des liens, des affiliations et/ou 56,7 19,4 9,0 14,9 47,7

16 Baser les décisions relatives à la gestion du personnel sur le genre peut être, soit positif, soit négatif (il faut voir comment cela se passe). Ce n’est donc pas le cas de calculer la différence car il ne serait pas possible d’établir quel est, parmi les % reportés à la colonne (1) et (3) celui qu’il faut considérer positif et celui qu’il faut considérer négatif. 17 Il en est de même pour l’ethnicité.

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faible (1)

moyen élevé (3)


(3)-(1) Ou (1)-(3)

des pressions politiques Basées sur des connexions influentes au sein de l’institution 56,7 17,9 9,0 16,4 47,7 Influencées par des paiements illégaux (achat de postes ou de promotions) 79,1 3,0 3,0 14,9 76,1 Basées sur la nature des relations avec le superviseur 53,7 17,9 9,0 19,4 44,7 Basées sur le genre 64,2 14,9 4,5 16,4 N.A. Basées sur l’ethnicité 82,1 0 3,0 14,9 N.A. Fonctionnaires selon le degré d’accord concernant quelques caractéristiques des décisions relatives à la gestion du personnel (en %) - FONCTIONNAIRES DES MINISTERES DES SECTEURS DU TRANSPORT ET DES TRAVAUX PUBLICS Les décisions relatives à la gestion du personnel sont :

faible (1)

moyen élevé (3)


(3)-(1) Ou

(1)-(3) Prises de manière transparente 22,4 13,0 35,1 29,4 12,7 Prises de manière à ce que les nouveaux postes sont annoncés aussi bien en interne qu’en externe (quand c’est nécessaire) 26,1 10,0 29,4 34,4 3,3 Utiles pour l’amélioration de l’efficience institutionnelle 19,4 12,0 33,4 35,1 14,0 Objets d’audits réguliers de la part de l’inspection interne 29,4 12,4 22,1 36,1 -7,3 Objets de procédure d’appel formel 26,8 9,0 28,1 36,1 1,3 Basées sur des critères spécifiques écrits (en opposition aux critères tacites et aux règles informelles) 22,4 12,0 28,1 37,5 5,7 Basées sur l’expérience professionnelle, le mérite et les performances 18,4 15,1 33,8 32,8 15,4 Basées sur le niveau d’instruction 17,7 14,0 35,8 32,4 18,1 Basées sur l’ancienneté et la durée du service 21,4 15,7 29,8 33,1 8,4 Basées sur des liens familiaux ou d’amitié 30,4 16,7 19,4 33,4 11,0 Influencées par les liens d’affaires avec des associations 35,8 15,4 14,4 34,4 21,4 Basées sur des liens, des affiliations et/ou des pressions politiques 28,1 16,7 19,4 35,8 8,7 Basées sur des connexions influentes au sein de l’institution 31,1 16,1 16,4 35,5 14,7 Influencées par des paiements illégaux (achat de postes ou de promotions) 49,8 7,7 5,4 37,1 44,4 Basées sur la nature des relations avec le superviseur 35,8 15,1 13,4 35,8 22,4 Basées sur le genre 46,5 12,4 4,7 36,5 N.A.

36


faible (1)

moyen élevé (3)


(3)-(1) Ou

(1)-(3) Basées sur l’ethnicité 50,2 8,7 5,7 35,5 N.A. Les données exposées dans les trois tableaux que nous venons de présenter confirment pleinement ce que nous avons déjà dit, à savoir :

– Selon la perception des fonctionnaires qui y travaillent la gestion du personnel dans les secteurs du transport et des travaux publics apparaît moins mauvaise de ce qu’on aurait pu s’attendre; l'aspect plus problématique semble être celui des audits de la part de l'inspection interne ;

– Egalement la situation dans les « agences » de ces secteurs est nettement meilleure par rapport à celle des ministères impliqués.

Dans ce cas aussi, nous pouvons calculer le même indice qu’auparavant en faisant, ici aussi, la moyenne des différences (entre jugements positifs et négatifs) reportées dans les dernières colonnes des trois tableaux.




Ici aussi, les différences sont remarquables, ce qui met ultérieurement en évidence comment les choses aillent mieux dans le privé et le para-public par rapport au public strictu sensu. Mais les différences ne s’arrêtent pas là. Le personnel des « Agences » semble être beaucoup plus « soigné » et « suivi » par rapport à celui des Ministères des secteurs transport et travaux publics : durant les deux dernières années ont participé à des formations relatives à leur poste le 80,6% des employés des premières contre le 58,4% de ceux de ces derniers (pour l’ensemble des fonctionnaires interviewés, ce % est de 61,8%). Auprès des « Agences », le temps passé en formation a été, en moyenne, plus long (entre 2 et 3 semaines contre entre 1 et 2 semaines auprès des Ministères). A ne pas oublier, enfin, que les salaires sont bien meilleurs dans les Agences où, toutefois, le risque de perdre le travail existe (contrairement aux Ministères) et une plus forte efficience dans le travail est ordinairement requise.

37

3. Gestion du budget Cette relative bonne prestation des « Agences » des secteurs transport et travaux publics et beaucoup pire (pour ne pas dire mauvaise) prestation des Ministères de ces mêmes secteurs quant à la gestion du personnel, se confirme-t-elle quant aux procédures relatives aux politiques, stratégies et orientations du budget ? Il semblerait que oui à partir des données, collectées à partir de l’enquête auprès des fonctionnaires, sont reportées dans les tableaux qui suivent. Fonctionnaires selon le degré d’accord sur les procédures relatives aux politiques, stratégies et orientations du budget dans l’institution (en %) – ENSEMBLE DES FONCTIONNAIRES INTERVIEWES faible

(1) moyen élevé

(3) NR Différence


47,4 19,6 22,3 10,6 -25,1


17,3 15,2 59,4 8,1 42,1


22,8 16,5 50,3 10,5 27,5

Fonctionnaires selon le degré d’accord sur les procédures relatives aux politiques, stratégies et orientations du budget dans l’institution (en %) – FONCTIONNAIRES DES AGENCES faible

(1) moyen élevé

(3) NR Différence

(3)-(1) Sont formellement écrites et bien diffusées 20,0 16,4 63,6 ----- 43,6 Sont simples, claires et faciles à comprendre 7,3 30,9 58,2 30,6 50,9 Ne requirent pas un nombre excessif d’étapes administratives

34,5 18,2 41,8 5,5 6,3


3,6 18,2 72,7 5,5 69,1


12,7 21,8 54,5 10,9 41,8

Fonctionnaires selon le degré d’accord sur les procédures relatives aux politiques, stratégies et orientations du budget dans l’institution (en %) – FONCTIONNAIRES DES MINISTERES DES SECTEURS DU TRANSPORT ET DES TRAVAUX PUBLICS faible

(1) moyen élevé

(3) NR Différence


49,1 18,7 18,7 13,6 -30,4

38


18,2 17,3 54,2 10,3 36,0


26,6 15,4 46,3 11,7 19,7

La tendance mise en relief pour la gestion du personnel semble ici confirmée, en relation aux procédures relatives aux politiques, stratégies et orientations du budget. En appliquant le même index qu’auparavant à partir des trois tableaux, nous obtenons les résultats suivants :




Le « comportement » des Ministères quant aux problématiques budgétaires apparaît comme tout juste au-dessus de la moyenne, alors que pour les Agences l’index est carrément positif. Aussi en relation à la gestion du budget, l'aspect moins satisfaisant – ou carrément problématique - semble être celui de la numérosité excessive des étapes administratives. Entrons, maintenant un peu plus dans les détails, en examinant un nombre plus important d’aspects toujours relatifs à la gestion du budget. Fonctionnaires selon le degré d’accord concernant quelques caractéristiques des décisions relatives aux politiques, stratégies et orientations du budget dans l’institution (en %) – ENSEMBLE DES FONCTIONNAIRES INTERVIEWES Les décisions relatives à la gestion du budget sont :

faible (1)

moyen élevé (3)


(3)-(1) Ou

(1)-(3) Prises de manière transparente 23,9 18,6 55,6 1,9 41,7 Annoncées/accessibles au grand public à travers plusieurs instruments légaux 40,0 16,9 37,8 5,3 -2,2 Objets d’audits internes par les services relevant de la commission parlementaire chargée de la bonne gouvernance 55,3 12,5 17,8 14,4 -37,5 Objets d’audits externes conduits par des professionnels de l’audit 40,6 17,8 31,7 10,0 -8,9 Basées sur des règles formellement écrites 18,1 18,3 55,0 8,6 36,9 Basées sur les liens religieux 63,6 11,4 10,0 15,0 53,6 Basées sur les pressions politiques 56,1 13,1 17,2 13,5 38,6 Basées sur des connexions influentes au sein de l’institution 57,5 14,4 13,9 14,2 43,6 Basées sur des paiements illégaux 68,5 8,9 8,6 13,9 59,9 Planifiées sur la base des performances des institutions 44,4 14,7 29,2 11,7 -29,7

39

Fonctionnaires selon le degré d’accord concernant quelques caractéristiques des décisions relatives aux politiques, stratégies et orientations du budget dans l’institution (en %) –FONCTIONNAIRES DES AGENCES Les décisions relatives à la gestion du budget sont :

faible (1)

moyen élevé (3)


(3)-(1) Ou

(1)-(3) Prises de manière transparente 12,7 16,4 70,9 --- 58,2 Annoncées/accessibles au grand public à travers plusieurs instruments légaux 32,7 16,4 43,6 7,3 10,9 Objets d’audits internes par les services relevant de la commission parlementaire chargée de la bonne gouvernance 41,8 10,9 16,4 30,9 -25,4 Objets d’audits externes conduits par des professionnels de l’audit 12,7 18,2 60,0 9,1 47,3 Basées sur des règles formellement écrites 1,8 16,4 70,9 10,9 69,1 Basées sur les liens religieux 69,1 7,3 3,6 20,0 65,5 Basées sur les pressions politiques 60,0 9,1 12,7 18,2 47,3 Basées sur des connexions influentes au sein de l’institution 61,8 10,9 7,3 20,0 54,5 Basées sur des paiements illégaux 76,4 3,6 1,8 18,2 74,6 Planifiées sur la base des performances des institutions 34,5 14,5 34,5 16,4 0,0 Fonctionnaires selon le degré d’accord concernant quelques caractéristiques des décisions relatives aux politiques, stratégies et orientations du budget dans l’institution (en %) – FONCTIONNAIRES DES MINISTERES DES SECTEURS DU TRANSPORT ET DES TRAVAUX PUBLICS Les décisions relatives à la gestion du budget sont :

faible (1)

moyen élevé (3)


(3)-(1) Ou

(1)-(3) Prises de manière transparente 25,8 22,2 48,5 3,5 22,7 Annoncées/accessibles au grand public à travers plusieurs instruments légaux 42,9 17,2 33,3 6,5 -9,6 Objets d’audits internes par les services relevant de la commission parlementaire chargée de la bonne gouvernance 58,6 13,6 13,6 14,1 -45,0 Objets d’audits externes conduits par des professionnels de l’audit 46,0 18,2 22,2 13,6 -33,8 Basées sur des règles formellement écrites 19,7 18,2 51,5 10,6 31,8 Basées sur les liens religieux 62,1 13,6 7,1 17,2 55,0 Basées sur les pressions politiques 53,0 17,2 15,2 14,6 37,8 Basées sur des connexions influentes au sein de l’institution 54,5 17,7 11,6 16,2 32,9 Basées sur des paiements illégaux 67,2 7,1 9,1 16,7 58,1 Planifiées sur la base des performances des 46,5 17,7 23,7 12,1 -22,8

40

Les décisions relatives à la gestion du budget sont :

faible (1)

moyen élevé (3)


(3)-(1) Ou

(1)-(3) institutions Ce que nous avons dit tantôt, apparaît, encore une fois confirmé. En calculant l’index habituel que nous avons utilisé jusqu’ici en faisant référence aux données des trois derniers tableaux, nous arrivons aux valeurs suivantes :

– Pour l’ensemble des interviewés, 19,6

– Pour les interviewés dans les Agences, 41,2

– Pour les interviewés dans les Ministères des secteurs du transport et des travaux publics, 18,4.

Les données exposées dans les six tableaux que nous venons de présenter confirment pleinement la situation que nous avions décerné concernant la gestion du personnel, à savoir :

– Selon la perception des fonctionnaires qui y travaillent la gestion du budget dans les secteurs du transport et des travaux publics apparaît à peine « suffisante », peut être moins mauvaise de ce qu’on aurait pu s’attendre ;

– Egalement la situation dans les « agences » de ces secteurs est considérablement meilleure par rapport à celle des ministères impliqués.

Il en est de même pour l’évaluation formelle des performances (au cours de l’année antérieure à l’interview): très peu pratiquée dans les Ministères afférant ces secteurs (jamais : 51% ; une fois : 36% ; plusieurs fois : 10,7%), elle l’est beaucoup plus auprès des Agences (jamais : 17.7% ; une fois : 59,7% ; plusieurs fois : 21,0%). D’autre part, des différences, mais totalement opposées, concernent aussi la fréquence des irrégularités, perçues par les fonctionnaires, tels que des détournements ou d’autres types d’abus, lesquels sont dénoncés :

– Par le 30,7% des fonctionnaires qui travaillent dans les « agences » ;

– Par le 26,3% des fonctionnaires qui travaillent dans des Ministères afférant aux secteurs du transport et des travaux publics ;

– Par le 39,9% des fonctionnaires qui travaillent dans d’autres Ministères. Pourquoi cette inversion de tendance ? Il est impossible de donner une réponse certaine, mais nous pouvons supposer que les fonctionnaires des « Agences » sont plus sensibles aux irrégularités par rapport à leurs collègues qui travaillent dans des Ministères afférant aux secteurs du transport et des travaux publics. Ces derniers perçoivent une situation qui est pire, mais sont moins en mesure de s’appuyer sur des faits très concrets, mais plutôt sur des sensations et des manières de faire. Dans les « Agences », par contre la situation pourrait être beaucoup plus suivie ce qui porte à

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avoir une perception nettement plus positive des procédures adoptées et, en même temps, à enregistrer plus aisément, les graves irrégularités. Ce que nous venons de supposer semble être, par ailleurs, confirmé par le fait que :

– Dans les « Agences » les dépenses budgétaires sont suivies selon le 89,5% des fonctionnaires interviewés ; et ce suivi est considéré très efficace par 59,3% des interviewés et très inefficace seulement par le 11,1% d’entre eux ;

– Dans les Ministères afférant aux secteurs du transport et des travaux publics, ce % « tombe » de 17 points, à 72,7% (il en est de même dans les autres Ministères : 74,6%) ; et, en outre, seulement le 27,5% des interviewés considère ce suivi très efficace (46,5% dans les autres ministères).

Quelques comparaisons internationales

Au Bénin les décisions de gestion budgétaire au sein de leur service sont : basées sur des critères spécifiques (56%) ; soumises aux contrôles externes (52%) et internes (50%) ; planifiées avec toutes les considérations (48%) ; prises de manière transparente (40%) ; annoncées publiquement (38%). Les décisions de gestion budgétaires au sein des services publics sont très peu gangrenées par les paiements illégaux (9%), par les liens régionaux ou ethniques (11%), par les liaisons d’influence (14%) ou par les pressions politiques (16%). 27% des fonctionnaires ont participé à une formation au cours des trois dernières

années. 34% ont moins de 10 ans d’ancienneté au service de l’Etat. 29% n’ont jamais été évalué par écrit. 57% sont d’accord que la discipline est appliquée dans leur service. 18% pénalisés pour leur faible performance. 46% ont confiance en l’efficacité des sanctions. En Côte d’Ivoire, les décisions portant sur la gestion du budget sont généralement évaluées moins transparentes et publiques, tandis que la participation à des initiatives de formation professionnelle est beaucoup plus élevée (50,5% au cours des deux dernières années). Des membres de leur service ont reçu des sanctions pour mauvaises performances selon 11,8% des enquêtés. Ces sanctions sont considérée impartiales dans 59,1% des cas et efficaces dans 77,8%.

4. Passation des marchés et contrats Et venons maintenant à la troisième fonction qui a été prise en considération pour apprécier la gestion des institutions et services engagées dans les secteurs du transport et des travaux publics, à savoir la passation des marchés et contrats.

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A cet égard, il est opportun fournir quelques éléments de contexte à partir des colloques avec les informateurs hautement qualifiés. Sur la base d’un large processus de concertation, ayant impliqué aussi la société civile (notamment le Forum civil), en 2007 a été mis au point au Sénégal le nouveau Code des marchés publics. Dès qu’il est allé à régime (2009), ce Code a comporté une très forte diminution (de 80% à 6,7%) des contrats de gré à gré en augmentant parallèlement les appels d’offres. L’introduction de ce nouveau Code a également favorisé la participation des PME aux marchés publics, l’introduction du recours suspensif (en cas de dénonciation de malversations), le renforcement de l’efficacité des audits techniques et financiers (avec la possibilité de faire recours à la Magistrature. Tout ceci a permis, en 2009, une épargne (selon le Premier Ministre) de 252 milliards de Fcfa. Malheureusement, en octobre 2010, a été introduite par le Gouvernement une « contre réforme » qui établit que le Code de 2007 peut ne pas être appliqué en cas de marchés dans une situation d’urgence ou en relation avec le secret d’Etat. Ces deux catégories, toutefois, n’ont pas été définies, ce qui fait que maintenant, dans beaucoup de cas (même pour des marchés relatifs à la culture et maintes fois dans les secteurs du transport et des travaux publics18), on n’applique pas le Code et on tend à retourner à des procédures de gré à gré. Devant de vives protestations (entre autres des bailleurs de fonds), le Gouvernement s’est engagé à corriger cette contre-réforme. Mais rien n’a été fait et les bailleurs de fonds ont laissé tomber. En revenant maintenant aux résultats tirés de l’enquête auprès des fonctionnaires, nous trouvons, dans ce cas aussi, une situation médiocre / discrète pour les Ministères afférant aux secteurs du transport et des travaux publics et bien meilleure pour les « Agences » de ces mêmes secteurs. En premier lieu :

– les institutions / services où ils travaillent disposent des compétences nécessaires à la conduite d’appels d’offres nationaux et internationaux selon le 86,6% des fonctionnaires interviewés dans les « Agences » ; alors que ce % « tombe » de 30 points (56,9%) selon les fonctionnaires interviewés dans les Ministères afférant aux secteurs du transport et des travaux publics (il faut dire

18 Les représentants de AGEROUTE, toutefois, ont tenu à souligner que leur Agence travaille à travers les appels d’offres, même pour des petites sommes (c’est pratiquement une Agence d’appels d’offre). Pour chaque appel d’offre relatif à la construction/entretien de routes, il y a un appel d’offre parallèle pour un bureau d’étude chargé de la supervision/audit technique des travaux. En plus, étant donné qu’une partie considérable des fonds de AGEROUTE proviennent de bailleurs de fonds, il y souvent aussi les audits commandités par ces derniers. Il y a aussi les audits internes, qui sont limités aux aspects comptables et en plus les inspections techniques (internes) quand il y a des problèmes. Il n’y a eu en 10 ans que trois cas de résiliation de contrats, mais par contre beaucoup plus de cas de performances non satisfaisantes pour retards ou pour qualité insuffisante.

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que les Ministères sont beaucoup moins impliqués maintenant, dans ce genre de procédures);

– ces institutions / services disposent des moyens pour prendre en charge cette responsabilité selon le 76,6% des fonctionnaires interviewés dans les « Agences » et seulement selon le 32,1% de ceux qui ont été interviewés dans les Ministères ;

– ces institutions / services ont été doté des ressources et équipements techniques nécessaires à l’accomplissement de leur mission selon le 79,1% des fonctionnaires interviewés dans les « Agences » et seulement selon le 32,8% de ceux qui ont été interviewés dans les Ministères ;

– ces institutions / services sont toujours dotées de règles et procédures de passation de marchés formellement écrites selon le 82% des fonctionnaires interviewés dans les « Agences » et seulement selon le 54,2% de ceux qui ont été interviewés dans les Ministères ;

– les institutions / services où ils travaillent rendent toujours (ou presque) publiques les notifications des contrats avec les entités tierces selon le 67,2% des fonctionnaires interviewés dans les « Agences » et seulement selon le 30,8% de ceux qui ont été interviewés dans les Ministères ;

– les institutions / services où ils travaillent rendent toujours (ou presque) publiques les procès-verbaux portant sur les décisions de contrats avec les entités tierces - ou mises à disposition du grand public - selon le 61,2% des fonctionnaires interviewés dans les « Agences » et seulement selon le 23,7% de ceux qui ont été interviewés dans les Ministères ;

– les institutions / services où ils travaillent rendent toujours (ou presque) formellement publics les critères techniques de sélection des contractants selon le 67,2% des fonctionnaires interviewés dans les « Agences » et seulement selon le 28,8% de ceux qui ont été interviewés dans les Ministères.

La moyenne de tous ces %, laquelle peut être considérée un index de bonne gestion dans la passation des marchés et contrats est donc de :

– 70,1% dans « Agences »

– 37,1% dans les Ministères afférant aux secteurs du transport et des travaux publics.

En deuxième, nous pouvons prendre en considération quelques « comportements » des institutions /services des secteurs du transport et des travaux publics afférant la passation des marchés et contrats. Fonctionnaires selon le degré d’accord concernant quelques caractéristiques des institutions / services afférant la passation des marchés et contrats (en %) – ENSEMBLE DES FONCTIONNAIRES INTERVIEWES

44

faible (1)

moyen élevé (3)


(3)-(1) Mon département vérifie les qualifications techniques et financières à travers des visites de terrain ou des audits 12,6 11,9 42,9 32,7 20,1 Mon département sanctionne/retire des contrats de firmes dont il est prouvé la non-conformité des qualifications 8,6 13,8 42,7 34,9 34,1 Mon département dispose des compétences techniques nécessaires au suivi et contrôle des soumissionnaires afin de s’assurer de la bonne exécution des contrats 6,6 8,2 52,3 32,9 45,6 Quand mon département lance un appel d’offre, les conditions sont justes et sont accessibles aux sociétés sénégalaises 5,4 8,0 54,3 32,3 48,9Mon département conduit des contrôles de routine afin de s’assurer que les firmes exécutent le projet en respectant la qualité du matériel ainsi que les standards de sécurité 10,2 11,6 44,1 34,1 33,9Mon département sanctionne et suspend le paiement de firmes qui n ‘exécutent pas le projet correctement, utilisent de mauvais matériaux ou qui n’arrivent pas à livrer le projet dans le temps 11,2 11,4 42,9 34,5 31,7 Fonctionnaires selon le degré d’accord concernant quelques caractéristiques des institutions / services afférant la passation des marchés et contrats (en %) – FONCTIONNAIRES DES AGENCES faible

(1) moyen élevé

(3) NR Différence

Pos-Neg (3)-(1)

Mon département vérifie les qualifications techniques et financières à travers des visites de terrain ou des audits 9,0 11,9 62,7 16,4 53,7 Mon département sanctionne/retire des contrats de firmes dont il est prouvé la non-conformité des qualifications 6,0 7,5 71,6 14,9 65,6 Mon département dispose des compétences techniques nécessaires au suivi et contrôle des soumissionnaires afin de s’assurer de la bonne exécution des contrats 1,5 6,0 77,6 14,9 76,1 Quand mon département lance un appel d’offre, les conditions sont justes et sont accessibles aux sociétés sénégalaises 1,5 6,0 79,1 13,4 77,6 Mon département conduit des contrôles de routine afin de s’assurer que les firmes exécutent le projet en respectant la qualité du matériel ainsi que les standards de sécurité 4,5 6,0 74,6 14,9 70,1 Mon département sanctionne et suspend le 4,5 4,5 76,1 14,9 53,6

45

faible (1)

moyen élevé (3)


(3)-(1) paiement de firmes qui n ‘exécutent pas le projet correctement, utilisent de mauvais matériaux ou qui n’arrivent pas à livrer le projet dans le temps Fonctionnaires selon le degré d’accord concernant quelques caractéristiques des institutions / services afférant la passation des marchés et contrats (en %) – FONCTIONNAIRES DES MINISTERES DES SECTEURS DU TRANSPORT ET DES TRAVAUX PUBLICS faible

(1) moyen élevé

(3) NR Différence

Pos-Neg (3)-(1)

Mon département vérifie les qualifications techniques et financières à travers des visites de terrain ou des audits 14,0 10,0 36,1 39,8 22,1 Mon département sanctionne/retire des contrats de firmes dont il est prouvé la non-conformité des qualifications 8,7 12,4 36,5 42,5 27,8 Mon département dispose des compétences techniques nécessaires au suivi et contrôle des soumissionnaires afin de s’assurer de la bonne exécution des contrats 6,4 8,0 44,8 40,8 38,4 Quand mon département lance un appel d’offre, les conditions sont justes et sont accessibles aux sociétés sénégalaises 6,0 6,4 47,8 39,8 41,8 Mon département conduit des contrôles de routine afin de s’assurer que les firmes exécutent le projet en respectant la qualité du matériel ainsi que les standards de sécurité 11,4 10,7 36,7 41,8 25,3 Mon département sanctionne et suspend le paiement de firmes qui n ‘exécutent pas le projet correctement, utilisent de mauvais matériaux ou qui n’arrivent pas à livrer le projet dans le temps 12,7 9,0 35,5 42,8 22,8 Encore une fois, nous nous trouvons dans la même situation que nous avons rencontrée auparavant. Le calcul des trois indices fondés sur les différences reportées dans les dernières colonnes à droite des trois tableaux qui précèdent (en faisant référence, cette fois, aux caractéristiques afférant la passation des marchés et contrats) donne les résultats suivants :

– Pour l’ensemble des institutions/services, 35,7

– Pour les interviewés dans les Agences, 66,1

– Pour les interviewés dans les Ministères des secteurs du transport et des travaux publics, 29,7.

46

On note un résultat tendanciellement positif aussi en ce qui concerne les Ministères des secteurs du transport et des travaux publics ; mais ce résultat est très « modéré » par le fait qu’une moyenne de 40% des interviewés dans ces Ministères ne donne aucun avis par rapport aux différentes caractéristiques prises en considération. Si même seulement 1/3 de ces non-réponses « cache » des appréciations négatives (ce qui est fort possible, étant donnée la sensibilité des questions affrontées), nous reviendrons à des résultats analogues, pour ces Ministères, à ceux que nous avons exposé dans les pages antérieures. La situation des « Agences » est bien meilleure et la différence positive vis-à-vis des Ministères des secteurs du transport et des travaux publics est encore plus marquée que par rapport aux arguments touchés précédemment. Et cette différence pourrait être encore plus importante si nous remarquons que le % moyen des interviewés qui ne fournit aucun avis descend en dessous de 15% (au lieu de 40% comme dans les Ministères).

5. Niveau de confiance La situation qui a été décrite jusqu’à présent est probablement à l’origine d’un manque de confiance généralisé de la part des citoyens vis-à-vis des entités du secteur concerné. Il faut tout de suite dire qu’un manque de confiance général de la part des citoyens caractérise à peu près toutes les institutions sénégalaises qui sont, en prévalence, considérées malhonnêtes. Ainsi, par exemple, sont considérés honnêtes ou très honnêtes :

– Le Cabinet et la Primature par le 26,2% des représentants de chefs de ménage interviewés ;

– Les partis politiques par le 19,1% ;

– Les membres du Parlement, par le 15,8% ;

– Le Ministère de l’Economie et des Finances, par le 26,3% ;

– Le Ministère de l’Agriculture, par le 21% ;

– Le Ministère de l’Education Nationale, par le 33,1% ;

– Le Ministère de la Santé et de la Prévention, par le 38,5% ;

– Le Ministère de l’Intérieur par le 26% ;

– L’Etat civil, par le 30,2% ;

– La Caisse de Sécurité Sociale par le 29,7% ;

– La poste, par le 43,8%. En venant à quelques entités spécifiques avec lesquelles on se mesure dans les secteurs du transport et des travaux publics, nous rencontrons des pourcentages similaires, la plupart des fois même inférieurs à ceux que nous venons de présenter.

47

Nous reportons ci-dessous le niveau d’honnêteté (honnêtes ou très honnêtes, selon les représentants des ménages interviewés) des entités pour lesquelles nous disposons de données.

– AGEROUTE est considérée honnête ou très honnête par le 26,2% des représentants de chefs de ménage interviewés ;

– Le Port de Ziguinchor par le 19,6% ;

– Le Port Autonome de Dakar, par le 17,4% ;

– La Direction Générale des Transports Terrestres et de la Sécurité Routière, par le 20,3% ;

– Le Ministère des Télécommunications, des TICs et des Transports (terrestres, ferroviaires), par le 29,5%;

– Le Ministère de l’Energie, par le 15,4%;

– Le Ministère du Commerce, par le 22,8% ;

– Le Ministère de l’Urbanisme, de l’Habitat, de la Construction et de l’Hydraulique, par le 19,4%;

– La douane, par le 23,2% ;

– La police de la circulation, par le 18,9%;

– La gendarmerie, par le 32,3%. Cette même question relative à l’honnêteté des institutions et des services au Sénégal a également été posée aux fonctionnaires. En ce qui concerne les institutions non liées aux secteurs des transports et des travaux publics, les résultats sont les suivants :

– Le Cabinet et la Primature est considéré honnête ou très honnête par le 35,9% des fonctionnaires interviewés ;

– Les partis politiques par le 6,4% ;

– Les membres du Parlement, par le 13,8% ;

– Le Ministère de l’Economie et des Finances, par le 35,7% ;

– Le Ministère de l’Agriculture, par le 30,3% ;

– Le Ministère de l’Education Nationale, par le 28,9% ;

– Le Ministère de la Santé et de la Prévention, par le 27,5% ;

– Le Ministère de l’Intérieur par le 28,1% ;

– L’Etat civil, par le 24,8% ;

– La Caisse de Sécurité Sociale par le 38,9% ;

– La poste, par le 44,3%. Quant aux entités spécifiques avec lesquelles on se mesure dans les secteurs du transport et des travaux publics :

– AGEROUTE est considérée honnête ou très honnête par le 30,9% des fonctionnaires interviewés ;

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– Le Port de Ziguinchor par le 33,7% ;

– Le Port Autonome de Dakar, par le 33,1% ;

– La Direction Générale des Transports Terrestres et de la Sécurité Routière, par le 26,1% ;

– Le Ministère des Télécommunications, des TICs et des Transports (terrestres, ferroviaires), par le 21,4% ;

– Le Ministère de l’Energie, par le 18,6%;

– Le Ministère de l’Urbanisme, de l’Habitat, de la Construction et de l’Hydraulique, par le 30,9%;

– Le Ministère du Commerce, par le 28,1% ;

– La Douane, par le 25,1%

– La police de la circulation, par le 18% ;

– La gendarmerie, par le 38,3%. Pour mieux pouvoir apprécier le niveau de confiance que, de façon proxi, nous mesurons à partir du niveau d’honnêteté, il est bon de considérer, en tenant compte du fait que certains institutions et services sont plus connus et d’autres le sont moins, non pas seulement les % d’appréciations positives, mais aussi la différence entre appréciations positives et négatives (= taux d’honnêteté = - proxi – niveau de confiance). Les données, à cet égard, sont reportées dans le tableau qui suit où les entités spécifiques avec lesquelles on se mesure dans les secteurs du transport et des travaux publics sont classées selon leurs taux d’honnêteté (index de confiance) en partant de celles qui sont le pire placées vers celles qui le sont le mieux. Index de confiance des institutions suivantes selon les représentants des ménages et selon les fonctionnaires Mén Fon Moyen

ne Ministère de l’Energie -29,8 -13,9 -21,9 Police de la circulation -22,8 -15,1 -19,0 La Douane -13,9 +7,1 -3,4 Ministère de l'Urbanisme, de l'Habitat, de la Construction et de l’Hydraulique

-5,3 +2,6 -1,4

Direction Générale des Transports Terrestres et de la Sécurité Routière

-8,9 +9,5 +0,3

Ministère du Commerce -1,8 +15,5 +6,8 Ministère des Télécommunications, des TICs, des Transports (terrestres, ferroviaires)

+8,5 +8,2 +8,3

Port Autonome de Dakar -3,4 +23,5 +10,0 AGEROUTE +0,3 +20,1 +10,2 Port de Ziguinchor 0 +26,7 +13,3 Gendarmerie +1,1 +25,9 +13,5 Il faut tout de suite constater que le niveau de confiance exprimé par les représentants des ménages est nettement inférieur par rapport à celui des fonctionnaires pour

49

presque toutes les institutions et services pris en considération. Les différences vont jusqu’à plus de 25%, comme c’est le cas pour les Ports autonome de Dakar et de Ziguinchor. La seule exception étant le Ministère des Télécommunications, des TICs, des Transports (terrestres, ferroviaires) pour lequel nous avons des chiffres à peu près pareils. Si les niveaux de confiance sont très différents, par contre le classement est à peu près similaire. Il y a notamment (tout en rappelant les différences que nous venons de mettre en relief) une forte non confiance vis-à-vis du Ministère de l’Energie et de la Police de la circulation et une situation relativement meilleure pour la gendarmerie et AGEROUTE. La seule importante différence de classement concerne le Ministère des Télécommunications, des TICs, des Transports (terrestres, ferroviaires) qui est nettement le mieux placé selon les représentants des ménages, alors qu’il est en septième position (sur onze) pour les fonctionnaires. A souligner la forte diversification entre les niveaux de confiance exprimés, à la fois, par les représentants des ménages et les fonctionnaires, vis-à-vis de la police de la circulation19 (index global -21,9) et de la gendarmerie (index global +13,5). Pour terminer cette analyse basée sur les jugements portés par les citoyens et par les fonctionnaires/élus sur l’honnêteté / la malhonnêteté des institutions sénégalaises, il est bon de remarquer que toutes les entités autonomes par rapport à l’administration publique strictu sensu sont considérées mieux par rapport aux autres.

6. Accountability Un dernier phénomène témoignant, à notre avis, une maîtrise insuffisante ou même, dirions-nous, un dysfonctionnement20 institutionnel des secteurs des transports et des travaux publics / infrastructures au Sénégal (et qui, avec beaucoup d’autres, tels que la mauvaise qualité et l’intensité de la corruption, est à la base de la confiance très réduite des citoyens vis-à-vis de ces institutions) est la carence d’une accountability effective.

19 La « police de la circulation » est l’institution considérée comme la plus malhonnête aussi selon le diagnostique semblable effectué par la Banque Mondiale à Madagascar et selon celui effectué en Cote d’Ivoire. 20 Cette notion de dysfonctionnement institutionnel, que nous allons reprendre aussi par la suite, a été déjà utilisée dans le cadre des “assises nationales du Sénégal” qui se sont tenues en 2009. Dans le Rapport final de ces assises, nous lisons: “la gouvernance au Sénégal est caractérisée, dès 1960, mais surtout à partir de 1963, par un dysfonctionnement des institutions de la République et une tendance à concentrer le pouvoir au sommet de l’Etat. Cette tendance s’est accentuée depuis 2001 par un dévoiement des institutions, notamment des modifications répétées de la Constitution“.

50

Existence de cadres de concertation, mais inefficaces

Cette carence d’accountability est dénoncée, en premier lieu, par les organisations de la société civile qui ont été consultées, selon lesquelles, bien que des cadres de concertation existent auxquelles ces organisations et les citoyens peuvent plus ou moins participer, en réalité il s’agit d’occasion uniquement formelles et absolument inefficaces21. Il en suit que les citoyens ne tendent que très faiblement à y participer22. En outre, théoriquement, au Sénégal, le partenariat entre Etat et société civile dans la mise en œuvre du dernier Code des marchés publics (établi en 2007) est appliqué aussi aux secteurs du transport et des travaux publics. Mais, ici aussi, selon les OSC consultées, sans conséquences positives appréciables (le Forum Civil, qui a contribué à la préparation de ce Code a été initialement appelé à nommer des représentants auprès de l’ARMP, lesquels auraient été, par la suite, exclus). Les réformes relatives au secteur du transport sont, en plus, souvent discutées au sein des collectivités locales mais là aussi la participation serait limitée et partiellement efficace23. La carence d’accountability est d’autant plus paradoxale étant donné non seulement que des formes permettant une implication active et une information des citoyens, comme nous venons de voir, existent ; et qu’elle serait due car les citoyens sont les usagers des transports dans ses différentes formes ; mais aussi parce que, comme il a été souligné par quelques représentants de la société civile, la participation des citoyens au transport est importante, ils sont non seulement les clients, mais parfois gèrent aussi les moyens de transport soit à titre personnel soit en petite entreprise familiale (par ailleurs, ils affirment, les seules entreprises de transport qui fonctionnent ce sont les entreprises privées, individuelles ou familiales).

21 A signaler aussi que le CONGAD (la Confédération des ONG travaillant au Sénégal) a été invitée, à un moment donné, à participer à l’élaboration des politiques du transport au Sénégal. Mais par la suite le travail s’est poursuivi sans le CONGAD. 22 Au cours des “assises nationales du Sénégal” (déjà citées à la note 9) il a été précisé, entre autres, que le dysfonctionnement des institutions dont nous avons parlé “favorise l’absence de dialogue”. 23 A signaler, toutefois, que le représentant du CETUD (Conseil exécutif des transports urbains de Dakar) qui a été interviewé est d’avis assez différent. Selon lui “la société civile joue un grand rôle de façon participative directe ou de façon à influer les décisions du politique ; il est également vrai que la participation s’est un peu vidée mais c’est à cause des délais dans la mise en œuvre des décisions par manque de temps et d’argent ”.

51

Absence d’information Pour ce qu’il est possible de dire, les fonctionnaires interviewés sont également de cet avis du moment que selon le près de la moitié de ceux qui s’expriment à cet égard (et, notamment 1/3 de ceux qui travaillent dans les Agences des secteurs transport – travaux publics – infrastructures et le 42% de ceux qui travaillent dans les Ministères de ces mêmes secteurs) « les populations affectées par les décisions du secteur public sont les dernières à être informées ». Du même avis les entrepreneurs, lesquels ont souligné, de leur point de vue, durant les groupes focaux, une substantielle absence de « lieux » et « occasions » où l’état (ou l’administration publique) rend compte ou tout au moins met à la disposition (de façon préventive) les informations relatives non seulement aux finances, mais aussi aux politiques et aux programmes à mettre en œuvre. En contre tendance par rapport à ce que nous venons de dire, quelques efforts sont en cours au niveau des administrations locales, notamment des villes comme Dakar ou Rufisque.

Absence de contrôle Cette carence d’accountability est bien perçue aussi par les citoyens en tant que tels, comme il est témoigné par le fait qu’à propos de la taxe instituée par le gouvernement du Sénégal sur les hydrocarbures afin de financer l’entretien des routes, 58,6% des représentants des ménages interviewés ont marqué leur désaccord. Les motifs de ce désaccord sont tous liés à un manque total de contrôle de comment ces fonds seront utilisés (on soupçonne, notamment, qu’ils serviront à financer la corruption et qu’ils seront utilisés aussi pour des finalités différentes par rapport à celles qui ont été déclarées).

52

Chapitre 4

La corruption dans les secteurs du transport et des travaux publics au Sénégal

53

La corruption au Sénégal représente un phénomène important, tout en n’étant pas considéré, par les différents acteurs interviewés au cours de l’enquête, comme un des problèmes prioritaires du pays. On pense, en effet, que le gouvernement devrait, en premier lieu, se mesurer avec les effets de la crise économique, tels que le chômage, le coût de la vie et la constante augmentation des prix, et en deuxième lieu, avec la qualité inadéquate des principaux services publics. Ceci même si, confronté avec d’autres pays de la région, le Sénégal présente souvent une situation meilleure ou même considérablement meilleure. Ceci dit, la corruption reste tout de même un problème enraciné et ramifié un peu partout, malgré les initiatives institutionnelles des dernières années (voir à cet égard le chapitre 9). Le secteur des transports et des infrastructures, également, comme ailleurs au Sénégal, résulte caractérisé par une diffusion de ce fléau, lequel se manifeste, comme nous allons voir par la suite, avec de différentes intensités et modalités dans les différents milieux, ce qui peut porter à supposer l’existence d’une sorte d’ambivalence. Cette ambivalence apparaît caractérisée par une diffusion du phénomène, dans ce secteur, en ligne, ou plusieurs fois plus réduite par rapport à celle qu’on rencontre dans d’autres secteurs économiques et sociaux du pays. Sa dimension économique, comme on pouvait s’attendre, par contre, résulte plus vaste ou même beaucoup plus vaste de celle qui a été enregistrée dans d’autres secteurs. Comme il a été souligné également par les entrepreneurs consultés à travers les Groupes focaux, une partie des secteurs transport et travaux publics est caractérisée par des formes de grande corruption. Il s’agit, notamment, non seulement des effets induits du transport et du dédouanement des marchandises ou à leur gestion dans les ports, ma aussi du système de gestion des marchés pour les grands travaux publics ou, enfin, des procédures bureaucratiques visant à obtenir des documents tels que, entre autres, le permis de conduire, l’immatriculation des véhicules privés, les permis de construire, etc. D’autres domaines du secteur transport, comme le contrôle de la circulation, sont, par contre, touchés par la “petite corruption”. Il s’agit essentiellement, comme il résulte des deux enquêtes, de la demande de pot-de-vin de la part des corps de police employés dans le contrôle routier et, en ce qui concerne le transport public, aussi des marchandises et de l’état des véhicules (police de la circulation, gendarmerie, la commission forestière, le personnel des douanes). Ce phénomène est très répandu, tout en ayant une dimension économique limitée, en termes de valeur de chaque pot-de-vin ainsi que de valeur globale. Afin de mieux analyser ce phénomène, dans les prochains paragraphes nous traiterons les questions suivantes:

54

– l’importance de la corruption au Sénégal par rapport à d’autres grands problèmes;

– la diffusion de la corruption dans les secteurs du transport et des marchés publics;

– la dimension économique de la corruption dans le secteur des transports; – quelques situations spécifiques de corruption dans les secteurs du transport et

des marchés publics.

1. L’importance de la corruption au Sénégal La corruption dans le secteur public est couramment reconnue comme un problème important, tout en n’étant pas parmi les principaux qui affligent le Sénégal. Comme on peut le voir dans le tableau qui suit, elle arrive au septième rang (su 18) dans le classement des problèmes auxquels la société sénégalaise doit se confronter aujourd’hui et presque 7 sur 10 enquêtés (70,8%) l’estiment très importante. Notamment, selon les données recueillies, la corruption dans le secteur public est précédée, en mesure significative, par des questions directement ou indirectement liées à la crise économique (Chômage, Cherté du coût de la vie et Augmentation des prix), ainsi que, bien qu’en moindre mesure, par les problèmes liés à la qualité des principaux services publics (santé et éducation) ou les difficultés de contrôle des inondations. Moins importante, quant à sa position dans le classement, s’avère être la corruption dans le secteur privé qui, bien qu’estimée très importante par presque deux tiers des enquêtés (64,3%), se positionne à l’onzième place de ce classement. Position de la corruption sur l’échelle des principaux problèmes au Sénégal, selon l’ensemble des deux types d’enquêtés (en %) Ménages Fonctionnaires Ensemble R % R % R %1. Cherté du coût de la vie 1 93,6 1 86,9 1 90,32. Chômage 2 91,8 2 85,0 2 88,4 3. Augmentation des prix 3 91,8 3 82,6 3 87,2 4. Inondations 12 69,9 4 79,6 4 74,8 5. Mauvaise qualité des soins de

santé 6 74,2 5 72,0 5 73,1

6. Mauvaise qualité de l’éducation 4 75,9 6 69,6 6 72,8 7. Corruption dans le secteur

public 5 75,1 7 66,4 7 70,8

8. Insécurité / criminalité 8 72,2 8 61,4 8 66,8 9. Accès à l’eau potable 9 71,2 9 60,8 9 66,0 10. Trafic de drogue 13 69,8 10 59,4 10 64,6 11. Corruption dans le secteur 7 74,1 13 54,5 11 64,3

55

Ménages Fonctionnaires Ensemble R % R % R %

privé 12. Consommation de drogue

/alcool 11 70,5 12 55,4 12 63,0

13. Insécurité alimentaire 10 70,8 14 54,0 13 62,4 14. Mauvaise qualité du leadership

national 14 64,4 11 55,6 14 60,0

15. Instabilité politique 15 61,3 16 43,6 15 52,5 16. Faible culture citoyenne 17 50,3 15 53.0 16 51,7 17. Libertés publiques insuffisantes 16 54,2 18 35,0 17 44,6 18. Faibles capacités de la société

civile 18 45,7 17 40,0 18 42,9

Cette appréciation globale sur la gravité de la corruption apparaît partagée seulement en partie par les deux groupes d’interviewés, fonctionnaires et chefs de ménages, ces derniers étant plus critiques, en ce qui concerne la gravité de la situation dans le secteur public (75,1% contre 66,4%), et, en mesure encore plus marquée, celle du secteur privé (74,1% contre 54,5%). En outre, comme il est possible de constater dans le tableau, la position du phénomène corruption dans le classement des problèmes sénégalais également est différente. Selon les représentants des ménages, en effet, la corruption dans le secteur public est au 5ème rang et celle du secteur privé au 7ème; selon les fonctionnaires les rangs sont respectivement le 7ème et, même, le 13ème. La représentation générale du phénomène corruption au Sénégal auprès des deux types d’enquêtés apparaît confirmée seulement en partie par l’existence de témoignages directs particulièrement nombreux. Ceux qui ont une connaissance directe d’un cas de corruption s’étant en général vérifié dans les 2 dernières années constituent 23,8% des représentants des ménages, et 18,8% des fonctionnaires enquêtés.

56

Pourcentage d’enquêtés ayant une connaissance directe de cas de corruption dans les deux dernières années

Ce pourcentage monte considérablement et atteint 65,7 quand on considère les représentants des ménages déclarant être à connaissance, même indirectement, de situations où a été demandée une gratification ou un pot-de-vin pour l’accès à un service public quelconque. Selon les fonctionnaires interviewés la corruption est assez répandue dans leur pays et notamment, comme on pourra voir plus loin, parmi les hommes d’affaire. Dans la figure qui suit nous pouvons voir les pourcentages correspondants aux fonctionnaires considérant la corruption très répandue auprès de quatre types d’acteurs du monde politique - administratif et économique. Nous constatons que plus d’un fonctionnaire sur trois (37,1%) considère les hommes d’affaire sénégalais particulièrement intriqués dans les pratiques de corruption, et plusieurs parmi eux y voient également une forte implication de leurs collègues fonctionnaires (27,7% des cas) ainsi que des investisseurs étrangers (26,3% des cas).

57

Pourcentage de fonctionnaires considérant très répandue la corruption auprès de quelques catégories d’acteurs présentes dans le pays

La corruption, enfin, semble marginale dans les organisations internationales travaillant au Sénégal comme la Banque Mondiale ou l’Union Européenne. Seulement le 6,2% dei fonctionnaires interviewés, en effet, pense que ce phénomène est diffus dans ces milieux.

2. La diffusion de la corruption dans les secteurs du transport et des marchés publics

Comme nous l’avons dit auparavant, nombre des enquêtés se sont plaints d’avoir reçu (eux directement ou les membres de leur famille) des demandes de paiement d’une gratification ou d’un pot-de-vin pour accéder et/ou bénéficier de services publics. Cette pratique, particulièrement répandue auprès des grands services nationaux (santé, éducation, état civil, etc.) et auprès des services gérés par des entités privées (eau, électricité, téléphone, etc.), est également présente, tout en étant moins répandue24, dans le secteur des transports et des services qui y sont reconductibles (douane, permis de conduire, immatriculation des véhicules, forces de l’ordre assurant les contrôles de la circulation et des véhicules, opérateurs des principaux ports du Sénégal : Dakar, Ziguinchor, Kaolack, Saint-Louis).

24 Toutefois selon quelques unes parmi les personnes hautement qualifiées interviewées la très petite corruption serait en effet très répandue aussi dans le secteur des transports (il y a même la corruption des passagers envers les chauffeurs pour leur permettre de monter à bord aussi quand le véhicule est trop plein, et ensuite la corruption des chauffeurs envers la police, etc.). Mais par la plupart des personnes, ces paiements ne sont pas considérés comme des actes de corruption.

58

Le taux net de corruption Est reporté dans le tableau suivant le classement des “lieux” où, sur la base des témoignages des enquêtés, le phénomène des “pourboires” pour accéder ou obtenir des services apparaît plus diffus. Nous allons faire référence au taux net de corruption, lequel est calculé en faisant référence uniquement aux personnes qui accèdent au type de service en question. Nous pouvons constater que le pourcentage d’interviewés qui dénoncent la requête de pot-de-vin dans les services du secteur transport est globalement réduite : du 2% en relation aux opérateurs du port die Kaolak et le 9,9% auprès du service des douanes. Ce dernier service cité n’est qu’au 10ème rang dans le classement global des 23 services considérés, bien loin des valeurs enregistrées par la santé publique, l’état civil et l’éducation nationale (tous au-dessus du 30%). Interviewés qui se plaignent de demandes d’argent dans les différents services publics fréquentés durant la dernière année (%) R % Services de la santé publique 1 47,3 Etat Civil 2 33,5 Services de l'éducation nationale 3 30,7 SENELEC 4 29,3 Opérateurs Privés de Télécommunications (ORANGE/ TIGO/EXPRES

5 24,3

Services des postes 6 21,9 SDE 7 20,6 Services des impôts/ Mairies 8 12,1 DST (Service des passeports) 9 10,6 Services des douanes (routes, port, aéroports, etc.) 10 9,9 Gendarmerie 11 8,9 Juges/Auxiliaires de justice 12 8,9 Permis de construire 13 8,8 Opérateurs privés dans le Port autonome de Dakar 14 8,6 Police de la circulation 15 8,3 Caisse Nationale de Sécurité Sociale 16 8,2 Services des permis de conduire 17 7,2 Direction et Inspection du travail 18 6,3 Services des immatriculations des véhicules 19 6,3 Opérateurs privés dans le Port autonome de Ziguinchor (PAZ)

20 4,7

Enregistrement des sociétés 21 4,5 Opérateurs privés dans le Port de Saint-Louis 22 2,2 Opérateurs privés dans le Port de Kaolack 23 2,0 Les demandes de gratification de la part de la police de la circulation, également, ne sont signalées que par le 8,3% des citoyens. Le phénomène semblerait donc être bien circonscrit, surtout si confronté avec la situation d’autres pays de la région, comme la Guinée où ce pourcentage est le 70%; la Côte d’Ivoire (37,2%), le Bénin (28%).

59

Moins marquées les différences avec d’autres pays en ce qui concerne la présence de formes de corruption auprès de la Gendarmerie (Sénégal = 8,9%; Côte d’Ivoire 15,4% et Benin = 24%.

La distribution des cas de corruption Afin de mieux cerner cette problématique, il est nécessaire de ne pas se limiter à l’intensité du phénomène de la corruption par rapport aux citoyens qui entrent en contact avec un type de service déterminé (taux net), mais de prendre en considération également le nombre de cas de corruption dans les différents services en rapport au nombre total de ces cas dans l’ensemble des services considérés. Tout en ne considérant plus, comme nous avons fait auparavant, le taux net de corruption par type de service, mais plutôt la distribution des cas de corruption enregistrés sur le total des cas, la situation de la corruption nous apparaît de façon presque similaire. Dans le tableau qui suit nous pouvons, en effet, constater qu’il n’y a pas de différences importantes entre les deux classements. Ceci dit, nous pouvons tout de même constater que les services du secteur transport tendent tous, avec l’exception des services des ports, à monter dans le classement. La police de la circulation, notamment, présente un écart important de quatre places, en passant du 15ème rang quant au taux net de corruption, au 11ème rang relatif au rapport avec le nombre total de cas. Nombre de cas de pots-de-vin enregistrés dans les différents types de service Cas % Rn Rt Services de la santé publique 630 20,1 1 1 Etat Civil 410 13,0 2 2 Services de l'éducation nationale 398 12,7 3 3 SENELEC 313 9,9 4 4 Opérateurs Privés de Télécommunications (ORANGE/ TIGO/EXPRES

269 8,5 5 5

Services des postes 202 6,5 6 6 SDE 186 5,9 7 7 Services des impôts/ Mairies 97 3,1 8 8 Services des douanes (routes, port, aéroports, etc.)

89 2,8 9 10

Gendarmerie 85 2,7 10 11 Police de la circulation 75 2,4 11 15 DST (Service des passeports) 68 2,2 12 9 Juges/Auxiliaires de justice 67 2,1 13 12 Caisse Nationale de Sécurité Sociale 48 1,5 14 16 Services des permis de conduire 44 1,4 15 17 Permis de construire 42 1,3 16 13 Direction et Inspection du travail 32 1,0 17 18 Opérateurs privés dans le Port autonome de Dakar

27 0,9 18 14

Services des immatriculations des véhicules 25 0,8 19 19

60

Cas % Rn Rt Enregistrement des sociétés 20 0,6 20 21 Opérateurs privés dans le Port autonome de Ziguinchor (PAZ)

11 0,3 21 20

Opérateurs privés dans le Port de Saint-Louis

5 0,2 22 22

Opérateurs privés dans le Port de Kaolack 4 0,1 23 23 TOTAL 3.147 100 Rn = rang des types de service selon le nombre de cas de corruption enregistrés Rt = rang des types de service selon le taux net de corruption Le point de vue des fonctionnaires sur la diffusion de paiements ou d’autres systèmes illégaux dans le cadre des procédures internes à l’administration, apparaît en ligne avec celui des représentants des ménages interviewés. Les fonctionnaires du secteur des transports (ceux des administrations publiques et, encore plus, ceux des agences privées ou para publiques), en effet, relèvent en moindre mesure ces pratiques, par rapport aux fonctionnaires des autres administrations. Recours à des systèmes illégaux dans le cadre de quelques procédures administratives internes, selon la tripartition secteur transport public et para public et autres secteurs Autres

secteurs Secteur

transports publics

Secteur transports para pub.

Paiements illégaux pour influencer les décisions relatives à la gestion du personnel

22,2 13,0 6,0

Paiements illégaux pour influencer les décisions relatives à la gestion du budget

20,8 10,7 4,5

Fraudes et détournements 17,7 12,7 6,0 Dans ce tableau 4, nous pouvons remarquer comme le recours à des paiements illicites dans le cadre des décisions relatives à la gestion du personnel ou du budget à disposition est presque doublement signalé dans les administrations que nous avons définit “autres secteurs” par rapport au secteur public des transports, et quatre fois plus par rapport au secteur para-public et privé des transports. Moins marquée la différence en ce qui concerne l’existence de fraudes et détournements. En ce qui concerne la pratique “des achats de postes” des fonctionnaires, tout en étant un phénomène beaucoup plus réduit par rapport à celui des paiements illégaux, il apparaît être plus répandu dans les autres secteurs de l’administration publique sénégalaise par rapport à celui des transports. Ici aussi, les agences privées ou para publiques résultent être les lieux où les pratiques illégales comportant des paiements non officieux sont les moins diffuses.

61

Ceci semble valoir pour tous les niveaux de carrière comme nous pouvons constater dans la figure qui suit25, avec une diffusion mineure de l’achat de postes dans le secteur transport parmi les “supérieurs” des interviewés, les collègues du même rang e les subordonnés. Pourcentage de fonctionnaires considérant très répandue la pratique de l’”achat de postes auprès de supérieurs, collègues et subordonnés selon la tripartition secteur public et para public des transports et autres secteurs

0

1

2

3

4

5

6

7

8

suprieurs mme rang Subordonns

Autres secteursTrasp. PubliqueTrasp. Priv

3. La dimension économique de la corruption dans les secteurs du transport et des marchés publics

Pour compléter le cadre de la corruption dans les services des secteurs du transport et des marchés publics, il est nécessaire de mettre en jeu les montants payés dans chaque cas de corruption. Cette variable doit être traitée avec précaution, étant donné que parfois les répondants ne se rappellent pas bien les montants effectivement payés et fournissent donc, à cet égard, des données partiellement erronées26. Ceci dit, il s’agit d’une variable riche d’informations, permettant de mettre en évidence des aspects ultérieurs et importants du phénomène de la corruption que nous allons donc prendre en considération. Si les données relatives au taux net et à la distribution des cas sur le total montrent une diffusion seulement partielle des actes de corruption dans les transports, l’analyse

25 Il ne s’agit pas d’une analyse du parcours de carrière au sens strict, étant donné que les appréciations des interviewés étaient relatives à leur position et faisaient référence aux supérieurs de l’interviewé, à ses collègues du même niveau et aux subordonnés. 26 En outre, seulement une partie de ceux qui ont déclaré d’avoir payé un pot-de-vin en ont également signalé le montant.

62

des montants totaux et moyens payés dans chaque service, mettent en évidence une situation différente au moins pour quelques uns de ces services. Comme nous pouvons voir dans le tableau qui suit, en effet, quand nous prenons en considération la valeur totale des “gratifications” payées, certains parmi les services liés aux transports montent dans les premières places du classement. Il s’agit, notamment, des douanes, à la 9ème place selon le taux net de corruption et à la 2ème selon le montant total, et les services des ports - port de Dakar 18ème rang et port de Ziguinchor 21ème rang selon le taux net de corruption et, respectivement, à la 1ère et à la 6ème place selon le montant total27.

27 En ce qui concerne les deux autres ports pris en considération dans cette étude, les données relatives aux montants payés ne sont pas disponibles étant donné qu’elles n’ont pas été indiquées par ceux qui ont déclaré avoir payé une gratification.

63

Montants relatifs aux pots-de-vin enregistrés dans les différents types de service Montant

minimum Montant

maximum Montant moyen

Montant total

% Rm Rn Rt

Opérateurs privés dans le Port autonome de Dakar

35.850 1.000.000 191.895 2.110.850 21,0 1 18 14

Services des douanes (routes, port, aéroports, etc.)

1.000 400.000 43.723 1.399.150 14,0 2 9 10

Services de la santé publique 500 45.000 10.450 1.212.250 12,1 3 1 1 SENELEC 2.000 35.000 10.862 879.800 8,8 4 4 4 Services de l'éducation nationale 1.000 90.000 17.487 682.000 6,8 5 3 3 Opérateurs privés dans le Port autonome de Ziguinchor (PAZ)

6.000 450.000 202.000 606.000 6,1 6 21 20

DST (Service des passeports) 1.000 50.000 15.217 456.500 4,6 7 12 9 Services des permis de conduire 3.500 60.000 28.964 405.500 4,0 8 15 17 Juges/Auxiliaires de justice 7.500 75.000 35.250 352.500 3,5 9 13 12 Etat Civil 300 25.000 2.565 343.700 3,4 10 2 2 Services des impôts/ Mairies 1.000 70.000 23.286 326.000 3,3 11 8 8 Permis de construire 1.000 50.000 17.105 325.000 3,2 12 16 13Services des immatriculations des véhicules 500 150.000 47.583 285.500 2,9 13 19 19 Police de la circulation 500 30.000 3.541 173.500 1,7 14 11 15 Gendarmerie 1.000 15.000 6.737 128.000 1,3 15 10 11 Opérateurs Privés de Télécommunications (ORANGE/ TIGO/EXPRES

1.000 5.000 3.983 119.500 1,2 16 5 5

Services des postes 500 60.000 5.525 110.500 1,1 17 6 6 SDE 2.000 10.000 5.765 98.000 1,0 18 7 7 Enregistrement des sociétés 1.000 1.000 1.000 1.000 0,01 19 20 21 Direction et Inspection du travail n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. - Caisse Nationale de Sécurité Sociale n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. - Opérateurs privés dans le Port de Kaolack n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. - Opérateurs privés dans le Port de Saint-Louis n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. - TOTALE 10.015.250 100 Rm = rang des types de service selon le montant des cas de corruption enregistrés Rn = rang des types de service selon le nombre de cas de corruption enregistrés Rt = rang des types de service selon le taux net de corruption

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Cette montée de place dans le classement laisse supposer que surtout dans les services liés au transport de marchandises (probablement dans le cadre du commerce extérieur), nous rencontrons un phénomène, non plus de petite, mais de moyenne ou grande corruption. Dans ces services tout en semblant le nombre de cas de corruption relativement limité (en considérant aussi le nombre réduit de personnes oeuvrant dans ce secteur), la dimension économique de chaque cas apparaît bien supérieure par rapport à ce qui se passe dans d’autres services. Ce que nous venons de dire résulte confirmé aussi par la valeur moyenne payée par les interviewés. Dans les trois services en question, en effet, les montants moyens sont: 202.000 Fcfa (près de 441 US $) pour le Port de Ziguinchor; 192.000 Fcfa (près de 420 US $) pour le port de Dakar; 44.000 Fcfa (un peu moins de 100 US $) pour les services des douanes; ce qui porte ces trois entités à la tête de ce classement. A ces trois entités, il faut en ajouter deux autres dont la valeur moyenne des gratifications se trouve aux premières positions (tout en étant classés à des rangs inférieurs en relation au montant total). Il s’agit du service pour l’immatriculation des véhicules, pour lequel la valeur moyenne des montants payés est de 47.500 Fcfa (près de 100 US $) et du service des permis de conduire où la valeur moyenne du “pourboire” est de 29.000 Fcfa (près de 63 US $). Dans tous les autres services, à l’exception des « juges/Auxiliaires de justice » (où l’on enregistre une valeur moyenne des “pot-de-vin” de 35.000 Fcfa), la moyenne des pot-de-vin que les représentants des ménages déclarent d’avoir payé pour pouvoir bénéficier d’un service est inférieur ou très inférieur étant compris entre 2.565 Fcfa (à peu près 5,5 US $) auprès des services de l’état civil et 17.487 Fcfa (un peu plus de 38 US $) dans le système de l’éducation nationale. Parmi ces derniers nous avons aussi la police de la circulation et la gendarmerie (entités que, dans cette étude, nous considérons liées au secteur des transports) où les valeurs moyennes sont respectivement de 3.541 et de 6.737 Fcfa (soit 7,5 et 14,5 US $). Une confirmation, bien que seulement partielle, de ce dont nous venons de parler émerge de l’opinion des fonctionnaires interviewés à propos de l’importance en pourcentage des “cadeaux” reçus par rapport au salaire officiel dans le département/service où ils travaillent. Comme il est possible de voir dans la figure qui suit, en effet, ce pourcentage, selon les fonctionnaires travaillant dans les ministères et autres services publics des secteurs du transport et des travaux publics est de 26,5%. Dans les autres secteurs il est considérablement inférieur (17,4%).

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Pourcentage des “cadeaux” reçus par rapport au salaire des fonctionnaires, selon la tripartition entre secteur public des transports, agences para publiques et autres secteurs

Encore plus bas est ce pourcentage auprès des agences privées ou para publiques des secteurs des transports et des marchés publics (9,3%).

4. Quelques situations spécifiques dans les secteurs du transport et des marchés publics

Il peut être intéressant, à ce point, d’analyser le phénomène de la corruption dans quelques situations spécifiques des secteurs transport et marchés publics. Notamment:

– la pratique du pot-de-vin dans le domaine des contrôles de la circulation routière (les pot-de-vin “dans la route”);

– les gratifications aux fonctionnaires chargés de l’octroi du permis de conduire;

– la corruption dans le cadre de la passation des marchés.

Le pot-de-vin “dans la route” Selon la grande partie des représentants des ménages (66,1%), quand quelqu’un est arrêté pour un contrôle, il est fréquent de recevoir une requête de paiement ou que lui-même offre de l’argent pour résoudre le “problème” qui lui a été contesté. Cet état de choses est également confirmé par les entrepreneurs des secteurs transport et marchés publics qui soulignent comme les “procédures” de contrôle visent essentiellement à obtenir des gratifications de la part des transporteurs. Ils soulignent également comme, en ce qui concerne le transport des marchandises, ces procédures se multiplient étant donné la numérosité des autorités préposées au contrôle des véhicules commerciaux (police, gendarmerie, commission forestière, personnel de la douane, etc.).

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Comme il a été à peine observé, il s’agit d’un phénomène qui peut rentrer, à juste titre, dans ce que nous avons défini la “petite corruption” étant donné que la valeur moyenne de chaque paiement est autour de 3.500 Fcfa en ce qui concerne la police de la circulation et de 6.700 Fcfa pour la gendarmerie. Ces gratifications, en moyenne autour de 7 et de 15 US $, en effet, tout en représentant, souvent, des montants importants pour les individus et pour leurs budgets familiaux28, sont parmi les moins élevés comme valeurs moyennes et représentent seulement un petit pourcentage de la valeur globale des pots-de-vin payés dans les services publics (voir tab. 5.). La diffusion et l’enracinement de ce phénomène de petite corruption semble confirmé, en première instance, par le fait qu’il n’apparaît être même plus nécessaire une requête explicite de la part du policier, étant donné que, souvent, l’argent lui est offert, ou simplement remis par la personne qui a été arrêtée. Comme il est possible de voir dans la colonne 2 du tableau qui suit, la majorité des interviewés considère ces deux modalités (somme = 51,2%) plus fréquentes de la simple requête explicite de la part des policiers (signalée par le 46,3% des interviewés). Modalités de concession du pot-de-vin en cas de contrôle routier, selon la répartition des représentants des ménages de la région de Dakar et du reste du pays Total Région de

Dakar Reste du Sénégal

Le policier demande un paiement 46,3 33,4 50,5 Le chauffeur offre un paiement sans être demandé

24,0 31,7 21,5

Personne ne demande ni offre de paiement, il est communément connu qu’un paiement d’un montant fixe doit être fait

27,2 29,9 26,7

Manque de réponse 2,2 5,0 1,3 Il y a des différences dans cette distribution (voir colonnes 3 et 4), entre la région de Dakar et le reste du pays. La requête de paiement de la part d’un policier est indiquée par le 50,5% des interviewés dans le reste du pays 33,4% dans la région de Dakar. Une offre de la part du chauffeur, par contre, résulte plus fréquente à Dakar (31,7%) et serait moins pratiquée ailleurs (21,5%). Les contrôles sont, en tous cas, fréquents. Comme conducteurs ou passagers, il est arrivé d’être arrêté par la police au 51,6% des citoyens interviewés et par la gendarmerie au 23,5% d’entre eux. Quant à la police, selon le 54,4% des interviewés chacun de ces contrôles est terminé avec le paiement d’un pot-de-vin, alors que pour le 15% cela n’est arrivé que quelques fois. Quant à la gendarmerie, ces pourcentages sont, respectivement, le 42,2% et le 20,6%.

Le pot-de-vin pour l’octroi des permis de conduire

28 A ce propos, que le PIB par tête au Sénégal est estimé en 2011 à 1.900 US$ par an (sot 160 US$ par mois)

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Plus limité, par rapport au pot-de-vin “dans la route”, le pourcentage (51,5%) des représentants des ménages interviewés qui considèrent fréquent le paiement non officiel pour accélérer la procédure visant à obtenir le permis de conduire au Sénégal. Ce phénomène résulte être assez répandu en dehors de la région de Dakar où il est retenu fréquent par près de 2 interviewés sur trois (60,4%). Par contre, à Dakar ce pourcentage est autour de 25%. A ce propos, il faut rappeler comme le pot-de-vin pour accélérer les pratiques bureaucratiques et non liées à l’octroi du permis de conduire a une valeur moyenne assez élevée (cfr. par. 1.3.) soit presque 29.000 Fcfa. A cet égard il n’y a pas de différences particulières entre les deux zones géographiques. La modalité de paiement du pot-de-vin dans les bureaux relatifs aux permis de conduire comporte surtout le recours à des intermédiaires ou à travers la requête directe d’une “gratification” de la part des fonctionnaires responsables. Comme on peut voir dans le tableau qui suit, ces deux modalités sont signalées toutes les deux comme les plus diffuses selon presque un tiers des interviewés (respectivement 30,9% et 29,7%). Différemment à ce qui se passe “dans la route”, pour les permis de conduire la corruption est sollicitée surtout par les fonctionnaires et est beaucoup moins une pratique consolidée et reconnue. Modalités de concession du pot-de-vin pour accélérer les procédures pour l’octroi du permis de conduire, selon la répartition des représentants des ménages de la région de Dakar et du reste du pays

Total Région de

Dakar Reste du Sénégal

Le fonctionnaire demande un paiement 29,7 15,4 34,4 Le candidat offre un paiement sans être demandé 10,4 18,3 7,8 Personne ne demande ni offre de paiement, il est communément connu qu’un paiement d’un montant fixe doit être fait

8,7 10,1 8,2

Un intermédiaire est chargé de demander pour le compte du fonctionnaire

30,9 29,0 31,5

Manque de réponse 20,4 27,2 18,1 En observant les différences entre ce qui se passe dans la région de Dakar et dans le reste du Sénégal (colonnes 3 et 4), on peut constater que les fonctionnaires de la capitale, probablement étant plus proches des centrales de contrôle de la corruption, tendent à s’exposer directement en une mesure mineure par rapport à leurs collègues. Selon les interviewés de la capitale, en effet, seulement dans le15,4% des cas “le fonctionnaire demande un paiement”. Ceux qui dénoncent ce phénomène dans le reste du Sénégal sont, par contre, plus du double (34,3%).

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La passation de marchés Un dernier domaine de la corruption dans les secteurs du transport et des travaux publics à prendre en considération est celui de la passation des marchés pour les infrastructures et les projets publics. Comme il est témoigné par les fonctionnaires interviewés, cette pratique, bien que moins répandue que dans d’autres secteurs, semble être bien fréquente. En effet, nous pouvons constater dans la figure qui suit que plus d’un interviewé sur six (17,7%) parmi les fonctionnaires des administrations liées aux secteurs du transport et des travaux publics pense que dans son département ou service on fait fréquemment29 recours à cette pratique. Pourcentage de fonctionnaires interviewés considérant fréquente la corruption dans le cadre des procédures de passation des marchés dans leurs départements/services, selon la tripartition entre secteur public des transports, agences para publiques et autres secteurs

Les procédures légales semblent être moins respectées dans les autres secteurs des administrations sénégalaises étant donné que le 23,1% des interviewés considère fréquent le paiement de sommes d’argent pour obtenir des contrats. Par contre, dans les agences privées ou para publiques cette pratique semble être beaucoup moins répandue (elle est signalée comme fréquente seulement par le 7,6% des interviewés). Le problème de la corruption dans ce domaine spécifique, est signalé aussi par les participants entrepreneurs aux groupes focaux. Ces derniers considèrent en effet que plusieurs dysfonctions dans les parcours administratifs des passations de marchés, le manque de critères de sélection et de transparence permettent dans les secteurs du transport et des marchés publics une large diffusion de la corruption. Comme nous avons vu antérieurement, toutefois, ici aussi se confirme que la corruption dans les secteurs du transport et des marchés publics serait un phénomène

29 Ont été ici considérées conjointement les réponses: fréquemment; très fréquemment; toujours.

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ayant des dimensions financières majeures par rapport à ce qui se passe dans d’autres secteurs. Selon les fonctionnaires interviewés, en effet, le pourcentage des paiements non officiels effectués pour s’assurer un contrat est en moyenne le 4,6% des contrats concernés dans le secteur public des transports et du 3,8% dans les autres secteurs30.

30 Cette donnée doit être considérée comme seulement indicative. Il s’agit en effet de pourcentages, alors que la dimension économique de la corruption serait relative à la valeur globale des contrats et non absolue.

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Chapitre 5

La qualité dans le secteur transport

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Dans ce chapitre nous essayerons de fournir un cadre de la qualité du système des transports au Sénégal. Tout en n’ayant à disposition, à partir de cette étude diagnostique, que quelques éléments pour une évaluation systémique, celles-ci nous permettent de tracer un cadre fortement critique et caractérisé par de nombreux problèmes lequel, dans l'ensemble, correspond à une qualité, toute variable confonde, inadéquate. Les informations sont tirées principalement de deux sources: les consultations aux key persons consultées (hauts fonctionnaires et représentants des OSC, à travers un questionnaire, et les représentants du monde des entreprises, à travers la tenue de groupes focaux) ayant un caractère essentiellement qualitatif et évaluatif et les questionnaires aux représentants des ménages à caractère quantitatif et concernant essentiellement l'accès et l'utilisation des services de transport. Dans les paragraphes qui suivent nous présentons en premier lieu les données relatives à l'accès aux services du transport de la part des citoyens, lequel représente un indicateur de l’importance du secteur, et donc une prémisse nécessaire à l’analyse de la qualité, laquelle sera l’objet de la suite du chapitre. En considération des différences importantes entre la zone métropolitaine de Dakar et le reste du pays, cette distinction sera proposée plusieurs fois et sera également l’objet de la partie finale du chapitre.

1. Accessibilité des citoyens et modalités d’utilisation des transports

Mobilité

Le premier élément à signaler est une propension considérable à la mobilité sur le territoire. Le 84,9% des citoyens interviewés, en effet, a effectué au moins un voyage entre deux villes du pays au cours de l’année 2010.

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Date du dernier voyage extra-urbain

Permis de conduire Au cours de leurs déplacements, les citoyens interviewés utilisent sont en large majorité des passagers de moyens de transport. Seulement le 9,4% d’entre eux, en effet, est, par contre, un conducteur habituel. Ceci est dû, en large mesure, à la diffusion limitée des permis de conduire. Ont fait demande de ce permis seulement le 15,3% des interviewés, surtout pour un poids léger (62,4% des demandes); ces demandes ont été déposées, dans la majorité des cas (57,5%), auprès de la Direction Générale du Transport Terrestre et de la Sécurité, ou d’entités intermédiaires (34,7%). Les permis ont été obtenus par le 76,4% des ayant fait demande. Nous avons ici une première différence importante entre la zone métropolitaine de Dakar, où les personnes ayant présenté une demande de permis sont le 20,7% et le reste du pays où ils sont le 13,5%.

Moyens de transport Les déplacements se font principalement en utilisant un véhicule commercial. Un tiers des passagers est, en effet, transporté par des véhicules privés alors que plus de la moitié utilise un véhicule commercial. Dans les deux cas, le passager paye la course.

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Moyens de transport utilisés par les passagers

Ici aussi, il y a de fortes différences entre la région de Dakar où le 72,1% des citoyens utilise un véhicule commercial et le 17,3% un véhicule privé où il paie la course et le reste du pays où le premier pourcentage descend à 49,2% alors que le deuxième monte à 38,1%.

Frais de transport Les frais des ménages pour le transport sont également très différents: 30.913 Fcfa dans la région métropolitaine de Dakar et 18.707 Fcfa dans le reste du pays. Frais mensuels des ménages pour le transport

Temps employés dans les transports La durée hebdomadaire des déplacements est très variable: moins d’une heure par semaine pour le 10,1% des interviewés; 1-2 heures pour le 21,6% 2-4 heures pour le

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32,3%; 4-8 heures pour le 21,7%. Le 13,7%, des interviewés, enfin, emploie plus de 8 heures. Distribution des membres des ménages selon le temps hebdomadaire employé pour les déplacements

Cette différence diminue considérablement en considérant d’un coté la région de Dakar, fortement urbanisée, et le reste du pays. Dans la première, le temps employé pour les transports est bien supérieur. Durée hebdomadaire des déplacements

Le transport des marchandises Plus d’un quart des interviewés (25,7%) déclare avoir fait recours à un transporteur au cours de la dernière année (34,6% dans la région de Dakar contre 22,8% dans le reste du pays).

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Le recours à un transporteur est essentiellement dédié au transport de marchandise (65,9%), alors que le déménagement personnel ou de la famille n’a été indiqué que par le 30,3% de ceux qui y ont fait recours. Utilisation des transporteurs

Le recours à ces services, de la part de ceux qui les utilisent, ne semble pas être sporadique. Seulement le 20,4% d’entre eux les a utilisés une fois seulement au cours des 12 derniers mois, le 41,7% les a utilisés occasionnellement (mais, en tous cas, plus d’une fois) et le 37,9% y fait recours régulièrement. Fréquence du recours aux transporteurs parmi ceux qui y ont fait recours durant les 12 derniers mois

Le recours à un transporteur pour déménagement personnel ou de la famille est plus fréquent dans la région de Dakar, alors que dans le reste du pays est plus fréquent le transport des marchandises et des matériaux.

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Globalement le recours à ces services semble plus fréquent dans le reste du pays par rapport à la région de Dakar.

Transport maritime Peu nombreux (5%) parmi les citoyens interviewés ceux qui ont eu l’occasion de fréquenter les ports du pays; encore moins ceux qui ont eu des rapports directs avec les employés des autorités des ports.

2. La qualité dans le secteur des transports La consultation des leaders des organisations de la société civile, des représentants des entreprises (à travers les groupes focaux) et des hauts fonctionnaires des ministères et des agences du transport (et des travaux publics) a porté à l’identification de plusieurs aspects critiques ainsi que d’indications pour l’amélioration de la qualité. Dans la plupart des cas ces éléments sont également documentés par des évaluations de la part des ménages. 2.1. Infrastructures et dotations

Praticabilité et entretien des routes Selon les informateurs qualifiés l’entretien du réseau routier représente un problème énorme, tout comme la durée de vie des routes. Les routes pâtissent actuellement des défauts d’entretien, y compris l’absence de protection vis-à-vis des eaux usées ou pluviales. Par ailleurs, selon les groupes focaux des entrepreneurs, les routes extra urbaines sont dessinées et réalisées selon des critères dictés par des objectifs politiques plutôt que par des exigences liées au développement et à l’amélioration des transports. Ces observations sont tout à fait confirmées par les représentants des ménages. Plus de la moitié parmi eux (51,7%) utilise principalement les routes urbaines des localités où il réside, alors que les autres affirment de fréquenter habituellement les routes extra urbaines31. L’état de ces routes est considéré mauvais ou très mauvais par le 32,2% des interviewés, et bon ou très bon par le 35,1% d’entre eux. Selon les représentants de AGEROUTE, toutefois, au cours des dernières années, l’entretien régulier des routes est passé de 30% à 60%. Cette donnée a été également

31 Parmi ces routes: Route de Kaolack vers Karam , Guinée Conakry, Route de Dakar (Nord vers Saint-Louis), Centre vers Dakar, Route de Ziguinchor (Ziguinchor vers la Guinée Bissau), Route de Saint-Louis (Nord vers la Mauritanie), Route de Dakar vers Tambacounda, Vers Matam, Sagata - Touba

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confirmée auprès du Ministère des Télécommunications, des TICs et des Transports terrestres et ferroviaires. Ici aussi la situation de Dakar semble meilleure par rapport à celle du reste du pays: les avis positifs à cet égard sont le 46,7% (contre le 31,2% du reste du pays), alors que les avis négatifs sont le 17,5% (37,1% dans le reste du pays). Appréciations de la condition des routes

Par contre, la praticabilité des routes de la capitale, selon ces mêmes interviewés, est pire par rapport à celle des routes du reste du pays. Alors que le 47,3% des interviewés hors Dakar affirme que les routes sont toujours praticables, à Dakar ce pourcentage descend à 38,5%. Parmi les éléments conditionnant la qualité des routes, comme il a été déjà dit, il y a le dépassement de charge des moyens de transport, passagers et marchandises, dû au manque de contrôle à cet égard. Ce dépassement de charge, motivé par l'exigence d’augmenter le marge de gain sur chaque transport, est une des causes de la détérioration des routes, ainsi que d’autres problèmes, comme une consommation accrue de carburant ayant, en fin de comptes, un impact négatif sur l’environnement. Le dépassement de charge cause, en outre, un ralentissement, qui fait que les temps de parcours peuvent arriver à tripler.

Parc des transports Ce parc est insuffisant et vétuste. Le transport des marchandises, notamment, souffre de graves problèmes liés à l'ancienneté du parc des véhicules et du dépassement constant de charge, lequel comporte des impacts négatifs aussi sur la condition des routes. Ceci comporte une évidente série de désavantages en termes de qualité des services. Selon certains parmi les informateurs qualifiés (société civile et représentants

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des entrepreneurs) des efforts pour faciliter le renouvellement du parc auto (marchandises et passagers), mais les résultats ne sont pas encore suffisants. Selon les informations tirées des groupes focaux les transports collectifs, en outre, sont surchargés et ceci comporte des effets négatifs sur la qualité du transport des passagers, sur les véhicules, sur les routes devant supporter des poids excessifs. En outre, l’affolement des véhicules augmente la possibilité des passagers d’éviter le payement des transports.

Sécurité Les accidents de routes sont assez fréquents. Le 43,5% des représentants des ménages, en effet, déclare que quelqu’un dans son ménage a été témoin d’un accident au cours des 12 derniers mois. Le 12,7% d’entre eux a eu quelqu’un dans son ménage directement impliqué dans cette même période. Ici aussi il semble y avoir des différences importantes entre la région de Dakar et le reste du pays. A Dakar, en effet, les témoins d’accidents ont été le 56,5% (39,4% dans le reste du pays) et les ménages avec des personnes directement impliquées le 16,7% (11,9% dans le reste du pays). Membres de ménages ayant assisté à un accident au cours des 12 derniers mois

Noeuds intermodaux

Les informateurs qualifiés signalent l’absence d’une approche stratégique à la gestion des transports. Référence est faite, notamment, au manque de considérations des moyens de transport différents des transports routiers. Cette absence d’une approche stratégique, par ailleurs, dérive aussi de l’absence d’une politique nationale des transports (dont nous avons déjà parlé au chapitre 3). L’absence presque absolue de transports maritimes et fluviaux, là où les conditions du pays pourraient le permettre est, notamment, soulignée. Il en est de même pour le

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réseau ferroviaire. Le chemin de fer est tellement inadéquat que, malgré un réseau non négligeable (Dakar-Saint Louis; Dakar-Tambakounda-Bamako,…) il est comme s’il était, de fait, absent. Telle étant la situation, il est évident que les nœuds intermodaux sont presque totalement absents si ce n’est celui entre transport maritime et réseau routier à Dakar, notamment en relation au transport de marchandises au Port de Dakar. Totalement inadéquat, entre par contre, celui entre le port et le réseau ferroviaire. Les nœuds intermodaux sur route sont également absents ou inadéquats. A signaler toutefois le projet que le CETUD est en train de mettre en œuvre actuellement consistant à transformer les stations du « petit train bleu » de la grande agglomération de Dakar en nœuds intermodaux avec le transport public de passagers sur route. Le CETUD souhaiterait effectuer une opération semblable en mettant en plus en valeur aussi le transport sur mer autour de la péninsule sur laquelle est bâtie la Grande Dakar. 2.2. Fonctionnement

Gestion Plusieurs informateurs qualifiés - surtout entrepreneurs mais aussi des représentants de la société civile - ont signalé (comme il a été, par ailleurs, déjà constaté dans le chapitre relatif à la capacité de maîtrise) l’absence de formes adéquates d’organisation et gestion. Le transport urbain et extra urbain est, selon les informateurs qualifiés consultés, souvent, mal géré. Aussi là où les conditions (disponibilité plus ou moins convenable de moyens, ressources, infrastructures) sont satisfaisantes, l'organisation manque.

Tarifs Toujours selon les informations des groupes focaux, les tarifs relatifs aux transports, notamment le transport des passagers, sont très bas et les passagers arrivent souvent à concorder des prix encore plus bas par rapport aux tarifs établis. Loin d’être un élément positif comme on pourrait penser à première vue (en considérant le niveau de pauvreté d’une partie significative des passagers) il s’agit, par contre, d’un aspect problématique. Pour “compenser” les tarifs trop bas, en effet, les transporteurs facilitent un dépassement de charge des moyens de transport avec une incidence négative non seulement sur le confort, mais aussi sur les niveaux de sécurité. Ceci comporte, en outre, négliger encore plus l’entretien et le renouvellement du parc des véhicules (dont nous avons déjà parlé). A confirmation de ce que nous sommes en train de dire, nous signalons les plaintes fréquentes des usagers relatives à la détermination sauvage des tarifs.

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Par ailleurs, les tarifs devraient être clairement exposés par les transporteurs, contrairement à ce qui se passe, selon les informateurs qualifiés consultés.

Contrôles Il y a de gros problèmes di maintenance et de contrôles des moyens de transport. Comme nous avons déjà dit, les moyens de transports sont non seulement vieux, mais également mal entretenus. Ils sont, en outre, très souvent sur-exploités (nombre de passagers excessif, quantité de marchandises chargée au delà de toute limite). Les informateurs qualifiés consultés ont ajouté que le système des contrôles est déficitaire et plus fonctionnel à l’acquisition de pots-de-vin (voir le chapitre sur la corruption) qu’à une effective amélioration de la situation. Des informations ultérieures à cet égard proviennent des représentants dei ménages. Parmi les interviewés, en effet, il y a aussi des conducteurs (127 au total) auxquels ont été posées des questions sur les contrôles sur route. La plupart d’entre eux (68,5%) a subi des contrôles sur route, pour des procédures normales de contrôle des cas d’infraction de la route comme l'excès de vitesse, l’infraction d'équipement, à un poste normal de contrôle ou aux frontières ou pour un accident. La fréquence des contrôles résulte clairement. Comme conducteurs ou passagers, au 51,6% des citoyens interviewés, il est arrivé d’être arrêtés par la police et au 23,5% par la gendarmerie. Au cours des groupes focaux des transporteurs, parmi les problèmes, ont été signalés les contrôles, qui, selon les participants, ont été finalisés, comme il a été déjà dit à obtenir des paiements illicites. Ces paiements sont demandés pour deux raisons principales:

– montrer des documents de transport dont les transporteurs disposent rarement;

– contrôle des conditions des moyens de transport, sur la base de standards que presque aucun véhicule ne respecte;

– nécessité de diminuer les temps d’arrêt étant donné que la durée des contrôles peut être prolongée indéfiniment, pour forcer les paiements de sommes non officielles.

Permis de conduire

A ceux qui ont présenté une demande pour obtenir le permis de conduire, il a été demandé en quelle mesure ils étaient d'accord avec quelques affirmations relatives aux procédures mises en œuvre. Ces procédures sont considérées claires et simples par plus de 2/3 des intéressés, alors que la moitié d’entre eux se déclare globalement satisfait et pense d’avoir été justement traité/e lors de la procédure.

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Appréciations des membres des ménages sur quelques aspects relatifs aux permis de conduire désaccord moyennement

d’accord d'accord NR

Les règles de la procédure de demande sont claires

10,6 14,9 68,3 6,3

La procédure de demande est simple 15,4 14,4 64,4 5,8 J'ai été justement traité/e lors de la procédure

23,6 21,2 48,6 6,7

Je n'ai pas eu à payer un montant supplémentaire ou non officiel

26,4 17,8 49,0 6,7

Le personnel en charge était juste 26,9 20,2 46,6 6,3 J'ai été globalement satisfait/e de la procédure

20,2 18,8 53,8 7,2

Personnes handicapées

En ce qui concerne l’accessibilité des personnes handicapées aux transports, il a été constaté que malgré l’adoption de lois à cet égard, rien n’a encore été fait, à l’exception du transport maritime (es. bateau Aline Sitoe).

Participation des citoyens Malgré les jugements sévères exprimés sur les services de transport et sur les acteurs impliqués dans ce secteur (cfr. § 2.3), seulement peu (4-6%) parmi les représentants des ménages interviewés déclarent d’avoir eu des raisons pour se plaindre au cours de la dernière année. Représentants des ménages qui ont eu à se plaindre de quelques acteurs en relation avec le secteur des transports au cours des 12 derniers mois % Police de circulation 5,2 Gendarmerie 4,8 Services des douanes 6,2 Service des permis de conduire 4,1Service des immatriculations des véhicules 3,5 Opérateurs privé dans le Port autonome de Dakar 5,7 Tout en étant en présence de fréquences absolues trop basses pour pouvoir se permettre des généralisations, il est à souligner une propension considérable à réclamer. Des plaintes formelles ont été présentées par plus du 40% de ceux ayant des raisons pour le faire. Les plaintes formelles semblent en outre aboutir aux effets désirés dans la plupart des cas.

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Cette participation relative des citoyens pourrait dépendre aussi du manque d’initiatives de défense des utilisateurs (auxquelles ont fait référence quelques uns parmi les informateurs qualifiés consultés). Il faut également signaler que la participation des citoyens pourrait être très importante pour démarrer une procédure concordée pour la détermination des prix, lesquels, comme il a été dit, sont par contre souvent contractés au cas par cas pour les baisser, avec des effets négatifs sur les entrées des transporteurs et donc sur leur possibilité d’investir pour l’entretien et le renouvellement des véhicules (voir ce qui a été déjà dit à propos de l’accountability).

Propension à l’amélioration de la qualité et approche intégrée

Selon quelques informateurs qualifiés, le programme d'amélioration des infrastructures qui a intéressé Dakar a comporté une amélioration significative des services de la région, quant aux véhicules employés, à la réduction de la congestion de la circulation, aux liaisons avec la banlieue. Ceci signifie que là où des efforts ont été mis en place, il est possible d'atteindre des résultats qui sont clairement perçus. Dans le reste du pays, toutefois, on ne signale guère de progrès sensibles. Selon quelques uns parmi les informateurs consultés (entrepreneurs, et représentants de la société civile), il faut déterminer les conditions afin que les transporteurs puissent offrir des services meilleurs et puissent prêter une plus grande attention au confort des utilisateurs. A cette fin il est nécessaire d’améliorer le parc des véhicules et la formation des chauffeurs. Il faut également renforcer le transport ferroviaire, maritime fluvial et par avion. Cette réforme devra, en outre, se mesurer, nécessairement avec le problème de la détermination d’un prix adéquat. L’absence d’une approche intégrée (étant donné que personne n’a - ou en mesure de s’assumer - une telle responsabilité – cfr. cap. 3) rend problématique, sinon impossible, démarrer un tel processus de réforme. 2.3. Evaluation synthétique de la qualité Un premier effet du niveau inadéquat de la qualité, telle qu’il résulte des phénomènes sommairement décrits dans les deux paragraphes précédents pourrait être l’appréciation de la qualité de quelques acteurs qui ont à quoi faire avec le secteur des transports, comme il est montré dans le tableau qui suit. Evaluation des représentants des ménages sur quelques acteurs liés aux services de transport

Mauvais moyen Bon

Police de circulation 46,5 31,9 21,6

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Mauvais moyen Bon

Gendarmerie 33,2 34,6 32,2

Services des douanes 31,8 40,6 27,6

Service des permis de conduire 41,4 28,5 30,1

Service des immatriculations des véhicules 29,6 42,2 28,1 Les appréciations sont assez critiques et ceux qui manifestent des jugements positifs sont toujours moins par rapport à ceux qui manifestent des jugements négatifs. Les pires évaluations frappent la Police de circulation et le Service des permis de conduire, pour lesquels les jugements négatifs sont plus du 40%. Bien meilleurs sont, par contre, les opinions des représentants des ménages sur les procédures relatives au service du transport des marchandises. A cet égard, la qualité est globalement jugée comme acceptable : le 43,1% la juge bonne et seulement le 12,1% mauvaise. Une grande partie des interviewés (42,2%) a une opinion intermédiaire (pas mauvaise mais pas bonne non plus). Appréciations des représentants des ménages sur le transport des marchandises

Les évaluations des services ports ont une valeur très relative étant donné que ces derniers n’ont été fréquentés que par le 5% des citoyens interviewés. Parmi ces derniers, toutefois, un tiers est satisfait d’aspects tels que la sécurité (les gardes) aux entrées, la douane, la police du port, les opérateurs privés et la qualité globale du service. En récapitulant ce qui a été dit jusqu’ici, des différentes sources consultées, émerge un cadre assez négatif du système des transports dans le pays. En effet:

– là où la circulation des véhicules est plus forte, comme dans la région de Dakar, les phénomènes de congestion;

– le temps employé dans les transports est assez longue, surtout en dehors de la zone métropolitaine de Dakar, comme il émerge de la confrontation entre les

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temps moyens d’attente et les temps employés globalement dans les transports;

– les coûts des transports tendent à être informels et fixés par une négociation à la baisse aussi dans les cas de tarifs déterminés par des administrations publiques;

– l'utilisation de transports informels (privés et payés) est encore élevée;

– le réseau routier présente des lacunes et la condition des routes est jugée positivement seulement par un tiers des interviewés;

– il y a un problème de sécurité, comme il est montré par une fréquence importante des accidents qui ont impliqué plus ou moins directement les interviewés;

– le service offert par les transporteurs est assez positif, mais de des vastes possibilités d’amélioration existent.

2.4. Déséquilibres urbain - rural /région métropolitaine de Dakar – reste du Pays Au terme de cette analyse de la qualité du secteur transport, il est opportun (plusieurs choses à cet égard ont été déjà dites au cours de ce chapitre) rappeler le déséquilibre considérable entre les transports dans les zones urbaines et ceux des zones rurales en termes de services disponibles et infrastructures (on peut rappeler l’enclavement de régions comme la Casamance). Cette différence est encore plus marquée entre la région métropolitaine de Dakar et le reste du pays. La plus forte disponibilité de transports dans la région de Dakar, représente sans doute un avantage de Dakar sur le reste du Pays, lequel peut être mesuré en considérant le temps nécessaire pour accéder à un transport. Ce temps est de 14 minutes en moyenne dans la région de Dakar et est supérieur à 26 minutes (26,5) dans le reste du pays. Temps d’attente d’un transport (minutes)

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La plus intense disponibilité de transports, présente toutefois comme contrepoids la longueur du temps hebdomadaire employé dans les transports, considérablement supérieur dans la région de Dakar, par rapport au reste du pays, laquelle, comme il a été souligné par les entrepreneurs consultés, ne dépend pas tellement des distances à parcourir ou de la fréquence des déplacements, mais plutôt de la congestion de la circulation. Il a été signalé à cet égard:

– la position géographique de Dakar qui facilite la congestion (tous les flux se concentrent sur 1-2 routes principales);

– la plupart des services sont localisés dans la zone centrale, ce qui en augmente la congestion;

– le transport public ne jouit pas de voies préférentielles et partage les mêmes voies avec le trafic privé;

– la congestion dérive également de l’absence de règlementation pour l'entrée en ville des poids lourds.

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TROISIEME PARTIE

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Chapitre 6

Maîtrise, corruption et qualité dans d’autres secteurs importants au Sénégal

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Les chapitres précédents de ce Rapport ont permis de mettre en évidence la problématicité de la situation de la gouvernance au Sénégal dans les secteurs des transports et des marchés publics, selon les trois grandes dimensions de ce phénomène que nous avons pris en considération, à savoir:

– la qualité des services/des prestations offerts;

– la corruption;

– les capacités de maîtrise. Bien sûr, la situation est loin d’être homogène. Comme nous avons vu, par exemple, la qualité des routes ou des services des transports de passagers est bien différente entre Dakar et le reste du Pays; les phénomènes de corruption ont une diffusion et une intensité variable dans les services concernés (parfois ils sont même presque inexistants); la capacité de maîtrise est dans son ensemble faible mais, dans ce cadre, les problèmes de gestion sont bien moins intenses dans les Agences par rapport aux Ministères relevant de ces deux secteurs. L’étude diagnostique sur la gouvernance au Sénégal qui a été réalisée a été essentiellement focalisée sur les secteurs des transports et des travaux publics, mais fournit aussi d’autres informations, notamment sur d’autres secteurs, à savoir l’éducation et les services de justice. Quelques informations sont fournies également pour des services ultérieurs tels que l’électricité, l’eau, etc.

1. Les services de l’éducation Il est bon de signaler, en premier lieu que près de ¾ des représentants des ménages interviewés (999 sur 1357) ont, dans leur famille des enfants qui vont à l’école; dans 811 de ces 999 ménages, notamment le plus âgé des enfants en âge de scolarité fréquente l’école. Et quand il n’y va pas, ce n’est pas tellement pour des problèmes de coûts ou de qualité, mais parce que cet enfant doit aider la famille à la maison. Dans la très grande majorité des cas (81,8%), l’école fréquentée est une école publique. La grande partie des interviewés jugent la qualité de l’école fréquentée par le plus âgé de leurs enfants en âge de scolarité “moyenne” (38,8%) ou bonne (32%). Rares ceux qui la jugent très bonne (3,2%) ou qui expriment des appréciations carrément négatives (médiocre = 6,1%; très médiocre: 0,5%).

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Niveau d’appréciation de la qualité de l’école

Les représentants des ménages interviewés s’expriment grosso modo de la même façon quand ils font référence, en général, à la qualité des services de l’éducation nationale du Sénégal (la qualité est bonne selon le 40,8% des interviewés; très bonne selon le 5,7%; assez bonne selon le 32,6%). Il n’y a pas de différences sensibles entre écoles publiques et privées (ces dernières étant jugées à peine meilleures des premières). Apparemment, il n’y a pas eu de grands changements dans le niveau de qualité au cours des 12 derniers mois. Selon le 53,2% des représentants des ménages ayant le plus âgé de leurs enfants fréquentant l’école, la qualité de cette dernière serait restée la même; selon le 19,4% elle se serait améliorée et selon le 7,8% elle serait maintenant plus mauvaise32. En faisant maintenant référence non plus à l’école de leur enfant plus âgé scolarisé, mais à l’ensemble des services de l’éducation nationale, que reproche-t-on à l’école? Ou, en d’autres mots, quels seraient les facteurs principaux qui entraîneraient une faible qualité? Ils semblent essentiellement lies à la condition et à la qualité de l’enseignement. En effet sont considérés graves ou très graves:

– la pauvreté des programmes (didactiques) selon le 60,4% des représentants des ménages;

– la faiblesse des rémunérations des enseignants, selon le 59,7% d’entre eux;

– la faible compétence professionnelle des enseignants, selon le 58%.

32 Une légère amélioration est toutefois signalée par quelques représentants des organisations de la société civile. Les systèmes de gestion dans les domaines de l’éducation (et de la santé aussi) seraient, par ailleurs, plus efficients, marqués par leur caractère participatif impliquant les acteurs bénéficiaires. A’ rappeler à cet égard l’introduction au Sénégal de l’instrument “mise en place d’un dispositif participatif de contrôle citoyen”, le quel jouit, par ailleurs, aussi de financements publics.

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Un deuxième ensemble de problèmes, très important aussi, est lié au manque de ressources financières publiques dédiées à l’enseignement, ce qui entraîne, d’un coté, la faiblesse des rémunérations des enseignants, dont nous avons déjà parlé (signalée par le 59,7%) et le coût très excessif de l’école pour les familles signalé par le 60,2%. Et c’est à ce manque de ressources que sont probablement liés deux autres facteurs dont la gravité est signalée par un nombre plus réduit, mais toujours important, de représentants des ménages, à savoir:

– l’insuffisance du nombre d’écoles (à l’origine aussi du fait qu’elles seraient trop éloignées) signalée par le 48,0% des représentants des ménages;

– l’inadéquation des bâtiments, des infrastructures et des équipements signalée par le 53% d’entre eux.

Tous ces facteurs dont nous venons de parler, outré à être les déterminants de la basse qualité (et on se demande à ce point – mais nous n’avons pas de réponse pour l’instant, nous essayerons de la déceler par la suite – quels seraient les facteurs de la bonne qualité, étant donné que, comme nous avons vu auparavant, les jugements globaux ne sont pas si mauvais), pourraient être, dans l’éducation aussi, les symptômes d’une grave carence de maîtrise dans ce secteur analogue à celle dont nous avons déjà parlé en relation aux secteurs des transports et des travaux publics. Ils donnent, en effet, l’impression d’une éducation nationale un peu abandonnée à elle même, alors qu’elle devrait être, encore plus dans un pays comme le Sénégal, le pivot de toute politique de développement. Cette impression est ultérieurement renforcée par le fait que le 58% des représentants des ménages reproche au système éducatif du Sénégal, en outré, d’être trop archaïque. Malgré la situation que nous venons de décrire, seulement 71 représentants des ménages (5,2%) signalent d’avoir eu à se plaindre au cours de la dernière année en relation aux services octroyés. Il s’agit d’un chiffre relativement bas, surtout si on le compare avec ceux relatifs à d’autres services auxquels on fait normalement recours dans la vie de tous les jours, tells que la santé publique, l’état civil l’électricité ou l’eau. Au cours de la dernière année ont eu à se plaindre des services suivants: n.a. % Education nationale 71 5,2 Santé publique 116 8,5 Etat civil 147 10,8 SDE (Eau) 61 4,5 SENELEC (Electricité) 170 12,5 Opérateurs privés de télécommunication (Orange/Tigo/Expresso)

68 5.0

Services des postes 51 3,8 Les plaintes relatives à l’éducation nationale sont du même ordre de grandeur de celles inhérentes aux services de l’eau, des postes et de télécommunication et bien inférieures à celles relatives à la santé publique, à l’état civil ou à la SENELEC.

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Quant à la corruption dans le cadre de l’éducation nationale, sa diffusion apparaît importante: 403 des 1357 représentants des ménages interviewés (29,7%) ont eu à payer, en relation aux services rendus, une gratification ou un pot-de-vin. Certes, il s’agit d’un chiffre inférieur par rapport à ce qui se passe dans les services de santé publique (635, 46,8%) ou par rapport à l’état civil (423, 21,2%), mais très loin d’être négligeable et surtout supérieur à celui de tous les autres services pris en considération dans le cadre de cette étude (électricité, eau, télécommunication, permis de conduire, passeports, impôts, etc.). L’intensité de la corruption est également importante: le montant moyen des gratifications/pots de vin payés est de près de 17.500 Fcfa (US$ 36-37), le montant minimum des cas enregistrés dans le cadre de cette étude est de 1000 Fcfa (US$ 2) et le montant maximum 90.000 Fcfa (US$ 180). Les montants moyen et maximum représentent de fortes sommes dans un pays comme le Sénégal. Et, en outré, les montants payés dans d’autres services de large envergure comme la santé nationale, l’électricité, l’eau, les télécommunications ou l’état civil sont moins importants. Intensité de la corruption (en Fcfa) montant

moyen montant minimum

montant maximum

Education nationale 17.487 1.000 90.000 Santé publique 10.450 500 45.000 Etat civil 2.565 300 25.000 SDE (Eau) 5.765 2.000 10.000 SENELEC (Electricité) 10.862 2.000 35.000 Opérateurs privés de télécommunication (Orange/ Tigo/ Expresso)

3.983 1.000 5.000

Services des postes 5.525 500 60.000 Bref, l’éducation nationale tout en n’étant pas si mal appréciée, tout facteur confondu, semble présenter de graves problèmes déterminant non seulement une qualité tout au moins problématique, mais étant aussi le symptôme d’un certaine carence de maîtrise (témoignée, notamment, par les fortes différences entre la situation des différents établissements et les autres problèmes dont nous avons parlé comme facteurs pouvant être à l’origine de la faible qualité). En plus le phénomène de la corruption y est loin d’être négligeable et, surtout est bien plus intense que dans d’autres services de grande envergure.

2. La justice L’accès à la justice est énormément plus réduit par rapport à celui de l’éducation nationale ou des transports publics dont nous avons parlé auparavant. Y ont eu accès

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(eux-mêmes ou l’un des membres de leur ménage) au cours de 12 derniers mois seulement 46 des 1357 représentants des ménages interviewés (3,4%)33. Apparemment cela n’est pas dû à un manqué de confiance, étant donné que 230 interviewés (17%) ont une forte confiance ou une confiance absolue envers les tribunaux “pour résoudre les affaires de manière juste et rapide” et 461 personnes ultérieures (34%) déclarent “une confiance raisonnable”. Toutefois, il y a une très forte minorité de personnes qui manifeste de n’avoir pas du tout confiance envers les tribunaux (257 interviewés, 18,9%) ou de n’avoir qu’“une petite confiance” (348 interviewés, 25,6%). Les informations dont nous disposons sur ce qui se passe dans les tribunaux et que nous allons exposer par la suite font référence donc à un petit panel d’interviewés et doivent donc être prises en considération avec grande précaution. Les temps de la justice apparaîtraient relativement courts: 29 des 46 personnes qui relatent d’un accès à la justice dans les 12 derniers mois ont eu leur procédure résolue; dans 23 cas, cela a pris moins de 6 mois et dans 11 cas ultérieurs entre 6 et 12 mois. 18 personnes toutefois ont « rencontré des raisons de se plaindre du service de justice ». Il n’y a que 14 interviewés qui ont été victimes de tentatives de corruption (demandes de paiements). C’est un chiffre presque négligeable mais qui toutefois représente presque 1/3 des 46 cas dont nous sommes en mesure de parler. Le principal demandeur (6 cas) serait le greffier. 9 personnes auraient par la suite effectivement payé. Le montant moyen du paiement a été 35.320 Fcfa (près de US$ 75), le montant minimum 7.500 Fcfa (près de US$ 16) et le maximum 75.000 Fcfa (près de US$ 160). Le phénomène de la corruption semble être tout de même grave dans les services de justice. A’ tous les interviewés, et non pas seulement ceux qui y avaient fait accès au cours des 12 derniers mois, il a été demandé de s’exprimer sur les problèmes les plus fréquents caractérisant le système judiciaire au Sénégal. Le deuxième problème le plus signalé, considéré grave ou très grave par le 75,1% des interviewés (1020 personnes), est la corruption: “les jugements des tribunaux sont influencés par la corruption”. 942 personnes (69,4%) ajoutent que “les affaires ne peuvent être gagnées si vous ne graissez pas la patte au juge”. Le principal problème signalé comme grave ou très grave par un nombre à peine plus élevé d’interviewés (1031 personnes, 76%) est le manque de justice: “les décisions du tribunal ne sont pas justes: seuls les citoyens puissants gagnent”. Un représentant de la société civile, à ce propos, a même ajouté : « L’état de droit n’est pas une réalité avec l’impunité qui se développe par une justice à deux vitesses », alors qu’un autre a

33 Toutefois, selon quelques uns parmi les représentants de la société civile, il y a beaucoup de recours en justice liés aux problématiques du transport (dans des cas de double infraction ou d’incapacité avérée de l’auteur à réparer le préjudice; par ex. le conducteur de véhicule sans papier ou de charrette qui endommage votre matériel).

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affirmé « La justice est dominée par les riches, ils ont les moyens de payer les avocats et de corrompre ». Les autres problèmes mis en évidence sont les coûts: 936 personnes (68,9%) signalent comme grave ou très grave le facteur “les coûts officiels pour exécuter une procédure judiciaire sont très élevés” et 901 personnes (66,4%) le facteur “les avocats sont trop chers”. A remarquer, ensuite, une substantielle inefficacité du système. Sont soulignés comme “graves” ou “très graves” les problèmes suivants: * “les décisions judiciaires ne sont pas appliqués”, par 1003 personnes (74%); * “les juges sont incompétents”, par 968 personnes (71,4%). Le système judiciaire, enfin, est dénoncé comme lourd. “Le processus judicaire est trop complexe”, selon 969 interviewés (71,2%) et selon, aussi, les représentants de la société civile consultés; “le processus judicaire est trop opaque: personne ne sait comment initier une procédure”, selon 1015 interviewés (74,8%); et “le processus judiciaire prend trop de temps”, selon 855 interviewés (63%). La longueur des temps est donc bel et bien un problème – malgré ce qu’ont raconté les 46 personnes qui ont parlé d’un accès à la justice la dernière année –; toutefois c’est le facteur qui a été le moins souligné par l’ensemble des interviewés. Les problèmes du processus judicaire selon les citoyens

Quelle semble être la réaction vis-à-vis d’un système de justice considéré injuste, inefficace, cher et lourd34?

34 Malgré tous les problèmes qui sont signalés comme graves ou très graves, l’appréciation des représentants des ménages interviewés sur la qualité globale du système judiciaire n’est pas tellement négative. La qualité générale est jugée très bonne par le 3.1% des représentants des ménages interviewés; bonne par le 15,3%; assez bonne par le 21,4%; mauvaise par le 11,8%; très mauvaise par le 3,5%. Nous avons probablement ici un cas de manifestation du “paradoxe

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Les représentants des ménages interviewés croient beaucoup plus à l’efficacité, pour la résolution de conflits, de systèmes alternatifs à la justice publique tels que les amis et les parents (la famille), considérés efficaces ou très efficaces par 830 personnes (61,1%); les “membres respectés d’une communauté d’affaires ou d’un corps de métiers” (718 personnes, 52,9%); “d’autres membres respectés de la société” (779 personnes, 57,4%)35. Aussi certains parmi les représentants de la société civile consultés soulignent comme la “médiation et autres formes traditionnelles de résolution des conflits, permettent de conserver les relations de paix et de concorde”. Beaucoup moins efficaces sont considérés “les avocats sans avoirs recours au tribunal” (seulement par le 36% des interviewés). Les données dont nous disposons (les 46 cas qui sont réellement documentés) ne nous permettent de tirer aucune conclusion sur le système judiciaire sénégalais. Certes ce que nous venons de dire met toutefois en évidence une forte distance entre ce système et les citoyens du Sénégal. Distance qui semble être ou peut tout au moins être considéré comme un symptôme ultérieur d’un certain dysfonctionnement du secteur public au Sénégal.36

de la qualité“, lequel se manifeste dans plusieurs évaluations de ce genre, le quel porte les personnes à donner des jugements plus positifs sur un service quand on le considère dans son ensemble quitte à mettre en évidence par la suite de graves ou très graves problèmes le caractérisant. 35 Un représentant de la société civile signale également l’importance des “juridictions de quartier”. Et un autre, les ”maisons de justice communautaire”, tout en soulignant que leur rayon d’action est encore limité. 36 Il est toutefois important de signaler que la documentation qui a été consulte souligne aussi des améliorations ayant caractérisé le système judiciaire au cours des dernières années. Dans le Rapport final du groupe de travail « Bonne Gouvernance et Développement Décentralisé et Participatif » (DSRP, mai 2009), on peut lire : « En matière de gouvernance judiciaire, des réalisations ont été enregistrées dans le domaine : - de la couverture judiciaire du territoire national - du renforcement des effectifs du personnel judiciaire - de l’amélioration du cadre budgétaire du secteur de la Justice à travers l’expérience pilote de déconcentration de l’exécution du budget dans un Cadre de dépenses sectorielles à moyen terme (CDSMT). » En matière de justice, par ailleurs, ce groupe de travail a des objectifs ambitieux, notamment : 1) Approfondir la réforme de la Justice et améliorer le climat des Affaires (Réforme de la carte judiciaire et mesures visant à rapprocher la Justice des justiciables ; Renforcement du statut des magistrats, des fonctionnaires et des moyens de l’institution judiciaire ; Mesures visant à faciliter l’accès aux fonds destinés à l’assistance judiciaire pour les affaires pénales et civiles ; Mise en place d’un système d’information judiciaire notamment dans les zones les plus reculées en vue de rendre accessible la documentation judiciaire ; Adaptation de la législation aux besoins de l’environnement des entreprises et à l’évolution des affaires -codes du travail, des investissements, codes miniers, des impôts, des douanes etc.- ; Réduction des délais de procédure judiciaire et de traitement matériel des dossiers); 2) Lutter contre la corruption et renforcer la capacité d’analyse du pouvoir judiciaire (Mise en oeuvre de programmes de formation spécialisée pour les magistrats et les auxiliaires de justice ; Renforcement de la Commission de lutte contre la corruption, la concussion, la non transparence ; Mise en place

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3. Les autres services Dans le cadre de cette étude, quelques informations sont également disponibles pour d’autres services au delà de l’éducation nationale, du système judicaire et de ceux qui font référence aux secteurs du transport et des marches publics. Dans le tableau qui suit est appréciée la qualité générale d’un ensemble de services (en spécifiant aussi leur niveau d’accessibilité). Qualité et accessibilité d’un ensemble de services (%) Bonne

Très bonne

Assez bonne

Mauv. Très

mauv.

Aucun contact

Santé publique 54,0 26,4 17,7 2,3 Etat civil 33,4 30,1 26,5 10,0 Service des passeports 8,5 20,1 18,7 52,7 Service des impôts 13,1 31,2 14,7 41,0 Enregistrement des sociétés 10,5 15,3 7,4 66,8 Direction/inspection du travail 12,0 17,4 7,7 62,9 CNSS 17,7 16,3 8,9 55,1 SDE (Eau) 25,5 20,6 20,3 33,6 SENELEC (Electricité) 12,6 16,2 50,1 21,1 Télécommunication (Orange/Tigo/Expresso) 44,6 26,7 10,3 18,4 Services des postes 43,9 16,1 8,1 32,0

En premier lieu, il est bon de tenir compte que les services que nous venons de lister se partagent en deux groupes :

– d’un côté, ceux auxquels accèdent ou avec lesquels sont en contact la grande partie des citoyens (ce sont ceux avec lesquels nous avons fait des comparaisons en parlant de l’éducation nationale, à savoir la santé publique, l’état civil, l’eau/SDE, l’électricité/SENELEC, les services de télécommunication et les services de la poste - à ce groupe appartient aussi l’éducation nationale dont nous avons parlé à part);

– de l’autre, ceux auxquels accèdent des petites minorités de personnes (la direction et les inspections du travail, le service d’enregistrement des sociétés, etc. - à ce groupe appartient aussi le système judiciaire dont nous avons parlé à part).

En concentrant l’attention sur le premier groupe de services, nous constatons que les appréciations sont essentiellement positives pour trois services :

– la santé publique (54% de jugements bonne/très bonne contre 17,7% mauvaise/très mauvaise, soit un solde positif de +36,3) ;

d’instruments, de mécanismes et d’outils pour lutter contre la corruption ; Sensibilisation, formation de tous les acteurs sur les méfaits et les formes de la corruption et application de la loi dans toute sa rigueur).

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– les services de télécommunication (44,6% contre 10,3%, soit un solde positif de +34,3) ;

– les services des postes (43,9% contre 8,1%, soit un solde positif de +35,8). Deux autres services sont dans une situation médiocre, à savoir l’état civil et la SDE/eau qui présentent, tous les deux, un solde légèrement positif (respectivement +7,1 et + 5,2)37. Semble être un désastre, par contre, le service d’électricité SENELEC (50,1% de jugements mauvais/très mauvais contre 12,6% de jugements bonne/très bonne, avec un solde négatif de -37,5). Ce service, par ailleurs, serait « en grande souffrance » aussi selon quelques uns parmi les représentants de la société civile consultés. Du même avis aussi le représentant interviewé de la CNTS (Confédération Nationale des Travailleurs du Sénégal)38. Dans les services de ce premier groupe ont eu des raisons pour se plaindre :

– 116 personnes dans la santé publique ;

– 147 personnes en relation aux services d’état civil ;

– 61 personnes en relation au service de l’eau (SDE) ;

– 170 personnes au service d’électricité (SENELEC) ;

– 68 personnes vis-à-vis des services de télécommunication ;

– 51 personnes dans les services des postes. Il n’y a guère de corrélation entre le nombre de personnes qui ont eu des raisons de se plaindre et l’appréciation de la qualité, ce qui est, par ailleurs, évident car, même dans ces services qui, tous, concernent la grande majorité des gens, la fréquence des contacts est, de toute évidence, très différente : beaucoup plus forte dans la santé publique où l’on se rend pour maintes raisons ; beaucoup moins forte à la SDE ou à la SENELEC où, avec toute probabilité, on se rend surtout quand on rencontre un problème de dysfonctionnement. Quelle est la diffusion de la corruption dans ces services ? Les données ont été déjà reportées dans la partie antérieure de ce Rapport pour les comparer aux services inhérents aux transports et de ce chapitre pour les comparer aux services de l’éducation nationale. Nous les reprenons ci-dessous. Cas de corruption et montants dans quelques services Nombre

cas Montant moyen

Montant minimum

Montant maximum

Santé publique 630 10.450 500 45.000 Etat civil 410 2.565 300 25.000

37 A ce groupe intermédiaire appartient aussi le service de l’éducation nationale dont nous avons déjà parlé. 38 A son avis “l’électricité est le plus gros problème de notre pays”.

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Nombre cas

Montant moyen

Montant minimum

Montant maximum

SDE (Eau) 186 5.765 2.000 10.000 SENELEC (Electricité) 313 10.862 2.000 35.000 Télécommunication (Orange/Tigo/Expresso)

259 3.983 1.000 5.000

Services des postes 212 5.525 500 60.000 (Education nationale 398 17.487 1.000 90.000

Tout comme nous avions déjà remarqué pour l’éducation nationale, la diffusion de la corruption est importante. Pour ces services à large accès, elle est dénoncée par (au moins) près d’un citoyen sur 4 pour arriver à près d’un citoyen sur 2 pour la santé publique. Les montants moyens sont moins intenses (comme nous avions remarqué a-contrario auparavant) par rapport à ceux que nous trouvons dans l’éducation nationale, mais toutefois importants dans un pays comme le Sénégal : 10,450 Fcfa (santé publique) sont presque 25 US$, un montant énorme dans ce pays ! Quant aux montants maximum, ils tendent à aller bien au delà de ce que nous pouvons considérer une gratification ou un pot-de-vin (contrairement aux montants minimum qui sont, effectivement, très bas). Venons maintenant rapidement au deuxième groupe de services. Parmi ceux-ci, à l’exception de la CNSS qui jouit d’appréciations positives carrément supérieures aux négatives (17,7% de positives, soit le double du 8,9% de négatives), les évaluations de la part des représentants des ménages tournent au gris, quand ce n’est pas le noir.

– dans les services d’enregistrement des sociétés et dans les directions et inspections de travail, nous pouvons calculer des soldes qui ne sont que légèrement positifs ;

– pour le service des impôts, le solde est légèrement négatif ;

– quant à la DST/service des passeports, ceux qui en ont une appréciation négative sont bien plus du double de ceux qui expriment une appréciation positive.

En relation aux services de ce deuxième groupe, les nombres des interviewés qui relatent qu’on a eu des raisons pour se plaindre sont très réduits, à savoir :

– Service des passeports, 29 interviewés ;

– Service des impôts, 51 interviewés ;

– Service d’enregistrement des sociétés, 20 interviewés ;

– Direction/inspection du travail, 25 interviewés ;

– CNSS, 20 interviewés. En considérant, toutefois, que les personnes qui ont eu, au cours des 12 derniers mois qui sont pris en considération, des contacts avec ces services sont très peu, il ne s’agit guère de chiffres négligeables. Dans le cas du service des passeports, par exemple, il

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s’agit d’une personne sur 20 ; dans celui du service des impôts il s’agit d’une personne sur 15. Ce que nous venons de dire vaut encore plus pour le nombre de cas de corruption :

– Service des passeports, 68 cas;

– Service des impôts, 97 cas;

– Service d’enregistrement des sociétés, 20 cas ;

– Direction/inspection du travail, 32 cas;

– CNSS, 48 cas. Ici, dans le cas du service des impôts, nous avons un cas de corruption toutes les 8 personnes qui entrent en contact avec ce service ; pour le service des passeports un cas de corruption toutes les 9 personnes. C’est un degré de diffusion important, mais, il est bon de le rappeler, nous sommes en train de raisonner sur des chiffres bas qui pourraient avoir très peu de significativité. Il en est de même pour les montants que nous reportons simplement à titre d’information. Corruption - montants dans quelques services (en Fcfa) montant

moyen montant minimum

montant maximum

Service des passeports 15.217 1.000 50.000 Service des impôts 23.285 1.000 70.000 Enregistrement des sociétés 1.000 1.000 1.000 Direction/inspection du travail nd nd nd CNSS nd nd nd

La situation des services ultérieurs, au delà de l’éducation nationale et du système judiciaire que nous avons pris en considération au cours de ce chapitre est très différentiée. Et surtout, nous le rappelons, nous ne disposons que de très peu d’informations. Toutefois il est possible de cerner des situations de mauvaise ou très mauvaise qualité (perçue) dans plusieurs services (SENELEC, impôts, passeports, état civil, SDE,…) mais également des services qui sont perçus comme bien meilleurs (tels que les services de la poste, par exemple). Et les cas de corruption ne sont guère négligeables pour des montants, parfois, très forts, surtout dans un pays comme le Sénégal.

99

Chapitre 7

La phénoménologie de la « mauvaise gouvernance » au Sénégal : un aperçu d’ensemble

100

Dans les trois chapitres de la deuxième partie de ce rapport, nous avons pu mettre en évidence un certain nombre d’aspects plus ou moins problématiques caractérisant les secteurs des transports et des travaux publics quant à leur qualité, à la diffusion et à l’intensité de phénomènes de corruption et à une carence de maîtrise générale. Dans le chapitre antérieur nous avons pu remarquer (bien qu’à partir seulement d’une base de données limitée) qu’avec des hauts et des bas une situation semblable caractérise également d’autres secteurs, tels que l’éducation nationale, la santé publique, le système judiciaire, etc. Le Sénégal est, sans aucun doute, un des pays africains à plus forte tradition démocratique et à plus forte stabilité institutionnelle. Nous y reviendrons plus tard, dans la partie suivante de ce rapport, mais d’ores et déjà, nous pouvons rappeler que, comme il est bien documenté aussi par cette étude, probablement aussi en vertu de cette tradition, le Sénégal jouit non seulement de toutes les libertés fondamentales (d’association, d’information, etc.) et d’un respect substantiel des droits humains et de l’état de droit, mais, entre autres, bénéficie également d’une pluralité de l’information, d’une société civile assez étendue et diversifiée, d’une forte stabilité politique. Tout en ne voulant en aucune façon négliger ces aspects positifs, voire même les bonnes pratiques relatives à la gouvernance au Sénégal (aspects auxquels sera dédié le chapitre qui suit), ici nous allons nous concentrer sur les aspects problématiques en essayant de dresser un profil de la mauvaise gouvernance dans le Pays. Et tout ceci non pas pour juger, mais pour contribuer à fournir quelques indications sur comment renforcer les politiques d’amélioration de la gouvernance. Nous analyserons par la suite les conséquences présumées de cette mauvaise gouvernance en termes de confiance et de perception des problèmes de la part de la société civile et des citoyens en général.

1. Une esquisse de la mauvaise gouvernance au Sénégal Tout en gardant à l’esprit les considérations que nous venons de proposer, il est bon de pouvoir souligner quels sont les principaux traits de la mauvaise gouvernance dans ce pays telle qu’elle ressort de cette étude diagnostique. Nous allons reprendre de façon synthétique les contenus des chapitres antérieurs en parlant en premier lieu de qualité, puis de contrôle de la corruption et enfin de capacité de maîtrise.

Qualité

1. La qualité des services, non seulement dans les secteurs des transports et des travaux publics, mais plus en général, apparaît, dans sa moyenne médiocre. Quelques considérations à cet égard :

101

– une forte différentiation intersectorielle, laquelle porte à mettre en évidence des secteurs prioritairement de mauvaise qualité tels que les transports publics des passagers, la police de la circulation, le système judiciaire, l’électricité, le service des impôts, le service des passeports, etc. ;

– une forte différentiation intra-sectorielle, qui porte à isoler la bonne qualité ou la qualité acceptable aux services prêtés par un nombre limité d’acteurs ; c’est le cas des transports urbains où il y a ceux relevant de quelques entreprises qui arrivent à marcher convenablement au contraire du reste ; c’est le cas de quelques établissements de santé ou d’éducation qui sont même parfois perçus comme très bon en dehors du reste qui marche beaucoup moins bien;

– une forte différentiation territoriale, qui porte à l’identification de vastes zones du territoire sénégalais (par exemple en ce qui concerne les transports, mais non seulement) caractérisés par une carence du service en isolant la qualité acceptable à la grande région métropolitaine de Dakar (ou même seulement à une partie de cette région) ;

– une forte différentiation « thématique » qui, au-delà de la qualité technique (laquelle est souvent mauvaise ou douteuse en force de ce que nous venons de dire) porte, dans une grande majorité de cas, à négliger totalement ou presque totalement d’autres aspects, tels que le confort pour les usagers/clients (il suffit de penser à la grande partie du transport public des passagers à Dakar), leur niveau d’information et parfois les relations entre usagers/clients et les fonctionnaires/opérateurs des services.

2. La qualité des services tend parfois à s’améliorer dans quelques secteurs, mais quand cela semble arriver, ce n’est que très lentement et souvent de façon ponctuelle et non générale. C’est le cas de certains segments du secteur des transports où certains constatent des améliorations dans l’accessibilité et la fréquence des transports publics des passagers à Dakar ou du transport maritime ou aérien, ou dans le réseau routier; tout en soulignant, en même temps, la dégénération, quasi comatique, du transport ferroviaire extra urbain et international, la détérioration du parc automobile pour le transport des marchandises, l’intensification de la congestion dans la région métropolitaine de Dakar. C’est le cas aussi, apparemment, de l’éducation nationale et de la santé publique, où cette amélioration semblerait toutefois limitée à quelques établissements ou à quelques aspects (par exemple une amélioration de leur efficience à la suite de l’introduction de pratiques participatives impliquant les acteurs bénéficiaires).

3. La qualité semble carrément s’empirer dans d’autres secteurs, tels que celui de l’électricité.

Contrôle de la corruption

4. La corruption dans le secteur public est couramment reconnue comme un des problèmes importants du Sénégal (par 7 citoyens sur 10), mais pas parmi les plus graves qui affligent le Sénégal. En outre, ce fléau concernerait, selon une partie considérable des fonctionnaires, les hommes d’affaires, les investisseurs étrangers

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et les fonctionnaires eux-mêmes (respectivement selon le 37,1%, le 26,3% et le 27,7%).

5. Le niveau de diffusion de la corruption est assez élevé, surtout dans les services qui sont très fréquentés par le public (ou en contact avec ce dernier), tels que la santé publique (47,3% des citoyens y auraient subi une demande d’argent au cours de la dernière année), l’état civil (33,5%), l’éducation nationale (30,7%), la SENELEC (29,3%), les opérateurs privés de télécommunication (24,3%), la SDE (20,6%), les services des postes (21,9%). Bref, dans tous les services à intense contact avec les citoyens, au moins une personne sur cinq quand ce n’est pas presque une personne sur deux subit des requêtes de pots-de-vin. Auprès d’autres services (dont ceux inhérents aux secteurs/entités du transport et des marchés publics) ces % sont plus bas ou beaucoup plus bas, mais cela ne dépend d’une diffusion mineure de la corruption mais d’une fréquence inférieure de contacts avec le public.

Dans les secteurs du transport et des marchés publics, comme nous venons de dire, la corruption est moins diffuse. Elle n’en est pas moins généralisée : il arrive souvent de devoir payer pour obtenir le permis de conduire ; quand tu es arrêté au bord de la route par différentes autorités ; dans la passation des marchés ; aux ports ; etc..

6. L’intensité de la corruption est très variable.

Les montants payés tendent à être élevés, voir très élevés auprès des services/entités du transport et des marchés publics. Les montants moyens sont 202.000 Fcfa auprès des opérateurs privés dans le Port autonome de Ziguinchor ; 191.895 Fcfa auprès des opérateurs privés dans le Port autonome de Dakar ; 47.583 Fcfa auprès des Services des immatriculations des véhicules ; 43.723 Fcfa auprès des Services des douanes ; 28.964 auprès des services des permis de conduire. Les montants maximum enregistrés arrivent à 1 millions de Fcfa auprès des Opérateurs privés dans le Port autonome de Dakar ; à 450.000 Fcfa auprès des Opérateurs privés dans le Port autonome de Ziguinchor ; à 400.000 Fcfa auprès des Services des douanes. Ces services des secteurs du transport et des marchés publics semble donc caractérisé par une « grande corruption » (dans d’autres services de ces secteurs les montants moyens et maximum sont toutefois bien inférieurs – par exemple, auprès de la police de la circulation respectivement 3.541 Fcfa et 30.000 Fcfa).

Dans la plupart des autres secteurs, les montants tendent à être plus réduits et nous sommes souvent à cheval entre la petite et la grande corruption (le montant moyen est toujours inférieur, à l’exception des services judiciaires). Dans les services de santé, le montant moyen est 10,450 Fcfa, le montant maximum, 45,000 Fcfa ; dans les services de l’éducation nationale, le montant moyen est 17.487 Fcfa, le montant maximum, 90.000 Fcfa ; auprès de l’état civil, le montant moyen est 2,565 FCFA, le montant maximum, 25,000 FCFA ; auprès de la SENELEC le montant moyen est de 10.862 FCFA, le montant maximum, 35.000 FCFA (et ainsi de suite).

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Capacité de maîtrise

7. La capacité de maîtrise dans les secteurs des transports et des travaux publics est limitée par une situation de désorganisation générale due, essentiellement, à la présence, dans ces secteurs, d’une multitude d’acteurs institutionnels qui ne se coordonnent guère (voire ne se parlent pas) auxquels s’ajoutent aussi plusieurs autres acteurs « informels » jouant, eux aussi, un rôle non contournable. Entre ces acteurs il existe une multitude de duplications, de règles obsolètes et il y a, en même temps, une carence de planification. Cette désorganisation est documentée par les résultats des enquêtes qualitatives réalisées dans le cadre de ce diagnostic, notamment les groupes focaux entre les entrepreneurs et la consultation des leaders de la société civile.

La capacité de maîtrise semble limitée aussi dans d’autres secteurs, tels que l’éducation nationale (qui apparaît un peu comme abandonnée à elle même) ou le système judiciaire qui apparaît lourd, peu efficace, cher et, surtout… injuste !

8. En prêtant attention à trois de ses fonctions principales (les carrières professionnelles et le personnel, le budget et la passation des marchés et contrats) la gestion, telle qu’elle est perçue par les fonctionnaires qui y travaillent, des acteurs institutionnels est assez différentiée entre les différentes entités du secteur transport. Elle est décidemment meilleure dans les agences para-publiques (APIX, AGEROOUTE, PAD, etc.) et, par contre, beaucoup plus mauvaise dans les ministères et autres entités publiques concernés par ces secteurs (Ministère des Télécommunications, des TICs et des Transports - terrestres, ferroviaires ; Ministère du transport maritime ; Ministère de l’Urbanisme, de l’Habitat, de la Construction et de l’Hydraulique ; Direction Générale des Transports Terrestres et de la Sécurité Routière ; etc.).

9. Il existe plusieurs « lieux » de dialogue entre l’administration publique et les citoyens (dans les transports, la santé, l’éducation, etc.) comportant une implication de ces derniers dans la détermination des politiques et dans l’information. Toutefois ces « lieux » de dialogues apparaissent souvent peu efficaces (peu substantiels), ce qui porte parfois à renoncer à participer (notamment dans les secteurs des transports et des travaux publics - les choses pourraient aller beaucoup mieux dans les secteurs de la santé et de l’éducation). De fait, les niveaux d’accountability semblent très limités.

2. Les effets de la mauvaise gouvernance Quels sont les effets de la mauvaise gouvernance telle que nous l’avons illustrée dans les chapitres antérieurs et résumée dans le paragraphe antérieur ?

104

Nous ne sommes pas en mesure de répondre pleinement à cette question mais, apparemment, cette situation détermine une limitation de la confiance vis-à-vis des administrations responsables des différents services. Nous en avons déjà parlé pour ce qui est des secteurs du transport et des travaux publics. Nous allons en parler maintenant de façon plus générale. Dans le tableau qui suit, nous reportons (maintenant pour toutes les entités et services pour lesquelles nous disposons de données, et non plus seulement pour celles inhérentes aux secteurs du transport et des travaux publics) les résultats relatifs à leur index de confiance, selon les représentants des ménages et selon les fonctionnaires. Nous rappelons que cet index est calculé à partir des appréciations de l’honnêteté de ces institutions et services. Index de confiance des institutions suivantes selon les représentants des ménages et selon les fonctionnaires Mén Fon MoyennePartis politiques -20,5 -35,2 -27,8 Membres du parlement -26,0 -20,1 -23,1 Ministère de l’Energie -29,8 -13,9 -21,9 Police de la circulation -22,8 -15,1 -19,0 La Douane -13,9 +7,1 -3,4 Ministère de l'Urbanisme, de l'Habitat, de la Construction et de l’Hydraulique

-5,3 +2,6 -1,4

Les impôts -14,1 +12,3 -0,7 Direction Générale des Transports Terrestres et de la Sécurité Routière

-8,9 +9,5 +0,3

Etat civil -4,8 +6,0 +0,6 Ministère de l’agriculture -9,4 +12,1 +1,3 Ministre de l’intérieur -1,4 +12,7 +5,6 Ministère du Commerce -1,8 +15,5 +6,8 Ministère des Télécommunications, des TICs, des Transports (terrestres, ferroviaires)

+8,5 +8,2 +8,3

Port Autonome de Dakar -3,4 +23,5 +10,0 AGEROTE +0,3 +20,1 +10,2 Ministre de l’éducation nationale +9,4 +14,7 +12,0 Port de Ziguinchor 0 +26,7 +13,3 Gendarmerie +1,1 +25,9 +13,5 Ministre de la fonction publique, du travail, de l’emploi et des organisations professionnelles

+3,6 +23,9 +13,7

Ministère de l’économie et finances +4,4 +24,7 +14,5 Ministre de la santé et de la prévention +16,6 +15,3 +15,9 Cabinet et primature +11,9 +24,5 +18,2 CNSS +10,0 +30,7 +20,3 Poste +23,0 +37,3 +30,1 MOYENNE -3,1 +11,2 +4,0

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A partir des données reportées dans le tableau antérieur, nous pouvons constater ce qui suit :

– le niveau de confiance de la part des citoyens tend à être très bas ;

– le niveau de confiance est, en général, beaucoup plus bas chez les citoyens, par rapport aux fonctionnaires, ce qui met en évidence un mécontentement beaucoup plus fort des premiers par rapport au dernier et, peut être, aussi un desserrant (une véritable distance) de la société vis-à-vis de l’administration publique ;

– toutefois il y a une assez forte convergence dans l’ordre, c'est-à-dire que les entités vers lesquelles les citoyens ont moins de confiance tendent à être aussi celles vers lesquelles ont moins de confiance les fonctionnaires, et vice versa.

Bien entendu, la méfiance (ou la confiance limitée) / la perception du niveau d’honnêteté envers ces entités peut dépendre de bien d’autres facteurs allant au-delà du profil de la mauvaise gouvernance que nous avons tracé tantôt ; ceci dit, il semblerait que :

– un manque de confiance quasi-total est manifesté vis-à-vis de la classe politique ; partis politiques et membres du parlement sont les entités envers lesquelles le jugement, à la fois des citoyens que des fonctionnaires est le plus négatif ; par contre « cabinet et primature » qui devrait être l’expression suprême (après la Présidence de la République, bien entendu) de cette classe politique reçoit parmi les considérations les plus favorables ; nous pourrions en déduire – mais nous ne pouvons guère le prouver – que la mauvaise gouvernance est imputée surtout à ce qui tourne autour de l’administration publique (tels que, justement les partis politiques et les parlementaires) plutôt qu’à l’administration publique elle-même ; cette impression est par ailleurs renforcée par le jugement relativement positif exprimé non seulement par les fonctionnaires, mais par les citoyens aussi vis-à-vis du Ministère de la fonction publique, du travail, de l’emploi et des organisations professionnelles, lequel est à la tête de tous les fonctionnaires publiques (et, au moins indirectement, aussi para-publiques) ;

– les entités vers lesquelles il semblerait y être, surtout de la part des citoyens, un niveau de confiance plus fort (et qui sont considérés plus honnêtes) parmi celles qui ont été prises en considération, sont aussi celles qui, pour le peu qu’il est possible de dire à partir des données de cette étude, où la mauvaise gouvernance (en termes de corruption, mauvaise qualité et carence de maîtrise) serait moins présente, notamment l’éducation nationale, la santé publique, les services de la poste, la CNSS.

Avec toutes les précautions du monde, cette dernière considération pourrait mettre en relief la effectivité du lien entre l’importance de la mauvaise gouvernance d’un côté et l’expression d’un manque de confiance de l’autre.

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En deuxième lieu, les effets de la mauvaise gouvernance peuvent se refléter dans la perception qu’ont les représentants des ménages (et aussi les fonctionnaires) des principaux problèmes caractérisant le Sénégal. Les données afférant à cette question (déjà présentées au chapitre 4) sont reportées dans le tableau qui suit. Nous avons mis en évidence les problèmes ayant un lien avec la mauvaise gouvernance telle que nous l’avons décrite dans les pages antérieures. Principaux problèmes au Sénégal, selon la perception des représentants des ménages et des fonctionnaires (en %) Ménages Fonctionnaires Ensemble R % R % R % 1. Cherté du coût de la vie 1 93,6 1 86,9 1 90,3 2. Chômage 2 91,8 2 85,0 2 88,4 3. Augmentation des prix 3 91,8 3 82,6 3 87,2 4. Inondations 12 69,9 4 79,6 4 74,8 5. Mauvaise qualité des soins

de santé 6 74,2 5 72,0 5 73,1

6. Mauvaise qualité de l’éducation

4 75,9 6 69,6 6 72,8

7. Corruption dans le secteur public

5 75,1 7 66,4 7 70,8

8. Insécurité / criminalité 8 72,2 8 61,4 8 66,89. Accès à l’eau potable 9 71,2 9 60,8 9 66,010. Trafic de drogue 13 69,8 10 59,4 10 64,6 11. Corruption dans le secteur

privé 7 74,1 13 54,5 11 64,3

12. Consommation de drogue /alcool

11 70,5 12 55,4 12 63,0

13. Insécurité alimentaire 10 70,8 14 54,0 13 62,4 14. Mauvaise qualité du

leadership national 14 64,4 11 55,6 14 60,0

15. Instabilité politique 15 61,3 16 43,6 15 52,5 16. Faible culture citoyenne 17 50,3 15 53.0 16 51,7 17. Libertés publiques

insuffisantes 16 54,2 18 35,0 17 44,6

18. Faibles capacités de la société civile

18 45,7 17 40,0 18 42,9

Nous avons déjà eu l’occasion de constater que la corruption est à la septième place (en référence au secteur public) et à la onzième place (en référence au secteur privé). Deux autres problèmes inhérents à la gouvernance, à savoir la mauvaise qualité des soins de santé et la mauvaise qualité de l’éducation sont placés plus haut (respectivement à la cinquième et à la sixième place). D’autres problèmes inhérents à la gouvernance sont placés en bas de la liste. L’impression générale que nous en tirons (en tenant compte aussi des résultats présentés auparavant concernant la confiance/la perception de l’honnêteté des

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institutions) est que tous les aspects négatifs de la gouvernance (ce que nous avons appelé mauvaise gouvernance) génère :

– en premier lieu, une perception négative, parfois très négative, des entités publiques/ responsables de la livraison de services sociaux/collectifs et de leurs services respectifs (près de 3 citoyens sur 4 considèrent très grave/grave la mauvaise qualité des soins de santé et de l’éducation, ….) ;

– en deuxième lieu, une perception négative de la corruption (dans le public et le privé) ;

– et, bien plus loin, en troisième lieu, la négativité des acteurs qui sont « derrière » la mauvaise gouvernance, avant tout la qualité du leadership national, mais aussi la société civile (aussi le peu de relief donné au facteur « faible culture citoyenne » peut être lue dans ce cadre.

Peut être parce que ces acteurs jouent aussi un rôle positif ? C’est ce que nous allons voir dans le chapitre qui suit où nous tournerons l’attention vers les aspects positifs de la gouvernance au Sénégal.

108

QUATRIEME PARTIE

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Chapitre 8

La lutte contre la corruption et la réforme de la gouvernance au Sénégal

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Dans les paragraphes précédents, nous avons essayé de mettre en évidence les principales caractéristiques du phénomène de la corruption au Sénégal, ainsi que les représentations que les différents types d’enquêtés ont de ce phénomène. Nous avons, en outre, essayé de tracer un cadre plus général de ce que nous pourrons dénommer, tout en n’oubliant pas les traditions démocratiques, de stabilité politique et d’état de droit du Sénégal, la phénoménologie de la “mauvaise gouvernance” dans ce pays, en mettant en relief les problèmes liés, non seulement à la corruption, mais aussi à la qualité limitée des services publics et à une carence de maîtrise générale. A travers ce chapitre, par contre, nous nous proposons d’illustrer celle que nous pourrions définir la phénoménologie de la lutte contre la corruption au Sénégal, dans le plus large cadre de référence du processus de réforme de la gouvernance, en essayent de vérifier quelles sont les orientations, les résistances et les opportunités pour pratiquer une lutte concrète contre la corruption. En tout premier lieu, en analysant les réponses fournies à une série d’affirmations concernant la corruption, on peut noter que la majorité des citoyens sénégalais a une forte orientation à changer la situation actuelle. En outre, il émerge des données que, malgré l’existence d’une large proportion de personnes qui sont partiellement résignés au statut quo, la majorité des répondants ne tend guère à justifier ceux qui en font usage ou profitent d’un système de corruption diffus et enraciné. En outre, comme remarquent quelques représentants des OSCs et comme il résulte de la documentation disponible, aussi de la part de l’Etat, on peut constater un effort pour essayer de contraster et limiter une situation tout de même définie «un problème grave». Pour appuyer cette thèse sont cités des faits concrets comme l’institution en 2003 de la «Commission Nationale de Lutte contre la non transparence, la Corruption et la Concussion (CNLCC)» et du «Programme National de Bonne Gouvernance (PNBG)», ou la définition des nouvelles lois de réforme du système de passation de marché en 2007 (Code de Passation des Marchés Publiques). Malgré tout il existe encore de nombreux obstacles et problèmes qui ralentissent le chemin des réformes dans le pays ainsi que l’effort visant à éliminer la corruption. Obstacles déterminés, comme nous allons voir dans les prochains paragraphes par une connaissance très limitée de la procédure, par la crédibilité limitée de certains acteurs, par le manque de confiance dans le système judiciaire, etc.

1. L’orientation à la lutte contre la corruption Comme il a été déjà dit, la plupart des interviewés manifeste une forte orientation à combattre la corruption, ses causes et ses effets. En effet, comme on peut voir dans la

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figure qui suit, à peu près 8 enquêtés sur 10 (80,9% des ménages et 77,4% des fonctionnaires) estiment nécessaire, malgré les nombreux problèmes que le pays se trouve à devoir affronter, de placer la lutte contre la corruption comme une priorité du gouvernement. Seulement une petite partie des interviewés, au contraire, estiment la lutte contre la corruption un problème non prioritaire (7,9% des ménages et 4,6% des fonctionnaires). Pourcentage d’enquêtés qui estiment la lutte contre la corruption une priorité pour le gouvernement du pays, selon les deux types d’enquêtés

On peut signaler, en outre, qu’il existe une orientation diffuse à ne pas accepter la corruption comme un phénomène non modifiable et/ou justifiable :

– plus de la moitié des enquêtés (51,6% des représentants des ménages et 54,7% des fonctionnaires) estiment que les bas salaires des fonctionnaires publics ne suffisent absolument pas à justifier les demandes de pots-de-vin;

– la moitié des citoyens enquêtés (48,8%) et quatre fonctionnaires sur dix (40,7%) ne sont pas d’accord avec l’affirmation que « la corruption est une tradition et une habitude et qu’il n’existe pas d’autre alternative pour faire les choses ».

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Pourcentage d’enquêtés d’accord avec certains affirmations contre la corruption

Les représentants des organisations de la société civile sont sur la même longueur d’ondes et confirment que, selon eux, la lutte à la corruption, ainsi que dans plusieurs autres pays du monde, est une question prioritaire pour le Sénégal. Oeuvrer pour contraster ce phénomène et pour promouvoir une réforme de la gouvernance est une nécessité absolue, et c’est dans cette direction qu’agissent plusieurs organisations, bien entendu dans les limites des possibilités et des espaces à leur disposition. Les hauts fonctionnaires consultés au cours de cette étude également pensent que la lutte à la corruption ainsi que le processus de réforme de la gouvernance, sont des points de priorité absolue pour le Pays. Ils affirment notamment que ce que le gouvernement a fait au cours des dernières années doit être appuyé surtout à l’intérieur des administrations publiques, là où il y a plus de travail à faire pour mettre en oeuvre les réformes.

2. La lutte à la corruption et la réforme de la gouvernance Malgré les efforts institutionnels et la vaste orientation positive à combattre la corruption manifestée à la fois par les citoyens et les fonctionnaires, ainsi que par les représentants des organisations de la société civile, la lutte contre ce phénomène au Sénégal apparaît encore être très faible, surtout si nous prenons en considération la propension limitée à dénoncer des actes illicites. Ceux qui affirment être à connaissance directe de cas de corruption et avoir entrepris une procédure judiciaire à cet égard, en effet, ne constituent que 6,5% des représentants des ménages (et se concentrent dans la région métropolitaine de Dakar où ils sont le 15,1%), c’est à dire près d’un citoyen sur 15.

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Citoyens qui ont dénoncé des cas de corruption aux autorités judiciaires, par type d’enquêtés

6,5

16,0

0

2

4

6

8

10

12

14

16

ont dnonc

Menages

Fonctionnaires

Un peu meilleure apparaît la situation relative à la effective volonté de dénoncer des cas de payements illicites ou pot-de-vin de la part des fonctionnaires. Le pourcentage monte ici à 16,0%, c’est à dire un peu plus d’un fonctionnaire sur six. Le rôle que peuvent jouer les administrations publiques, d’une part, et la société civile de l’autre, dans ce cadre, est très important. Nombreux sont les représentants des OSC, parmi ceux qui ont été interviewés, qui affirment d’oeuvrer à travers la promotion d’initiatives de contrôle et de dénonciation de cas de corruption, d’appui à la qualité des services publics et de collaboration et de concertation avec les autorités pour la détermination de politiques publiques au moins au niveau local. Très important, en outre, est le rôle que les administrations publiques et, notamment, l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP) peuvent jouer dans le cadre de la réforme de la gouvernance. Cette dernière, selon un haut fonctionnaire interviewé, « joue un rôle important dans ce domaine. Elle mériterait d’être soutenue et renforcée par l’Etat qui devrait traiter ses rapports avec beaucoup plus de sérieux et de célérité. Il ne faudrait donc pas la dépouiller de certaines prérogatives, au risque de fragiliser cet important outil de contrôle qui veille à la transparence dans la passation des marchés ». Un certain rôle dans la lutte contre la corruption pourrait être également joué par la diffusion des TICs Pour réduire la corruption, il faut, selon certains parmi les hauts fonctionnaires interviewés, réduire, voire annuler les contacts informels entre les bénéficiaires et les opérateurs. A signaler à cet égard un important programme est en cours en ce qui concerne la Douane, lequel sera complètement opérationnel (au niveau de la frontière du Port de Dakar et, par la suite, auprès de toutes les autres principales frontières du Sénégal) avant la fin de l’année. Ce projet comporte :

– la dématérialisation des procédures qui ne seront plus faites sur papier et dans un bureau, mais à travers un PC (totalement informatisées y compris les

114

paiements) et sans contact (ceci portera tous les opérateurs de la douane à ne plus pouvoir – ou à pouvoir très difficilement – demander des pots de vin ; tout ceci entraînera également une plus forte transparence) ;

– la simplification des procédures (moins de passages, de « papiers ») ; – un système informatique intégré concernant tous les différents aspects de

l’import et de l’export (chargement/déchargement des marchandises, stockage, livraison, douane, transport, etc.), accessible à tous les acteurs concernées (il sera donc impossible de « changer les données », notamment sur les marchandises qu’on est en train d’importer, durant la procédure) .

3. Les obstacles à la lutte contre la corruption et à la réforme de la gouvernance

La très forte réticence à dénoncer effectivement les cas de corruption par les citoyens et les fonctionnaires semble être liée, essentiellement, au manque de connaissance des procédures existantes, à la complexité de celles-ci et au manque de confiance envers les institutions d’investigation et judiciaires. Il faut tout d’abord constater que la procédure à suivre pour dénoncer un cas de corruption est pratiquement inconnue de la part des citoyens (7,1% seulement des ménages déclarent la connaître) et même parmi les fonctionnaires (22,4% déclarent la même chose). Enquêtés qui déclarent de connaître la procédure pour dénoncer la corruption

En outre, les interviewés (citoyens et fonctionnaires) qui déclarent de connaître la procédure sont fortement critiques :

– elle est en effet difficile à suivre pour deux citoyens sur trois (67,7%) et pour plus de la moite des fonctionnaires (56,3%%) ;

115

– la procédure à suivre est estimé inefficace ou très inefficace par la plupart des citoyens (69,8%) et par plus d’un fonctionnaire sur trois (35,7%).

Appréciations sur les procédures à suivre de la part des citoyens qui ont dénoncé des cas de corruption aux autorités judiciaires, par type d’enquêtés

A ces obstacles, il faut ajouter un autre élément qui semble peser sur la décision des citoyens de ne pas dénoncer les cas de corruption: le «manque de confiance» dans le système judiciaire. Comme on peut le voir dans le tableau qui suit, les facteurs qui semblent avoir le plus d’influence sur la décision de ne pas dénoncer des cas de corruption sont justement : l’ « impossibilité de prouver la corruption » indiqué par 50,8% des représentants des ménages ; la “complexité et la longueur des procédures”, indiqué par le 49,5% ; la carence du système d’investigation indiqué par le 49,4% des interviewés ; le manque d’application d’un jugement et, donc, de conséquences pour les coupables (48,1%). Facteurs cognitifs qui pèsent sur la décision de ne pas dénoncer la corruption, selon les trois types d’enquêtés Ménages Impossibilité de prouver les cas de corruption 50,8 Procédure trop complexe et longue 49,5 Aucune investigation ne suivra la dénonciation 49,4 Pas d’application ni de conséquences même si un jugement est rendu 48,1 La corruption ne mérite pas une dénonciation en tant que tradition 32,9 En considération du contexte économique actuel, on peut justifier quelques gratifications

30,9

Peur d’être harcelé et de représailles 29,7 Ne veut pas trahir ou porter préjudice à quelqu’un avec qui on travaille 26,7

Selon les interviewés, en effet, parmi les raisons de la décision de ne pas dénoncer des actes de corruption ont beaucoup moins d’importance les motivations liées à une sorte de justification du phénomène (« la corruption en tant que tradition ne mérite pas une dénonciation »; « en considération du contexte économique actuel, on peut justifier quelques gratification ») ou à la peur de représailles ou de préjudices. Comme nous

116

pouvons constater dans le tableau, ces motivations sont signalées par moins d’un tiers des représentants des ménages (entre 32,9% et 26,7%). Les représentants des organisations de la société civile interviewés dans le cadre de cette étude sont presque tous à connaissance de l’existence du dispositif institutionnel de lutte contre la corruption, lequel exprime, au moins selon quelques interviewés, l’existence d’une volonté politique effective di réformer la gouvernance dans le Pays. Cette volonté se manifeste également dans la règlementation, récemment mise à point, de la gestion des finances publiques et dans l’institution d’un Code des marchés publics finalisé à atteindre une plus forte transparence dans les procédures de passation des marches. Il faut toutefois constater que les problématiques inhérentes à une lutte effective contre la corruption sont liées, selon les représentants des OSC, surtout au manque d’application, dans la quotidienneté, des réformes mises en œuvre par le gouvernement au cours des dernières années. Les appréciations des interviewés, à cet égard, sont, en effet, plutôt négatives. Sont soulignées essentiellement l’inefficacité et la marginalité des mécanismes mis en place ainsi que, par conséquence, la capacité réduite à oeuvrer pour (et donc la réduite efficacité à) combattre les actes de corruption à tous les niveaux. Quelques obstacles généraux et spécifiques sont identifiés par les représentants des OSC, tels que:

– l’absence d’une autorité autonome et indépendante, libre d’enquêter sur toutes les situations suspectes;

– une évaluation non suffisamment pondérée dans les choix des fonctionnaires responsables;

– la complexité des mécanismes de dénonciation et l’inexistence de procédures de dénonciation anonymes;

– l’absence d’opportunités pour une initiative autonome de la parte des magistrats publics;

– le manque d’initiatives de sensibilisation et d’éducation de la population, notamment les jeunes et les fonctionnaires.

4. Crédibilité des différents acteurs dans la lutte contre la corruption et la reforme de la gouvernance

La divergence entre une orientation généralisée à promouvoir une réforme de la gouvernance au Sénégal et sa mise en oeuvre, qui pour l’instant, semble encore inefficace, nous porte à prendre en considération un dernier élément, autrement dit la crédibilité des différents acteurs en jeu et, notamment, leur crédibilité dans la lutta contre la corruption.

117

À ce propos, a été monté un indicateur synthétique de crédibilité dans la lutte contre la corruption des différents sujets concernés. Cet indicateur est simplement déterminé par la différence entre les appréciations positives et négatives de chaque acteur dans la lutte contre la corruption de la part des personnes qui ont été interviewés. Nous disposerons par conséquent d’une échelle pouvant varier théoriquement de -100 dans le cas d’appréciations unanimes absolument négatives à +100 pour celles totalement positives. Si l’on observe le tableau suivant, il est possible de regrouper les acteurs pris en considération selon trois niveaux de crédibilité, autrement dit ceux à très faible crédibilité (valeurs dans la dernière colonne comprises -25,2 et -12,03); crédibilité moyenne (valeurs comprises entre -5,1 et +8,0); forte crédibilité (valeurs comprises entre +13,7 et +33,6). Indicateur de crédibilité des différents acteurs publics et privés dans la lutte contre la corruption, selon les types d’enquêtés39 FE MSM Tot.L’Assemblée Nationale -23,9 -27,3 -25,6 Police -15,1 -25,9 -20,5 Le gouvernement dans son ensemble -29,9 -10,1 -20,0 Partis politiques -29,3 -8,5 -18,9 La commission parlementaire anticorruption -10,5 -22,9 -16,7 Entreprises privées -5,7 -18,2 -12,0 Tribunaux et juges -5,8 -18,1 -12,0 Gendarmerie 3,8 -13,9 -5,1 Procureur de la république 15,7 -12,8 1,5 Associations professionnelles (ex. Comptables, Avocats) 15,1 -6,5 4,3 La population (comme mon ménage) -1,3 13,6 6,2 Médias (Presse et TV) 5,5 8,7 7,1 La société civile 20,1 -4,2 8,0 Inspection générale de l’Etat 33,3 -5,9 13,7 Académiciens et professeurs 30,1 7,9 19,0 ONG 27,5 11,5 19,5 Imams et mosquées 39,3 27,9 33,6

Parmi les sujets qui ont été jugés moins crédibles par les enquêtés, nous trouvons, en premier lieu, le monde de la politique institutionnelle ou moins (Assemblée Nationale,

39 Une entité qui n’a pas été prise en considération dans le questionnaire administré aux représentants des ménages et aux fonctionnaires et qui semblerait jouir d’une crédibilité considérable est la Cour des Comptes qui, selon le Forum Civil, serait l’institution de l’Etat qui est la plus fiable. Elle est réellement indépendante ; a le pouvoir de publication ; a le pouvoir de saisir la magistrature ; dispose de très bonnes compétences. L’Inspection générale de l’Etat également jouit de bonnes compétences, mais n’a pas les trois autres caractéristiques. La Cour de Compte a toutefois deux grosses limites : elle dispose d’un nombre très bas (de 25 à 30) de Magistrats lesquels devraient vérifier tout : du Gouvernement dans toutes ses entités à toutes les municipalités ce qui est, bien évidemment, impossible ; elle ne peut intervenir que après la fin des procédures (gestions terminées) et non durant.

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gouvernement, commission parlementaire anticorruption et partis politiques), la police, le monde des entreprises et de la justice. Tout en constatant une convergence substantielle dans les appréciations des deux groupes d’interviewés, nous pouvons souligner une forte différence en ce qui concerne les avis exprimés sur le gouvernement dans son ensemble et sur les partis politiques, où nous enregistrons une opinion bien plus sévère de la part des fonctionnaires par rapport à celle des citoyens et, vice-versa, en ce qui concerne les entreprises privées, la justice et la commission parlementaire anti-corruption. Dans le deuxième groupe, autrement dit les acteurs à crédibilité moyenne dans la lutte contre la corruption, on peut trouver aussi bien des sujets du secteur public (comme le procurer de la république ou la gendarmerie), que la société civile (y compris la population en général) et des sujets professionnels (associations professionnelles et médias). Dans ce cas-là, avec la seule exception relative à la crédibilité de la population, les fonctionnaires expriment des jugements toujours moins négatifs par rapport à ceux des ménages. Dans le dernier groupe, on peut trouver, avec des valeurs de crédibilité assez bonnes et élevées, des acteurs qui, tout en ayant (sauf que pour l’inspection général de l’Etat) moins de possibilité de jouer un rôle concret dans la lutte contre la corruption, peuvent favoriser la mise en œuvre d’un changement culturel en ce qui concerne ce phénomène. Il s’agit des professionnels (académiciens et professeurs), des Organisations non gouvernementales40, ainsi que du monde religieux (notamment islamique). Dans ce cas aussi, ce sont les citoyens qui manifester des jugements plus négatifs (parfois aussi beaucoup plus négatifs) par rapport à ceux des fonctionnaires.

Crédibilité des institutions - comparaison avec quelques autres pays Au Bénin les institutions considérées les plus crédibles sont : les religieuses les médias les ONG la Cellule de moralisation de la vie publique l’observatoire de la lutte contre la corruption l’éducation nationale la société civile En Côte d’Ivoire : les organisations internationales l’église catholique les imams et les mosquées les ONG

40 A souligner, toutefois, que, selon les représentants du Forum Civil, la société civile également risque d’être corrompue : l’Etat essaie toujours de l’avoir « partout » en espérant qu’elle soit complaisante (et quelques uns de ses acteurs le seraient parfois quand ils reçoivent des bénéfices de la part de l’Etat).

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La crédibilité de la population comme référent pour la lutte à la corruption apparaît, comme il a été vu tantôt, relativement réduite. Ceci est probablement dû, comme il a été mis en évidence par la plupart des interviewés, à une soi-disant capacité réduite des citoyens selon les fonctionnaires, mais aussi selon les citoyens interviewés eux-mêmes, à appuyer et supporter le gouvernement dans les processus de réforme du secteur public, en général, et, plus spécifiquement, dans les politiques pour combattre la corruption. Comme il est illustré dans la figure qui suit, en effet, les fonctionnaires et les représentants des ménages qui considèrent important ou très important l’aide du grand public, dans les deux processus de réforme. Il s’agit, dans les deux cas, d’un interviewé sur huit (les pourcentages s’échelonnent entre 13,1% et 14,4%). Fonctionnaires et représentants des ménages qui considèrent important l’aide du grand public dans les processus de réforme

L’appréciation ni positive, ni négative sur la crédibilité de la société civile, manifesté à la fois par les citoyens et les fonctionnaires, n’est pas, bien entendu, partagée par les représentants du monde des OSCs qui, au contraire, s’attribuent un rôle important dans la mise en œuvre des initiatives présentes de lutte contre la corruption et, plus en général de réforme de la gouvernance et pour le développement du Sénégal. A titre d’exemple, nous reportons les affirmations, à ce propos, de quelques interviewés:

« La société civile joue un rôle de veille et dénonce de toute pratique qu’elle juge contraire à l’éthique et à la bonne gouvernance du bien commun» ;

« Les OSC jouent effectivement un rôle important pour le développement du pays. En tant qu’acteurs non gouvernementaux, les membres de la société civile ont réellement une capacité effective d’influencer la définition et la mise en œuvre des politiques et programmes de développement social et économique au niveau local et national. L’Etat définit les axes prioritaires, les orientations générales que les OSC sont obligées de suivre pour dérouler leurs programmes de développement. L’Etat les invite à l’élaboration et à la validation des politiques sectorielles » ;

120

« La société civile est très utile dans la lutte contre l’impunité, la corruption et l’état de droit. Grâce aux dénonciations, aux articles dans la presse et aux manifestations les dirigeants de ce pays ne peuvent pas faire ce qu’ils veulent. » ;

« Participation et influence des processus de formulation, de mise en œuvre et de suivi évaluation des politiques publiques, Mission de veille et d’alerte, prestations de services dans des domaines non ou mal couverts par les services public , Promotion et défense des droits humains et promotion de la bonne gouvernance, éducation, formation mobilisation des populations. ».

Les avis sont donc relativement partagés. Dans le chapitre qui suit en ne considérant plus uniquement leur crédibilité vis-à-vis de la lutte contre la corruption, mais aussi d’autres appréciations, tels que le niveau d’honnêteté ou la qualité, ainsi que plusieurs autres variables, nous essaierons d’élargir notre analyse sur ceux qui pourraient être les protagonistes d’un processus de réforme visant l’amélioration de la gouvernance au Sénégal.

121

Chapitre Neuvième

Les protagonistes de l’amélioration de la gouvernance et de la lutte contre la corruption

122

Bref, en ce qui concerne, en général la gouvernance dans ses différents aspects (capacité de maîtrise, qualité des services, contrôle de la corruption), la situation au Sénégal, à la fois dans les secteurs du transport et des travaux public et aussi plus en général, pose, oui, beaucoup de problèmes, mais semble loin d’être un désastre absolu (ou presque) que certaines41 études laisseraient supposer. Il y a, en premier lieu, des entités et des services qui semblent marcher beaucoup mieux que d’autres et, surtout, il y a, parfois à l’état initial, parfois à un niveau plus avancé, des tendances et des mouvements laissant supposer un changement en cours. Il en suit qu’il est particulièrement important, au-delà des aspects problématiques et positifs que nous avons exposé, essayer d’identifier les points de force sur lesquels la lutte contre la corruption et, plus en général, une bonne gouvernance peut s’appuyer et surtout pouvant représenter les « agents » de réforme et d’amélioration de la situation (ou, si l’on préfère, du changement). C’est ce que nous allons essayer de faire dans les pages qui suivent. En premier lieu, nous essaierons d’identifier ces agents de la réforme parmi les institutions, en prenant en considération différentes entités du secteur public et privé sénégalais quant à leur honnêteté, leur qualité et leur crédibilité dans la lutte à la corruption. Nous nous rendrons compte qu’une approche seulement « institutionnelle », visant à prendre en considération chaque entité, est tout à fait insuffisante, puisque les entités « meilleures » posent des problèmes concrets et politiques étant donné que leur rôle peut être seulement complémentaire, alors que les autres posent des problèmes de crédibilité et de confiance. Nous essaierons donc, en deuxième lieu, de tourner l’attention des entités institutionnelles aux acteurs sociaux, en essayant d’identifier, dans la société sénégalaise, les acteurs qui, plus que d’autres, semblent pouvoir représenter les « agents » de réforme et d’amélioration de la gouvernance. Nous suivrons plusieurs « parcours » parallèles pour y arriver et les conjuguer par la suite. Pour arriver à identifier et à caractériser des noyaux d’« agents de la réforme » qui, à notre avis, devraient être considérés et mis en valeur dans toute stratégie de promotion de la bonne gouvernance.

1. Institutions réformistes Un premier ensemble d’acteurs à prendre en considération est représenté par les différentes entités du secteur public et privé sénégalais afin d’identifier, si elles

41 USAID, Evaluation de la corruption au Sénégal, Washington, 2007

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existent, celles qui pourraient le plus contribuer à animer le processus de réforme visant la bonne gouvernance dans le Pays. Nous avons donc essayé, à partir des résultats de cette étude diagnostique, de comprendre lesquelles, parmi ces entités, présentent, même si seulement partiellement, les caractères distinctifs d’une orientation et une capacité à agir efficacement en fonction de la croissance, de la stabilisation et de l’amélioration de la gouvernance dans le pays. A cet égard, nous avons pris en considération quelques-uns parmi les index présentés dans les parties antérieures et construits sur la base du point de vue des citoyens, d’une part, et des fonctionnaires, de l’autre. Il s’agit, notamment, des index fonctionnels à mesurer si les entités sont:

– crédibles dans la lutte contre la corruption42;

– de bonne/haute qualité (ou équivalent)43;

– honnêtes44. Par la force des choses45, seulement pour certaines entités nous sommes en mesure d’apprécier ces trois caractéristiques, selon les deux catégories de répondants. Pour le reste, nous nous contenterons des données disponibles, lesquelles sont toutefois suffisantes à fournir un cadre pertinent, bien que non exhaustif, de la situation. Index de crédibilité, de qualité et d’honnêteté de quelques entités publiques et privées du Sénégal, selon les représentants des ménages et des fonctionnaires

CrédibSelon Fonct.

CrédibSelon Mén.

QualitéSelon Mén.

Honn Selon Fonct.

HonnSelon Mén

Police -15,1 -25,9 -16,6 -15,1 -22,8 Gendarmerie +3,8 -13,9 -0,7 +25,9 +1,1 Partis politiques -29,3 -8,5 nd -35,2 -20,5 Le gouvernement dans son ensemble46 -29,9 -10,1 nd +12,5 -0,2

42 Nous rappelons que cet index est calculé en faisant la différence entre le pourcentage de ceux qui considèrent l’entité en question « très crédible » ou « crédible » et le pourcentage de ceux qui la considèrent « faiblement crédible » ou « pas crédible du tout ». Cet index peut varier de – 100 (manque total de crédibilité) à + 100 (pleine crédibilité). 43 Nous rappelons que cet index est calculé en faisant la différence entre le pourcentage de ceux qui attribuent à l’entité en question un score élevé de qualité (4 ou 5) et le pourcentage de ceux qui lui attribuent un score faible (1 ou 2). Cet index peut varier de – 100 (absence totale de qualité) à + 100 (« qualité totale »). 44 Nous rappelons que cet index de confiance a été construit en calculant, pour chaque entité, la différence entre le % de ceux qui considèrent l’entité en question « très honnête » ou « honnête » et le % de ceux qui la considèrent « assez malhonnête » ou « très malhonnête ». Cet index aussi peut varier de – 100 à + 100. 45 Sur la base des questions effectivement posées dans les deux questionnaires relatifs aux ménages et aux fonctionnaires. 46 Dans les trois colonnes de droite, a été calculée une moyenne des score relatifs aux différents ministères et départements ministériels mentionnés dans les questions

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CrédibSelon Fonct.

CrédibSelon Mén.

QualitéSelon Mén.

Honn Selon Fonct.

HonnSelon Mén

Tribunaux et juges -5,8 -18,1 +3,1 +11,9 Nd Procureur de la république +15,7 -12,8 nd +21,4 Nd Média (Presse et TV) +5,5 +8,7 nd +5,4 nd Parlement 47 -23,9 -27,3 nd -20,1 -26,0Entreprises privées48 -5,7 -18,2 nd +23,3 nd Associations professionnelles (experts comptables, avocats)49 +15,1 -6,5 nd +2,6 nd Académiciens et professeurs +30,1 +7,9 nd nd nd ONG +27,5 +11,5 nd +22,3 nd Société civile +20,1 -4,2 nd nd nd Imams et mosquées50 +39,3 +27,9 nd +36,8 nd Les impôts/L’inspection générale de l’Etat +33,3 -5,9 -1,6 +12,3 -14,1 CNSS nd nd +8,8 +30,7 +10,0

nd = donnée non disponible Cet ensemble d’index, malgré la non exhaustivité, met en évidence l’existence, parmi les institutions prises en considération, de deux profils: l’un essentiellement positif (où les valeurs sont toutes ou presque toutes positives) et l’autre négatif (le cas inverse). En considérant les institutions du premier groupe (profil positif), nous pouvons noter que les entités jugées, à l’apparence, positivement à la fois par les citoyens et par les fonctionnaires se réduisent aux média, aux institutions religieuses, aux ONG/société civile, aux associations professionnelles, aux académiciens et professeurs et….à la CNSS. Index de crédibilité, de qualité et d’honnêteté des entités publiques et privées « meilleures », selon les représentants des ménages et des fonctionnaires

CrédibSelon Fonct.

CrédibSelon Mén.

QualitéSelon Mén.

Honn Selon Fonct.

HonnSelon Mén.

Média (Presse et TV) +5,5 +8,7 nd +5,4 nd Associations professionnelles (experts comptables, avocats)51 +15,1 -6,5 nd +2,6 nd Académiciens et professeurs +30,1 +7,9 nd nd nd ONG +27,5 +11,5 nd +22,3 nd Société civile +20,1 -4,2 nd nd nd

correspondantes. La qualité du gouvernement a été mesurée en termes d’efficacité à répondre aux grands problèmes du pays. C’est pour cette raison que le résultat est entre parenthèses. 47 La qualité du parlement a été mesurée en termes d’efficacité à répondre aux grands problèmes du pays. C’est pour cette raison que le résultat est entre parenthèses. 48 Dans les deux colonnes de droite le score est relatif à la Chambre de Commerce. 49 Dans les deux colonnes de droite le score est relatif aux notaires. 50 Dans les deux colonnes de droite le score est relatif aux institutions religieuses. 51 Dans les deux colonnes de droite le score est relatif aux notaires.

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CrédibSelon Fonct.

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QualitéSelon Mén.

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Imams et mosquées52 +39,3 +27,9 nd +36,8 nd CNSS nd nd +8,8 +30,7 +10,0 nd = donnée non disponible Ces entités ne peuvent que très difficilement représenter les piliers pour une réforme visant la promotion de la bonne gouvernance au Sénégal. En effet, à cet égard, nous pouvons observer ce qui suit.

– Les institutions religieuses53, auxquelles, comme nous avons vu dans le premier chapitre, adhèrent un nombre important de personnes sont (heureusement !) externes aux dynamiques centrales de la gouvernance du pays; et il est souhaitable qu’elles restent telles quelles en se limitant, au plus, à jouer une fonction culturelle et éducative, de toute façon très importante.

– Les ONG et la société civile, pourraient jouer (et, très souvent, selon leurs représentants, jouent et/ou veulent jouer) un rôle important; mais ces ONG sont, dans leur ensemble, relativement faibles (tout en ayant une forte tradition au Sénégal) étant donné les limites de ressources et de compétences et capacités que même certains parmi leurs représentants soulignent. Leur force est donc, par la force des choses, limitée.

– Les associations professionnelles peuvent jouer un rôle important dans la gouvernance économique du Pays et, plus en général, en rapport à un certain nombre d’aspects (tels que ceux liés à la construction d’un environnement favorable pour les affaires) et à la corruption/anticorruption dans le monde des affaires; difficilement, toutefois, les associations professionnelles et les professionnels pourront aller au-delà (mutatis mutandis, des considérations analogues valent aussi pour les académiciens et les professeurs).

– Les média également peuvent jouer un rôle très important pour les messages qu’ils peuvent véhiculer et les alliances qu’ils peuvent établir (ou pas) avec d’autres acteurs de la société (mais par ailleurs, face à Internet, leur poids, aussi dans un pays comme le Sénégal, commence à se relativiser) ; ce rôle est toutefois essentiellement complémentaire.

Par contre, les entités qui seraient normalement censées jouer un rôle central pour la promotion de la bonne gouvernance au Sénégal, tels que le gouvernement, le parlement, l’administration publique, le secteur judiciaire, les partis politiques et aussi les entreprises ne semblent guère jouir de la crédibilité et de l’estime (notamment) de la population qui seraient nécessaires (ou tout au moins plus qu’opportunes)54.

52 Dans les deux colonnes de droite le score est relatif aux institutions religieuses. 53 Les autorités religieuses seraient, selon des représentants de la société civile « un contre-pouvoir non corrompu (mais qui risque de l’être) qui a encore une capacité de négociation entre l’Etat et la société ». 54 « Nous sommes arrivés à un grave clivage entre le système et le peuple vis-à-vis duquel le gouvernement s’affaiblit et l’Etat recule » selon le représentant de CARITAS Sénégal.

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Index de crédibilité, de qualité et d’honnêteté des entités publiques et privées « meilleures », selon les représentants des ménages et des fonctionnaires

CrédibSelon Fonct.

CrédibSelon Mén.

QualitéSelon Mén.

Honn Selon Fonct.

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Associations professionnelles (experts comptables, avocats)55

+15,1 -6,5 nd +2,6 nd

Police -51,6 -66,0 -80,0 -38,9 -45,9 Partis politiques -43,2 -45,9 nd -36,6 -41,8 Gendarmerie -36,3 -53,6 -64,8 -6,8 -24,3Tribunaux et juges -33,2 -37,9 -24,3 -15,8 -15,9 Le gouvernement dans son ensemble56 -28,4 -44,0 (-22,5) 7,2 -3,8 Procureur de la république -21,6 -23,9 nd -9,2 -11,0 Inspection générale de l’Etat -17,6 -27,1 nd nd nd Entreprises privées57 -10,3 -14,4 nd 34,2 16,7 Parlement 58 -8,9 -22,3 (-26,5) 3,2 -12,6nd = donnée non disponible Il est bien évident qu’il est totalement impossible de se passer de ces entités collectives dans le dessin, la promotion et/ou le renforcement de tout processus visant l’amélioration de la gouvernance dans le pays. Mais, étant donné ce que nous venons de constater, ces entités à elles seules, souffrent de carences, ou si l’on préfère, nous pouvons les considérer, telles qu’elles sont, au moins partiellement, inadéquates dans l’accomplissement d’une telle mission. Il est donc nécessaire de déplacer l’attention des entités collectives aux acteurs sociaux capables de transformer ces institutions. C’est ce que nous allons essayer de faire dans les paragraphes qui suivent, de vérifier l’existence ou pas, parmi les citoyens et les fonctionnaires répondants, de groupes orientés au changement et potentiellement capables de participer activement au processus de promotion d’une bonne gouvernance.

2. Citoyens réformistes Nous allons donc prendre en considération, en premier lieu, ce que nous pourrions dénommer la propension réformiste des citoyens. Nous considèrerons cette qualité du point de vue de leur propension au changement et à la lutte contre la corruption et/ou

55 Dans les deux colonnes de droite le score est relatif aux notaires. 56 Dans les trois colonnes de droite, a été calculée une moyenne des score relatifs aux différents ministères et départements ministériels mentionnés dans les questions correspondantes. La qualité du gouvernement a été mesurée en termes d’efficacité à répondre aux grands problèmes du pays. C’est pour cette raison que le résultat est entre parenthèses. 57 Dans les deux colonnes de droite le score est relatif à la Chambre de Commerce. 58 La qualité du parlement a été mesurée en termes d’efficacité à répondre aux grands problèmes du pays. C’est pour cette raison que le résultat est entre parenthèses.

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aussi de leur « responsabilité sociale », au sens le plus large du terme, comme orientation et participation effective à des initiatives visant le développement économique, social et culturel au niveau local. Dans cette perspective, nous allons prêter attention à trois orientations :

a) Leur volonté de changement, en examinant, plus spécifiquement :

a1) leur point de vue par rapport à la nature de la corruption au Sénégal ;

a2) le fait de s’être plaint en relation à un service public ;

a3) le fait d’avoir dénoncé un cas de corruption.

b) Leur niveau et leur capacité de criticité vis-à-vis de la situation actuelle en prenant, notamment, en considération :

b1) leur opinion sur le niveau d’honnêteté d’un certain nombre d’entités sénégalaises à la fois gouvernementales et non gouvernementales;

b2) leur opinion sur l’importance des problèmes qui caractérisent le Pays.

c) Leur attitude envers la participation des citoyens, c'est-à-dire :

c1) leur point de vue sur le degré d’aide que le grand public apporte dans la réforme anticorruption ;

c2) leur point de vue sur le degré d’aide que le grand public apporte dans la mise en place de la réforme du secteur public ;

c3) leur niveau d’information. Par rapport au point a1), ont été considérés comme ayant une plus forte volonté de changement tous les citoyens qui considèrent que la lutte contre la corruption doit devenir une des grandes priorités pour le gouvernement du pays et ceux qui pensent que la pratique de la corruption ne représente pas une solution aux bas salaires dans l’administration publique. Bien entendu, ceux qui expriment des opinions contrastantes à cet égard ont été considérés non réformateurs. Par rapport au point a2), ont été considérés comme ayant une plus forte volonté de changement les citoyens qui ont réclamé en relation à la constatation de phénomènes de mauvaise qualité à l’intérieur des services publiques/d’intérêt collectif. Par rapport au point a3), également, ont été considérés comme ayant une plus forte volonté de changement les citoyens qui ont dénoncé un cas de corruption. Par rapport au point b1), nous avons considéré comme ayant une plus forte capacité de criticité les répondants qui ont exprimé des jugements diversifiés (positifs ou négatifs) pour les différentes entités considérées59et donc qui ont montré une capacité de discernement. Ont été considérés plus réformistes ceux qui sont réussis à fournir

59 Nous avons limité l’attention aux entités pour lesquelles les avis sont partagés; c'est-à-dire nous n’avons pas considéré celles que tout le monde ou presque tout le monde considère honnêtes ou malhonnêtes.

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une sorte de « échelle de l’honnêteté » des différentes institutions. Par contre, ceux qui ont exprimé une opinion uniforme pour toutes les institutions en les considérant toutes ou presque toutes honnêtes ou malhonnêtes ont été considérés comme non réformateurs. Par rapport au point b2), également, ont été considérés comme ayant une plus forte capacité de criticité les citoyens qui se démontrent, par leurs réponses, en mesure d’établir des priorités en relation à la liste de possibles problèmes qui leur est soumise. Ceux qui considèrent que tout est un problème ou que de grands problèmes tels que la pauvreté, le coût de la vie, le chômage ou la corruption du secteur public ne le seraient pas sont considérés des non réformistes. Par rapport au point c1) ont été considérés comme ayant une attitude plus positive envers la participation ceux qui pensent que le grand public peut apporter une contribution plus forte (au gouvernement) dans sa réforme anticorruption. Par rapport au point c2) ont été considérés comme ayant une attitude plus positive envers la participation ceux qui pensent que le grand public peut apporter une contribution plus forte (au gouvernement) dans la mise en place de la réforme du secteur public. Par rapport au point c3) ont été considérés comme ayant une attitude plus positive envers la participation les citoyens qui ont un niveau plus élevé d’information (déterminé sur la base du nombre de sources d’information auxquelles ils ont accès). En appliquant ces critères nous sommes arrivés à partager les 1357 représentants des ménages qui ont été interviewés en 4 groupes :

– un groupe de non réformistes, c’est à dire ceux qui ne manifestent pas de volonté de changement (indépendamment de leur position par rapport aux deux autres orientations considérées qui, à cause d’un manque de volonté, n’a plus aucune importance), soit 820 personnes (60,4%);

– un groupe de personnes qui semblent être faiblement réformistes, c’est à dire ceux qui manifestent une volonté de changement, mais par contre, n’ont pas de capacité de criticité ni de propension envers la participation, soit 42 personnes (3,1%);

– un groupe de personnes qui semble caractérisé par une agency réformiste moyenne, c’est à dire ceux qui manifestent une volonté de changement et, en même temps, ont soit une significative capacité de criticité, soit une propension envers la participation (mais pas les deux à la fois); il s’agit globalement de 241 personnes (17,8%) dont 211 dotés de capacité de criticité (15,5%) et 30 de propension envers la participation (2,2%);

– un groupe de personnes qui semble caractérisé par une forte agency réformiste, c’est à dire ceux qui manifestent une volonté de changement et, en même temps, ont à la fois une significative capacité de criticité et une propension envers la participation ; il s’agit de 254 personnes (18,7%).

129

Citoyens selon leur degré de propension réformiste Degré de propension réformiste n.a % Citoyens non réformistes (absence de volonté de changement) 820 60,5 Citoyens faiblement réformistes (ayant seulement une volonté de changement)

42 3,1

Citoyens moyennement réformistes 241 17,7 Citoyens fortement réformistes (manifestant volonté de changement, criticité et intérêt à la participation)

254 18,7

Le groupe qui nous intéresse le plus est le quatrième, c’est à dire celui de ceux qui ont une forte propension réformiste lequel, comme nous pouvons constater dans la figure qui suit, est constitué par près d’1/5 des répondants. Si à ce groupe nous ajoutons également le troisième, nous arrivons à 495 personnes (36,5%). Répartition des citoyens répondants selon leur orientation réformiste ou pas

Essayons de caractériser le groupe de personnes ayant une forte agency réformiste (que d’ici en avant nous appellerons « citoyens réformistes »). Ce groupe semble avoir, en premier lieu, des caractéristiques démographiques assez précises. Il s’agit plus d’hommes (lesquels sont pour le 20,1% réformistes) que de femmes (où les réformistes se limitent à 14,9%) ; et il s’agit essentiellement de jeunes ou d’âge moyen (les réformistes sont le 22,5% pour les deux classes d’âge) alors que les anciens (55 ans et plus) ne sont réformistes que pour le 11%. Par contre il ne semble y avoir guère de différence entre les habitants de Dakar (parmi lesquels les réformistes sont le 18,3%) et ceux qui habitent dans le reste du Pays (réformistes = 20,1%). Les différentiations plus marquées (bien au-delà des caractéristiques démographiques) sont liées au revenu et au niveau d’instruction. Les réformistes, en effet, représentent :

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– le 37,3% de ceux qui ont un titre universitaire et le 31,8% de ceux qui ont fréquenté l’école secondaire, contre près du 15% de ceux qui ne sont jamais allés à l’école ou ont fréquenté exclusivement l’école primaire ;

– le 60% de ceux qui ont un revenu mensuel supérieur à 250.000 Fcfa et le 34,2% de ceux qui ont un revenu mensuel entre 200.000 et 250.000 Fcfa, contre le 4,7% de ceux qui ont un revenu jusqu’à 30.000 Fcfa par mois ou près du 14% de ceux qui ont un revenu entre 30.000 et 50.000 Fcfa, entre 50.000 et 100.000 et entre 100.000 et 150.000.

Le profil du citoyen réformiste tend donc à être surtout celui d’une personne non ancienne assez instruite, disposant d’un revenu au moins assez bon (dans le contexte sénégalais). Ces deux dernière caractéristique, comme nous allons voir par la suite, nous porte à penser à l’émergence et au renforcement, comme il est en train d’arriver depuis plus de deux décennies dans beaucoup de pays africains (nous sommes arrivés exactement à la même conclusion dans le cadre de l’étude diagnostique effectuée en 2010 sur la gouvernance en Cote d’Ivoire), d’une classe moyenne orientée au changement et disponible (outre que capable), à guider les processus de croissance économique et sociale du pays.

3. Fonctionnaires réformistes En poursuivant le parcours de recherche des groupes humains capables de contribuer à l’amélioration de la gouvernance au Sénégal, un exercice semblable a été effectué aussi pour les fonctionnaires. Ici aussi, nous avons prêté attention aux mêmes trois orientations (toutefois documentées par des données légèrement différentes).

a) Leur volonté de changement, en examinant, plus spécifiquement :

a1) leur point de vue par rapport à la nature de la corruption au Sénégal ;

a2) le fait d’avoir dénoncé un cas de corruption.

b) Leur niveau et leur capacité de criticité vis-à-vis de la situation actuelle en prenant, notamment, en considération :

b1) leur opinion sur le niveau d’honnêteté d’un certain nombre d’entités sénégalaises à la fois gouvernementales et non gouvernementales;

b2) leur opinion sur l’importance des problèmes qui caractérisent le Pays.

c) Leur attitude envers la participation des citoyens, c'est-à-dire :

c1) leur point de vue sur le degré d’aide que le grand public apporte dans la réforme anticorruption ;

c2) leur point de vue sur le degré d’aide que le grand public apporte dans la mise en place de la réforme du secteur public ;

c3) leur niveau d’information.

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Tout comme pour les citoyens (représentants des ménages) :

– par rapport au point a1), ont été considérés comme ayant une plus forte volonté de changement tous les citoyens qui considèrent que la lutte contre la corruption doit devenir une des grandes priorités pour le gouvernement du pays et ceux qui pensent que la pratique de la corruption ne représente pas une solution aux bas salaires dans l’administration publique ; bien entendu, ceux qui expriment des opinions contrastantes à cet égard ont été considérés non réformateurs ;

– par rapport au point a2), également, ont été considérés comme ayant une plus forte volonté de changement les citoyens qui ont dénoncé un cas de corruption ;

– par rapport au point b1), nous avons considéré comme ayant une plus forte capacité de criticité les répondants qui ont exprimé des jugements diversifiés (positifs ou négatifs) pour les différentes entités considérées60et donc qui ont montré une capacité de discernement (ont été considérés plus réformistes ceux qui sont réussis à fournir une sorte de « échelle de l’honnêteté » des différentes institutions ; par contre, ceux qui ont exprimé une opinion uniforme pour toutes les institutions en les considérant toutes ou presque toutes honnêtes ou malhonnêtes ont été considérés comme non réformateurs) ;

– par rapport au point b2), également, ont été considérés comme ayant une plus forte capacité de criticité les citoyens qui se démontrent, par leurs réponses, en mesure d’établir des priorités en relation à la liste de possibles problèmes qui leur est soumise ; ceux qui considèrent que tout est un problème ou que de grands problèmes tels que la pauvreté, le coût de la vie, le chômage ou la corruption du secteur public ne le seraient pas sont considérés des non réformistes ;

– par rapport au point c1) ont été considérés comme ayant une attitude plus positive envers la participation ceux qui pensent que le grand public peut apporter une contribution plus forte (au gouvernement) dans sa réforme anticorruption ;

– par rapport au point c2) ont été considérés comme ayant une attitude plus positive envers la participation ceux qui pensent que le grand public peut apporter une contribution plus forte (au gouvernement) dans la mise en place de la réforme du secteur public ;

– par rapport au point c3) ont été considérés comme ayant une attitude plus positive envers la participation les citoyens qui ont un niveau plus élevé d’information (déterminé sur la base du nombre de sources d’information auxquelles ils ont accès).

En appliquant ces critères nous sommes arrivés à partager les 501 fonctionnaires interviewés en 4 groupes : 60 Nous avons limité l’attention aux entités pour lesquelles les avis sont partagés; c'est-à-dire nous n’avons pas considéré celles que tout le monde ou presque tout le monde considère honnêtes ou malhonnêtes.

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– un groupe de non réformistes, c’est à dire ceux qui ne manifestent pas de volonté de changement (indépendamment de leur position par rapport aux deux autres orientations considérées qui, à cause d’un manque de volonté, n’a plus aucune importance), soit 199 fonctionnaires (39,7%);

– un groupe de personnes qui semblent être faiblement réformistes, c’est à dire ceux qui manifestent une volonté de changement, mais par contre, n’ont pas de capacité de criticité ni de propension envers la participation, soit 23 personnes (4,6%);

– un groupe de fonctionnaires qui semblent caractérisés par une agency réformiste moyenne, c’est à dire ceux qui manifestent une volonté de changement et, en même temps, ont soit une significative capacité de criticité, soit une propension envers la participation (mais pas les deux à la fois); il s’agit globalement de 121 fonctionnaires (24,2%) dont 12 dotés de capacité de criticité (2,4%) et 109 de propension envers la participation (21,8%);

– un groupe de fonctionnaires qui semble caractérisé par une forte agency réformiste, c’est à dire ceux qui manifestent une volonté de changement et, en même temps, ont à la fois une significative capacité de criticité et une propension envers la participation ; il s’agit de 158 personnes (31,5%).

Fonctionnaires selon leur degré de propension réformiste Degré de propension réformiste n.a % Fonctionnaires non réformistes (absence de volonté de changement) 199 39,7 Fonctionnaires faiblement réformistes (ayant seulement une volonté de changement)

23 4,6

Fonctionnaires moyennement réformistes 121 24,2 Fonctionnaires fortement réformistes (manifestant volonté de changement, criticité et intérêt à la participation)

158 31,5

Répartition des fonctionnaires/élus répondants selon leur orientation réformiste ou pas

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Dans ce cas aussi, le groupe essentiel qui nous intéresse est le quatrième. Il ne s’agit pas, ici aussi, du groupe plus nombreux, mais y sont représentés, tout de même, près d’un fonctionnaire sur trois (31,5%) ; et si nous ajoutons aussi les 121 fonctionnaires peuplant le troisième groupe (ceux qui ont une agency réformiste assez importante) nous arrivons à 279 personnes, soit plus du 55% des fonctionnaires lesquels présentent des traits significatifs de agency réformiste. Essayons de caractériser le groupe de fonctionnaires ayant une forte agency réformiste (que d’ici en avant nous appellerons « fonctionnaires réformistes »). Pour les fonctionnaires aussi jouent, en premier lieu, les caractéristiques démographiques, mais de façon différente. Les fonctionnaires réformistes, en effet, sont plus nombreux parmi les personnes âgées (le 34,1% parmi ceux qui sont âgés de plus de 55 ans ; le 31,4% parmi ceux qui ont entre 25 et 54 ans et seulement le 11,1% parmi ceux qui ont moins de 25 ans. On pourrait en déduire que l’expérience professionnelle porte à avoir une propension plus réformiste (mais il est également possible que les plus jeunes parmi les fonctionnaires ont eu peur à manifester un sens critique ou une volonté de changement). Pour le peu qu’elle peut dire, la variable « sexe » joue de la même façon que parmi les citoyens : les fonctionnaires réformistes sont le 33% des hommes et le 27% des femmes. La propension réformiste augmente de façon très évidente avec le niveau d’instruction. Les fonctionnaires réformistes ne sont que le 15,4% parmi ceux qui se sont limités à l’école primaire et le 20,6% de ceux qui ont fréquenté l’école secondaire. Ils sont près du double parmi ceux qui ont un titre post-universitaire (40,3%) ou qui ont fréquenté l’ENA (37,5%). Et ils sont tout de même le 33,8% de ceux qui ont un titre universitaire. La propension réformiste semble également (bien que de façon légère) augmenter avec le niveau de responsabilité. Parmi ceux qui supervisionnent plus de 20 personnes, les fonctionnaires réformistes sont le 41,5% alors qu’ils « descendent » à 35,8% parmi ceux qui ne supervisionnent personne. En parallèle, nous constatons que les fonctionnaires réformistes sont le 36,2% parmi ceux qui ont un degré hiérarchique élevé (Ministre, directeur général, haut fonctionnaire), le 34% parmi ceux qui ont un degré moyen (chef de services) et le 27,6% parmi ceux qui ont un degré plus bas (staff). Aucune relation significative, par contre, avec le revenu. Qui est donc le fonctionnaire réformiste ? Apparemment, il tend à s’identifier une personne avec un niveau élevé d’instruction, à un niveau hiérarchique élevé ou tout au moins moyen et ayant un âge mûr et donc, avec toute probabilité, un nombre élevé d’années de service Ces traits caractérisant particulièrement les fonctionnaires réformistes semblent confirmer l’émergence et l’affirmation, aussi à l’intérieur de l’administration publique,

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d’une classe moyenne sénégalaise orientée à la croissance et au changement du pays.

4. Conclusions Le chemin parcouru tout au long de ce chapitre nous a porté à identifier au Sénégal, à la fois dans la société que dans l’administration publique, deux groupes de personnes (citoyens d’un côté, fonctionnaires/élus de l’autre) plus ou moins fortement orientés à modifier l’état actuel des choses en fonction d’une amélioration de la qualité de la vie et, surtout, de la gouvernance du pays. Ces deux groupes humains ont été donc dénommés, en forçant un peu les termes, respectivement, « citoyens réformistes » et « fonctionnaires réformistes ». En effet, par leurs caractéristiques, fondées sur l’expression d’une volonté de changement, au moins cognitive si ce n’est dans les faits ; sur un sens critique développé ; et sur une propension à la participation de la société à la réforme de la gouvernance, nous pouvons tirer l’impression qu’il s’agit, dans les deux cas, de personnes engagées ou pouvant s’engager pour renforcer les processus de réforme et promouvoir l’amélioration de la gouvernance dans le Pays. Ces deux groupes humains pourraient non seulement montrer une forte agency pour le changement, mais aussi avoir les capacités, les opportunités et les ressources pour être impliqués et jouer un rôle important pour guider un processus d’amélioration de la gouvernance. A ce propos, il est utile de rappeler qu’il s’agit essentiellement de ressources humaines qualifiées ou hautement qualifiées, faisant référence, étant données leurs caractéristiques, à la classe moyenne sénégalaise, engagées (en ce qui concerne les fonctionnaires) aux niveaux moyen et élevé de l’administration.

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CINQUIEME PARTIE

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Chapitre 10

Recommandations

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Sur la base des résultats de cette étude diagnostique (notamment les résultats relatifs à l’analyse des secteurs transport et travaux publics, mais en tenant compte aussi des résultats globaux reportés dans la troisième partie de ce Rapport), il a été possible, grâce aussi aux réactions exprimées par plusieurs experts hautement qualifiés (voir chapitre 2) durant la mission au Sénégal de validation de ce Rapport, d’identifier six lignes stratégiques qui pourraient fournir une contribution au processus de réforme de la gouvernance au Sénégal, avec référence spécifique aux secteurs des transports et des travaux publics. Ces lignes sont:

1. améliorer la coordination politique et opérationnelle dans les secteurs transport et travaux publics;

2. réduire la complexité et clarifier le cadre juridique et administratif relatif à ces secteurs;

3. adopter une stratégie globale d’amélioration des transports;

4. promouvoir l’empowerment des acteurs inhérents aux secteurs transport et travaux publics;

5. adopter une approche stratégique dans la lutte contre la corruption;

6. renforcer les politiques et les systèmes de suivi et évaluation. Pour chacune de ces lignes stratégiques, à titre plus d’exemple qu’exhaustif, nous allons également proposer quelques indications opérationnelles.

1. Améliorer la coordination politique et opérationnelle dans les secteurs transport et travaux publics

Une première ligne d'intervention est basée sur la nécessité qui ne peut ne pas être évidente à partir de ce qui a été dit au cours de ce Rapport, notamment au chapitre 3 (capacité de maîtrise), d’un renforcement de la coordination et de la concertation dans les secteurs du transport et des travaux publics. Comme nous avons pu voir, les acteurs publics et para-publics (Ministères, Agences, autres acteurs tels que le PNIR, le PAD ou le CETUD) jouant un rôle dans ces secteurs sont très nombreux et la distribution de leurs compétences est souvent peu claire et comporte de nombreux chevauchements (il suffit de rappeler, par exemple, combien d’acteurs s’occupent de la construction des routes). Mais, ce qui est plus grave, est que trop souvent (il y a bien sûr des exceptions « positives ») la concertation est insuffisante et la coordination absente. Et ceci est vrai, tant au niveau opérationnel (surtout entre les Agences) qu’au niveau politique (notamment parmi les 4-5 Ministères qui ont des compétences à cet égard, aussi en ce qui concerne les allocations

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budgétaires). Comme il a été également dit, la situation est ultérieurement compliquée par la présence d’acteurs qui se proposent de jouer des rôles de facilitateurs - intermédiaires (voir chapitre 3). Il est correct, mais probablement « utopique », de proposer une rationalisation comportant une réduction des acteurs publics et para publiques intervenants dans ces secteurs. Certes, il pourrait être souhaitable de disposer d’un seul « Ministère des Infrastructures et des Transports » (comme, par exemple, c’est le cas en Italie) disposant d’un budget unique articulé en plusieurs chapitres et lignes budgétaires duquel pourraient dépendre pour certaines fonctions un petit nombre d’Agences ou autres entités. On pourrait alors peut être souhaiter de « fermer » des entités (Agences ou autres) qui actuellement travaillent, mais c’est quelque chose de très difficile. Quant à la réduction des Ministères, il s’agit d’un problème caractérisant l’ensemble du Gouvernement du Sénégal et non seulement les secteurs du transport et des travaux publics. La réforme éventuelle devrait donc être globale et non pas sectorielle. Bref, recommander une telle rationalisation (nous le répétons, souhaitable) équivaut, probablement, à ne rien recommander. Pour l’immédiat, nous proposons ce qui suit. a) Création d’une instance de concertation nationale (une « conférence des services ») où seront représentées toutes les instances du monde des transports et des travaux publics relatifs aux transports; cette instance devra être sous le contrôle de la Primature et comporter des réunions obligatoires mensuelles où sera effectué un suivi de tous les dossiers (aussi « au cas par cas ») qui intéressent plusieurs acteurs (tels que, par exemple, l’autoroute à péage et tous ses nœuds de conjonction avec le reste du réseau routier) et des budgets relatifs. Les bailleurs de fonds des projets de transports et de travaux publics relatifs aux transports pourront être invités comme observateurs. Il devrait en être de même pour les principales Associations des transporteurs et autres acteurs non publics (y compris ceux de la société civile) très engagés dans ce secteur au niveau national (tel le Forum Civil). Chaque participant pourra porter des points à l’ordre du jour. b) Création d’une instance de concertation locale analogue pour la zone métropolitaine de Dakar (laquelle présente des caractéristiques particulières par rapport au reste du Pays, notamment en ce qui concerne le réseau des transports). Cette instance devra comporter la présence des trois municipalités de Dakar, de Rufisque et de Pikine; des entités nationales ayant des projets importants dans la zone métropolitaine de Dakar; le CETUD, le PAD et autres instances publiques et para-publiques travaillant en matière de transports dans cette zone métropolitaine. Cette instance pourrait être sous le contrôle du CETUD. Les bailleurs de fonds des projets de transports et de travaux publics relatifs aux transports dans la zone de Dakar pourront être invités comme observateurs. Il devrait en être de même pour les principales Associations des transporteurs et autres acteurs non publics (y compris ceux de la société civile) très engagés dans ce secteur au niveau local.

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c) Constitution et mise en fonctionnement (éventuellement auprès de la Primature) d’une « cellule interministérielle budget » ayant une responsabilité de conseil et de suivi en relation aux budgets des différents Ministères et des autres entités travaillant au niveau national dans le domaine des transports et des infrastructures (chaque Ministère conservant, bien entendu, son autonomie budgétaire). Cette cellule devrait d’un côté veiller à éviter tout chevauchement (« par ex. des « doubles financements ») et rupture de caisse ; de l’autre, faciliter l’harmonisation des procédures. Feraient partie de cette cellule les représentants (à un niveau élevé) de tous les ministères et autres entités gestionnaires de lignes budgétaires dans ce domaine. Cette cellule devra se réunir périodiquement (au moins une fois par mois). Les bailleurs de fonds des projets de transports et de travaux publics relatifs aux transports pourront être invités comme observateurs. En outre des sessions d’information et de concertation budgétaire pourraient se tenir au moins une fois par trimestre. A ces réunions seraient également invités les principales Associations des transporteurs et autres acteurs non publics (notamment ceux de la société civile) très engagés dans ce secteur au niveau national. d) Etendre et rendre obligatoires des «Conventions de projet». Au-delà des deux instances proposées ci-dessous, chaque grand projet impliquant directement ou indirectement plusieurs acteurs devra être géré (aussi) sur la base d’une Convention de Projet (traitant également des aspects financiers). Par exemple, dans le cadre de l’autoroute à péage une Convention de ce genre a été déjà établie entre AGEROUTE et APIX. Elle devrait être étendue aussi au moins à ADM et permettre (ce qui ne semble pas être encore le cas), au moins, de bien harmoniser les temps de construction de l’autoroute et des routes de connexion.

2. Réduire la complexité et clarifier le cadre juridique et administratif relatif à ces secteurs

Une deuxième ligne d’intervention concerne le cadre juridique. La carence de maîtrise dans les secteurs du transport et des travaux publics, telle que nous l’avons illustrée dans le chapitre 3, mais également la diffusion importante et, surtout, intense de la corruption dont nous avons parlé dans le chapitre 4 (dont des phénomènes émergents sont les problèmes de coordination, d’harmonisation et de concertation dont nous venons de parler) trouve son fondement dans un cadre juridique qui rend possible, d’un coté des chevauchements de compétences et des confusions d’attributions, de l’autre des zones d’opacité ou, tout au moins, de carence de clarté. Tout comme pour la prolifération des Ministères, il s’agit là aussi d’un problème général et non spécifique aux secteurs des transports et des travaux publics. Ici aussi, il serait souhaitable de procéder à une réforme globale qui est, probablement, elle aussi non réalisable tout au moins dans un délai raisonnable et dont cette étude diagnostique sectorielle ne serait, en tous cas, capable de tracer les contours.

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Nous nous limitons donc à quatre suggestions inhérentes ou, tout au moins, importantes pour les secteurs du transport et des travaux publics. a) Les instances de concertation proposées aux points a) et b) du § 1 ci-dessus devront, entre autres, porter, dans un délai raisonnable après leur institution (par ex. 12 mois) à proposer, sur la base de l’expérience pratique, des amendements aux textes instituant et gérant les acteurs publics et para-publics (notamment Agences, entités comme le CETUD et le PAD et, éventuellement, Ministères) permettant d’éliminer les chevauchements et de déterminer de façon plus claire et univoque les compétences et attributions de chacun; il s’agira, également, d’appliquer des normes sujettes à évaluation et donc à une application éventuellement limitée dans le temps. b) Tout au moins au niveau de la grande agglomération de Dakar, grâce à l’existence d’entités préposées comme le CETUD, il faudrait réglementer (ou, mieux, harmoniser) la normative existante relative à une série de « petits problèmes » que les usagers des services de transports publics vivent tous les jours (et qui sont alors moins « petits » étant donné qu’ils concernent quelques millions d’individus). Par exemple:

– les tarifs des transports en commun de Dakar; – la gestion des parking des taxis ; – les procédures douanières au moins au niveau de toutes les principales

frontières terrestres, maritimes et aériennes. c) Etant donné que la Cour des Comptes est considérée comme une entité publique effectivement autonome de toutes les entités sur lesquelles elle doit effectuer des contrôles, mais qu’elle a des difficultés à effectuer son travail par carence de ressources humaines qualifiées (notamment de Magistrats) et techniques, il serait souhaitable de procéder à son renforcement à cet égard. Si opportun, les bailleurs de fonds devraient mettre à la disposition de l’Etat sénégalais les ressources financières nécessaires. d) Dans cette même ligne d’intervention, il serait souhaitable également de renforcer l’ARMP et la Commission Nationale de Lutte contre la non transparence, la Corruption et la Concussion. Il ne s’agit pas tellement ici d’un renforcement en ressources humaines et techniques, mais plutôt d’une réforme législative attribuant à ces deux entités un pouvoir de « enforcement » (c'est-à-dire de mise en application et d’imposition de leurs décisions en pouvant saisir directement, le cas échéant, le pouvoir judiciaire et ne pas se limiter à signaler et à publier les cas d’irrégularités), notamment en ce qui concerne les irrégularités constatées dans les passations de marchés publics et l’établissement de contrats. e) Il serait, enfin, essentiel, comme il a été déjà souhaité par plusieurs bailleurs de fonds et par plusieurs acteurs de la société civile, d’abroger (ou tout au moins de modifier) la « contre réforme » de 2010 du Code des marchés publics (voir chapitre 3, p. 42) afin de retourner, dans l’essentiel, au Code approuvé en 2007 et garantir, de telle façon, un maximum de transparence et de libre concurrence dans la passation

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des marchés publics en limitant les procédures de gré à gré à des cas de situations d’extrême urgence effectives et prouvées.

3. Adopter une stratégie globale d’amélioration des transports

Cette troisième ligne d’intervention est basée sur les constats relatifs à l’absence au Sénégal d’une politique d’aménagement du territoire et, dans ce cadre, d’une politique des transports (voir chapitre 3) et sur les nombreux problèmes d’accessibilité et de qualité dans ces secteurs concernant les moyens de transport et les infrastructures (routes, chemin de fer, etc.). Il suffit de rappeler les problèmes concernant la sécurité, la maintenance des routes, leur accessibilité au cours de l’année, la qualité des transports urbains de passagers, le sur chargement de ces véhicules de même que de ceux utilisés pour le transport des marchandises pour ne pas parler de l’absence presque totale de cars spéciaux pour le transport des passagers ayant des difficultés de mouvement, de la jungle des tarifs du transport public, des contrôles sur route des forces de l’ordre plus souvent finalisés à obtenir un pot-de-vin qu’à améliorer les conditions de transport sur route. Quatre axes d’intervention peuvent être suggérés à cet égard. a) Mettre au point des politiques modales relatives aux différents modes de transport. Nous ne sommes pas en mesure d’entrer dans le mérite du transport aérien, mais pour le reste il faudrait: – démarrer (ou re-démarrer) une mise en valeur du chemin de fer, surtout pour le

transport des marchandises mais aussi pour celui des passagers en exploitant et renouvellent le non négligeable réseau existant, ce qui pourrait comporter une réduction de la surexploitation du transport routier (à la fois des routes que des véhicules), une réduction des coûts à régime et un début d’attention à la sauvegarde de l’environnement;

– potentialiser le transport maritime et fluvial lequel peut bénéficier, au Sénégal, de

deux trésors, le premier naturel (la côte et le fleuve Sénégal) et le deuxième artificiel (le port de Dakar); le port de Dakar joue déjà un rôle très important comme porte du Sénégal vers le monde; par contre les liaisons maritimes entre Dakar et les autres points de la côte (dans les alentours de Dakar également) et fluviaux devraient être considérablement améliorées (dans le même esprit de la mise en valeur du chemin de fer);

– rationaliser ultérieurement la politique routière, laquelle a connu un

épanouissement considérable, notamment au cours des 10 dernières années, en termes de réseau, de maintenance de ce réseau, de circulation des véhicules, etc.; épanouissement, toutefois, qui est partiellement limité par les différents problèmes

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antérieurement cités (de la coordination jusqu’à la qualité des véhicules); la mise à jour, consciente de ces différents problèmes, d’une politique renouvelée du transport sur route au Sénégal, fondée non seulement sur les infrastructures et la maintenance, mais sur l’effective possibilité de la part des usagers d’en bénéficier («service first»), apparaît particulièrement urgente.

b) A un deuxième degré, concevoir et mettre en œuvre une politique intermodale du transport au Sénégal. Il s’agit d’un axe d’intervention difficile à mettre en œuvre actuellement pour plusieurs raisons, notamment - voir point a) ci-dessus - l’absence de politiques modales concernant le chemin de fer et le transport maritime et fluvial; le chaos des politiques du transport sur route; la numérosité des acteurs et la fragmentation des compétences; la carence dans la coordination; etc. La mise au point effective d’une politique d’aménagement du territoire et, dans ce cadre, d’une politique des transports reste un objectif prioritaire, mais réalisable, soit par acte d’autorité (par ex. de la part de la Présidence ou de la Primature) ou soit après la mise en œuvre des indications présentées au §1 - points a) et b) - et au point a) ci-dessus. Entre temps, il serait souhaitable de potentialiser et mettre en œuvre des expérimentations d’inter-modalité (particulièrement utiles aussi pour en représenter l’efficacité), telles que: – l’inter-modalité dans la Grande Dakar entre le « petit train de banlieue » et le

transport terrestre (taxis, car rapides, bus…) en transformant, au fur et à mesure, chaque gare de ce chemin de fer en un nœud inter-modal efficace «chemin de fer / route»;

– l’inter-modalité du Port de Dakar non seulement comme nœud inter modal

« transport maritime / transport sur route », mais aussi « transport maritime / transport ferroviaire »;

– l’inter-modalité dans d’autres ports de la péninsule de Dakar (et alentours

immédiats) à transformer en nœuds inter modaux entre le transport maritime (à potentialiser – voir ci-dessus) et le transport terrestre.

c) Mettre en œuvre des mesures urgentes pour l’amélioration de la qualité du transport sur route des passagers et des marchandises (lequel, au-delà de ce qui a été dit dans les deux points antérieurs est et restera, au moins au cours des prochaines années, le squelette des transports au Sénégal). A cet égard, il est nécessaire (entre autres) de: – faciliter le renouvellement du parc des véhicules pour le transport des passagers et

des marchandises (en renforçant et harmonisant les programmes de financement facilité; en assouplissant les taxes pour l’importation des véhicules; etc.);

– plus en général, faciliter le commerce international (et donc le transport inhérent de

marchandises) en améliorant ultérieurement la qualité des procédures douanières (grâce aussi à l’utilisation des TICs) non seulement auprès du Port de Dakar (où ce processus est déjà en cours) mais aussi auprès de toutes les principales frontières du Pays;

143

– harmoniser les tarifs à des niveaux compatibles avec, d’un côté, la «hability to pay»

des usagers; de l’autre la durabilité du service, y compris les coûts d’entretien et d’amortissement relatifs à l’achat de nouveaux véhicules (et sans la nécessité de «compenser» à travers un sur chargement / une sur exploitation des véhicules);

– abattre les coûts «inutiles», notamment ceux dérivant de l’allongement des temps

de transport (notamment du transport des marchandises) à cause de la numérosité des barrières le long des routes (et donc rationaliser la présence de ces barrières sur la base de critères liés à l’amélioration du transport routier).

d) Faciliter l’accessibilité des transports publics des passagers non seulement en maintenant les tarifs compatibles avec la «hability to pay» des usagers (sans nécessiter le sur chargement des véhicules), mais aussi grâce à la mise en œuvre de programmes « ad hoc » pour la mise en circulation de véhicules adaptés pour le transport des personnes à habilité réduite (handicapés, femmes enceintes, etc.).

4. Promouvoir l’empowerment des acteurs inhérents aux secteurs transport et travaux publics

Une quatrième ligne d’intervention pourrait viser à augmenter à la fois les capacités61 e le sens de responsabilité des acteurs inhérents aux secteurs transport et travaux publics (administrations publiques, agences et autres entités para-publiques, société civile au sens large du terme).

Administrations publiques Malgré leur faiblesse, les institutions publiques sont et doivent rester des acteurs essentiels dans le concret de la planification, du suivi et du contrôle de la mise en oeuvre de chaque programme d’intérêt public, ainsi que de la mise en œuvre de toute action fonctionnelle à l’amélioration de la gouvernance en général et, en ce qui nous concerne ici, dans les secteurs du transport et des infrastructures. Or, comme il a été possible de constater dans cette étude diagnostique (notamment le chapitre 3) les Ministères inhérents le monde des transports et des infrastructures pourraient être proches d’un point de rupture au-delà duquel ils risquent de n’être plus en mesure de remplir leurs fonctions. Il est donc nécessaire de démarrer une politique urgente de renforcement de ces Ministères et, notamment, de la qualité de leurs ressources humaines internes (notamment de leurs dirigeants). En outre, il faut rappeler que, par contre, les Ministères sont encore, heureusement, peuplés (voir chapitre 9) aussi par

61 En adoptant la notion de “empowerment” nous faisons référence, notamment, aux capacités interprétatives (de son propre milieu) et décisionnelles; aux capacités relationnelles; aux capacités institutionnelles; et aux capacités opérationnelles et d’innovation (CERFE).

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des « réformateurs » qui ne semblent guère apprécier la situation actuelle et qui semblent disponibles à fournir leur contribution à l’amélioration de la gouvernance et à la lutte contre la corruption. A ce propos quatre axes d’intervention apparaissent importants.

a) Equilibrer (éventuellement aussi grâce à un appui spécifique de l’aide internationale à cet égard) les salaires que perçoivent les hauts fonctionnaires des Ministères par rapport à ceux que perçoivent les fonctionnaires de même niveau des Agences dans les secteurs des transports et des infrastructures (nous rappelons que les différences sont au moins de 1 à 3 et parfois arrivent à 1 à 8 ou à 1 à 10). Sans un tel re-équilibrage, au moins partiel, l’hémorragie des ressources humaines hautement qualifiées des administrations publiques ne pourra que continuer.

b) Renforcer l’ENA jadis une des plus prestigieuses institutions de ce genre du

continent (et encore « de qualité ») à considérer, un « serbatoire » capable de fournir à l’administration publique62 des ressources humaines non seulement hautement qualifiées, mais également dotées de capacités critiques et donc d’une propension réformiste.

c) Diffuser les TICs à l’intérieur de l’administration publique, lesquelles peuvent

représenter un “multiplicateur” pour l’épanouissement des ressources humaines; les TICs, peuvent contribuer, en effet, à la simplification des procédures opérationnelles, ainsi qu’à les rendre plus transparentes; elles permettent également une réduction des charges de travail en facilitant ainsi une meilleure utilisation du capital humain; il faut donc viser à une plus forte diffusion des TICs; à leur potentialisation technique (à travers la mise en réseau, la mise à jour constante des capacités opérationnelles, etc.); à leur utilisation correcte au maximum des possibilités, à travers une action de formation du personnel sur large échelle.

d) Faciliter l’Institution de clubs éthiques volontaires à l’intérieur des

administrations publiques comme souhaité par de nombreux fonctionnaires «réformistes». Ce processus pourrait être aisément appuyé grâce à une aide minimale de la coopération internationale et comporterait une «extra subjectivisation» des tendances réformistes dans l’administration. Les clubs éthiques seraient également un instrument informel, mais réel, de lutte contre la mauvaise gestion et la corruption.

Agences et autres entités para-publiques

Contrairement à ce qui se passe dans les administrations publiques, nous avons à faire, ici, avec des ressources humaines privilégiés quant à traitement salarial,

62 A considérer, toutefois, étant donné que nous nous occupons spécifiquement du monde des transports et des infrastructures que l’ENA ne forme pas de techniciens.

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opportunités de carrière, milieu de travail. Ces ressources humaines, aussi en vertu de l’expérience accumulée au cours de ces 10 dernières années représentent, elles aussi, un capital humain indispensable pour un bon fonctionnement et pour une amélioration de la gouvernance dans les secteurs des transports et des infrastructures. Par ailleurs, les Agences et les autres entités para-publiques sont, elles aussi, peuplés (voir chapitre 9) par des «réformateurs» qui, tout comme dans les Ministères, ne semblent guère apprécier la situation actuelle. Trois recommandations peuvent être formulées à leur égard. a) Sauvegarder les ressources humaines et, en particulier, les ressources humaines hautement qualifiées travaillant dans les Agences et les autres entités para-publiques par rapport à toute tendance dé-qualifiante. Le ré-équilibrage dont nous avons parlé tantôt, notamment, devra comporter des avantages pour les hauts fonctionnaires des Ministères mais ne devra pas comporter des désavantages pour les hauts fonctionnaires des Agences et des autres entités para-publiques. b) Tout comme dans le public, faciliter également dans le para-public, l’Institution de clubs éthiques volontaires (qui pourraient avoir aussi un caractère inter-agentiel en facilitant, ainsi, le dialogue entre ces entités) selon des modalités analogues. Ces clubs éthiques, par ailleurs, pourraient être établis en commun avec les Ministères desquels chaque Agences dépend formellement. c) Au-delà des clubs éthiques, promouvoir des initiatives conjointes de capacity et institutional building en partenariat entre « le monde » des Agences et des autres entités para-publiques et le « monde » des Ministères pour contribuer à combler, autant que possible, le gap qui s’est créé entre ces deux groupes d’entités.

Société civile et monde des entreprises Comme nous avons pu voir au cours de ce Rapport (notamment dans les chapitres 3 et 8) les acteurs des secteurs du transport et des infrastructures ne se réduisent et ne peuvent pas être réduits au public et au para-public. Nous avons enregistré, notamment, la présence dans la société sénégalaise en général et dans les secteurs qui nous intéressent en particulier, d’un bon niveau de ce qu'on pourrait appeler "énergie sociale", qui se manifeste principalement dans la vitalité et la capacité des principaux acteurs sociaux (ceux de la société civile, de l’entreprenariat, du monde des professions, ou de la recherche), ainsi qu'une partie importante de la citoyenneté, à assumer des responsabilités envers la collectivité. Cette énergie sociale, au Sénégal (et bien plus qu’ailleurs étant donnée la tradition fortement démocratique de ce Pays) est bien reconnue, comme il est démontré par les nombreuses instances et occasions de dialogue social caractérisant aussi le monde des transports et des infrastructures (voir chapitre 3). Cette énergie sociale, toutefois, devrait être mieux valorisée et utilisée. À cet égard, les indications spécifiques suivantes peuvent être prises en compte.

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a) Attribuer aux acteurs sociaux (notamment aux entités de la société civile mais également aux associations de petites et moyennes entreprises, aux associations professionnelles, aux universités et à la communauté scientifique) des responsabilités dans la mise en œuvre des programmes et des interventions aussi dans les secteurs du transport et des infrastructures et faciliter le rapprochement entre ces acteurs et les institutions publiques et para-publiques (comme il se passe déjà en partie), par exemple, par la création de partenariats entre les organismes publics, privés et sans but lucratif, même multilatéraux, où chaque type d'acteur met à disposition ses ressources et compétences pour la mise en œuvre d’interventions et d’initiatives de développement. b) Renforcer ultérieurement les capacités (lesquelles sont toutefois souvent déjà plus élevées, aussi sur le plan technique de ce que les acteurs publics et para-publics tendent à reconnaître) de ces acteurs sociaux (non seulement société civile, mais aussi le monde des entreprises), à travers la réalisation d’initiatives de renforcement institutionnel, de formation de dirigeants d'organisations, de formation sur le territoire des citoyens (même à travers des programmes d'apprentissage tout au long de la vie), de renforcement des capacités dans les domaines spécifiques dans lesquels chaque type de sujet intervient.

5. Adopter une approche stratégique dans la lutte contre la corruption

Il est, en tous cas, indispensable de libérer autant que possible le Sénégal du fléau de la corruption, en oeuvrant afin que les instances de sensibilité par rapport à ces problèmes et les formes de contrôle exercées de façon jusqu’à présent limitée (voir chapitre 8) par les citoyens et les fonctionnaires puissent prévaloir sur la pratique de la corruption particulièrement intense (voir chapitre 4) dans les secteurs du transport et des marchés publics, ainsi que dans d’autres secteurs (voir chapitre 6). Pour affronter cette question de façon non occasionnelle, mais radicale et globale, seraient opportunes, avant tout, des réformes structurelles pouvant décourager la corruption, comme des augmentations de salaires (particulièrement importantes, comme nous venons de réaffirmer dans le §4 antérieur, notamment dans les Ministères, vu le gap salarial par rapport aux Agences), l’institution d’incitations et de prix en relation à la qualité du travail, l’institution de parcours professionnels fondés sur la conjonction de capacités entreprenariales et de l’exercice de l’attitude à la responsabilité sociale qui devrait caractériser tout fonctionnaire public, etc. Sur la possibilité et les modalités d’adoption de telles réformes, il est nécessaire de continuer à travailler pour identifier des solutions durables et adéquates (par rapport, notamment, aux ressources économiques disponibles) et, en même temps partagées par les parties en cause.

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Etant donné, toutefois, que de telles mesures sont complexes et ne peuvent être adoptées rapidement, il est également indispensable, de poursuivre une stratégie parallèle, radicale et globale elle aussi, mais pouvant concrètement démarrer dans de brefs délais. Cette stratégie pourrait consister dans la création (ou, mieux, le renforcement, étant donné que cela existe déjà en partie) de “contrepoids” à la pratique de la corruption. Ces “contrepoids” consisteraient dans des formes de “gouvernement conjoint” de la chose publique entre les différents acteurs de la société, y compris les entités de la société civile, les entrepreneurs et les citoyens en tant que tels (dont nous avons parlé au §4). Il s’agit donc de combattre la corruption en facilitant une forte implication active de tous les acteurs intéressés dans la programmation, gestion et suivi des services d’intérêt collectif et, plus en général, de la chose publique. a) Tout ceci pourrait se concrétiser dans le dessin et la mise en oeuvre d’une pratique de tutelle sociale comportant:

– la détermination de procédures simples (et si nécessaire anonymes) pour pouvoir facilement déposer des plaintes en relation à des dysfonctions (pouvant concerner des requêtes illicites d’argent et d’autres formes de corruption et d’extorsion, mais aussi le manque de respect de droits élémentaires, des situations de mauvaise qualité, etc.);

– la mise en oeuvre de campagnes d’information adéquates sur ces procédures;

– l’introduction de mécanismes permettant des réponses rapides aux problèmes identifiés (à travers lesquels donner effectivement une suite aux plaintes afin, non seulement, d’identifier les responsables mais aussi de réparer les dommages);

– le suivi conjoint de la mise en oeuvre de ces procédures. b) Il faudrait, en deuxième lieu, mettre en œuvre une « stratégie de la distinction » particulièrement importante dans le domaine des transports et des travaux publics où sous le chapeau de la pratique de la corruption se trouvent des actions allant du paiement d’un minuscule pot-de-vin à un chauffeur de bus pour te permettre de monter même si le bus est plein et surchargé, jusqu’au paiement de sommes très importantes à des fonctionnaires publics ou para-publics pour s’assurer un marché relatif à la construction d’une route. Dans des situations proches du premier cas, il ne s’agit pas tellement d’identifier et de punir les coupables, mais plutôt de comprendre les raisons63

63 Il s’agit, notamment de mettre “sous contrôle” aussi les “bonnes raisons” de la pratique de la corruption (voir par exemple, en faisant référence à un autre secteur, le cas limite des agents de santé ruraux recevant des petits “pots de vin” de la part des utilisateurs qui leur permettent de survivre et de continuer à dérouler leur travail; il ne s’agit pas ici de culpabiliser l’ “agent de santé” mais plutôt de transformer un système occulte de petite corruption en un système transparent comportant des faibles contributions de la part des utilisateurs à la gestion locale de la santé).

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des dysfonctions qui sous-tendent ces actes pour essayer de les supprimer ou, au moins, les mettre sous contrôle. Les situations proches du deuxième cas affèrent à la criminalité et doivent être combattues par les autorités préposées, grâce aussi à des actions telles que celles proposées au § 2, points c) (renforcement de la Cour des Comptes) et d) (doter l’ARMP et la Commission Nationale de Lutte contre la non transparence, la Corruption et la Concussion du pouvoir d’ «enforcement»).

6. Renforcer les politiques et les systèmes de suivi et évaluation

Une sixième dernière ligne d’intervention, particulièrement importante étant donnée la complexité du monde des transports et des travaux publics (haute numérosité des acteurs et des actions en cours, etc.), son caractère fortement dynamique au cours des dernières années, ainsi que l’absence d’unité stratégique, politique et opérationnelle, consiste dans le renforcement des politiques et des systèmes de suivi et d’évaluation. Il est important de disposer de connaissances appropriées pour pouvoir apprécier la pertinence, l’efficacité, l’efficience (du point de vue technique et financier) et l’impact non seulement de chaque projet (ce qui se fait ou tout au moins devrait déjà se faire habituellement), mais aussi des stratégies et des lignes d’action entreprises (telles que la politique de l’ « Agentisation » qui a comporté le passage des compétence des opérations des Ministères aux Agences, mais de fait, aussi le transfert explicite ou implicite d’autres attributions – voir chapitre 3). En deuxième lieu ce renforcement devrait être également fonctionnel à améliorer la gestion et les contrôles financiers. En relation à cette sixième ligne d’intervention, trois indications nous apparaissent pertinentes. a) Procéder dans les meilleurs délais à une évaluation globale de la «politique de l’Agentisation» pour comprendre, au-delà des problèmes éventuellement rencontrés, quels ont été les réels bénéfices de l’externalisation de la responsabilité des opérations dans les secteurs du transport et des infrastructures. Cette activité pourrait, par ailleurs, être la première dans le programme de travail d’une entité responsable de l’évaluation stratégique et opérationnelle des politiques publiques à instituer au Sénégal. b) Diffuser, grâce à des actions de sensibilisation appropriées, une «culture de l’audit» (en faisant référence, à la fois, aux audits financiers et techniques) laquelle devrait prendre la place de la culture, encore prédominante de l’inspection64.

64 L’ “inspection” a une connotation essentiellement négative (on subit une inspection quand s’est vérifié ou tout au moins on soupçonne l’existence d’un problème). L’ “audit”, par contre, n’a aucune connotation négative étant donné qu’il s’agit d’une procédure due, selon des règles pré-établies et sans aucune connexion préalable à tout évènement positif ou négatif.

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c) Mettre en œuvre des évaluations ponctuelles en relation aux réformes procédurales introduites au cours des dernières années (par exemple en relation à l’informatisation / modernisation des procédures douanières au Port de Dakar). d) Instituer, à côté des audits ordinaires commandés par les administrations de l’Etat et, le cas échéant, par les bailleurs de fonds, aussi les « audits citoyens ». Il faut rappeler, à cet égard, que plusieurs organisations citoyennes disposent maintenant (du moins au Sénégal) de toutes les compétences nécessaires. Il en suit que les organisations citoyennes (telles que le Forum Civil), par exemple dans la construction des routes, pourraient être impliquées et exercer un contrôle dans la conception des projets, pour contribuer à l’identification des priorités; dans le dessin des projets, pour contrôler des aspects à forte valence sociale comme, le cas échéant, les déplacements de population; dans la sélection des consultants et des entreprises, pour assurer leur crédibilité; dans les évaluations, pour vérifier, du point de vue des bénéficiaires, le respect des standards techniques). Dans les activités de gestion des routes (y compris la maintenance) les organisations citoyennes pourraient contribuer à l’harmonisation des contributions de tous les acteurs impliqués et au contrôle de qualité. Il est à souligner que des activités d’audit citoyen ont été déjà expérimentées avec succès au Sénégal.

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