Recommandée avec A.R. Réf. : ma lettre n° D164513 du 1er ... · Réf. : ma lettre n° D164513 du 1er décembre 2016 P.J. : 1 Monsieur le Président, Par lettre citée en référence,

124 bd Vivier-Merle CS 23624 69503 LYON CEDEX 3 T +33 4 72 60 12 12 [email protected]

Lyon, le 17 janvier 2017 La présidente N° D170169 Recommandée avec A.R.

Réf. : ma lettre n° D164513 du 1er décembre 2016

P.J. : 1

Monsieur le Président, Par lettre citée en référence, je vous ai communiqué le rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes concernant la gestion du département de la Haute-Savoie au cours des exercices 2009 à 2013. En l’absence de réponse écrite de votre part dans le délai d’un mois fixé par l’article L. 243-5 du code des juridictions financières, je vous notifie à nouveau ce rapport. En application du même article, vous avez l’obligation de communiquer le rapport d’observations de la chambre, à votre assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de celle-ci, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un débat. Ce rapport devenant publiable et communicable dès cette réunion à toute personne qui en ferait la demande, conformément aux dispositions de l’article R. 241-18 du code des juridictions financières, je vous serais obligée de me faire connaître à quelle date ladite réunion aura lieu et de me communiquer, en temps utile, copie de son ordre du jour. En application de l’article R. 241-23 du code des juridictions financières, une copie du rapport d’observations est, en outre, communiquée au préfet et au directeur départemental des finances publiques de la Haute-Savoie.

Monsieur Christian MONTEIL Président du conseil départemental de la Haute-Savoie 1 avenue d’Albigny CS 32444 74041 ANNECY Cedex

mailto:[email protected]

J’appelle votre attention sur les dispositions de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République et plus particulièrement sur son article 107 introduisant un article L. 243-7 au code des juridictions financières qui prévoit que "...Dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à l'assemblée délibérante, l'exécutif de la collectivité territoriale ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des comptes. Ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le président de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à l'article L. 143-10-1.". En application de ces dispositions, je vous demande de me communiquer, après sa présentation à l’assemblée délibérante dans le délai légal d’un an, le rapport relatif aux actions entreprises à la suite des observations de la chambre. Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l’expression de ma considération la plus distinguée.

Catherine de Kersauson

RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

DEPARTEMENT DE LA HAUTE-SAVOIE (74)

Exercices 2009 à 2013

Observations définitives

délibérées les 6 septembre et 14 octobre 2016

4/60 Rapport d’observations définitives - département de la Haute-Savoie (74)

SOMMAIRE

1- PRESENTATION DU DEPARTEMENT .................................................................................7

1.1- Le territoire et la population .......................................................................................7

1.2- L’économie ....................................................................................................................7

1.3- Les institutions départementales .................................................................................8

2- LES SUITES DONNEES AU PRECEDENT CONTROLE ....................................................8

2.1- Une meilleure lisibilité des dépenses de structure du RMI et l’élaboration d’un

nouveau PDI ..................................................................................................................8

2.2- L’informatisation du suivi des actions de formation des bénéficiaires du RSA......9

2.3- La mise en œuvre d’outils de suivi des sorties du dispositif du RSA .......................9

2.4- La mise en œuvre d’enquêtes de satisfaction auprès des bénéficiaires ..................10

2.5- Une gestion unifiée des dossiers des allocataires du RSA .......................................10

2.6- Une amélioration de la gestion des indus ..................................................................11

2.7- La production de données statistiques fiables ..........................................................11

2.8- La fixation d’objectifs aux organismes conventionnés au titre de l’insertion .......12

3- LA FIABILITE DES COMPTES .............................................................................................12

3.1- La comptabilité d’engagement ..................................................................................12

3.2- Le rattachement des charges .....................................................................................13

3.3- Les comptes d’immobilisations ..................................................................................14

3.4- Les provisions ..............................................................................................................14 3.4.1- Pour risques et charges ..........................................................................................14

3.4.2- Pour dépréciation des comptes de tiers .................................................................16

3.5- Les opérations sous mandat .......................................................................................16

4- LE PILOTAGE BUDGETAIRE ..............................................................................................17

4.1- La préparation et l’exécution budgétaires ...............................................................18

4.2- La gestion pluriannuelle .............................................................................................20 4.2.1- La programmation pluriannuelle des investissements (PPI) .................................20

4.2.2- La gestion en autorisation de programme (AP) ....................................................21

4.3- L’utilisation des excédents de fonctionnement .........................................................23 4.3.1- Une stratégie d’accroissement du résultat .............................................................23

4.3.2- Des crédits sous-consommés : l’exemple des espaces naturels sensibles (ENS) ..24

4.4- La compensation financière genevoise (CFG) ..........................................................26 4.4.1- L’historique et les modalités de fonctionnement ..................................................26

4.4.2- Des modalités de gestion irrégulières jusqu’en 2015 ............................................29

4.4.3- Une budgétisation obligatoire depuis 2015 ...........................................................30

5- LA SITUATION FINANCIERE ..............................................................................................33

5.1- La section de fonctionnement ....................................................................................33 5.1.1- Une stratégie performante .....................................................................................33

5.1.2- La fiscalité locale et les autres produits fiscaux ....................................................35

5.1.3- Les ressources d’exploitation ................................................................................41

5.1.4- Les dotations, participations et compensations .....................................................42

5.1.5- Les dépenses de la section de fonctionnement ......................................................44

5.1.6- La capacité d’autofinancement .............................................................................50

5.2- La section d’investissement ........................................................................................51 5.2.1- Le financement propre disponible.........................................................................51

5.2.2- Les dépenses d’investissement réalisées ...............................................................52

5.2.3- La couverture du besoin de financement ..............................................................53

5.3- La situation bilancielle ...............................................................................................54 5.3.1- La dette .................................................................................................................54

5.3.2- Le fonds de roulement et la trésorerie ...................................................................58


SYNTHESE

La chambre régionale des comptes d’Auvergne-Rhône-Alpes a procédé à l’examen de la gestion du département de la Haute-Savoie de 2009 à 2013 en actualisant les données jusqu’à la période la plus récente. Cet examen a porté sur la gestion budgétaire et la situation financière du département. Pendant la période sous revue, l’autofinancement est au cœur de la stratégie financière de la collectivité qui vise à maintenir un haut niveau d’investissement tout en se désendettant. Bénéficiant d’une situation de richesse structurelle liée aux assiettes fiscales dynamiques dont il bénéficie (bases foncières très importantes, droits de mutation immobilière à titre onéreux productifs), le département optimise également ses ressources, y compris en ajustant ses taux d’imposition tout en restant sous les moyennes départementales de référence, et en diminuant certains postes budgétaires. L’importante capacité d’autofinancement nette qu’il est en mesure de dégager (127 € par habitant contre 57 € par habitant en moyenne nationale en 2014) lui permet d’investir près d’un milliard d’euros sur la période. Le pilotage budgétaire et pluriannuel du département peut être amélioré. Si la préparation et l’exécution budgétaires sont globalement bien conduites, la chambre a relevé trois points où le dispositif de la collectivité est apparu insuffisant. Le premier concerne la gestion pluriannuelle. Alors que le département investit de manière importante, la programmation pluriannuelle des investissements (PPI) manque d’actualisation et ne retrace pas l’ensemble des projets envisagés par la collectivité. Sa mise en œuvre opérationnelle sous la forme d’autorisations de programme permet de constater la sous dotation budgétaire des projets par rapport aux besoins identifiés. La PPI pourrait par ailleurs être utilement complétée d’indications sur les ressources qu’elle envisage de mobiliser pour la financer, et en particulier la compensation financière genevoise (CFG), que perçoit le département pour financer les projets frontaliers. L’utilisation des excédents de fonctionnement du département constitue également une piste de progrès. Sa stratégie d’autofinancement conduit à cumuler d’importants excédents. Cette situation peut, dans certains cas, conduire à une sous-consommation de crédits. Elle est particulièrement marquée dans le cadre de la fiscalité environnementale puisque la taxe sur les espaces naturels sensibles (ENS) n’est pas intégralement utilisée (25 M€ en fin de période), tout en étant fixé au taux maximum légal. Enfin, la troisième observation concerne la gestion de la contribution franco-genevoise (CFG). La compétence du département dans la gestion de ces fonds mériterait en effet d’être clarifiée. Leur gestion extrabudgétaire historique et non réglementaire en a rendu l’emploi peu lisible. Leur budgétisation en 2015 a été réalisée en ayant recours à un budget annexe dont la création n’était juridiquement pas nécessaire, les fonds pouvant être gérés au sein du budget principal. Ce portage budgétaire a pour conséquence de gérer la CFG de manière spécifique alors même qu’elle constitue, pour une très large part (45 %), une ressource propre du département qui devrait être prise en compte dans ses indicateurs de richesse. La situation financière départementale apparaît très confortable. Malgré la montée en charge progressive des péréquations et contributions de solidarité qui diminuent ses produits, il a bénéficié sur la période d’une évolution annuelle moyenne de 3,9 % de ses ressources et de 2,8 % de ses charges. Ces évolutions n’ont toutefois pas été uniformes et un « effet de ciseau », entre les recettes, aujourd’hui moins dynamiques que les dépenses, pourrait apparaître. Le département dispose cependant d’importantes marges de manœuvre qui lui permettraient de l’anticiper.


RECOMMANDATIONS

1. Améliorer la qualité de la programmation pluriannuelle des investissements (PPI) en

recensant l’ensemble des projets d’investissement en cours et leurs moyens de financement.

2. Résorber les autorisations de programme (AP) supérieures à cinq ans. 3. Élaborer un plan d’action permettant d’utiliser les excédents de recettes relatifs aux

espaces naturels sensibles (ENS). 4. Provisionner uniquement le risque de variation du prélèvement de péréquation des droits

de mutation à titre onéreux (DMTO) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

5. Suivre de manière plus régulière les opérations sous mandat, s’agissant en particulier des

recettes.


La chambre régionale des comptes d’Auvergne-Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de son programme de travail, à l’examen de la gestion du département de la Haute-Savoie pour les exercices 2009 à 2013, en veillant à intégrer, autant que possible, les données les plus récentes. Le contrôle a été engagé par lettre en date du 7 octobre 2014, adressée à M. Christian Monteil, président du conseil départemental. Les investigations ont porté sur les suites données au précédent contrôle et sur certaines problématiques financières, en particulier sur les points suivants :

la fiabilité des comptes ; le pilotage budgétaire, avec notamment la gestion pluriannuelle, des excédents de

fonctionnement ; la gestion budgétaire de la compensation financière genevoise (CFG) ; la situation financière.

La gestion des ressources humaines et la commande publique n’ont pas été examinées. L’entretien préalable prévu par l’article L. 243-1 du code des juridictions financières a eu lieu avec M. Christian Monteil, le 20 novembre 2015. Le rapport d’observations provisoires (ROP), délibéré le 18 décembre 2015, a été adressé le 11 avril 2016 à M. Christian Monteil, unique ordonnateur sur la période sous revue. Après avoir examiné la réponse écrite, la chambre, lors de ses séances des 6 septembre et 14 octobre 2016, a arrêté les observations définitives reproduites ci-après. 1- PRESENTATION DU DEPARTEMENT

1.1- Le territoire et la population

Le département de la Haute-Savoie se situe au nord des Alpes françaises, aux frontières de la Suisse et de l’Italie. Il comptait 294 communes et 769 677 habitants, au sens des populations municipales, au 1er janvier 2016. Son territoire est essentiellement montagneux tout en disposant de vallées constituant de grands axes européens de circulation et d’un réseau de transports et de communication dense (4 gares pour les trains à grande vitesse, 200 kilomètres d’autoroutes, 2 aéroports internationaux à proximité). La croissance de la population de la Haute-Savoie, impulsée notamment par la métropole genevoise, est la plus forte de la région Auvergne-Rhône-Alpes et figure au 4ème rang au niveau national. Elle s’explique par un fort excédent des naissances sur les décès mais aussi par un solde migratoire élevé. Depuis le début des années 2000, le département gagne environ 9 000 habitants chaque année, soit 1,4 % par an (0,7 % au niveau national). Les mouvements pendulaires de population sont significatifs entre travailleurs frontaliers français et suisses, estimés fin 2014 à 88 362 personnes, salariés dans le canton de Genève.

1.2- L’économie

La Haute-Savoie bénéficie d’une activité économique très dense. Le produit intérieur brut (PIB) par habitant s’élevait ainsi en 2012 à 23 848 € par habitant soit le 12ème rang national.


À l’interaction de l’industrie et des services, cinq pôles d’excellence ont été valorisés sur son territoire en particulier autour du décolletage1 qui représente 70 % de l’activité en France et de la mécatronique2 qui occupe en Haute-Savoie la première place européenne3. L’activité touristique est aussi très importante avec notamment 50 stations de sports d'hiver s’étendant sur 22 000 hectares de domaine skiable. Enfin, la Haute-Savoie est un département aux revenus élevés. Le revenu médian s’élevait à 23 208 € par an en 2011, contre 19 218 € au niveau national. Le département se classe ainsi en termes de richesse, au 1er rang national, hors Ile-de-France. Il convient toutefois d’indiquer que le nombre de ménages vivant en-deçà du seuil de pauvreté (987 € mensuels en 2012) a augmenté, en valeur absolue, de 46 % entre 2006 et 2012.

1.3- Les institutions départementales

La période sous revue correspond à deux mandatures (2008-2011 et 2011-2015) présidées par M. Christian Monteil qui se sont inscrites dans le contexte institutionnel précédant la réforme territoriale, avec 34 cantons et autant de conseillers généraux. La loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux puis le décret n° 2014-153 du 13 février 2014 ont conduit à une diminution des circonscriptions cantonales arrêtées à 17 (pour 777 356 habitants). Le nombre de conseillers départementaux est toutefois resté fixé à 34 en raison de l’application du principe de parité. 2- LES SUITES DONNEES AU PRECEDENT CONTROLE

Le dernier rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes formulait huit recommandations auxquelles le département a apporté des réponses. La chambre en a examiné la teneur.

2.1- Une meilleure lisibilité des dépenses de structure du RMI et l’élaboration d’un

nouveau PDI

Le département a donné suite à cette recommandation de transparence en inscrivant à compter de 2010 les dépenses de structure dans une sous-fonction de la fonction 56 intitulée « revenu de solidarité active (RSA) ». Après deux plans départementaux d’insertion (PDI) en 2002-2004 puis 2005-2007, la chambre recommandait de relancer la dynamique justifiée par l’instauration du RSA. Le département y a donné suite en s’appuyant sur la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 mettant en place le RSA qui lui permet de définir la politique d’insertion sur son territoire en y associant l’État et les partenaires locaux.

1 Procédé d'usinage par enlèvement de matière, permettant de réaliser des pièces tournées en partant de barres

ou de fil métallique. L'usinage de base est obtenu sur des machines automatiques ou semi-automatiques. 2 Combinaison systémique de la mécanique, de l'électronique et de l'informatique. 3 Les 4 autres pôles sont constitués de l’image, des sports et des loisirs, des biotechnologies et de la filière bois.


Le département a pris l’initiative d’une concertation avec les parties concernées identifiées à l’article L. 263-2 du code de l’action sociale et des familles4 et conduit plusieurs réunions du conseil départemental d’insertion, ou de groupes de travail constitués par bassins d’action sociale. Ce partenariat s’est poursuivi avec la préparation du pacte territorial pour l’insertion (PTI) issu de la réforme du financement des structures d'insertion par l'activité économique (SIAE)5, de la réorganisation de l’offre de service de Pôle Emploi et de la nouvelle programmation du fonds social européen (FSE)6 pour le volet « insertion ». Le département a par ailleurs activé les commissions locales d’insertion par l’emploi (CLIE), présidées par des élus départementaux, afin d’étudier et de rendre un avis sur le financement des actions d’insertions locales proposées au regard des problématiques territoriales. Enfin, il a participé aux travaux des organismes concourant au service public de l’emploi dans le cadre des réunions du service public de l’emploi départemental (SPED). Cet important travail préparatoire a débouché sur l’adoption du PDIE 2014-2018 par l’assemblée départementale le 27 janvier 2014.

2.2- L’informatisation du suivi des actions de formation des bénéficiaires du RSA

La chambre recommandait lors du précédent contrôle une utilisation effective du module de suivi des actions de formation des bénéficiaires, disponible dans le logiciel PERCEAVAL destiné à gérer le RSA. Le département a changé de système d’information en 2013 en s’équipant du logiciel SOLIS7. Il n’a pas encore donné suite à cette recommandation qui reste un objectif. Il indique cependant s’appuyer sur d’autres outils de suivi des actions d’insertion comme des tableaux de suivi dans les CLIE, synthétisant les résultats obtenus et qui permettent de vérifier les sorties en emploi ou formation.

2.3- La mise en œuvre d’outils de suivi des sorties du dispositif du RSA

La chambre recommandait que le département se dote d’un outil de suivi en matière d’insertion professionnelle et de parcours professionnel. Dans les suites données, le département souligne son dialogue de gestion avec les structures d’insertion par l’activité économique (SIAE) et dans les conseils départementaux d’insertion par l’activité économique (CDIAE).

4 « Le pacte peut associer au département, notamment, l'Etat, l'institution mentionnée à l'article L. 5312-1 du code

du travail, les organismes concourant au service public de l'emploi, les maisons de l'emploi ou, à défaut, les personnes morales gestionnaires des plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi, les organismes compétents en matière d'insertion sociale, les organismes mentionnés à l'article L. 262-16 du présent code, les organisations syndicales représentatives à l'échelon national, les organismes consulaires intéressés et les collectivités territoriales intéressées, en particulier la région, et leurs groupements, ainsi que les associations de lutte contre l'exclusion ».

5 Offre de contrat de travail offert à des personnes en difficulté sociale ou professionnelle couplé à un accompagnement individualisé dans le cadre d’une activité économique.

6 FSE 2014-2020 dont les objectifs sont : l’intégration des personnes sur le marché de l’emploi, l’inclusion sociale, l’amélioration de l’éducation et le renforcement de l’administration publique.

7 Solution de l'informatisation sociale (SOLIS) : instruction des dossiers, gestion des plans d'aides, des prestations accordées, gestion des commissions, suivi des décisions et gestion des paiements.


Dans ce cadre, des fiches d’objectifs opérationnels ont été mises au point en 2014 selon quatre axes : l’accueil et l’intégration en milieu du travail, la professionnalisation et l’intermédiation sociale et professionnelle, la formation des salariés en insertion, la contribution à l’activité économique et au développement territorial. Les objectifs sont individualisés en fonction de chaque structure et servent de référentiel pour une évaluation. Les structures d’insertion sont invitées par ailleurs à utiliser un dossier unique de subvention mais aussi à présenter leurs résultats pour les actions financées, ce qui permet au département d’apprécier les résultats obtenus par organisme. Enfin, le département demande aux autres partenaires de l’insertion un suivi des retours en emploi ou entrées en formation des allocataires du RSA qu’ils accompagnent. Les résultats obtenus font l’objet d’échanges et d’analyses dans le cadre des cinq CLIE. Les rapports relatifs au financement d’une action d’insertion, étudiés en commission permanente du département, font ressortir divers éléments de bilan dont les sorties de dispositif.

2.4- La mise en œuvre d’enquêtes de satisfaction auprès des bénéficiaires

Le département indique avoir donné suite à cette recommandation par le cofinancement et la participation à une étude « RSA et pauvreté » en 2012 en lien avec la mission régionale d’information sur l’exclusion de Rhône-Alpes portant sur les difficultés des allocataires du RSA. Cette étude a reposé sur une analyse qualitative des parcours. Les supports de l’enquête étaient constitués d’un questionnaire adressé par courrier, d’entretiens individuels ou collectifs et de l’exploitation des données des CAF. En outre, le département précise que son service insertion est attentif aux besoins qui peuvent être transmis et exprimés individuellement par les allocataires, notamment par le biais des équipes pluridisciplinaires8 et des travailleurs sociaux, ou ses partenaires. Suite à ces enquêtes, le département souligne avoir apporté plusieurs améliorations pour les bénéficiaires avec :

l’édition d’une plaquette d’information sur le RSA et l’adoption du règlement départemental d’insertion ;

la refonte du règlement des remises de dette et des indus ; la levée des freins à l’emploi avec le financement de places dans des structures de

multi-accueil (crèches) pour les enfants des allocataires en recherche d’emploi ; le lancement d’une étude ciblée portant sur les parcours d’insertion des femmes

isolées.

2.5- Une gestion unifiée des dossiers des allocataires du RSA

La chambre invitait le département à élaborer un guide unique pour la gestion des dossiers des bénéficiaires du RSA. Le département indique avoir élaboré une procédure unifiée en commençant par l’évaluation des revenus des travailleurs indépendants. Il indique aussi que l’unification des procédures a été facilitée par l’adoption d’un règlement départemental d’insertion.

8 Composées d’un conseiller général (président de la CLIE concernée), de l’animateur territorial d’insertion, du

responsable de la cellule RSA du Conseil général, d’un représentant de Pôle Emploi et d’un responsable d’action sociale territorialisée.


2.6- Une amélioration de la gestion des indus

La chambre recommandait l’amélioration de la procédure de détection des indus et de leur recouvrement. Malgré un plan de contrôle annuel instituant un rapprochement des fichiers des services fiscaux avec ceux de Pôle Emploi, ainsi que des contrôles sur place, la progression des indus sur la période (+ 3 % en passant de 1.98 M€ à 2.04 M€) nécessitait une amélioration rapide de la politique de détection et de prévention. En termes de détection, le département a incité ses gestionnaires à signaler les situations incohérentes. Dans le cadre d’une convention de gestion signée avec la CAF le 26 février 2013, le département peut également demander un contrôle de la situation d’un allocataire par l’un de ses agents assermentés. La CAF met aussi en œuvre des procédures de contrôle activité/ressources depuis 2013. Le département utilise enfin des outils de prospection de données afin de consolider les informations correspondant aux bénéficiaires. Sur le recouvrement, des procédures ont aussi été mises en place en lien avec la CAF en particulier par la pratique de délais de relance et d’échéances. Certains indus non recouvrés par la CAF sont transférés au département qui se coordonne avec le payeur départemental pour adapter les échéanciers et faciliter ainsi leur recouvrement en fonction des demandes des allocataires et de leur capacité de remboursement. En termes de prévention, des outils sont en cours d’élaboration, tels qu’un projet de plaquette d’information de déclaration des ressources et de changement de situation à déclarer à la CAF ou à la MSA, complémentairement au guide transmis par la CAF qui accompagne les déclarations trimestrielles de ressources. Un projet de livret RSA présentant aux usagers les droits et devoirs des allocataires est également en cours de rédaction. La chambre a finalement observé une nette amélioration du taux de recouvrement des indus, qui témoigne de l’efficacité des procédures mises en place. Le tableau suivant illustre cette évolution :

Tableau n° 1 : taux de recouvrement des indus

2009 2010 2011 2012 2013 2014

Débiteurs d’indus d’insertion et d’aide sociale (compte 4673)

1,57 1,37 1,35 1,37 1,78 2,32

Recouvrement des indus d’insertion et d’aide sociale (compte 753)

0,87 0,51 0,57 0,86 1,24 1,56

Taux de recouvrement 55,4 % 37,2 % 42,2 % 62,7 % 69,6 % 67,2 %

Source : CRC

2.7- La production de données statistiques fiables

La chambre avait recommandé une meilleure synergie entre le département et Pôle Emploi. Parmi les suites données, le département indique avoir obtenu de Pôle Emploi l’accès direct de ses travailleurs sociaux au dossier unique du demandeur d’emploi (DUDE). Il obtient aussi de Pôle Emploi plusieurs listes mensuelles sur les allocataires du RSA (inscrits, nouveaux inscrits, fin d’inscription, sanction). En contrepartie, il transmet mensuellement à Pôle Emploi la liste informatique des allocataires « orientés vers un soutien social » et « orientés vers l’emploi ».


En raison de contraintes liées à son organisation, Pôle Emploi n’est pas en mesure, selon le département, de fournir toutes les informations nécessaires au suivi des allocataires. Le département considère que ces difficultés pourraient être résolues dans le cadre des travaux menés au plan national pour intégrer dans le logiciel SOLIS utilisé par le département les données de Pôle Emploi, afin de rendre possible le suivi des allocataires inscrits ou orientés vers ses services. Dans le cadre des travaux préparatoires au pacte territorial pour l’insertion (PTI), des contacts entre le département et Pôle Emploi sont en cours pour faire évoluer ces modalités.

2.8- La fixation d’objectifs aux organismes conventionnés au titre de l’insertion

La chambre avait invité le département à fixer des objectifs aux organismes œuvrant dans le domaine de l’insertion. Le département rappelle que ces objectifs sont fixés avec l’État et la région, au sein du conseil départemental d’insertion par l’activité économique (CDIAE) puis négociés par structure dans le cadre du dialogue de gestion annuel. Leur réalisation est vérifiée lors des réunions du CDIAE. Le département a établi un tableau de suivi spécifique des résultats obtenus pour les actions qu’il finance. Cet outil est utilisé par les cinq CLIE de Haute-Savoie qui en assurent l’analyse avant présentation pour avis devant la commission thématique concernée et délibération de la commission permanente.

****** La chambre constate donc que ses observations ont été prises en compte et ont reçu soit une suite opérationnelle, soit un début d’exécution ou ont donné lieu à une manifestation d’intention. Certaines recommandations nécessitent un travail conjoint avec de nombreux partenaires. La chambre invite donc le département à faire de ce travail partenarial l’une de ses priorités. 3- LA FIABILITE DES COMPTES

Le département établit, outre son budget principal, deux budgets annexes, celui de l’aérodrome d’Annecy Haute-Savoie Mont-Blanc (situé sur la commune de Meythet) et celui du parc de l’équipement. Un troisième budget annexe a été créé en 2015 pour gérer la compensation financière genevoise (CFG). Le premier budget annexe représentait, en 2014, 0,18 M€ de recettes d’exploitation et le second, 8,76 M€, soit au total 1,14 % des recettes totales de fonctionnement du département. Compte tenu de leur poids très relatif, ces deux budgets n’ont pas été intégrés à l’examen de la fiabilité des comptes. Cet examen a montré que les comptes du département sont globalement fiables sur la période sous revue.

3.1- La comptabilité d’engagement

L’article L. 3341-1 du CGCT indique que « le président du conseil général tient la comptabilité de l'engagement des dépenses ». La comptabilité d’engagement, parce qu’elle recense tous les engagements pris par la collectivité sans attendre leur paiement effectif, permet de donner une image fidèle de ses comptes. Sa mise en œuvre nécessite une organisation permettant de rapprocher au plus près l’engagement comptable de l’engagement juridique.


Le département a voté en 2002 un règlement financier qui met en place l’obligation d’engagement aussi bien pour les crédits en fonctionnement que pour les crédits sur autorisations de programme (AP). Pour ces derniers, l'engagement est réalisé sur la partie affectée de l'AP. Pour les crédits en fonctionnement, l'engagement est réalisé sur les crédits inscrits au budget. Le département a fait le choix de mettre en place une décentralisation de l’exécution budgétaire jusqu’au niveau N-2 (chefs de services). Il est apparu dès lors indispensable que les services suivent leurs engagements et puissent être contrôlés. Le logiciel de gestion financière SEDIT MARIANNE acquis par le département apporte une réponse à cette double préoccupation. Il permet ainsi de réaliser des extractions par services afin de suivre les engagements, les réalisations et les paiements, avec divers détails (tiers, libellé, compte, chapitre). Par ailleurs, afin de s’assurer que les services engagent bien comptablement leurs commandes, avant de pré-mandater les factures qu’ils reçoivent ultérieurement, le logiciel de gestion financière a été paramétré pour qu’il y ait un délai obligatoire entre la date de l’engagement et la date du pré-mandat. Cette procédure a un effet bloquant ; dès lors, les services sont effectivement incités à engager correctement leurs dépenses.

3.2- Le rattachement des charges

Le rattachement des charges permet notamment de relier certaines dépenses de la section de fonctionnement à l’exercice durant lequel le bien ou le service correspondants ont été livrés ou réalisés, selon le principe du service fait, et non à l’exercice de facturation. Le règlement financier met en place la procédure de rattachement des charges. Une délibération en date du 1er décembre 2003 en précise son application en instaurant un seuil minimum de 5 000 €. Le rattachement est prévu pour les charges à caractère général (chapitre 011) à l’exception des opérations qui se traduisent chaque année par le paiement régulier de la dernière échéance sur l’exercice suivant telles que les charges liées aux fluides, aux télécommunications ou encore à l’affranchissement. Cette procédure est aussi prévue pour certaines charges de gestion et les charges financières. Le niveau des charges rattachées est resté assez stable sur la période, ce qui montre une bonne application de la procédure comme suit :

Tableau n° 2 : charges rattachées

En M€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Charges rattachées 19,69 24,73 21,16 17,74 24,60 24,64

Dépenses de l’exercice 568,32 588,78 624,13 561,27 581,77 621,03

Ratio 3,5 % 4,2 % 3,4 % 3,2 % 4,2 % 4 %

Source : comptes administratifs

La chambre relève toutefois que des rattachements de charges ont été opérés en 2013 pour des comptes non prévus par le règlement financier et la délibération précitée. Il s’agit de charges de personnel (chapitre 012) pour un montant de 105 000 € et de dépenses à caractère social : RMI (chapitre 015), APA (chapitre 016) et RSA (chapitre 017) pour un montant de 52 000 €.


Les montants en jeu étant relativement faibles (0.6 % du montant total des charges rattachées pour 2013), ces irrégularités n’ont pas entaché la fiabilité des comptes des exercices sous revue. Le département doit toutefois intégrer les comptes concernés à son règlement financier s’il maintient ce type de rattachement.

3.3- Les comptes d’immobilisations

Ainsi qu’en dispose l’instruction M52, les comptes d’immobilisations en cours (comptes 23) doivent être régulièrement apurés au profit des comptes définitifs d’immobilisations incorporelles (comptes 20) ou corporelles (comptes 21). Cette opération est essentielle afin de ne pas retarder le démarrage de l’amortissement des biens concernés. Le département procède régulièrement à ces opérations puisque le ratio entre les immobilisations en cours et les dépenses d’équipement reste stable sur la période, ce qui témoigne d’apurements en continu sur la période, ce qui est une bonne pratique. Les comptes d’imputation définitive progressent quant à eux régulièrement comme le montre le tableau qui suit :

Tableau n° 3 : apurement des comptes d’immobilisations en cours

En M€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Compte 23 145,33 129,91 129,39 104,89 106,31 107,98

Dépenses d’équipement 105,81 91,59 81,17 74,76 91,70 100,67

Ratio 1,4 1,4 1,6 1,4 1,2 1,1

Compte 20 437,58 499,74 552,03 621,84 664,11 732,71

Compte 21 1 870,54 1 975,00 3 805,10 3 901,40 3 973,20 4 073,14

Source : comptes de gestion

3.4- Les provisions

Dans le cadre de l’instruction M52, les provisions sont obligatoirement semi-budgétaires, elles sont donc, pour les départements, mises en réserve et n’entrent pas dans l’autofinancement disponible. Le département a constitué deux types de provisions : pour risques et charges (compte 15) et pour dépréciation des comptes de tiers (compte 49).

3.4.1- Pour risques et charges

Comme en dispose l’instruction M52, dès qu’un risque est identifié ou qu’une charge est escomptée, le département doit constituer une provision. Le département a ainsi constitué à partir de 2011 puis 2013 deux provisions comme le montre le tableau ci-dessous :

Tableau n° 4 : provisions pour risques et charges

En € 2011 2012 2013 2014

Risques sur emprunts (c/152) 0 0 430 000 615 000

Autres charges (c/158) 13 700 000 8 500 000 10 925 000 20 907 000


La première concerne le risque lié à un emprunt structuré contracté en 2005 auprès de Dexia crédit local qui sera étudié lors de l’examen de la dette.


Il convient de souligner que le provisionnement pour emprunts structurés a été rendu obligatoire par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale uniquement pour les emprunts souscrits à compter du 1er janvier de la même année. Le département a donc mis en œuvre cette procédure à titre facultatif en provisionnant l’équivalent de deux échéances annuelles « dégradées » pour un coût évalué à 0,43 M€. Le choix du département relève donc d’une prudence qui mérite d’être soulignée. La seconde se rapporte au risque lié à la conjonction éventuelle sur une même année N d’un fort prélèvement des fonds nationaux de péréquation des droits de mutation immobilière à titre onéreux (DMTO) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) au titre de l’exercice précédent, d’une part, et d’une chute de ce même produit, d’autre part. Le département explique ainsi que « en cas de retournement de conjoncture, (il) pourrait connaître une situation problématique ». Pour les DMTO et la CVAE, le département provisionne en septembre de l’année N-1 ce qu’il pourrait être amené à mandater l’année suivante au titre de la péréquation tant sur le stock que sur le flux. Il évalue cette provision à partir d’une projection sur le produit attendu de ces deux ressources sur l’année N-1. En année N, le département reprend à son budget primitif la provision ainsi constituée et ajuste sa prévision le cas échéant en décision modificative. Le tableau suivant détaille ce mécanisme qui s’est mis en place à compter de 2011 pour les DMTO et 2013 pour la CVAE :

Tableau n° 5 : provisions pour prélèvement DMTO et CVAE

En € 2011 2012 2013 2014

Provision DMTO (c/158) 13 700 000 8 500 000 10 000 000 20 000 000

Prélèvement au BP (c/73926) 0 13 700 000 8 500 000 10 000 000

Prélèvement au CA 12 829 567 17 300 746 13 096 812 17 878 229

Provision CVAE (c/158) 0 0 925 000 907 000

Péréquation au BP (c/73914) 0 0 0 925 000

Péréquation au CA 0 0 840 237 0


À la lecture de ce tableau, la chambre constate que les provisions au titre des DMTO portent sur la totalité du prélèvement attendu et non uniquement sur son effet « variation ». Le département est du fait de sa richesse en DMTO structurellement contributeur au fonds de péréquation, cela ne constitue pas un risque. Dès lors, il devrait procéder à une inscription du prélèvement directement au budget primitif sans passer par une reprise de provision sauf pour ce qui concerne l’effet « variation ». Le département est donc invité à revoir sa méthode d’évaluation des provisions concernées. Il s’y est engagé en annonçant une modification en ce sens de son règlement budgétaire et financier dès 2017. Enfin, la chambre relève qu’aucun autre risque n’est provisionné par le département en particulier pour litiges ou garanties d’emprunt. En réponse, le département souligne qu’en grande majorité les contentieux qui le concernent résultent de recours pour excès de pouvoir sans qu’il n’y ait ensuite de recours en responsabilité. Quant aux organismes bénéficiant de la garantie d’emprunt départementale, ils sont en très grande majorité liés au logement social avec des risques très limités.


3.4.2- Pour dépréciation des comptes de tiers

Le département provisionne essentiellement les indus du RMI et du RSA qui sont susceptibles de ne pas faire l’objet d’un recouvrement. La provision inscrite au compte 49 a fortement progressé (+ 69,2 %) en passant de 0,76 M€ à 1,29 M€ en 2014 avec des dotations annuelles de 0,25 M€ à compter de 2013.

Tableau n° 6 : provisions pour dépréciations

En € 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Provision dépréciation (c/49) 761 530 840 000 907 413 935 291 1 117 956 1 289 044

Dotations annuelles (c/6817) 250 000 200 000 200 000 200 000 250 000 250 000

Dépréciation au BP (c/73913) 69 954 121 530 132 587 172 122 67 335 78 912

Source : compte de gestion

Si cette démarche de provisionnement est tout à fait adaptée en termes de risque, elle apparait toutefois disproportionnée à sa réalité puisque les reprises sur provisions restent modérées (0,11 M€ en moyenne sur la période) et en-dessous de ce seuil depuis 2013. Cette situation est à mettre en relation avec l’amélioration du taux de recouvrement des indus. La chambre invite donc le département en lien avec le comptable public à revoir à la baisse le montant provisionné en effectuant une reprise, échelonnée le cas échéant, et en diminuant le montant des dotations annuelles.

3.5- Les opérations sous mandat

Le département réalise plusieurs investissements sous mandat pour lesquels il se fait rembourser. Fin 2014, ces opérations représentaient un solde de 10,78 M€ en dépenses (compte 4581) et de 7,73 M€ en recettes (compte 4582) ventilées comme suit :

Tableau n° 7 : opérations sous mandat cumulées à fin 2014

En € Mandat Recettes Dépenses Solde

Pose fibre optique Saint-Gervais SYANE 83 261 70 000 13 261

Pose fibre optique La Balme SYANE 46 839 89 963 -43 124

Centre première intervention Flaine SDIS 74 3 341 062 3 341 062 0

Maison de la mécatronique Etat 4 076 030 6 936 549 -2 860 519

Bibliothèque universitaire Etat 187 500 342 260 -154 760

Total 7 734 692 10 779 834 -3 045 142


Conformément à l’instruction M52, le détail de ces opérations doit figurer en annexe au compte administratif. Si cette annexe est bien présente dans les documents budgétaires du département, elle n’est pas correctement tenue. En premier lieu, les informations contenues dans cette annexe ne sont pas toujours cohérentes avec celles du compte de gestion. Des écarts importants sont ainsi constatés sur certains exercices budgétaires comme suit :


Tableau n° 8 : opérations sous mandat

2009 2010 2011 2012 2013 2014

Solde compte 458 (compte administratif)

1 024 679

1 819 059 2 552

440 514 898

-2 742 810

-3 045 142

Recettes c/4582 (compte administratif)

1 195 000

2 394 000 5 745

449 6 937

527 4 341 869 7 734 692

Dépenses c/4581 (compte administratif)

170 321 574 941 3 193

009 6 422

629 7 084 679

10 779 834

Solde c/458 (compte de gestion)

1 024 679

3 014 059 2 552

440 514 898 496 527 -3 045 142

Ecart 0 -1 195

000 0 0

-3 239 337

0

Source : comptes administratifs et comptes de gestion

Le département explique ces écarts par des erreurs de saisie lors de la confection des annexes. Il convient donc qu’il reste vigilant sur l’établissement de ces documents budgétaires obligatoires. En second lieu, le suivi intermédiaire des opérations qui permettrait d’ajuster les dépenses aux recettes sans attendre la fin des opérations n’est pas systématiquement assuré ce qui fausse la lecture des opérations sous mandat. Ainsi, la construction du CPI de Flaine, opération démarrée en 2009 et soldée en 2014, n’a donné lieu au cours de son exécution à aucune inscription au titre des dépenses comme le montre le tableau suivant :

Tableau n° 9 : CPI de Flaine

En € <2009 2009 2010 2011 2012 2013 2014 cumul

Recettes (c/4582)

329 000 366 000 1 224 000 1 252 900 157 400 0 11 762 3 341 062

Dépenses (c/4581)

0 0 0 0 0 0 3 341 062 3 341 062

Source : compte de gestion

Le département a pourtant confirmé que cette opération avait bien donné lieu à des études et travaux mandatés sur des comptes 2031 « frais d’études », 2033 « frais d’insertion » et 231318 « autres bâtiments publics » tout au long de son exécution. La chambre demande donc au département, en lien avec le comptable public, d’ajuster les annexes relatives aux opérations sous mandat aux informations contenues dans le compte de gestion et de les compléter de manière régulière par des décomptes intermédiaires permettant de rattacher régulièrement les dépenses réalisées à l’opération sans attendre les décomptes finaux. 4- LE PILOTAGE BUDGETAIRE

Si la préparation et l’exécution budgétaires sont des phases bien conduites par le département, la chambre a relevé trois points où le pilotage de la collectivité apparait insuffisant sur la période sous revue :

la gestion pluriannuelle ; l’utilisation des excédents de fonctionnement ; le traitement de la compensation financière genevoise (CFG).


4.1- La préparation et l’exécution budgétaires

Conformément au règlement financier départemental, la préparation budgétaire est pour partie décentralisée afin de responsabiliser les services, développer une culture de gestion et permettre une appropriation de la pluri-annualité. La préparation budgétaire démarre en mai-juin de N-1 avec des orientations données par l’exécutif sur l’augmentation des dépenses de la section de fonctionnement, la fiscalité et l’endettement. Cette préparation se fait sur la base d’une rétrospective sur deux ans et se traduit par un tableau prospectif sur trois ans. Ce tableau va servir de pivot à toute la démarche de préparation budgétaire. Conjointement, les services sont invités à élaborer leurs propositions sur trois ans en fonctionnement et en investissement. À cette occasion, un point d’étape est effectué sur les réalisations budgétaires. Une discussion contradictoire s’engage alors pour élaborer une seconde version du tableau prospectif qui est présenté à l’exécutif, celui-ci pouvant d’ores et déjà pratiquer des arbitrages. Un séminaire financier est organisé en septembre avec les conseillers départementaux sur la base de ce tableau afin de rendre les arbitrages les plus importants et statuer sur des enveloppes budgétaires définitives. Une lettre de cadrage est alors rédigée à l’attention des services, afin de les orienter dans la préparation des rapports pour le budget primitif. Ces projets de rapports sont ensuite présentés et débattus en commissions thématiques. De nouveaux arbitrages peuvent intervenir à l’issue de ces commissions mais à l’intérieur des enveloppes préalablement définies. Le schéma ci-dessous, élaboré par le département, résume les différentes étapes de ce travail de préparation budgétaire :

Le département conduit régulièrement ses débats d’orientation budgétaire et produit à l’intention de ses élus des documents de qualité.

Vote du BP

1/ Élaboration décentralisée +

Prospective DSF de n+1 à n+3 après 1ères

directives données par le PCG

2/ Réunions DGS/ services

/ DSF = cadrage

5/ Séminaire Financier avec tous les élus = fixation

définitive des enveloppes

7/ Commissions thématiques => arbitrages PCG

8/ Commission Finances avec

PCG => arbitrages

Juin Juillet Septembre Octobre Novembre Décembre

3/ Réunion DSF/DGS/PCG

= arbitrages

4/ Préparation du DOB

6/ Préparation des rapports par les services selon les enveloppes définies en

séminaire financier – saisie des propositions dans SEDIT

Contrôle de la DSF

Contrôle du service de l’Assemblée


Il convient toutefois d’indiquer que la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRé) a modifié l’article L. 3312-1 du CGCT relatif à l’adoption du budget départemental et renforcé le cadre dans lequel les départements doivent conduire leurs débats d’orientation budgétaire. Ils doivent en particulier produire un « rapport sur les orientations budgétaires de l'exercice, les engagements pluriannuels envisagés, la structure et l'évolution des dépenses et des effectifs ainsi que sur la structure et la gestion de la dette ». Ce rapport qui « fait l'objet d'une transmission au représentant de l'Etat dans le département, d'une publication et d'un débat au conseil départemental, dont il est pris acte par une délibération spécifique » vise donc à mettre en œuvre une information financière plus complète et plus transparente, le département étant ci-après appelé à être plus explicite sur les moyens dont il dispose pour financer ses engagements pluriannuels et en particulier la CFG encaissée et disponible. Il convient d’ajouter que le décret n° 2016-841 du 24 juin 2016, pris en application de la loi précitée, crée un article D. 3312-1 du CGCT qui précise ces obligations et les conditions de diffusion du rapport, mis à la disposition du public dans les quinze jours suivant la tenue du débat d’orientation budgétaire. Au niveau de l’exécution budgétaire, le tableau suivant montre l’évolution des taux de réalisation des dépenses et recettes sur la période sous revue :

Tableau n° 10 : taux de réalisation budgétaire

En % 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Evolution

Fonctionnement

Dépenses 96,5 95,7 93,2 93,5 94,8 96,7 +0,2 %

Recettes 100,9 105,6 107,2 105 105 104 +3,1 %

Investissement

Dépenses 76,1 72,7 76,2 83,7 69,5 60,3 -15,8 %

Recettes 68,7 57,9 69,5 87,7 66,7 57,8 -10,9 %


En fonctionnement, ces taux ne montrent pas d’anomalies particulières. Ils restent stables au niveau des dépenses en dépit de baisses ponctuelles s’expliquant par le rythme parfois difficile à évaluer des dépenses sociales et des appels de fonds effectués par les gestionnaires du RSA. En recettes, ces taux sont performants, ce qui s’explique par la progression, au-delà des prévisions, du produit des DMTO et, en 2011, du produit de CVAE qui constituait une ressource nouvelle difficile à prévoir. Il convient toutefois de rappeler que les prévisions de recettes doivent être aussi précises que possibles. Dès lors le département ne peut afficher durablement un taux de réalisation budgétaire des recettes de 105 %. Avec un niveau moyen de recette de 700 M€ en fin de période, 5 % représente 35 M€ soit 22 % du produit des DMTO de fin de période sous revue. En investissement, les taux sont à différencier entre les dépenses d’équipement et les subventions versées comme le montre le tableau ci-dessous. Le département explique que les dernières sont moins bien exécutées du fait du rythme de réalisation variable des travaux dans les communes. Ce constat est aussi observable dans une moindre mesure pour le département au titre de ses immobilisations en cours (compte 23).


Tableau n° 11 : taux de réalisation budgétaire en dépenses d’investissement

En % 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Evolution

Équipement (compte 21) 80,2 85,7 77,6 84,1 81,9 81,9 +1,7 %

Équipement (compte 23) 97,2 95,2 92,9 86 88,4 84 -13,2 %

Subventions (compte 204) 93,1 90,8 83,8 78,5 78,8 73,8 -19,3 %

Source : compte administratif

La chambre invite donc le département à suivre ces subventions et mettre en place le cas échéant des échéanciers et des règles de caducité qui inciteraient les communes à un suivi actif de leurs demandes.

4.2- La gestion pluriannuelle

4.2.1- La programmation pluriannuelle des investissements (PPI)

Sur la période sous revue, l’autofinancement est au cœur de la stratégie financière du département afin de maintenir un haut niveau d’investissement, en limitant le recours à l’emprunt et en se désendettant. Dès lors, le département devrait donc disposer d’une programmation pluriannuelle des investissements (PPI) qui lui serve de document stratégique. Or, sa programmation actuelle, établie en 2012, et synthétisée dans le tableau ci-dessous appelle plusieurs remarques.

Tableau n° 12 : PPI

En M€ 2008/2011 2012/2015 2016 et + Total En %

Bâtiments 36,45 42,77 11,80 91,02 9,3

Collèges 52,30 62,42 19,00 133,71 13,7

Culture 8,89 13,45 19,50 41,84 4,3

Médico-social 19,01 14,84 0,64 34,49 3,5

Enseignement supérieur 0 2,71 0 2,71 0,3

Transports modes doux 1,79 7,68 16,59 26,05 2,7

Routes 97,09 91,35 251,43 439,87 45,1

Sports 3,00 2,50 0 5,50 0,6

Transports 11,74 138,57 49,81 200,12 20,5

Total 230,27 376,29 368,77 975,32 100,0

Source : département 74

Il s’agit tout d’abord d’un document ancien et qui mériterait, compte tenu des enjeux, d’être actualisé et prolongé pour avoir une vision plus prospective. Si l’on retient son rythme quadriennal, la PPI s’arrêterait aujourd’hui en 2019, ce qui peut paraître limité. Ensuite, la chambre a constaté une discordance entre le montant des investissements figurant sur la période quadriennale 2012/2015 (376,29 M€) et le montant figurant aux comptes administratifs 2012 à 2014 (soit une période plus courte) examinés (479,68 M€ en équipements et subventions). S’il est utile qu’une PPI comprenne un volet rétrospectif afin de mesurer les évolutions, celui-ci devrait être actualisé en fonction des réalisations. Enfin, le montant d’investissement retenu dans la PPI pour la dernière période quadriennale (2016 et +) semble faible (368.77 M€) puisqu’il correspond à un volume d’investissement moyen de 92.19 M€ par an alors qu’en 2014, le montant mandaté sur cette année a dépassé 170 M€.


Le document n’apparait donc pas suffisamment exhaustif alors que le département annonce d’importants projets, en particulier au titre du contrat de plan État-région 2015-2020. De fait, il envisage d’affecter, sur cette période, 100 M€ au désenclavement du Chablais, 47,5 M€ à l’aménagement du sillon routier alpin nord (Aix-Annecy) et 25 M€ à la construction du Funiflaine9. Au total, le département déclare s’engager à hauteur de 247,35 M€ au titre du contrat de plan sans compter le percement du tunnel du Semnoz qui n’est pas chiffré dans ces documents de programmation. Lors de l’instruction, le département a expliqué vouloir éviter que les opérations qui figurent en PPI soient considérées comme un engagement ferme de la collectivité et que ses propres engagements financiers soient affichés alors que ceux de ses partenaires ne seraient pas encore connus ou stabilisés. Il n’en reste pas moins que la PPI du département apparait en décalage et doit être actualisée. Il lui faut assurer un suivi en continu de cette programmation qui vient à l’appui du rapport d’orientation budgétaire tel que prévu par l’article nouveau L. 3312-1 du CGCT, évoqué ci-dessus, relatif à l’adoption du budget départemental. Cette PPI pourrait être par ailleurs utilement complétée d’indications sur ses moyens de financement et en particulier de la CFG affectée aux investissements structurants (cf. supra).

4.2.2- La gestion en autorisation de programme (AP)

Les AP sont l’outil budgétaire opérationnel de la programmation pluriannuelle qui vient d’être évoquée. La chambre relève que le département a adopté de bonnes pratiques en gérant l’intégralité de ses dépenses réelles d’investissement, à l’exception des dépenses financières et des dépenses imprévues, en AP et crédits de paiement (CP). Sur l’exercice 2014, ce type de gestion concernait 69,8 % des dépenses totales d’investissement (177,96 € sur 255,02 M€). Ce mode de gestion est appliqué de manière rigoureuse, les CP non utilisés étant annulés et réinscrits sur les exercices suivants. L’échéancier des AP est en outre bien géré avec en particulier des CP dont le phasage suit la réalisation et dont les dotations s’éteignent progressivement, ce qui permet d’ouvrir de nouvelles AP et de nouveaux CP au titre des exercices futurs sans difficulté. Au budget primitif 2015, sur les huit politiques publiques du département, deux seulement présentaient des CP en hausse très modérée sur les années futures comme l’indique le tableau suivant :

Tableau n° 13 : phasage des CP au budget primitif 2015

En M€ AP votées <2015 2015 2016 2017 2018 2019 et +

Enfance et PA/PH 23,52 3,00 5,54 5,34 7,03 2,59 0

Action sociale et logement 60,88 30,49 11,15 8,83 6,95 3,46 0

Routes 599,60 266,46 115,09 96,71 81,65 32,06 7,62

Education et culture 109,31 20,49 37,00 33,03 14,98 2,90 0,91

Economie 26,04 18,78 4,83 2,33 0,10 0 0

Tourisme 26,29 8,31 7,85 2,93 3,82 3,20 0,18

Aménagement territoire 219,01 136,47 42,17 22,87 14,51 2,96 0,01

Administration 39,82 10,67 18,79 6,46 3,22 0,60 0,07

Total 1 104,48 494,68 242,42 178,53 132,27 47,77 8,80

Source : CD74

9 Remontée mécanique entre la commune de Magland et les stations de sports d’hiver des Carroz et de Flaine.


La chambre a toutefois relevé deux points d’amélioration sur cette gestion en AP/CP. En premier lieu, le niveau d’affectation des AP10 est faible et ne révèle pas, comme la PPI qui vient d’être présentée, l’importance des investissements envisagés par la collectivité. De fait, le ratio qui donne le temps théorique, en années, nécessaire à la couverture des AP affectées par les crédits de paiement (CP) de l’année en cours, n’est que de deux ans en moyenne sur 2013 et 2014 comme suit :

Tableau n° 14 : taux de couverture des AP par les CP

En M€ 2013 2014

AP affectées au 01/01 281,01 321,37

AP affectées dans l’année 270,64 222,02

AP affectées annulées -51,38 -11,57

Solde AP affectées 500,27 531,82

CP mandatés 166,61 177,96

AP affectées au 31/12 restant à couvrir 333,66 353,86

Ratio 2,00 1,99


L’ordonnateur a indiqué à la chambre qu’il n’affiche ses projets que lorsqu’ils sont pleinement identifiés et sur le point d’être mis en œuvre. Cette prudence, à certains égards extrême, nuit à la lisibilité des engagements pluriannuels de la collectivité et doit être, selon la chambre, corrigée. Ce niveau de faible d’affectation des AP pourrait en effet traduire, pour le département, une impossibilité de son organisation à absorber une programmation ambitieuse. En second lieu, le règlement financier du département prévoit une règle de caducité avec une durée maximale de cinq ans pour une AP, « sauf prorogation de l’assemblée ». Or, la chambre relève que sur la période sous revue, la part d’AP supérieures à 5 ans a augmenté de manière significative de 2011 à 2013 comme le montre le tableau ci-dessous :

Tableau n° 15 : AP supérieures à 5 ans

En M€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014

AP votées 1 019,11 1 023,52 1 070,35 1 097,04 1 159,64 1 032,01

AP > 5 ans reliquats 259,03 289,33 444,30 452,02 498,20 322,43

% 25,4 28,3 41,5 41,2 43,0 29,5

Source : CD74

Le département explique que cette caducité de cinq ans n’est pas adaptée pour certaines AP ayant des durées de vie très longues comme celle relative au contournement de Thonon (127,27 M€) ouverte en 2002 et soldée en 2014. Cette prorogation peut être admise au regard de la nature des projets mais à condition que l’assemblée délibérante en soit régulièrement informée afin qu’elle valide les ajustements de montant et de durée qui s’avèreraient nécessaires.

10 L’affectation consiste à réserver tout ou partie d’une AP pour une ou plusieurs opérations identifiées dans leur

objet, leur montant et leur délai.


Le département explique également que d’autres AP relatives à l’aide aux communes s’étendent sur des durées longues car liées aux échéanciers de leurs projets. La chambre a de fait constaté sur la période sous revue la présence sur ces AP de reliquats de plus de 5 ans importants comme le montre le tableau suivant :

Tableau n° 16 : reliquats d’AP d’aides aux communes au-delà de 5 ans

En M€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Aides communes 2003 10,96 10,60 10,60

Aides communes 2004 10,94 10,94 10,94

Aides communes 2005 12,04 11,83 11,83

Aides communes 2006 12,76 12,76 12,76 12,76

Aides communes 2007 12,76 12,76 12,78

Aides communes 2008 12,78 12,13

Total 21,90 33,58 46,13 37,35 38,30 37,67

Source : CD74

Cette situation n’est pas de bonne gestion car le délai entre le fait générateur de l’aide (ouverture de l’AP permettant le vote d’une subvention) et son attribution est trop important. L’information de l’assemblée délibérante y perd en qualité. C’est pourquoi la chambre suggère que le département apure, comme le stipule son règlement financier, les reliquats d’AP de subventions non affectés au-delà de cinq ans et délibère à nouveau sur les demandes d’aides qui seraient le cas échéant maintenues par les communes. Cette mesure permettrait de suivre de manière plus actualisée les aides accordées.

4.3- L’utilisation des excédents de fonctionnement

4.3.1- Une stratégie d’accroissement du résultat

Il convient de rappeler que, sur la période sous revue, l’autofinancement est au cœur de la stratégie financière du département. Cela se traduit par la constitution d’excédents de fonctionnement importants. Le tableau suivant permet d’observer que les résultats en section de fonctionnement reportés chaque année et qui sont en très forte hausse (151,2 %) permettent de financer, au travers d’une partie capitalisée, des besoins en section d’investissement eux-mêmes en hausse (69,2 %). Il en résulte des excédents cumulés très élevés en fin période comme suit :

Tableau n° 17 : affectation du résultat

En € 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Variation

Résultat de la section de fonctionnement N-1 reporté

68 929 941 44 747 058 91 056 730 123 378 785 182 759 186 173 174 730 151,2 %

Excédent de fonctionnement capitalisé (c/1068)

52 000 000 30 565 708 65 379 000 54 113 400 85 953 056 87 627 771 68,5 %

Solde négatif de la section d’investissement N-1 (D001)

51 786 465 30 565 708 65 379 000 54 113 400 85 953 056 87 627 771 69,2 %

Excédent de fonctionnement reporté (R002)

16 929 941 14 181 350 25 677 730 69 265 385 96 806 130 85 018 03511 402,2 %

11 La différence entre le résultat de N-1 et l’excédent capitalisé est de 85 546 960 € qui se ventilent en 85 018 035 €

d’excédent reporté et 528 924 € de report à nouveau débiteur constitué par la reprise du résultat de fonctionnement négatif de clôture d’une régie départementale (centre de l’informatique et des TIC de Haute-Savoie).


Excédent de fonctionnement de l’exercice N

27 817 117 76 875 380 97 701 055 113 493 801 76 368 600 65 567 051 135,7 %


Le département déclare que ces excédents vont se résorber au fil de ses investissements futurs. Il reste que cette stratégie qui conduit à optimiser des recettes afin de dégager un haut niveau d’autofinancement peut aussi avoir des effets pervers en particulier de sous-consommation sur certains postes de dépenses. La chambre a pu le constater au titre des espaces naturels sensibles (ENS).

4.3.2- Des crédits sous-consommés : l’exemple des espaces naturels sensibles (ENS)

4.3.2.1- La politique départementale des ENS

Le département a décidé par délibération du 22 décembre 2007 de mettre en œuvre un schéma départemental des ENS pour la période 2008/2014. Ce schéma a été prorogé jusqu’en 2015 suite à une première délibération « bilan » en date du 10 décembre 2012. La période 2008/2014 a donné lieu à la valorisation de 124 sites pour près de 8 000 hectares. Plusieurs programmes ont en outre été mis en œuvre dans la gestion de l’eau et des milieux aquatiques avec notamment la mise en place de contrats de rivières mais aussi la protection des alpages. Une action spécifique a été conduite au titre des corridors biologiques mis en place au niveau régional. En tant que propriétaire de sites12, le département a assuré leur entretien avec l’appui de chantiers d’insertion. Au titre de la connaissance de ces milieux naturels, le département a conduit en propre des actions spécifiques sur la qualité des cours d’eau et en soutien auprès d’autres maîtres d’ouvrage. Quant aux actions de sensibilisation, le département a initié diverses actions en propre ou suite à appels à projets, en particulier au travers de la création d’outils pédagogiques. Enfin, des actions transversales ont été conduites avec plusieurs directions départementales, en particulier la direction des routes (développement de la fauche tardive, prise en compte des espèces végétales envahissantes, gestion des points de collision avec la faune) et la direction des infrastructures et transports (mise en place de corridors biologiques, développement d’un réseau de voies vertes en bord de lac et rivière).

4.3.2.2- Le niveau de consommation des crédits

Malgré ce bilan, le département ne consomme pas suffisamment les crédits récoltés alors que le taux des taxes pratiqué est au maximum légal. Le taux de la TDENS, revalorisé par délibération du 18 mars 2002, a été jusqu’en 2012 de 2 % (sauf catégories particulières de construction) soit le maximum légal. Ce taux était au-dessus de la moyenne observée pour l’ensemble des départements (1,13 %), ainsi que l’indique une enquête du ministère de l’égalité des territoires et du logement. Le département voisin de la Savoie avait quant à lui mis en place un taux de 1 %. En 2013, le département a mis en œuvre la nouvelle taxe d’aménagement (TA), créée par une délibération en date du 24 octobre 2011 en fixant son taux au maximum légal de 2,5 %. Sur la période sous revue, le produit cumulé de ces différentes taxes a fluctué mais dépasse en moyenne le seuil des 10 M€ comme suit :

12 Dont les principaux sont le plateau des Glières (436ha), le domaine forestier du Chablais (284ha), les plaines du

Fier (150ha) et des Usses (100ha) et le domaine de Rovorée près du Léman (24ha).


Tableau n° 18 : produit des taxes d’urbanisme

2009 2010 2011 2012 2013 2014

TDENS (compte 7323) 8,10 7,32 9,23 10,59 7,38 2,50

TDCAUE (compte 7324) 1,51 1,15 1,81 1,47 0,93 0,13

TA (compte 7327) 0 0 0 0 1,24 9,67

Total 9,61 8,47 11,04 12,06 9,56 12,3


Conformément au CGCT (articles L. 2313-1 et R. 2313-8), le département produit une annexe au compte administratif présentant l’emploi des recettes grevées d’une affectation spéciale, dont les taxes d’urbanisme. Le département produit cette annexe avec une qualité de détail en distinguant d’une part les dépenses d’acquisition, d’aménagement et d’entretien et d’autre part les dépenses de gestion. Au titre des dépenses, la chambre constate les évolutions suivantes :

Tableau n° 19 : utilisation du produit des taxes d’urbanisme

2009 2010 2011 2012 2013 2014

Solde exercice N-1 15,54 17,50 20,57 23,03 25,22 24,31

Produit exercice N 9,61 8,47 11,04 12,06 9,56 12,30

Sous-total recettes 25,15 25,97 31,61 35,09 34,78 36,61

Restitution de taxe (TDCAUE)13 -1,85 -1,57 -2,24 -1,47 -2,06 -2,01

Dépenses mandatées -5,80 -3,82 -6,34 -8,41 -8,40 -9,7

Sous-total dépenses -7,95 -5,39 -8,58 -9,88 -10,46 -11,71

Solde exercice N 17,50 20,57 23,03 25,22 24,31 24,90

Ratio dépenses/recettes 31,6 20,7 27,1 28,1 30,1 32,0


Il apparait que, si le produit des taxes d’urbanisme est assez fluctuant sur la période, il s’agrège à un solde sans cesse croissant sur les exercices précédents quoique en diminution en 2014. Dès lors, le produit total à utiliser a progressé de 45,1 % (+ 11,36 M€) et atteint 36,61 M€ en 2014. Certes, les dépenses mandatées progressent de 67,2 % sur la période mais elles ne gagnent pas suffisamment en volume (+ 3,9 M€) pour résorber le produit disponible. La situation est donc structurellement excédentaire pour ces taxes d’urbanisme et en particulier pour la TDENS dont le produit n’est pas assez utilisé, le produit de la TDCAUE étant intégralement reversé au CAUE de la Haute-Savoie. Le solde disponible en fin d’exercice a ainsi cru de 42,3 % et atteint près de 25 M€ en fin de période. Cette sous-consommation est d’autant à souligner que le taux voté par le département est au maximum légal tant pour la TDENS que pour la TA. Ainsi que l’indiquait l’enquête précitée du ministère de l’égalité des territoires et du logement, le département de la Haute-Savoie était en 8ème position au niveau national pour le volume collecté et le 3ème avec le solde le plus important (23 M€). Le département affirme vouloir suivre un nouveau schéma où son rôle serait renforcé en tant que maître d’ouvrage sur des projets d’acquisition, d’aménagement et de gestion de sites majeurs. Les nouvelles orientations définies pour la période au-delà de 2015 devraient donc selon la collectivité « entraîner un accroissement significatif des dépenses ».

13 À partir de 2013, il ne s’agit plus d’une restitution de taxe mais d’une fraction de la TA attribuée au CAUE.


De surcroît, le département envisage de conforter son niveau d’intervention « auprès des collectivités et autres partenaires réguliers qui contribuent largement aux objectifs de la politique départementale ». Ainsi, le département prévoit une augmentation des dépenses au titre de la TA de l’ordre de 6 M€ par an, ce qui porterait le niveau des dépenses annuelles au-delà de 15 M€. Au terme d’une période de 4 à 5 ans, cette augmentation pourrait avoir résorbé le stock thésaurisé. Il est toutefois regrettable que n’aient pas été suffisamment analysées les raisons de la sous-consommation chronique. La chambre suggère donc que le département effectue un bilan précis sur l’utilisation des taxes d’urbanisme et décide de mesures permettant de réduire cet écart entre des recettes dynamiques et une consommation insuffisante, le cas échéant en ajustant le taux pratiqué.

4.4- La compensation financière genevoise (CFG)

4.4.1- L’historique et les modalités de fonctionnement

La CFG est versée par la « République et canton de Genève » (Suisse) à la France depuis 1973 en contrepartie des charges de structure supportées par certaines communes françaises, du fait de la présence sur leurs territoires de résidents travaillant dans l’agglomération genevoise. Elle est donc justifiée par le déséquilibre entre une localisation des emplois et de la valeur ajoutée dans la ville-centre de l’agglomération genevoise et une localisation des lieux de vie en périphérie et notamment dans les communes françaises limitrophes ou proches qui connaissent une pression forte en termes d’aménagement foncier, de logement, de transport et de services. Un traité international en date du 29 janvier 1973 affecte ainsi cette compensation aux « collectivités locales de l’Ain et de la Haute-Savoie en considération des charges publiques qu’elles supportent à raison de leurs habitants travaillant à Genève ». Elle trouvera ultérieurement une justification supplémentaire du fait de l’imposition à la source du revenu des Français travaillant dans le canton de Genève, celle-ci restant régie par une convention fiscale franco-suisse de 1966 qui n’a pas été remise en cause par un accord fiscal plus récent (11 avril 1983) prévoyant pour d’autres cantons frontaliers l’imposition au lieu de résidence. La CFG est donc restée une particularité locale. Versée par tranches annuelles (en 2015 a été versée la 43ème tranche), la CFG, est assise, à hauteur de 3,5 %, sur la masse totale des salaires bruts des travailleurs frontaliers déclarés chaque année par les employeurs genevois. Elle est perçue depuis 1975 par le budget de l’État en France. Elle fait l’objet d’une répartition entre les départements de l’Ain et de la Haute-Savoie selon une clé fixée par le ministère de l’intérieur et le ministère de l’économie et des finances « pour prendre en compte les évolutions démographiques constatées ». Ceux-ci ont révisé en 2013 la clé de répartition pour la fixer à 23,3 % pour l’Ain et 76,7 % pour la Haute-Savoie. Cette révision a en outre permis d’actualiser la notion de travailleur frontalier en y incluant les citoyens suisses travaillant dans le canton de Genève mais résidant dans l’un des deux départements limitrophes. En revanche, les fonctionnaires internationaux ont été exclus de cette notion du fait de leur régime d’imposition dérogatoire. Enfin, le mode de répartition, doit dorénavant faire l’objet d’une révision tous les cinq ans pour éviter son obsolescence.


En pratique, les départements se chargent ensuite de répartir ces fonds selon des règles qui leur sont propres. Leur compétence n’est cependant pas explicite puisque le traité du 29 janvier 1973 dispose que la CFG est transférée « aux trésoriers payeurs généraux des départements de l’Ain et de la Haute-Savoie qui eux-mêmes créditeront les collectivités locales bénéficiaires ». L’Etat reste donc en vertu de ce texte seul compétent. Certes, un arrêté du 9 décembre 2014 portant modification de l’instruction M52 (cf. supra), identifie des imputations budgétaires spécifiques aux départements concernés afin de leur permettre de percevoir et reverser la CFG mais si leur compétence est implicitement reconnue en comptabilité cela ne peut constituer un fondement juridique suffisant. Consultés par le procureur général près la Cour des comptes, à la demande de la chambre, le Ministère de l’Économie et des Finances et le Ministère de l’Intérieur ont reconnu la nécessité de conforter et clarifier le dispositif. La CFG a connu sur la période sous revue une très forte croissance (+ 79 %) et atteint 177,86 M€ en 2014 pour la Haute-Savoie comme suit :

Tableau n° 20 : montant de la CFG produite de 2009 à 2014

En M€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Evolution Variation annuelle moyenne

CFG totale 127,5 158,55 184,68 198,08 212,68 228,4 79,1 % 12,4 %

Ain 29,52 30,94 40,30 45,59 46,32 50,54 71 % 11,9 %

Haute-Savoie 97,98 127,61 144,38 152,49 166,36 177,86 81,5 % 12,7 %

Source : départements 74 et 01

Il convient de rappeler que les dépenses d’investissement hors dette du département se sont établies à 170,45 M€ en 2014 soit un niveau assez proche. Le fort dynamisme de la CFG trouve son origine dans la hausse constante du nombre de frontaliers (6,1 % en moyenne annuelle) et donc de l’assiette des rémunérations brutes servant à sa liquidation que montre le tableau suivant :

Tableau n° 21 : évolution du nombre de frontaliers

2009 2010 2011 2012 2013 2014 Evolution Variation annuelle moyenne

Travailleurs frontaliers 65 712 NC 74 049 81 064 82 231 88 362 34,5 % 6,1 %


La CFG donne lieu à une quadruple répartition mise en place par délibération cadre du conseil général de Haute Savoie en date du 19 décembre 2011 et déclinée chaque année et pour chacune de ses tranches par plusieurs délibérations de la commission permanente :

une première dotation représentant 55 % de la CFG est allouée directement aux communes concernées14 dès lors qu’elles comptent des résidents travaillant dans le canton de Genève. L’allocation versée en section de fonctionnement est libre d’emploi.

une seconde dotation représentant 15 % de la CFG est allouée au département en section de fonctionnement et est libre d’emploi.

14 295 communes ont bénéficié de cette dotation en 2014 dont les premières sont Annemasse (10,08 M€), Gaillard

(5,20 M€) et Saint-Julien-en-Genevois (4,7 M€).


un montant forfaitisé (9 M€ en 2012 puis 10 M€ à compter de 2013) est alloué au département pour alimenter un fonds départemental pour le développement des territoires (FDDT) que vient abonder une participation similaire du département. Ce fonds finance par canton des investissements communaux15 sélectionnés par un « groupe mixte transfrontalier » qui réunit 9 conseillers départementaux et 9 élus locaux (8 maires et un représentant des intercommunalités).

le solde est versé à un fonds départemental des interventions structurantes (FDIS) destiné à financer de grands projets principalement de voirie et de transports. Les fonds sont alloués en fonction de la maîtrise d’ouvrage concernée (département communes ou autres tiers)16.

Antérieurement, aucune délibération cadre n’existait et les règles de répartition étaient déterminées chaque année suite à la consultation du groupe mixte transfrontalier. Quelques constantes existaient toutefois avec une fraction allouée aux communes à hauteur de 60 %, une fraction allouée au département à hauteur de 15 % puis deux enveloppes, l’une « cantonalisée » destinée au financement de projets par cantons et répartie par le groupe mixte, l’autre destinée à des projets structurants liés à des problématiques transfrontalières. La révision en 2013 de la clé de répartition entre l’Ain et la Haute-Savoie a engendré pour la Haute-Savoie un produit complémentaire de l’ordre de 1,5 M€ que le groupe mixte frontalier a proposé d’affecter en complément de financement du projet de transport urbain CEVA. Cette affectation a été approuvée par la commission permanente du 17 décembre 2012. Enfin, l’abandon du cours plancher du franc suisse par rapport à l’euro et sa réévaluation depuis début 2015 a généré un produit supplémentaire d’environ 20 M€. Les montants répartis sur la période sous revue ont évolué comme suit :

Tableau n° 22 : répartition de la CFG 74

En M€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Evolution Variation annuelle moyenne

Montant total reçu 97,98 127,61 144,38 152,49 166,36 177,86 81,5 % 12,7 %

dont dotation communes 58,79 76,56 79,41 83,10 90,66 96,93 64,9 % 10,5 %

dont dotation département 15,46 18,25 21,66 22,66 24,73 26,43 71 % % 11,3 %

dont enveloppe cantonalisée

13,09 14,87 0 0 0 0 - -

dont FDDT 0 0 9,00 10,00 10,00 10,00 - -

dont FDIS 10,63 17,92 34,31 35,33 39,45 42,87 303,1 % 32,2 %

dont CEVA 0 0 0 1,39 1,52 1,62 - -


Les dotations de fonctionnement versées aux communes et celle versée au département ont connu des évolutions similaires avec une progression dynamique de 10 % par an. En revanche, les crédits cantonalisés, forfaitisés depuis 2012, ont nettement diminué au profit des interventions structurantes. Les crédits ciblés sur le FDIS ont ainsi quadruplé sur la période sous revue en passant de 10,63 M€ à 42,87 M€.

15 Les 34 cantons de la Haute-Savoie ont bénéficié du FDDT en 2014 dont les premiers sont Saint-Julien-en-

Genevois (1,50 M€), Douvaine (1,14 M€) et Annemasse-ville (0,96 M€). 16 21 projets ont bénéficié du FDIS en 2014 dont 8 en maîtrise d’ouvrage directe du département et 13 en maîtrise

d’ouvrage extérieure, Les premiers projets ont été le CEVA (11,6 M€), le désenclavement du Chablais (4,53 M€) et le programme de travaux du SMDEA (3,5 M€).


4.4.2- Des modalités de gestion irrégulières jusqu’en 2015

4.4.2.1- Une gestion extrabudgétaire avec un « budget annexe » non

réglementaire

Depuis l’origine et jusqu’en 2013, la gestion de la CFG a été extrabudgétaire, le département ne souhaitant pas qu’elle vienne impacter son propre budget. Une organisation « atypique » fut dès lors mise en place avec la création d’un « budget annexe » qui n’apparaissait qu’au compte de gestion et était absent du compte administratif de la collectivité. La dotation des communes, l’enveloppe cantonalisée (puis le FDDT) et la part du FDIS leur revenant étaient donc versées directement aux collectivités par le comptable à partir de ce budget et sur la base des délibérations de la commission permanente. Pour ce qui revenait au département, une double procédure fut utilisée avec l’émission de titres :

en section de fonctionnement, au compte 74888 « autres attributions et participations » pour la dotation de fonctionnement lui revenant ;

en section d’investissement, au compte 1318 « autres subventions d’équipement transférables » pour la majeure partie du FDIS lui revenant pour financer les équipements structurants dont il avait la maîtrise d’ouvrage.

Ces dispositions se justifient selon l’ordonnateur et le comptable par la nécessité de suivre l’emploi de la CFG mais aussi par l’impossibilité où ils estimaient se trouver d’établir un budget annexe réglementaire avant le 31 mars alors que la CFG est notifiée et versée en fin d’année. La chambre observe toutefois qu’un budget est un acte prévisionnel et qu’au regard de l’historique de la CFG, des prévisions pouvaient être établies tout en envisageant une décision modificative en fin d’année. Un tel budget méconnaissait l’article L. 3312-1 du CGCT qui dispose qu’il n’appartient qu’à l’assemblée départementale d’établir son budget et donc de décider de créer un budget annexe. Enfin, c’est à partir de ce budget sans existence juridique, que le département, au travers de sa commission permanente, a pris les arrêtés attributifs de CFG, ceux-ci indiquant que ces subventions seraient « prélevées au budget départemental» et que les ordonnateurs du département ont émis, les mandats correspondants pris en charge par le comptable public. Cette organisation de la CFG a produit jusqu’en 2013 des décisions contestables et la gestion extrabudgétaire n’a pas favorisé la lisibilité du dispositif. Le département a pris conscience de cette situation et lui-même pris l’initiative, en lien avec le comptable public, de clôturer ce budget annexe qu’il ne jugeait pas réglementaire et transparent.

4.4.2.2- L’amorce d’une budgétisation restée partielle

Conscients des risques, l’ordonnateur et son comptable ont décidé en 2013 pour recevoir la CFG reversée par l’État de mettre en place au sein du budget départemental un compte 4536 « fonds contractuels à répartir par le département » conforme à l’instruction M52.


Deux modalités de gestion ont été adoptées. La dotation des communes leur était reversée directement par le comptable à partir de ce compte. Le solde faisait l’objet d’émissions de titres aux comptes du budget principal jusqu’alors utilisés par le département pour lui-même17. Les mandats étaient ensuite émis sur des comptes de subventions ou de travaux. Cet effort de transparence demeurait toutefois inachevé dans la mesure où la majeure partie de la CFG constituée de la dotation aux communes était en définitive toujours gérée de manière extrabudgétaire. Le département utilisait le compte 4536 comme une « réserve », en n’émettant de titres sur son budget principal qu’en fonction de ses besoins. Le département justifiait cette pratique par son souci de ne pas appeler de recettes avant que ses projets ne soient suffisamment avancés et d’éviter de faire entrer au budget départemental des ressources inemployées. Mais ces fonds étaient bien versés et à la disposition du département. Du fait de leur non valorisation budgétaire, l’appréciation des moyens dont dispose le département pour financer ses interventions et investissements, restait donc partielle. Ces fonds auraient pu figurer dans la programmation pluriannuelle du département en financement de ses investissements. En ne le faisant pas, le département a produit une information incomplète, ses documents budgétaires, en particulier au titre des engagements pluriannuels, ne révélant pas l’ampleur des ressources disponibles.

4.4.3- Une budgétisation obligatoire depuis 2015

Un arrêté ministériel en date du 9 décembre 2014 a modifié l’instruction M52 et rendu obligatoire la budgétisation de la CFG avec l’utilisation d’imputations identifiées. La totalité de la compensation versée au département doit désormais apparaitre en recette sur le compte 74888 « autres attributions et participations »18. En dépenses, les dotations reversées aux communes sont quant à elles imputées sur un compte de reversement 7498 « autres »19 créé à cet effet. Dans ce contexte, le département a décidé, par délibération du 6 juillet 2015, de créer un nouveau budget annexe, cette fois-ci réglementaire, pour gérer la CFG. Cette organisation n’apparait cependant toujours pas optimale au regard de ses objectifs.

4.4.3.1- Une lisibilité insuffisante

Le département a justifié l’établissement d’un budget annexe par la nécessité de rendre plus lisible l’utilisation de la CFG. Or, le document produit ne répond pas totalement à cet objectif. En effet, ce budget annexe ne peut comporter que des imputations en fonctionnement du fait des dispositions réglementaires qui n’ont créé que deux imputations spécifiques en section de fonctionnement pour la CFG, en recette (compte 74888) comme en dépense (compte 7498). Or, une grande partie des dépenses relève de l’investissement. Cela conduit à deux anomalies.

17 Comptes 74888 « autres attributions et participations » pour le fonctionnement et 1318 « autres subventions

d’équipement transférables » pour l’investissement. 18 Extrait M52 : « le compte 748 (…) enregistre notamment les versements par l’État de compensations au titre des

exonérations d’impôts locaux. Le compte 74888 (…) enregistre notamment la compensation financière genevoise perçues par les départements concernés ».

19 Extrait M52 : « le compte 749 (…) est un compte de dépenses réservé aux reversements de dotation au profit de tiers. Le compte 7498 (…) enregistre notamment le reversement par les départements concernés de la part de compensation financière genevoise attribuée aux communes limitrophes ».


La première est que le budget concerné n’est qu’un budget de transit qui comporte uniquement des imputations en fonctionnement à partir desquelles sont opérés des virements sur le budget principal du département qui lui comporte une section d’investissement. Certes le département prend des délibérations détaillant l’emploi de ces fonds, en particulier et comme l’indique l’ordonnateur, lors du budget supplémentaire lorsqu’il connait avec précision le montant de CFG de l’année N-1 à répartir. Les documents budgétaires devraient toutefois donner à eux seuls une information suffisamment précise sur l’emploi des fonds et ce n’est pas le cas. Par ce choix, le département est contraint, pour les investissements financés par la CFG, de laisser ses dépenses sur son budget principal et d’inscrire ses recettes sur son budget annexe. Cette situation ne facilite donc pas la compréhension des documents budgétaires de la collectivité. La seconde est que, pour les dépenses pluriannuelles, le département ouvre des autorisations budgétaires qui en principe devraient être des autorisations de programme (AP), autorisant des dépenses d’investissement. Dans la mesure où le budget annexe ne comporte pas de section d’investissement, le département a recours à des autorisations d’engagement (AE), exclusivement utilisées pour des dépenses pluriannuelles en fonctionnement. L’annexe budgétaire, à l’appui du budget voté par le département, sert donc de support à des autorisations budgétaires en fonctionnement mais qui, portent sur des dépenses d’investissement, ce qui méconnaît la règle de gestion budgétaire des AE. La chambre souligne en outre que, même si l’instruction M52 ne semble pas totalement exclure l’utilisation de comptes d’immobilisation pour les dépenses du département relatives à la CFG20, l’ouverture d’une section d’investissement sur ce budget poserait des problèmes en particulier de suivi patrimonial, avec la tenue de deux inventaires comptables, qu’il conviendrait d’éviter. Il en résulte que l’objectif de transparence recherchée pourrait être atteint, dans le cadre du budget principal, en renseignant un état « ad hoc » proche de celui prévu par l’instruction M52 pour les recettes grevées d’affectation spéciale et dont il rend compte de l’emploi.

4.4.3.2- Une mise en réserve non justifiée

Le département a également justifié l’établissement d’un budget annexe par la nécessité d’isoler la part de CFG non reversée immédiatement et utilisée dans le cadre d’investissements pluriannuels. Ce choix a conduit le département à voter son premier budget annexe en suréquilibre (196 M€) avec des ressources très excédentaires21. Cette pratique est également critiquable. Tout d’abord, si le vote d’un budget en suréquilibre est admis, il ne peut provenir que de la reprise d’excédents sur les années antérieures. Or les ressources excédentaires sont bien issues des reports mais aussi d’une partie des crédits de l’année22.

20 La seule dépense explicitement mentionnée, au compte 7498, étant le reversement aux communes. 21 417 M€ en recette et 221 M€ en dépense. 22 Les 417 M€ en recette comprennent 175,6 M€ en report et 241,4 M€ de recettes de l’exercice.


La chambre souligne également que le département avait toujours la possibilité de « sanctuariser » ces recettes sans passer par un budget annexe en ouvrant, sur son budget principal, des AP en dépenses correspondant aux montants exacts de CFG perçus et en attente d’affectation. Ces recettes auraient été ainsi préservées tant que les AP n’étaient pas modifiées. Le département pourrait également voter des AP en recettes pour les montants de CFG à percevoir sur les prochains exercices. Compte tenu du bon niveau de maîtrise du département dans la gestion en AP, ces dispositions auraient été simples à mettre en œuvre et permis dans un même document de programmation de disposer des deux données stratégiques alors qu’aujourd’hui, il faut combiner les AP du budget principal avec les AE du budget annexe pour avoir la vision complète d’une opération d’investissement

4.4.3.3- Une ressource traitée à part

Enfin, le dernier objectif du département en créant un budget annexe était de ne pas perturber, par une arrivée massive de recettes récurrentes, l’équilibre de son budget principal alors qu’il conduisait par ailleurs une politique de maîtrise de ses dépenses afin de conforter son autofinancement. De fait, le potentiel financier du département n’aurait pas été transformé (celui-ci n’intégrant, en plus du potentiel fiscal, que les dotations forfaitaire et de compensation de la DGF), mais les principaux ratios financiers, notamment d’autofinancement, auraient subi de profondes modifications. Cet objectif est néanmoins contestable car la CFG n’apparait pas comme un fonds extérieur dont le département assurerait la simple répartition. Il en fixe les règles d’utilisation et en perçoit une part importante pour financer ses équipements et attribuer des subventions. Un rapport de l’inspection générale de l’administration (IGA) de septembre 2013 portant sur les indicateurs de richesse des départements a d’ailleurs proposé d’inclure le cas échéant la CFG dans le périmètre du potentiel financier du département de la Haute-Savoie23. La chambre considère que la CFG a bien vocation à entrer dans l’évaluation de la richesse du département en tout ou partie, l’allocation directe versée aux communes pouvant éventuellement apparaitre comme une atténuation de produit. À court terme, la chambre suggère au département :

d’utiliser lors de ses travaux budgétaires et en particulier devant le conseil départemental, une présentation agrégée de ses différents budgets, obligation posée par le CGCT en son article L. 3312-224 notamment au compte administratif, afin de consolider les données financières de la collectivité et de mieux valoriser ses marges de manœuvre ;

de compléter sa programmation pluriannuelle d’un volet ressource où apparaitront explicitement les moyens issus de la CFG qui lui permettent de financer ses investissements.

23 Extrait du rapport : « si des évolutions dans le périmètre de l’indicateur de richesse (des départements) devaient

intervenir, elles devraient reposer sur des principes clairs (…). L’application de ces principes permet d’envisager l’extension de l’indicateur à quatre ressources nouvelles : la fraction de la TSCA allouée en 2004, la taxe sur l’électricité, la compensation financière genevoise et les dotations versées par l’Etat en compensation d’exonération de ressources fiscales ».

24 Cette obligation est mise en œuvre par l’instruction M52 (annexe IV D4 de la maquette budgétaire).


Le département indique avoir présenté, lors du vote de son compte administratif 2015, ses différents budgets de manière agrégée. 5- LA SITUATION FINANCIERE

Le dernier rapport d’observations définitives rendu public en 2010 par la chambre concluait à une situation financière confortable et maîtrisée. Les recettes de fonctionnement provenant des diverses impositions conservaient d’importantes marges de manœuvre avec un coefficient de mobilisation du potentiel fiscal inférieur aux autres départements25. Si les charges de fonctionnement avaient fortement augmenté sur la période, en particulier au titre de l’aide sociale et du personnel, avec l’intégration des personnels techniques, ouvriers et de service (TOS) de l’éducation nationale en 2007, les dépenses d’aide sociale représentaient toutefois moins de 50 % des dépenses réelles de fonctionnement. Les dépenses d’équipement ont quant à elles régulièrement augmenté sur la période. Après une phase de désendettement, le département a préféré, à compter de 2008 et en raison de la diminution de ses réserves, recourir à nouveau à l’emprunt plutôt que d’opter pour une augmentation de sa fiscalité. Ses ratios financiers et sa trésorerie nette restaient néanmoins maîtrisés en fin de période. Sur la période sous revue (2009 à 2013), le département a privilégié l’autofinancement afin de poursuivre ses investissements tout en limitant son recours à l’emprunt puis en se désendettant. Bénéficiant d’ores et déjà d’une richesse structurelle (bases foncières, marché immobilier), le département a agi sur sa section de fonctionnement en optimisant ses ressources tout en maîtrisant ses dépenses.

5.1- La section de fonctionnement

5.1.1- Une stratégie performante

Cette stratégie d’optimisation des ressources et de maîtrise des dépenses s’est s’avérée performante sur la période sous revue. La progression annuelle moyenne des recettes réelles de fonctionnement s’établit ainsi à un niveau élevé de 4,7 % sur la base des comptes administratifs. Disposant d’un produit fiscal élevé même si celui-ci est limité dans sa croissance par les mécanismes de péréquation, le département a en outre bénéficié de dotations dynamiques, en particulier de la CFG, et de ressources d’exploitation qui se sont rétablies grâce à une politique active de recouvrement des indus. En outre, la décision de la collectivité d’augmenter les taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties à deux reprises et ceux des DMTO lui ont permis, d’ajuster ses recettes à des dépenses en hausse tout en dégageant ou maintenant ses marges de manœuvre. En définitive, les produits nets de gestion26 ont connu une progression annuelle moyenne de 3,9 %, ce qui est aussi très dynamique. Le tableau suivant détaille ces données :

25 0,79 contre 1,01 au niveau national. 26 A la différence des recettes réelles de fonctionnement, les produits nets de gestion ne tiennent pas compte des

mouvements exceptionnels, financiers ou en atténuation.


Tableau n° 23 : recettes réelles de fonctionnement et produits nets de gestion

En M€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Variation annuelle moyenne

Recettes réelles de fonctionnement

592,99 648,37 703,80 734,84 725,94 746,92 4,7 %

Produits exceptionnels -1,19 -2,76 -3,42 -1,97 -5,26 -0,75 -8,8 %

Produits exceptionnels RMI et APA

-0,02 -0,27 -0,09 -0,10 0 0 -100 %

Produits financiers -3,07 -3,79 -3,46 -4,00 -4,20 -4,13 6,1 %

Reprise sur provisions -0,07 -0,12 -0,13 -13,87 -8,57 -11,00 175 %

Atténuations de charges -2,11 -1,92 -2,51 -3,26 -3,41 -3,36 9,8 %

Atténuations de produits -1,85 -1,57 -15,08 -18,92 -16,21 -20,62 62 %

Produits nets de gestion 584,68 637,94 679,11 692,72 688,29 707,06 3,9 %

Source : comptes administratifs et CRC

Au niveau des dépenses, la progression annuelle moyenne des dépenses réelles de fonctionnement s’établit à 4,1 % sur la base des comptes administratifs. Le département a réalisé un niveau plutôt élevé de dépenses en particulier au titre des aides à la personne (5,7 % de progression annuelle moyenne) mais certains postes diminuent sur la période grâce à des efforts de gestion (charges générales, subventions). En définitive, les charges nettes de gestion27 ont connu une progression annuelle moyenne de 2,8 %, soit en-dessous des produits nets de gestion. Le tableau suivant détaille ces données :

Tableau n° 24 : dépenses réelles de fonctionnement et charges nettes de gestion


Dépenses réelles de fonctionnement

507,12 519,22 547,72 561,27 581,77 621,04 4,1

Charges exceptionnelles -0,50 -0,08 -0,23 -0,18 -0,95 -0,49 -0,4 %

Charges financières -9,73 -11,00 -11,10 -10,97 -9,59 -8,54 -2,6 %

Dotations aux provisions -0,25 -0,20 -13,90 -8,70 -11,61 -21,34 143,4 %

Atténuations de charges -2,11 -1,92 -2,51 -3,26 -3,41 -3,36 9,8 %

Atténuations de produits -1,85 -1,57 -15,08 -18,92 -16,21 -20,62 62 %

Charges nettes de gestion

492,68 504,44 504,90 519,24 540,00 566,66 2,8 %


Avec un écart de près d’un point entre la hausse moyenne annuelle des recettes (3,9 %) et celle des dépenses (2,8 %), l’autofinancement du département s’est globalement accru. Toutefois, la chambre observe, à la lecture du tableau suivant, que leur évolution respective n’est pas uniforme sur la période. Si la progression des produits est très forte jusqu’en 2011, elle est moindre par la suite voire reste nulle en 2013. A l’inverse les charges progressent de manière modérée jusqu’en 2012 puis plus fortement ensuite. Si à l’avenir ces tendances s’accentuaient, un éventuel « effet de ciseau » pourrait apparaitre. Il reste que le département a pu constituer sur la période d’importants excédents qui permettraient de l’absorber.

27 A la différence des dépenses réelles de fonctionnement, les charges nettes de gestion ne tiennent pas compte

des mouvements exceptionnels, financiers ou en atténuation.


Tableau n° 25 : évolution comparée des produits et charge nets de gestion


Produits nets de gestion 584,68 637,94 679,11 692,72 688,29 707,06 3,9 %

Évolution 9,11 % 6,45 % 2,00 % -0,64 % 2,73 %

Charges nettes de gestion 492,68 504,44 504,9 519,24 540 566,66 2,8 %

Évolution 2,39 % 0,09 % 2,84 % 4,00 % 4,94 %

Source : CRC

5.1.2- La fiscalité locale et les autres produits fiscaux

5.1.2.1- La structure

Le département disposait en 2014 d’un montant de 552,97 M€ de ressources fiscales brutes, avant toute péréquation. Ces ressources ont profondément évolué dans leur structure suite à la réforme fiscale de 2010. Si une part majoritaire de ces ressources (58 %) correspond toujours à de la fiscalité locale, directe ou indirecte, sur laquelle le département conserve une relative marge de manœuvre (en particulier au travers du pouvoir de taux), une part importante (42 %) correspond au reversement de produits fiscaux d’État perçus ou non sur le territoire et sur lesquels le département n’exerce aucun pilotage. La fiscalité locale directe (taxe foncière sur les propriétés bâties) ne représente quant à elle plus que le quart (24,4 %) des ressources fiscales de la collectivité. Par ailleurs, même si la taxe foncière sur les propriétés bâties est d’un niveau important (135, 15 M€), la première ressource fiscale du département est dorénavant constituée des DMTO28 qui se sont élevés à 161,40 M€ en 2014. Le produit par habitant était en 2013 de 196 € par habitant (avant péréquation), ce qui plaçait la Haute-Savoie en 4ème position au niveau national29. Le tableau ci-dessous montre la répartition des ressources fiscales du département et sa part d’autonomie :

28 Les DMTO sont constitués de la taxe départementale de publicité foncière (compte 7321) et de la taxe

départementale additionnelle à certains droits d’enregistrement (compte 7322). 29 Après les Hauts-de-Seine, les Alpes-Maritimes, et le Var (données DGCL France métropolitaine hors Paris).


Tableau n° 26 : fiscalité locale et autres produits fiscaux en 2014 (compte 73)

En M€

DMTO (mutations immobilières) 161,40

Taxe foncière sur les propriétés bâties 135,15

Taxe sur l’électricité 10,47

Taxe d’aménagement30 9,67

Taxe sur les remontées mécaniques 3,28

TDENS (espaces naturels sensibles) 2,50

TDCAUE (conseil architecture, urbanisme et environnement) 0,12

Autres impôts 0,08

Restitution de TDCAUE31 - 1,85

Sous-total : 58 % 322,55

CVAE (valeur ajoutée) 89,43

TSCA (conventions d’assurance) 85,73

TICPE (produits pétroliers) 34,91

FNGIR (garantie de ressource suite à suppression taxe professionnelle) 13,37

Frais restitués de gestion de la taxe foncière32 5,30

IFER (réseaux) 1,68

Sous-total : 42 % 230,42

Total 552,97

Source : compte administratif 2014

Ce produit fiscal est toutefois minoré, compte tenu de la relative richesse du département, au titre des deux fonds de péréquation nationaux, sur le produit des DMTO et, plus marginalement, sur la CVAE. Son produit fiscal définitif s’établit ainsi en 2014 à 535,09 M€ comme suit :

Tableau n° 27 : péréquations DMTO et CVAE (compte 73)

En M€

Fiscalité locale et autres produits fiscaux 552,97

Péréquation DMTO - 17,88

Péréquation CVAE 033

Total 535,09


Le département est contributeur aux fonds de péréquation horizontale tant sur le stock des DMTO et de la CVAE que sur le flux. En outre, le département a connu un troisième prélèvement sur les DMTO en 201434, prévu par la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013, visant à alimenter un fonds de solidarité au profit des départements fragilisés. Le département a toutefois dégagé des moyens pour provisionner ces différentes péréquations et en atténuer les effets sur les exercices budgétaires concernés.

30 Depuis 2013, la nouvelle taxe d’aménagement se substitue progressivement à la TDENS et à la TDCAUE. 31 La TDCAUE est une ressource affectée reversée au CAUE. 32 Cette restitution prévue par la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 est une nouvelle

ressource résultant du pacte de confiance et de responsabilité conclu en 2013 entre l’Etat et les collectivités locales.

33 En 2015, le département sera prélevé au titre de la CVAE pour un montant de 0,98 M€. 34 A hauteur de 0,35% du produit de DMTO de 2013 et avec un plafonnement pour les 3 prélèvements concernés

à 12 % du produit de DMTO perçu en 2013.


5.1.2.2- L’évolution

5.1.2.2.1- Le « panier » de ressources de 2010

Au préalable, si la réforme fiscale de 2010 a diminué le montant de ressources fiscales directes à la disposition du département, elle n’en a pas pour autant diminué son niveau de ressources comme la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 en disposait. Son niveau de référence évalué à 268,27 M€ lui a ainsi été garanti comme le montre le tableau suivant :

Tableau n° 28 : évolution des ressources « réforme 2010 »

En M€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fiscalité locale35 248,25 155,85 202,83 127,17 131,32 135,15

CVAE 0 0 0 83,22 88,89 89,43

IFER 0 0 0 1,56 1,61 1,68

TSCA panier36 0 0 34,43 34,43 34,43 34,43

DMTO panier37 0 0 9,02 9,02 9,02 9,02

FNGIR 0 0 13,26 13,31 13,37 13,37

Autres38 0 113,91 0,24 0,55 0,50 0,50

Allocations39 5,50 5,50 22,73 22,85 21,99 21,70

Total 253,75 275,26 282,51 292,11 301,13 305,28


Il reste que la composition de ce « panier » illustre la réduction de l’autonomie fiscale du département puisqu’il ne comporte qu’un impôt sur lequel il peut agir, soit la taxe foncière sur les propriétés bâties, le reste étant constitué de produits fiscaux d’État reversés au département ou de compensations figées. Il convient de souligner le dynamisme de la CVAE qui progresse en deux ans de 7,5 % (+ 6,21 M€). En 2014, le produit de CVAE par habitant était de 120 € contre 96 € pour les départements de même strate. Cela confirme le bon niveau de ressources déjà observé au titre des DMTO et corroboré par une richesse foncière au-dessus de la moyenne.

5.1.2.2.2- La taxe foncière sur les propriétés bâties

La taxe foncière sur les propriétés bâties s’appuie sur des bases nettement plus élevées en Haute-Savoie que dans les autres départements de même strate avec, en 2014, un montant de 1 497 € par habitant contre 1 065 €. De 2009 à 2014, ces bases ont progressé de 19,9 % soit 3,7 % en moyenne annuelle, ce qui est très dynamique comme le montre le tableau suivant :

Tableau n° 29 : bases de la taxe foncière sur les propriétés bâties

En M€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014 %

932,30 967,28 1 010,61 1 053,99 1 088,83 1 118,19 +19,9

Source : états fiscaux 1253

35 La fiscalité locale ne comprend que la taxe foncière sur les propriétés bâties depuis 2012. 36 Il s’agit d’une fraction de TSCA dorénavant intégrée dans le produit perçu par le département. 37 Il s’agit de la part Etat des DMTO dorénavant intégrée dans le produit perçu par le département. 38 Dont essentiellement la compensation-relai de taxe professionnelle de 2010 préalable à la réforme. 39 Dont essentiellement la DCRTP (figée à 17,24 M€) imputée au chapitre 74.


Ce faisant, le département pratique des taux modérés : 12,03 % contre 17,57 % pour les départements de même strate en 2014. Il en résulte un produit plus faible par habitant mais sans écart excessif du fait de la richesse des bases : 180 € contre 187 €40. Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal (CMPF) témoigne aussi de cette pression modérée puisqu’il s’établit sur la majeure partie de la période à une valeur inférieure à 0,50 comme le montre le tableau suivant.

Tableau n° 30 : coefficient de mobilisation du potentiel fiscal

2009 2010 2011 2012 2013 2014

Potentiel fiscal

452 052 337 484 343 749 489 719 677 451 697 794 473 303 467 492 508 276

Impôts41 248 254 501 155 847 286 202 827 068 211 962 651 221 823 146 226 259 638

CMPF 0,55 0,32 0,41 0,47 0,47 0,46

Source : fiches DGCL et comptes administratifs

Cependant, le département a augmenté ses taux sur la période sous revue, une première fois en 2010 (9,5 %), juste avant la réforme, puis en 2011 en majorant (2,8 %) le nouveau taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties (11,70 %) recalculé suite principalement au transfert de la part régionale42 comme suit :

Tableau n° 31 : taux de la fiscalité directe locale

2009 2010 2011 2012 2013

Taxe d’habitation 5,33 5,84

Taxe foncière sur les propriétés bâties 7,65 8,38 12,03 12,03 12,03

Taxe foncière sur les propriétés non bâties 23,02 25,21

Taxe professionnelle 7,08

Source : états fiscaux 1253

Il apparait que ces deux hausses de taux, intervenues opportunément juste avant ou juste après la réforme fiscale, ont eu pour effet d’aller au-delà d’un simple ajustement des moyens de financement à des dépenses en hausse comme l’indique le tableau ci-dessous où l’on constate une progression du taux de couverture des dépenses réelles par les recettes réelles. Le département a pu ainsi constituer d’importants excédents alimentant son autofinancement comme suit :

Tableau n° 32 : taux de couverture des dépenses de fonctionnement

2009 2010 2011

Recettes réelles de fonctionnement 592,99 648,38 703,81

Dépenses réelles de fonctionnement 507,12 519,22 547,72

Taux de couverture 1,17 1,25 1,28

Excédent constaté au compte administratif 85,87 129,16 156,08

Source : CRC

40 Source : comptes des départements (www.collectivités-locales.gouv.fr). 41 Le périmètre des impôts comprend la taxe foncière, la CVAE et l’IFER. 42 Le taux 2011 avant augmentation comprenait l’ancien taux du département (8,38%), le taux de la part régionale

transférée (2,12%) et le taux des frais de gestion perçu par l’Etat (1,20%) soit un taux de 11,70%.


5.1.2.3- Les autres ressources fiscales

Les ressources fiscales du département, autres que celles du « panier » de 2010, sont surtout marquées par la forte croissance des DMTO comme l’indique le tableau suivant :

Tableau n° 33 : évolution des autres ressources fiscales

En M€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014 %

DMTO 95,45 128,30 173,00 169,46 148,99 161,40 69,1

Taxe électricité 8,47 8,47 9,15 9,59 10,60 10,47 23,6

Taxe remontées ski 3,03 2,80 3,12 3,06 3,38 3,28 8,3

TDENS 8,10 7,32 9,23 10,59 7,38 2,50 -69,1

Taxe aménagement 0 0 0 0 1,24 9,67 -

TDCAUE 1,51 1,15 1,81 1,47 0,94 0,12 -92,1

TDCAUE reversée -1,85 -1,57 -2,25 -1,62 -2,27 -0,12 -93,5

TSCA 40,53 37,92 77,13 79,08 81,73 85,73 111,5

TICPE 32,14 32,98 34,09 34,89 35,62 34,91 8,6

Total 187,38 217,37 305,28 306,52 287,61 307,96 64,4


De fait, les DMTO progressent de 69,1 % et atteignent un montant exceptionnel de 173 M€ en 2011. Non seulement il s’agit dorénavant de la première ressource fiscale du département mais aussi de la plus dynamique. Ils contribuent très nettement au bon niveau de ressources du département. Il convient toutefois de souligner la volatilité de ce type de produit, très liée à la situation économique, comme en témoigne le montant perçu en 2013 avec une perte de recette de quelque 23 M€. La collectivité doit donc adapter ses choix budgétaires en fonction de ce paramètre. La taxe sur l’électricité, certes d’une moindre ampleur, est un produit également dynamique. Si cette progression s’explique par une modification de l’assiette de cette taxe43, le département en optimise aussi le produit en maintenant son coefficient multiplicateur au maximum légal (actualisé à 4,25 en 2014). L’évolution de la TSCA et de la TICPE est quant à elle surtout liée aux transferts de compétences en matière sociale.

5.1.2.4- Les fonds de péréquation

Enfin l’évolution du produit fiscal du département a été impactée par l’entrée en vigueur des deux fonds de péréquation, les prélèvements ayant globalement progressé sur la période comme le montre le tableau ci-dessous :

Tableau n° 34 : péréquation DMTO et CVAE

En M€ 2011 2012 2013 2014

DMTO 12,83 17,30 13,10 17,88

CVAE 0 0 0,84 044

Total 12,83 17,30 13,94 17,88


43 Suite à la loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 sur la nouvelle organisation des marchés de l’électricité. 44 En 2015, le département sera prélevé au titre de la CVAE pour un montant de 0,98 M€.


Ces prélèvements ont eu un fort impact sur le produit final des DMTO même si celui-ci reste élevé puisque les gains réalisés à ce titre sur la période sous revue (+ 65,95 M€) sont absorbés en grande partie par le fonds de péréquation actif à compter de 2011 (- 61,11 M€) ainsi que l’indique le tableau ci-après. Le département doit donc bâtir des budgets tenant compte de ce paramètre nouveau qui relativise l’effet « d’aubaine » que peut représenter toute progression massive des DMTO.

Tableau n° 35 : impact du fonds de péréquation des DMTO

En M€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014

DMTO 95,45 128,30 173 169,46 148,99 161,40 +65,95

Fonds de péréquation 0 0 -12,83 -17,30 -13,10 -17,88 -61,11


C’est dans ce contexte que le département a utilisé les dispositions de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 (article 77) pour porter provisoirement, par délibération en date du 27 janvier 2014, le taux des DMTO, de 3,8 % à 4,5 % pour les actes qui seront passés entre le 1er mars 2014 et le 29 février 2016. Cette mesure visant, selon la loi, à participer au financement du reste à charge des allocations individuelles de solidarité45, a permis au département comme le montre le tableau suivant de juguler la diminution du taux de couverture de ces allocations par le produit des DMTO après prélèvement, taux qui se dégradait depuis 2011 comme suit :

Tableau n° 36 : couverture du reste à charge des AIS par les DMTO

En M€ Reste à charge DMTO après prélèvement Taux de couverture

2011 56,2 160,17 2,85

2012 59,2 152,16 2,57

2013 62,8 135,89 2,16

201446 66,6 143,52 2,15

Source : CRC

Deux observations peuvent être émises à ce stade. La première est que le taux de couverture du reste à charge est maintenu à un niveau (2,15) qui reste encore favorable, ce qui tend à démontrer que le taux de 3,8 % était suffisant pour couvrir un reste à charge même croissant. Dès lors, l’augmentation pratiquée a aussi contribué à accroitre l’autofinancement du département. La seconde est que le prélèvement au titre de la péréquation limite certes les marges de manœuvre du département mais sans dégrader de manière préoccupante sa situation. A un certain égard, ce prélèvement vient corriger un effet de la réforme fiscale de 2010 qui a conduit à minorer le potentiel financier, et donc la richesse, de certains départements.

45 Ces allocations concernent l’allocation personnalisée pour l’autonomie (APA), l’allocation compensatrice pour

tierce personne (ACTP), la prestation de compensation du handicap (PCH) et le revenu de solidarité active (RSA). Le reste à charge provient de la différence entre les dépenses mandatées à ce titre et les recettes versées par la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) ou transférées par l’Etat comme la TICPE pour le RSA.

46 Après augmentation du taux des DMTO de 3,8% à 4,5%.


Comme l’indique un rapport de septembre 2013 de l’inspection générale de l’administration (IGA) sur les indicateurs de richesse des départements, la réforme a en effet garanti le produit fiscal qu’ils percevaient, celui-ci entrant dans le calcul de leur nouveau potentiel financier. Certains départements, comme la Haute-Savoie, disposant de bases élevées mais de taux bas, avaient donc un produit modéré qui a conduit à une baisse après réforme de leur potentiel financier. De fait, le potentiel financier par habitant de la Haute-Savoie s’est ainsi établi en 2014 à 635,21 € contre 670,50 € en moyenne départementale47. Au même titre que le prélèvement de péréquation, la contribution du département au redressement des finances publiques48 mise en place en 2014 est venue corriger cette situation atypique.

5.1.3- Les ressources d’exploitation

D’un montant de 15,59 M€ en 2014, ces ressources comprennent les produits des services et du domaine (compte 70) et les produits de gestion courante (compte 75) en particulier dans le domaine social comme le recouvrement d’indus. Après avoir diminué en début de période, ces ressources ont progressé jusqu’en 2013 (17,52 M€) avant de s’établir à un niveau légèrement inférieur en 2014 (15,59 M€) similaire au niveau de 2009 comme suit :

Tableau n° 37 : ressources d’exploitation


Ventes, produits des services et du domaine (compte 70)

3,02 2,57 2,93 2,87 2,96 3,32 1,9 %

Dont prestations de service 1,22 1,27 1,35 1,44 1,39 1,68 6,6 %

Autres produits (compte 75) 12,39 11,78 11,46 14,03 14,56 12,27 -0,2 %

Dont revenus locatifs, redevances et recouvrements à

l’aide sociale 11,51 11,27 10,88 13,16 12,81 9,90 -3 %

Dont solde avec budgets annexes

0 0 0 0 0,50 0,80 -

Dont indus insertion et aide sociale

0,87 0,51 0,57 0,86 1,24 1,56 12,4 %

Total 15,41 14,36 14,39 16,90 17,52 15,59 0,2 %

Source : CRC

Il convient de souligner parmi ces produits d’exploitation, des ressources très spécifiques, liées aux compétences départementales telles que :

des prestations de service à caractère social réalisées auprès de particuliers avec l’installation de dispositifs de téléalarme (1,30 M€ en 2014) ;

des recouvrements (sur des tiers ou d’autres collectivités locales) au titre de l’aide sociale (8,53 M€ en 2014) ;

le recouvrement des indus au titre de l’insertion et de l’aide sociale (1,56 M€ en 2014).

47 Fiche individuelle DGF 2014 (source DGCL). 48 Cette contribution mise en place en 2014 est appliquée pour 70 % en fonction du revenu par habitant et pour

30 % en fonction de l’effort fiscal. Le département a été prélevé à ce titre de 7,52 M€ en 2014 et 18,52 M€ en 2015.


Le niveau de performance d’un département dans la récupération de ces indus est important pour évaluer sa gestion. Comme indiqué dans l’examen des suites données au précédent rapport de la chambre, une politique active a été conduite à ce niveau avec une nette amélioration du taux de recouvrement de 37,2 % en 2010 à 67,2 % en 2014. Les résultats de cette politique permettent de limiter la baisse des ressources d’exploitation observée depuis 2013, en particulier des recouvrements sur tiers et autres collectivités locales. Enfin, il convient de souligner, parmi les ressources d’exploitation, le solde des flux avec les budgets annexes. Ce solde est positif depuis 2013 (0,50 M€) et 2014 (0,80 M€) au titre du budget annexe du parc de l’équipement et est reversé, comme l’autorise l’instruction M52, au budget principal. Ce solde s’explique par le barème des prestations du parc apportées au département et qui globalement reste élevé.

5.1.4- Les dotations, participations et compensations

5.1.4.1- La structure

D’un montant de 158,97 M€ en 2014, ces ressources institutionnelles comprennent les dotations d’État telles que la dotation globale de fonctionnement (DGF) et la dotation générale de décentralisation (DGD) qui en représentent à elles deux plus de la moitié (54,4 %). Au titre de la DGF, le département reçoit en plus d’une dotation forfaitaire (67,80 M€ en 2014) et d’une dotation de compensation (6,04 M€), une dotation de péréquation urbaine (10 M€) puisqu’il répond aux critères d’éligibilité des départements urbains ainsi que le montre le tableau suivant :

Tableau n° 38 : dotation de péréquation urbaine 2014

Critères CG74

Densité de population > 100 habitants/km² 170,24

Taux d’urbanisation > 65 % 84,01

Potentiel financier/hab, < 1,5 fois potentiel financier moyen/hab, (670,50) 635,22

Revenu/hab, < 1,4 fois revenu moyen/hab, (19 548,92) 17 826,24

Source : fiche DGCL

En complément, des participations sont perçues par le département pour un montant de 25,30 M€ en 2014. Ce montant tient pour l’essentiel aux dotations à caractère social propres aux départements qui représentent pour la Haute-Savoie un montant de 20,37 M€ en provenance de la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) et du fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) afin de contribuer au financement des dispositifs suivants :

Tableau n° 39 : participations CNSA et FMDI 2014

CNSA au titre de : En M€

Allocation personnalisée d’autonomie (APA) 10,97

Prestation de compensation du handicap (PCH) 5,68

Maison départementale des personnes handicapées (MDPH) 0,71

Autres 1,4

FMDI au titre de :

Revenu de solidarité active (RSA) 1,61

Total 20,37


Enfin, ces dotations comprennent diverses compensations, pour un montant élevé de


49,15 M€ en 2014. En premier lieu, il s’agit de compensations attribuées pour perte de produit fiscal que ce soit suite à diverses exonérations légales (4,46 M€ en 2014) ou à la réforme de la fiscalité locale de 2010 avec la fin de la taxe professionnelle. Le département perçoit ainsi la DCRTP (17,24 M€). En second lieu, il s’agit de manière spécifique à la Haute-Savoie, de la part de la compensation financière genevoise (CFG) que le département s’octroie sur l’enveloppe dont il assure la répartition. D’un montant de 27,45 M€ en 2014, cette compensation vise à compenser les charges d’équipement et de service qu’ont à assumer les collectivités locales du fait de la présence sur leur territoire de résidents travaillant dans le canton de Genève (Suisse).

5.1.4.2- L’évolution

Ces ressources institutionnelles ont progressé en moyenne annuelle de 3,5 % en passant de 133,62 M€ en 2009 à 158,97 M€, soit un gain significatif de 25,35 M€ en cinq ans. Cette évolution semble a priori contradictoire puisque les dotations d’État ont diminué sur la période (- 4,5 % pour la Haute-Savoie). Il convient de rappeler à cet égard que la contribution au redressement des finances publiques a fortement impacté le montant de DGF du département qui passe de 91,19 M€ en 2013 à 83,83 M€ en 2014 et 60,73 M€ en 2015 soit une baisse de 30,46 M€ en deux ans. Le premier élément d’explication tient aux compensations fiscales (+ 31,2 %) et en particulier au versement de la DCRTP suite à la réforme fiscale de 2010, une partie du « panier » de ressources garanti au département relevant désormais de cette dotation. Le second élément tient à l’attribution de financements complémentaires au titre de la CNSA et du FMDI afin de financer les compétences sociales transférées au département (+ 5,6 %). Le troisième élément tient à la CFG qui augmente de plus de 7 M€ sur la période (+ 6,2 %) et qui, en fin de période, excède à elle seule les montants des compensations fiscales et des financements à caractère social. Le tableau suivant détaille ces évolutions :

Tableau n° 40 : dotations, participations et compensations

En M€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015* Variation annuelle moyenne

Dotations d’Etat 90,60 92,29 93,56 93,81 93,86 86,50 62,91 -1 %

Dont DGF 87,93 89,62 90,89 91,14 91,19 83,83 60,73 -1 %

Participations 17,06 17,80 19,29 18,81 20,82 23,30 19,28 6,4 %

Compensations 5,58 5,60 22,83 22,94 22,08 21,70 19,36 31,2 %

CFG 20,36 20,74 20,22 24,98 25,62 27,45 38,43 6,2 %

Total 133,62 136,45 155,92 160,56 162,40 158,97 139,99 3,5 %

Source : CRC * données 2015 provisoires.

Les dotations et compensations ont donc une dynamique nettement impulsée par la CFG et contribuent à préserver les moyens de financement du département diminués par ailleurs au titre de la DGF. De fait, si la DGF diminue de 7,06 M€ de 2011 à 2014, la CFG augmente de 7,23 M€ sur la même période et joue ainsi le rôle d’amortisseur de la baisse des dotations de l’État.


5.1.5- Les dépenses de la section de fonctionnement

5.1.5.1- Les aides à la personne

Les aides directes et indirectes à la personne représentaient 44 % des charges de gestion en 2014, soit 250,29 M€ sur un total de 566,66 M€. Ce ratio a progressé sur la période puisqu’il était de 39 % en 2009, soit 189,91 M€ sur un total de 492,68 M€. Il est stable depuis 2011 autour de 43 à 44 %. Il s’agit du poste de dépenses de fonctionnement le plus important correspondant aux principales compétences sociales du département. Ces dépenses ont progressé de 31,8 % de 2009 à 2014 en passant de 189,91 M€ à 250,29 M€, soit une variation annuelle moyenne assez forte de 5,7 %. Le poste principal est celui de l’accueil familial pour les enfants et des frais de séjour en établissements médicaux-sociaux pour les enfants, les personnes âgées et les personnes handicapées. Il a progressé de 6,6 % en moyenne annuelle pour s’établir à 133,39 M€ en 2014. Les postes suivants concernent les aides personnelles à l’autonomie des personnes âgées et à l’autonomie des personnes handicapées pour un total de 73,87 M€ en 2014 puis le revenu de solidarité active (RSA) avec 39,03 M€ en 2014. Hormis l’évolution des dépenses d’insertion qui s’expliquent par la fin du revenu minimum d’insertion (RMI) et le lancement du RSA, la plus forte progression concerne les personnes handicapées avec une variation annuelle moyenne de 7,9 %, en lien avec la montée en puissance de la PCH. Le tableau suivant détaille ces éléments :

Tableau n° 41 : aides à la personne


Aides directes à la personne 93,13 102,51 104,03 107,38 112,59 116,84 4,6 %

RMI/RMA 12,70 0 0 0,03 0,02 0 -86,4 %

RSA 14,76 32,38 32,04 32,38 35,54 39,03 21,5 %

APA 42,20 44,84 46,03 47,88 48,99 49,77 3,4 %

Personnes handicapées49 16,51 18,85 20,02 21,27 22,13 24,10 7,9 %

Enfance et famille 1,92 1,54 1,36 1,24 1,21 1,08 -10,8 %

Secours d’urgence 1,11 1,15 1,07 1,14 1,10 0,90 -4,1 %

Bourses 1,73 1,70 1,73 1,70 1,70 1,66 -0,8 %

Primes et dots 2,19 2,05 1,78 1,74 1,90 0,30 -32,8 %

Aides indirectes à la personne 96,78 107,38 111,58 114,99 122,39 133,44 6,6 %

Frais de scolarité 0,03 0,03 0,02 0,02 0,01 0,02 -1,3 %

Accueil familial et en établissement 96,74 107,35 111,54 114,95 122,36 133,39 6,6 %

Autres frais 0,01 0 ,0,02 0,02 0,02 0,02 5,1 %

Total 189,91 209,89 215,62 222,38 234,99 250,29 5,7 %

Source : CRC

49 Prestation de compensation du handicap (PCH), allocation de compensation tierce personne (ACTP).


Compte tenu notamment du niveau élevé moyen de revenu de la population haut-savoyarde, le montant par habitant des aides directes à la personne dans le budget départemental (156 €) est très inférieur à la moyenne de la strate (270 €)50. Le département conduit toutefois une politique d’accueil et d’hébergement assez soutenue puisque le montant par habitant des aides correspondantes (179 €) le situe au-dessus de la moyenne de la strate (176 €). Une étude du ministère des affaires sociales et de la santé51 confirme ces données. Si en 2013 le département se situait au titre du RSA au 31ème rang par ordre croissant parmi les départements métropolitains avec un montant de dépenses de 42,15 M€ (pour une moyenne de 92,62 M€), son niveau de dépenses au titre des personnes handicapées le situait au 69ème rang (81,70 M€ pour une moyenne de 7164 M€) et au 61ème rang pour l’aide sociale à l’enfance (68,28 M€ pour une moyenne de 46,65 M€). La part des dépenses sociales du département dans ses dépenses réelles de fonctionnement s’établit à 50 % pour une moyenne de 60 % pour l’ensemble des départements.

5.1.5.2- Les dépenses de personnel

Les dépenses de personnel représentaient 20 % des charges de gestion en 2014, soit 111,38 M€ sur un total de 566,66 M€. Ce ratio est resté stable sur la période. La progression des dépenses (14,8 % et 2,8 % en moyenne annuelle) a donc suivi celle de la section de fonctionnement. Cela se traduit par une progression des effectifs départementaux qui, de 2 260 postes en équivalent temps plein travaillé (ETPT) en 2009 passent à 2 427 en 2014. Dans ce contexte, les dépenses liées à l’emploi de non-titulaires ont le plus progressé (+ 2,25 M€) avec une variation annuelle moyenne de 6,3 % (contre 2,3 % pour les titulaires). Le tableau suivant détaille l’ensemble des évolutions de ce poste de dépenses :

Tableau n° 42 : dépenses de personnel


Personnel titulaire 59,49 61,49 61,46 62,75 64,42 66,55 2,3 %

Personnel non-titulaire 6,27 6,12 6,53 6,86 8,03 8,52 6,3 %

Assistant(es) maternel(les) 6,21 6,51 6,49 6,34 6,32 6,37 0,9 %

Autres rémunérations* 0,09 0,11 0,25 0,42 0,91 1,26 69,1 %

Atténuations de charges** -1,92 -1,69 -2,31 -2,99 -3,13 -3,11 10,2 %

Sous-total rémunérations 70,15 72,54 72,40 73,40 76,57 79,59 2,6 %

Charges sociales 24,89 25,62 26,43 26,34 28,14 29,94 3,8 %

Impôts et taxes sur rémunérations

1,03 1,05 1,07 1,06 1,18 1,24 3,7 %

Autres charges 0,29 0,32 0,54 0,11 0,14 0,12 -16,3 %

Personnel extérieur 0,59 0,51 0,76 0,63 0,57 0,49 -3,6 %

Total 96,95 100,03 100,72 101,44 106,60 111,38 2,8 %

Source : CRC * vacataires, emplois aidés et apprentis ** remboursements sur rémunérations (sécurité sociale notamment)

50 Source : comptes des départements (www.collectivités-locales.gouv.fr). 51 « Les dépenses de l’aide sociale départementale » étude 2013 de la direction de la recherche, des études, de

l’évaluation et des statistiques (DREES) du ministère des affaires sociales et de la santé.


En ETPT, comme le montre le tableau ci-dessous, les principales évolutions sont observées en 2010 avec la poursuite des transferts de personnels liés à l’acte II de la décentralisation, en 2013 avec de nouveaux transferts (parc de l’équipement) et en 2014 suite à la fin du conventionnement en matière d’action sociale passé avec les communes d’Annecy et Annemasse et à la reprise des postes par le département.

Tableau n° 43 : ETPT

2009 2010 2011 2012 2013 2014

Administratif 631 644 632 635 653 686

Technique 1 162 1 189 1 190 1 184 1 201 1 215

Social 415 439 455 456 468 466

Culturel 52 49 54 54 57 57

Autres 0 0 0 0 0 3

Total 2 260 2 321 2 331 2 329 2 379 2 427

+61 +10 -2 +50 +48


5.1.5.3- Les contributions, participations et autres charges de gestion

Ce poste représentait 19 % des charges de gestion en 2014, soit 107,76 M€ sur un total de 566,66 M€. Ce ratio est également resté stable sur la période. Ces dépenses ont augmenté de 19,2 % de 2009 à 2014 en passant de 90,41 M€ à 107,77 M€, soit une variation annuelle moyenne de 3,6 % comme le détaille le tableau suivant :

Tableau n °44 : contributions, participations et autres charges de gestion


Contributions obligatoires 51,92 53,80 53,96 55,35 57,09 58,16 2,3 %

SDIS 39,93 41,80 41,80 42,64 43,55 44,53 2,2 %

Fonctionnement des collèges 11,45 11,21 11,46 11,69 11,85 11,94 0,8 %

Fonds sociaux d’intervention* 0,14 0,31 0,26 0,20 0,24 0,24 12 %

Participations 36,84 33,86 37,45 38,01 38,79 47,81 5,4 %

Organismes de regroupement 7,55 7,35 9,53 9,72 9,67 10,56 6,9 %

Contrats aidés 0,21 1,43 1,35 1,55 1,71 1,76 52,6 %

Frais des élus 1,44 1,47 1,45 1,41 1,71 1,67 3,1 %

Indemnités 1,22 1,23 1,26 1,28 1,57 1,55 4,8 %

Autres frais (formation) 0,22 0,23 0,19 0,14 0,14 0,13 -10,2 %

Admissions en non-valeur 0,08 0,23 0,16 0,25 0,09 0,12 8,8 %

Total 90,42 89,37 93,02 95,02 97,67 107,77 3,6 %

Source : CRC * fonds d’aide aux jeunes (FAJ) et fonds solidarité logement (FSL).

Le poste principal est celui des contributions obligatoires (57,4 %), telles qu’elles figurent à l’article L. 3321-1 du CGCT et notamment à destination du service départemental d’incendie et de secours (SDIS). Cette contribution a évolué en moyenne annuelle à hauteur de 2,2 %, soit au-dessus de l’inflation moyenne constatée sur la période (1,18 %). Le département explique cette progression par un pyramidage assez élevé du personnel et des qualifications requises sur le territoire (montagne, lacs) conduisant à un glissement vieillesse et technicité (GVT) dynamique mais aussi par un régime d’astreinte très dense (viabilité hivernale).


Le département a néanmoins arrêté dans la convention 2016/2018 passée avec le SDIS le principe d’un fonctionnement à budget constant. L’autre principale contribution concerne le fonctionnement des collèges, celle-ci est restée stable. Les participations du département à divers organismes de regroupement ont connu une augmentation significative en moyenne annuelle de 6,9 % avec un gain sur la période de 3 M€ en passant de 7,55 M€ à 10,56 M€. Il s’agit, au-delà de divers engagements statutaires du département dans des syndicats mixtes, de la participation de celui-ci à l’assemblée des pays de Savoie (10,40 M€ en 2014). Cette structure créée en 1983 sous la forme d’une « entente régionale de Savoie » fédère les deux départements autour de projets communs en matière de tourisme, d’agriculture, de culture, d’enseignement supérieur et d‘environnement. Depuis 2001, cette assemblée est un établissement public administratif dont le secrétariat est assuré par le département de la Haute-Savoie. Les actions les plus emblématiques ont été le lancement d’une marque Savoie-Mont-Blanc, la création de pôles d’excellence en matière agricole (bois notamment), le soutien à l’orchestre de Savoie et le développement de l’université de Savoie. La participation du département s’est accrue de 69,6 % sur la période sous revue comme le souligne le tableau suivant :

Tableau n° 45 : participation à l’assemblée des pays de Savoie (en M€)

2009 2010 2011 2012 2013 2014 Évolution

6,13 6,64 8,55 8,43 9,19 10,40 69,6 %


Il s’agit essentiellement de dépenses de transfert, le département diminuant par ailleurs ses interventions dans le champ des compétences partagées.

5.1.5.4- Les dépenses à caractère général

Les dépenses à caractère général représentaient 12 % des charges de gestion en 2014, soit 68,10 M€ sur un total de 566,66 M€. Ce ratio a diminué sur la période puisqu’il était de 16 % en 2009, soit 79,10 M€ sur un total de 492,68 M€. Ces dépenses ont baissé de 2,9 % en moyenne annuelle en passant sur la période de 79,10 M€ à 68,10 M€. Conformément à sa stratégie visant à dégager le plus d’autofinancement possible, le département a surtout fait porter son action sur ce poste de dépense où existaient quelques leviers. Le poste principal est celui des transports de voyageurs, essentiellement pour une partie des transports scolaires, pour lesquels le département passe quelques marchés, l’autre partie faisant l’objet de délégations de service public (DSP) et ne figurant pas dans les présentes charges à caractère général. Ce poste est resté globalement stable de 2009 (27,48 M€) à 2011 (27,43 M€) puis a augmenté jusqu’en 2013 (+ 16,8 % pour un total de 29,06 M€). Il a été réduit de 19,5 % en 2014 où il s’est établi à 23,40 M€ suite au basculement de lignes de transport scolaire sous forme de DSP. Le département a par ailleurs engagé dès 2010 une politique d’économies sur les crédits consacrés à l’entretien de la voirie qui ont diminué selon le département de 20 % sur la période. Des niveaux de service différencié ont été ainsi déterminés par :

une optimisation du salage et la reprise en régie voire la suppression de certains circuits de viabilité hivernale ;

une diminution et un espacement des travaux de signalisation ; le développement du fauchage raisonné.


Des interventions ciblées ont eu lieu sur d’autres natures de dépenses à caractère général comme les contrats de prestation de service (7,61 M€ en 2014) qui ont baissé en moyenne annuelle de 8,4 %, les achats (8 M€ en 2014) avec une baisse de même nature de 6,4 % et les frais postaux et de télécommunication (1,47 M€ en 2014) en baisse de 5,9 %. Globalement, le département souligne avoir initié un dialogue de gestion avec les services conduisant à fixer des enveloppes annuelles de fonctionnement par commission depuis 2010. On en mesure aussi les effets au niveau des subventions.

5.1.5.5- Les subventions

Les subventions de fonctionnement versées à des tiers représentaient 5 % des charges de gestion en 2014, soit 29,13 M€ sur un total de 566,66 M€. Ce ratio a diminué ; il était de 7 % en début de période (36,30 M€ sur 492,68 M€ en 2009) puis a stagné de 2010 à 2012 à 6 % avant de se fixer à 5 %. En volume, les crédits consacrés aux subventions ont diminué de 19,7 % de 2009 à 2014, soit une baisse annuelle moyenne de 4,3 %. La baisse la plus importante (- 13 %) a eu lieu en 2010. Le département l’explique par des réductions budgétaires consécutives à la chute des DMTO en 2009. En 2014, une légère progression de 2 % a toutefois été observée (+ 0,60 M€). Ce faisant, le département est entré dans la moyenne des départements de même strate au titre des subventions de fonctionnement par habitant (39 € contre 37 €)52. Le tableau suivant montre que cette baisse a surtout concerné les établissements publics :

Tableau n° 46 : subventions de fonctionnement


Associations personnes droit privé 21,75 20,17 19,43 19,03 18,34 20,30 -1,4 %

Établissements publics (hors SPIC)

14,55 11,50 11,07 10,72 10,19 8,83 -9,5 %

Total 36,30 31,67 30,50 29,76 28,53 29,13 -4,3 %

Source : CRC

Il reste que les subventions aux associations et personnes de droit privé restent les plus importantes (69,7 % du total des subventions versées en 2014). Il s’agit très majoritairement d’associations mais aussi d’entreprises et de personnes physiques. Les principales associations (au-dessus de 0,30 M€) œuvrent, au-delà de l’association du personnel départemental, dans les secteurs industriels, de l’insertion, de l’action sociale, de l’environnement, du tourisme et du ski, comme suit :

Tableau n° 47 : subventions aux associations supérieures à 0,30 M€

Comité des œuvres sociales département 74 2 033 486 €

Thésame mécatronique (association d’entreprises et de structures de formation) 934 731 €

AGIRE 74 (chantiers d’insertion) 541 111 €

Comité régional ski Mont-Blanc 370 345 €

ASTERS 74 (conservatoire d’espaces naturels) 355 809 €

Association départementale des infirmes moteurs et cérébraux 350 253 €

Union départementale des associations familiales 345 000 €

Union départementale des offices de tourisme et syndicats d’initiative 308 424 €


52 Source : comptes des départements (www.collectivités-locales.gouv.fr).



Les entreprises bénéficiant des plus importantes subventions de fonctionnement sont la Compagnie du Mont-Blanc au titre de l’exploitation de deux trains touristiques53 dont le département est propriétaire et pour lequel il a conclu une délégation de service public (4,37 M€ en 2014), la société Halpades au titre du logement locatif aidé (1,18 M€ en 2014) et la société anonyme sportive professionnelle (SASP) Évian-Thonon-Gaillard football club (0,21 M€ en 2014). Les subventions aux personnes physiques (0,19 M€ en 2014) correspondent à des aides d’urgence mais aussi à diverses remises de dettes (RSA notamment). Le poste des subventions aux établissements publics a connu la plus forte diminution, de l’ordre de 39,3 % sur la période et 9,5 % en moyenne annuelle). Il subsiste toutefois quelques subventions avec des montants élevés (au-dessus de 0,60 M€) dans les secteurs des transports (notamment à destination des intercommunalités qui interviennent par délégation dans l’organisation du transport scolaire) et des interventions sociales (logement, handicap) comme suit :

Tableau n° 48 : subventions aux établissements publics supérieures à 0.60 M€

Haute-Savoie Habitat 1 874 808 €

Communauté d’agglomération Annemasse Les Voirons 1 392 947 €

Maison départementale des personnes handicapées 1 258 000 €

Communauté de communes du Genevois 1 088 897 €

Communauté d’agglomération d’Annecy 775 243 €

Centre technique de l’industrie du décolletage 716 167 €

Communauté de communes Faucigny Glières 659 104 €


5.1.6- La capacité d’autofinancement

Avec une structure dynamique de recettes et une relative maîtrise de ses dépenses, le département a disposé sur la période sous revue d’une marge confortable d’autofinancement. L’excédent brut de fonctionnement (EBF), même si son évolution n’a pas été uniforme comme le montre le tableau ci-dessous, s’établit en fin de période à 140,40 M€ soit un niveau élevé par habitant de 188 € contre 116 € pour les départements de même strate. En retranchant de l’EBF le résultat financier (charges financières, essentiellement d’intérêt de la dette, diminuées des produits financiers) et en prenant en compte les mouvements exceptionnels (hormis les cessions qui concernent la section d’investissement), la CAF brute du département a évolué de manière identique pour s’établir à 135,90 M€ en 2014 soit un niveau également élevé de 182 € par habitant (102 € pour la strate). Il convient de souligner que l’écart entre la CAF brute et l’EBF qui était de 6.24 M€ en 2009 est passé à 5,11 M€ en 2010 en raison d’un important produit exceptionnel. Il reste inférieur à 6 M€ depuis 2012 sous l’effet de la diminution continue de la charge des intérêts de la dette. Sous l’effet d’une annuité en capital de la dette en forte augmentation en 2011 et 2012 (du fait d’une opération ponctuelle dont il sera question ultérieurement), la CAF nette se réduit nettement alors que la CAF brute reste à de très bons niveaux. Elle suivra sur le reste de la période la même évolution et s’établit en 2014 à 94,53 M€ soit 127 € par habitant (57 € pour la strate).

53 Tramways du Mont-Blanc et du Montenvers-Mer de glace.


Tableau n° 49 : formation de l’autofinancement

En M€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Variation annuelle

moyenne

EBF 92,00 133,51 174,22 173,48 148,30 140,40 8,8 %

Charges financières -9,73 -11,00 -11,10 -10,97 -9,59 -8,54 -2,6 %

Produits financiers54 3,07 3,78 3,46 4,00 4,19 4,15 6,2 %

Charges exceptionnelles -0,27 -0,08 -0,23 -0,18 -0,95 -0,19 -6,8

Produits exceptionnels 0,92 2,19 1,43 1,51 0,50 0,40 -15,3 %

Subventions aux SPIC -0,23 0 0 0 0 -0,30 5,5

CAF brute 85,76 128,40 167,78 167,83 142,45 135,90 9,6

Annuité de la dette -28,81 -33,94 -90,58 -99,51 -46,00 -41,38 7,5 %

CAF nette 56,95 94,46 77,21 68,32 96,44 94,53 10,7 %


5.2- La section d’investissement

5.2.1- Le financement propre disponible

Intégrant l’autofinancement, le financement propre disponible pour les investissements du département (donc hors emprunt) a diminué dès 2011 à l’instar de la CAF nette. Il se rétablit à compter de 2013, comme cette dernière, mais aussi grâce à un important produit de cession en 201355 et surtout à une hausse des subventions reçues comme suit :

Tableau n° 50 : financement propre disponible


CAF nette 56,95 94,46 77,21 68,32 96,44 94,53 10,7 %

Cessions 0,29 0,84 2,07 0,57 4,76 0,37 5,0 %

FCTVA 38,90 16,57 12,04 10,88 9,90 10,75 -22,7 %

Subventions reçues 18,64 12,17 16,66 19,23 32,28 60,17 26,4 %

Dont CFG (compte 1318) 0 0 0 9 17,16 22,71 -

Autres recettes* 0,58 0,48 0,47 0,14 0,14 0,02 -49,0 %

Financement propre 115,35 124,52 108,45 99,15 143,52 165,84 7,5 %

Source : comptes administratifs et comptes de gestion * notamment le versement pour dépassement du plafond légal de densité (PLD) progressivement supprimé.

La forte hausse des subventions en fin de période s’explique par la budgétisation à compter de 2012 puis surtout 2013 d’une seconde part de la compensation financière genevoise (CFG)56, jusqu’alors gérée de manière extrabudgétaire. Cette seconde part est destinée à financer soit des investissements dans les cantons, soit des investissements structurants portés en propre par le département ou par des communes. Cette budgétisation vise à faire apparaitre de manière plus lisible ces moyens à la disposition du département. La chambre considère toutefois que traiter cette seconde part comme une subvention est inapproprié puisqu’il s’agit davantage d’une dotation globale qui aurait dû entrer dans l’autofinancement du département et venir alimenter sa CAF nette.

54 Produit des immobilisations financières, notamment dans les sociétés d’économie mixte TERACTEM et SEMAG. 55 Comprenant en particulier la vente d’un ensemble immobilier à La Balme-de-Sillingy (3,94 M€). 56 La première part figure en section de fonctionnement parmi les dotations perçues par le département. La CFG

fera l’objet d’un examen ultérieur dans le cadre du présent rapport. Elle vise à compenser les charges d’équipement et de service qu’ont à assumer les collectivités locales du fait de la présence sur leur territoire de résidents travaillant dans le canton de Genève (Suisse).


5.2.2- Les dépenses d’investissement réalisées

Disposant d’un important financement propre, le département a beaucoup investi sur la période sous revue avec un cumul de dépenses de près d’un milliard d’euros (947,64 M€). Les niveaux de dépenses par habitant témoignent de cet effort d’investissement puisqu’en 2014, les dépenses d’équipement s’établissaient à 148 € (contre 95 € pour le reste de la strate) et les subventions versées à 99 € (contre 65 €). Sur la période, la répartition moyenne des investissements fut de 60 % au titre des équipements et 40 % au titre des subventions versées à des tiers. Ces dépenses concernent aussi mais de manière subsidiaire des immobilisations financières (prises de participations, prêts à des tiers) et des opérations liées au patrimoine. Importants en cumul, les investissements n’ont toutefois pas connu sur la période d’évolution linéaire. D’un montant de 188,53 M€ en 2009, les dépenses d’investissement ont en effet baissé jusqu’en 2011 pour s’établir à 132,95 M€. Sur ces trois années, la baisse fut de 29,5 % et surtout marquée en 2010 (- 19,6 %). De 2011 à 2014, les investissements ont connu une évolution inverse, avec une hausse de 28,2 % avec la plus forte progression en 2013 (+ 14,4 %). Ce sont surtout les subventions qui ont baissé de 2009 à 2011 avec une diminution de 37,8 % (- 23,3 % pour les équipements) et elles ont bénéficié ensuite de la plus forte progression de l’ordre de 41,5 % (24 % pour les équipements). Il convient de souligner qu’à compter de 2012 et surtout 2013, les subventions versées comprennent une part de CFG venant financer soit des investissements dans les cantons soit des investissements structurants portés par des communes. Le tableau suivant détaille ces évolutions :

Tableau n° 51 : dépenses d’équipement et subventions versées

En M€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Equipements 107,36 93,75 82,92 76,75 94,31 103,29

Annulations -1,55 -2,16 -1,75 -1,99 -2,62 -2,62

105,81 91,59 81,17 74,76 91,70 100,67

Subventions versées 83,68 60,97 52,08 68,32 71,46 73,74

Annulations -0,01 0 -0,02 -0,05 -0,20 -0,08

83,67 60,97 52,06 68,27 71,26 73,66

Sous-total 189,48 152,56 133,23 143,03 162,96 174,33

Immobilisations financières 1,05 1,07 0,92 0,64 0,66 0,94

Titres -2,02 -2,13 -1,62 -1,82 -1,32 -1,51

-0,97 -1,06 -0,70 -1,18 -0,66 -0,57

Opérations patrimoniales* 21,35 11,81 7,91 5,74 6,93 12,55

Titres -21,33 -11,80 -7,49 -5,71 -6,91 -15,86

0,02 0,01 0,42 0,03 0,02 -3,31

Total 188,53 151,51 132,95 141,88 162,32 170,45



Les immobilisations financières et les opérations patrimoniales restent d’un volume limité mais viennent impacter la charge des investissements. Les premières génèrent chaque année un solde négatif, du fait de recettes plus importantes que les dépenses en particulier au titre des prêts accordés par le département57 dont les remboursements excédent les nouvelles attributions. Les secondes sont des opérations d’ordre budgétaires (opérations sous mandat notamment) avec des soldes peu significatifs à l’exception de l’année 2014 où elles génèrent un solde négatif de 3,31 M€58 qui contribue à diminuer nettement la charge des investissements de cette année. En termes de fonctions, les investissements du département concernent essentiellement les fonctions « réseaux et infrastructures » dotée en 2014 de 98,85 M€, « aménagement et environnement » dotée de 32,70 M€, « enseignement » dotée de 14,56 M€ et la fonction « transports » dotée de 10,46 M€. Sur la période sous revue, les fonctions « transports » et « aménagement et environnement » ont connu d’importantes progressions avec un gain pour la première de 7,6 M€ en passant de 2,86 M€ en 2009 à 10,46 M€ en 2014. En termes d’opérations, il convient de souligner à titre principal les déviations de Saint-Gervais (26,6 M€) et de La Balme-de-Sillingy (11,76 M€), le percement du tunnel de Sommand (11,37 M€) et les traversées des Villards-sur-Thones (6,7 M€) et d’Annecy (6 M€). En matière éducative, la période a été marquée par la construction du collège de Poisy (16,7 M€) livré en 2010.

5.2.3- La couverture du besoin de financement

Afin de financer ces investissements d’un volume total de 947,64 M€ sur la période, le département a mobilisé un financement propre disponible de 756,83 M€ soit un taux de couverture très atypique de 80 %. Dès lors, comme le montre le tableau suivant, son besoin de financement propre est resté très modéré et a fortement baissé sur la période puisqu’il correspondait en 2009 à 38,8 % des investissements, en 2013 à 11,6 % puis 2,7 % en 2014. Cette tendance n’est pas modifiée par le besoin de financement total, qui prend en compte en plus des investissements en propre ceux correspondant aux opérations sous mandat, à l’exception de l’année 2014 marquée par l’opération du centre de première intervention (CPI) de Flaine et qui accroit le besoin de financement total. En début de période, ce besoin de financement est couvert par les emprunts que réalise le département mais à compter de 2013 (en fait 2012 si l’on neutralise une renégociation de prêt qui ne constitue pas un nouvel emprunt), il l’est en totalité par l’autofinancement disponible comme suit :

57 Prêts d’honneur aux étudiants, prêts au personnel et autres prêts (compte 27). 58 Qui correspond au solde d’une opération sous mandat (CPI de Flaine).


Tableau n° 52 : couverture du besoin de financement

En M€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Investissements 188,53 151,51 132,95 141,88 162,32 170,45

Financement propre -115,35 -124,52 -108,45 -99,15 -143,52 -165,84

Besoin de financement propre 73,18 26,99 24,50 42,73 18,80 4,61

Opérations pour compte de tiers 3,90 5,34 3,70 3,33 0,81 3,60

Titres de recettes -4,30 -3,91 -2,21 -1,91 -0,76 -0,06

Solde -0,40 1,43 1,49 1,42 0,05 3,54

Besoin de financement total 72,78 28,42 25,99 44,14 18,86 8,16

Emprunts (c/1641) 70,00 40,00 35,75 16,66 0 0


La stratégie que s’était fixée le département visant à favoriser l’autofinancement a donc pleinement fonctionné sur la période.

5.3- La situation bilancielle

Au-delà de la capacité à investir, l’important autofinancement constitué par le département sur la période va aussi avoir un impact sur sa situation bilancielle qui va devenir très favorable, tant au niveau de sa dette que de sa trésorerie.

5.3.1- La dette

Avec un besoin de financement des investissements progressivement couvert en intégralité par son autofinancement, le département va s’engager dans un cycle de désendettement. Il convient donc d’analyser les déterminants de la dette départementale.

5.3.1.1- L’encours

L’état de la dette que doivent établir les collectivités territoriales doit comporter, selon l’instruction du 12 décembre 1988, divers éléments d’information. Ceux-ci sont correctement renseignés par le département. Au 31 décembre 2014, l’encours de dette du département était de 250,77 M€ au compte de gestion, identique au compte administratif. La durée résiduelle de la dette du département était de 39 ans fin 2014 en prenant pour référence son échéance la plus lointaine mais sa durée de vie moyenne (DVM), pondérée selon les différentes échéances, s’établit à 5,77 années, ce qui est très satisfaisant. Cet encours de dette est resté élevé de 2009 à 2011 en culminant à 362,51 M€ en 2010 puis n’a cessé de diminuer jusqu’en 2014, le département utilisant son autofinancement et ne souscrivant plus de nouveaux emprunts en fin de période59 comme l’indique le tableau suivant :

Tableau n° 53 : évolution de l’encours de dette

En M€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Encours de dette 356,45 362,51 355,27 322,28 286,30 250,77

Emprunts en euro (c/1641) 70,00 40,00 35,75 16,66 0 0


59 Le département ne souscrit plus de nouveaux emprunts à compter de 2012, une renégociation de prêt réalisée

cette année ne constituant pas un nouvel emprunt.


Dès lors, le département présente des ratios d’endettement très satisfaisants. L’encours de dette par habitant par rapport aux départements de même strate qui lui était supérieur en début de la période sous revue, était en 2014 inférieur de 161 € comme suit :

Tableau n° 54 : encours de dette par habitant

En € CG74 Strate

2009 512 471

2010 513 493

2011 496 489

2012 444 489

2013 388 491

2014 336 497

Source : comptes des départements (www.collectivités-locales.gouv.fr)

Quant à la capacité de désendettement qui se mesure en nombre d’années nécessaires à l’extinction de la dette en y affectant la totalité de la CAF brute d’une année, elle s’est fortement améliorée sur la période sous revue comme suit :

Tableau n° 55 : capacité de désendettement (en années)

2009 2010 2011 2012 2013 2014

Capacité de désendettement 4,2 2,8 2,1 1,9 2 1,8

Source : CRC

5.3.1.2- Les prêteurs

Au 31 décembre 2014, l’encours de dette du département était réparti en 41 lignes d’emprunt souscrites de 1994 à 2012, en majeure partie au début des années 2000 (15 emprunts de 2000 à 2005) et de 2010 à 2011 (15 emprunts). La société de financement local (SFIL), créée en 2013 afin de succéder à la banque Dexia crédit local, était en 2014 le prêteur principal du département. Elle gérait en 2014 une dizaine de prêts refinancés au profit du département pour un capital restant dû de 51,83 M€ soit 20,6 % de l’encours. Parmi ces prêts figurent un emprunt en franc suisse (CHF) et un produit structuré potentiellement risqué. Les autres prêteurs principaux sont le Crédit agricole, la Caisse d’épargne et la Société générale qui couvrent ensemble un capital restant dû de 121,21 M€ soit 48,3 % de l’encours. Enfin, il convient de souligner la présence dans l’encours de la banque régionale franco-allemande Saar Landesbank, pour un capital restant dû de 21,67 M€ soit 8,6 % de l’encours. Enfin, l’état de la dette départementale comporte, au titre des autres dettes (non contractées auprès d’établissements bancaires), les dernières annuités de paiement du transfert de matériels et équipements réalisé par convention au profit du département par le syndicat d’électricité et d’équipement de la Haute-Savoie (SELEQ 74) en 1997.

5.3.1.3- Le coût et le profil

La charge des annuités d’emprunt et des intérêts se présente comme suit sur la période sous revue :


Tableau n° 56 : charge de la dette

En M€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Annuités en capital 28,81 33,94 90,58 99,51 46,00 41,38

Dont emprunts en euro (c/1641) 22,41 27,38 65,10 29,82 30,80 30,37

Dont emprunts en devise (c/1643) 0,62 0,66 0,70 0,74 0,77 0,82

Dont emprunts assortis d’une ligne de trésorerie (c/16441)

5,71 5,84 24,72 9,01 8,52 10,12

Dont opérations d’ordre (chapitre 041) 0 0 0 59,87 5,85 0

Intérêts d’emprunts 9,17 10,57 10,88 10,79 9,40 8,44

Source : comptes administratifs * compte 16 hors 16449 (ligne de trésorerie), 16451 (remboursements temporaires) et 16878 (rentes viagères).

Les annuités en capital augmentent fortement jusqu’en 2012 puis décroissent très vite ensuite. En fait, une opération ponctuelle intervient en 2011 et 2012 avec la première année le remboursement d’emprunts « classiques » déjà dans l’encours (au compte 1641) et leur transformation, par opération d’ordre l’année suivante, en emprunts assortis d’une option de tirage sur ligne de trésorerie (au compte 16441). En isolant cette opération, les annuités ont plutôt tendance à augmenter avec la souscription des derniers emprunts jusqu’en 2012. Quant aux intérêts, ils diminuent nettement à compter de 2013 avec les conditions moins coûteuses associées aux derniers emprunts souscrits. Le taux apparent de la dette rapporte l’encours de la dette au 31 décembre à la charge des intérêts payés sur l’année. Pour le département, ce taux est passé de 2,6 % en 2009 à 3,4 % en 2014, soit une progression modérée. Ceci s’explique par le recours très majoritaire à des prêts à taux fixe (65,8 % de l’encours). Le coût de la dette est donc maîtrisé. La chambre émet toutefois deux critiques :

sur l’amortissement progressif d’une part majoritaire des emprunts (28 lignes sur 41). Pratiqué le cas échéant sous la forme d’échéances constantes (avec une part croissante de capital), ce profil d’amortissement est plus coûteux qu’un amortissement constant (linéaire) du capital car il est remboursé moins vite. Le département, grâce à ses importantes marges en matière de CAF brute, aurait pu solliciter ce type d’amortissement pour les emprunts les plus récents ;

un emprunt n° 111 d’un montant de 4,5 M€ a été contracté auprès de la banque Dexia crédit local en 2003 à taux fixe (5,09 %) pour une durée de 49 ans et 6 mois. Le département explique qu’il s’agissait d’une offre commerciale de la banque à un taux intéressant à l’époque et qu’elle correspondait à la durée d’amortissement de certains de ses investissements. Il reste qu’il s’agit d’un prêt anormalement long pour un encours faible dont la souscription aurait pu être évitée.

5.3.1.4- La classification

Conformément à la réglementation, une typologie de la dette, permettant de mesurer les risques pris par la collectivité, doit être obligatoirement annexée au compte administratif. Le département renseigne régulièrement cette annexe. Il en ressort pour 2014 une dette sécurisée à près de 90 % puisque 37 lignes d’emprunts sur 41 sont classées 1A, soit sur des indices de la zone euro et à taux fixe ou variable simple. Deux autres lignes sont classées sur une échelle assez proche (1B avec barrière simple et 1C avec une option d’échange). Le département n’est donc pas dans une situation critique au regard de sa dette.


Deux lignes restent sont particulièrement exposées. Un premier emprunt est classé 3E, soit sur un écart d’indice en zone euro (indice CMS) et avec un multiplicateur de 5. Ce prêt a été contracté en 2005 auprès de Dexia crédit local en refinancement d’un emprunt antérieur pour un montant de 16,90 M€ sur 18 ans. Le capital restant dû au 1er janvier 2014 était de 11,28 M€. Le taux offert est de 3,58 % tant que l’écart d’indice entre le CMS 10 ans et le CMS 2 ans reste supérieur ou égal à 0,40 % (soit des taux longs supérieurs ou égaux aux taux courts). A défaut, le taux sera de 7,35 % moins cinq fois l’écart constaté, soit pour un écart à 0,20 % un taux de 6,35 %. Ce « produit de pente » s’est mal comporté avec trois échéances (au 1er septembre de chaque année) pénalisantes60 :

en 2006, avec un écart constaté de 0,30 % et un taux de 5,85 % ; en 2007, avec un écart constaté de 0,11 % et un taux de 6,8 % ; en 2008, avec un écart négatif constaté de – 0,10 % et un taux de 7,85 %.

Conformément à la circulaire du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics, la SFIL a indiqué au département que le coût de sortie de ce produit était début 2014 de 2,15 M€. Or, l’évolution récente des indices CMS, en 2015, montre un rapprochement des deux courbes et la permanence d’un risque sur ce produit dont le département reste encore très dépendant sur les huit années restantes comme le montre le graphique suivant :

Face à ce risque, le département, conformément à l’avis du comité de normalisation de la comptabilité publique (CNOCP) du 3 juillet 2012, a constitué une provision sur ce prêt classé 3E. Cette provision, à son terme, devrait correspondre à deux dégradations annelles qui résulteraient d’un écart de taux égal à 0 % (soit des taux longs équivalents aux taux courts). En 2013, une première provision a été passée à hauteur de 430 000 €, puis 185 000 € en 2014 et 126 000 € en 2015.

60 Source : site internet Insito (Finance active).


Le second emprunt est classé 6F, soit la classification la plus risquée, « hors charte »61. Ce prêt a été contracté en 2002 auprès de Dexia crédit local, en franc suisse (CHF) en refinancement d’un emprunt antérieur (dont le taux était de 6,77 %) pour un montant de 15,14 M€ (22.22 MCHF) sur 19 ans et 9 mois. Le capital restant dû au 1er janvier 2014 était de 8,32 M€. Le taux fixe est de 5,50 %. Le cours retenu à la signature du contrat était de 1.4679 CHF pour un euro. Ce prêt est donc exposé à un risque de change. Début 2015, le coût de sortie anticipée de ce produit, notifié par la SFIL au département, était d’ores et déjà de 2,8 M€. Le département déclarait toutefois lors du vote du budget primitif 2015 (en décembre 2014) que les gains financiers réalisés par ce refinancement (évalués à 1,8 M€ fin 2014) excédaient les pertes de change (évaluées à 0,41 M€ fin 2014). L’abandon, en janvier 2015, par la banque nationale suisse (BNS) du cours « plancher » de 1,20 CHF pour un euro62, qu’elle avait adopté pour lutter contre la surévaluation de sa devise, devrait toutefois accroitre considérablement les pertes de change ainsi que le coût de l’indemnité de sortie pour le département pour les six années restantes. Cette indemnité n’a pas été actualisée depuis janvier 2015.

5.3.2- Le fonds de roulement et la trésorerie

Les marges de manœuvre dégagées par le département lui ont permis d’autofinancer des investissements en hausse et de commencer à se désendetter. Elles vont aussi conduire à conforter un haut niveau de trésorerie grâce à de forts excédents. Les différentes composantes de la trésorerie départementale vont en être impactées, à commencer par le fonds de roulement net global (FRNG).

5.3.2.1- Le fonds de roulement net global (FRNG)

Ce solde résulte du surplus de ressources stables (dotations, mises en réserve, plus-values sur cessions, subventions, emprunts et résultats de fonctionnement) sur les emplois immobilisés. Il permet alors de financer les emplois temporaires et le cycle d’exploitation. Il permet ainsi de mesurer la solidité financière de la collectivité concernée. Pour le département, ces ressources stables ont plus que doublé (100,5 %) de 2009 à 2014 en passant de 2 195,83 M€ à 4 402,48 M€ sous l’effet des résultats et mises en réserve qui viennent d’être évoqués et auxquels se sont ajoutés des éléments ponctuels tels que :

la valorisation du transfert des routes nationales en 2011 pour 1 751 M€ (compte 1021) ;

les plus-values liées aux cessions immobilières en particulier du fait des opérations réalisées en 2011 et 2013 ;

le dynamisme des subventions d’investissement reçues (+ 18,2 % de croissance moyenne annuelle), celles-ci comportant, comme déjà indiqué, une part de la compensation financière genevoise (CFG) jusqu’alors traitée de manière extrabudgétaire ;

la constitution d’importantes provisions (essentiellement au titre de la contribution du département aux différents fonds de péréquation) qui ont progressé de 0,76 M€ en 2009 à 22,81 M€ en 2014.

61 Charte de bonne conduite dite « GISSLER » signée entre les banques et les associations d’élus locaux en 2008

qui met en place notamment une typologie de la dette. 62 Le 13 novembre 2015, le cours était de 1.0807 CHF pour un euro.


L’encours de dette n’a pas eu de rôle significatif dans cette évolution compte tenu de sa diminution sur la période sous revue (- 29,6 %). Les emplois immobilisés ont progressé de manière tout aussi forte mais inférieure aux ressources (+ 97 %) en passant de 2 192,75 M€ à 4 319,17 M€. Les immobilisations corporelles ont connu la plus forte progression avec une évolution annuelle moyenne de 19,4 % et sur la période de 142,6 % avec le transfert des routes nationales que l’on retrouve ici à l’actif mais aussi des investissements importants réalisés par le département. Dans ce contexte, le solde entre les ressources et les emplois, qui constitue le FRNG, a considérablement augmenté en passant de 3,08 M€ en 2009 à 83,31 M€ en fin de période comme l’illustre le tableau ci-dessous :

Tableau n° 57 : fonds de roulement net global

En M€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ressources stables 2 195,83 2 291,36 4 159,18 4 246,70 4 313,11 4 402,48

Emplois immobilisés 2 192,75 2 276,71 4 087,17 4 152,32 4 227,56 4 319,17

FRNG 3,08 14,65 72,01 94,38 85,55 83,31

Source : CRC

5.3.2.2- Le besoin en fonds de roulement (BFR)

Le BFR exprime le besoin de financement des emplois temporaires. Il est resté très négatif sous toute la période comme suit :

Tableau n° 58 : besoin en fonds de roulement

En M€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014

BFR -92,21 -131,84 -153,88 -179,74 -206,14 -197,26

Source : CRC

La situation négative du BFR peut s’expliquer par des montants de dépenses à classer parfois élevés (6,59 M€ en 2013, 3,42 M€ en 2014) et conjointement de recettes à classer presque nuls (0,09 M€ en 2014), Le facteur majeur réside toutefois dans le mode de fonctionnement de la compensation financière genevoise (CFG), Celle-ci est en effet encaissée annuellement pour des montants élevés (166,36 M€ en 2014) mais est, pour une majeure partie, dépensée de manière pluriannuelle, Dès lors, le BFR du département est structurellement très négatif du fait de ces versements qui ne sont pas encore effectués,

5.3.2.3- La trésorerie

Il résulte de ces différents éléments un niveau de trésorerie net exceptionnel sur la période qui va culminer à 291,69 M€ en 2013 et s’établit à 280,57 M€ en 2014 comme suit :

Tableau n° 59 : trésorerie

En M€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014

FRNG 3,08 14,65 72,01 94,38 85,55 83,31

BFR négatif 92,21 131,84 153,88 179,74 206,14 197,26

Trésorerie 95,29 146,49 225,89 274,12 291,69 280,57

Source : CRC


Si l’on défalque de la trésorerie les soldes créditeurs de CFG, comme le montre le tableau suivant, son niveau est nettement moins élevé mais reste néanmoins très confortable avec sur quelques exercices budgétaires près sinon plus d’un trimestre (90 jours) de charges courantes, Potentiellement, ces excédents pourraient devenir importants, ce qui traduirait une gestion non optimale des ressources.

Tableau n° 60 : trésorerie hors CFG

En M€ 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Trésorerie 95,29 146,49 225,89 274,12 291,69 280,57

CFG* -66,82 -83,60 -114,37 -134,97 -162,43 -175,64

Trésorerie sans CFG 28,47 62,89 111,52 139,15 129,26 104,93

Jours de charges courantes 21 45 79 96 86 67

Source : CRC * soldes créditeurs sur le compte 451003 (compte de liaison avec le budget annexe) ou sur le compte 4536 (fonds contractuels à répartir),

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