Remarques Relatives au Projet de Loi sur l'aviation civile

ANALYSE DU PROJET DE LOIS SUR L’AVIATION CIVILE AU CAMEROUN ELEMENTS D’ANALYSE 2010

CCAA NTONGO Francis, Civil Aviation Engineer

CCAA Projet de loi sur l’Aviation Civile au Cameroun-2010

I. Les insuffisances du cadre législatif actuel

Il est indispensable d’avoir un recul et une expérience pratique suffisante pour porter un regard critique pertinent sur le cadre législatif en vigueur au Cameroun. Néanmoins, force est de constater plus d’une décennie après son adoption, que la loi portant régime de l’aviation civile semble n’avoir pas pleinement atteint ses objectifs à savoir :

1. Organiser l’exercice des activités de l’aéronautique civile ; 2. Promouvoir la libre concurrence et la participation de l’initiative privée ; 3. Garantir une utilisation rationnelle et efficiente de l’infrastructure

aéronautique et l’espace aérien.

S’agissant de l’organisation des activités de l’aviation civile au Cameroun, le texte de loi en vigueur :

1. ne précise pas avec suffisamment de force les prérogatives et les fonctions techniques de l’Autorité Aéronautique, notamment en matière de régulation économique du transport aérien, de supervision de la sécurité, d’enquête et d’inspection ; 2. ne définit pas clairement l’autorité fonctionnelle du Ministre chargé de l’aviation civile ; 3. n’adresse pas suffisamment la question des régimes de concession ; 4. n’adresse pas la question du périmètre des compétences techniques entre l’Autorité Aéronautique, Aéroports Du Cameroun, ASECNA, et le Ministère des Transports, en matière de gestion et d’intervention en cas de situation d’urgence (Catastrophe aérienne, urgence opérationnelle…).

Cette absence de fixation de certaines modalités de réglementation dans la loi, peut exposer l’aviation civile aux aléas des changements politiques, réduire la lisibilité des responsabilités respectives des intervenants, limiter les bénéfices que pourrait engendrer une véritable autonomie des structures de l’aviation civile en ajoutant inutilement des pesanteurs à la réalisation de leurs fonctions techniques. La gestion de la catastrophe aérienne de Mbanga Mpongo en mai 2007, les superpositions fonctionnelles entre la CCAA et ADC régulièrement constatées à l’épreuve de la pratique des textes actuels, la confusion générée par le décret n° 2009/0051/PM du 22 Janvier 2009 portant composition et modalités de gestion du patrimoine aéronautique national, pourraient découler de cette absence de


fixation, et concourent à démontrer que l’organisation actuelle de l’exercice des

activités de l’aéronautique civile est perfectible. Ces illustrations semblent renforcer la nécessité d’expliciter certaines responsabilités et fonctions techniques au niveau de la Loi, ce qui leur confère plus de force d’autorité, et non au niveau des textes réglementaires secondaires (Décrets, arrêtés…).

Quant à l’objectif de promouvoir la libre concurrence, et d’encourager l’initiative privée, il s’avère que les régimes de monopôle, ou de quasi monopôle sont

actuellement la règle. Les liaisons directes vers l’Europe sont essentiellement exploitées sous le régime de monopôle (Douala-Paris, Douala-Bruxelles, Douala Zurich…) par des compagnies européennes. Ils en est de même pour les liaisons entre paires de villes africaines, qui semblent pâtir d’une application uniquement partielle de certaines dispositions prévues par la Décision de Yamoussoukro de 1999 relative à la libéralisation progressive du ciel africain, notamment l’octroie de la huitième liberté (Cabotage), ce qui constitue en pratique une limitation du droit à l’accès des compagnies africaines au marché domestique national et à son développement. Cette fermeture du marché domestique aux transporteurs étrangers, couplée à la faiblesse de l’initiative privée nationale, dont des conséquences sont des tarifs de transports aérien élevés, une capacité limitée en fréquences et en sièges, et un faible trafic domestique, n’est pas compensée par des mesures de soutien et d’incitation économique et financière au développement du transport aérien que pourrait prévoir la loi (ie obligation de

service public du transport aérien subventionné sur certaines liaisons domestiques ou

régionales). Antérieure à cette importante Décision ci-dessus évoquée, la loi

actuellement en vigueur n’en fait pas spécifiquement mention.

Enfin, l’utilisation rationnelle et efficiente de l’infrastructure aéronautique

nationale et de l’espace aérien prescrite par loi en vigueur ne se traduit pas dans la pratique par des performances satisfaisantes du système national de l’aviation civile :

1. seules deux plateformes aéroportuaires sont significativement desservies ; 2. le terminal de l’aéroport principal du pays est régulièrement en situation de

sous capacité ; 3. l’espace aérien n’est pas contrôlé par des moyens performants pourtant

disponibles (RADARS…).


II. Remarques sur le projet de texte de loi

Il a été procédé, sans prétention d’exhaustivité, à la correction des erreurs de forme, de style et de rédaction, et un fichier dénommé « LOI ORIGINALE AMENDEE » contenant toutes ces corrections ainsi que d’autres commentaires,

et permettant de suivre toutes les modifications apportées au document original, est

joint à la présente. Des formulations alternatives ont mêmes été proposées pour

certains articles et alinéa. Un chapitre Interprétations et Définitions a été inséré.

Suite à ces corrections et modifications, un nouveau texte, pouvant servir de nouvelle

base de travail, et contenu dans le fichier dénommé « NOUVEAU FICHIER LOI » à été produit.

Les remarques ci-après seront par conséquent consacrées uniquement au fond du projet de loi.

Pertinence d’une nouvelle loi et nécessité de faire un bilan

Toutes les insuffisances précédemment relevées pourraient être considérées comme putatives, et ne constituent d’ailleurs pas tels que présentés des éléments exhaustifs et pertinents d’analyse d’un cadre législatif et de son bilan. Mais elles constituent néanmoins des éléments de réflexion. C’est pourquoi, un préalable à la rédaction d’une nouvelle loi pourrait être de :

1. réaliser un bilan technique détaillé de la loi et du cadre réglementaire en vigueur, pour déterminer si leurs objectifs ont réellement été atteints et pour comprendre

les raisons de leurs succès et de leurs échecs ; 2. réaliser une étude comparative (Benchmarking) des textes de loi similaires dans

d’autres pays et les confronter aux résultats obtenus par ces pays ; 3. Organiser une concertation nationale, impliquant tous les acteurs de l’aviation

civile, sur l’évaluation du cadre législatif et réglementaire en vigueur.

Les informations ainsi obtenues et partagées permettraient d’éviter certains écueils, et de donner plus de pertinence et d’aura à la nouvelle loi.


Revues critique des articles

Article I.1.2 Missions de la CCAA

Les situations de monopôle ou de quasi monopôle constatées sur les marchés du transport aérien devraient conduire le législateur à prévoir dans la loi, la régulation de ces marchés, afin éviter les méfaits de cette absence de concurrence. Compte tenu de la confusion qui peut exister entre les termes « réglementation » et « régulation », il paraît utile et important pour la compréhension des missions de la CCAA, de bien préciser« réglementation et régulation ».

Article I.1.3 Juridiction

En lieu et place du texte original, il est proposé : « La Cameroon Civil Aviation Authority a juridiction sur toutes les personnes morales, les individus, les activités, les comités, les équipements, le patrimoine, les organismes, établissements et sociétés du domaine de l’aviation civile au Cameroun »

Article I.1.4 Obligation de renseignements

Parmi les informations exigibles auprès des exploitants, il est proposé d’introduire les programmes de développement, car ils peuvent être utilisés à des fins de planification de l’aviation civile.

Article I.1.9 Direction Générale

Il est suggéré d’insérer un Article I.110 intitulé « Pouvoirs du Directeur Général » lui-même divisé en deux sous articles : Gestion de la CCAA et Gestion Technique de l’activité aéronautique. Dans la gestion de la CCAA, l’alinéa suivant est proposé en ajout : « Ordonner et superviser le déploiement du personnel, des biens mobiliers et immobiliers de la CCAA ».

Les pouvoirs en matière de Gestion technique de l’aéronautique civile sont proposés comme suit : « Le Directeur Général est responsable de l’exercice de tous les pouvoirs et de toutes les fonctions techniques de la CCAA. Il doit exercer ces pouvoirs dans le


cadre des nécessités de fonctionnement et de performance de l’Autorité Aéronautique. Il a notamment le pouvoir de:

a) s’assurer de l’application des dispositions de la présente Loi et de tout autre règlement en vigueur, dans l’intérêt de l’aviation civile;

b) encourager et promouvoir un développement sûr et ordonné de l’aviation civile au Cameroun;

c) utiliser avec le consentement des exploitants de l’aviation civile, tout équipement ou tout local disponible, nécessaire au fonctionnement de la CCAA;

d) définir et promulguer les règles et les procédures qui régissent la notification et le rapport des incidents et accidents de l’aviation civile, dans le but de faciliter les enquêtes;

e) planifier, développer, formuler et mettre en œuvre une stratégie d’utilisation rationnelle de l’espace aérien national ouvert à la circulation aérienne publique;

f) amender les programmes de développement de l’aviation civile en cas de nécessité, après consultation du Conseil d’Administration et du ministre chargé de l’aviation civile;

g) superviser les missions de contrôle, d’inspection, d’exploitation, de sanction et d’arbitrage dévolues à la CCAA.

Il est suggéré d’introduire un pouvoir d’amendement des programmes de développement de l’aviation civile (point f ci-haut)

En plus des pouvoirs de haut niveau définis ci-dessus, le Directeur Général assume toute la responsabilité des pouvoirs techniques dévolus à la CCAA tels que proposés par le projet de loi. Un article intitulé « Pouvoirs de l’Autorité Aéronautique » reprenant toutes ces responsabilités est alors suggéré. Les alinéas a, b et c, ci-après sont proposés en ajout. La CCAA a notamment les pouvoirs techniques suivants :

a) réglementer, réguler, surveiller, contrôler, toutes les activités de l'aviation civile au Cameroun, et s’assurer de la mise en œuvre et la mise à jour de la réglementation en vigueur en fonction de l’évolution des normes internationales, et/ou des contraintes spécifiques au système national de l’aviation civile;

b) adapter les normes internationales au contexte national de l’aviation civile, en y

apportant des ajustements, sans préjudice des conventions internationales ratifiées par le Cameroun;


c) acquérir, installer, et améliorer les infrastructures aéronautiques en cas de nécessité,

sans préjudice des éventuelles conventions de concession ou tout autre accord de cession de gestion de certaines activités aéronautiques;

Article I.1.14 Délégation

Il est proposé de préciser que la délégation se fait obligatoirement par écrit. Par ailleurs, il est suggéré d’introduire un alinéa qui stipule que le « Directeur Général ne peut déléguer le pouvoir de déléguer prévu par la loi » et que « la Délégation n’interdit aucunement au Directeur Général d’exercer pleinement ses pouvoirs »

Article I.1.27 Contrôle Technique

Comme il est important d’avoir un contrôle sur tous les intervenants dans le domaine de l’aviation civile, Il est proposé de le réécrire comme suit :

« La société « Aéroports Du Cameroun S.A.», ainsi que son personnel, sont soumis au contrôle direct de la Cameroon Civil Aviation Authority dans l’exercice de ses pouvoirs techniques en conformité avec la présente Loi;

Tout organisme, société ou établissement, fournissant des prestations techniques de l’aviation civile, ou toute autre prestation pouvant influer sur la sécurité, la sûreté de l’aviation civile ou l’efficacité du système national de l’aviation civile, dans le cadre d’un contrat avec ADC S.A. est soumis au contrôle technique direct de la CCAA;

Les structures visées dans le précédent alinéa doivent obtenir l’agrément de la CCAA avant de débuter une prestation;

La CCAA a l’obligation de statuer dans des délais raisonnables sur toute demande d’agrément;

La CCAA peut décider d’interdire à l’organisme, société ou établissement mentionné ci-dessus d’exercer sur les plateformes aéroportuaires, ou de fournir des prestations techniques à ADC S.A., si elle estime que cet organisme, société ou établissement ne dispose pas des capacités et des compétences nécessaires à la réalisation des prestations visées dans le

présent article ».


Ces dispositions sont aussi valables pour l’ASECNA. (Article I.1.28)

Article I.2.1 : Rôle et mission des inspecteurs

Afin d’appuyer l’autorité des inspecteurs en matière de contrôle, il est proposé d’écrire visite et inspection « intrusives » en lieu et place de visite et inspection.

Chapitre III-1 Aérodromes et installation de la navigation aérienne

Afin de permettre une gestion locale et plus efficace de la sécurité au niveau des aéroports, la création de comités de sécurité d’aéroports est proposée et libellée comme suit :

«Tout exploitant d’un aéroport desservant l’aviation civile internationale doit établir ’un Comité de Sécurité de l’Aéroport présidé par le gérant de l’aéroport et composé de représentants des transporteurs aériens, de représentants du fournisseur des services de la navigation aériennes, de représentants des fournisseurs des services d’assistance en escale, des usagers amenés à travailler régulièrement côté piste, et de représentants de la CCAA; La mission principale du Comité de Sécurité Aéroportuaire est la gestion proactive et réactive des risques d’exploitation sur la plateforme; Les attributions exactes et les conditions de fonctionnement de ce Comité sont fixées par

décret ».

TITRE IX : Système de gestion de la sécurité

Il est proposé de muter le TITRE IX en TITRE X et de le remplacer par un autre intitulé Programme National de Sécurité Aéronautique, dont le but est de répondre à une exigence fondamentale de l’OACI en matière de sécurité. Il est libellé comme suit :

« La Sécurité de l’aviation est un état dans lequel les risques d’accident ou d’incident sont rendus et maintenus à un niveau aussi faible que possible.

Le Programme National de Sécurité Aéronautique (PNSA) est défini comme un ensemble de textes réglementaires intégrés et d’activités dont l’objectif est d’améliorer la sécurité de l’aviation civile au Cameroun. Il comprend toutes les activités de sécurité que le Cameroun doit réaliser, les lois et les règlements adoptés par l’Etat en vue d’assumer ses responsabilités en matière de sécurité aéronautique,

Le PNSA inclut notamment : a) les politiques et les objectifs de sécurité de l’Etat;


b) le système de gestion des risques aéronautiques ; c) l’assurance sécurité ; d) la promotion de la sécurité

Il est créé un Comité National de Sécurité Aéronautique, présidé par le ministre chargé de l’aviation civile, et qui a pour mission principale d’élaborer et de mettre en œuvre un programme national de sécurité aéronautique, pour parvenir à un Niveau Acceptable de Sécurité (Acceptable Level of Safety, ALoS), conformément aux exigences des annexes 1, 6, 8, 11, 13,14 à la Convention de Chicago ratifiée par le Cameroun. Les attributions détaillées, la composition, et les modalités de fonctionnement de ce Comité sont fixées par

décret ».

Le TITRE IX Original devient TITRE X. Il est reformulé, et il est suggéré d’ajouter les exigences suivantes : « Les fournisseurs de services visés ci-dessus doivent avoir un SGS opérationnel au plus tard trois ans après l’entrée en vigueur de la présente Loi ».

Et,

« Lors d’un appel d’offre, Il peut être exigé des soumissionnaires à la réalisation de certains types de travaux dont l’exécution aurait une influence sur la sécurité de l’aviation civile, de démontrer qu’elles ont établi et qu’elles entretiennent un SGS, ou alors de produire la preuve de l’existence de processus de gestion de la sécurité au sein de leur entreprise ». Un TITRE XI, intitulé Adoption des nouvelles technologies est proposé. Son objectif est promouvoir l’usage des nouvelles technologies à des fins de rationalisation des activités de l’aviation civile, et de renforcement des capacités des acteurs en matière de collecte automatisée des données. Le TITRE XI nouvellement proposé est libellé comme suit :

Dématérialisation des processus métiers

Dans le but d’optimiser les performances du système national de l’aviation civil, les fournisseurs de services aéroportuaires, de navigation aérienne, les transporteurs aériens, la CCAA, doivent élaborer et mettre en œuvre des programmes de dématérialisation des processus métiers, en particulier pour tous les processus en relation avec le traitement des passagers, des aéronefs, des redevances, ainsi que ceux liés à leur gestion comptable, financière et administrative ;


Arrimage aux technologies FANS

Les exploitants aériens, les fournisseurs de services de navigation aérienne, doivent progressivement s’arrimer aux concepts et technologies futurs de navigation aériennes (FANS), notamment dans le cadre des programmes régionaux de l’OACI ;

L’Autorité Aéronautique supervise et veille à l’application du présent Titre ;

Un décret définit les modalités et le calendrier de ces programmes.

Article X.2.5 Absence de sanction

Afin d’encourager le rapport de tous les incidents et accidents d’aviation civile, l’instauration d’un régime de rapport obligatoire est suggéré. L’alinéa ci-après est proposé : « Les fournisseurs de services aéroportuaires, de transport aérien et de la navigation aérienne, doivent mettre en œuvre des politiques qui encouragent le rapport obligatoire et non punitif d’incidents et d’accidents ». Chapitre X-3 Enquêtes techniques L’objectif d’une enquête aéronautique est effectivement d’améliorer la sécurité. Néanmoins, il est nécessaire de bien déterminer les responsabilités non pas dans un but de sanction, mais pour éviter que les facteurs humains éventuels qui peuvent avoir causé un accident soient traités (Formation, organisation de la société, non respect des procédures….). C’est pourquoi il est suggéré de préciser que l’enquête ne vise pas à déterminer les responsabilités pénales (Ajout de l’épithète pénales). Article X.3.2 Bureau Enquête Même s’il peut exister des conflits d’intérêt entre les fonctions de réglementation et d’enquête, Il ne semble pas pertinent compte tenu du faible volume de trafic au Cameroun, de créer une structure ministérielle dédiée exclusivement aux enquêtes. Le fonctionnement actuel, qui consiste à créer une Commission nationale en cas d’accident grave paraît mieux adapté à la situation, d’autant plus que la CCAA a déjà des prérogatives, au niveau de l’inspection générale qui lui permettent d’enquêter sur les accidents et incidents moins graves. La mise en place d’un système national de gestion des risques dans le cadre


du PNSA permettrait aussi de remplir les fonctions de collecte et d’analyse des données. TITRE XII Redevances aéronautiques Compte tenu de l’importance de l’élasticité tarifaire de la demande dans la gestion du transport aérien, il est proposé de subordonner toute modification de la structure et/ou du niveau des redevances à une étude d’impacte approfondie. L’article est libellé comme suit :

Toute modification du niveau et/ou de la structure des redevances dans le domaine de l’aviation civile par un acte ministériel doit reposer sur une étude d’impact économique et financière approfondie sur le système national de l’aviation civile. Par ailleurs, dans le but de mieux respecter les politiques de l’OACI en matière de redevance, et de mieux caractériser et réguler la base des coûts des services fournis aux usagers et des rémunérations associées, Il est proposé : « Le gestionnaire aéroportuaire est tenu de mettre en place et d’entretenir une comptabilité analytique permettant une caractérisation fine de la base des coûts de production des services aéronautiques et non aéronautiques »;

Et de plus,

« Le niveau des redevances aéronautiques et non aéronautiques doit être en relation avec les coûts supportés par le gestionnaire aéroportuaire pour fournir les services visés ci-dessus ;

Seuls les coûts directement ou indirectement liés à un service fourni par le gestionnaire de l’aéroport peuvent être refacturés aux usagers sous forme de redevances ; Toute modification du niveau ou de la structure des redevances, notamment dans le cadre d’un préfinancement de projets d’investissement de développement stratégique, doit préalablement faire l’objet d’une consultation ouverte et transparente avec les usagers impactés par la modification ;

Les aéroports internationaux de Douala, Yaoundé Nsimalen et Garoua, ou tout autre aéroport répondant à des critères d’éligibilité liés au volume de trafic , au niveau de concurrence, et fixés par décret, peuvent être soumis à un régime de régulation économique défini par le ministre chargé de l’aviation civile, et supervisé par la CCAA, avec pour objectifs de protéger les intérêts des usagers, d’améliorer la qualité de service, améliorer la productivité des fournisseurs de services, d’optimiser les performances globales du système national de l’aviation, et de l’économie nationale ;


La forme de la régulation économique est fixée par décret et peut évoluée en fonction des nécessités du moment;

Les subventions croisées entre aéroports peuvent être autorisées par le ministre chargée de l’aviation civile, sans préjudice des responsabilités de l’Etat en matière de maintenance et entretien des plateformes aéroportuaires concédées; Les modalités de ces subventions croisées sont fixées par arrêté.

Les transporteurs aériens sont tenus de fournir au gestionnaire aéroportuaire et à la CCAA, toutes les informations exigées par ces derniers, relatives au développement à court, moyen, ou long terme de leurs activités sur les plateformes qu’ils desservent ». Article XII.1.7 Mission de la CCAA Les missions de la CCAA en matière de supervision des redevances sont proposées en réécriture comme suit : « La Cameroon Civil Aviation Authority veille à ce que les politiques de gestion des redevances soient conformes aux normes internationales et aux conventions régionales signées par le Cameroun, et que le niveau de ces redevances et de la rémunération des capitaux investis préservent le développement de l’activité aéronautique nationale. La CCAA s’assure notamment que les coûts supportés par les fournisseurs des services de la navigation aérienne sont efficaces » ;

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Remarques Relatives au Projet de Loi sur l'aviation civile