République Démocratique du Congo Ministère · Créer un Fond pour le Financement des artisans miniers et des projets Communautaires ; Consolider le statut de l’artisan minier

République Démocratique du Congo – Ministère

des Mines – Unité d’Exécution du Projet

« PROMINES »

Audit du Cadre Institutionnel et

Organisationnel régissant le Secteur des Mines

Don IDA Projet P106982 – IDA – H589 ZR – TF010744

Rapport sur l’organisation et le

fonctionnement du SAESSCAM

Rapport sur l’organisation et le fonctionnement du SAESSCAM

2

RESUME EXECUTIF

PROMINES, Projet de Bonne Gouvernance dans le Secteur Minier comme facteur de Croissance en

République Démocratique du Congo, a désigné le cabinet PricewaterhouseCoopers pour conduire une

mission d’audit du cadre institutionnel et organisationnel du secteur des mines de la RDC.

La première phase a consisté à poser un diagnostic général des institutions et de l’implémentation du

Code et du Règlement miniers. A l’issue de ce diagnostic, l’organisation et le fonctionnement du

SAESSCAM a été retenu comme une problématique clé du secteur, nécessitant une analyse

approfondie.

Les attributions et missions du SAESSCAM

Il est créé, le 28 mars 2003, par la signature du décret n° 047-C/2003 portant création et statuts d’un

service public dénommé Service d’Assistance et d’Encadrement du Small Scale Mining. Ce décret dote

le SAESSCAM d’une autonomie de gestion et de 11 missions en son article 2. Il se voit confié deux

missions principales :

assainir le secteur minier d’exploitation artisanale et de la petite mine par l’assistance et

l’encadrement, en vue de promouvoir l’émergence d’une classe moyenne congolaise et de préparer

l’après-mine par la mise en œuvre de projets de développement intégré des communautés locales ;

canaliser les productions des exploitations minières artisanales ou à petite mine vers les circuits

officiels afin de lutter contre la fraude des substances minérales et maximiser les recettes de l’Etat.

L’échec relatif du SAESSCAM à ce jour, au regard des objectifs qui lui ont été fixés

9

Focus sur la collecte des recettes

Peu ou pas d’encadrement et

d’assistance

Pas d’amélioration de la productivité , pas

d’expansion et/ou de diversification

Stagnation/baisse de la production et des

revenus

•Modicité des recettes• Faible contribution au

développement local

Mécontentement des artisans (et autres

partenaires)

Situation du SAESSCAM constatée sur le terrain

Encadrement des artisansAssistance technique &

financière

•Productivité améliorée•Migration vers la petite mine

•Augmentation de la production• Hausse des revenus des artisans

•Accroissement des recettes de l’Etat

•Développement local

Situation visée selon notre compréhension du mandat


3

Une décennie après la création du SAESSCAM, la majorité des partenaires que nous avons rencontrés,

ne reconnaît pas l’utilité du SAESSCAM. Les raisons de cette contreperformance sont entre

autres expliquées par les contradictions présentées ci-dessus entre les actions du SAESSCAM selon le

schéma souhaité et dans la réalité.

Le SAESSCAM a été créé pour encadrer, assister techniquement et financièrement les artisans miniers

et les exploitants de la petite mine, assurer le développement intégré des communautés de base et en

dernier ressort maximiser les recettes fiscales de l’Etat.

Le SAESSCAM s’est retrouvé en difficulté pour avoir inversé ses missions, c'est-à-dire privilégier les

recettes fiscales sans forcément apporter l’encadrement, l’assistance technique et financière aux

artisans et le développement intégré aux communautés locales. Le mécontentement des artisans et

autres partenaires résultant de cette situation, a de plus rendu difficile le travail du SAESSCAM.

Les autres raisons que nous pouvons citer et qui expliquent la contreperformance du

SAESSCAM sont:

Le manque de qualifications des ressources humaines dû en partie à l’embauche d’un personnel

non adapté aux profils de poste requis ;

L’insuffisance des moyens logistiques ;

Le manque des ressources financières mais aussi une mauvaise gestion des ressources mises à sa

disposition ;

Les taxes illégales collectées dans le secteur artisanal qui découragent les artisans qui refusent

d’être encadrés par le SAESSCAM;

Les relations entre le SAESSCAM et les autres services publics, qui ne sont pas harmonieuses et

impactent négativement l’efficacité du SAESSCAM ;

L’insuffisance des Zones d’Exploitation Artisanale (ZEA) et leur manque de minéralisation. Cette

situation pousse les artisans à travailler dans des zones non autorisées mettant en difficulté le

SAESSCAM qui ne peut, en principe, intervenir dans les zones d’exploitation illégale;

La présence dans les sites miniers des services non autorisés qui empêchent le SAESSCAM de faire

son travail (Armée, DGM, ANR, Comité des Mines, Délégués des Mines).

Pistes de réflexion pour la restructuration du SAESSCAM

Le constat ci-dessus nous amène à recommander la restructuration du SAESSCAM. Ainsi, nous

proposons, ci-dessous, plusieurs pistes de réflexions pour améliorer l’encadrement et l’assistance aux

exploitants miniers artisanaux et ceux de la petite mine. Ces réflexions sont inspirées notamment des

pratiques dans l’encadrement du secteur minier artisanal observées dans d’autres pays Africains, qui

pourraient permettre au secteur minier artisanal de la RDC de jouer un rôle économique et social à la

hauteur des attentes placées en lui.

a) Positionnement du SAESSCAM au sein du Secteur

Réfléchir en termes d’avantages et inconvénients sur la possibilité de maintenir le SAESSCAM

comme un service public avec une autonomie financière comme c’est le cas aujourd’hui, ou comme

un service intégré dans l’Administration Centrale du Ministère des Mines.


4

Avantages Inconvénients

SAESSCAM

autonome

Possibilité de financement extérieur

Coût élevé de gestion et

d'implantation du Service dans le

pays

Plan Stratégique et plan d'action

spécifique

Possibilité de duplication des

Ressources

Bonne exécution budgétaire

Manque de

coordination/collaboration avec les

autres services publics

SAESSCAM

intégré au

Ministère

Présence déjà effective sur tout le

territoire Faible exécution budgétaire

Optimisation des ressources

(Humaines, logistiques, financières)

Intégration/reclassement personnel

SAESSCAM

Meilleure collaboration avec les

services du Ministère

Démotivation du personnel

SAESSCAM si harmonisation des

salaires avec la Fonction Publique

Repenser la structure organique du SAESSCAM en le dotant d’un organigramme adapté à ses

différentes missions.

b) Redéfinition et clarification de ses missions

Recadrer les missions du SAESSCAM en lui ôtant les prélèvements fiscaux et l’assistance

financière ;

Réorganiser le travail au SAESSCAM surtout au niveau des encadreurs dans les ZEA ;

Recentrer fortement le SAESSCAM sur ses missions d’encadrement et d’assistance technique.

c) Renforcement et clarification de la Gouvernance du SAESSCAM

Finaliser la mise en place des organes de Gouvernance du SAESSCAM, notamment le Comité de

Surveillance ;

Elaborer le manuel des procédures de gestion pour le SAESSCAM, le guide de procédures

opérationnelles et des profils des postes ;

Renforcer les capacités humaines, financières et logistiques du SAESSCAM.

d) Renforcer les relations entre le SAESSCAM et ses partenaires

Créer un Fond pour le Financement des artisans miniers et des projets Communautaires ;

Consolider le statut de l’artisan minier en délivrant, à l’instar de plusieurs pays Africains, des titres

miniers artisanaux mutables qui seront des titres de propriété spécifique à ces artisanaux.

Promouvoir le Code et le Règlement miniers auprès de tous ceux qui opèrent dans les ZEA ;

Formaliser et intensifier la collaboration entre le SAESSCAM et les autres services de l’Etat.


5

Sommaire RESUME EXECUTIF ............................................................................................................................. 2

Table des Figures .................................................................................................................................... 7

Table des Abréviations ........................................................................................................................... 8

1 Introduction....................................................................................................................................................9

1.1 Historique de SAESSCAM ......................................................................................................... 9

1.2 Objectifs de ce rapport ............................................................................................................. 10

1.3 Approche et Méthode de travail .............................................................................................. 10

2 Objectifs et mandats du SAESSCAM ....................................................................................................... 12

2.1 Revue des missions du SAESSCAM. ...................................................................................... 12

2.1.1 Mandat du SAESSCAM selon le Code et le Règlement miniers ............................................... 12

2.1.2 Mandats du SAESSCAM selon le décret de création. ............................................................ 12

2.1.3 Organisation interne au regard des missions du SAESSCAM .............................................. 14

2.2 Plan stratégique du SAESSCAM ............................................................................................. 15

2.3 Conclusion ................................................................................................................................. 16

3 Structure et fonctionnement du SAESSCAM .......................................................................................... 17

3.1 La Gouvernance du SAESSCAM ............................................................................................. 17

3.1.1 Comité de Surveillance ................................................................................................................... 17

3.1.2 Comité de Gestion ....................................................................................................................... 18

3.2 Attributions de différentes Coordinations du SAESSCAM ................................................. 19

3.2.1 Coordination Technique ............................................................................................................ 20

3.2.2 Coordination chargée du Développement Intégré ................................................................. 21

3.2.3 Coordination Administrative et Financière ............................................................................ 22

3.3 Antennes Provinciales .............................................................................................................. 22

3.3.1 L’organisation de l’encadrement technique ............................................................................ 23

3.3.2 Couverture géographique du SAESSCAM ............................................................................... 26

4 Les problèmes à la base de la contreperformance du SAESSCAM ...................................................... 27

4.1 Mandat et réalisation du mandat du SAESSCAM ................................................................ 27

4.2 Les problèmes de ressources humaines ................................................................................. 28

4.2.1 Non adéquation des effectifs du personnel du SAESSCAM .................................................. 28

4.2.2 Absence de concordance entre les postes des agents et les profils requis .......................... 28

4.3 Problèmes logistiques .............................................................................................................. 28

4.4 Manque de ressources financières.......................................................................................... 29

4.5 Taxes illégales collectées dans le secteur artisanal .............................................................. 32

4.6 Relations entre le SAESSCAM et les autres services publics .............................................. 34


6

4.7 Insuffisance de minéralisation et manque de ZEA .............................................................. 35

4.8 Présence dans les sites miniers de services non autorisés .................................................. 35

5 Pratiques observables dans d’autres pays d’Afrique .............................................................................. 36

5.1 La gestion de l’artisanat minier en Afrique ........................................................................... 36

5.2 L’expérience Sénégalaise ......................................................................................................... 38

5.2.1 Le développement de l’exploitation artisanale ....................................................................... 38

5.2.2 Recommandations proposées ................................................................................................... 39

5.2.3 Résultats obtenus ........................................................................................................................ 40

5.3 L’expérience du projet PACT (USAID) sur l’étiquetage des minerais au Katanga. ......... 41

6 Options pour la restructuration du SAESSCAM .................................................................................... 42

6.1 Positionnement du SAESSCAM .............................................................................................. 42

6.2 Recadrer les missions du SAESSCAM ................................................................................... 43

6.3 Mettre en place les organes de Gouvernance prévus .......................................................... 43

6.4 Réorganiser le travail au SAESSCAM .................................................................................... 43

6.5 Redéfinir la couverture géographique du SAESSCAM ........................................................ 44

6.6 Repenser la structure organique du SAESSCAM ................................................................. 44

6.7 Vulgarisation du Code et du Règlement miniers .................................................................. 45

6.8 Elaboration du manuel de procédures de gestion, de guide des opérations et des profils de postes 45

6.9 Création d’un Fonds pour le Financement des artisans miniers et des projets Communautaires .................................................................................................................................. 46

6.10 Renforcement des capacités humaines, financières et logistiques ................................... 46

6.11 Le statut d’artisan minier ........................................................................................................ 46

6.12 Renforcer la collaboration entre le SAESSCAM et les autres services publics ................. 47


7

Table des Figures

FIGURE 3 : MISSIONS DU SAESSCAM ET NIVEAU DE REALISATION. ...................................................................................................... 13 FIGURE 4 : PRISE EN CHARGE MISSIONS SAESSCAM PAR L’ORGANISATION INTERNE ............................................................................... 15 FIGURE 5 : ORGANIGRAMME DU SAESSCAM .................................................................................................................................. 19 FIGURE 6 : ORGANIGRAMME TYPE DES ANTENNES DE SAESSCAM ...................................................................................................... 23 FIGURE 7 : ENCADREMENT TECHNIQUE DES ARTISANS MINIERS ET DES EXPLOITANTS DE LA PETITE MINE....................................................... 25 FIGURE 8 : SCHEMA MANDATS DU SAESSCAM ................................................................................................................................ 27 FIGURE 9 : RESSOURCES SAESSCAM EN 2010 ET 2011 .................................................................................................................. 29 FIGURE 10 : COMPARAISON BUDGET ESTIME, MONTANT ALLOUE ET MONTANT EXECUTE EN 2010 ET 2011 EN CDF ..................................... 30 FIGURE 11 : COMPARAISON BUDGET ESTIME ET BUDGET EXECUTE EN 2010 ET 2011 ............................................................................... 31 FIGURE 12 : TAXES ILLEGALES REPERTORIEES PAR LE PAG DANS L’EXPLOITATION MINIERE ARTISANALE A KOLWEZI ..................................... 32 FIGURE 13 : NIVEAU DE PRELEVEMENT A VERSER AUX AUTORITES PAR LES ARTISANS MINIERS A FIZI EN 2011 .............................................. 33 FIGURE 14 : ORGANISATION DE L’ARTISANAT MINIER DANS 6 PAYS AFRICAINS ...................................................................................... 37 FIGURE 15 : AVANTAGES ET INCONVENIENTS SAESSCAM SERVICE AUTONOME ET SAESSCAM SERVICE INTEGRE ....................................... 42 FIGURE 16 : PROPOSITION D’ORGANIGRAMME POUR LE SAESSCAM................................................................................................... 44


8

Table des Abréviations

Sigle Définition

ANR Agence Nationale de Renseignements

C.T.C.P.M. Cellule Technique de Coordination et de Planification des activités Minières

CAMI Cadastre Minier

CDF Francs congolais

CEEC Centre d'Evaluation, d'Expertise et de Certification des substances minérales précieuses et semi-précieuses

DGI Direction Générale des Impôts

DGM Direction Générale des Migrations

DGRAD Directions des Recettes Administratives, Domaniales et de Participation

FASPM Fonds d'Assistance à la Petite Mine

GIE Groupement d'intérêt économique

INPP Institut National de Préparation Professionnelle

MILF Mining Industry Loan Fund

ONG Organisation Non Gouvernementale

PAG Programme d'Appui à la Gouvernance

PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement

PROMINES Projet de bonne Gouvernance dans le secteur minier comme facteur de croissance en RDC

PV Procès-Verbal

PWC PricewaterhouseCoopers

RDC République Démocratique du Congo

SAESSCAM Service d'Assistance et d'Encadrement des Small Scale Mining

SIDA Syndrome Immuno-Déficicience Acquise

UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest Africain

USAID United State Agency for International Development

VIH Human Immunodeficiency Virus

ZEA Zone d'Exploitation Artisanale


9

1 Introduction

Le Projet de Bonne Gouvernance dans le Secteur Minier comme facteur de croissance en République

Démocratique du Congo, PROMINES, a désigné le cabinet PricewaterhouseCoopers pour conduire la

mission d’audit du cadre institutionnel et organisationnel du secteur des mines de la RDC. Cette

mission, qui comprend plusieurs phases, doit aboutir à l’élaboration d’un plan d’actions pour le

renforcement des capacités institutionnelles pour la gestion du secteur des Mines.

La première phase de la mission a portée sur la revue globale de l’organisation actuelle de la gestion du

secteur. Cette phase a consisté à poser un diagnostic général des institutions et de l’implémentation du

Code et du Règlement miniers. A l’issue de ce diagnostic, trois problématiques dont l’analyse

approfondie et l’optimisation paraissent décisives pour l’amélioration de la performance du secteur

minier, ont été retenues:

La problématique des ressources humaines et logistiques ;

La problématique du système de gestion financière dans les administrations du secteur minier ;

L’organisation et le fonctionnement de deux services clés du secteur, à savoir : le SAESSCAM et

l’Administration Centrale du Ministère des Mines.

Le présent rapport concerne le diagnostic sur l’organisation et le fonctionnement du Service

d’Assistance et d’Encadrement du Small Scale Mining (SAESSCAM).

1.1 Historique de SAESSCAM

Parti de l’idée d’encadrer les exploitants artisanaux de diamant à Tshikapa afin de maximiser les

recettes fiscales de l’Etat, le SAESSCAM, qui était un petit projet au Kasaï Occidental, est devenu en

2003, un service public, par la signature du décret n° 047-C/2003 portant création et statuts d’un

service public dénommé Service d’Assistance et d’Encadrement du Small Scale Mining.

Etendu à toutes les substances minérales exploitées artisanalement en RDC, le SAESSCAM s’est

déployé dans toutes les provinces de la République Démocratique du Congo avec 2 missions

principales :

assainir le secteur minier d’exploitation artisanale et de la petite mine par l’assistance et

l’encadrement, en vue notamment de promouvoir l’émergence d’une classe moyenne congolaise et

de préparer l’après-mine par la mise en œuvre des projets de développement intégré des

communautés locales ;

canaliser les productions des exploitations minières artisanales ou à petite mine vers les circuits

officiels afin de lutter contre la fraude des substances minérales et maximiser les recettes de l’Etat.

Dix ans après sa création, le SAESSCAM n’a pas atteint les objectifs pour lesquels il a été créé.

L’importance économique et sociale du secteur de l’artisanat minier et de la petite mine (plus d’un

million d’artisans miniers recensés en 2008, selon un rapport de la Banque Mondiale, faisant vivre

près de 10millions de personnes, soit plus de 10% de la population de la RDC) justifie, dans le cadre de

cet audit institutionnel et organisationnel, une revue plus approfondie de l’organisation et du

fonctionnement du SAESSCAM.


10

1.2 Objectifs de ce rapport

Le SAESSCAM doit assister et encadrer les artisans miniers et ceux de la petite Mine. Les études de la

Banque Mondiale (2008) et Promines (2010) démontrent, comme dit plus haut, l’importance de

l’artisanat minier et de la petite mine.

Une décennie après la création du SAESSCAM, la majorité des partenaires que nous avons rencontrés,

ne reconnait pas l’utilité du SAESSCAM. En effet, ce service public est perçu plus comme un service de

taxation qu’un service d’encadrement et d’assistance. Le présent rapport a pour objectif d’identifier les

problèmes de fond qui empêchent le SAESSCAM d’être efficace et performant dans la réalisation de

ses mandats. Ainsi, seront analysés :

Le mandat, les objectifs du SAESSCAM et sa performance ;

L’organisation et le fonctionnement du SAESSCAM en décrivant, d’abord les organes prévus par

les différents textes légaux qui régissent le SAESSCAM, ensuite en analysant son organigramme en

détail et les attributions de chaque service ou organe pour voir s’ ils cadrent avec les missions du

SAESSCAM et enfin, en faisant l’analyse des travaux que ces services ou organes réalisent

quotidiennement.

Les dispositifs financiers du SAESSCAM, en listant les différents impôts, taxes, frais et autres

droits que le SAESSCAM perçoit pour lui ou au profit de l’Etat, ou encore pour lesquels il est

service d’assiette et liquidateur;

Les ressources humaines du SAESSCAM pour voir si celles-ci cadrent avec les missions confiées à

ce service public en termes de compétences, de qualification, d’effectifs et de disponibilité;

Les ressources logistiques du SAESSCAM en termes d’équipements essentiels (motos pour les

encadreurs, appareils informatiques, mobiliers, locaux…) avec pour objectif de dresser un état de

besoins des ressources logistiques.

1.3 Approche et Méthode de travail

Plusieurs outils et méthodes d’analyses ont été utilisés pour produire ce rapport. Dans certains cas, ils

ont été combinés pour permettre une analyse plus fine. Les approches et outils utilisés sont :

Le cadre d’analyse UNIVERSALIA/CRDI qui a été développé plus spécifiquement pour structurer

les évaluations organisationnelles des organisations à but non lucratif. Cette approche permet

d’analyser l’efficacité et l’efficience des organisations, le cadre dans lequel elles évoluent et leur

capacité à s’adapter aux conditions dynamiques dudit cadre ;

Le benchmarking des meilleures pratiques d’encadrement des exploitants miniers artisanaux et de

la petite mine qui existent dans différents pays miniers, afin de d’identifier des pratiques à adapter

au SAESSCAM en tenant compte des spécificités de la RDC ;

La revue documentaire notamment le décret créant le SAESSCAM, son cadre organique et divers

autres documents utiles à la bonne compréhension du SAESSCAM ;

Les interviews des différents responsables qui animent cette organisation;

Les visites de terrain aux artisans miniers et aux coopératives minières que le SAESSCAM encadre

pour connaître leurs points de vue sur le fonctionnement du SAESSCAM. Dans le cadre de notre

mission, nous avons visité 4 provinces :

le Katanga pour le sous-secteur cupro-cobaltifère (cuivre, cobalt),

le Sud Kivu pour le sous-secteur stannifère (étain, cassitérite, coltan),

la Province Orientale pour le sous-secteur aurifère (or), et


11

le Kasaï Oriental pour le sous-secteur diamantifère (diamant).

Les conclusions des travaux effectués ont permis de mettre en exergue un certain nombre des

recommandations qui seront intégrées dans le plan d’actions d’ensemble du secteur qui sera développé

dans le cadre de la prochaine étape de la mission.


12

2 Objectifs et mandats du SAESSCAM

2.1 Revue des missions du SAESSCAM.

L’objectif de cette revue est d’évaluer si les différents textes de lois fixant les missions et les résultats

attendus du SAESSCAM sont alignés, et de vérifier si ces missions sont effectivement réalisées.

2.1.1 Mandat du SAESSCAM selon le Code et le Règlement miniers

La Loi n° 007/2002 du 11 juillet 2002 portant Code Minier, en ses articles 8, 9, 10, 11, 12, 13 et 14 n’a

pas retenu le SAESSCAM comme un des intervenants dans le secteur Minier.

L’article 16 du même décret stipule notamment : « En dehors du Ministère des Mines, de ses services

et de ses organes prévus dans le présent Code et chargés de son administration, aucun autre service ou

organisme public ou étatique n’est compétent pour faire appliquer les dispositions du présent Code et

de ses mesures d’application ». Le SAESSCAM n’a pas été cité et ses détracteurs pourraient utiliser cet

argument juridique pour justifier leur position.

Le Décret n° 038/2003 du 26 mars 2003 portant Règlement Minier, en son article 14, détermine les

attributions des Services Techniques et Organismes Spécialisés, en les citant nommément et en

renvoyant les lecteurs aux textes qui créent ces différents organismes :

« La Cellule Technique de coordination et de Planification Minière « C.T.C.P.M. » en sigle, le Centre

d’Evaluation, d’Expertise, et de Certification des substances minérales précieuses « C.E.E.C. » en

sigle, le Cadastre Minier CAMI et le Service d’Assistance et d’Encadrement du Small Scale Mining

« SAESSCAM » en sigle, exercent leurs prérogatives conformément aux missions leur assignées par

les textes qui les créent et les organisent (Décret n° 047-C/2003 du 28 mars 2003 pour le

SAESSCAM). »

Certes, le Règlement Minier cite le SAESSCAM comme service spécialisé du Ministère des Mines et

renvoie, en ce qui concerne ses attributions, au décret 047-C/2003 du 28 mars 2003 qui le crée ; mais

en tant que mesure d’application du Code Minier, le Règlement Minier ne devrait pas instituer des

institutions non prévues par le Code Minier. Cette situation renvoie à une remarque faite

précédemment lors de notre revue du secteur, par laquelle le Code Minier devrait préciser les

attributions des institutions à un niveau macro, mais laisser à la discrétion des responsables concernés

l’initiative de la répartition de ces attributions au sein de leurs institutions respectives.

2.1.2 Mandats du SAESSCAM selon le décret de création.

Le décret 047-C/2003 du 28 mars 2003 qui crée le SAESSCAM lui attribue 11 missions telles que

reprises dans le tableau ci-dessous.


13

Figure 1 : Missions du SAESSCAM et niveau de réalisation.

Missions du SAESSCAM Réalisations Commentaires

Assurer la formation et Apporter l’assistance technique et financière au sous-secteur

Partielle

Manque de moyens financiers et logistiques ;

Manque de personnel qualifié ;

Assistance financière non assurée.

Assurer les flux des matières de la Petite Mine et de l’Artisanat Minier depuis le chantier jusqu’au point de vente en vue de canaliser toute la production dans le circuit officiel de commercialisation ;

Non réalisée

Insuffisance d’encadreurs dans certaines ZEA ;

Manque de moyens logistiques;

Organisation non-optimale de l’activité de suivi ;

Difficulté pour le SAEESSCAM d’intervenir dans les ZEA illégales ;

Immixtion des services non autorisés.

Veiller, après les vente, au recouvrement de l’imposition forfaitaire due à l’Etat ;

Partielle

Manque de communication sur le Code et le Règlement miniers aux exploitants ;

Insuffisance de moyens humains et logistiques ;

Manque de certaines informations sur les flux des minerais ;

Refus des exploitants de payer les impôts dus.

Inciter au regroupement des exploitants miniers artisanaux en coopératives minières.

Partielle Manque de stratégie claire

Encourager les exploitants miniers artisanaux et ceux de la Petite Mine à s’acquitter, en application du Code Minier et de son Règlement, des obligations découlant de l’exercice de leurs activités.

Partielle

Manque de communication sur le Code et le Règlement miniers aux exploitants ;

Manque de personnel ;

Organisation non-optimale de l’activité de suivi ;

Faible représentation dans les Provinces.

Promouvoir le développement intégré des communautés locales.

Non réalisée Manque de stratégie claire ;

Manque de moyens financiers et humains.

Concevoir, fabriquer et acquérir des équipements adaptés aux conditions géologiques des gisements ;

Non réalisée Manque de stratégie claire ;

Manque de moyens financiers et humains.

Vulgariser les normes de sécurité sur les sites d’exploitation et veiller à leur stricte application.

Non réalisée Manque de personnel qualifié, de moyens

logistiques et financiers.

Assurer l’intégration de la femme dans la chaîne de production minière à petite échelle.

Non réalisée Manque de stratégie claire et appropriée.

Inciter l’exploitant minier de la petite mine ou artisanal à investir dans les autres secteurs de l’économie nationale en vue notamment d’assurer l’après-mine.

Non réalisée

Réticence des exploitants ;

Manque de stratégie claire et appropriée ;

Manque des moyens financiers et d’un personnel qualifié.

Susciter et participer à la création d’un fonds de crédit minier et à sa gestion pour la promotion des petites et moyennes entreprises minières.

Non réalisée Proposition de création du FASPM (Fond

d’Assistance à la Petite Mine) soumise en 2012.


14

Sur les 11 mandats confiés au SAESSCAM, aucun ne semble parfaitement couvert, tous sont largement

non réalisés. Sur ces 11 mandats, seulement deux concernent les impôts, taxes et droits à payer à l’Etat.

Les 9 autres mandats concernent l’encadrement technique, l’assistance financière, la formation des

exploitants et la vulgarisation du Code Minier auprès des exploitants. En pratique, le SAESSCAM

s’occupe plus de la taxation que de l’encadrement et de l’assistance qui sont pourtant, selon notre

compréhension, au cœur de son mandat.

Les faits suivants, qui illustrent les contreperformances du SAESSCAM, ont également été constatés

lors de notre revue :

Le SAESSCAM avait débuté une collaboration pour la fabrication des équipements notamment

des dragues avec l’INPP, mais cette collaboration s’est arrêtée sans qu’une raison valable ne soit

donnée ;

Les statistiques de la Direction des Mines démontrent que 6 morts sur 10 recensés et dus aux

accidents dans le secteur des mines, sont attribués à l’exploitation artisanale. Ceci découle

également d’une insuffisance d’encadrement dans le secteur artisanal ;

Les exploitants de l’artisanat minier et de la petite mine sont très attachés à l’exploitation

artisanale des substances minérales considérée comme plus lucrative. L’un des rôles du

SAESSCAM est de les éduquer et de les accompagner dans la réalisation des projets économiques

rentables et durables ;

Le SAESSCAM aurait élaboré un projet de création du Fond d’Assistance à la Petite Mine

(FASPM) qui a été soumis au Ministre des Mines. Si ce projet avait été mis en œuvre plus tôt, il

aurait peut-être aidé le SAESSCAM à obtenir de meilleurs résultats.

2.1.3 Organisation interne au regard des missions du SAESSCAM

Le document intitulé, « Mandat des principales fonctions du SAESSCAM, service public », remis par

les responsables du SAESSCAM tient lieu de cadre organique du SAESSCAM. Ce document ne reprend

pas les différentes missions du SAESSCAM mais donne les attributions des différentes coordinations

qui le composent et de chaque département :

La Coordination Technique avec ses cinq départements :

Département des mines à petite échelle

Département de l’artisanat minier

Département Formation et vulgarisation

Département Equipements Miniers

Département Prospective et Méthodes

La Coordination chargée du Développement Intégré avec deux départements :

Département de Développement communautaire

Département de Génie Civil

La Coordination chargée de l’Administration et Finances avec deux départements :

Département Administratif et Contentieux et

Département des Finances

Les attributions des sept départements qui composent les Coordinations Technique et Développement

Intégré devraient reprendre de façon exhaustive les missions dévolues au SAESSCAM.


15

Notre analyse a consisté à la prise en charge effective de chaque mission clé par un département afin

de s’assurer que les missions confiées au SAESSCAM sont alignées avec son organisation interne.

Figure 2 : prise en charge missions SAESSCAM par l’organisation interne

Il apparaît ainsi que :

Aucun département ne semble s’occuper de l’assistance financière aux exploitants de l’artisanat

minier et à ceux de la petite mine ;

L’intégration de la femme dans la chaîne de production minière n’est pas prises en charge par les

départements du SAESSCAM ;

Aucun département ne semble responsable de la création d’un Fonds de Crédit Minier.

2.2 Plan stratégique du SAESSCAM

Nous avons demandé aux responsables du SAESSCAM de mettre à notre disposition leur plan

stratégique afin de comprendre et lier leurs objectifs avec le mandat qui leur est confié par le

législateur.

A la date de notre rapport, nous n’avons pas reçu ce document, ce qui est déjà un signe de faiblesse

organisationnelle. Des objectifs stratégiques clairs et partagés aident à réaliser les objectifs

3

Missions et mandats du SAESSCAM

selon le décret 047-C/2003

Prise en charge suivant organisation

interne de SAESSCAM

Commentaires

Formation et assistance technique et financière aux

coopératives minières et aux exploitants du secteur

de la petite mine.

Formation et vulgarisation : assure la formation

des exploitants.

Mines à petite échelle : encadre les entreprises de

la petite mine.

Aucun département de

SAESSCAM ne s’occupe de

l’assistance financière.

Canaliser toute la production minière des

exploitants dans le circuit officiel.

Mines à petite échelle : suivre la production

journalière afin de la canaliser dans le circuit officiel.N/A

Recouvrement de l’impôt forfaitaire sur la petite

mine.

Mines à petite échelle : collaborer avec le

département financier pour recouvrer l’impôt

forfaitaire.

N/A

Inciter au regroupement des exploitants miniers

artisanaux en coopératives minières.Artisanat minier : inciter au regroupement. N/A

Encourager les exploitants à s’acquitter de leurs

obligations.

Mines à petite échelle : assiste l’exploitant pour le

respect de ses obligations.N/A

Promouvoir le développement intégré des

communautés locales grâce à la rétrocession de la

quote-part des droits superficiaires.

Développement communautaire : choix des

priorités dans le domaine de développement rural.

Pas clair quant à la rétrocession et/ou

les modalités de rétrocession aux

communautés locales.

Conception, la fabrication et l’acquisition des

équipements adaptés aux conditions géologiques

des gisements exploités.

Equipements Miniers : conception et fabrication des

matériels en synergie avec d’autres organismes.N/A

Vulgariser les normes de sécurité sur les sites

d’exploitation et veiller à leur stricte application.

Mines à petite échelle : assiste l’exploitant pour le

respect des mesures de sécuritéN/A

Assurer l’intégration de la femme dans la chaîne de

production minière à petite échelle.

Formation et vulgarisation : conçoit des modules de

formation spécifiques pour les femmes

Non suffisant pour assurer

l’intégration de la femme dans la

chaine de production

Inciter l’exploitant à investir dans d’autres secteurs

pour gérer l’après mine.

Développement communautaire : aide à préparer

l’après mineN/A

Susciter et participer à la création d’un fonds de

crédit minier et à sa gestion pour la promotion du

secteur.

Aucun département ne s’occupe de ce mandat.

Le projet de création du FASPM, Fond

d’Assistance à la Petite Mine, a été

élaboré et soumis au Gouvernement.


16

opérationnels, particulièrement en situation d’insuffisances de ressources, car ils permettent de définir

les priorités dans l’allocation des ressources et guident les choix de gestion.

De plus, comme illustré dans le tableau précédent sur les réalisations du SAESSCAM, certaines des

missions confiées à cet organisme demandent une réflexion préalable qui soit concrétisée dans un plan

stratégique pour pouvoir être réalisées.

2.3 Conclusion

Nous avons passé en revue les différentes missions et mandats du SAESSCAM tels que prévus par les

différents textes des Lois notamment la Loi n° 007/2002 du 11 juillet 2002 portant Code Minier, le

décret n° 038/2003 du 26 mars 2003 portant Règlement Minier, et le décret 047-C/2003 portant

création du SAESSCAM. Nous avons également consulté le document intitulé « Mandat des

principales fonctions du SAESSCAM, service public ».

Sur 11 missions confiées au SAESSCAM, aucune n’a été entièrement réalisée. Parmi ces missions, deux

seulement ont trait à la taxation et 9 à l’encadrement et à l’assistance du secteur artisanal et de la

petite mine. Pourtant, les activités du SAESSCAM au quotidien sont principalement centrées sur les

aspects de collecte d’impôts et taxes.

Cette contreperformance peut être expliquée par diverses raisons notamment :

L’étendue des missions confiées au SAESSCAM ;

L’absence d’un plan stratégique devant guider la prise des décisions du Management du

SAESSCAM ;

Le manque des ressources humaines, logistiques et matérielles ;

La concentration sur les missions liées à la taxation et non sur celles liées à l’encadrement et

assistance provoquant, de plus, le mécontentement des exploitants. Cette situation ne permet pas

d’assurer le développement du secteur.

L’organisation interne du SAESSCAM qui ne couvre pas toutes les missions clés qui lui sont fixées ;

L’inexistence d’une institution financière pour assurer le financement des activités des exploitants

miniers et ceux de la petite mine.

Une décennie après la création du SAESSCAM, ses missions demeurent en grande partie non

réalisées. Devenu plus un service de collecte fiscale qu’un service d’encadrement et d’assistance, le

SAESSCAM a perdu la confiance de ses partenaires et nécessite une réorganisation et un recentrage

sur ses mandats essentiels.


17

3 Structure et fonctionnement du SAESSCAM

Pour réaliser son mandat et atteindre ses objectifs, le SAESSCAM a besoin d’une structure et d’un

mode de fonctionnement adaptés. Nous avons donc passé en revue l’organisation du SAESSCAM pour

vérifier l’adéquation entre les missions qui lui sont confiées et l’organisation en place.

Ainsi, outre la Coordination Générale, le SAESSCAM est subdivisé, en trois coordinations, elles-

mêmes subdivisées en départements. Les Antennes Provinciales dépendent du Département des

Antennes.

3.1 La Gouvernance du SAESSCAM

L’article 6 du décret 047-C/2003 du 28 mars 2003 créant le SAESSCAM le place sous la double

dépendance du Ministère des Mines et du Ministère des Finances. Le même article prévoit deux

organes pour ce service public de l’Etat : le Comité de surveillance et le Comité de Gestion.

3.1.1 Comité de Surveillance

Le Comité de Surveillance est l’organe qui est chargé du suivi et du contrôle de la gestion du

SAESSCAM. A ce titre, il est chargé, selon l’article 9 :

de veiller à la bonne gestion du SAESSCAM et d’en assurer le contrôle. A cet effet, il établit un

rapport de gestion à l’attention du Ministre des Mines ;

d’examiner et de soumettre à l’approbation du Ministre des Mines, les plans d’actions annuels, les

projets des budgets annuels, les rapports d’activités, les rapports d’exécution budgétaires, les états

financiers, les comptes de fin d’exercice et le bilan.

d’examiner et de soumettre à l’approbation du Ministre des Mines, après avis conforme des

autorités locales compétentes concernées, les projets de développement des communautés locales.

Les membres du comité de Surveillance sont nommés et le cas échéant, relevés de leurs fonctions par

le Président de la République sur proposition du Ministre des Mines. Le Coordonnateur Général du

SAESSCAM est de droit membre du Comité de Surveillance et en assure le secrétariat. Les autres

membres du Comité de Surveillance sont :

un délégué de la Présidence de la République ;

deux délégués du Ministre des Mines ;

un délégué du Ministre des Finances ;

un délégué du Ministre ayant la reconstruction dans ses attributions ;

un délégué du Ministre des Affaires Intérieures.

Le Comité de surveillance est au SAESSCAM ce que le Conseil d’Administration est à une entreprise

classique :

un organe de conception et de définition de la politique générale de l’organisation, et

un organe de contrôle de l’action de l’exécutif.


18

Cet organe important et prévu par les textes légaux du SAESSCAM n’a jamais été installé. Dès lors, il

est difficile pour les responsables du SAESSCAM d’évaluer leur performance face à l’absence de toute

planification ou de standards définis par le Comité de Surveillance.

Il est important de noter que la composition du Comité de Surveillance, telle que définie, n’inclut pas

les artisans miniers et les membres de la Société Civile qui, pourtant, sont les partenaires clés de

l’action du SAESSCAM, particulièrement pour ses missions de développement communautaire.

3.1.2 Comité de Gestion

Le Comité de Gestion est chargé de la coordination quotidienne des activités du SAESSCAM et de sa

gestion courante. Il se réunit au moins une fois par semaine. En tant qu’organe de gestion courante, il

doit :

Veiller à l’exécution des résolutions du Comité de Surveillance, des décisions et directives du

Ministre ayant les Mines dans ses attributions;

Assurer la gestion quotidienne du SAESSCAM, conformément aux lois et règlements en vigueur ;

Gérer le personnel, les ressources financières ainsi que les biens meubles et immeubles présents et

à venir du SAESSCAM ;

Préparer les plans d’actions annuels, les projets des budgets annuels, les rapports d’activités, les

rapports d’exécution budgétaires, les états financiers, les comptes de fin d’exercice et le bilan.

Les membres du Comité de Gestion sont nommés pour un mandat de cinq ans renouvelable une fois

et, le cas échéant, relevés de leurs fonctions par le Président de la République, sur proposition du

Ministre des Mines.

L’article 15 du décret qui crée le SAESSCAM détermine la composition de son Comité de Gestion :

Le Coordonnateur Général ;

Le Coordonnateur Général Adjoint ;

Le Coordonnateur Technique ;

Le Coordonnateur chargé du Développement Intégré ;

Le Coordonnateur Administratif et Financier ;

Le Représentant du Personnel.

La Coordination Générale du SAESSCAM est composée du Coordonnateur Général et du

Coordonnateur Général Adjoint. Le Coordonnateur Général assure la fonction de gestion au plus haut

niveau et a pour tâches notamment de :

Gérer au quotidien le SAESSCAM ;

Présider les réunions du comité de gestion ;

Soumettre au préalable les projets, pour avis, au Comité de Gestion, avant leur transmission au

comité de surveillance ;

Apprécier les réalisations, prendre les actions correctives nécessaires et veiller à leur exécution ;

Examiner et prendre les décisions relatives aux problèmes importants ;

Représenter le SAESSCAM vis-à-vis des tiers.


19

Le Coordonnateur Général Adjoint remplace le Coordonnateur Général en cas d’absence ou

d’empêchement. Il supervise, sous la direction du Coordonnateur Général, les activités de la

Coordination chargée de l’Administration et des Finances.

Aucun critère de nomination n’existe pour les postes de Coordonnateur Général et de Coordonnateur

Général Adjoint dans le décret de création qui a prévu les organes dirigeants du SAESSCAM.

Le Comité de Gestion est censé appliquer les résolutions du Comité de Surveillance qui n’existe pas.

Nous n’avons pas pu obtenir le plan d’actions annuel de SAESSCAM ou le rapport d’activité du

SAESSCAM durant notre revue.

3.2 Attributions de différentes Coordinations du SAESSCAM

L’organigramme ci-dessous résume la structure du SAESSCAM.

Figure 3 : Organigramme du SAESSCAM

Source : Document SAESSCAM « Mandat des Principales fonctions du SAESSCAM, Service Public, page 11.

Nous reprenons, dans les lignes qui suivent, les attributions de chaque coordination à travers ses

départements, selon ce qui était prévu au moment de la création du SAESSCAM et reprises dans le

document SAESSCAM intitulé « Mandat des principales fonctions du SAESSCAM, Service Public ».

Comité de Surveillance

Audit interne

Coordination Générale

Coordination Technique

Coordination Développement

Intégré

Secrétariat

Coordination Administrative et

Financière

Dép. des Mines à Petite

échelle

Dép. Artisanal

Minier

Dép. Formation et Vulgarisation

Dép. Equipements

Miniers

Dép. Dév. Communautai

re

Dép. Génie rural

Dép. Admini. et

Contentieux

Département des Antennes

Département des Finances

Antennes Provinciales


20

3.2.1 Coordination Technique

C’est à cette coordination que revient la mission principale du SAESSCAM qui est d’assister et

d’encadrer les exploitants miniers artisanaux et ceux de la petite mine. Ceci est organisé à travers le

fonctionnement de ses cinq départements.

Le Département Mines à petite échelle, au sein de la Coordination Technique, a pour missions :

D’identifier, avec le concours notamment du Cadastre Minier et des entreprises minières les

gisements relevant de la catégorie de la mine à petite échelle ;

D’encadrer les entreprises de la petite mine dans la recherche, l’exploitation et le traitement des

substances minérales ;

D’assurer le suivi journalier de la production afin de canaliser cette dernière dans le circuit

officiel de commercialisation depuis le site jusqu’à la vente de la substance minérale et de

dresser à l’attention du SAESSCAM la synthèse des rapports sur ladite production ;

De collaborer avec le département financier du SAESSCAM dans le recouvrement de

l’imposition forfaitaire en application de l’article 542 du Règlement minier ;

D’assister l’exploitant de la petite mine pour qu’il respecte les obligations environnementales

ainsi que les mesures de sécurité, d’hygiène et de protection édictées par les règlements

spéciaux ;

D’examiner et d’émettre les avis, en collaboration étroite avec le département financier sur les

dossiers de demande de financement introduits par les entreprises auprès du Fonds

d’Assistance de la Petite Mine ;

D’assister les exploitants de la petite mine dans l’élaboration des dossiers de demande de

financement auprès d’autres organismes de financement.

Le Département de l’Artisanat Minier s’occupe, comme son nom l’indique, des exploitants miniers

artisanaux, il a pour missions :

D’inciter au regroupement des exploitants artisanaux indépendants en coopératives minières ;

D’assurer l’encadrement technique des exploitants artisanaux notamment sur les modalités du

respect du code de conduite environnemental, des règles de sécurité et d’hygiène ;

D’assurer le suivi journalier de la production afin de canaliser cette dernière dans le circuit

officiel de commercialisation depuis le site d’exploitation jusqu’à la vente de la substance

minérale et de dresser, à l’attention du SAESSCAM, la synthèse des rapports sur ladite

production ;

De collaborer, avec le département financier du SAESSCAM, dans le recouvrement des frais en

rémunération des services rendus aux coopératives minières ;

D’examiner et d’émettre les avis, en collaboration étroite avec le département financier, sur les

dossiers de demande de financement introduits par les coopératives minières auprès du Fonds

d’Assistance de la Petite Mine ;

D’assister les coopératives minières dans l’élaboration des dossiers de demande de financement

auprès d’autres organismes de financement.

Le Département Formation et Vulgarisation a pour missions :

De former des exploitants artisanaux, des membres des coopératives minières et des

exploitants du secteur de la petite mine, dont certains modules de formation spécifique des

femmes ;


21

D’organiser et d’assurer la vulgarisation des techniques minières d’exploitation artisanale ;

De participer à la vulgarisation du Code Minier, du Règlement Minier et d’autres textes

réglementant le secteur minier ;

De vulgariser, en collaboration avec le Département Prospection et Méthodes, les techniques et

les équipements appropriés à chaque type de gisement ;

D’élaborer des modules de formation, en collaboration avec le Département Prospective et

Méthodes.

Le Département Equipements Miniers a comme attributions :

Assister les exploitants miniers dans le choix et le montage du matériel approprié et adapté aux

conditions de gisement ;

Contribuer à la conception et à la fabrication des matériels en synergie avec d’autres services et

organismes ;

Assurer l’expérimentation du matériel fabriqué localement.

Le Département Prospective et Méthodes a reçu mission de :

Concevoir et planifier tous les projets de développement de la petite mine et de l’artisanat

minier ;

Réaliser les études techniques relatives à l’exploitation minière ;

Gérer la banque des données du SAESSCAM ;

Elaborer, en synergie avec les autres services, les guides et manuels techniques spécifiques à

l’exploitation de la petite mine et de l’artisanat minier.

3.2.2 Coordination chargée du Développement Intégré

La Coordination chargée du Développement Intégré a pour rôle de promouvoir, en collaboration avec

d’autres services ou organismes intéressés notamment les ONG, le développement intégré des

communautés locales où se déroulent les activités minières en vue de préparer l’après mine. Elle doit

donc :

Identifier, avec le concours des communautés locales, leurs besoins de développement, déterminer

les priorités, élaborer les projets, les évaluer et programmer leurs exécutions ;

Favoriser l’intégration économique de l’exploitation minière artisanale et de la petite mine aux

autres secteurs de l’économie rurale en vue de préparer l’après mine.

La Coordination chargée du Développement Intégré a deux Départements, le Département du

Développement Communautaire et celui chargé du Génie Rural.

Le Département de Développement Communautaire doit :

Procéder, en collaboration avec les communautés locales de base, au choix des priorités dans le

domaine du développement rural ;

Organiser, en collaboration avec les communautés de base et autres organismes, des Comités

Volontaires de Développement dans les localités, en vue de faire participer la population aux

actions visant leur propre développement ;

Vulgariser, auprès des communautés de base, le programme de développement intégré arrêté

par le SAESSCAM ;


22

Contribuer à la récupération et à la réinsertion des jeunes de moins de 18 ans travaillant

précocement dans le secteur minier ;

Travailler en synergie avec les organismes tant nationaux qu’étrangers intéressés par les

aspects de développement de l’arrière-pays.

Le Département de Génie Rural a pour missions :

D’évaluer techniquement et financièrement les projets ;

De procéder à l’acquisition des matériels nécessaires pour la réalisation de ces projets ;

D’assurer le suivi de l’exécution des projets.

3.2.3 Coordination Administrative et Financière

La Coordination Administrative et Financière assure la gestion des ressources humaines, financières,

des biens et immeubles ainsi que des services généraux. Elle est constituée de deux Départements à

savoir le Département Administratif et Contentieux et le Département Financier.

Le Département Administratif et Contentieux a pour missions :

D’assurer la gestion des ressources humaines, des biens et immeubles ainsi que des services

généraux du SAESSCAM ;

De procéder à l’examen des questions d’ordre juridique et contentieux pouvant se poser au

SAESSCAM et de proposer des solutions ;

De veiller à la promotion de l’image de marque du SAESSCAM.

Le Département Financier, quant à lui, doit :

Veiller au recouvrement de l’imposition forfaitaire due à l’Etat par les exploitants miniers de la

petite mine, ainsi que toute ressource financière revenant de droit au SAESSCAM ;

D’assurer la liaison entre le SAESSCAM et les organes du Fonds de Crédit minier pour la

promotion des entreprises de la petite mine et des coopératives minières ;

D’assister les titulaires des permis d’exploitation de la petite mine dans les démarches auprès

de l’Administration fiscale et autres organismes étatiques et para étatiques.

3.3 Antennes Provinciales

En créant le SAESSCAM par le décret ci-haut cité, le législateur a voulu que la mission de ce service

public s’étende sur toute l’étendue du territoire national ou du moins dans les provinces où

l’exploitation minière artisanale et celle de la petite mine existent. Ainsi, les dirigeants du SAESSCAM

ont respecté cette volonté en implantant les antennes et bureaux de SAESSCAM à travers toute la

RDC. Ces antennes dépendent hiérarchiquement du Département des Antennes.

Le Chef d’Antenne a rang de Chef de Service. Les antennes provinciales comprennent d’une manière

générale trois sous- services dirigés par des sous- chefs des services :

Le sous-chef de service chargé de l’Exploitation de la Petite Mine et de l’Artisanat Minier qui

correspond au Coordonnateur technique au niveau de la Coordination Générale ;

Le sous-chef de service chargé du Développement Intégré qui correspond au Coordonnateur

chargé du développement intégré ;

Et le sous-chef de service chargé de l’Administration et des Finances qui correspond au

Coordonnateur Administratif et Financier.


23

L’organigramme des antennes du SAESSCAM se présente de la manière suivante :

Figure 4 : Organigramme type des Antennes de SAESSCAM

L’organigramme du SAESSCAM pose un problème dans le fonctionnement des antennes provinciales.

En effet, si les antennes provinciales dépendent hiérarchiquement du Département des Antennes

comme le montre l’organigramme, elles dépendent du point de vue de leur fonctionnement des

coordinations. Cette situation peut créer un problème de double dépendance pour les agents de

l’Antenne Provinciale. Cela peut se traduire parfois par une perte d’efficacité dans la communication et

par des délais dans la prise des décisions sur le terrain.

3.3.1 L’organisation de l’encadrement technique

La Loi définit clairement les actes à poser par le SAESSCAM en termes d’encadrement technique pour

chaque catégorie d’opérateurs (exploitants artisanaux et exploitants de la petite mine).

Pour les exploitants de la petite mine, le Ministre des Mines, en application du décret n° 047-C/2003

du 28 mars 2003 portant création et statuts du SAESSCAM, précise tous les actes qui doivent être

posés dans le cadre de l’encadrement technique à travers la note circulaire

n°005/CAB.MIN/MINES/01/2003 du 13 décembre 2003 portant organisation de l’assistance et de

l’encadrement des exploitants artisanaux, des groupements d’exploitants artisanaux, des coopératives

minières et des exploitants miniers à petite échelle.

Pour les exploitants artisanaux et les négociants, les tâches à accomplir par le SAESSCAM sont

explicitées dans la note circulaire n°002/CAB.MIN/MINES/01/2006 du 19 décembre 2006 portant

instructions complémentaires à la note circulaire n°005/CAB.MIN/01/2003 susmentionnée.

Sur les sites miniers, l’encadrement suit concrètement les étapes suivantes :

Les sites sont regroupés en tenant compte des distances. Les sites proches sont regroupés pour

former un poste géré par un chef de poste et plusieurs postes rapprochés forment un poste

Chef d’antenne

Secrétariat

Encadreurs

Chef de poste

Exploitation de la petite mine et de l’artisanat minier

Administration et Finances

Développement Intégré

Chef de poste principal


24

principal dirigé par un chef de poste principal. Ce rapprochement des sites favorise la mobilité des

encadreurs entre les différents postes.

Une fois les postes définis, le SAESSCAM recense tous les exploitants qui sont sur les sites pour

connaître leur nombre exact et affecter en conséquence les encadreurs. Le SAESSCAM estime qu’il

est nécessaire d’affecter un encadreur pour 200 artisanaux miniers et un encadreur pour un

maximum de 10 exploitants de la petite mine. Ce principe n’est pas respecté sur le terrain.

Autrefois appelé mandataire, l’encadreur affecté auprès de l’exploitant suit ses activités de

production tous les jours. Il enregistre toute la production qu’il stocke et conserve en collaboration

avec l’exploitant.

Au moment de la vente, toute la production apportée au poste est pesée. Le colis (shipment) est

formé et l’encadreur achemine l’exploitant jusque chez son chef de poste, qui l’amène au bureau de

l’Antenne du SAESSCAM à travers son chef de poste principal.

Dans les bureaux de SAESSCAM, des agents notamment des contrôleurs sont choisis pour

accompagner l’exploitant jusqu’au comptoir d’achat des minerais. En présence du CEEC, la vente

est conclue moyennant paiement par l’exploitant de la petite mine de 10% au titre de l’impôt

forfaitaire à reverser à la DGI par le SAESSCAM et 5% au titre des frais en rémunération des

services rendus soit 15% sur la valeur du colis à payer comme taxes. L’artisan minier paye 5%de la

valeur de ses ventes au titre des frais en rémunération du service rendu.

Si l’exploitant souhaite vendre ses minerais dans une autre province notamment à Kinshasa, le

SAESSCAM de la Province de production informe le SAESSCAM Kinshasa de l’arrivée de

l’exploitant après avoir fait sceller le colis.

A Kinshasa, le SAESSCAM organise l’accueil de l’exploitant et assiste à la vente de ses minerais, en

présence du CEEC et retient 5% 0u 15%selon que c’est un exploitant artisanal ou de la petite mine

selon les modalités indiquées ci-dessus.

En ce qui concerne l’encadrement des négociants, les contrôleurs de traçabilité sont affectés dans tous

les centres de négoce afin de prélever la quantité des minerais ayant fait l’objet de différentes

transactions du jour. Ces statistiques, en plus de celles prélevées dans les sites miniers devraient

permettre d’assurer la traçabilité des minerais.

Cette procédure n’est pas formalisée et donc peut varier. Le fait d’accompagner les artisans et les

exploitants de la petite mine à chaque étape du circuit de production et de commercialisation constitue

une utilisation non optimale des ressources humaines et démontre que le SAESSCAM se préoccupe

plus de la taxation que des autres aspects de ses missions.

Le processus d’encadrement technique des artisans miniers et ceux de la petite mine est résumé par le

schéma ci-dessous.


Figure 5 : Encadrement technique des artisans miniers et des exploitants de la petite mine

SAESSCAM• Rapport encadreur au chef

de poste• Rapport chef de poste au

chef de poste Principal• Rapport chef de poste

principal au Bureau SAESSCAM

Gouverneur/Division des Mines

Emission cartes des négociants et des creuseurs

Exploitant/Encadreur

Déstockage produits miniers


Stockage et pesage produits miniers

Exploitant/SAESSCAM/CEEC

Comptoir d’achat


Pesage produits miniers

SAESSCAM

Dénombrement des exploitants

SAESSCAM

Affectation du personnel

SAESSCAM

Répartition des frais entre les différents bénéficiaires

Exploitant• Produit de vente • Paiement frais SAESSCAM


Production par l’exploitant et observation par l’encadreur

Exploitant

Décision de vente des produits miniers

Ministère des Mines

Création des ZEA


26

3.3.2 Couverture géographique du SAESSCAM

Avec ses 10 antennes à raison d’une antenne dans chaque province de la République Démocratique du

Congo et ses 59 bureaux, le SAESSCAM est présent dans toutes les provinces du pays même s’il n’a pas

d’encadreurs dans tous les sites miniers qui existent en RDC. Les antennes provinciales sont basées

dans les différents chefs-lieux de provinces à part l’antenne de Bandundu qui est située à Tembo

compte tenu de l’importance de l’activité artisanale dans cette agglomération.

Face au manque de moyens, il n’était peut-être pas nécessaire de se déployer dans toutes les provinces

afin de concentrer les efforts dans les provinces où l’exploitation minière était importante. Ceci aurait

permis de réaliser certaines économies pour financer d’autres activités d’encadrement ou de

développement intégré.

Presque 10 ans après sa création, le SAESSCAM s’est donc déployé à travers le pays pour réaliser ses

différentes missions, mais les objectifs assignés au SAESSCAM n’ont pas été atteints, pour les raisons

détaillées ci-après.


27

4 Les problèmes à la base de la contreperformance du SAESSCAM

4.1 Mandat et réalisation du mandat du SAESSCAM

Lorsque nous passons en revue les différentes missions du SAESSCAM, nous nous rendons compte

que le législateur avait mis un accent particulier sur l’encadrement et l’assistance des artisans miniers

et des exploitants de la petite mine. Ceci est confirmé par le fait que, comme dit plus haut, neuf de ses

onze missions sont consacrées à l’encadrement et à l’assistance et que les deux autres étaient

consacrées aux aspects liés à la fiscalité. Cette priorité n’est aujourd’hui pas appliquée par le

SAESSCAM qui concentre l’essentiel de son action sur les aspects et problématiques fiscaux. Ce

décalage, par rapport au mandat fixé au SAESSCAM est illustré par le schéma ci-après :

Figure 6 : Schéma mandats du SAESSCAM

9

Focus sur la collecte des recettes

Peu ou pas d’encadrement et

d’assistance

Pas d’amélioration de la productivité , pas

d’expansion et/ou de diversification

Stagnation/baisse de la production et des

revenus

•Modicité des recettes• Faible contribution au

développement local

Mécontentement des artisans (et autres

partenaires)

Situation du SAESSCAM constatée sur le terrain

Encadrement des artisansAssistance technique &

financière

•Productivité améliorée•Migration vers la petite mine

•Augmentation de la production• Hausse des revenus des artisans

•Accroissement des recettes de l’Etat

•Développement local

Situation voulue selon notre compréhension du mandat

Le SAESSCAM s’est ainsi focalisé sur la collecte des recettes en négligeant l’aspect encadrement et

assistance. Du fait de ce déséquilibre, l’action du SAESSCAM est sortie du cercle vertueux combinant

encadrement, renforcement des capacités et collecte des recettes fiscales. Une conséquence importante

de cette action déséquilibrée s’est traduite par l’absence de confiance et le mécontentement des

exploitants sur l’action du SAESSCAM.


28

4.2 Les problèmes de ressources humaines

Les ressources humaines sont une ressource clé dans la réalisation des objectifs d’une organisation.

Leur nombre doit être suffisant et leur affectation basée sur la description des postes et les profils liés

à ces postes. Elles doivent être payées selon leurs efforts et doivent être motivées. Le rapport de la

mission sur la problématique des ressources humaines et logistiques dans le secteur des Mines

analysera en détail tous ces aspects. Néanmoins, nous relevons les points ci-dessous.

4.2.1 Non adéquation des effectifs du personnel du SAESSCAM

Le SAESSCAM est confronté à un paradoxe. Si l’on se base sur le standard évoqué plus haut, les

besoins en personnels sont énormes. Par contre, avec plus de mille agents à travers le pays, la

Coordination Générale estime qu’il y a pléthore.

Elle note, entre autre, l’embauche du personnel avec des profils non adaptés, par les chefs d’antennes

pour les non cadres ou par le Ministère des Mines pour les cadres. C’est en tenant compte de cela qu’en

décembre 2011, les dossiers des agents travaillant dans les différentes antennes provinciales ont été

rappelés à la Coordination Générale pour étude. Plus de 100 personnes travaillant dans les antennes et

qui ne répondaient pas aux profils requis, ont été licenciées.

Pour mieux gérer le personnel, la Coordination Générale envisage la signature de contrats

programmes avec les antennes pour qu’elles deviennent financièrement autonomes, comme l’antenne

provinciale du Katanga. Ainsi, ces antennes ne pourront plus engager du personnel sans tenir compte

de leurs capacités à payer leurs salaires.

Les antennes considèrent qu’elles sont en sous-effectif et admettent, face à la difficulté de trouver les

bons profils en province, engager des personnes parfois sans le profil adéquat, en espérant les former

sur le tas.

4.2.2 Absence de concordance entre les postes des agents et les profils

requis

Nous avons obtenu les profils de postes élaborés par le SAESSCAM. Au vu des discussions aussi bien

au niveau central qu’au niveau provincial, il apparait cependant qu’un problème d’adéquation entre les

profils et les titulaires de poste est relevé au sein du SAESSCAM. Cependant, nous ne pouvons pas

nous prononcer en détail sur l’alignement entre les titulaires de ces postes et les profils requis car il

nous aurait fallu pour cela obtenir les dossiers de tous les agents concernés.

4.3 Problèmes logistiques

Les entretiens et les visites que nous avons menés semblent indiquer que le SAESSCAM est confronté

à des problèmes logistiques importants. Nous avons demandé un état des inventaires des biens et

équipements du SAESSCAM pour que nous puissions nous prononcer sur l’ampleur de ces problèmes

logistiques. A la date de la rédaction de ce rapport, nous n’avons pas obtenu cette information, bien

que nous soyons informés des dons en équipements effectués par certains partenaires au SAESSCAM.


29

Un état de besoin en équipements essentiels a été soumis, par le SAESSCAM, à PROMINES selon le

Coordonnateur Financier. Nous n’avons pas pu obtenir un exemplaire.

4.4 Manque de ressources financières

L’article 21 du décret 047-C du 28 mars 2003 qui crée le SAESSCAM énumère ses ressources

financières. Celles-ci sont constituées de :

16%des droits superficiaires annuels par carré minier prévus dans le Code et le Règlement Miniers

et dont 10% sont destinés au financement des projets de développement communautaire des

communautés locales de base, dans lesquelles se déroulent les activités minières;

Frais en rémunération des services rendus et une rétrocession sur la taxe rémunératoire perçue par

tout organisme de l’Etat dûment habilité, sur la valeur expertisée à l’exportation des substances

minérales provenant des exploitations artisanales et de la petite Mine ; la quotité de la taxe

rémunératoire dont mention ci-dessus, est fixée par arrêté conjoint des Ministres des Mines et des

Finances ;

Une rétrocession sur l’imposition forfaitaire recouvrée par le SAESSCAM auprès des exploitants

miniers de la petite mine en tant que service mobilisateur des recettes;

Dons, legs, dotations diverses et subventions éventuelles de l’Etat ou des entités administratives

décentralisées;

Tout financement extérieur.

De toutes ces sources de financement, d’après les responsables rencontrés et les documents consultés,

seules trois sources fournissent des moyens financiers au SAESSCAM. Il s’agit :

Des frais en rémunération des services rendus ;

De la quotité sur la taxe rémunératoire ;

De la dotation budgétaire de l’Etat.

L’analyse du processus de ces flux financiers fait l’objet du rapport de la mission réservée aux flux

financiers.

Le tableau ci-dessous montre les ressources du SAESSCAM en 2010 et 2011.

Figure 7 : Ressources SAESSCAM en 2010 et 2011

Rubriques Montant 2010 Montant 2011 Taux de

Croissance

Frais en rémunération services rendus 1 708 770 996 1 707 132 996 0%

Taxe rémunératoire 191 232 999 207 503 496 9%

Budget Exécuté (Etat) 1 675 696 395 3 555 939 504 112%

Produits et profits Divers 64 694 457 154 791 -100%

Différence de change 183 669 20 098 -89%

TOTAL 3 640 578 516 5 470 750 885 33%

Source : Rapports financiers SAESSCAM 2010 et 2011.


30

La taxe rémunératoire est perçue par le CEEC soit 2,5% de la valeur à l’exportation de chaque colis des

substances minérales dont 4% est rétrocédé au SAESSCAM. Les frais en rémunération des services

rendus sont fixés à 5% sur la valeur produite par les artisans miniers et les exploitants de la petite

mine. Pour les négociants, les frais en rémunération des services rendus seraient fixés par les autorités

provinciales.

L’impôt forfaitaire ne frappe que la petite mine. Il est de 10%sur la valeur déclarée du colis. Il est perçu

par le SAESSCAM et reversé à la DGI.

On constate qu’effectivement, les ressources du SAESSCAM sont composées de la taxe rémunératoire,

des frais en rémunération des services rendus et de la dotation budgétaire essentiellement. Cette

dernière a progressé de 112% entre 2010 et 2011, témoignant de l’attention qu’apporte le

Gouvernement à la réalisation des missions du SAESSCAM.

Pour fonctionner, le SAESSCAM élabore un budget, qu’il soumet à l’appréciation de l’Etat. Celui-ci

alloue au SAESSCAM un montant (montant alloué) voté lors du vote du Budget de l’Etat au Parlement.

Lors de l’exécution, l’Etat décaisse au SAESSCAM un montant (montant exécuté) qui, en 2010 et 2011

ne représentait qu’une très faible portion des besoins estimés chiffrés à 12,53 milliards de CDF.

Le tableau ci-dessous montre les besoins estimés du SAESSCAM, le budget voté et le budget exécuté en

2010 et 2011.

Figure 8 : Comparaison budget estimé, montant alloué et montant exécuté en 2010 et 2011 en CDF

Rubriques Montant 2010 Montant 2011

Besoins Estimes (A) 12 528 965 411 12 528 965 411

Budget Vote (B) 3 284 459 981 2 824 995 672

Exécution du Budget (C) 1 675 696 395 3 555 939 504

Niveau d'Execution1 (C/B*100) 51,0% 125,9%

Niveau d'Execution2 (C/A*100) 13,4% 28,4%

Source : Rapports financiers SAESSCAM 2010 et 2011

Le SAESSCAM a arrêté un budget estimé à CDF 12,53 milliards tant en 2010 qu’en 2011 avec les

mêmes rubriques. Il lui a été alloué en 2010 et 2011 respectivement CDF 3,28 et CDF 2,82 milliards.

L’Etat a exécuté ces dotations à hauteur de CDF 1,68 milliards et CDF 3,56 milliards respectivement

pour 2010 et 2011 selon le SAESSCAM.

Le document sur l’exécution budgétaire, préparé par la Direction de Préparation et du Suivi Budgétaire

du Ministère du Budget, confirme le montant de 1,68 milliards de CDF pour 2010 mais pour 2011, le

document renseigne que le SAESSCAM a reçu 3,90 milliards de CDF (au lieu de 3,55 milliards de CDF)

dont 860 millions de CDF pour les communautés de base.

Pour 2012, le document du Ministère du Budget renseigne que le SAESSCAM a reçu CDF 3,02

milliards dont CDF 485 millions pour les communautés de base. Pour 2012, selon le Coordonnateur

Administratif et Financier, le SAESSCAM n’avait pas encore finalisé la production de son rapport

financier au moment de l’élaboration de ce rapport.


31

Le niveau d’exécution de la dotation budgétaire par rapport au montant alloué est de 51% pour 2010 et

de 125,9% pour 2011. En réalité, ce niveau d’exécution, comme le montre le tableau ci-dessus est de

13,4% pour 2010 et 28,4% pour 2011 comparé au budget estimé.

Comme on peut le constater, la seule dotation budgétaire ne suffit pas pour couvrir les besoins du

SAESSCAM. Le tableau ci-dessous compare les budgets estimés 2010 et 2011 et les exécutions

budgétaires (incluant les autres sources de revenus).

Figure 9 : comparaison budget estime et budget exécuté en 2010 et 2011

Rubriques Besoins Estimés

2010 & 2011 (CDF) Budget Exécuté

2010 (CDF) Exécution

2010

Budget Exécuté 2011

(CDF)

Exécution 2011

Dettes Intérieures 8 532 000

Autres frais financiers 6 600 000 53 139 631 805,1% 81 555 962 1235,7%

Dépenses du Personnel 9 530 851 320 1 651 586 455 17,3% 3 155 159 139 33,1%

Biens et Matériels 81 339 113 403 677 596 496,3% 778 575 697 957,2%

Dépenses de Prestations 354 764 600 470 713 021 132,7% 1 051 287 707 296,3%

Transferts et Interventions 992 749 000 803 276 578 80,9% 424 287 719 42,7%

Equipements 1 158 185 060 76 265 100 6,6% 80 000 400 6,9%

Réhabilitation des ouvrages 404 476 318 0,0% 0,0%

12 528 965 411 3 467 190 381 27,7% 5 570 866 624 44,5%

Source : Rapports financiers SAESSCAM 2010 et 2011

La revue de l’exécution budgétaire 2011 appelle de notre part les commentaires suivants:

Le SAESSCAM a élaboré un budget de CDF 12,53 milliards dans lequel la rémunération des

salaires représente 76% soit CDF 9,53 milliards. Cette prépondérance de la masse salariale, même

si elle peut être justifiée par rapport au nombre des salariés (plus de mille agents), est incompatible

avec les ressources du SAESSCAM (CDF 3,64milliards en 2010 et 5,47 milliards de CDF en 2011) et

semble disproportionnée par rapport aux missions confiées au SAESSCAM comme l’élaboration et

le suivi de projets de développement communautaire.

Le Gouvernement a versé au SAESSCAM CDF 1,24 milliards au profit des communautés de base

(selon les Budgets de l’Etat 2010 et 2011) mais rien n’a été réalisé en faveur de ces communautés.

Dans les rubriques qui composent les besoins estimés, il n’y a que la rubrique réhabilitation

d’ouvrages qui semble concerner les communautés locales. Cette rubrique n’a été exécutée ni en

2010 ni en 2011. Seul un audit de gestion pourra déterminer les raisons de ces contre affectations

si les informations renseignées dans les Budgets 2010 et 2011 sont exactes.

Le SAESSCAM a élaboré un budget de CDF 12,53 milliards en 2010 qui n’a été exécuté qu’à

concurrence de 28% mais en 2011, au lieu d’adapter le budget afin d’aligner toutes les décisions de

gestion par rapport à ce budget, les responsables du SAESSCAM ont préféré reconduire le même

budget.

Des rubriques aussi importantes que les équipements ou encore les dépenses liées à la

réhabilitation des ouvrages et édifices n’ont été exécutées qu’à hauteur respectivement de 7% et

0%. Les dépenses de prestation ont été exécutées à hauteur de 296% alors que les intérêts

financiers atteignent 1235% ; ceci pourrait s’expliquer par la précarité et l’irrégularité des


32

ressources qui pousse le SAESSCAM à recourir au financement bancaire à des conditions

défavorables. En valeur absolue, la rubrique équipements a enregistré une dépense de seulement

76 millions des francs congolais contre 1,16 milliards de francs congolais prévus.

Ces analyses font ressortir deux éléments :

Les écarts entre les besoins estimés par le SAESSCAM et les ressources disponibles sont

importants. Ceci est aussi justifié par le fait que les besoins définis ne semblent pas adaptés aux

réalités du SAESSCAM. En effet, le processus d’élaboration budgétaire devrait intégrer les

réalisations effectives des années précédentes dans la proposition de budget. Le SAESSCAM ne

dispose pas de financements suffisants pour satisfaire tous ses besoins et exécuter ses missions.

Les décisions d’allocation des ressources prises par le management du SAESSCAM ne semblent

pas toujours tenir compte des priorités et des perspectives à moyen terme. En effet, il semble que

des fonds destinés à des activités précises et importantes pour les communautés ont été affectés à

d’autres rubriques, telles que les salaires. Le budget d’investissement n’est exécuté qu’à 7%.

Pourtant, il est essentiel d’investir pour pouvoir mieux remplir ses missions à l’avenir et générer

des recettes plus importantes. La structure de coûts du SAESSCAM montre bien le caractère

anormalement élevé des dépenses de fonctionnement par rapport aux dépenses d’investissements

structurels.

4.5 Taxes illégales collectées dans le secteur artisanal

Le PAG, Programme d’Appui à la Gouvernance, financé par le Fonds Européen de Développement,

dans son rapport d’étude sur la transparence dans le système de taxation du secteur minier artisanal

réalisé en décembre 2011, explique «le secteur minier artisanal, à l’instar des autres secteurs

économiques, fait l’objet d’une fiscalité tendant à maximiser les recettes publiques. La nomenclature,

les taux, la procédure de paiement ainsi que les contribuables des impôts, redevances, taxes et droits

sont prévus par des textes juridiques qui en constituent les fondements. Il se fait malheureusement

qu’à côté des impositions officielles, les enquêtes menées ont révélé l’existence dans les sites, des

pratiques malhonnêtes et immorales de perceptions de sommes ».

Dans le tableau ci-dessous, nous listons les taxes illégales dans l’exploitation minière artisanale à

Kolwezi telles que dénombrées par le PAG et il apparaît que certaines taxes illégales sont collectées par

le SAESSCAM. Le PAG souligne que tous ces prélèvements ne donnent pas lieu à l’établissement de

preuves de paiement.

Figure 10 : Taxes illégales répertoriées par le PAG dans l’exploitation minière artisanale à KOLWEZI

N° Types des taxes

illégales Motifs Destinations Montants

1 Autorisation de frappe Taxe clandestine dans un périmètre minier privé et vente des minerais à l'extérieur du périmètre minier privé

Gardiennage des périmètres miniers privés

2 Cotisations des puits ou des carrières

Préposé SAESSCAM 2 000 à 5 000 FC par puits

3 Droits de sortie des produits bruts

Sortie des produits bruts du puits Préposé SAESSCAM 2 000 FC par sac sorti


33

N° Types des taxes

illégales Motifs Destinations Montants

4 Dotation puits Exploitation d'un puits 50 dollars par puits

5 Assistance au chargement

Vérification du contenu des colis des produits bruts

Services officiels de sécurité

5 000 FC par chargement

6 Taxes d'intersites Passage des produits bruts d'un site à un autre

Préposé du SAESSCAM

5000 FC

7 Inspection des puits Vérification des puits Préposé de l'Administration des Mines

10 000 FC

8 Arbitrage des conflits Frais d'arbitrage des conflits Préposé SAESSCAM 5 000 FC

Source : Rapport d’étude du PAG sur la Transparence dans le système de taxation du secteur minier artisanal, décembre 2011, page 53

Pour appuyer le rapport du PAG, le tableau ci-dessus montre qu’en 2011, sur le site minier de Fizi, il a

été constaté par le BICC (Bonn International Center for Conversion) que les forces de sécurité,

l’administration des mines et les autorités locales effectuaient des prélèvements illégaux sur un site

encadré par le SAESSCAM. Bien que celui-ci ne soit pas indexé dans le rapport du BICC, sa mission

d’encadrement et d’assistance inclut à notre avis la lutte contre ces prélèvements illégaux. Les agents

du SAESSCAM sur le site devraient :

Relever ces faits dans des rapports d’activité réguliers ;

Discuter avec les services concernés pour faire cesser ces pratiques et/ou

Dénoncer ces faits aux autorités compétentes à défaut de pouvoir empêcher ces pratiques.

Figure 11 : Niveau de prélèvement à verser aux autorités par les artisans miniers à Fizi en 2011

Source : Rapport BICC « Brief 46, À la recherche de l’or propre : l’exploitation artisanale de l’or au Pérou et en RD Congo » Pour les exploitants artisanaux, le SAESSCAM est plus un service de taxation ou d’aide à la taxation qu’un service d’encadrement, d’assistance financière et technique. Un nombre significatif d’entre eux se dit étouffé par le niveau de taxation.


34

Déjà en 2006, dans ses recommandations au Gouvernement Congolais pour améliorer les conditions de travail et la sécurité des creuseurs artisanaux, GLOBAL WITNESS, dans son rapport intitulé « Une corruption profonde : fraude, abus et exploitation dans les mines de cuivre et de cobalt au Katanga », page 6, avait déjà proposé d’écarter le SAESSCAM du circuit de taxation en ces termes : « Veiller à ce que le SAESSCAM dispose de ressources, de formation, de soutien gouvernemental et d’une supervision suffisants pour pouvoir fonctionner de manière efficace et autonome. Des garde-fous destinés à empêcher la corruption devraient être mis en place au niveau du SAESSCAM, ainsi que des autres services. Pour assurer qu’il agit bien dans l’intérêt des creuseurs, le SAESSCAM ne devrait pas intervenir lui-même dans la vente et l’achat de minéraux ».

Au Kasaï Oriental par exemple, l’exploitant artisanal doit verser en graviers 10% de sa production. Ce

prélèvement est distribué, suivant la note circulaire n°009/CAB.MIPRO/MIN.EN.HYDRO/2011 du 07

novembre 2011 du Ministre Provincial des Mines, de la manière suivante :

Gouvernorat 40% ;

Comité des Mines 40% ;

Police des Mines 5% ;

SAESSCAM 15%.

Si l’artisan a produit 1 000 sacs de graviers, 100 sacs doivent être remis à la province avec le risque que

ces sacs des graviers contiennent plus de diamants, en valeur, que ses propres sacs.

Les agents SAESSCAM, qui nous ont remis leurs PV de tamisage, ont droit à 15 sacs. Ces agents

reconnaissent que les diamants tirés de ces différents tamisages ne figurent pas dans leurs statistiques

de production.

4.6 Relations entre le SAESSCAM et les autres services publics

Les relations de collaboration entre le SAESSCAM et les autres services de l’Etat ne sont pas toujours

harmonieuses bien que tous ces services œuvrent pour la même population. Un exemple frappant qui

nous a été rapporté pendant notre visite au Kasaï Oriental est présenté ci-dessous.

Le chef d’antenne du SAESSCAM à Mbuji Mayi a initié un projet visant à identifier les détenteurs de

dragues. Pour cela, une rumeur faisant état d’un éventuel financement des exploitants de la petite

mine sous condition de se faire enregistrer au SAESSCAM a été diffusée. Deux cent dix-neuf dragues

ont été enregistrées.

Le responsable du SAESSCAM a initié la note technique du 05 septembre 2012 pour demander que

tous les exploitants enregistrés payent leurs droits d’enregistrement comme le prévoit la Loi. Quatre

responsables provinciaux devaient signer la note :

Le Directeur de la Direction Provinciale des impôts ;

Le Directeur de la DGRAD du Kasaï Oriental ;

Le chef de Division Provinciale des Mines ;

Et le chef d’Antenne du SAESSCAM.

La note a été signée par tous les responsables sauf le Chef de Division Provinciale des Mines. Une

mission, diligentée par le Ministre National des Mines pour un recouvrement forcé, a recouvré 28


35

millions de francs congolais en une semaine avant d’être suspendue. Une descente à la Division

Provinciale des Mines de Mbuji Mayi nous a permis de constater qu’à la date de notre visite, il n’y avait

que 43 dragues officiellement enregistrées et que de ce total, seules 20 étaient en règle selon le

secrétaire du Chef de Division des Mines.

Dans ce contexte, la vulgarisation du Code et du Règlement Miniers est d’une importance capitale.

Nous avons remarqué que certains conflits qui existent entre les services de l’Etat sont parfois dus à la

mauvaise connaissance/ interprétation des textes légaux qui régissent le secteur.

4.7 Insuffisance de minéralisation et manque de ZEA

L’exploitation artisanale ne peut, selon la Loi, se pratiquer que dans les Zones d’exploitation Artisanale

(ZEA) définies et déterminées par le Ministre des Mines. La définition de ces ZEA doit se faire en

tenant compte des études qui attestent de l’existence des substances minérales en termes de teneur,

quantité et valeur.

Les artisans miniers rencontrés estiment que les ZEA sont implantées dans des zones peu

minéralisées, sans études préalables qui confirmeraient l’existence réelle de substances minérales. Ils

affirment aussi que le nombre de ZEA créées est insuffisant. Cette situation pousse les exploitants

artisanaux à envahir les zones d’exploitation industrielle qui sont normalement interdites à

l’exploitation artisanale.

Le SAESSCAM, selon son mandat, ne devrait pas intervenir dans les zones non établies comme Zone

d’Exploitation Artisanale car les artisans miniers présents dans ces zones sont en situation illégale.

Mais, s’il décide effectivement de ne pas intervenir, une grande part de la production de l’artisanat

minier lui échapperait et rentrerait dans les circuits informels. S’il intervient, comme c’est souvent le

cas, le SAESSCAM se met dans une position difficile sur le plan légal car il recouvre des impôts et taxes

sur une activité à priori illégale. Nous avons demandé, auprès du SAESSCAM, la cartographie des ZEA

en RDC pour analyse mais jusqu'à la rédaction de ce rapport, nous n’avons pas obtenu cette carte car il

nous a été répondu que l’autorisation du Ministre était requise avant toute communication aux tiers.

4.8 Présence dans les sites miniers de services non autorisés

D’après les agents du SAESSCAM, les artisans miniers rencontrés et les précédentes études (PACT,

PROMINES, BICC), certains services non autorisés opèrent dans les sites d’exploitation artisanale. Il

s’agit par exemple des militaires de l’armée congolaise, des agents de l’ANR, de la DGM et d’autres

services créés par les autorités provinciales (Comité des mines, Délégués des mines, Antifraude de la

province). Ces services fonctionnent, en violation du Code Minier, dans les différents sites miniers

d’exploitation artisanale et ont contribué à aggraver les difficultés rencontrées par le SAESSCAM.


36

5 Pratiques observables dans d’autres pays d’Afrique

En vue de proposer des recommandations qui tiennent compte de certaines expériences, nous avons

sélectionné quelques pays Africains en vue d’identifier la meilleure pratique en matière d’encadrement

de l’artisanat minier et de la petite mine. Nous avons aussi retenu un projet réussi en RDC (Katanga)

en matière d’encadrement des exploitants de l’artisanat minier et de la petite mine.

5.1 La gestion de l’artisanat minier en Afrique

Nous nous sommes intéressés à ce qui se fait dans d’autres pays miniers Africains en matière

d’encadrement des artisans, pour en tirer quelques pratiques à proposer SAESSCAM. Les pays

retenus sur la base de l’importance de l’activité minière et des informations disponibles sont : la

Guinée Conakry, le Mali, l’Afrique du Sud, la Tanzanie, et le Zimbabwe.

La comparaison entre ces différents pays va porter sur les organismes qui encadrent et assistent les

exploitants du secteur minier artisanal et de la petite mine en termes :

Des mandats attribués à ces organismes ;

De rattachement ou positionnement par rapport au Ministère des Mines ;

De financement tant de l’organisme que des exploitants miniers ;

De l’existence ou non de droits à la propriété des artisans miniers et opérateurs de la petite mine ;

De la séparation entre l’exploitation artisanale et industrielle (exclusivité ou cohabitation).

Toutes ces informations sont reprises dans le tableau ci-dessous.


Figure 12 : Organisation de l’Artisanat Minier dans 6 pays Africains

Critères Afrique du Sud Guinée Conakry Mali Tanzanie Zimbabwe RDC

Mandat Développer un

secteur efficace

Encadrement,

parcellisation,

instruction et

délivrance des titres

miniers, contrôle des

sites d'exploitation

Promotion du secteur

minier artisanal, lutte

contre la pauvreté,

Gestion des aspects

environnementaux.

Améliorer

l'exploitation,

soulager la pauvreté,

développer un

secteur moderne et

efficace

Promotion et

développement du

secteur

Encadrement,

Assistance Technique

et Financière

Positionnement

Inclus dans

l'Administration

Centrale des Mines

Inclus dans

l'Administration

Centrale du Ministère

des Mines

Projet PAMPE PNUD

rattaché à la Direction

de Géologie et des

Mines du Ministère.

Inclus dans

l'Administration

centrale du Ministère

des Mines

Services régionaux

du Ministère

dépendant de la

Direction des Mines.

Service autonome en

dehors de

l'Administration

Centrale du Ministère

des Mines

Financement du

secteur artisanal

et de la Petite

Mine

Institutions

spécialisées

Appui aux banques

commerciales : accès

au crédit,

bancarisation des

artisans, sécurisation

des transferts

Dispositions pour

aider les artisans à

accéder au crédit

bancaire.

Banques

spécialisées,

banques

commerciales et

mobiles dans les sites

miniers

Organismes

financiers spécialisés

Prêts au secteur faits

par MILF (Mining

Industry Loan Fund)

pour financer les

exploitants

artisanaux.

Fond minier (FASPM)

prévu dans le mandat

du SAESSCAM mais

non créé à ce jour

Financement

organisme

encadreur

Dotation Budgétaire Dotation Budgétaire

Dotation Budgétaire

et Financement

PNUD

Dotation Budgétaire Dotation Budgétaire

Dotation Budgétaire

et prélèvement sur

les activités du

secteur

Existence des

Titres Miniers

artisanaux

Titres miniers

artisanaux

Titres miniers

artisanaux

spécifiques

Pas de titres miniers

Titres miniers

artisanaux (Primary

Mining License)

Titres miniers

artisanaux (Mining

license)

Pas de titres miniers

artisanaux

Séparation

artisanat et

industrie

Cohabitation

Titres miniers

artisanaux et

industriels cohabitent

Exclusion Exclusion Exclusion Exclusion

Source: Economic Commission for Africa, Compendium on Best Practice in Small Scale Mining in Africa.


38

Dans les 6 pays comparés, il se dégage, à la lecture de ce tableau, quelques constatations :

La RDC est le seul pays, parmi les 6 sélectionnés, ayant créé un service autonome pour encadrer et

assister techniquement et financièrement les artisans miniers.

En effet, les autres pays ont senti la nécessité de pouvoir encadrer l’artisanat minier mais au lieu de

créer un service autonome dédié à cette mission, ils ont plutôt recours aux services existants dans

leur Ministère en charge des mines.

La RDC est le seul pays qui finance son service d’encadrement des artisans par des prélèvements

sur les activités du secteur artisanal et de la petite mine. Pour les autres pays ou ces fonctions sont

exercées par les services de l’Administration Centrale du Ministère des Mines, ce sont les dotations

budgétaires allouées au Ministère des Mines qui leur permettent de fonctionner. Ceci, à notre avis,

permet, en vertu du principe de séparation des tâches, au Service de se concentrer sur ses missions

d’encadrement et d’assistance et donc, éventuellement d’obtenir des résultats plus probants.

La majorité des pays sélectionnés attribue des titres miniers aux exploitants artisanaux et de la

petite mine. Ces titres sont mutables (amodiation, cession, etc.).En RDC, les Zones d’Exploitation

Artisanale sont créées par l’Etat et les cartes des creuseurs procurent la qualité d’artisan minier. Il

n’existe pas de titres de propriété au niveau de l’artisanat minier.

Le SAESSCAM est le seul organisme à prévoir, dans ses attributions, l’assistance financière aux

artisanaux. En effet, la plupart des pays étudiés ont créé des institutions et/ou des produits

financiers spécialisés, gérés par des institutions financières pour le sous-secteur de

l’artisanat minier. Au Zimbabwe, par exemple, le Gouvernement Zimbabwéen a créé le MILF

(Mining Industry Loan Fund). C’est un fonds financé par les exploitants industriels pour aider au

développement de l’exploitation artisanale et de la petite mine.

En RDC, le décret créant le SAESSCAM avait prévu le FASPM mais 10 ans après la création du

SAESSCAM, ce projet n’est toujours pas réalisé.

5.2 L’expérience Sénégalaise

La Déclaration de Politique Minière du Sénégal adoptée le 06 mars 2003, qui a énoncé les grandes

orientations de la stratégie de développement du secteur minier, comprend notamment, le

développement de l’exploitation artisanale et de la petite mine, pris en charge par le code minier.

5.2.1 Le développement de l’exploitation artisanale

Afin de pouvoir encadrer et assister le secteur artisanal pour son développement, le Sénégal avait, en

2007, lancé le Projet « d’Appui à l’Orpaillage ». Ce projet avait pour objectifs :

L’assistance pour l’amélioration de la production d’or artisanale ;

L’amélioration durable des conditions de vie des populations concernées à travers la protection de

l’environnement et l’amélioration des conditions de travail dans les zones d’orpaillage;

La définition d’un statut légal pour les orpailleurs afin d’améliorer le rendement et les revenus.

Le projet d'appui à l'orpaillage s’est déroulé en deux phases :


39

La première (2007-2008) a été dédiée à la définition d'un ensemble des mesures de gestion et de

promotion du secteur artisanal sur la base d’un état des lieux, d'enquêtes et de projets-pilotes.

L'analyse des problématiques du secteur a été effectuée de façon intégrée en traitant l'ensemble des

aspects qui affectent la vie des populations de mineurs : santé publique, environnement, risque,

financement, gains, aspects légaux et techniques.

La seconde phase (2008-2009) a permis de mettre en œuvre les recommandations de la première

phase pour un meilleur encadrement du secteur artisanal, une amélioration des conditions de vie

des communautés de mineurs et un renforcement des capacités des acteurs (formations,

sensibilisations, informations).

5.2.2 Recommandations proposées

Les recommandations qui ont permis d’obtenir les résultats escomptés dans l’exploitation artisanale

de l’or, avaient trois axes majeurs :

Transformer les artisans-mineurs en opérateurs à part entière en leur apportant une sécurité et en

leur conférant un ensemble de droits et d'obligations pour mieux réguler leurs activités;

Promouvoir une petite industrie mécanisée ou partiellement mécanisée dans le but de créer une

valeur ajoutée locale à partir des ressources minières (par opposition aux industries qui exportent

la matière brute).

Créer des emplois plus pérennes pour permettre l’exploitation des gisements intermédiaires qui

n'intéressent ni les entreprises transnationales ni les artisans.

Ces axes majeurs ont fait l’objet d’une déclinaison dans des recommandations plus détaillées :

Formalisation des activités:

Faciliter les démarches administratives pour la formalisation des GIE et autres groupements;

Promouvoir le regroupement des artisans-mineurs dans une structure fédérative afin qu'ils

soient mieux représentés dans des instances de dialogue du secteur au niveau national et sous-

régional (l'UEMOA) ;

Accompagner les projets communautaires miniers qui contribuent à créer un tissu industriel

minier local ;

Soutenir les projets miniers privés nationaux de petite ou moyenne taille par un encadrement

technique et un accès facile aux crédits et aux autorisations.

Accompagnement technique :

Promouvoir la diffusion d'outils adaptés aux capacités financières et productives des artisans,

tout en préservant les possibilités de gains pour les revenus les plus faibles ;

Créer un savoir-faire local dans la reproduction et la maintenance d'outils ;

Assurer des formations techniques sur les outils.

Bonnes pratiques environnementales, sanitaires et sécuritaires:

Promouvoir les bonnes pratiques d’hygiène et d’environnement sur les sites miniers par la

sensibilisation et la formation;


40

Mettre en place des actions spécifiques pour les problématiques les plus aiguës relatives à

l’usage du mercure et à la propagation des maladies sexuellement transmissibles, en particulier

le VIH/SIDA ;

Renforcer les capacités d'intervention et de communication des services de santé publique, en

formant les responsables de sites miniers aux techniques de premiers secours et, en dotant les

zones éloignées de moyens de communication;

Assurer la formation du personnel soignant de proximité aux risques de santé les plus

communs liés à l'exploitation (par exemple les symptômes liés à l'usage du mercure) ;

Doter les communautés villageoises les plus enclavées d’infrastructures de santé et de points

d’eau.

Pour la commercialisation :

Former les agents locaux de contrôle et les forces de l’ordre au droit minier dans le but d'éviter

les abus et d'éclaircir leurs relations avec les acteurs miniers, notamment dans les zones

frontalières ;

Informer les acheteurs, souvent étrangers, de leurs droits et obligations envers l'État sénégalais

et dans le même temps renforcer les contrôles ;

Promouvoir la mise en place de comptoirs privés d'achat agréés grâce à des mesures incitatives

(exonérations fiscales) et leur donner des mandats très précis, notamment en matière de suivi

des cours officiels de l'or et de déclaration des opérations effectuées ;

Favoriser la diffusion d'informations sur le cours officiel de l'or.

Au plan social :

Faire respecter les dispositions légales en vigueur par toutes les parties ;

Mettre en place une politique de négociation au cas par cas pour les conflits territoriaux entre

grandes entreprises et sites artisanaux ;

Prendre en compte les intérêts des populations autochtones dans le partage des richesses issues

de l’exploitation minière en favorisant l’emploi de la main d’œuvre locale et la réalisation

d’infrastructures sociales de base (dispensaires, puits, forages, pistes de productions, routes,

écoles).

Un lycée technique a été créé dans la zone de Kédougou pour former les populations proches

des exploitations aux métiers du secteur minier.

5.2.3 Résultats obtenus

Le sous-secteur de l’orpaillage est mieux encadré et cela a permis d’améliorer les techniques de

récupération de l’or, la productivité et les capacités de gestion des artisans.

Grâce à ce projet, le Sénégal dispose aujourd’hui d’une importante banque de données sur le secteur de

l’orpaillage artisanal. Celui-ci représente un enjeu socio-économique important dans la région de

Kédougou, où il mobilise près de 20% de la population, et impacte directement ou indirectement sur la

moitié des habitants de la zone.

La coopération entre les différents acteurs du secteur a été fortement renforcée avec la collaboration

accrue entre l’administration chargée des mines, les opérateurs économiques et les structures de

formation et de recherche.


41

5.3 L’expérience du projet PACT (USAID) sur l’étiquetage des minerais au

Katanga.

Le projet PACT est un projet USAID visant à organiser l’artisanat minier en vue d’assurer la traçabilité

des minerais (cuivre, étain), la production des statistiques ainsi que la transparence au niveau des

revenus générés par le secteur. Ce travail s’effectue en collaboration avec le SAESSCAM Katanga.

Ainsi, le PACT :

Recommande l’organisation des creuseurs en associations ou coopératives ;

Organise des formations avec les différents intervenants (creuseurs, communautés locales, police,

Forces Armées Congolaises, propriétaires des mines, SAESSCAM, etc.) sur la gestion d’une mine

pour répondre aux demandes des acheteurs finaux (Loi Dodd Frank).

Le PACT a mis en place la procédure suivante dans les mines dans lesquelles il est impliqué :

Les creuseurs produisent les minerais dans les différents puits ;

Les creuseurs apportent leur production au représentant du SAESSCAM qui enregistre dans un

logbook le poids du colis, le nom du creuseur, le nom du puits, le type de minerai, le numéro

d’étiquette, la valeur estimée des minerais;

Les pages de ce log book sont dupliquées en plusieurs exemplaires. Quand une page est

complètement utilisée, une copie en est remise au SAESSCAM, aux Coopératives ou associations

de creuseurs, à la société civile, aux services provinciaux des mines ;

Le lot ainsi enregistré est mis dans un sac qui est refermé et étiqueté (les étiquettes sont fournies

par PACT) ;

Le creuseur vend sa production au négociant, présent sur la mine, en présence du représentant du

SAESSCAM, de la coopérative (ou association des creuseurs), de PACT et d’autres ONG qui

travaillent dans le secteur (c’est à ce niveau que sont prélevés les 1% ou 1,25% du SAESSCAM qui

sera réparti entre les différents services selon les arrêtés provinciaux) ;

Le négociant procède à un premier traitement (débarrasse le minerai des impuretés). Il conserve

les étiquettes de tous les lots achetés. Il fait vérifier, par la Division des Mines, qui met le condensé

ainsi obtenu dans des sacs de 50kg et les étiquette. PACT fournit les étiquettes ;

Le négociant vend sa production au comptoir ou à l’unité de traitement en présence du CEEC qui

doit vérifier les produits à ce niveau et faire une estimation de leur valeur.

Les résultats semblent positifs et ce projet peut être considéré comme un projet pilote qui pourrait être

étendu à d’autres provinces et à d’autres minerais par le SAESSCAM. Actuellement, le Sud-Kivu est en

train de l’expérimenter.


42

6 Options pour la restructuration du SAESSCAM

Nous proposons ci-dessous, plusieurs recommandations pour améliorer les performances du

SAESSCAM. Nous comprenons l’importance de l’artisanat minier, de la petite mine et la nécessité

d’organiser l’encadrement et l’assistance aux artisans miniers et ceux de la petite mine. Cependant,

suite à notre revue du SAESSCAM et des expériences d’autres pays, la question du mandat confié à

cette institution et de son statut au sein du secteur des mines fait partie des points sur lesquels nous

souhaitons attirer l’attention et faire engager une réflexion stratégique.

6.1 Positionnement du SAESSCAM

L’encadrement du secteur artisanal et celui de la petite mine, son assistance et son développement

sont essentiels pour un pays comme la RDC. Cependant, nous avons constaté que dans plusieurs pays,

les services chargés de ce mandat sont logés au sein du Ministère en charge des mines.

Le tableau ci-dessous présente les avantages et les inconvénients de chaque option.

Figure 13 : Avantages et inconvénients SAESSCAM service autonome et SAESSCAM service intégré

Avantages Inconvénients

SAESSCAM Autonome

Possibilité de financement extérieur Coût élevé de gestion et d'implantation du Service dans le pays

Plan Stratégique et plan d'action spécifique

Possibilité de duplication des ressources avec l’administration des Mines

Bon niveau d’exécution budgétaire de la dotation gouvernementale

Manque de coordination/collaboration avec les autres services publics

SAESSCAM Intégré au Ministère

Présences dans tous les territoires Faible exécution budgétaire

Optimisation des ressources (Humaines, logistiques, financières)

Intégration/reclassement personnel SAESSCAM

Meilleure collaboration avec les services du Ministère

Démotivation personnel SAESSCAM si harmonisation avec les salaires de la Fonction Publique

Compte tenu des pratiques observables dans d’autres pays en Afrique et des difficultés observées dans

la réalisation des missions du SAESSCAM, nous recommandons qu’une réflexion large soit engagée

sur son positionnement, parallèlement à la redéfinition de ses missions telles qu’exposées ci-après.

Les recommandations suivantes sont faites sur la base du positionnement actuel du SAESSCAM, mais

la plupart d’entre elles pourraient tout aussi bien s’appliquer en cas de changement.


43

6.2 Recadrer les missions du SAESSCAM

Il y a, à notre avis, nécessité de recentrer les missions du SAESSCAM sur l’essentiel c'est-à-dire

l’encadrement, l’assistance technique et le développement intégré des communautés locales. Nous

proposons de retirer du mandat du SAESSCAM :

L’assistance financière pour la confier aux Institutions financières spécialisées qui pourraient

s’installer même autour des sites miniers et financer les exploitants artisanaux, de la petite

mine et les projets communautaires élaborés avec ces communautés, en conformité avec

l’esprit de l’article 9 du décret créant le SAESSCAM.

Le prélèvement des droits, taxes et impôts pour les confier à la DGRAD ou à la DGI selon le cas

afin de permettre au SAESSCAM de se concentrer sur les seules missions d’encadrement et

d’assistance technique aux petits opérateurs miniers et de développement des communautés

locales. Cela permettrait également d’améliorer l’image du SAESSCAM auprès des petits

opérateurs miniers, puisque ceux-ci n’auraient plus à craindre d’être taxés par ceux qui sont

aussi supposés leur apporter aide et assistance.

Dans cette perspective, l’Etat maintiendrait et exécuterait toutes les rétrocessions qui sont prévues

pour le SAESSCAM afin de lui permettre de disposer des ressources nécessaires pour réaliser ses

missions telles que recadrées.

6.3 Mettre en place les organes de Gouvernance prévus

La mise en place des organes de Gouvernance du SAESSCAM, notamment le Comité de Surveillance

est une nécessité pour la bonne gouvernance et la performance du SAESSCAM. Ce comité devrait

entre autre veiller à l’élaboration du plan stratégique et approuver les décisions d’allocation

budgétaires.

Nous recommandons que ce Comité de Surveillance soit élargi aux communautés locales, aux

membres de la société civile et aux petits opérateurs miniers qui sont les premiers partenaires et

bénéficiaires des services du SAESSCAM.

6.4 Réorganiser le travail au SAESSCAM

L’organisation actuelle du travail sur les sites, qui oblige un agent du SAESSCAM à suivre chaque colis

du site de production au point de vente est, à notre avis, peu optimale, surtout dans un environnement

de ressources humaines et logistiques limitées. De plus, elle privilégie les aspects de taxation au

détriment des aspects d’assistance, car compte tenu des distances à parcourir, il est possible que de

nombreux sites se retrouvent sous-staffés et mal encadrés (entrainant potentiellement des accidents et

pertes de minerais) pendant que les agents du SAESSCAM suivent les colis.

Le rapport du Bonn International Center for Conversion (BICC) intitulé « A la recherche de l’or

propre : l’exploitation artisanale de l’or au Pérou et en RD Congo » à la page 42, le reconnait

également en ces termes :

« Le Service d’Assistance et d’Encadrement du Small-Scale Mining, SAESSCAM est en charge de

soutenir et d’accompagner les mineurs artisanaux en leur fournissant par exemple des informations

dans des domaines tels que la construction, la sécurité, l’hygiène et la législation. Il est parallèlement


44

chargé de recouvrer les impôts pour l’administration locale, ce qui représente actuellement son

activité principale».

Le SAESSCAM devra réfléchir sur l’organisation de l’encadrement des exploitants sur les sites en

définissant les guides opérationnels sur le processus d’encadrement, de contrôle et d’assistance dans

les différents sites. Cette réorganisation de l’encadrement devra tenir compte des ressources, de la

spécificité de l’exploitation de chaque type de minerais, de l’environnement et des parties prenantes

(communautés, forces de l’ordre, etc.) pour permettre d’assurer une meilleure traçabilité des minerais

et la réalisation de ses objectifs clés de développement.

6.5 Redéfinir la couverture géographique du SAESSCAM

La présence du SAESSCAM dans toutes les provinces de la RDC, même dans celles ou l’activité

artisanale minière n’est pas très développée, devrait être repensée. Le SAESSCAM éparpille ses efforts

avec des ressources déjà limitées. Il y a nécessité de reconsidérer ces déploiements pour se concentrer

dans des provinces à activités artisanales importantes et pour assurer un meilleur impact des activités

du SAESSCAM.

6.6 Repenser la structure organique du SAESSCAM

L’organigramme devra pouvoir être adapté au nouveau cadre de ces missions et tenir compte des

recommandations qui ont été formulées dans ce rapport. Ainsi, outre le Comité de surveillance et la

Coordination Générale, le SAESSCAM pourrait être doté, comme aujourd’hui, de trois Coordinations à

savoir : la Coordination Encadrement et Assistance, celle du Développement Intégré et la Coordination

Administrative et financière.

Figure 14 : Proposition d’organigramme pour le SAESSCAM

Coordination Encadrement et

Assistance

Dép. Petite Mine et Artisans

Dép. Etudes

Coordination Développement

Intégré

Dép. Génie rural

Comité de Surveillance

Dép. Administratif et

contentieux

Coordination Générale

Dép. Projets Communautaires

Dép. Finances

Audit interne Secrétariat

Comité d’Audit

Coordination Administrative &

Financière

Dép. Formation et Vulgarisation


45

La Coordination Encadrement et Assistance pourrait avoir trois départements :

Le département Petite Mine et Artisans miniers pourrait s’occuper de l’encadrement et de

l’assistance des exploitants de la petite mine et ceux de l’artisanat ;

Le Département Etudes gérerait la base des données, serait en charge de des études et de la

planification pour le SAESSCAM;

Le Département Formation et Vulgarisation assurerait la formation des exploitants et la

vulgarisation des textes de lois à l’attention de tous les acteurs qui opèrent dans les mines ;

La Coordination Développement Intégré serait composée de deux départements : le département

chargé des Projets Communautaires et celui chargé du Génie rural.

Le Département Projets de Développement s’occuperait de l’élaboration de différents projets de

développement avec les communautés locales.

Le Département Génie rural s’occuperait de l’exécution de tous ces projets sur terrain comme c’est

le cas aujourd’hui.

La Coordination Administrative et Financière aurait aussi deux départements ; le Département

Administratif et Contentieux et le Département des Finances qui pourraient fonctionner comme

actuellement excepté la collecte des taxes qui, comme recommandé plus haut, devrait être retirée au

SAESSCAM.

Le Comité de Surveillance devrait désigner, en son sein, un comité d’audit. Cette structure peut être

visualisée dans l’organigramme repris dans la figure ci-dessus.

6.7 Vulgarisation du Code et du Règlement miniers

Il a été constaté que dans les sites miniers, tous ceux qui y opèrent n’ont pas connaissance du Code

Minier en général et des dispositions qui régissent l’artisanat minier et la petite mine en particulier ;

en conséquence, les exploitants artisanaux et ceux de la petite mine ne connaissent ni leurs droits ni

leurs obligations vis-à-vis de l’Etat. Il est donc important, pour le SAESSCAM, de vulgariser les

dispositions du Code et du Règlement Miniers.

6.8 Elaboration du manuel de procédures de gestion, de guide des opérations et des

profils de postes

Nous n’avons reçu, à l’issue de notre travail, ni le Manuel de procédures de gestion du SEASSCAM ni

les profils de postes utilisés pour le recrutement et l’évaluation des agents. Cela pose problème quant

au respect des règles de bonne gestion, à la conformité des actes posés et à la responsabilité des agents.

De plus, sans règles formalisées, les agents ne peuvent être tenus pour responsables des potentiels

écarts de conduite.

Nous recommandons que le SAESSCAM élabore et diffuse :

Un manuel de procédures de gestion administrative et financière.

Des guides opérationnels pour les activités clés (contrôles de site, formation des creuseurs,

collecte des statistiques de production, accompagnement de projet communautaire, etc.)

auxquels tous les agents, même dans les régions les plus reculés, pourront se référer.


46

Des descriptions de postes pour permettre de recruter et d’évaluer les agents par rapport à une

norme clairement établie.

6.9 Création d’un Fonds pour le Financement des artisans miniers et des projets

Communautaires

L’une des missions du SAESSCAM, est de faire muter les artisans miniers vers la petite mine ou de les

assister dans le développement d’activités alternatives économiquement viables. Pour atteindre ces

objectifs, il faut que les artisans améliorent leurs méthodes de production notamment par l’utilisation

des équipements adéquats et que les exploitants de la petite mine puissent trouver les fonds

nécessaires pour financer leurs projets d’investissement.

Par ailleurs, pour assurer le développement intégré des communautés locales et assurer l’après mine,

des projets de développement doivent être financés, promus et intégrés au circuit financier normal.

L’encadrement des populations notamment par l’éducation à la gestion et la promotion de ces projets

communautaires pourrait entraîner l’émergence d’un véritable entreprenariat local.

La création d’un fonds dédié est nécessaire. Ce fonds pourrait être financé par l’Etat et/ou les

exploitants industriels comme le MILF au Zimbabwe.

6.10 Renforcement des capacités humaines, financières et logistiques

Les problèmes humains, logistiques et financiers ont été mis en exergue et sont en partie à la base de la

contreperformance du SAESSCAM. Pour améliorer les performances du SAESSCAM, il faut le doter

d’un personnel compétent, de moyens logistiques appropriés et d’une dotation budgétaire qui tienne

compte de ses besoins réels.

En matière de ressources humaines, le SAESSCAM, devra, sur la base des profils des postes élaborés,

faire un bilan interne de ses compétences pour évaluer les besoins en recrutements et en formations.

Les guides opérationnels pourront être utilisés comme instruments de formation interne. La revue des

procédures de travail, et la limitation de l’ouverture des bureaux du SAESSCAM aux régions

effectivement concernées par l’artisanat minier devraient permettre de rationaliser les effectifs et/ou

de mieux les redéployer.

En matière des ressources logistiques et financières, le SAESSCAM, sous la houlette de son Comité de

Surveillance, devra définir un plan d’investissement réaliste, qui sera réalisé grâce aux dotations

budgétaires du Gouvernement, aux appuis des bailleurs, et aux ressources propres du SAESSCAM.

6.11 Le statut d’artisan minier

Bien que cela ne relève pas des prérogatives du SAESSCAM, nous pensons que comme dans la

majorité des pays africains présentés dans ce document, le SAESSCAM devrait militer pour la

délivrance de titres de propriétés spécifiques aux artisans miniers. Les modalités et les conditions de

tels titres devraient être analysées à la lumières des expériences d’autres pays. Cela aurait pour

avantages :

De responsabiliser les artisans et de leur donner un sens d’appartenance nécessaire pour le

développement de projets à moyen termes.


47

De donner aux artisans une possibilité d’accéder au crédit pour le développement de leurs

activités. Le SAESSCAM pourrait, dans ce cadre, assister les institutions financières à

développer une offre adaptée pour ce marché. Financièrement, les artisans auraient ainsi plus

d’intérêt à respecter les circuits formels.

D’améliorer la sécurité des sites. Si des mécanismes appropriés de sélection et d’allocation des

titres sont utilisés (par exemple en adaptant les principes développés dans la micro-finance),

les communautés et les propriétaires auront plus intérêt à protéger leurs biens.

6.12 Renforcer la collaboration entre le SAESSCAM et les autres services publics

Le SAESSCAM et les autres services publics sont censés collaborer pour mieux réaliser les objectifs du

gouvernement. Nous avons constaté que cela n’est pas toujours le cas sur le terrain. Il est nécessaire

que les services impliqués dans la gestion et le suivi direct des activités de petits opérateurs miniers

définissent au niveau local, provincial et national des plateformes d’échange et de dialogue, comme les

Comités de suivi mis en place par PACT dans leur zones d’intervention.

Documents

République Démocratique du Congo Ministère · Créer un Fond pour le Financement des artisans miniers et des projets Communautaires ; Consolider le statut de l’artisan minier