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Conseil canadien des marchés publics C.P. 2404
St-Nicolas, Québec, G7A 4X5 [email protected] (418) 619-1951
Mémoire
Consultations publiques
Commission d’enquête sur l’octroi et la gestion des contrats publics dans
l’industrie de la construction
Réflexions du
Conseil canadien des marchés publics
Préparé par :
François Émond
Directeur général
Le 20 juin 2014
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Table des matières MISE EN CONTEXTE ..................................................................................................................... 3
Quelques mots sur notre organisme ........................................................................................ 3
Notre contribution potentielle à vos travaux ........................................................................... 4
SOMMAIRE DU CONTENU ........................................................................................................... 6
PRATIQUES ACTUELLES EN MATIÈRE D’OCTROI DE CONTRATS PUBLICS DANS CERTAINES
PROVINCES CANADIENNES .......................................................................................................... 7
Mise en garde ......................................................................................................................... 7
Constats quant aux pratiques actuelles ................................................................................... 7
DES CONDITIONS GAGNANTES VISANT À MINIMISER LES RISQUES DE COLLUSION ET DE
CORRUPTION DANS UN PROCESSUS D’APPEL D’OFFRES ............................................................ 14
Confier la préparation des appels d’offres à des professionnels en approvisionnement ......... 14
Assouplir le cadre législatif afin de permettre la mise en place de stratégies
d’approvisionnement adaptées au besoin et au marché ........................................................ 17
Encourager la mesure de la performance des fournisseurs .................................................... 18
Favoriser une plus grande ouverture des marchés tant régionaux que provinciaux. ............... 20
Protection des informations importantes lors d’un processus d’appel d’offres ...................... 22
AUTRES ÉLÉMENTS DE RÉFLEXION PERTINENTS ......................................................................... 24
Les impacts associés à la transparence .................................................................................. 24
Désignation professionnelle en approvisionnement spécifique pour le domaine public ou
gouvernemental .................................................................................................................... 25
Favoriser et encourager l’atteinte des meilleures pratiques en matière d’approvisionnement
public .................................................................................................................................... 28
CONCLUSION ............................................................................................................................ 30
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MISE EN CONTEXTE
Quelques mots sur notre organisme
Le Conseil canadien des marchés publics (CCMP) a été mis sur pied en
septembre 1999 dans le but de devenir la principale ressource en matière de
marchés publics au Canada. Ses origines premières proviennent du
Gouvernement du Québec qui a originalement fondé et soutenu financièrement
cet organisme pendant plusieurs années. Cet organisme à but non lucratif est
maintenant complètement autonome et se veut être le principal porte-parole des
professionnels des marchés publics au Canada. Ses membres sont des
organismes appartenant à divers paliers de gouvernement qu’ils soient municipal,
provincial, territorial, ou des Sociétés d’État. Ils proviennent aussi du secteur de
l’éducation et des soins de santé. Le Conseil canadien des marchés publics a
pour mission de soutenir la communauté des marchés publics partout au Canada
en promouvant le dialogue, en facilitant l’échange d’information, en formulant des
réponses adaptées aux questions courantes et en fournissant l’expertise
nécessaire à la solution des problèmes communs. Notre organisme compte plus
d’une centaine de membres qui sont des organismes publics provenant de ces
divers secteurs.
Tous les professionnels en marchés publics œuvrant au sein de nos organismes
membres ont ainsi accès aux bénéfices liés à l’adhésion. Ils forment une
communauté d’un peu plus de 500 professionnels répartis un peu partout au
Canada qui ont à cœur l’application des meilleures pratiques en
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approvisionnement dans un contexte public où la contribution à vouloir toujours
mieux servir le citoyen est toujours un objectif de premier plan. Les défis auxquels
font face nos membres sont nombreux et importants mais nous constatons surtout
que ceux-ci sont très souvent communs et comportent beaucoup de similarités et
ce peu importe la province ou le secteur d’activité dans lequel nos membres
évoluent.
Le CCMP est géré par un Conseil d’administration constitué d’une douzaine de
directeurs qui sont tous des professionnels et/ou gestionnaires en
approvisionnement dans le secteur public et qui représentent des organismes
membres. Notre organisation est aussi gérée par un Directeur général qui voit au
fonctionnement de l’organisme mais qui travaille aussi continuellement à
contribuer à son développement mais surtout à mieux soutenir la communauté des
marchés publics canadien en leur offrant une valeur ajoutée accrue leur
permettant de toujours mieux performer dans leur fonction. Son Directeur général
a aussi été un gestionnaire en approvisionnement tant dans le secteur privé que
public où il a œuvré pendant quelques années comme Directeur des acquisitions
pour un organisme municipal québécois.
Notre contribution potentielle à vos travaux
Nous croyons fermement que notre organisation puisse apporter une contribution
significative dans le cadre de vos travaux surtout en ce qui a trait à l’acquisition de
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connaissances liées à l’application des meilleures pratiques en matière d’octroi de
contrat publics au niveau canadien et même nord-américain.
En effet le CCMP compte, à l’intérieur de ses rangs, un très bon réseau de
professionnels qualifiés en matière d’octroi de contrats publics qui vous permettra
d’avoir accès à une foule d’information pouvant vous aider dans vos recherches.
Bien que notre base de membres soit exclusivement canadienne, notre organisme
détient aussi des ententes de partenariats avec certaines organisations
américaines qui sont similaires à la nôtre et qui se dévouent à la communauté des
marchés publics américains. En effet le National Institute of Governmental
Purchasing (NIGP) (www.nigp.org) et le National Procurement Institute (NPI)
(www.npiconnection.org) sont deux entités majeures aux États-Unis avec qui le
CCMP détient des ententes de partenariats à divers niveaux. Le CCMP siège
aussi sur le National Council for Public Procurement and Contracting (NCPPC)
(www.goncppc.org). Il est aussi le seul partenaire canadien du prestigieux
Achievement of Excellence in Procurement (AEP) (www.npiconnection.org) une
distinction qui reconnaît les meilleures pratiques en approvisionnement pour les
organismes publics et qui favorise l’atteinte de l’excellence en matière d’octroi de
contrats publics. Cette entente de partenariat amène aussi le CCMP à siéger sur
le comité d’évaluation des candidatures ce qui devient une riche source
d’information en matière de meilleures pratiques. Bien que ce prix soit bien
reconnu au niveau américain le CCMP compte en faire la promotion et soutenir
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les organismes canadiens qui souhaitent soumettre leurs candidatures. Pour cette
première année de partenariat cinq organismes publics canadiens ont soumis leur
candidature et les évaluations ont eu lieu à la mi-juin. Les résultats seront connus
sous peu et les organismes ayant atteint le pointage minimal exigé pour obtenir le
prix se verront remettre leur distinction lors de notre Forum annuel qui se tiendra
à Montréal du 27 au 29 octobre 2014.
SOMMAIRE DU CONTENU Il a été porté à notre attention un peu plus tôt cette année que la Commission
d’enquête sur l’octroi et la gestion des contrats publics dans l’industrie de la
construction procèderait à des consultations publiques afin de recueillir des
informations pouvant l’aider dans ses recherches en cours et ses
recommandations à venir. Nous avons donc pris connaissance du document
d’information sur les consultations publiques et avons réfléchi aux éléments de
réponses que nous pourrions vous fournir. Nous vous présenterons d’abord un
court résumé de certaines pratiques en matière d’appel d’offres et d’octroi de
contrats publics au niveau canadien. Notre contribution se situera principalement
au niveau des éléments visant à minimiser les risques de collusion et de corruption
dans le cadre d’un processus d’appel d’offres et aux conditions favorables visant
à minimiser l’influence politique dans le cadre d’un processus d’appel d’offres.
Nous porterons finalement à votre attention certains autres éléments plus
généraux de réflexion qui, nous croyons, demeurent pertinents dans le cadre de
vos recherches.
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PRATIQUES ACTUELLES EN MATIÈRE D’OCTROI DE CONTRATS
PUBLICS DANS CERTAINES PROVINCES CANADIENNES
Mise en garde
Le Conseil canadien des marchés publics ne détient pas d’étude comparative qui
résume les pratiques en matière d’octroi de contrats dans les différentes provinces
et différents territoires. Il n’y a jamais eu de besoin à cet égard qui nous ait été
exposé. Par conséquent le contenu des pages qui suivent reflètent certaines
informations que nous détenions où que nous avons obtenu par le biais d’un court
sondage fait pour tenter de vous aider dans votre recherche et qui a été adressé
à un échantillon de membres répartis un peu partout au Canada et qui proviennent
principalement du secteur municipal. Ce contenu a pour seul but de vous
présenter un bref survol des pratiques actuelles dans certains organismes publics.
Il ne relève pas d’une étude scientifique, mais plutôt d’un partage quant aux
pratiques actuelles en matière d’approvisionnement dans un contexte public.
Constats quant aux pratiques actuelles
Un des constats généraux que nous pouvons poser à ce jour surtout en ce qui a
trait aux provinces de l’ouest canadien, soit la Saskatchewan, l’Alberta et la
Colombie-Britannique est que la plupart des organismes publics de ces provinces
doivent se conformer au New West Partnership Agreement (NWPTA)
(www.newwestpartnershiptrade.ca) qui est un accord entre les trois
gouvernements de ces provinces qui favorise le libre marché, mais qui surtout
encadre certaines façons de faire en matière d’approvisionnement dans un
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contexte public. Cet accord est toutefois très permissif en ce qui a trait aux règles
d’appel d’offres et d’octroi de contrat. En effet, après avoir sondé quelques entités
publiques dans ces provinces surtout au niveau municipal, nous notons que les
façons de faire entre celles-ci sont très différentes. Ces écarts dans les façons de
faire proviennent justement du fait que cet accord est très permissif. Les seules
règles qui encadrent le processus d’appel d’offres ont surtout trait aux seuils
monétaires qui exigent que les entités publiques procèdent par appel d’offres
public plutôt que par voie d’invitation. L’accord spécifie en fait que tous les contrats
publics doivent faire l’objet d’un appel d’offres public lorsque le montant estimé de
la dépense dépasse un seuil de 75 000$. Ce même seuil est élevé à 200 000$
pour les contrats de construction. Le but de cet accord est donc essentiellement
de définir un seuil à partir duquel un contrat doit être visible au public afin de
favoriser le libre marché.
Les entités publiques utilisent un portail électronique similaire à ce qui peut exister
au Québec afin de publier leurs appels d’offres. En effet, dans l’ouest canadien,
chaque province a son propre portail électronique qu’il privilégie. L’Alberta utilise
L’Alberta Purchasing Connection (APN) (www.purchasingconnection.ca) par
exemple qui est similaire au Système électronique d’appel d’offres au Québec
(SE@O). Ces portails, bien que propres à chaque province, sont conformes aux
différents accords interprovinciaux canadiens favorisant la libre concurrence à
travers tout le pays.
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Un autre élément qui diverge de façon importante dans les façons de faire des
autres provinces par rapport à ce qu’on retrouve au Québec a trait à leur capacité
de pouvoir acquérir différents biens et services par appel d’offres utilisant des
critères qualitatifs de pondération ainsi qu’un système de pointage. Les autres
provinces semblent avoir beaucoup de latitude à ce niveau. Nous n’avons pas pu
vérifier l’encadrement sur cet aspect dans toutes les provinces, mais encore une
fois les provinces de l’ouest canadien n’ont aucune règle leur spécifiant dans quel
contexte elles doivent octroyer leurs contrats au plus bas soumissionnaire
conforme plutôt qu’à celui ayant obtenu le pointage le plus élevé dans un contexte
d’évaluation des offres par grille de pointage basée sur des critères qualitatifs
d’évaluation. Les professionnels en approvisionnement conviendront donc eux-
mêmes de la meilleure marche à suivre en fonction du type de bien ou service à
acquérir et de la valeur de ceux-ci toujours dans une perspective d’obtenir la
meilleure valeur globale pour l’organisation. Des comités de sélection sont
constitués pour procéder à l’évaluation des offres. La protection et la
confidentialité associée aux membres des comités de sélection sont toutefois des
éléments très sensibles et les organismes publics prennent toutes les mesures
possibles dans leurs politiques pour protéger la confidentialité des membres des
comités de sélection.
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En ce qui a trait aux estimations requises avant le processus d’appel d’offres tous
les organismes que nous avons sondés en exigent de leurs clients internes, et ce
avant même de lancer le processus d’appel d’offres La différence significative a
davantage trait aux seuils à partir desquels des estimés sont requis. Ceux-ci ne
sont habituellement pas rendus publics et sont conservés pour usage à l’interne
principalement au moment de faire l’analyse des offres reçues et à l’octroi des
contrats. Certaines entités vont les rendre disponible au public lors de l’octroi des
contrats, mais il s’agit davantage de l’exception que de la norme.
La divulgation des résultats d’appel d’offres est toutefois une pratique répandue à
tous les niveaux et dans toutes les provinces. Cette pratique est commune par
souci de transparence envers le public et aussi afin de diminuer le volume de
demandes d’accès à l’information. La plupart des entités vont divulguer les
résultats d’appel d’offres en indiquant le nom des soumissionnaires et le montant
de chaque offre reçue. Certains iront jusqu’à divulguer l’adjudicataire ainsi que le
montant de l’estimé mais il n’y a aucune règle encadrant cette pratique. Chaque
organisme décidera selon ses propres règles internes de l’information qu’il
divulguera.
L’évaluation de la performance des fournisseurs est un autre aspect qui diverge
beaucoup d’une province à l’autre, mais surtout d’une entité à l’autre. Il n’y a pas
de cadre légal qui encadre cette pratique et les organismes publics semblent
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assez autonomes dans leurs pratiques à cet égard. Certains organismes sondés
ont la possibilité d’interdire à un fournisseur de présenter une soumission pour une
certaine période, et ce à cause d’une mauvaise performance dans l’exécution de
contrats précédents. Ceux-ci doivent toutefois avoir au préalable bien défini leur
processus interne leur permettant d’arriver à cette finalité. En effet ceux qui ont la
possibilité de mettre un fournisseur sur une « liste noire » doivent avoir au
préalable bien documenté les motifs faisant en sorte qu’une entreprise se retrouve
sur cette liste. Le processus en est toutefois un qui est interne et propre à chaque
organisation et il ne semble pas y avoir de cadre légal uniformisant cette pratique.
Un des questionnements énoncés avait trait à la capacité des organisations à pré
qualifier leurs fournisseurs avant de lancer un appel d’offres. Puisqu’il n’y a pas
vraiment de cadre légal encore une fois qui règlemente cette pratique, la plupart
des organismes sondés ont la capacité de le faire et le font dans certains cas
particuliers de projets spécifiques et plus complexes où ils ne peuvent se permettre
de faire affaire avec un fournisseur qui prétend, mais qui n’a pas les qualifications
requises pour exécuter le contrat. Un processus de pré-qualification est donc
complété avant le processus d’appel d’offres. Tous sont par contre conscients que
cette pratique doit être l’exception et non la norme puisqu’elle a pour effet de
restreindre la libre concurrence et c’est pourquoi elle est utilisée dans le cadre de
projets spécifiques.
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En ce qui a trait maintenant aux méthodes d’adjudication des contrats, nous
notons qu’il n’y a aucune règle qui encadre celles-ci auprès des organismes
sondés et qui sont principalement concentrés dans l’ouest canadien. Comme les
gouvernements provinciaux n’ont pas de lois régissant les méthodes
d’adjudications, ceci force les organismes publics à se doter de politiques internes
en ce sens. Nous avons pu recueillir quelques politiques internes dans certaines
municipalités. Bien que les méthodologies se ressemblent parfois à plus haut
niveau, les processus opérationnels définissant les méthodes d’adjudication sont
parfois très différents d’un organisme à l’autre. Il est donc difficile de définir une
méthode qui soit uniformisée. Ceci permet toutefois à ces organisations de prévoir
des mesures adaptées à leur réalité opérationnelle tout en respectant certains
principes de base en adjudication de contrats. Nous notons aussi qu’auprès de
certains organismes sondés, il y a une tendance à responsabiliser les
professionnels en approvisionnement et les gestionnaires en leur donnant le
pouvoir nécessaire leur permettant d’adjuger de façon autonome les contrats. Les
élus sont ainsi à l’extérieur de ce processus et ce par souci d’efficacité puisque le
processus d’adjudication des contrats peut-être parfois beaucoup plus long s’il doit
être soumis aux élus pour approbation. Ils le font aussi afin de ne pas s’impliquer
dans le processus. Les élus restent impliqués dans le processus d’adjudication,
mais pour des contrats dont la valeur et/ou la durée sont importantes. Les
divergences quant aux seuils d’approbation varient toutefois beaucoup d’un
organisme à un autre.
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La libre concurrence est un enjeu important qui revient constamment lors de
discussions avec nos membres. Les professionnels en approvisionnements
souhaitent en effet s’assurer de créer des conditions optimales qui favorisent la
libre concurrence entre les soumissionnaires et qui permettent aussi à un nombre
de fournisseurs toujours croissant de pouvoir présenter une soumission lors de
leurs appels d’offres publics. La réflexion associée à ces conditions favorables
doit toutefois être approfondie avant le processus d’appel d’offres. Ceci implique
la mise en place de conditions dans les appels d’offres qui ne sont pas restrictives
et qui permettent à des fournisseurs potentiels qu’il soient d’origine locale ou en
provenance d’une autre province de pouvoir déposer une soumission.
Malgré ces efforts il arrive toutefois fréquemment que, de façon naturelle, le bassin
de soumissionnaires potentiels soit restreint à la région géographique immédiate
où est situé le donneur d’ouvrage. Plusieurs raisons expliquent probablement ce
phénomène et n’ont pas nécessairement trait à l’appel d’offres spécifiquement
surtout pour les contrats d’approvisionnements en biens de toutes sortes. Il est
toutefois difficile de cerner les motifs qui font en sorte que des soumissions ne
soient pas déposées par des fournisseurs situés dans d’autres provinces que celle
où est le donneur d’ouvrage. Chaque industrie a très certainement des motifs
différents et il serait difficile de trouver des motifs qui soient généralisés. Il pourrait
toutefois être pertinent d’approfondir la recherche en posant des questions plus
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approfondies, pour des secteurs d’activités bien définis, à certains professionnels
en approvisionnement afin de connaître leur position sur le sujet.
DES CONDITIONS GAGNANTES VISANT À MINIMISER LES
RISQUES DE COLLUSION ET DE CORRUPTION DANS UN
PROCESSUS D’APPEL D’OFFRES Un organisme ne pourra jamais être à l’abri de la collusion lors d’un processus
d’appel d’offres. Il peut toutefois créer des conditions favorables permettant de
l’éviter ou de la décourager le plus possible. L’essentiel des éléments permettant
de minimiser les risques peuvent être réunis lors de la préparation de l’appel d’offre
principalement dans la définition de la stratégie d’approvisionnement.
Confier la préparation des appels d’offres à des professionnels en
approvisionnement
Un des premiers éléments favorable selon nous est de confier la préparation de
l’appel d’offres à un professionnel en approvisionnement qui est à l’emploi de
l’organisme public et qui verra ainsi à la défense de ses meilleurs intérêts. Il faut
surtout éviter deux choses importantes :
- Confier la préparation de l’ensemble de l’appel d’offres à une firme externe
de professionnels spécialisée surtout dans la préparation des documents
techniques de l’appel d’offres.
- L’implication des instances politiques de l’organisme dans la préparation
des documents d’appels d’offres notamment en ce qui a trait à la sélection
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des soumissionnaires à inviter dans le cadre d’un appel d’offres sur
invitation ou des soumissionnaires à aviser dans le cadre d’un appel d’offres
public.
Le premier élément permettra de confier la préparation des documents d’appels
d’offres à deux types de professionnels dont l’importance est tout aussi
équivalente et dont l’expertise doit interagir de façon complémentaire. Les
professionnels comme les ingénieurs sont spécialisés dans la définition des
exigences techniques liées aux appels d’offres. Les professionnels en
approvisionnement peuvent, quant à eux, amener une valeur ajoutée significative
dans la définition d’une stratégie d’approvisionnement adaptée au besoin à
combler mais surtout au marché vers lequel sera lancé l’appel d’offres. Ils pourront
ensuite rédiger les clauses administratives appropriées et adaptées à cette
stratégie. Les conditions du marché à solliciter incluant la concurrence ou la non-
concurrence sont des préoccupations quotidiennes des professionnels en
approvisionnement et c’est pourquoi ils se doivent d’interagir de façon
complémentaire avec les autres professionnels impliqués dans la définition des
besoins plus techniques à combler. Cette complémentarité ne peut qu’être
bénéfique pour les donneurs d’ouvrage. Plusieurs de nos membres ont en effet
plusieurs exemples de projets à succès où ils ont travaillé en étroite collaboration
avec les professionnels responsables de la définition des besoins techniques
amenant des éléments stratégiques de réflexion qui n’ont été que bénéfiques pour
l’organisation.
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En ce qui a trait au deuxième élément, nos membres sont unanimes sur ce sujet.
En effet tous croient qu’il doit y avoir une ligne qui soit tracée entre les instances
politiques et administratives pour tout ce qui a trait au processus d’appel d’offres,
de la définition du besoin jusqu’à l’octroi du contrat et même jusqu’à son suivi en
cours d’exécution. C’est un élément important associé aux meilleures pratiques
d’approvisionnement dans un contexte de marchés publics. Plusieurs organismes
publics surtout au niveau municipal ont, dans leurs procédures internes, des
pratiques forçant l’approbation des documents d’appels d’offres avant leur mise
en concurrence. La plupart ont aussi des délégations de dépenser où les élus
doivent approuver l’octroi d’un contrat tout dépendant de sa durée ou de sa valeur
monétaire. Il faut donc tenter de minimiser l’implication au niveau politique et
déléguer le plus possible la responsabilité du processus d’appel d’offres à une
personne en autorité au niveau administratif, que ce soit un membre de la haute
direction ou un responsable du secteur des approvisionnements tout dépendant
de la taille de l’organisation et de sa structure. Dans l’éventualité où les
organisations de plus petites tailles ne puissent se permettre ou justifier
l’embauche d’un professionnel en approvisionnement, elles devraient considérer
l’embauche de ressources externes qualifiées de façon ponctuelle au même titre
qu’elles le feraient pour avoir recours à des ressources qualifiées en ingénierie par
exemple pour la définition technique des besoins. Si les instances politiques
tiennent à approuver l’octroi du contrat en fonction de sa valeur et de sa durée
l’approbation ne doit n’en être qu’une associée à la dépense sans égard à
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l’adjudicataire du contrat et les délégations de dépenser doivent être ajustées en
conséquence.
Assouplir le cadre législatif afin de permettre la mise en place de stratégies
d’approvisionnement adaptées au besoin et au marché
Le cadre législatif québécois restreint parfois la mise en œuvre de stratégies
d’approvisionnement qui pourraient être adaptées aux besoins à combler mais
surtout au marché qui diffère parfois d’une industrie à l’autre. Dans le cas des
contrats de construction, la norme est d’octroyer le contrat au plus bas
soumissionnaire conforme. Cette norme est très bien connue par l’industrie et il
peut par conséquent être plus facile pour certains acteurs du marché d’avoir
recours à des pratiques collusoires. Si le cadre légal permettait dans certains cas
de pouvoir tenir compte de facteurs autres que la plus basse soumission ceci
pourrait permettre d’avoir recours à des stratégies d’approvisionnement qui
permettraient de minimiser les risques de collusion en introduisant des notions
dans les appels d’offres permettant de tenir compte du meilleur rapport qualité/prix
par exemple. Cette notion est fortement utilisée à l’extérieur du Québec comme
nous le mentionnions en début de rapport et ce même au niveau nord-américain.
Il est en effet fortement encouragé pour un organisme public à l’extérieur du
Québec d’avoir recours à la stratégie d’approvisionnement qui maximisera la
valeur globale pour l’organisme (prix, qualité, respect des échéanciers, fiabilité,
garantie etc) plutôt que de favoriser à tout prix le plus bas soumissionnaire
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conforme. On fait habituellement référence au terme anglais « Best Value
Procurement » dans la pratique quotidienne. Il s’agit d’une pratique qui est
d’ailleurs reconnue par le National Procurement Institute (NPI) comme étant une
« meilleure pratique » puisque le fait qu’elle soit autorisée au sein des organismes
publics est un critère d’évaluation permettant d’obtenir son prix « AEP » dont nous
avons parlé brièvement en introduction.
La mise en œuvre de stratégies d’approvisionnement adaptées aux besoins
permettrait aussi d’avoir la latitude nécessaire pour personnaliser certains
éléments contractuels qui sont répétitifs d’un appel d’offres à l’autre. Plusieurs
éléments contractuels ne peuvent effectivement pas être personnalisés puisque le
cadre législatif ne le permet pas ou en limite fortement les possibilités. Certaines
stratégies permettant de tenir compte du coût global d’acquisition par le recours à
des techniques de calcul plus poussées sont parfois difficiles à mettre en œuvre,
le cadre légal actuel limitant les possibilités à ce niveau. Ceci a donc pour effet de
rendre les pratiques en matière d’octroi de contrat plus répétitives et par
conséquent plus propices aux stratagèmes de collusion.
Encourager la mesure de la performance des fournisseurs
La mesure de la performance des fournisseurs est une notion connue et appliquée
dans le domaine privé. Sa mise en application dans le domaine public est aussi
possible bien que certains éléments puissent différer. Le cadre législatif actuel a
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été modifié à plusieurs niveaux permettant à la plupart des organismes publics de
se doter de mécanismes et outils permettant de mesurer la performance des
fournisseurs. Il faut maintenant encourager la mise en œuvre de cette pratique au
sein de tous les organismes publics et ainsi amener ceux-ci à ne faire affaire
qu’avec les meilleurs fournisseurs. Ceci contribuera aussi à changer la perception
de ceux-ci envers les marchés publics et à atteindre des standards de
performance toujours plus élevés. Ceci devrait aussi décourager, bien que plus
indirectement, les pratiques collusoires puisque le bassin de fournisseurs potentiel
sera restreint à ceux qui sont les performants.
La mise en place de tels outils favorisant la mesure de la performance des
fournisseurs suppose un bouleversement important de plusieurs processus
administratifs au sein des organismes publics. Il faut toutefois aller de l’avant avec
ce changement important dans les façons de faire et avoir recours aux
technologies disponibles qui permettent de favoriser une simplification de la
cueillette des données mais surtout un processus d’analyse de celles-ci qui soit le
plus épuré possible. En effet plusieurs logiciels existent afin de mesurer la
performance des fournisseurs en fonction de divers critères menant à l’élaboration
de tableaux de bord pouvant être adaptés aux différents besoin des organismes
publics.
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Favoriser une plus grande ouverture des marchés tant régionaux que provinciaux.
Il faut selon nous bien évidemment créer toutes les conditions possibles afin
d’ouvrir davantage les marchés. Certains facteurs de l’environnement externe
sont toutefois plus difficiles à contrôler pour les organismes publics et ce peu
importe les efforts déployés. Citons par exemple les coûts associés au fait, pour
un fournisseur, de venir s’installer dans une région qui n’est pas la sienne pour
exécuter un contrat de construction. Ces coûts peuvent être assez significatif et
faire en sorte que cet entrepreneur choisira délibérément de ne pas soumissionner
non seulement parce qu’il ne sera pas compétitif par rapport au marché local mais
souvent aussi parce qu’il n’aura tout simplement pas d’intérêt à soumissionner,
son carnet de commande étant déjà bien rempli. Le volume important de contrats
donnés tant dans le secteur privé que public au cours des dernières années a eu
un impact certain sur la moins grande ouverture des marchés au niveau provincial,
les entreprises étant en mesure de garnir leur carnet de commande à même leur
marché local respectif.
Bien qu’il y ait des éléments pour lesquels les organismes publics n’ont pas de
contrôle, il reste que ceux-ci peuvent, selon nous, apporter certaines mesures
correctives dans leurs pratiques afin de favoriser l’ouverture des marchés. Un des
premiers éléments de réflexion a trait à la complexité parfois intimidante, pour
certaines entreprises, des cahiers de charge ou documents d’appel d’offres de
plusieurs donneurs d’ouvrage. Ces documents sont volumineux et peuvent
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demander plusieurs heures de lecture pour un entrepreneur qui débute et n’a
jamais soumissionné sur des contrats publics. Le seul fait de devoir télécharger
un document de plusieurs dizaines voire parfois centaines de pages sur le portail
SE@O ou tout autre portail peut être intimidant et décourager certains
entrepreneurs à vouloir soumissionner. Plusieurs entreprises ne connaissent
aussi tout simplement pas le domaine des marchés publics et perçoivent celui-ci
comme étant complexe et difficile d’approche et souhaitent se concentrer sur une
clientèle provenant du domaine privé. Ceci a donc pour conséquence de favoriser
les plus grandes entreprises qui elles ont acquis, avec les années, l’expertise
nécessaire pour traiter avec les documents volumineux d’appel d’offres des
donneurs d’ouvrage.
Nous croyons donc que les donneurs d’ouvrages devraient porter une attention
particulière à ces deux aspects sur lesquels ils peuvent avoir une influence. En
effet certains documents d’appel d’offres pourraient certainement êtres allégés
et/ou épurés dans certains cas où il est pertinent de le faire et où certaines clauses
viennent alourdir inutilement ceux-ci.
Les organismes publics devraient aussi voir en quoi ils pourraient contribuer à
former et sensibiliser les marchés et plus précisément leur bassin de fournisseurs
potentiels afin de les inciter à faire affaires avec eux. Ceci peut sembler étrange
comme pratique venant d’un donneur d’ouvrage puisque la perception actuelle est
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que cette responsabilité d’avoir les connaissances nécessaires devrait revenir aux
fournisseurs mais c’est un effort nécessaire dans une perspective d’ouverture
toujours plus grande des marchés. Certains marchés en sont de vendeurs et non
d’acheteurs et dans ces cas les organismes publics doivent s’adapter en
conséquence. Elles n’ont pas nécessairement à prendre en charge cette
formation mais peuvent avoir recours à des ressources externes pour les aider
notamment les chambres de commerces qui peuvent servir d’intermédiaire. Nous
savons que certains de nos membres ont déjà intégrées cette pratique de donner
de la formation à leurs marchés leur but principal étant de contribuer à l’ouverture
de ceux-ci. Les formations données tournent autour de la thématique de
« Comment faire affaires avec un organisme public » et donnent des précisions
sur les règles importantes en matière d’appel d’offres afin de vulgariser celles-ci
mais aussi éviter les erreurs lors du dépôt des soumissions qui pourraient rendre
celles-ci non conformes. Nous notons finalement que cette pratique en est une
qui est reconnue finalement au niveau américain comme une « meilleure
pratique » puisqu’il s’agit d’un critère d’évaluation permettant d’obtenir le prix AEP
du National Procurement Institute (NPI).
Protection des informations importantes lors d’un processus d’appel d’offres
Un des éléments de réflexion avait trait au fait de protéger ou non certaines
informations dites plus « sensibles » lors du processus d’appel d’offres afin d’éviter
la collusion et la corruption. Il est bien évident que le fait de protéger certaines
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informations peut contribuer à réduire les risques de collusion et de corruption. La
protection des renseignements comme la liste des membres des comités de
sélection se doit d’être maintenue voir même règlementée et contribuera très
certainement à réduire les risques de corruption.
D’un point de vue plus général, toutes les informations ou situations pouvant
permettre à un ou des soumissionnaires potentiels de savoir qui a l’intention de
peut-être soumissionner sur un appel d’offres d’un organisme public se doivent
d’être protégées. La liste des soumissionnaires potentiels s’étant procurés les
documents d’appel d’offres est une information qui devrait être confidentielle et
être gérée seulement par les professionnels en approvisionnement. Son utilisation
ne devrait qu’être réservée à savoir quelles sont les conditions du marché
associées à l’appel d’offres en cours pour ainsi permettre de peut-être, dans
certains cas, prendre des mesures pour ouvrir le marché et ce avant même la date
d’ouverture des soumissions. Les visites obligatoires de chantiers se doivent aussi
d’être mieux réglementées. Il était pratique courante auparavant pour les
organismes publics de faire des visites de chantier obligatoires et en groupe où
tous les soumissionnaires potentiels étaient réunis en même temps. Cette
pratique est maintenant mieux encadrée dans les politiques de gestion
contractuelles de certains organismes et les visites obligatoires sont maintenant
l’exception plutôt que la norme et doivent être faites individuellement. Nous
croyons que cette pratique doit demeurer ainsi et l’encadrement quant à cette
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pratique doit se poursuivre et même être mieux définie afin d’éviter les risques de
corruption lors des visites individuelles.
AUTRES ÉLÉMENTS DE RÉFLEXION PERTINENTS
Les impacts associés à la transparence
Un des éléments de réflexion important pouvant peut-être réduire les risques de
corruption a trait au fait de demander aux organismes publics d’être complètement
transparents dans leur processus d’appel d’offres, d’octroi de contrats et de suivi
en cours d’exécution. Il est clair que la transparence peut réduire jusqu’à un
certain point les risques de corruption mais il faut aussi garder à l’esprit que la
transparence de façon extrême a aussi des impacts sur les organismes publics.
En effet la mise en place de certaines mesures favorisant la transparence peuvent
amener les organismes publics à modifier leurs processus afin de se conformer à
ces exigences. Ces modifications peuvent sous-entendre l’embauche de
ressources supplémentaires, l’acquisition de nouvelles technologies et la mise en
place de nouveaux mécanismes de contrôle venant alourdir les processus déjà en
place. Dans une perspective où nous demandons à l’appareil gouvernemental
d’être toujours plus efficace dans ses façons de faire, il faut seulement garder à
l’esprit que la transparence a un coût pour les organismes publics.
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Il faut finalement garder à l’esprit aussi que la transparence ne doit pas nuire à la
mise en œuvre de stratégies d’approvisionnement gagnantes pour les donneurs
d’ouvrage. Il faut donc bien réfléchir à l’impact que la divulgation d’informations
peut avoir sur les stratégies d’approvisionnements lors du processus d’appel
d’offres. Est-ce que le fait de rendre public une « liste noire » des entreprises qui
ne pourraient soumissionner sur de contrats publics pourrait par exemple, dans
certains cas, permettre à certains soumissionnaires de constater très facilement
que plusieurs de leurs compétiteurs ne sont pas en mesure de soumissionner,
restreignant la compétition et pouvant ainsi conduire à des prix plus élevés? C’est
un élément parmi tant d’autres qui doit faire partie de la réflexion associée au fait
de rendre les organismes publics transparents à tout prix.
Désignation professionnelle en approvisionnement spécifique pour le domaine
public ou gouvernemental
Plusieurs professions offrent des désignations professionnelles ou programmes
de certifications qui règlementent de différentes manières les façons de faire mais
qui supposent aussi un programme de formation rigoureux pour les obtenir. Nous
croyons donc qu’il faudrait encourager le développement de programmes de
formations et la mise en place d’une désignation ou certification professionnelle
en approvisionnement public. Il y a déjà une certification reconnue au niveau
canadien en approvisionnement et celle-ci peut être obtenue après un programme
rigoureux de formation et d’évaluation des connaissances et mène au titre de
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Professionnel en gestion de la chaîne d’approvisionnement (P.G.C.A). La réalité
des marchés publics est toutefois différente et dans un perspective où nous
croyons que les professionnels en approvisionnement puissent apporter une
valeur ajoutée et contribuer au succès du processus complet d’appel d’offres,
d’octroi de contrat et de suivi en cours d’exécution, nous croyons qu’une
désignation professionnelle adaptée aux marchés publics doit être mise en place.
Les professionnels en approvisionnement du domaine public américain ont accès
à un programme de formation menant à une certification professionnelle
spécialisée en approvisionnement dans un contexte de marchés public ou
gouvernemental. L’organisme américain qui chapeaute ce programme est le
Universal Public Procurement Certification Council (UPPCC) (www.uppcc.org).
Cet organisme gère et encadre deux programmes de certification professionnelle
soit le Certified Professional Public Buyer (CPPB) et le Certified Public
Procurement Officer (CPPO). La première offre un programme de formation et de
certification pour les professionnels en approvisionnement du domaine public et le
deuxième offre un programme de formation et de certification pour les
gestionnaires dans ce même champ d’expertise. Le processus de certification est
rigoureux et suppose une formation continue poussée complétée par un examen
de certification qui, lorsque réussit, conduira à l’une des deux désignations
professionnelles. Celles-ci ne sont pas données de façon perpétuelles et doivent
être mises à niveau périodiquement par la démonstration du maintien de certaines
connaissances obtenues par de la formation continue et par la réussite d’un
examen de maintien du niveau de certification souhaitée. L’organisme principal
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qui offre la formation qui peut mener à l’une ou l’autre des certifications
professionnelles est le National Institute for Governmental Purchasing (NIGP).
D’autres organismes offrent aussi de la formation qui puisse être éligible au
programme de certification professionnelle.
Ces deux programmes de certification sont aussi disponibles au Canada mais leur
désignation professionnelle demeure américaine. L’organisme NIGP possède
cinq divisions ou « chapitres » aussi au Canada afin d’assurer une certaine
présence et support au niveau du marché canadien. Notre organisation travaille
en étroite collaboration afin d’assurer un soutien complémentaire aux
professionnels en approvisionnement des marchés publics.
Bien que plus connues au niveau du Canada anglais il demeure que la pertinence
d’une désignation professionnelle en approvisionnement dans un contexte public
ou gouvernemental est selon nous un élément important à mettre en valeur. Dans
la poursuite de notre réflexion où nous croyons que les professionnels en
approvisionnement puissent apporter une valeur ajoutée dans le processus
d’appel d’offres, d’octroi de contrat et de suivi en cours d’exécution, l’obtention
d’une désignation professionnelle spécifique à ce champ d’expertise n’est qu’une
suite logique des choses. Il faut donc voir comment nous pourrions rendre un
programme similaire disponible ici dans un contexte linguistique différent. Nous
notons d’ailleurs une ouverture certaine de nos partenaires à cet égard.
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Il est évident selon nous que la poursuite d’une telle initiative peut indirectement
réduire les risques de collusion et de corruption. L’obtention d’une désignation
professionnelle de la sorte est, comme nous le mentionnions plus haut, rigoureuse,
difficile et demande beaucoup de temps et d’efforts pour les professionnels qui
souhaitent l’obtenir. Ceux-ci, en plus de recevoir de la formation sur les sujets liés
à la collusion et la corruption qui les préparent à mieux traiter avec ces
phénomènes, ne prendront aucune chance de perdre leur désignation
professionnelle pour avoir été impliqués dans des stratagèmes de la sorte. Ces
certifications sont d’ailleurs souvent des critères d’embauche dans plusieurs
organisations publiques américaines.
Favoriser et encourager l’atteinte des meilleures pratiques en matière
d’approvisionnement public
Dans un effort continu de reconnaître l’importance de la fonction associée à la
préparation des documents d’appel d’offres, d’octroi de contrats et de suivi de
ceux-ci, il nous apparaît logique de rendre cette démarche plus cohérente en
tentant d’encourager la mise en place des meilleures pratiques dans ce secteur
d’activité. La reconnaissance de l’excellence peut se témoigner de plusieurs
façons que ce soit à l’intérieur des organisations ou par des distinctions reconnues
à l’échelle provinciale ou nationale un peu comme le fait au niveau national
américain le National Procurement Institute (NPI) avec son Achievement of
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Excellence in Procurement Award (AEP) dont nous avons parlé précédemment. Il
y a eu cette année plus de deux cents entités publiques américaines de toutes
tailles qui ont soumis leur candidature pour obtenir cette prestigieuse distinction
reconnue partout aux États-Unis par les professionnels en approvisionnement
public. Ce nombre est en progression vu la volonté des organismes publics
américains d’atteindre les plus hauts standards en matière de pratiques
d’approvisionnement. Il s’agit aussi d’une opportunité de pouvoir obtenir de la
rétroaction et ainsi pouvoir poursuivre dans une perspective d’amélioration
continue des pratiques. En effet les organisations ont la possibilité de soumettre
leur candidature en se positionnant par rapport à plusieurs critères d’évaluation.
Le comité d’évaluation sur lequel siège le CCMP évalue ensuite les candidatures
en fonction de chaque critère et donne une rétroaction sur les mesures correctives
à prendre lorsque certains critères n’ont pas été rencontrés. Ceci devient donc
une riche source d’information pour les organismes publics leur permettant
d’améliorer continuellement leur processus d’acquisition.
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CONCLUSION Les pratiques en matière d’appel d’offres, d’octroi de contrats publics et de suivi
en cours d’exécution ont très certainement un impact sur les résultats associés
aux coûts d’un point de vue global pour les organismes publics. Nous espérons
que les éléments présentés dans le cadre de ce mémoire vous aideront dans le
cadre de vos recherches. Nous demeurons disponibles afin de bonifier certains
éléments que vous jugeriez plus pertinents d’approfondir. Nous croyons aussi
finalement qu’il est possible d’améliorer les façons de faire afin de réduire
significativement les risques associés aux phénomènes de collusion et corruption.
Nous ne pourrons jamais mettre les organismes publics complètement à l’abri de
ces phénomènes mais nous pouvons définitivement créer des conditions
favorables en exerçant une influence sur les éléments que nous sommes en
mesure de contrôler et c’est ce que ce mémoire tente de mettre en lumière.
En conclusion, nous tenons à vous rappeler que le CCMP tiendra cet automne du
27 au 29 octobre prochain à Montréal son Forum annuel sous le thème
« Ensemble pour un approvisionnement public éthique et responsable » qui
réunira des professionnels dédiés aux marchés publics provenant de tous les
paliers gouvernementaux répartis partout au Canada. Ils seront réunis afin de
parfaire leurs connaissances et échanger sur les meilleures pratiques au niveau
canadien. Dans la mesure où vous le jugeriez pertinent, il nous fera plaisir dans
le cadre de cet événement de vous aider à approfondir certains éléments de
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recherche en vous mettant en contact avec notre communauté de professionnels
et gestionnaires
Nous tenons finalement à vous remercier de nous avoir donné l’opportunité de
nous exprimer dans le cadre de vos travaux de recherche.
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François Émond
Directeur général
Conseil canadien des marchés publics
