Réforme de l’aménagement commercial · 2014. 6. 30. · 19 Juin 2014 Réforme de l’aménagement commercial Depuis l’intervention du décret n° 2012-290 du 29 février 2012,

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Réforme de l’aménagement commercial

19 juin 2014

www.schmittavocats.com19 Juin 2014 Réforme de l’aménagement commercial

Réforme de l’aménagement commercialDe la loi ALUR à la loi Pinel

Retour sur la LMEDe la loi ALUR à la loi Pinel

1. L’aménagement commercial, un enjeu de planification stratégique1.1 Le document d’aménagement commercial1.2 Du DAC au DAAC

3. Une procédure intégrée3.1 Un dossier de demande unique3.2 La modification des projets

4. L’avis conforme de la CDAC4.1 Le principe de l’avis conforme de la CDAC4.2 Les critères d’appréciation des projets4.3 La composition de la CDAC

5. Le recours devant la CNAC5.1 La saisine de la CNAC5.2 L’auto-saisine de la CNAC5.3 La composition de la CNAC5.4 La décision de la CNAC

6. La délivrance du permis de construire6.1 Les conditions de la délivrance du permis de construire6.2 L’incessibilité et l’intransmissibilité du permis de construire valant AEC

Emmanuel BachelierSchmitt Avocats A.A.R.P.I.

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2. Les opérations soumises à AEC

7. Le contentieux du permis de construire

8. Le démantèlement et la remise en état


RetouR suR la lMeLe régime juridique applicable à la créa-tion des magasins de commerce de détail, issu notamment de la loi Royer du 27 décembre 1973 et de la loi Raffarin du 5 juillet 1996, a été libéralisé par la loi de modernisation de l’économie (LME) du 4 août 2008. La LME avait notamment porté de 300 m² à 1.000 m² de surface de vente le seuil d’assujettissement à la délivrance d’une autorisation d’exploitation commerciale (AEC). Elle avait également exclu les tests économiques des critères de délivrance de l’AEC (densité commerciale existante, effets du projet sur les équipements concurrents et sur l’emploi notamment) pour leur substituer des critères liés à l’aménagement du territoire et au dévelop-pement durable, en vue de se conformer au droit européen.Pour faire accepter aux parlementaires le relèvement du seuil de soumission à AEC, le gouvernement avait consenti à intégrer un document d’aménagement commer-cial (DAC) aux schémas de cohérence territoriale (SCOT), outil de planification intercommunale dont les orientations de-vaient être prises en considération lors de la délivrance des AEC. Le gouvernement s’était également engagé à présenter, dans les six mois, un nouveau texte des-tiné à fondre l’aménagement commercial dans le droit commun de l’urbanisme.

la cRitique paRleMentaiReLe gouvernement n’ayant pas tenu ce dernier engagement, les parlementaires avaient repris l’initiative à travers deux rapports (rapport du député Jean-Paul Charié du 20 mars 2009 et rapport des députés Patrick Ollier et Jean Gaubert du 18 février 2010) et une proposition de loi (n° 2490 relative à l’urbanisme commer-cial, déposée par les députés Patrick Ollier et Michel Piron).Il était proposé de supprimer le méca-nisme de l’AEC et de contrôler la création des équipements commerciaux au moyen du seul permis de construire, en compati-bilité avec les règles d’implantation fixées par le DAC du SCOT. En l’absence de DAC, le permis de construire ne pouvait être délivré qu’avec l’accord d’une commission régionale d’aménagement commercial (CRAC).L’examen du texte, voté en première lec-ture en 2010 par l’Assemblée Nationale puis par le Sénat, ne fut pas poursuivi, en raison notamment de l’opposition du gou-vernement.

De la loi aluR a la loi pinel

La loi ALURDans sa version présentée en conseil des ministres le 26 juin 2013, le projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) n’abordait la question de l’aménagement commercial qu’à travers quelques aspects : contenu et évolution du DAC, densification des parcs de sta-tionnement des projets d’équipements commerciaux et intégration des « drive » dans le champ d’application de l’AEC.En juillet 2013, le président de la com-mission des affaires économiques de l’Assemblée Nationale François Brottes demandait au gouvernement de remettre un rapport sur l’applicabilité d’un dis-positif proche de celui prévu par la pro-position de loi Ollier-Piron, en vue de sa présentation aux députés en septembre 2013 lors de l’examen du texte en séance publique. La ministre de l’artisanat, du commerce et du tourisme d’alors Syl-via Pinel présentera finalement par voie d’amendement une réforme moins radi-cale, intégrant simplement davantage la procédure de délivrance de l’AEC à celle du permis de construire, ce qui conduira députés et sénateurs à décider de repor-ter le débat à l’examen du projet de loi Pi-nel « Artisanat, commerce et très petites entreprises ».Au final, s’agissant de l’aménagement commercial, la loi ALUR du 24 mars 2014 ne conservera que les dispositions du projet de loi initial, amendées par les par-lementaires. Le texte adopté supprimera notamment le DAC et laissera directe-ment au document d’orientation et d’ob-

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Loi « ALUR » n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, JORF n° 0072 du 26 mars 2014, p. 5809.Loi « Pinel » n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises, JORF n° 0140 du 19 juin 2014, p. 10105.Le document sera complété prochainement après la publication des décrets et arrêtés d’application.

jectifs (DOO) du SCOT le soin de préciser les orientations relatives à l’équipement commercial et artisanal.

La loi PinelDans sa version présentée en conseil des ministres le 21 août 2013, le projet de loi Pinel « Artisanat, commerce et très petites entreprises » n’apportait que quel-ques modifications à la réglementation de l’aménagement commercial (auto-saisine de la CNAC sur les projets de plus de 30.000 m² de surface de vente, présentation d’une nouvelle demande d’AEC après le rejet d’un projet précédent, changement d’enseigne, suppléance au sein des CDAC). A cette époque en effet, la réforme de l’AEC avait encore vocation à être traitée dans le cadre de l’examen du projet de loi ALUR. Les parlementaires ayant finalement décidé à l’automne 2013 de reporter les débats à l’examen du pro-jet de loi Pinel, c’est par la voie d’amende-ments présentés devant la commission des affaires économiques de l’Assemblée Nationale, en première lecture en janvier 2014, que le gouvernement y insérera la réforme dévoilée en septembre 2013.

Entrée en vigueur de la réforme

La réforme entrera en vigueur à une date fixée par décret en Conseil d’Etat et au plus tard six mois à compter de la promul-gation de la loi Pinel, avec vraisemblable-ment comme critère déclencheur la date de dépôt des demandes de permis de construire.


L’essentiel (1/2)

Avant tout procédurale, la réforme vise à simplifier l’existant sans le bouleverser.

Le fondLe texte réintroduit le document d’amé-nagement artisanal et commercial (DAAC) au sein du DOO, mais son adoption sera facultative.

La procédureLa réforme conserve la séquence en deux temps qui structure le dispositif actuel (délivrance préalable d’une AEC par la CDAC, et éventuellement par la CNAC en cas de recours, puis obtention d’une autorisation d’urbanisme) mais l’orga-nise différemment. Pour les projets qui nécessitent un permis de construire et une AEC, le permis tiendra lieu d’AEC dès lors que le projet aura fait l’objet d’un avis favorable de la CDAC (et/ou, le cas échéant, de la CNAC). Lorsqu’elles auront à connaître d’opérations qui nécessiteront la seule délivrance d’une AEC, sans auto-risation d’urbanisme, les CDAC et la CNAC délivreront de véritables autorisations, comme jusqu’à présent.

L’essentiel (2/2)

La réforme n’a pas abouti à l’absorption du droit de l’aménagement commercial par le droit commun de l’urbanisme, comme le souhaitaient initialement les parlemen-taires. Ses auteurs y voient néanmoins deux avantages.

Une procédure unique

La réforme crée une procédure d’auto-risation administrative unique. Jusqu’à présent, la création d’un équipement com-mercial pouvait donner lieu à deux conten-tieux distincts : l’un contre l’AEC délivrée par la CDAC (recours administratif devant la CNAC, puis recours contentieux contre la décision de la CNAC devant la cour ad-ministrative d’appel puis le Conseil d’Etat) et l’autre contre le permis de construire. Les décisions des CDAC et de la CNAC étant désormais ramenées au rang d’avis conformes préalables à la délivrance du permis de construire, elles ne pourront plus faire l’objet de recours juridictionnels. Seul le permis pourra être déféré devant le juge administratif.

La cohérence du projet

Cette procédure unique garantit la cohé-rence entre le projet soumis à la CDAC et celui qui doit donner lieu au permis de construire. Jusqu’à présent, il n’était pas rare que le projet présenté dans la demande de permis de construire diffère sensiblement du projet déjà autorisé par l’AEC.

1.L’AMENAGEMENT COMMERCIAL, UN ENJEU DE PLANIFICATION STRATEGIQUE1.1 LE DOCUMENT D’AMENAGEMENT COMMERCIAL (DAC)

Le dispositif issu de la LME et de la loi Grenelle II

La LME du 4 août 2008 puis la loi Gre-nelle II du 12 juillet 2010 ont jeté les

bases d’une planification territoriale de l’implantation des activités commerciales à l’échelon intercommunal en créant un nouvel outil, intégré aux SCOT: le DAC (art. L. 122-1-9 c. urb. et L. 752-1-II du c. com. à l’époque).

Constituant l’une des composantes du DOO du SCOT, le DAC avait vocation à préciser « les objectifs » du SCOT en matière d’équipement commercial et artisanal et de localisations préféren-tielles des commerces.

Ces objectifs devaient être pris en consi-dération lors de la délivrance de l’AEC (art. L. 752-1-II c. com.) et s’imposer aux plans locaux d’urbanisme (PLU) qui, le cas échéant, devaient être mis en compatibi-lité. Aucune AEC ne pouvait être délivrée dans les communes non couvertes par un SCOT à l’intérieur d’une zone rendue constructible après 2003 (art. L. 122-2 c. com., maintenu).

Le DAC pouvait délimiter des zones d’aménagement commercial (ZACom), dans le périmètre desquelles l’implan-tation des équipements commerciaux susceptibles, du fait de leur importance, d’avoir un impact significatif sur l’orga-nisation du territoire, pouvait être subor-donnée au respect d’un certain nombre d’orientations et prescriptions (desserte par les transports collectifs, conditions de stationnement, conditions de livraison des marchandises, respect de normes environnementales…).

Les ZACom ne pouvaient être définies qu’en considération d’exigences d’aména-gement du territoire, de protection de l’en-vironnement ou de qualité de l’urbanisme. Leur délimitation ne pouvait donc reposer sur l’analyse de l’offre commerciale exis-tante ni sur l’impact que de nouveaux projets de commerces pouvaient avoir sur elle.

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Depuis l’intervention du décret n° 2012-290 du 29 février 2012, les ZACom pouvaient être définies à la parcelle et permettre d’identifier précisément les ter-rains qui y étaient intégrés (art. R. 122-3 c. urb.).

La loi ALURLa loi ALUR a supprimé le DAC pour lais-ser au DOO du SCOT, dans lequel il était jusqu’ici intégré, le soin de préciser direc-tement les orientations relatives à l’équi-pement commercial et artisanal (art. L. 122-1-9 c. urb.). Supprimé en mars 2014, le DAC sera finalement réintroduit en juin 2014 par la loi Pinel (cf. infra).Autre suppression issue de la loi ALUR et confirmée par la loi Pinel, celle des ZACom. L’étude d’impact du projet de loi constate en effet qu’elles ont contribué à la confection de quartiers à vocation mo-nofonctionnelle, contraire aux objectifs de l’aménagement durable.Enfin, depuis la loi ALUR, en l’absence de SCOT, les PLU intercommunaux peuvent comporter les chapitres du DOO relatifs à l’aménagement commercial dans leurs orientations d’aménagement et de pro-grammation (art. L. 123-1-4 c. urb.).

1.2 LA LOI PINEL : DU DAC AU DAACLe dispositif de planification de l’amé-nagement commercial comprend deux étages : le DOO, impératif, et le DAAC, facultatif (art. L. 122-1-9 c. urb.).En l’absence de SCOT, les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) des PLU intercommunaux pourront comporter les chapitres du DOO relatifs à l’aménagement commercial, DAAC inclus (art. L. 123-1-4 c. urb.).

Le DOOLa loi Pinel conserve les dispositions rela-tives au DOO issues de la loi ALUR. Le DOO doit préciser les orientations relatives à l’équipement commercial et

Parcs de stationnement

La loi ALUR a entendu favoriser la densité des parcs de stationnement des équipe-ments commerciaux, consommateurs d’espaces souvent imperméabilisés. Avant la réforme, le code de l’urbanisme prévoyait que l’emprise au sol des sur-faces, bâties ou non, affectées aux aires de stationnement ne pouvait excéder 1,5 fois la surface de plancher des bâtiments affectés au commerce, y compris en cas de dispositions contraires du PLU (article L. 111-6-1).

La loi ALUR ramène ce plafond à 0,75 mais autorise le PLU à le fixer à un niveau compris entre 0,75 et 1. Les espaces paysagers en pleine terre, les surfaces réservées à l’auto-partage et les places de stationnement dédiées à l’alimenta-tion des véhicules électriques ou hybrides rechargeables devront être déduits de l’emprise au sol des surfaces affectées au stationnement. La surface des places de stationnement non imperméabilisées comptera pour la moitié de leur surface. Ces dispositions s’appliqueront aux bâti-ments dont le permis de construire a été déposé à compter du 1er janvier 2016.Cette modification vise à favoriser la réali-sation des parcs de stationnement en ou-vrage (sous-terrain ou silos). Ceux-ci étant plus onéreux que les nappes de parkings horizontales, le coût des projets situés en périphérie des villes s’en trouvera accru.

artisanal. Il doit également définir les localisations préférentielles des com-merces, en prenant en compte un certain nombre d’objectifs (revitalisation des centres villes ; maintien d’une offre com-merciale diversifiée de proximité permet-tant de répondre aux besoins courants de la population tout en limitant les obliga-tions de déplacement et les émissions de

gaz à effet de serre ; cohérence entre la lo-calisation des équipements commerciaux et la maîtrise des flux de personnes et de marchandises ; consommation économe de l’espace ; préservation de l’environne-ment, des paysages et de l’architecture) et non plus seulement préciser les objec-tifs relatifs à ces localisations.

Le nouveau DAACLe DOO pourra être complété par un DAAC qui déterminera les conditions d’implan-tation des équipements commerciaux qui, du fait de leur importance, sont susceptibles d’avoir un impact signifi-catif sur l’aménagement du territoire et le développement durable.Le DAAC localisera les secteurs d’im-plantation périphérique et les centra-lités urbaines. Les centralités urbaines pourront inclure tout secteur, notamment centre-ville ou centre de quartier, carac-térisé par un bâti dense présentant une diversité des fonctions urbaines, dans les-quels se posent des enjeux spécifiques du point de vue des objectifs que doit pour-suivre la planification de l’aménagement commercial. Le DAAC pourra prévoir des conditions d’implantation des équipements commer-

ciaux spécifiques à ces secteurs. L’annulation du DAAC sera sans effet sur les autres documents du SCOT.

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L’opposabilité du DOO et du DAACL’AEC devra être compatible avec le DOO du SCOT et donc avec le DAAC (ou, en l’absence de SCOT, le cas échéant, avec les OAP des PLU intercommunaux rela-tives à l’aménagement commercial, DAAC inclus). Pour ce faire, la CDAC devra «prendre en considération» les critères d’examen des projets (art. L. 752-6 c. com.).Compte tenu de l’intégration des pro-cédures d’autorisations, les permis de construire tenant lieu d’AEC devront également être compatibles avec le DOO du SCOT et donc avec le DAAC (art. L. 122-1-15 c. urb.). En l’absence de SCOT, les permis de construire devront être com-patibles avec les OAP des PLU intercom-munaux relatives à l’aménagement com-mercial, DAAC inclus (art. L. 123-5 c. urb.).On ne peut exclure que dans certaines situations, les AEC et les permis de construire se trouveront liés aux DAAC (ou aux OAP) par un véritable rapport de conformité, compte tenu des dispositions relativement précises que ces documents pourront comporter.

2.LES OPERATIONS SOUMISES A AECLa loi ALUR assujettit à AEC toute créa-tion et extension d’un « drive », défini comme « un point permanent de retrait par la clientèle d’achats au détail com-mandés par voie télématique, organisé pour l’accès en automobile » auquel sont attachées « les pistes de ravitaillement attenantes » (art. L. 752-1 7° et L. 752-3 c. com.). Concrètement, dans la plupart des cas, il s’agit pour le consommateur d’effectuer ses achats sur internet avant d’aller les retirer en voiture dans un entre-pôt aménagé à cet effet.L’AEC sera délivrée par piste de ravitaille-ment et par m² d’emprise au sol des sur-faces, bâties ou non, affectées au retrait

des marchandises (art. L. 752-16 c. com.).Aucune AEC ne sera exigée pour les drive intégrés à un magasin de détail qui a ouvert au public à la date de la publica-tion de la loi ALUR le 26 mars 2014 et qui n’emporte pas la création d’une surface de plancher de plus de 20 m².

3.UNE PROCEDURE D’AUTORISATION INTEGREE3.1. UN DOSSIER DE DEMANDE UNIQUEJusqu’à présent, la réalisation d’une opération relevant de la réglementation de l’équipement commercial devait don-ner lieu à deux autorisations distinctes, délivrées au visa de deux dossiers de demande distincts : une AEC délivrée par la CDAC (et/ou par la CNAC en cas de recours) dans un premier temps, puis un permis de construire, délivré par le maire dans la plupart des cas, dans un second temps. Le permis de construire ne pouvait être mis en œuvre avant l’expiration du délai de recours devant la CNAC ou avant que la CNAC se soit prononcée (art. L. 425-7 c. urb. - L. 752-18 c. com.).La loi Pinel substitue une procédure unique à cette double procédure. Lorsque le projet sera soumis tant à AEC qu’à permis de construire, l’opérateur déposera un dossier de demande unique portant à la fois sur les aspects « aména-gement commercial » et « urbanisme ». Ce dossier unique, dont la composition devra être définie par décret, sera transmis par le maire à la CDAC pour qu’elle statue sur le projet. Le permis de construire ne pourra être délivré qu’après avis favorable de la CDAC et tiendra alors lieu d’AEC.Le décret d’application devra déterminer le délai d’instruction de la demande de permis de construire, qui devra inclure les délais impartis à la CDAC, puis le cas échéant à la CNAC, pour se prononcer.

Comme par le passé, le conseil municipal pourra soumettre à l’avis de la CDAC les demandes de permis de construire por-tant sur une surface de vente comprise entre 300 et 1000 m2. Un avis défavorable, qui pourra être contesté devant la CNAC, s’opposera à la délivrance du permis.Quant aux projets qui ne nécessiteront pas de permis de construire, ils continue-ront à être autorisés selon les modalités en vigueur avant la réforme : délivrance d’une véritable autorisation préalable par la CDAC et recours obligatoire devant la CNAC puis saisine éventuelle du juge administratif (cour administrative d’appel puis Conseil d’Etat).

3.2. LA MODIFICATION DES PROJETSLa loi Pinel vient également modifier le régime juridique applicable aux modifica-tions du projet opérées en cours d’ins-truction de la demande ou en cours de réalisation de l’opération. Auparavant, ces modifications devaient donner lieu à une nouvelle demande d’AEC lorsqu’elles s’accompagnaient de modifications subs-tantielles dans la nature du commerce ou des surfaces de vente. Il en allait de même en cas de modification des enseignes désignées par le pétitionnaire (art. L. 752-15 c. com.). Désormais, une nouvelle de-mande d’AEC sera requise en cas de modi-fications substantielles non plus « dans la nature du commerce » mais « du fait du pétitionnaire, au regard de l’un des cri-tères énoncés à l’article L. 752-6 ou dans la nature des surfaces de vente ». Le texte clarifie la situation de la modification des enseignes désignées par le pétitionnaire, qui ne nécessitera pas le dépôt d’une nou-velle demande d’AEC.Enfin, la circonstance qu’un permis de construire valant AEC fasse l’objet d’un permis modificatif ne saurait, à elle seule, justifier une nouvelle saisine pour avis de la CDAC dès lors que le permis modificatif n’a pas pour effet d’entrainer une modifica-tion substantielle du projet (art. L. 425-4 c. urb.).

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La LME avait fait passer la CDAC de 6 à 8 membres, dont 5 élus locaux (contre 3 auparavant), qui devenaient ainsi majori-taires, et 3 personnalités qualifiées.La loi Pinel accroit encore le nombre de membres de la CDAC, désormais fixé à

4.L’AVIS CONFORME DE LA CDAC4.1. LE PRINCIPE DE L’AVIS CONFORME DE LA CDACLe permis de construire ne pourra être délivré qu’au visa d’un avis favorable de la CDAC (art. L. 425-4 c. urb.). Il pourra naturellement être refusé pour des motifs propres à l’urbanisme (méconnaissance du PLU par exemple), nonobstant l’accord de la CDAC.Comme jusqu’à présent, la CDAC dispose-ra d’un délai de 2 mois pour se prononcer.L’avis de la CDAC pourra faire l’objet d’un recours devant la CNAC (cf. infra). En cas d’avis défavorable de la CDAC, confirmé le cas échéant par la CNAC, la demande de permis de construire sera automatique-ment rejetée.L’avis rendu par la CDAC, tout comme celui rendu par la CNAC, ne pourra faire l’objet d’aucun recours contentieux de-vant le juge administratif. Il ne pourra être contesté, de façon indirecte, qu’à l’occasion d’un recours exercé contre le permis (cf. infra).Lorsque la réalisation de l’opération ne nécessitera pas de permis de construire, la CDAC ne rendra pas un avis mais une décision, qui pourra être contestée devant la CNAC.

4.2. LES CRITERES D’APPRECIATIONLa loi Pinel élargit et densifie l’éventail des critères que la CDAC devra « prendre en considération » lorsqu’elle statuera sur la demande. Aux deux catégories de critères initiales issues de la LME (aména-gement du territoire et développement du-rable), dont elle précise les déclinaisons, la loi ajoute une troisième catégorie, celle de la protection des consommateurs (art. L. 752-6 c. com.).

Certains critères issus de la LME sont précisés :

Outre l’effet sur l’animation de la vie urbaine, rurale et de montagne, doit désormais être pris en compte l’impact du projet sur les zones du littoral.

L’examen de l’effet du projet sur les flux de transport devra également prendre en considé-ration l’accessibilité de l’opération par les transports collectifs (sous l’empire de la LME, ce critère relevait de la catégorie « développement durable ») et les modes de déplacement les plus économes en émission de CO2.

La loi Pinel institue par ailleurs deux nouveaux critères :

la localisation du projet et son intégration urbaine ;

la consommation économe de l’espace, notamment en termes de stationnement.

La loi Pinel précise les contours du critère de la qualité environnementale du projet, qui doit notamment être analysée du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l’emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l’imperméabilisation des sols et de la préservation de l’environnement.

Elle ajoute par ailleurs deux critères :

l’insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l’utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ;

les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche.

La Loi Pinel crée une nouvelle série de quatre critères liés à :

l’accessibilité, en termes notamment de proximité de l’offre par rapport aux lieux de vie ;

la contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la mode-nisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ;

la variété de l’offre proposée par le projet, notamment par le développement de conceptsnovateurs et la valorisation de filières de production locales ;

les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d’implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs.

A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière social.

LES CRITERES D’EXAMEN DES PROJETS

Les critères liés à l’aménagement du territoire

Les critères liés au développement durable

nouveaux critères liés à la protection du consommateur

11, et maintient la prépondérance des élus locaux (cf. cadre page suivante).La composition de la CDAC de Paris n’est pas modifiée.

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4.3. LA COMPOSITION DE LA CDAC


5.LE RECOURS DEVANT LA CNAC5.1. LA SAISINE DE LA CNACLa CNAC pourra être saisie d’un recours contre l’avis ou la décision de la CDAC dans un délai d’un mois par (i) le pétition-naire, (ii) le préfet, (iii) tout membre de la CDAC ainsi que (iv) tout professionnel dont l’activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d’être affectée par le projet ou toute association les repré-

sept élus locaux le maire de la commune d’implantation

le président de l’EPCI à fiscalité propre dont est membre la commune d’implantation le président de l’EPCI en charge du SCOT dont est membre la commune d’implanta-tion (ou à défaut le maire de la commune la plus peuplée de l’arrondissement ou, à défaut, un membre du conseil général)

le président du conseil général

le président du conseil régional

un représentant des maires au niveau dé-partemental

un membre représentant les intercommu-nalités au niveau départemental

quatRe peRsonnalités qualifiées

deux en matière de consommation et de protection des consommateursdeux en matière de développement durable et d’aménagement du territoire.

Lorsque la zone de chalandise du projet dé-passera les limites du département, le préfet complètera la composition de la CDAC en désignant au moins un élu et une personna-lité qualifiée de chaque autre département concerné (règle inchangée).

les 11 MeMbRes De la cDac

sentant (art. L. 752-17-I c. com.).Pour certaines de ces personnes, la sai-sine de la CNAC constituera un recours préalable obligatoire : le pétitionnaire, les membres de la CDAC et les profes-sionnels dont l’activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d’être affectée par le projet ou toute association les représentant. A défaut, elles seront irrecevables à exercer un recours contre le permis de construire devant le juge administratif. Le maire de la commune d’implantation du projet et le préfet ne seront pas soumis à cette obligation (art. L. 425-4 c. urb. et L. 752-17 c. com.).

Les personnes non habilitées à saisir la CNAC (associations de consomma-teur, associations à objet urbanistique…) ne pourront pas contester le permis de construire en tant qu’il tient lieu d’AEC (cf. infra).Lorsque le projet ne sera pas soumis à permis de construire, la saisine de la CNAC constituera un préalable obligatoire à un recours contentieux contre l’AEC devant la cour administrative d’appel puis devant le Conseil d’Etat, à peine d’irrece-vabilité de ce recours (art. L. 752-17-II c. com.).

5.2. L’AUTO-SAISINE DE LA CNACLa CNAC pourra s’autosaisir de tout avis ou décision d’AEC rendu(e) par la CDAC portant sur un projet dont la surface de vente atteint 20.000 m², dans un délai d’un mois (art. L. 752-17-III c. com.). A cette fin, la CDAC devra informer la CNAC à chaque fois qu’elle est saisie de ce type de projet et lui notifier ses décisions dans un délai d’un mois (art. L. 752-17-IV c. com.).La CNAC statuera dans les mêmes condi-tions que celles applicables à sa saisine dans le cadre d’un recours exercé contre un avis ou une autorisation de la CDAC (cf. supra).

5.3. LA COMPOSITION DE LA CNACLa CNAC est expressément qualifiée d’au-torité administrative indépendante (AAI). Elle passe de 8 à 12 membres : quatre nouveaux représentants des élus locaux rejoignent les quatre représentants de l’Etat et les quatre personnalités qualifiées (art. L. 751-5 et L. 751-6 c. com.) (cf. cadre page suivante).Les dispositions relatives à la prévention des conflits d’intérêts sont renforcées (art. L. 752-7 c. com.).

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Le président du conseil régional et les struc-tures type « Association des maires de France », ainsi que les représentants des intercommu-nalités y sont donc désormais représentés, tandis qu’est supprimé en tant que tel le siège du maire de la commune la plus peuplée de l’arrondissement ou de l’agglomération.


5.4. LA DECISION DE LA CNAC

Le projet est soumis à permis de construire

La CNAC disposera d’un délai de quatre mois pour rendre son avis, lequel se substituera à la celui de la CDAC. En l’ab-sence d’avis exprès dans ce délai, l’avis de

la CDAC sera réputé confirmé (art. L. 752-17-I c. com.).La CNAC devra se prononcer en fonction des mêmes critères que ceux qu’il appar-tient à la CDAC de prendre en considéra-tion lorsqu’elle statue.Lorsque la CNAC sera saisie d’un avis défavorable de la CDAC (par le pétition-naire), deux situations pourront se pré-senter. Si la CNAC donne à son tour un avis défavorable, le permis de construire ne pourra pas être délivré. Une décision de refus de permis sera rendue, qui pourra être attaquée devant le juge administratif.Si la CNAC donne un avis favorable, son avis se substituera à celui de la CDAC et le permis de construire pourra être délivré, sous réserve de la conformité du projet à la réglementation d’urbanisme.Lorsque la CNAC sera saisie d’un avis favorable de la CDAC (par un concurrent par exemple), deux situations pourront là encore se présenter. Si la CNAC confirme l’avis favorable, le permis de construire pourra être délivré, sous réserve de la conformité du projet à la réglementation d’urbanisme.Si la CNAC donne un avis défavorable, son avis se substituera à celui de la CDAC et le permis de construire ne pourra pas être délivré.Tout comme l’avis de la CDAC, l’avis de la CNAC ne pourra faire l’objet d’aucun recours contentieux devant le juge administratif. Il ne pourra être contesté, de façon indirecte, qu’à l’occasion d’un recours contre le permis de construire.

Le projet n’est pas soumis à permis de construireLorsque la réalisation de l’opération ne nécessitera pas de permis de construire, la CNAC ne rendra pas un avis mais une décision, dans des conditions identiques à celles qui viennent d’être rappelées. (art. L. 752-17-II c. com.). Cette décision pour-ra faire l’objet d’un recours contentieux devant le juge administratif (cour admi-nistrative d’appel puis Conseil d’Etat).

Dans toutes les hypothèsesLes décisions de la CNAC indiqueront le nombre de votes favorables et défavo-rables ainsi que les éventuelles absten-tions. Elles devront être motivées confor-mément à la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des rela-tions entre l’administration et le public (art. L. 752-20 c. com.).Un pétitionnaire dont le projet a été reje-té pour un motif de fond par la CNAC ne pourra pas déposer une nouvelle demande d’AEC sur le même terrain, à moins d’avoir pris en compte les motivations de la déci-sion ou de l’avis de la CNAC (art. L. 752-21 c. com.). Avant la réforme, dans cette situation, il n’était pas possible de présen-ter une nouvelle demande pendant une période d’un an à compter de la date de la décision de la CNAC. Ce délai est sup-primé.

LES 12 MEMBRES DE LA CNAC

un membre du Conseil d’Etat

un membre de la Cour des comptesun membre de l’inspection générale des finances

un membre du corps des inspec-teurs généraux de l’administration du développement durable

quatRe peRsonnalités qualifiées

Personnalités désignées pour leur com-pétence en matière de distribution, de consommation, d’urbanisme, de déve-

loppement durable, d’aménagement du territoire ou d’emploi

quatRe RepRésentants Des élus locaux

Quatre élus locaux représentant les communes, les EPCI à fiscalité propre,

les départements et les régions

Le membre du Conseil d’Etat ne sera plus automatiquement président de la

CNAC, lequel sera désormais élu au sein de la commission

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quatRe RepRésentants De l’etat


6.LA DELIVRANCE DU PERMIS DE CONSTRUIRE

6.1. LES CONDITIONS DE LA DELIVRANCE DU PERMIS DECONSTRUIRELe permis de construire ne pourra être délivré qu’en cas d’avis favorable de la CDAC et/ou de la CNAC. Il pourra naturel-lement être refusé pour des motifs tirés de la méconnaissance des servitudes d’urba-nisme ou d’utilité publique opposables au projet.Le décret d’application devra déterminer le délai dans lequel la décision prise sur la demande de permis de construire devra intervenir, qui devra intégrer les délais impartis à la CDAC puis le cas échéant à la CNAC pour se prononcer.Dès lors que le DOO et le DAAC sont rendus directement opposables aux de-mandes de permis de construire, l’autorité compétente en matière d’autorisations d’urbanisme devrait pouvoir refuser de dé-livrer un permis nonobstant l’intervention d’un avis favorable de la CDAC et/ou de la CNAC si elle considère que le projet est incompatible avec ces documents. Dans une telle hypothèse, il appartiendra alors au juge administratif de trancher.

6.2. L’INCESSIBILITE ET L’INTRANSMISSIBILITE DU PERMIS DE CONSTRUIRE VALANT AECLa loi Pinel étend le principe d’incessi-bilité et d’intransmissibilité de l’AEC au permis de construire valant AEC (art. L. 425-4 c. urb.). Elle aménage une exception lorsque l’AEC est sollicitée par le demandeur en qualité de promoteur. Celui-ci pourra procéder à la VEFA du projet s’il a indiqué

dans sa demande que le projet sera cédé avant l’ouverture des surfaces de vente au public. L’acquéreur en l’état futur d’achè-vement, qui ne pourra se faire substituer, devra procéder à l’ouverture au public des surfaces de plancher autorisées (art. L. 752-15 c. com.).

7.LE CONTETIEUX DU PERMIS DE CONSTRUIRE7.1. UN CONTENTIEUX UNIQUELorsqu’il sera requis, le permis de construire constituera la seule déci-sion administrative susceptible de faire l’objet d’un recours devant le juge admi-nistratif. Les avis rendus par la CDAC et, le cas échéant, par la CNAC, avant la déli-vrance du permis de construire ne pour-ront plus donner lieu à un contentieux juridictionnel spécifique.Sur proposition du Sénat, les recours dirigés contre ce permis devront être exercés devant les cours administra-tives d’appel en premier ressort, et non devant les tribunaux administratifs (art. L. 600-10 c. urb.), avant éventuel pourvoi en cassation auprès du Conseil d’Etat. Il en ira de même s’agissant des recours exercés contre les décisions prises par la CNAC dans les opérations ne nécessitant pas de permis de construire (règle appli-cable depuis le 1er janvier 2014).

En conséquence, la loi Pinel abroge l’ar-ticle L. 752-18 du code de commerce, se-lon lequel le permis ne pouvait être accor-dé ni la réalisation entreprise et aucune nouvelle demande d’AEC ne pouvait être déposée pour le même terrain d’assiette auprès de la CDAC avant l’expiration du délai de recours ouvert pour contester l’AEC de la CDAC ou, en cas de recours, avant la décision de la CNAC.

7.2. L’INTERET A AGIR La loi Pinel encadre l’intérêt à agir des différents requérants susceptibles de contester la légalité du permis de construire tenant lieu d’AEC, dans le pro-longement de la réforme du contentieux des autorisations d’urbanisme issue de l’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013.

Recours exercé par les personnes tenues de saisir la CNACLes personnes soumises à la saisine obligatoire de la CNAC (le pétition-

aRticle l. 600-1-2 Du coDe De l’uRbanisMe

« Une personne autre que l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs

groupements ou une association n’est recevable à former un recours pour

excès de pouvoir contre un permis de construire (…) que si la construction (…) [est] de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou

occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d’une promesse de vente, de bail, ou d’un contrat préliminaire men-

tionné à l’article L. 261-15 du code de la construction et de l’habitation. »

naire, le préfet, les membres de la CDAC, les professionnels concurrents ou les associations les représentant) ne pour-ront contester le permis de construire devant le juge administratif qu’en tant qu’il tient lieu d’AEC. Ils ne pourront donc contester, et de façon indirecte, que l’avis de la CDAC ou de la CNAC et ne pourront soulever que des moyens dirigés contre l’AEC relevant de la méconnaissance du droit de l’aménagement commercial issu du code de commerce. Ils seront irrece-vables à soulever des moyens relatifs à la régularité du permis en tant qu’il vaut autorisation de construire (art. L. 600-1-4 al. 1er c. urb.).

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Lorsqu’elles exerceront un recours en annulation devant le juge administratif contre le permis de construire tenant lieu d’AEC, les personnes relevant de la saisine obligatoire de la CNAC ne seront pas sou-mises à la définition légale de l’intérêt à l’agir visée par l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme.

Recours exercé par d’autres personnesLes autres requérants (c’est-à-dire ceux qui ne sont pas tenus de saisir la CNAC) ne pourront contester le permis de construire valant AEC devant le juge administra-tif qu’en tant qu’il vaut autorisation de construire. Ils seront irrecevables à soule-ver des moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu’il tient lieu d’AEC (art. L. 600-1-4 al. 2 c. urb.).Issue d’un amendement adopté par la commission mixte paritaire le 21 mai 2014 en fin de processus d’examen du projet de loi Pinel, cette disposition restreint sensi-blement l’intérêt à agir des tiers.Depuis la LME, les personnes qui sou-haitaient contester l’AEC (pétitionnaire, préfet, membre de la CDAC et tiers dis-posant d’un intérêt à agir) devaient sai-sir la CNAC puis le cas échéant le juge administratif (à savoir les cours adminis-tratives d’appel depuis 2014). Parmi elles, pouvaient figurer certains tiers, dont des associations de consommateurs, voire des consommateurs eux-mêmes, les pro-priétaires de locaux de commerces ou des associations à objet urbanistique. En revanche, la qualité de riverain ne donnait pas qualité pour agir contre une AEC.Or, aux termes des dispositions du nou-vel article L. 600-1-4 du code de l’urba-nisme, dès lors que la réforme supprime tout contentieux spécifique direct dirigé contre l’AEC, seules les personnes sou-mises à l’obligation de saisine préalable de la CNAC pourront contester l’avis de la CDAC et/ou de la CNAC à l’occasion d’un recours dirigé contre le permis de construire.

Quant aux tiers qui pouvaient jusqu’à présent contester directement l’AEC devant la CNAC puis le Conseil d’Etat, ils sont désormais totalement exclus du contentieux de l’AEC : ils ne figurent pas au nombre de ceux qui peuvent saisir la CNAC, ils seront irrecevables à soulever des moyens relatifs à la régu-larité de ce permis en tant qu’il tient lieu d’AEC et ne pourront contester le permis de construire valant AEC devant le juge administratif qu’en tant qu’il vaut autori-sation de construire. Dès lors, quels moyens les tiers pour-ront-ils soulever à l’occasion d’un re-cours contre le permis de construire ? En premier lieu, ils seront irrecevables à soulever des moyens tirés de la mécon-naissance des règles fixées par le code de commerce (critères d’examen des projets notamment). En second lieu, le juge administratif devra déterminer si les tiers sont recevables à soulever le moyen tiré de l’incompatibilité du per-mis de construire tenant lieu d’AEC avec le DOO et/ou le DAAC, et donc ainsi préci-ser la portée du principe posé par l’article L. 122-1-15 du code de l’urbanisme (cf. supra).

Lorsque l’opération soumise à AEC ne nécessitera pas de permis de construire, les tiers pourront contester la décision de la CNAC devant le juge administratif (cour administrative d’appel puis Conseil d’Etat) dans des conditions d’intérêt à agir bien plus ouvertes, identiques à celles en vi-gueur avant la réforme.

8.LE DEMANTE-LEMENT ET LA REMISE EN ETATLe propriétaire du site d’implantation bénéficiant de l’AEC est désormais responsable de l’organisation de son démantèlement et de la remise en état de ses terrains d’assiette s’il est mis fin à l’exploitation et qu’aucune réouverture au public n’intervient sur le même emplace-ment pendant un délai de 3 ans. En cas de procédure de redressement judiciaire de l’exploitant, ce délai ne courra qu’à comp-ter du jour où le propriétaire aura recouvré la pleine et entière disposition des locaux (art. L. 752-1 c. com.).Un décret en Conseil d’Etat détermine-ra les prescriptions générales régissant les opérations de démantèlement et de remise en état ainsi que les conditions de constatation par le préfet de la carence du ou des propriétaires.

acRonyMes et abRéviations

AEC : CDAC :CNAC : C. com. : C. urb. : DOO :DAAC :OAP : PLU :

Autorisation d’exploitation commerciale Commission départementale d’aménagement commercial Commission nationale d’aménagement commercial Code de commerce Code de l’urbanisme Document d’orientations et d’objectifsDocument d’aménagement artisanal et commercialOrientations d’aménagement et de programmationPlan local d’urbanisme

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Documents

Réforme de l’aménagement commercial · 2014. 6. 30. · 19 Juin 2014 Réforme de l’aménagement commercial Depuis l’intervention du décret n° 2012-290 du 29 février 2012,