~ République d'Haïti

A •

Ministère des Travaux Publics, Transports et Communications

Programme des Nations-Unies pour le Développement

Centre des Nations-Unies pour les Établissements Humains

Volume 7 de 11 Cadre fiscal institutionnel légal

Plan directeur d'urbanisme de Port-au-Prince

Projet Hai/85/009 - Phase 1

Sous-contrat d'assistance technique

Dossier no 49837

Septembre 1988

lavHlin lntemRtionRI

PLAN DIRECTEUR D'URBANISME DE PORT-AU-PRINCE

PROJET HAI/85/009 PHASE I ASSISTANCE TECHNIQUE DE L'ORGANISATION DES NATIONS-UNIES

AU MINISTERE DES TRAVAUX PUBLICS, DES TRANSPORTS ET COMMUNICATIONS POUR L'ELABORATION DU PLAN DIRECTEUR

D'URBANISME DE PORT-AU-PRINCE

AGENCE D'EXECUTION: CENTRE DES NATIONS-UNIES POUR LES ETABLISSEMENTS HUMAINS (HABITAT).

FINANCEMENT

SOUS-CONTRACTANT

PROGRAMME DES NATIONS-UNIES POUR LE DEVELOPPEMENT (PNUD).

LAVALIN INTERNATIONAL INC.

CADRE FISCAL, INSTITUTIONNEL ET LEGAL (TACHE 11 C11 )

Date du début de la mission du sous-contractant : 27 juillet 1987 Date d'achèvement de la mission à Port-au-Prince: 27 septembre 1988

Le présent rapport technique est présenté au Gouvernement de 1 a République d'Haïti avant d'avoir été approuvé par l'Organisation des Nations-Unies et ne reflète donc pas nécessairement les opinions de l 'Organisation.

OBJECTIFS GENERAUX DU PROJET HAI/85/009

Les objectifs de développement du projet HAI/85/009 pour les Phases I et II tels que définis dans le Document de Projet, sont:

De parvenir à un meilleur contrôle du développement urbain de la Ville de Port-au-Prince par la coordination des investissements en ce domaine.

D'améliorer l'accessibilité de la population aux services et

infrastructures urbaines de base, en particulier pour les couches sociales les plus pauvres.

OBJECTIFS IMMEDIATS DU SOUS-CONTRAT

Les objectifs immédiats du sous-contrat, poursu1v1s conjointement par le Sous-Contractant et le Service de Planification Urbaine durant la Phase I du projet sont:

ai der 1 e Gouvernement à renforcer ses capacités méthode 1 ogi ques et techniques en matière d'aménagement urbain de développement des établissements humains;

- guider le Gouvernement dans le choix des options sectorielles de base en matière de développement urbain et d'infrastructure urbaine pour le District Métropolitain de Port-au-Prince;

- fournir aux divers secteurs concernés par le développement urbain des documents de référence officiels et une législation appro-priée permettant:

- la planification générale de la Ville, et le contrôle efficace du développement urbain;

la coordination des différentes actions entreprises et à entreprendre au niveau des projets urbains par divers intervenants.

Les documents finaux produits dans le cadre du Projet HAI/85/009 sont les

suivants:

Etudes Sectorielles (tâche A-2)

1 - Cadre physique de la région métropolitaine

2 - Agriculture

3 - Infrastructures

4 - Transport

5 - Economie

6 - Habitat

Dossiers

7 - Cadre Fiscal, Institutionnel et Légal (tâche C)

8 - Politique de l'Habitat (tâche D)

9 - Actions Immédiates et Interventions d'Urbanisme 1976-1988 (tâche B)

Synthèse

10 - Schémas d'Aménagement Régional et Urbain (tâche A-1)

11 - At 1 as

TABLE DES MATIERES

PRESENTATION DU RAPPORT . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . 1

RESUME DU RAPPORT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

1.0 INTRODUCTION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

2.0 LE CADRE FISCAL . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .. .. .. . . .. . . . .. . . . . . . . . . . . . . 7

2.1 Les recettes de l'Etat ha,tien ................................ 8 2.1.1 Mécanisme de prélèvement de l'impôt et des taxes .............. 12 2.2 Dépenses publiques ............................................ 14 2.3 Dépenses d'investissement ..................................... 21 2.4 Investissements urbains ....................................... 25 2.4.1 Planification du développement urbain ......................... 25 2.4.2 Système de gestion financière

des investissements publics urbains ........................... 32 2.4.3 Politique fiscale ............................................. 32 2.4.4 Domaine de l'Etat ............................................. 33 2.4.5 Planification budgétaire ...................................... 34 2.4.6 Impôts locaux et autonomie locale ............................. 35

3.0 LE CADRE INSTITUTIONNEL ....................................... 38

3.1 Anarchie du développement ..................................... 38 3.2 Propositions et réformes structurales de 1976 à 1988 .......... 40 3.3 Propositions d'intervention .................................. 46 3.3.1 Compétences des Institutions Nationales ....................... 46 3.3.2 Compétences de l'administration régionale (ARPAP) ............. 48

4.0 LE CADRE LEGAL ................................................ 51

4.1 Historique .................................................... 51 4.2 Nomenclature des lois ......................................... 52 4.3 Faiblesses du cadre lêgal ..................................... 54

5.0

5.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3

5.2.4 5.2.5 5.2.6 5.2.7 5.2.8 5.2.9

5.2.10 5. 2 .11

LEGISLATION PRIORITAIRE ....................................... 60

L'opportunité d'une législation prioritaire ................... 60 Recommandations prioritaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Ministère de l'Urbanisme et de l'Habitat ...................... 63 Autorité pour l'Aménagement de la région de Port-au-Prince .... 66 Société d'Equipement des Terrains Urbains de Port-au-Prince (SETU) ........................................................ 66 Loi sur la protection du territoire agricole .................. 71 Périmètres de sauvegarde du patrimoine architectural urbain ... 77 Schéma d'aménagement régional ................................. 81 Zone réservée et d'utilité publique de Delmas-Frères .......... 82 Schéma directeur d'urbanisme de Delmas-Frères ................. 83 Parcs nationaux de Cornillon, des Arcadins et du littoral marin ......................................................... 85 Extension et statut de la zone de Morne l'Hôpital ............. 86 Zone réservée et d'utilité publique de Carrefour-Nord ......... 89

BIBLIOGRAPHIE

ANNEXE: La problématique du foncier et du cadastre dans la reg1on métropolitaine de Port-au-Prince et les recette communales haïtiennes.

Présentation du rapport

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1

PRESENTATION DU RAPPORT

Malgré les efforts déployés par le gouvernement Haïtien et les organismes internationaux d'aide au développement, l'économie du pays ne s'est guère améliorée depuis douze ans; au contraire, depuis 1976, les conditions de vie se détériorent à mesure qu'augmente la population et que s'urbanise la région métropolitaine de Port-au-Prince.

Un nombre relativement important de projets ont été réalisés pour favoriser le développement urbain, mais n'ont pas permis de réorienter véritablement le développement. Au mieux, ils ont palié au pire. Ce rapport vise à mettre en perspective les investis-sements publics urbains en Haïti avec les diverses sources de financement de ces investissements. Une des principales conclusions de ce rapport est que la mobilisation des ressources pour une plani-fication effective des investissements urbains passe (1) par une meilleure administration des finances publiques au niveau national et (2) par des mesures relativement simples de réforme institution-nelle en vue d'une meilleure coordination des intervenants impliqués dans la gestion du développement urbain de la métropole Haïtienne.

Les analyses présentées dans ce rapport puisent abondamment dans les rapports et statistiques publiés par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international sur la situation économique et financière de Haïti. Elles s'inspirent aussi d'autres rapports d'experts sur des questions particulières comme le cadastre et l'impôt foncier (voir Bibliographie à la fin du rapport).

Résumé du rapport

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RESUME DU RAPPORT

Les finances publiques Haïtiennes se caractérisent par un contexte historique qui laisse en héritage une fiscalité essentiellement basée sur le commerce extérieur (droit de porte) plutôt que basée sur l'ensemble des richesses produites au niveau national et distribuées entre individus et personnes morales. Cette situation change actuellement à mesure que le pays s'urbanise et se transforme politiquement. En effet, l'urbanisation pose à Haïti le défi de développer une fiscalité urbaine qui relaie une fiscalité nationale pour l'instant relativement stagnante et qui ne peut plus puiser l'essentiel de ses ressources des taxes sur le commerce interna-tional.

Les villes doivent mobiliser les ressources qui seront affectées aux infrastructures urbaines, à leur entretien et à toutes les activités et fonctions qui sous-tendent cette fiscalité, et laisser le plus possible à l'agriculture les ressources dont elle a besoin pour se développer.

Par ailleurs, les pouvoirs et les responsabilités publics restent encore aujourd'hui, et malgré les discours sur le sujet, très centralisés au niveau des ministères nationaux; les collectivités locales ou les administrations décentralisées ont très peu de moyens pour assumer des responsabilités que 1 es 1 ois 1 eur reconnaissent, mais pour l'instant que "sur papier". Compte tenu de cette centra-lisation des ressources au niveau des ministères, la mobilisation des ressources passe dans un premier temps par une meilleure gestion des sources existantes de revenus et non pas par une multiplication des taxes déjà trop nombreuses au niveau local et au niveau national.

L'analyse des budgets de l'Etat Haïtien des dernières années (1980-1986) montre l'ampleur du problème financier du pays et l'urgence de redresser la situation. Ce redressement profiterait grandement à la

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région métropolitaine et à la qualité de ses infrastructures. Certaines mesures à plus long terme pourront être envisagées concer-nant en particulier l'impôt foncier, le cadastre et la gestion des finances publiques. Aux plans institutionnel et légal, le présent rapport conclue que les problèmes ne viennent pas tant de l'absence de lois adéquates que de leur non-application, du chevauchement systématique des mandats des institutions impliquées dans la gestion urbaine, et du manque de ressources.

Introduction

· ......

4

1.0 INTRODUCTION

L'idée de planifier le développement d'une région a ses exigences si les décideurs veulent qu'elle se réalise; elle doit exprimer une réelle volonté des pouvoirs publics d'orienter le changement dans une direction plutôt qu'une autre, et de ne pas laisser les choses aller d'elles-mêmes. Elle comporte aussi des exigences quant à la démarche à suivre pour atteindre les objectifs escomptés.

En premier lieu, les planificateurs énoncent des buts, leur perception de ce qu'est le développement et le rôle anticipé des pouvoirs publics dans la prise en charge du développement.

En second lieu, une fois ces objectifs énoncés, il faut traduire les finalités en termes de programmes et de stratégies secto-rielles; à ce niveau, les stratégies doivent être chiffrées et l'origine des ressources affectées au financement de ces pro-grammes et stratégies doit être identifiée.

En troisième lieu, des projets spécifiques viennent donner un contenu opérationnel à ces programmes.

Ce processus de planification n'entraîne pas en lui-même un dévelop-pement, il est l'instrument pour promouvoir le développement et il n'a de sens que s'il est assorti d'autres mécanismes indispensables:

a) une administration compétente et motivée;

b) des ressources financières disponibles qui permettront de concrétiser les programmes et les projets inscrits dans les plans de développement.

Port-au-Prince n'a pas mené jusqu'au bout la démarche de planifi-cation engagée en 1976; il y a bien eu un "plan de développement" de la région métropolitaine de Port-au-Prince en 1976 mais il n'y a pas

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de véritable prise en charge financière et institutionnelle de la part du pays de ce plan de développement. Port-au-Prince accueille tout de même des investissements publics et privés, se transforme, mais sans véritable maîtrise de la part des pouvoirs publics natio-naux de l'orientation de ces transformations tant au plan physique que social ou économique.

Les finances publiques, tout comme les administrations publiques ou l'arsenal légal, ne constituent pas une fin en soi mais un moyen de développement qui doit être soumis aux objectifs de la planification nationale ou régionale.

L'analyse des interventions des douze dernières années, bien qu'y recensant de nouvelles lois, de nouvelles attributions, la modifi-cation ou la création de nouvelles institutions, démontre que les tendances et les problèmes de la gestion du développement urbain sont toujours les mêmes depuis 1976.

Les actions entreprises durant cette période n'ont rien solutionné. Tout au plus ont-elles parées au pire. Elles ont favorisé une fuite en avant aux niveaux légal, administratif et institutionnel, plutôt que des actions de base attaquant les racines mêmes des problèmes et tendances problématiques.

L'urbanisme et l'aménagement du territoire se pratiquent à partir de ressources financières, de coordinations administratives et institu-tionnel les, et avec l'appui volontariste et autoritaire d'une société civile prête à défendre ses intérêts généraux contre l'abus d'individus.

Ces moyens font toujours défaut à Port-au-Prince et à sa régi on métropolitaine, dont les intervenants s'activent d'abord et surtout dans des horizons nat i anaux ou internationaux. L'intégration des actions et la définition des normes n'atteignent jamais le niveau spatial de la région, dont le contexte et les priorités évidentes

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alimentent par ailleurs peu la prise de décision, si ce n'est d'un point de vue ponctuel.

Les dernières années ont vu les contextes administratif et politique de la République d'Haïti subir plusieurs changements. De fait, pendant les seules années 1986 à 1988, le pays fut dirigé succes-sivement par un Régime Présidentiel à vie, un Conseil National de Gouvernement Provisoire, un Régime Démocratique et maintenant par un Gouvernement Militaire.

Toutefois et en définitive, si les contextes administratif et poli-tique ont changé, les pratiques, elles sont restées les mêmes. Elles demeurent dominées par:

1- la crise financière et fiscale de l'Etat qui limite plus que jamais ses possibilités d'interventions et de régulation du développement;

2- les réformes structurelles ponctuelles et mitigées, servant davantage à maintenir le statut quo inter-institutionnel plutôt qu'à modifier la répartition et les champs de responsabilités entre les diverses institutions;

3- une structure politico-administrative et des budgets qui ne laissent pas d'autonomie aux ministères et organismes gouverne-mentaux;

4- et une centralisation des pouvoirs politiques et oublies qui hésitent toujours à intervenir dans les problèmes fonciers.

Le cadre fiscal

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2.0 LE CADRE FISCAL

Les finances publiques ont deux composantes distinctes: les recettes de l'Etat et les dépenses de l'Etat. Ce chapitre analyse séparément recettes et dépenses et tente de faire ressortir l'origine actuelle des ressources nécessaires au financement des investissements publics urbains et des moyens de les augmenter.

Avant d'aborder dans le détail la question des "recettes de l'Etat", il paraît utile d'ouvrir une parenthèse sur les problèmes écono-miques que connaît Haïti et tenter de comprendre l'impact qu'ils ont sur la capacité de l'Etat à mobiliser de nouvelles ressources pour son développement.

En 1976, au moment de rédiger le "Plan de développement de la région métropolitaine de Port-au-Prince", la situation économique parais-sait en voie de s'améliorer. Haïti connaissait un certain dynamisme économique fondé principalement sur l'essor de l'industrie de sous-traitance. Ce dynamisme ne s'est pas maintenu, et depuis 1980 il s'est changé en une phase de récession grave. Le revenu per capita était en 1985, 9% plus bas qu'en 1980; l'inflation est de 8% par an en moyenne et ne cesse de grever le pouvoir d'achat de toute la population. L'agriculture reste à plusieurs égards le pivot de 1 'économie avec 65% de 1 a population active et 34% du P.I.B. en 1982. Malgré son importance relative, le secteur agricole n'a pu contenir l'augmentation des importations alimentaires dont les prix par ai 11 eurs ne cessent d'augmenter. Haïti accusait en 1985 un déficit alimentaire estimé à 50%, et la FAO prévoit que ce déficit continuera d'augmenter d'ici l'an 2000.

Ces problèmes qu'ont connus l'agriculture et tous les secteurs de 1 'économie ont eu des conséquences sur 1 es conditions de vie des plus démunis et sur la capacité d'investissement des pouvoirs publics Haïtiens.

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Dans un tel contexte de récession économique, il peut paraître utopique de chercher à augmenter les ressources financières dispo-nibles pour les dépenses publiques. Au contraire, ces ressources existent en Haïti et elles peuvent être augmentées sans alourdir le fardeau fiscal des populations à plus faibles revenus.

LES RECETTES DE L'ETAT HAITIEN

Les ressources financières de l'Etat Haïtien proviennent de trois sources:

1- des revenus courants du trésor public;

2- des transferts opérés par les entreprises publiques à même leurs surplus d'opérations;

3- de l'aide concessionnaire et des prêts effectués par le gouver-nement.

Comme plusieurs pays les plus pauvres, l'économie Haïtienne est ouverte sur les marchés internationaux des produits de base (café et cacao en particulier) et dépendante des importations à fort ou moyen contenu technologique. L'essentiel des taxes perçues par le gouver-nement a été longtemps prélevé sur le commerce international:

1- sur les exportations de produits agricoles (ou plus précisément sur le surplus monétaire agricole correspondant à la différence entre le prix d'achat de revente aux cours mondiaux);

2- sur les droits de douane sur les produits importés.

En 1969, la part des droits sur le commerce extérieur dans les recettes fiscales était de 62,5% en Haïti (OEA, 1972, 71). La baisse des cours mondiaux des produits de base et un souci peut-être d'un meilleur partage des richesses entre la ville et la campagne,

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ont amené le pays à réorienter la part relative des taxes et impôts dans la composition des recettes de l'Etat et plus spécifiquement à diminuer les taxes sur les produits exportés.

Composition des recettes de l'Etat - 1980-1984

ID

Recettes courantes 1980 1981 1982

Taxes sur le commerce international 58,4 43,2 38,7

taxes à l'exportation 23,8 7,3 11, 1 taxes sur le café (16,8) (6,4) (6,1) droits de douane (imports) 34,6 35,8 27,6

Recettes internes 41,6 56,2 59,7 taxe sur la valeur ajoutée taxes sur le revenu net et profit 12,7 17,6 16,5 taxes sur la propriété 1, 5 1, 8 1,7 taxes sur les biens et services 13,8 21,8 24,5 autres recettes internes 13,5 15,0 14,4 autres recettes 0,6 1, 6

Recettes totales (trésor) 100,0 100,0 100,0 en gourdes millions 691,1 659,8 749,3 en % PIB 9,5 9,0 10,1

Source: BM, 1985.

1983 1984

34,9 32,1 8,7 6,8

(8,2) (6,2) 26,2 25,3

65,1 67,6 10,3 11, 8

15,2 15,4 1, 5 1, 5

23,1 23,6 15,1 15,3

0,3

100,0 100,0 846,5 914,8

10,3 10' 1

La part relative des recettes d'origine interne a augmenté entre 1980 et 1984 passant de 41,6% à 67,6% des recettes totales. les taxes sur les biens et services, les impôts sur le revenu et les profits sont maintenant les plus importantes sources de revenus de l'Etat.

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Les recettes communales, comme nous le verrons plus loin, ne repré-sentent que 4,0% des recettes totales (taxes sur la propriété, la patente et quelques autres taxes qui rapportent très peu).

Dans un tel contexte, il n'est pas étonnant que le financement des investissements publics urbains dépende des pouvoirs publics centraux et du partage qu'ils décident d'opérer dans les produits de l'impôt et des taxes au niveau national.

Par ailleurs, notons immédiatement que la baisse de la part relative des taxes sur les produits d'exportation est certainement une mesure souhaitable du point de vue de l'équité sociale et territoriale si elle mène à faire payer aux urbains les services spécifiques dont ils profitent et à laisser à l'agriculture les ressources dont elle a besoin pour se développer.

Recettes

Opérations du secteur public - 1976-1984 (% du P. 1. B. l

76-79 1980 1981 1982

11,3 10,3 10,3 12,1

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1983 1984

12,7 13,0 recettes courantes Etat 10,3 9,5 9,0 10,1 10,3 10, 1 surplus entreprises publiques 0,9 0,8 1, 3 2,0 2,2 2,9 transferts au gouvernement ( - ) ( - ) ( - ) (1,0) (0,9) (1,2)

Dégenses 19,0 18,8 23,8 22,1 22,6 22,0 dépenses courantes (gouv.) 8,3 10, 1 11, 1 11,4 11,6 11, 9 dépenses en capital conso-lidées du secteur public 10,7 8,2 12,5 10,5 10,4 9,8 autres dépenses en capital 0,5 0, 1 0, 1 0,5 0,3

Déficit du secteur gublic -7,5 -8,5 -13,5 -10,0 -9,9 -9,0

Raggel épargne secteur public 5,2 0,2 -0,8 0,7 1, 0 l, 1

Source: BM, 1985.

Une part de plus en plus importante des ressources du secteur public provient des transferts au budget national des surplus d'opérations des entreprises publiques. Ces surplus ont été de 0,9% en moyenne entre 1976 et 1979 et atteignent 2,9% en 1984. Un peu moins de la moitié (41%) de ces surplus était transférée au budget du gouver-nement en 1984.

Trois entreprises comptaient pour 80% de ces surplus, soit E.D.H., Minoterie et Teleco. Ces transferts n'ont pas empêché cependant les déficits systématiques du compte courant du budget depuis 1980. Ainsi, alors que l'épargne publique atteignait, dans les années '70, 2,4% du P.I.B., dans les années '80 cette épargne a presque disparu et avec elle la capacité du trésor public d'investir ses fonds

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propres dans le développement. L'aide étrangère joue donc un rôle déterminant au niveau des investissements publics.

Par ailleurs, les entreprises publiques détiennent le monopole de la fourniture de certains services publics urbains tels l'adduction d'eau, la fourniture d'électricité, le téléphone, etc.

Entreorises publiques Surplus d'opérations et transferts au budget du gouvernement

(1984-1985. millions de gourdes)

1984 1985 Entreprises Surplus Transferts Surplus Transferts

APN 19 3 28 CAMEP 1 -3 1 -3 Ciment Haïti 17 22 EDA 45 57 Minoterie 65 46 69 61 Teleco 112 67 86 35 USN -2 -19 -4 -20

Total 257 91 258 73

Source: BM, 1985, 165.

2.1.1 Mécanisme de prélèvement de l'impôt et des taxes

L'aménagement de la fiscalité suppose la résolution de trois caté-gories de problèmes:

le choix de la matière imposable; le choix des méthodes d'évaluation; le choix des taux.

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Une des caractéristiques du système fiscal haïtien est le nombre très important, excessif même, des types de taxes et d'impôts. Il existe au moins 35 rubriques différentes d'impôts avec 125 sous-rubri ques. Cette multiplicité d'impôts et de taxes complique le système fiscal et nuit à l'efficacité des opérations de perception et donc favorise l'évasion fiscale.

Malgré cette multiplicité d'impôts et de taxes, les recettes de taxation restent faibles compte tenu des besoins financiers néces-saires pour effectuer 1 es dépenses budgétées du gouvernement. La faiblesse de l'économie a fait que l'assiette potentielle a très faiblement augmenté. De plus, l'Etat a eu l'habitude d'accorder aux sociétés des exemptions sans qu'il n'y ait par la suite de suivi approprié. Ces exemptions sont le plus souvent négociées à la pièce entre le Ministère des Finances et le demandeur.

Non seulement l'assiette est-elle réduite, la perception des taxes est très faible dans les secteurs aussi stratégiques que la taxe de vente, les impôts sur le revenu individuel ou sur les profits d'entreprises. La Banque Mondiale, par exemple, rapporte dans son analyse des finances publiques haïtiennes (source: BM, 1986):

qu'alors que 1 500 entreprises au moins devraient payer la taxe de vente, seulement 500 la paieraient effectivement (en 1984);

que seulement 70 entreprises déclarent un revenu imposable d'entreprise d'au-delà de 60 000 S US en 1984, alors que de toute évidence, ce nombre est beaucoup plus élevé;

que seulement 17 individus déclaraient un revenu personnel d'au-delà de 40 000 S US en 1984 alors que la Banque Mondiale estimait en 1978 qu'au-delà de 4 000 ménages en Haïti touchaient un revenu annuel moyen de l'ordre de 90 000 SUS.

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La faiblesse de l'assiette fiscale identifiée fait que les taux de taxation sont anormalement élevés et, dans la mesure où les plus riches échappent à l'impôt, ce système est très inéquitable et mal accepté par la population en général et plus encore par les plus démunis.

Depuis 1980, le gouvernement d'Haïti a tenté de moderniser la structure et l'administration de ses recettes en vue d'augmenter ses recettes. Il réorganisa en partie son système fiscal en intro-duisant en 1983 une taxe sur la valeur ajoutée, en éliminant petit à petit la taxe sur le café, en créant une nouvelle direction générale des impôts (1983) et en abolissant la régie du tabac et des a 11 umettes.

Ces changements expriment une volonté évidente d'assainir la gestion des finances publiques et constituent un pas dans la bonne direc-tion. Il ne fait pas de doute par ailleurs que Haïti subit les pressions des bailleurs de fonds internationaux tels le F.M.I. et la Banque Mondiale.

2.2 DEPENSES PUBLIQUES

Les difficultés économiques et financières d'Haïti ne s'expliquent pas seulement par un mauvais contrôle des recettes mais aussi par une mauvaise gestion des dépenses publiques. Les dépenses courantes du gouvernement ont augmenté de 46% entre 1980 et 1984 et 45% de cette augmentation était dû à des dépenses extra-budgétaires.

Nous verrons qu'un meilleur contrôle des dépenses et du budget en général pourrait libérer des surplus très importants pour des investissements à haut potentiel de création d'emplois et de développement.

En 1986 par exemple, les dépenses récurrentes comptent pour 52% du budget et les dépenses d'investissement pour 48%. Les dépenses

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courantes couvrent les dépenses de fonctionnement des activités du gouvernement al ors que les dépenses d'investissement couvrent les déboursés nécessaires aux nouveaux projets de développement.

Les dépenses extra-budgétaires, c'est-à-dire les dépenses non expli-citement prévues dans le budget ont pris une part considérable dans les dépenses entre 1980 et 1986; elles représentent 22% des dépenses annuelles anticipées.

Les dépenses extra-budgétaires ont été, selon un rapport de la Banque Mondiale ( 1986), la pri ne i pale cause du déficit du secteur public haïtien et du déficit de sa balance des paiements. Ces dépenses ont été faites généralement pour des dépenses "ad hoc", et non rentables et non productives (comme l'achat d'un avion à réaction pour des fins militaires, l'achat d'un yatch présidentiel, le référendum de 1985 pour confirmer la présidence à vie du chef de l 'Etat, etc.), ou pour des investissements en pri ne i pe productifs mais qui se sont avérés catastrophiques comme l'usine de sucre de Darbonne. L'élimination de ces dépenses permettrait une augmen-tation du budget de l'ordre de 20%.

Budgetées

Dépenses du trésor - 1981-1986 (millions de gourdes)

1981 1982 1983

877 962 901

16

1984 1985 1985

1 005 1 117 1 332 ministères 538 567 540 679 702 712 autres récurrentes 204 251 266 230 288 484 investissement 135 144 95 96 127 136

Extra budgétaires 314 41 163 301 273 récurrentes 84 12 143 214 273 investissements 230 29 10 55 capital financier 10 32

Total 1 190 1 003 1 065 1 306 1 380 1 332

Source: BM, 1986, 9

Les dépenses de fonctionnement des différents mini stères comptent pour 57% à 68% du total des dépenses de fonctionnement. Si l 'on classe les ministères en trois catégories fonctionnelles comme par exemple (1) l'administration publique générale, (2) les services économiques et (3) les services sociaux, on constate que dans toutes les catégories, le coût du personnel est la composante majeure des dépenses (65% en moyenne).

Les ministères à vocation sociale atteignent jusqu'à 87,7% de leurs dépenses en salaires. Le Ministère de l'Agriculture en 1983 versait 95,5% de son budget en salaires.

COMPOSANTE "SALAIRE• DANS LES DEPENSES RECURRENTES DU BUDOEr 1182·1185 ET BUDGETEE 11186 (mllllon• d1 gourdH, aux prix courants)

1982 1983 1984 19858 1986 Sala Ire Total "' Salaire Total "' Salaire Tolal "' Salaire Total "' Salaire Tolal

Admlnlalralion 118,2 184,2 64,2 121,3 177, 1 68,4 149,7 234,8 63,7 164, 1 248,6 66,0 89,1 247,7

• Forc11 lnMea 54,7 75,6 72,3 57,5 78,11 72,8 58,7 88,11 66,1 66,4 94,8 70,0 - 116,2 • o.terwe 11,3 26,0 43,4 11, 1 24,2 45,8 15,6 40,2 38,11 16,8 42,1 311,11 18,5 44,2 • R1lalion1 pimliques 17,5 37,4 46,9 17,5 30, 1 58,2 16,2 31,11 50,7 15,6 31,8 49,0 17,7 35,4 • Justice 11,5 10,2 112,9 11,5 10, 1 114,7 10,7 12,0 89,2 15,6 17, 1 111,0 111,5 24,6 . Préaidlnœ 5,5 11,5 57,7 5,8 11,8 58,7 11,5 16,4 58,0 11,2 17,3 53,0 11,7 18,6 • Affalr11 •tra.r11 12,5 17,4 72,0 13, 1 16,2 80,11 32,9 37, 1 88,7 32, 1 36,2 88,6 14,3 18,5 . ChlmbM i.glalative 4,5 4,7 116,0 4,2 4,7 89,2 3, 1 4,9 64, 1 5,5 5,6 118,2 6,2 6,4 . Religion (cult11) 2,7 3,3 80,6 2,6 3,2 82,8 2,8 3,4 83,3 3,0 3,7 81,9 3,2 4,0 Service• ~iques 118,11 181,7 65,4 121,0 175,3 69,0 164,6 238,0 69, 1 173,6 222,5 78,0 187,5 245,8

. Economie finance 1 41,7 83,3 50, 1 44,8 85, 1 52,7 53,3 117,7 54,6 58, 1 81,3 71,4 59,5 82,3 . T.P.T.C. 25,9 36,3 71,2 24,6 31,7 77,6 50,5 68,5 73,7 51,7 66,7 77,5 55,4 77,3 . Agriculture 25,5 29,0 88,0 26,6 27,8 115,5 211,0 31,4 112,5 30,5 32,2 114,6 34,8 37,5 . Planification 11,7 12,7 76,2 8,8 11,5 77,2 15,0 19,9 75,5 16,4 21,8 74,9 16,6 22,8 . Industrie Commerce 11, 1 13,2 83,9 11,2 12,8 87,3 11,6 13,8 84,3 11,8 13,8 85,6 12,2 14,3 . Mines et ress. nat. 5,0 7,2 70,3 5,0 6,5 76,0 5, 1 6,8 74,8 5, 1 6,7 77,1 5,2 6,9 • Cour 1upérieu19 des

comptes - - - - - - - - - - - - 3,8 4,8 Service• aocilux 162,11 200,6 81,2 164,11 188,0 87,7 176,6 206,0 85,7 190,7 2111,8 86,7 186,4 218,5

. Education nationale 2 711,0 85,11 112,0 81,4 87,3 113,2 84,2 93,4 110, 1 111,11 100,8 111 ,2 88,2 118,3 • Université de Ha'fti 2 - - - - - - - - - - - - 6,4 7,0 . &né 68,5 113,2 73,5 70,7 81,5 86,8 77,8 110,0 86,5 84,2 116,8 87,0 76,9 89,5 • Affaires aocilles 10,9 15,3 71,0 8,3 13,3 62,3 10, 1 16,5 61, 1 10,2 16,3 62,7 10,3 16,9 • Jeun1111 11 sports 4 5 6 2 73 3 4 5 5 8 76 7 4 4 6 1 72 7 4 3 5 9 73 4 4 5 69

Sous-total 400,0 566,5 70,6 407,1 540,4 75,3 490,8 678,9 72,3 528,4 690,11 76,5 462,9 712,1

A&ires dllplnaes 1,7 250,6 0,7 10,7 266,4 4,0 0,7 229,9 0,3 0,3 288, 1 0, 1 - 600,8 . Fond d'amortis. 3 1,7 250,6 0,7 10,7 266,4 4,0 0,7 229,9 0,3 0,3 288,1 0, 1 - -. Intérêts - - - - - - - - - - - - - 147,3 • Amortissement - - - - - - - - - - - - - 1177, 1 • Autres déperwes:

0 identilié11° - - - - - - - - - - - - - 117,4 "obligationa ,,.c." - - - - - - - - - - - - - 179 0

TOTAL 401,7 817, 1 411,2 417,8 806,8 51,8 491,5 1108,8 54,1 528,7 11711, 1 54,0 - 1312 ,9

a Estimé de aeptembre b L1 pourcentage des lllaires de 11186 n'inclut ni le Sllail9 ri les dépenaea de1 Forces llTIMHts

'Yo

35,9 b

-41,8 49,9 79,3 52,2 77,4 98,0 79,8

76,3

72,3 71,7 92,8 72,9 85,4 74,5

80,8

85,3

89,8 91,3 86,0 61, 1 65 7

65,0 b

-

---

--

-

1 LI budget pour "lndultrle" a •té c::hlngé du "Commerce et Industrie" l "Economie et Finances"• 1182, mail 111 Mloumé au "Commerce" en 1986. 2 L'Université de Hall, dont le budget •ta11 lnclu clan• celui de le rEduclltlon, a maintenant aon s-pw budget. 3 Le tond d'amortislement a •1' d6compoM en 111 dlllél9nte1 cofT1)0llnlu aprè11985. Source: M.E.F., Dirlc:llon du T ... aor. Budget 11186 (Tiré de BM, 1986, Vol. Il, Appendice Sllllatique)

Réels

Budgetés

RATIO

18

Pl us i eurs rai sons expliquent ces forts pourcentages. Le chiffre officiel des employés de la fonction publique en Haïti, excluant le personnel militaire, était de 32 400 personnes entre 1984 et 1986, le chiffre réel pourrait être de l'ordre de 57 000 selon les estimés de la Banque Mondiale.

Emplois dans la fonction publique - 1979-1982 Cl 000 employés)

1979

41,2

22,4

1,83

1980

46,3

27,9

1, 66

1981

50,8

29,3

1,73

1982

54,9

29,6

l, 86

Source: Banque Mondiale, 1986, 8.

La différence entre les employés réellement engagés et ceux budgétés s'expliquerait en partie par le fait que les ministères utilisent des fonds d'investissements pour financer des dépenses récurrentes y compris des salaires.

En 1986, 204 millions de gourdes étaient déboursés par le trésor public "sans identification" de l'objet des déboursés: 179 millions en "obligations spéciales" et 25 millions en "accréditifs", sorte de "crédit" dont disposent certaines personnes dans des banques et garanti par le trésor public.

Notons simplement que ces dépenses discrétionnaires (obligations spéciales) sont 43 millions plus élevées que le budget d'investis-sement provenant des ressources propres du gouvernement, soit 136 millions de gourdes en 1986.

19

A ces déboursés du trésor viennent s'ajouter au sein de chaque ministère des dépenses "sans justification". Un certain montant de dépenses discrétionnaires est considéré comme normal; elles corres-pondent à 5% des dépenses des ministères en 1985 et à 3% en 1986. Elles représentaient 47% du budget de 5,6 millions de la Direction de l'Administration et de la Comptabilité du Ministère de la Présidence (aboli en 1986).

Prises ensemble, ces deux catégories de dépenses "non identifiées" comptent pour 225 millions de gourdes en 1986, soit 17% du total des dépenses du trésor public ou 64 fois la valeur de la contribution foncière sur les propriétés bâties par exemple.

Budget. FY86

Millions de gourdes

Dépenses récurrentes

Ministère et bureaux

Autres dépenses récurrentes identifiées: Pensions civiles et militaires Gouvernement local Banque Nationale de Développement Agricole et Industrielle Organisations internationales

Obligations spéciales aux fournisseurs locaux

Service de la dette: Amortissement de la dette commerciale extérieure Amortissement de la dette "concessionnaire" extérieure Intérêts sur la dette extérieure (commerciale) Intérêts au F.M.I. Intérêts sur obligations du Trésor Haïtien

Dépenses récurrentes non identifiées Obligations spéciales "Accréditées"

Dépenses d'investissement Trésor public Entreprises publiques

Source: MEF, Budget 1986.

1 196

712

73 29 17

12 7

49

156

22

20

19 35 60

204 179

25

LJll 736 377

2 309

Pourcentage

52

31

3 1 1

1

2

7

1

1

1 2 3

9 8 1

48 32 16

100

20

21

2.3 DEPENSES D'INVESTISSEMENT

Les investissements publics sont en principe faits dans le cadre d'un processus de planification sur cinq ans en Haïti. En 1984, face à la piètre performance de l'économie, le gouvernement a remplacé ses plans quinquennaux par des plans sur deux ans.

Il n'y a pas toujours une correspondance évidente entre les objectifs explicitement énoncés dans ces plans, les programmes d'investissements prévus et les projets de développement sectoriel. De plus, les agences internationales d'aide au développement joue un rôle important qui complexifie le processus de décisions menant aux projets d'investissements publics. Ces agences financent réguliè-rement plus de 60% de l'investissement public total.

Financement de l'investissement oublie

Ressources domestiques dont: Trésor public Entreprises publiques

Aide extérieure

ID

Investissement public (millions de gourdes)

Source: BM, 1986.

1984

34% 9%

25%

66%

1 067

1985 1986

41% 26% 15% 12% 26% 4%

59% 74%

793 1 113

En 1976, dans le chapitre consacré au financement et à la gestion du développement métropolitain de Port-au-Prince, on déplorait l'absence d'un véritable programme de développement pour guider les

22

investissements privés et publics et le fait que la répartition des dépenses ne répondait pas aux priorités énoncées d'allocation plus juste des opportunités d'emplois, de meilleur accès aux services publics, etc.

Le même constat doit être fait aujourd'hui; les autorités Haïtiennes ne semblent pas contrôler la programmation des investissements publics. L'importance que revêt l'aide étrangère comme source de financement des investissements publics montre l'urgence de renforcer les instances administratives chargées de coordonner les investissements publics en général et les investissements publics urbains en particulier, et de s'assurer qu'ils correspondent aux objectifs de planification du gouvernement.

Il existe un écart important par ailleurs entre les finalités énoncées par le gouvernement quant aux grands objectifs sociaux et économiques et la distribution effective des fonds d'investissements entre les différents secteurs économiques.

La priori té souvent exprimée pour améliorer l'accès des servi ces sociaux pour les pl us pauvres ne se réfl ète pas dans les dépenses d'investissements en particulier si l'on analyse l'usage des "ressources propres" de l'Etat Haïtien.

L'éducation et la santé ne représentent ensemble que 11% des ressources propres investi es par le gouvernement; par contre, ces

deux secteurs comptent pour 20% des ressources extérieures (ai de internationale).

L'agriculture, activité économique majeure employant 2/3 de la population, n'apparaît pas clairement comme une priorité; le développement urbain, l'énergie ou les télécommunications captent chacun autant de ressources d'origine domestique que le secteur

agricole.

Allocation sectorielle de l'investissement public selon les sources de financement

(1984-1985 en ~)

23

Total Trésor Domestique Aide extérieure

Agriculture 17 14 14 24 Industrie 7 5 13 4 Energie 21 1 34 13 Transport 13 11 7 17 Télécommunication 9 20 2 Développement urbain 8 17 5 9 Eau 2 5 3 2 Education 5 4 1 7 Santé 9 7 2 13 Autres 11 34 11 11

Moyenne (millions de gourdes) 930 108 345 585

Source: BM, 1986.

Les priorités d'allocation de l'aide étrangère diffèrent des priorités d'allocation des fonds du trésor public; l'aide étrangère vient alimenter certains secteurs jugés importants par les pouvoirs publics mais "laissés" dans une certaine mesure aux agences interna-tionales. En agriculture, en éducation et en santé publique, l'aide étrangère est particulièrement importante. Le développement urbain au contraire est "négligé" par l'aide étrangère alors qu'il semble prioritaire dans les budgets d'investissements de l'Etat Haïtien.

Allocation sectorielle de l'investissement public 1972-1975 et budget 1986

(Pourcentage)

Moyenne 1972-76

Moyenne 1977-81

Moyenne 1982-85

Budget 1986

24

Agriculture 9,7 17 ,3 15,6 18,5 Industrie 2,9 5,0 7,5 Il, 1 Energie 8,6 15,3 19,2 15,0 Transport 37,4 29,2 15,6 10,5 Télécommunication 10,4 3,8 6' 1 5,7 Développement urbain 0,3 0,9 9' 1 5,4 Eau 4,0 1,2 2,6 6,0 Santé 6,7 7,4 7,4 10,5 Education 5,2 7,6 4,4 5,8 Autres 14,8 12,3 12,4 Il, 5

TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0

Sources: Direction d'Evaluation et de Contrôle, MP Direction de la Coopération Externe, MP Banque Mondiale, Ha,ti: "Policy Proposals for Growth, 1985, IMF".

Si l'on additionne les fonds d'investissement du trésor public, les fonds propres des entreprises publiques et les fonds d'aide exté-rieure, on constate des modi fi cati ans importantes des "pratiques effectives" d'investissements depuis 1972.

Les fonds versés à l'agriculture ont augmenté dans l'ensemble, atteignant 18,5% de l'investissement public en 1986. Le transport connaît au contraire une baisse sensible entre 1972 et 1985; le secteur urbain connaît une hausse très importante des investis-sements entre 1982 et 1985, alors qu'ils avaient été les plus faibles entre 1972 et 1981.

25

2.4 INVESTISSEMENTS URBAINS

2.4.1

Port-au-Prince, avec approximativement 1 568 000 habitants en 1988, est non seulement la capitale politique de Haïti, mais son centre économique et financier. Elle croît de plus à un rythme de 6% par an et à ce rythme, elle atteindra près de 3 millions d'habitants à la fin du siècle.

Port-au-Prince concentre 90% de l'activité industrielle, 40% du revenu national, 60% du commerce, 70% du parc immobilier, 70% des services et de l'administration gouvernementale; malgré une volonté exprimée de décentralisation et de déconcentration des activités économiques et administratives, personne ne voit encore de renver-sement de tendances s'effectuer actuellement ou prévisible à court terme.

Planification du développement urbain

Pl an i fier 1 e déve 1 oppement urbain comporte un certain nombre de conditions préalables; il faut en effet disposer d'abord d'une base d'informations sur la ville ou le territoire visé, les caractéris-tiques et tendances de l'évolution de la population, sa base économique, les principales caractéristiques physiques du territoire en question, etc.

Une fois ces données de base disponibles, le processus de planifi-cation peut s 'enc 1 en cher et mener à 1 'i dent i fi cati on d'abject ifs stratégiques quant aux axes de développement, etc. Comment opérer cette planification du développement d'un territoire donné si les autorités ne disposent ni des informations, ni des ressources finan-cières, ni de mandats clairs quant aux responsabilités qu'elles doivent assumer? C'est ce qui se passe, semble-t-il, en Haïti et rien n'a changé à ce propos depuis 1976.

26

La planification du développement doit en principe précéder la mise en place des équipements urbains et servir de cadre aux principales décis i ans d'investissements pub 1 i cs et privés. En 1 'absence de planification, on pourrait parler à la limite de "programmation d'investissements", mais il apparaît que ce sont les priorités de l'aide internationale qui imposent une certaine cohérence aux inves-tissements effectués. Il ne s'agit en rien de planification au sens d'un contrôle national du processus de développement de la métropole.

Les analyses contenues dans le rapport de 1976 à propos des prin-cipaux problèmes de gestion du développement urbain que connaissait Port-au-Prince à l'époque sont toujours d'actualité:

1- absence d'une entité administrative seule responsable de la planification intégrée; fragmentation des responsabilités pour la planification, la construction, le fonctionnement et l'entretien des services urbains;

2- manque grave de capacités techniques pour une gestion efficace de la métropole;

3- absence d'un programme intégré de développement pour guider les investissements;

4- insuffisance grave de fonds pour les investissements en capital;

5- absence d'un système de priorités établies pour l'allocation des ressources limitées disponibles.

Le diagnostic est toujours valable dans ses grandes lignes douze ans plus tard. La planification du développement n'a pas eu lieu parce qu'aucun organisme n'a vrai ment été en mesure de suivre de façon progressive le développement du territoire et d'orienter les stra-tégies en fonction de cette évolution.

27

En 1988, Port-au-Prince n'a pas de plan d'utilisation du sol à jour ni plan d'affectation des sols, ni système permanent d'informations qui permettrait de les établir. Il n'y a pas de cadastre. Même s'il existe des programmes d'investissements dans différents secteurs, leur réalisation se fait de façon dispersée, sans contrôle ni coordination à l'échelle de la métropole. Il n'existe pas non plus de "mémoire technique" dans les organismes concernés.

La région métropolitaine comme l'agglomération de Port-au-Prince connaît une carence de capacités techniques en ce qui concerne la planification et la gestion urbaine en dépit du fait que la région métropolitaine de Port-au-Prince compte un grand nombre de profes-sionnels et de cadres compétents, mais généralement les plus motivés oeuvrent dans le secteur privé.

L'inertie des institutions publiques ne peut être cependant pas uniquement imputée à leurs personnels qui oeuvrent sans mandat précis, sans moyen de production et dans des domaines souvent hors de leur qualification personnelle.

De fait, la sous-utilisation du personnel provient de l'effet combiné de l'absence de budget de développement des ministères et organismes, ainsi que du parti pris historique des pouvoirs poli-tiques pour la non-intervention de l'Etat dans la gestion du développement urbain.

L'absence d'informations techniques et socio-économiques de base pour planifier puis contrôler le développement s'avère par contre un problème d'envergure. L'absence de cadastre, de connaissance des damai nes public et privé de l'Etat, de systématisation et d'accès aux informations existantes, sont très limitatifs mais aussi révélateurs des enjeux en présence et exploités à des fins discré-tionnaires. Ces absences présagent en effet du besoin d'une implication autoritaire de l'Etat.

28

Il n'y a eu aucune prise en charge institutionnelle puis financière du Plan de Développement de 1976 qui aurait pu être à la base d'une telle programmation. Les investissements publics et privés de la région ont été orientés par des intervenants publics et des inves-tisseurs privés dans le cadre de leur logique sectorielle. Par ailleurs, les investissements publics ont aussi été orientés par les organismes de financement internationaux dont les priorités se sont substituées à celles du gouvernement en raison de l'absence d'un tel plan.

Personne n'est en mesure d'évaluer les incidences économiques et sociales de la très grande majorité des investissements urbains. La Banque Mondiale rapporte que moins de 5% des projets font l'objet d'une évaluation "ex-ante" du taux de rendement économique. La priorité d'intervention à ce niveau global de la planification du développement demeure l'élaboration du plan directeur d'urbanisme.

L'absence d'une véritable prise en charge de la planification du développement urbain n'a pas empêché les investissements de se faire. Les investissements dans le réseau de drainage par exemple à Port-au-Prince ont été de l'ordre de 197,8 millions de gourdes (39,56 M $) de 1981 à 1985; c'est le secteur de loin le plus impor-tant d'investissements.

A ce propos, la Banque Mondiale écrivait en 1986 "ces investis-sements ont plus ou moins atteint les résultats anticipés manquant de coordination et d'un phasage adéquat avec les autres investis-sements dans les infrastructures, et à cause d'une mauvaise performance des services chargés du ramassage des ordures ménagères qui rend le système de drainage inopérant". La Banque déplorait aussi le manque d'entretien du réseau.

Les volumes d'investissements sont relativement importants et se font de manière un peu chaotique en fonction des négociations avec

29

les bailleurs de fonds et de leurs propres priorités de financement; on programmait, en 1980, 438 millions de gourdes (81,6 M $) d'inves-tissements en équipements urbains sur une période de cinq ans et on en réalisa que 292 millions (58,4 M $).

Le logement, par exemple, est un sous-secteur relativement important d'investissements avec 53,2 millions de gourdes (10,64 M $). L'aide internationale compte pour 88% de ces investissements, le trésor haïtien n'y contribuant que pour 6,3 millions de gourdes (1,26 M $) sur une période de cinq ans.

Les investissements majeurs programmés en 1980 pour la réhabili-tation des marchés publics ont été reportés. Cela explique en partie l'écart entre les investissements programmés et ceux réalisés. L'aide internationale est probablement "en attente" en ce qui concerne l'entretien des rues de la métropole.

L'analyse des dépenses et recettes de l'Etat démontre le déséqui-1 ibre budgétaire des finances publiques Haïtiennes actuelles. De fait, les recettes totales de l'Etat ne couvrent même pas ses dépenses de fonctionnement. Par ailleurs, ces ressources finan-cières proviennent surtout de champs de taxation généraux et ne devraient pas être réaffectées à des investissements urbains. La mobilisation publique de ressources financières dans les champs de taxation associés au développement urbain est très marginale.

La gestion du développement urbain pose donc avant tout le défi d'implanter et d'appliquer une fiscalité urbaine qui relaierait une fiscalité nationale stagnante. Le nombre et l'envergure des projets urbains qui seront réalisés seront d'ailleurs de plus en plus proportionnels aux ressources financières urbaines mobilisées. Les recettes nationales décroissantes ne peuvent plus et, surtout, ne doivent pas supporter la gestion et le financement du développement urbain dont les coûts sont par ailleurs croissants.

Investissements urbains - 1981-1985 (prix courant. en millions de gourdes)

Programmés

Trésor

30

Exécutés

Aide ext. Total

Drainage (Port-au-Prince) 241,1 19,8 178,0 197,8

étude 11, 5 1,2 10,3 11, 5 construction 217,6 18,5 166,8 185,4 réhabilitation 12,0 1, 0 1, 0

Habitation 71, 2 6,3 46,9 53,2

Marchés 65,0 3,2 1, 4 4,6

Transport (construction de rues et pavement) 46,2 22,0 22,0

Assistance technique et entraînement 9,5 -* 9,5* 9,5

Autres

TOTAL

* Sources: (Tiré

5,0 5,0

437.9 56,3

Présumé provenir à 100% de l'aide extérieure. MTPTC, EPPLS, Donateurs BM, 1986).

235.8

En ce qui concerne les investissements programmés en 1986 pour

5,0

292,0

les deux années qui suivent, on remarque qu'ils représentent 120,6 millions de gourdes (24,12 M $), dont 48% en devises étran-gères.

Le drainage continue d'être le secteur prioritaire d'investissements avec 53, 6 mi 11 ions de gourdes ( 10, 72 M $). Aucun investissement n'était prévu à ce moment pour le transport (construction de rues et pavage) de la part de l'aide étrangère. Entre 1986 et 1988, on

Drainage

31

prévoyait par contre investir 70 millions (14 M $) pour les marchés publics.

Investissements urbains planifiés - 1986-1988 (en millions de gourdes. aux prix de 1986)

1986 1988

Trésor Aide ext. Total Trésor Aide ext. Total

(Port-au-Prince) 15,2 41,2 56,3 0,8 52,7 53,6

construction 15,2 37,2 52,3 0,8 41,0 41,9 réhabilitation 4,0 4,0 11, 7 11, 7

Habitation 2,9 24,4 27,3 0,7 19,2 19,9

Marchés 9,6 24,4 34,0 6,5 29,0 35,6

Transport (construction de rues et pavement) 24,2 24,2

Assistance technique et formation 0,7 6,8 7,5 3,6 7,9 11, 5

TOTAL

Sources: (Tiré

52,6 98,6 149,3

MTPTC, EPPLS, estimés de mission BM, 1986).

11,6 108,8 120,6

Ces chiffres montrent l'importance déterminante du financement externe des investissements urbains majeurs. Il faudrait analyser plus à fond les mécanismes de coordination entre les ministères concernés par la réalisation de ces projets d'investissements (MTPTC, Affaires sociales) et les autorités chargées de programmer et de coordonner l 'ensemble de l 'ai de étrangère en Haïti (cet te question n'est pas traitée dans ce rapport). A priori, bien que

2.4.2

2.4.3

32

répondant à des besoins urgents, ces investissements semblent ne pas répondre à la façon dont les services de planification des minis-tères concernés aimeraient intervenir sur le territoire.

Système de gestion financière des investissements publics urbains

Comment trouver les ressources financières nécessaires aux investis-sements urbains dans un contexte de crise économique et financière telle qu'elle existe en Haïti?

Il est étonnant de constater que plusieurs avenues existent et qu'à court terme, elles ne coûtent presque rien à l'Etat. Compte tenu du caractère centralisé des décisions au niveau de la présidence et des ministères, les actions à court terme doivent porter au niveau gl oba 1 des finances publiques de 1 'Etat: i 1 faut améliorer 1 e rendement des différents impôts et taxes existants et mieux contrôler les dépenses publiques.

Politique fiscale

Les taxes douanières tendent à représenter une base de moins en moins importante des recettes de l'Etat au profit des impôts sur le revenu individuel et les profits d'entreprises. L'impôt sur les revenus d'entreprise ou professionnel représente 20% de 1 'assiette fiscale totale.

Il faut élargir l'assiette à toute sa base potentielle plutôt que de songer à créer de nouvelles taxes déjà trop nombreuses et trop complexes à gérer. La priorité devrait être de "systématiser" la gestion et le contrôle des recettes actuelles de l'Etat en améliorant la perception des impôts et taxes, et en minimisant l'évasion fiscale.

Dans son rapport de 1985 sur la situation économique de Haïti, la Banque Mondiale expliquait ainsi le phénomène de la faible

2.4.4

33

perception des impôts et taxes: "il s'agit d'un symptôme d'un phénomène historique plus large: les Haïtiens n'ont pas confiance aux pouvoirs publies . . . ils ont le sentiment que les taxes sont utilisées pour financer des dépenses non appropriées". (BM, 1985).

L'Etat doit donc non seulement veiller à l'élargissement de l'assiette fiscale mais aussi augmenter la qualité des services offerts et fournir les infrastructures physiques de base à tous les contribuables. C'est là un passage oublié pour renforcer la mobili-sation des ressources financières à des fins collectives.

Systématiser les procédures de perception implique aussi une réduc-tion des lourdeurs administratives auxquelles est confronté le contribuable. Il existe, selon un rapport d'expert à la D.G.I., une "redondance considérable d'informations nominatives sur les contri-buables qu'il serait utile de mettre en commun. Chaque service à la D.G.I. fonctionne actuellement en vase clos, compile et vérifie les mêmes données". Il s'agit ici d'un problème plus général de gestion de l'information à l'échelle de toute la fonction publique (D.G.I., 1986).

Domaine de l'Etat

La ressource la plus prec1euse d'une communauté territoriale est le sol sur lequel elle est bâtie. La gestion de l'utilisation et des transferts de propriété de cette ressource est vitale et un aspect important de la gestion urbaine qui déborde le cadre plus restreint de la mobilisation des ressources financières d'origine foncière.

La propriété publique du sol est un moyen de diriger et de guider le développement de la ville; le bureau des domaines, localisé au sein de la Direction Générale des Impôts, est chargé en Haïti d'admi-nistrer le domaine privé de l'Etat. Ce bureau, faute de cadastre à jour, ne connaît pas toutes les terres appartenant à l'Etat. Seul un rôle des fermiers de l'Etat est établi (Barras, 1981).

2.4.5

34

Le bureau ne contrôle que les affermages et les ventes de terrains de l'Etat ainsi que l'affectation des terres appartenant à l'Etat à des services publics. Il faudrait donc pour améliorer cette admi-nistration des terres de l'Etat:

un cadastre qui permette de contrôler systématiquement les usages et les occupants des terres de l'Etat;

ne confier à la D.G.I. que les responsabilités de perception des recettes provenant des affermages et des ventes, mais leur retirer l'administration de ces domaines en milieu urbain au profit de l'instance chargée de l'urbanisme à l'échelle de la région métropolitaine.

L'organisation de bureau doit donc être entièrement réformée et une partie de ses responsabilités transférées à l'instance désignée chargée de la planification du développement de la métropole.

Planification budgétaire

Les dépenses courantes du gouvernement augmentaient de 46% entre 1980 et 1984, et 45% de cette augmentation était dû à des dépenses extra-budgétaires. L'Etat doit poursuivre ses efforts pour un meilleur contrôle des dépenses courantes et des dépenses d'investis-sement, et redéployer les argents ainsi libérés vers les secteurs à haut potentiel de développement et de création d'emplois.

En 1986, la Banque Mondiale proposait un scénario de mobilisation des ressources basé sur une meilleure gestion des ressources exis-tantes et l'élimination des gaspillages les plus apparents. Ces simples mesures de redressement signifient qu'entre 1987 et 1989, le budget de l'Etat récupérera 200 millions de gourdes annuellement de surplus sur le compte courant. Ces mesures combinées à une meilleure gestion des salaires dans la fonction publique et de

2.4.6

35

l'embauche pourraient signifier des sommes imposantes (de l'ordre de 40% du budget) éventuellement redistribuées entre les différents secteurs d'investissements.

A court terme, il est préférable d'augmenter le rendement des inves-tissements en augmentant les fonds consacrés à l'entretien de l'existant avant de se lancer dans de nouveaux programmes pl us importants d'investissements (augmenter les fonds récurrents).

En résumé, la rationalisation à court terme des dépenses publiques devrait permettre l'élimination des gaspillages, de la corruption et incidemment une meilleure sélection des projets d'investissements, une meilleure coordination et programmation des investissements par les différents intervenants.

Impôts locaux et autonomie locale

L'action à court terme n'est pas suffisante et il est nécessaire que le gouvernement se donne une perspective à long terme concernant la mobilisation des ressources. Le gouvernement devra aussi donner un contenu réel aux énoncés politiques sur la décentralisation et la déconcentration des services.

Les communautés locales et régionales sont probablement les mieux à même de définir leurs besoins et les autorités locales devraient disposer des ressources financières et humaines pour élaborer leur propre objectif, établir leur budget et coordonner les investis-sements publics sur leur territoire en fonction de ces objectifs.

Les ressources financières des collectivités locales proviennent actuellement de deux sources distinctes:

d'une part des subventions allouées par le gouvernement central à travers le Ministère de l'intérieur (15 millions de gourdes en

1987-1988);

36

d'autre part, des taxes dites locales perçues par la Direction Générale des Impôts et versées à 90% en ce qui concerne la contribution foncière et à 80% en ce qui concerne la Patente, dans un fonds destiné à l'ensemble des collectivités locales et réalloué par la suite.

La Patente représente 23% des recettes communales non fiscales et la contribution foncière 49%; une vingtaine d'autres taxes se partagent les 28% qui restent et ne représentent que 1,1% du total des recettes internes du budget national.

En se basant sur les résultats de l'année fiscale 1984-1985, voici en gros la répartition de l'assiette fiscale gérée par la D.G.I. (les chiffres sont exprimés en milliers de gourdes - 5 gourdes = 1 dollar US):

Nature de la taxe Montant Cl 000 Gl ~

Impôts sur le revenu:

entreprises 111 186 13,6 professionnels 17 287 2' 1 salaires (déduits à la source) 25 930 _u

154 403 18,9

Taxe sur le chiffre d'affaires (TCA) 185 462 22,6

Recettes communales: 32 430 4,0

Patente 7 350 G (0,9%) CFPB 15 780 G (2,0%) Autres 9 300 G (l,1%)

Accise 249 260 30,4

Droits de timbre 26 000 3,2

Taxes diverses 171 595 -1.Ll

TOTAL 819 150 100,0

37

Plusieurs experts considèrent le système d'impôts fonciers comme à 1 a fois approprié économiquement et comme 1 a source de revenus fiscaux la plus acceptable politiquement. En Haïti comme dans de nombreux autres pays du Tiers-monde, les impôts fonciers rapportent beaucoup moins qu'ils ne devraient à cause de problèmes qui découlent de l'identification et de l'évaluation des propriétés imposables ainsi que des méthodes de recouvrement et de poursuite (en cas de non paiement). Sans pouvoir vérifier cette opinion, des conversations avec des responsables municipaux nous laissent croire qu'en l'absence de cadastre, 40% des taxes potentielles donnent lieu à des déclarations et de ces déclarations, seulement 25% seraient réellement perçues par la D.G.I.

Le manque de contrôle sur les déclarations elles-mêmes, la corrup-tion de certains fonctionnaires, les interférences politiques, seraient la cause du faible rendement de cette taxe. Ainsi, 75% à 80% de l'assiette potentielle de la taxe sur les propriétés bâties ne serait pas exploitée au profit des communes.

A moyen ou long terme, à mesure que les collectivités locales seront appelées à prendre en charge 1 eur propre développement, l'impôt foncier pourrait être un secteur prioritaire d'interventions des pouvoirs publics. L'établissement d'un cadastre, même simplifié (cadastre fiscal), est une condition préalable avant de s'engager dans cette direction.

A court terme, l'Etat pourrait introduire une taxe sur les terrains non bâtis pour inciter les propriétaires fonciers à bâtir ou à vendre leur pacelle plutôt que les maintenir hors du marché et réaliser ainsi des gains spéculatifs.

Le cadre institutionnel

38

3.0 LE CADRE INSTITUTIONNEL

3.1 ANARCHIE DU DEVELOPPEMENT

Une multiplicité d'administrations se partage toujours les responsabilités en matière de planification et de développement. Au niveau national, le Commissariat à la Promotion Nationale et à l'Administration Publique, (historiquement le CONADEP puis la Secrétairerie et le Ministère du Plan), est responsable de la plani-fication intégrée. En l'absence de politique nationale sectorielle à être intégrée, les efforts du Commissariat ont surtout fourni un complément nécessaire aux travaux de l'Institut Haïtien de Statistique et d'Informatique et ont permis de regrouper les infor-mations factuelles et stratégiques des ministères sectoriels. Ces travaux n'ont abouti ni à une planification stratégique terri-tori ale, ni à un Pl an. d'énoncés politiques.

Ils ont été limités à la définition

Au niveau régional, plusieurs institutions sont concernées par le développement urbain. Il s'agit surtout des ministères et d'orga-nismes gouvernementaux sectoriels qui suppléent aux carences des institutions locales et régionales. Toutefois, la planification et le contrôle du développement urbain n'ont pas eu lieu parce qu'aucun de ces organismes n'a vraiment été en mesure de suivre de façon progressive le développement du territoire et d'orienter les stratégies en fonction de cette évolution.

Plusieurs institutions sont concernées par la planification et le développement. Les principales sont:

le Commissariat à la Promotion Nationale et à l'Administration Publique, et principalement la Division de l'Aménagement du territoire;

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le Ministère de l'Economie et des Finances, dont la Direction Générale des Impôts et le Bureau des Domaines de l'Etat;

le Ministère des Travaux Publics, Transports et Communications, tous les organismes gouvernementaux placés sous sa tutelle (EDH, CAMEP, CADASTRE, TELECO, etc.) ses directions et services, notamment le Service de Planification Urbaine;

le Ministère de l'intérieur et de la Défenses Nationale, qui chapeaute les communes;

le Ministère de l 'Agriculture, des Ressources Naturelles et du Développement Rural;

le Ministère des Affaires Sociales, particulièrement l'Entreprise Publique pour la Promotion des Logements Sociaux;

la Communauté Urbaine de Port-au-Prince et les Communes.

Toutes ces institutions se partagent la responsabilité de la gestion du sol. Les pouvoirs publics en la matière sont ainsi dispersés et fragmentés. Toutefois, là ne sont pas les causes principales de l'absence de planification et de programmation des activités et investissements de développement.

Quatre raisons expliquent davantage l'anarchie du développement:

premièrement, aucune coordination administrative, financière et territoriale n'est assurée entre ces institutions. Le Service de Planification Urbaine ou la Communauté Urbaine de Port-au-Prince qui aurait pû prendre le relais du Commissariat à la Promotion Nationale et à l'Administration Publique au niveau de la planifi-cation stratégique et intégrée à l'échelle métropolitaine demeurent des administrations de troisième zone. De plus, le Service de Planification urbaine dont le mandat est théoriquement

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national est ravalé au rang subalterne de service de la Direction des Travaux Publics du Ministère des Travaux Publics, des Transports et des Communications. Alors qu'il devait, selon ses attributions en matière de planification, se situer à un niveau supérieur aux direction techniques (voir organigramme du MTPTC, octobre 1983);

deuxièmement, il est impossible actuellement d'imposer des objec-tifs et choix de développement à des factions dominantes de la société civile sans support d'un système policier et judiciaire apte à intervenir de façon répressive, si nécessaire, dans le contrôle du développement;

troisièmement, l'absence de plan physique d'aménagement et d'urbanisme officiel même sommaire, avec des prescriptions régle-mentaires, qui servirait de guide pour contrôler et orienter le développement, laisse trop de place aux attitudes discrétion-naires, et

quatrièmement, l'absence de politiques nationales et de délimi-tations spatiales des politiques nationales, dont l'absence de choix favori se l 'éparpi 11 ement des interventions dans un même secteur d'activités.

3.2 PROPOSITIONS ET REFORMES STRUCTURALES DE 1976 A 1988

Au niveau plus spécifique de Port-au-Prince, afin de contrer ou de contourner ces obstacles institutionnels, deux propositions structu-relles de l'organisation de la gestion et du financement urbains furent avancées en 1976, dans le "Plan de développement de Port-au-Prince et de sa région métropolitaine".

Les deux options favorisaient la création d'une entité responsable de la planification intégrée, du budget, de l'évaluation et de la réglementation du développement de la région métropolitaine. La

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prem1ere option favorisait la création d'une "Administration pour l'Aménagement de la Région Métropolitaine de Port-au-Prince" (AARMPAP), al ors que la seconde visait la création d'une muni ci -palité étendue et renforcée se substituant aux communes locales de Port-au-Prince, Pétionville, Croix-des-Bouquets, Kenscoff et Léogane. La di st i net ion majeure entre les deux options a donc rapport avec le statut centralisé ou décentralisé des entités considérées.

L'option 1 était retenue par les auteurs puisque son statut centralisé n'imposait pas de changements radicaux aux structures existantes. Pour sa part, le Gouvernement Haïtien optait en 1983 pour un dérivé de l 'option 2 en créant la Communauté Urbaine de Port-au-Prince (CUPAP), mais pas avec les communes identifiées en 1976 ni en favorisant leur disparition.

Les "considérant" de la Loi du 30 mai 1983 sur la Communauté Urbaine de Port-au-Prince (CUPAP) sont explicites et s'appliquent aux problèmes actuels tout autant qu'à ceux de 1976:

considérant que le regroupement des communes est un procédé qui permet plus facilement le développement économique et social des communes concernées en mettant à leur disposition des ressources plus importantes;

considérant la nécessité d'aménager un cadre institutionnel plus propice à la solution des problèmes posés par la croissance à la population du district métropolitain de Port-au-Prince;

considérant que la création d'une entité administrative intercom-munale offre la possibilité d'une gestion commune des programmes et projets ayant des incidences sur tout le territoire du district métropolitain.

43

La mission et les attributions proposées et dévolues à la CUPAP sont cohérentes avec ces "considérant" énoncés plus avant et encore là, tout à fait conformes à l'esprit de la proposition de 1976:

concevoir, élaborer et mettre en oeuvre des politiques et stratégies propres à assurer l'aménagement du territoire de la commune; protection de son environnement et promotion économique et sociale des communes membres;

élaborer, appliquer et faire respecter le plan directeur d'aména-gement du territoire de la communauté;

constituer des réserves foncières, préserver et développer les espaces verts;

délimitation des zones résidentielles, industrielles, des secteurs de rénovation ou de reconstruction de concert avec le service de la planification urbaine du MTPTC;

encadrer et superviser les services communaux de ramassage et de traitement des ordures ménagères, gérer les cimetières, les marchés publics, les abattoirs intercommunaux, l'éclairage public;

organiser et gérer les services de voirie intercommunale.

Dans les faits, la CUPAP n'a jamais eu l'autonomie financière pour assumer ces responsabilités et plusieurs de celles-ci continuent d'être dispersées entre plusieurs ministères (TPTC, MEF, Santé, Ministère de l'intérieur).

Il y a confusion en matière d'urbanisme entre les attributions respectives de la CUPAP et du Service de Planification Urbaine du MTPTC.

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La région métropolitaine n'a toujours pas de plan directeur d'urbanisme et la CUPAP n'a pas les ressources financières et humaines pour l'élaborer. Par défaut, cette responsabilité est assumée toujours par le Service de la Planification Urbaine du MTPTC responsable de la planification urbaine à l'échelle de tout le pays, mais dont les ressources matéri e 11 es et profession ne 11 es ne lui permettent pas non plus de remplir son mandat.

La CUPAP n'a pas les moyens non pl us de constituer des réserves foncières; à ce propos, le rapport de 1976 proposait que la "respon-sabilité du sol et des terrains que l'on nomme d'utilité publique, qui sont en ce moment entre les mains de l'administration générale des contributions devraient être transférée au nouvel organisme chargé de la planification urbaine". Cette responsabilité est toujours centralisée à la Direction Générale des Impôts.

L'Office National du Logement transformé en EPPLS relève toujours du Ministère des Affaires Sociales; il intervient dans la région métro-politaine sans qu'il n'y ait de véritable coordination entre ses actions, celles des entreprises publiques, de la Communauté Urbaine et du Ministère des Travaux Publics.

De façon générale, nous pouvons reprendre ici le même diagnostic que celui de 1976 à savoir que "le problème réel ne réside pas tant dans l'absence de législation que dans l'absence de capacité pour utiliser de façon efficace la législation existante". Ces capacités "absentes" sont intitutionnelles et financières.

Plus récemment, en février 1988, le regroupement cohérent et logique des fonctions associées à l'urbanisme et à l'habitat fut proposé par le gouvernement du Président L.F. Manigat sous la forme d'un Secrétariat d'Etat à l'Urbanisme et au Logement rattaché provisoi-rement au Ministère de la Santé Publique et de la Population. Doté théoriquement de l'autonomie administrative, ce Secrétariat d'Etat était sensé devenir à court terme un ministère à part entière.

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Cette proposition résolvait définitivement un problème double:

celui de la dépendance de l'urbanisme à l'égard d'une direction technique des Travaux Publics, en lui redonnant sa véritable fonction de planification et en la plaçant au niveau ministériel où elle devait être;

celui de la tutelle exercée sur le logement par les Affaires Social es, en récupérant l 'EPPLS pour en faire une unité d'exécution technique des programmes de logements planifiés par le Secrétariat d'Etat à l'Urbanisme et au Logement.

Sur un plan technique et professionnel, la mise en place de ce futur ministère aurait permis de partir sur des bases solides en faisant appel à un nouveau personnel recruté sur la base d'une compétence effective et d'une expérience reconnue.

Malgré l'absence de moyens financiers pour mettre en place une telle structure, signalée par la nouvelle Assemblée Législative dont l'attitude conservatrice à courte vue en faisait, semble-t-il, une alliée objective des Travaux Publics réticents à perdre une de leurs attributions traditionnelles, devait conduire le gouvernement à formuler une nouvelle option.

Cette nouvelle option, moins réformiste, donc plus acceptable, redéplaçait le Secrétariat d'Etat à l'Urbanisme du Ministère de la Santé Publique au Ministère des Travaux Publics en l'amputant du Logement qui retrouvait son Ministère de tutelle d'origine: les Affaires Sociales.

En avril 1988, selon la proposition de la nouvelle loi organique du Ministère des Travaux Publics, Transports et Communications et Urbanisme, le Servi ce de Pl an ifi cati on Urbaine était développé en une direction du Ministère dépendant du Secrétariat d'Etat auprès des TPTC.

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En fait, la loi organique déposée devant l'Assemblée Législative ne fut jamais votée. Le nouveau gouvernement mil i taire fut mis en place le 19 juin 1988 et la planification urbaine redevint un simple service de la Direction des Travaux Publics et à toute fin pratique l'organigramme actuel du MTPTC reste sensiblement le même que celui d'octobre 1983.

3.3 PROPOSITIONS D'INTERVENTIONS

3.3.1

En 1976, on souhaitait que les objectifs de développement puissent guider le changement institutionnel. Cette stratégie nous apparaît aujourd'hui tout à fait inadaptée au contexte haïtien. D'une part, il n'y aura pas de développement sans contrôle ni ressources finan-cières. D'autre part, le style de gestion actuel des institutions en présence, la forme et le contenu de leurs responsabilités partagées sont trop disparates pour qu'on puisse s' accomoder d'un changement institutionnel vu comme progressif et s'acclimatant aux institutions en présence. Il faut plutôt bouleverser tant les procédures administratives que les mandats des institutions.

Mais sans ressources financières, toute réforme administrative légale ou institutionnelle demeurera un "voeu pieux". Ces res-sources font actuellement défaut au trésor public et restent à identifier et mobiliser.

Compétences des Institutions Nationales

En ce qui a trait à l'Urbanisme et à son corrolaire l'Habitat (Logement et Equipements), il est évident et prioritaire que 1 e statu quo institutionnel et administratif concernant le partage actuel des compétences doit être brisé:

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Urbanisme et Habitat sont deux éléments interdépendants d'un tout indissociable et toute réforme institutionnelle doit impérati-vement en tenir compte;

l'Urbanisme/Habitat devrait être doté d'une autonomie institu-tionnelle entière vis-à-vis de ministères comme les Travaux Publics ou les Affaires Sociales. Par essence et par vocation d'une part et devant les problèmes urgents à résoudre en la matière d'autre part, l'Urbanisme/Habitat doit se situer à un niveau de planification et de coordination inter-ministérielles.

Idéalement en les circonstances, il devrait dépendre directement de l'exécutif. Ou à défaut, l'Urbanisme/Habitat devrait être rattaché à un ministère ayant mandat de "passage obligé" pour les autres ministères, tels que Plan ou Finances.

En tant qu'institution nationale l'Urbanisme/Habitat ne devrait intervenir qu'à l'échelle de la nation. Pour ce qui a trait spéci-fiquement à Port-au-Prince et à sa région métropolitaine, ce serait aux institutions régionales: "Communauté Urbaine" ou "Autorité pour l'Aménagement de la région de Port-au-Prince" qu'il reviendrait de concevoir, planifier, mettre en oeuvre et contrôler l'aménagement physique et l'équipement de leur territoire.

Les autres institutions nationales ne devraient également intervenir qu'à l'échelle de la nation sur la base de politiques sectorielles nationales à développer. A l'échelle de la région, cinq types de contribution en seraient attendus:

Sur la base d'un financement national

1- Gérer, administrer, développer et exécuter des programmes d'intervention et des règlements à 1 'intérieur des zones ou objets qui leurs seraient réservées dans le cadre tant de leur

3.3.2

48

politique nationale que d'un plan d'aménagement régional, lui aussi encore à définir.

2- Définir avec les groupes d'intérêts et/ou les corporations professionnelles qui interviennent dans leurs secteurs d'acti-vités respectifs des "codes de conduite" réglementant et légiférant les actes professionnels et socio-professionnels.

3- Simplifier et unifier leur cadre légal respectif.

4- Assister, sur demande, l'administration régionale dans le cadre de sa mission.

Sur la base d'un financement régional

5- Sous-contracter en tout ou en partie au secteur privé l 'exé-cution de projets et études techniques pour lesquels il est le plus qualifié.

Compétences de l'administration régionale CARPAP)

Les opérations associées au financement urbain (Définition de champs de taxation, mobilisation des ressources, priorisation et finan-cement des opérations), au contrôle du développement et à la coordination des actions, devraient être déléguées à une institution régi anale à créer: l 'Autorité pour l 'Aménagement de la Régi on de Port-au-Prince (ARPAP). Et ce, d'autant plus que les institutions nationales ont un important redressement à faire au niveau de la nation.

Cette institution, en accord avec les objectifs de régionalisation et de décentralisation du gouvernement, devrait faire une place importante aux institutions locales dans les mécanismes de "prises de décision". Toutefois, elle ne saurait pour autant être dissociée de l'Appareil d'Etat duquel elle aura notamment besoin des pouvoirs

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coercitifs, pour le contrôle du développement, et de l'aval poli-tique afin de forcer la coordination et la révision du partage des compétences.

Financé dans un premier temps par les fonds publics nationaux, le fonctionnement de l'ARPAP pourrait progressivement devenir autonome et même, rapidement générer ses propres budgets de développement et d'investissement.

Par exemple, la seule conurbation de Port-au-Prince compte plus de 250 000 logements. En supposant l'application d'une taxe moyenne annuelle de 10 $ par logement, ce qui est un taux bas, 2 500 000 $ seraient mobilisés par année. Pour comparaison, rappelons qu'en 1986 la Banque Mondiale estimait à 2 320 000 $ les investissements urbains du gouvernement; capitaux qui n'étaient pas perçus pour les servi ces et infrastructures urbains dispensés et dont les autres régions haïtiennes auraient grand besoin pour subventionner leur développement.

Par ordre de priorité, les missions et compétences de l'ARPAP seraient:

1- Mobilisation des ressources financières sur la base d'une fiscalité urbaine et régionale autonome à teneure foncière:

définition ou redéfinition des champs de taxation; perception; développement d'outil de gestion et de contrôle (cadastre fiscal, bureau d'enregistrement, systématisation et infor-matisation des données).

2- Gestion et contrôle des domaines privés et publics de l'Etat:

exploitation; et constitution de réserves foncières.

50

3- Identification, priorisation et financement des investissements urbains et régionaux:

Priorités actuelles: les infrastructures urbaines dans une stratégie de dépol-lution et de services publics; la délimitation de périmètres de protection des terres agricoles et des autres espaces à préserver pour des fins écologiques, historiques, culturelles, de loisirs et de développement; le financement d'une politique de logement; le financement de la réhabilitation ou de la construction de marchés publics; le financement d'opérations sectorielles d'urbanisme opérationnel (ex.: zone de Delmas-Frères, Carrefour); le financement de projets d'aménagement touristique.

4- Financement d'études et d'inventaires stratégiques.

5- Conception, réalisation du plan d'aménagement régional et des plans d'urbanisme locaux.

6- Contrôle coercitif du développement urbain et régional.

7- Médiation et coordination en matière d'environnement et d'aména-gement.

8- Révision de la législation foncière.

9- Guichet unique de la régionalisation des activités gouverne-mentales (fonction "OMBUDSMAN" qui pourrait diminuer grandement les coûts).

Le cadre légal

51

4.0 LE CADRE LEGAL

4.1 HISTORIQUE

De façon schématique, l'analyse du cadre légal ha1tien révèle trois tendances législatives historiques.

Une oremière, qui commence au tournant du siècle, est révélatrice de la volonté des pouvoirs publics de définir des options fondamen-tales. En matière d'urbanisme et d'aménagement du territoire, la Loi du 5 août 1937 établissant les règles spéciales relatives à l'habitation et à l'aménagement des villes et des campagnes, qui fut amendée le 6 juin 1963, est le point fort de cette première tendance. Notamment et surtout, cette tendance exprime la volonté des pouvoirs politiques d'alors de structurer une administration publique du territoire en fonction d'un partage des responsabilités entre les administrations locales et nationales, d'une part, et de politiser la gestion du sol au moyen d'outils légaux représentatifs des choix collectifs et connus de tous, d'autre part.

La deuxième tendance historique du cadre légal couvre les années 1960 à 1980. Elle se caractérise par l'établissement d'organismes aux interventions limitées et par une gestion ponctuelle et ad hoc des disfonctionnements sociaux et spatiaux associés à l'établis-sement ou à la croissance des activités humaines. l'époque du dirigisme et du centralisme excessifs publics au profit de la capitale, Port-au-Prince.

C'est aussi des pouvoirs

La troisième tendance est la consolidation de la précédente. Elle s'étend de 1980 à nos jours. Elle participe de la crise financière de l'administration publique qui n'a su mettre en place et contrôler une fiscalité foncière apte à prendre le relai d'une fiscalité nationale pour financer la gestion et l'organisation du territoire.

52

L'administration du territoire est donc aujourd'hui en crise. En dépit d'un grand nombre de lois et décrets, elle est menottée par:

a) l'absence de ressources financières;

b) le dirigisme et le centralisme politiques excessifs d'une administration nationale engorgée par le fractionnement de ses pouvoirs et responsabilités; et

c) des institutions administratives aux pouvoirs limités et non ordonnés.

En étroite relation avec ces tendance le droit de l'urbanisme en Haïti semble de prime abord évolué dans cette zone d'ombre du droit que les juristes dénomment le non-droit. Sans céder à la tentation de l'idéal et du postulat panjuriste, il n'est pas osé d'affirmer que cette branche du droit est absente dans les situations où elle aurait eu vocation à être présente.

La qualification des dispositions régissant la matière comme phéno-mène de non-droit s'explique tout d'abord par l'absence de choix fondamentaux concrétisée par l'adoption de solutions ponctuelles inadaptées et non respectées, par un foisonnement d'organismes ne répondant à aucune norme structurelle. Il en résulte que toute tentative de codification se révèle sinon impossible, du moins complexe.

4.2 NOMENCLATURE DES LOIS

Se 1 on 1 e 11 Pl an de Déve 1 oppement de Port- au-Prince et de sa régi on métropolitaine" de 1976, la majeure partie de la législation néces-saire pour la planification et le développement existait déjà en 1976. Toutefois, deux lacunes avaient été enregistrées:

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1- aucune