Séance précédente : action publique

• Définir et traiter des problèmes publics :• Un domaine d’application à géométrie variable• Le rôle central de l’Etat : dimension input et output democracy

• Une tension entre les fonctions de définition et de traitement des problèmes publics

• Le cycle de l’action publique :• Identification / formulation du problème => débat public => prise de

décision => programmation de la mise en œuvre => mise en œuvre => évaluation…

• Des arènes de pouvoir et des systèmes d’acteurs spécifiques à chacune de ces étapes

LES ÂGES DES POLITIQUES DE L’EMPLOI, DE LA FORMATION ET DU TRAVAILlogiques et instruments

olivier.giraud@cnam.fr

Construction et déconstruction des politiques de l’emploi (et de la formation)• La dimension historique des politiques de l’emploi• Un processus de création inscrit au cœur d’une quadruple

dynamique• économique• sociale• juridique • politique / démocratique

• Retracer l’inscription temporelle des politiques de l’emploi et de la formation• …dans un temps “long”…• … et dans un temps court….

Construction et déconstruction des politiques de l’emploi (et de la formation)

• Analyser la façon dont l’action publique de l’emploi s’est construite autour de deux opérations principales :• La construction d’un problème public…symbolique / discursive• Le traitement d’un problème public … une intervention concrète.

• Ces deux dimensions…• …sont fortement interdépendantes l’une de l’autre• …sont historiquement situées• …mobilisent des acteurs parfois qui sont les mêmes, parfois qui

sont spécifiques• …interviennent dans des contextes (arènes) spécifiques

Plan du cours

1. Chômage et emploi : la genèse d’un problème publici. L’enjeu social

ii. L’enjeu économique

iii. L’enjeu juridique

iv. L’enjeu politique

v. Constuction du rapport salarial fordiste

2. Les politiques de l’emploi : la genèse d’une intervention publique

i. Avant la Seconde Guerre Mondiale : compter, indemniser, intervenir

ii. L’action publique après 1945 : la construction d’une assurance sociale comme les autres ?

Plan du cours

3. Depuis les années 1990 : recomposition des normes d’emploi / recomposition des politiques de l’emploi

i. Emploi / chômage : les métamorphoses du marché de l’emploi en France des années 1950 à nos jours

ii. Des politiques passives aux politiques actives

iii. Des politiques actives à l’individualisation

1. Chômage et emploi : la genèse d’un problème public

I. L’invention du « social »

II. Dynamiques économiques

III. Débats juridiques : normes et règles

IV. Espace démocratique, négociations politiques et construction citoyenne

V. Construction du rapport salarial fordiste

i. L’invention du social• Le social avant le social ?

• Formes antérieures de la pauvreté en Europe• Gestion communautaire de la pauvreté dans le contexte paysan• Luttes pour l’appropriation de la pauvreté : la paroisse, l’Eglise, la

ville, l’Etat…

• Une tension constante entre :

• usage (main d’œuvre) ordre économique

• menace (sécurité) ordre social

• légitimité (pouvoir) ordre politique

i. L’invention du social• Suite à la Révolution française la question sociale

• La question sociale et le paupérisme• La nouvelle pauvreté des villes• Bons et mauvais pauvres :

• Les méritants• Les efficaces

• La tension démocratie / pauvreté

ii. Dynamiques économiques

Pauvres capables et rentables• Le chômage comme phénomène collectif• La pénurie de main d’œuvre / le besoin de stabiliser la

main d’œuvre / lutter contre la rotation• France : nombreuse main d’œuvre rurale / pluriactivité industrielle• Angleterre : concentration urbaine

• Beveridge et l’analyse des causes du chômage :• Saisonnier• Conjoncturel / cyclique• Structurel / d’inadéquation

iii. Débats juridiques : normes et règles

Nature de la relation

Caractère déterminant

Normes de référence

Ancien régime :le servage / esclavage

État naturel Condition individuelle découlant de normes surnaturelles

Valeurs religieuses

19ème siècle : le contrat journalier

Louage de service

Relation d’échange entre individus

Droit civil / le contrat / libéralisme

20ème siècle : le salariat

Relation de long terme

Lien de subordination

Droit du travail

iv. Espace démocratiques, négociations politiques et construction citoyenne

• Tension entre ordre politique et ordre économique :

• Jaurès 21 novembre 1893 (ch. des députés) :

« Oui, par le suffrage universel, par la souveraineté nationale, qui trouve son expression définitive et logique dans la République, vous avez fait de tous les citoyens, y compris les salariés, une assemblée de rois. C'est d'eux, c'est de leur volonté souveraine qu'émanent les lois et le gouvernement ; ils révoquent, ils changent leurs mandataires, les législateurs et les ministres ; mais au moment même où le salarié est souverain dans l'ordre politique, il est dans l'ordre économique réduit à une sorte de servage.  ».

• Construction de l’association entre travail salarié et droits politiques et sociaux.

v. Construction d’un « rapport salarial »

• Le rapport salarial fordiste et ses limites• Une norme d’emploi bien définie

• Travail dans un lieu précis• Emploi de long terme / subordination• Salaires élevés• Protection dans l’emploi et droits sociaux• Démocratie industrielle

• La clé de voûte d’une construction politique complexe• Fordisme• Keynésianisme• Démocratie égalitaire

• Les limites du rapport salarial• Un modèle masculin, national, centré sur l’âge adulte…• …centré sur le salariat (quid des indépendants ?).

2. Les politiques de l’emploi : la genèse d’une intervention publique

i. Avant la seconde Guerre Mondiale : compter, indemniser, intervenir

ii. Après 1945 : la construction d’une assurance sociale comme les autres ?

i. Chômage : compter, indemniser, intervenir

• Compter : l’enjeu clé de la statistique• Comptabiliser la main d’œuvre = comptabiliser une force productive dimension économique

• Comptabiliser le chômage = analyser une situation sociale

• 1906 : premier recensement général de la population• Grande importance reconnue à l’ensemble des données liées à l’emploi

• Aussi bien du point de vue économiques (secteurs, activités, professions, etc.)…

• …que du point de vue social (qualification, nature de l’activité, emploi / chômage, genre, âge, etc.)

• Les enjeux de l’époque• La construction d’un espace économique national• La question des rémunérations négociation • Les mobilisations sociales

i. Chômage : compter, indemniser, intervenir

• Indemniser : quelles régulations ?• Allemagne : assurance-chômage générale 1925 (formes antérieures)

• France : • Des régimes partiels, mais essentiellement privés • Résistance très fortes à l’établissement d’une assurance générale entre

deux guerres• Assurance chômage : 1958

2. Après 1945 : la construction d’une assurance sociale comme les autres ?

i. Emploi / chômage : les métamorphoses du marché de l’emploi en France des années 1950 à nos jours

ii. Des politiques passives aux politiques actives

iii. Des politiques actives à l’individualisation

i. Emploi / chômage les métamorphoses du marché de l’emploi en France des années 1950 à nos jours

a. Salarisation

b. Désindustrialisation / tertiarisation

c. Féminisation

d. Concentration sur l’âge adulte

e. Précarisation

f. Dynamiques et flux de création d’emplois

a. salarisationCroissance annuelle moyenne

1975-1984 1985-1993 1994-2002

Emploi non salarié - 65 000 - 66 000 - 21 000

Emploi salarié + 76 000 + 121 000 + 300 000

Emploi en 2011

Ensemble Femmes Hommes

Non-salariés 11,6 7,8 15,1

Salariés 88,4 92,2 84,9

b. désindustrialisation / tertiarisation

c. féminisation

d. concentration sur l’âge adulte

e. précarisation

f. dynamique et flux de création d’emplois

Croissance annuelle moyenne

1975-1984 1985-1993 1994-2002

Emploi 11 000 55 000 279 000

Chômage 169 000 70 000 - 68 000

ii. Des politiques passives aux politiques actives

a. L’histoire chaotique de l’intervention sur l’emploi en France

b. Jusqu’à la fin des années 1960 : des politiques dites de « main d’œuvre »

c. Au milieu des années 1970 : émergence des politiques de l’emploi

d. Les années 1980 et le tournant des politiques actives

a. l’histoire chaotique de l’intervention sur l’emploi en France• 19e siècle : développement de caisses privées d’assurance-chômage

(syndicats, groupes professionnels, accords locaux, caisses patronales, etc.)

• 1891 : Conseil supérieur du travail (qui deviendra plus tard l’Office du travail)• Discriminer les chômeurs entre ceux qui veulent et peuvent travailler et ceux qui

ne le peuvent pas (oisifs volontaires)• Discussions qui n’aboutissent pas sur l’introduction d’une caisse d’assurance-

chômage nationale• 1905 : politique de subventionnement des caisses privées (le plus souvent

syndicales) et réglementation par la loi des bureaux de placement• Indemnisation des chômeurs élargie à l’initiative des communes et des

départements (soutien de l’Etat)• Crise des années 30 : premières mesures de reconversion des chômeurs

(rééducation)• Vichy : Commissariat à la lutte contre le chômage, création des offices régionaux

et départementaux du travail, fusion des fonctions d’indemnisation et de placement.

b. jusqu’à la fin des années 1960 : des politiques dites de « main d’œuvre »• Progressivement avant, pendant et après la guerre, se

développe l’idée dans les cercles gouvernementaux :• que la main d’œuvre est un enjeu stratégique pour une économie

moderne• que sa gestion doit être rattachée au ministère de l’économie pour

être intégrée dans les politiques du ministère • traitement statistique : problématique de l’emploi des ressources• notamment organisée par branches et métiers : identifier des

besoins

b. jusqu’à la fin des années 1960 : des politiques dites de « main d’œuvre »• Intégration de l’emploi à la construction des plans d’après-

guerre : 2 problématiques principales• volume de main d’œuvre et développement économique

• Orienter la main d’œuvre géographiquement et vers les secteurs en croissance (exode rural)

• Politique de formation professionnelle intégrée à la politique industrielle

• main d’œuvre et inflation

• 1958 : création de l’assurance-chômage (UNEDIC) : ambiguïté quant à la place de l’Etat paritarisme ou tripartisme ?

• 1963 : création du Fonds National pour l’Emploi (accompagnement des restructurations industrielles)

• 1967 : création de l’ANPE

c. milieu des années 1970 : émergence des politiques de l’emploiA la veille de l’émergence du chômage comme un problème public : une architecture du domaine travail / emploi en France complexe et confuse

• Ministère du travail• UNEDIC• ANPE• FNE• Négociations collectives

Pas de répartition des compétences claires à propos de- assurance / assistance ; formation professionnelle ; régulation du travail (temps de travail, salaires, classifications, populations fragiles, immigration, etc.) ; frontières entre travail, emploi et chômage…

d. Les années 1980 et le tournant des politiques actives• Début des années 1980 : l’idée que le chômage s’installe

• Distinction : dépenses passives (indemnisation) / dépenses actives :• Aide à la recherche d’emploi / mobilisation• Formation professionnelle• Emploi aidé

• Calcul de taux d’activation des dépenses….• Poids des modèles scandinaves, germaniques, etc.

iii. Des politiques actives à l’individualisation

• Discours international (OCDE) Making Work Pay

• Stratégie Européenne pour l’Emploi

• PARE

• Une nouvelle définition de l’activation : • Activation des dépenses, des personnes, de la population active.

• Fusion Assedics / ANPE Pôle Emploi